รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการสังเคราะห์ข้อเสนอและออกแบบเชิงนโยบายการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด

ตารางท่ี 2-4 (ต-อ) ระดบั การบรกิ ารทถี่ ่ายโอน -5

ประเทศ ระบบหลักประกนั สขุ ภาพ
เคนยา (ต่อ)

ไนจีเรีย § ถ่ายโอนภารกจิ การบริการระดบั ปฐมภมู ิ ไมม่ รี ะบบกองทนุ หลักประกันสุขภาพถ้ว
ให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นระดบั พ้นื ที่ แต่รัฐบาลกลางจดั สรรเงินอดุ หนนุ เพอ่ื ส
§ การบริการระดับทตุ ิยภมู ิถา่ ยโอนใหแ้ ก่ การจัดบรกิ ารสขุ ภาพของรฐั บาลกลางแ
รัฐบาลมลรัฐ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ ระดบั พนื้ ทใ่ี
รัฐบาลมลรัฐ

58-

วนหนา้ กลไกการกำกับดูแล ขอ้ สงั เกต
สนับสนุน โดยมีกระทรวงสาธารณสุขเป็นฝ่าย § ระบบการจัดสรรเงนิ อดุ หนุนเพือ่ สนับสนนุ
และ เลขานุการทำหน้าทก่ี ำหนดมาตรฐาน
ใหแ้ ก่ การให้บริการและออกแบบระบบการกำกับ การจดั บริการสุขภาพของรฐั บาลมลรัฐและ
ติดตาม และประเมินผล องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นในระดบั พื้นท่ี
§ หนว่ ยงานส่วนกลาง (กระทรวงสาธารณสขุ ) จดั สรรเงนิ อุดหนุนไปที่รฐั บาลมลรัฐ ไมไ่ ด้
ทำหนา้ ท่ีกำหนดนโยบายในภาพรวมของ จัดสรรใหก้ ับองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ประเทศ กำกบั ดูแลมาตรฐานการใหบ้ รกิ าร โดยตรง ซ่ึงในบางมลรฐั เกดิ การแทรกแซง
และส่งเสริมสนบั สนนุ ด้านเทคนคิ วิชาการ ทางการเมอื ง ทำใหอ้ งคก์ รปกครองส่วน
ให้แก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ทอ้ งถ่นิ ในหลายพ้ืนท่ขี าดแคลนงบประมาณ
§ รัฐบาลมลรัฐสรรหาและบรรจุบคุ ลากร ในการจัดบรกิ ารสุขภาพระดับปฐมภมู ิ
ดา้ นการแพทยแ์ ละสาธารณสุขทม่ี ี § นโยบายสุขภาพระดบั ชาตกิ ำหนดใหแ้ ตล่ ะ
ประสบการณ์ คุณวฒุ ิ และความเช่ียวชาญ พื้นท่ีมีคณะกรรมการสุขภาพชมุ ชนทำหนา้ ท่ี
เฉพาะทาง เช่น แพทย์ พยาบาลวชิ าชพี ส่งเสริมและสนบั สนุนการมสี ว่ นรว่ มของ
เปน็ ตน้ สำหรบั นกั วิชาการสาธารณสขุ และ ประชาชนในภารกจิ ดา้ นสขุ ภาพขององค์กร
บคุ ลากรวิชาชีพอืน่ เปน็ อำนาจหน้าทใ่ี น ปกครองส่วนท้องถิ่น แตค่ ณะกรรมการ
การสรรหาขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ สุขภาพชมุ ชนไม่ไดก้ ารสนับสนนุ ดา้ น
ในระดับพ้ืนที่ โดยรัฐบาลมลรัฐเปน็ ผมู้ ี งบประมาณจากส่วนกลางหรอื รฐั บาลมลรฐั
อำนาจตดั สินใจในการบรรจุแต่งตัง้ ใน
ขั้นตอนสุดทา้ ย

-5

ตารางท่ี 2-4 (ต-อ)

ประเทศ ระดบั การบรกิ ารท่ถี า่ ยโอน ระบบหลักประกนั สุขภาพ
แทนซาเนีย ถ่ายโอนภารกิจทงั้ พวงบรกิ าร (ปฐมภมู -ิ § ระบบหลักประกันสุขภาพถว้ นหนา้ ขอ
ทุติยภมู -ิ ตตยิ ภูมิ) และถา่ ยโอนบุคลากรด้าน
การแพทย์และสาธารณสุขท้ังหมดจากกระทรวง แทนซาเนียเกดิ ขนึ้ ภายหลังการกระจา
สาธารณสุขให้แกอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น อำนาจดา้ นสขุ ภาพ (เกิดขึ้นในปี พ.ศ.
§ รัฐบาลแทนซาเนียไดเ้ พิ่มอำนาจในกา
ภาษแี ละแหล่งรายได้อนื่ ใหแ้ ก่ท้องถ่ิน
อำนาจในการกำหนดงบประมาณเพอื่
องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ สามารถจัด
แผนงานและโครงการไดส้ อดคลอ้ งกบั
สภาพพื้นที่

59-

อง กลไกการกำกบั ดูแล ขอ้ สงั เกต
าย กระทรวงสาธารณสขุ ทำหนา้ ที่กำกบั ดแู ล การกระจายอำนาจด้านสุขภาพท่ไี มม่ ีระบบ
2562) มาตรฐานของสถานพยาบาลทกุ ระดบั ภายใต้ หลกั ประกนั สุขภาพถ้วนหนา้ รองรบั ทำให้
ารจัดเก็บ ความรบั ผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ประชาชนกลุ่มเปราะบางไม่สามารถเข้าถงึ
น รวมท้ัง บรกิ ารสุขภาพ
อให้
ดทำ
บบริบท

-60-

2.3.5 สรุปบทเรียนการกระจายอำนาจด้านสขุ ภาพในต่างประเทศ
1) การกระจายอำนาจด.านสุขภาพมีหลายรูปแบบ แต=จากกรณีศึกษาในต=างประเทศที่ได.นำเสนอ
ข.างต.น การถ=ายโอนภารกิจการจัดบริการสุขภาพทั้งพวงบริการหรือการถ=ายโอนทั้งหน=วยบริการปฐมภูมิและ
สถานพยาบาลระดับทุติยภูมิให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นไม=สามารถการันตีได.ว=า องคQกรปกครองส=วน
ท.องถิ่นจะมีความเปRนอิสระในการจัดการสุขภาพอย=างเต็มที่และจะเกิดผลลัพธQเชิงบวกแก=ประชาชน
โดยเฉพาะประชาชนกลุ=มเปราะบาง ทั้งนี้ ในประเทศโปรตุเกสและญี่ปุYน การถ=ายโอนหน=วยบริการปฐมภูมิ
ให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นในระดับพื้นที่ (เทศบาล) เกิดขึ้นพร.อมกับการเพิ่มศักยภาพกระทรวง
สาธารณสุขของรัฐบาลกลางให.สามารถประสานการทำงานของหน=วยบริการ รวมทั้งการแบ=งขอบเขตอำนาจ
หน.าที่ของหน=วยบริการปฐมภูมิ-ทุติยภูมิ-ตติยภูมิอย=างชัดเจน และการกำหนดแนวทางยกระดับหน=วยบริการ
ปฐมภูมิให.สามารถปฏิบัติหน.าที่ด=านหน.าของระบบบริการสุขภาพ (Gatekeeper) และช=วยลดความแออัดของ
สถานพยาบาลทุติยภูมิได.อย=างมีประสิทธิภาพ ในขณะท่ีประเทศชิลี การถ=ายโอนหน=วยบริการปฐมภูมิให.แก=
เทศบาลและการแปรสภาพสถานพยาบาลทุติยภูมิและตติยภูมิเปRนองคQกรอิสระทำให.ไม=มีปdญหาในระบบส=งต=อ
ผู.ปวY ยจากหนว= ยบรกิ ารปฐมภมู ิไปยงั สถานพยาบาลระดบั ท่สี ูงขึ้น
2) การกระจายอำนาจด.านสุขภาพต.องกระทำคู=ขนานไปกับการปฏิรูปกระทรวงสาธารณสุขโดยเฉพาะ
บทบาทหน.าที่ในการอภิบาลระบบสุขภาพ (Health System Governance) เนื่องจากภายหลังการกระจาย
อำนาจ กระทรวงสาธารณสุขจะต.องเปRนผู.กำกับดูแลมาตรฐานและคุณภาพการบริการสุขภาพ รวมทั้ง
การบังคับใช.กฎหมายที่เกี่ยวข.องกับการสาธารณสุขและการควบคุมสถานพยาบาล อย=างไรก็ตาม พบว=า กรณี
การกระจายอำนาจด.านสุขภาพที่ก=อให.เกิดปdญหา อุปสรรค และคุณภาพการบริการสุขภาพที่ด.อยลง เนื่องจาก
กระทรวงสาธารณสุขในประเทศนั้นมีความอ=อนแออยู=แล.วก=อนการกระจายอำนาจด.านสุขภาพ ทำให.กลไก
การอภิบาลระบบสุขภาพพังทลายลงเมื่อมีการถ=ายโอนหน=วยบริการสุขภาพให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น
ตามที่ปรากฏในสมาพันธรัฐรัสเซีย ไนจีเรีย เคนยา โคลอมเบีย ฟtลิปปtนสQ และอินโดนีเซีย โดยเฉพาะใน
ประเทศอินโดนีเซียและฟtลิปปtนสQนั้น เห็นได.อย=างชัดเจนว=า ระบบสุขภาพประสบปdญหาในการบูรณาการ
ข.อมูลสุขภาพประชากรและการกำกับดูแลคุณภาพและมาตรฐานของสถานพยาบาลอยู=แล.ว ซึ่งการกระจาย
อำนาจทำให.ปญd หาดังกลา= วทวคี วามรุนแรงมากขน้ึ
3) ความเข.มแข็งระบบหลักประกันสุขภาพถ.วนหน.า (Universal Health Coverage) เปRนจุดคานงัด
สำคัญของการกระจายอำนาจด.านสุขภาพ ประเทศที่มีระบบหลักประกันสุขภาพถ.วนหน.าเข.มแข็งก=อน
การกระจายอำนาจด.านสุขภาพสามารถลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชากรกลุ=มเปราะบางได.อย=างมีนัยยะ
สำคัญ ในขณะที่ประเทศที่ไม=มีระบบหลักประกันสุขภาพถ.วนหน.า หรอื มีระบบหลักประกันสุขภาพที่ไม=เข.มแข็ง
เพียงพอ การกระจายอำนาจด.านสุขภาพจะทำให.ประชาชนกลุ=มคนยากจนและกลุ=มเปราะบางทางสังคม
ประสบปdญหาในการเข.าถึงบริการสุขภาพที่จำเปRน รวมทั้งทำให.หน=วยบริการสุขภาพที่ได.รับการถ=ายโอน
ประสบปdญหาสภาพคล=องจนไม=สามารถจัดบริการสุขภาพได.อย=างมีประสิทธิภาพดังเช=นในกรณีประเทศ
อนิ โดนเี ซีย
4) ระบบเงินอุดหนุนเพื่อสนับสนุนการจัดบริการสุขภาพของหน=วยบริการที่ได.รับการถ=ายโอนให.แก=
องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นต.องได.รับการออกแบบให.สอดคล.องกับกลไกการบังคับบัญชาหน=วยงานภายในของ

-61-

องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น และในขณะเดียวกันก็จำเปRนต.องออกแบบให.หน=วยบริการสุขภาพมีความเปRน
อิสระในการบริหารงานภายในด.วย มิเช=นนั้นจะส=งผลกระทบต=อคุณภาพการให.บริการของหน=วยบริการสุขภาพ
ดังเช=นในกรณีประเทศไนจีเรียที่รัฐบาลกลางจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อสนับสนุนการจัดบริการสุขภาพให้แก่
รัฐบาลมลรัฐ ไม่ได้จัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับผิดชอบหน่วยบริการสุขภาพโดยตรง ทำให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลมลรัฐมีงบประมาณไม่เพียงพอในการจัดบริการสุขภาพ
ในขณะท่ีกองทุนการบริการด.านสุขภาพ (HSSF) ของเคนยาที่รับผิดชอบค=าใช.จ=ายในการจัดบริการระดับ
ปฐมภูมิของสถานีอนามัยและศูนยQสุขภาพทั่วประเทศตัดโอนงบประมาณให.สถานีอนามัยและศูนยQสุขภาพ
โดยตรง ไม=ผ=านองคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นต.นสังกัด ทำให.องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นต.นสังกัดไม=สามารถ
ควบคมุ และกำกบั ดูแลสถานีอนามยั และศูนยQสขุ ภาพได.อยา= งเตม็ ที่

5) จากประสบการณQในประเทศอิตาลี สเปน ไนจีเรีย และอินโดนีเซีย พบว=า การแทรกแซงทาง
การเมืองในระดับชาติและระดับท.องถิ่นเปRนอุปสรรคในการกระจายอำนาจด.านสุขภาพ แนวทางการป}องกัน
การแทรกแซงทางการเมืองของประเทศโปรตุเกส คือ การกำหนดให.มีสภาสุขภาพขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นซึ่งประกอบด้วยสมาชิกที่เป็นผู้แทนชุมชน ผู้แทนหน่วยงานด้านสุขภาพระดับภูมิภาค ตัวแทนเครือข่าย
หน่วยบริการสุขภาพปฐมภูมิทุกเครือข่ายในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวแทนองค์กรภาคประชาสังคม
และตัวแทนสถานพยาบาลในสังกัดองค์กรที่ไม่แสวงหาผลกำไรในพื้นที่ สภาดังกล่าวทำหน้าที่จัดทำและเสนอ
ร่างยุทธศาสตร์สุขภาพองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และติดตามและ
ประเมินผลการปฏิบัติงานของหน่วยบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งยัง
สามารถจัดทำข้อเสนอแผนงานและโครงการสร้างเสริมสุขภาพและควบคุมและป้องกันโรคต่อองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น จากกรณีศึกษาประเทศโปรตุเกสเป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่า การแทรกแซงทางการเมืองเป็นสิ่งท่ี
หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่สามารถลดผลกระทบต่อการบริการสุขภาพได้โดยสร้างช่องทางให้ภาคประชาชนและ
ผู้ประกอบวิชาชีพทางการแพทย์และสาธารณสุขมีส่วนร่วมในการกำหนดยุทธศาสตร์และงบประมาณด้าน
สขุ ภาพและการกำกบั ตดิ ตามการดำเนินงานขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ และหนว่ ยบริการสขุ ภาพ

2.4 การบริหารภารกิจด้านสาธารณสุขขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบริบทการกระจาย
อำนาจ

ในประเทศไทย ระบบบริการด้านสุขภาพมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลา 2 ทศวรรษ
ที่ผ่านมาตั้งแต่รัฐบาลประกาศใช้นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าเพื่อให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม
ในการบริหารจัดการด้านสุขภาพและสร้างหลักประกันให้คนไทยทุกคนสามารถเข้าถึงบริการสุขภาพที่มี
คุณภาพ นอกจากนี้ พัฒนาการของระบบสาธารณสุขในประเทศไทยยังไม่จำกัดแต่เพียงมิติบริการสุขภาพ
(Health Service) แต่ยังครอบคลุมถึงภารกิจด้านอนามัยสิ่งแวดล้อมและการป้องกันโรคจากการประกอบ
อาชีพ ทำให้ระบบสาธารณสุขของประเทศไทยเป็นระบบที่ดูแลสุขภาพประชากรอย่างครบวงจร ตั้งแต่
การเสริมสร้างสุขภาพ การรักษาสุขภาพ จนถึงการฟื้นฟูสมรรถภาพทางการแพทย์ (พิศิษฐ์ ศรีประเสริฐ,
2556)

-62-

2.4.1 การถ่ายโอนงานด้านสาธารณสุขมูลฐานและโรงพยาบาลสขุ ภาพตำบลใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครอง
ส่วนท้องถิ่น

ระบบสาธารณสุขมูลฐาน (Primary Healthcare) และระบบสุขภาพปฐมภูมิ (Primary Care)
มีความเหมาะสมที่จะถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ และ ธัชเฉลิม สุทธิ
พงษ์ประชา, 2555) ระบบสุขภาพปฐมภูมิประกอบด้วยกิจกรรมส่งเสริมสุขภาพ ป้องกันและควบคุมโรค
รักษาพยาบาลเบื้องต้น และการฟื้นฟูสมรรถภาพทางการแพทย์อย่างง่ายที่ดำเนินการโดยบุคลากรสหวิชาชีพ
ที่ปฏิบัติหน้าที่ในสถานีอนามัยและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ได้แก่ ผดุงครรภ์ พยาบาล พยาบาล
วิชาชีพ และนักวิชาการสาธารณสุข ในขณะที่ระบบสาธารณสุขมูลฐานซึ่งเป็นงานด้านสุขภาพที่ประชาชน
สามารถดำเนินการได้ประกอบด้วยกิจกรรมส่งเสริมสุขภาพ การควบคุมและป้องกันโรค การรักษาพยาบาล
เบื้องต้น และการฟื้นฟูสมรรถภาพที่ไม่ต้องอาศัยเทคนิควิทยาศาสตร์การแพทย์ขั้นสูงและสามารถดำเนินการ
โดยอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) ที่มีบุคลากรสถานีอนามัยและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตำบลปฏบิ ัติหน้าท่เี ป็นพเ่ี ล้ยี ง โดยระบบสาธารณสขุ มลู ฐานเป็นจุดเชื่อมโยงสำคัญกบั ระบบสุขภาพปฐมภูมิ

การถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลซึ่งเป็นหน่วยบริการสุขภาพปฐมภูมิ (Primary Care
Unit: PCU) ไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นจุดเด่นของแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2545-2550) (สุริยะ วงศ์คงคาเทพ, 2554) โดยถือเป็นครั้งแรกนับตั้งแต่มีระบบ
สาธารณสุขมูลฐานในประเทศไทยที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่นำร่องได้เป็นผู้บริหารจัดการสุขภาพ
ปฐมภูมิอย่างครบวงจร แม้การถ่ายโอนสถานีอนามัยหรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลไปยังองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นไปอย่างล่าช้า แต่มีผลการศึกษาได้ชี้ให้เห็นถึงความสำเร็จขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นที่จัดการด้านสุขภาพ ทั้งในระดับสาธารณสุขมูลฐานและระบบสุขภาพปฐมภูมิได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ และยังช่วยส่งเสริมสุขภาพอนามัยให้แก่ประชาชนในพื้นท่ีได้อย่างครอบคลุมทั่วถึง (ปรีดา
แต้อารกั ษ,์ 2553; ศุภวฒั นากร วงศ์ธนวสุ และ ธชั เฉลมิ สทุ ธพิ งษ์ประชา, 2555) ซงึ่ สะท้อนใหเ้ ห็นถึงศักยภาพ
ในการบริหารจัดการงานดา้ นสุขภาพขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่

งานวิจัยที่เกี่ยวข้องมีข้อสรุปตรงกันว่านโยบายกระทรวงสาธารณสุขเรื่องการถ่ายโอนโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลหรือหน่วยบริการปฐมภูมิไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่ชัดเจนเพียงพอที่จะเป็น
แรงจูงใจให้บุคลากรในกระทรวงสาธารณสุขสมัครใจโอนย้ายไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทรวง
สาธารณสุขยังไม่แสดงความพยายามปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่ใหม่ในการสนับสนุนการทำงานขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น (สำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ กระทรวงสาธารณสุข, 2551; สมพันธ์ เตชะอธิก
และคณะ, 2551) ทั้งนี้ สมพันธ์ เตชะอธิกและคณะ (2551) ได้ชี้ให้เห็นว่าข้าราชการในสังกัดสำนักงาน
สาธารณสุขจังหวัดและอำเภอยังประสบกับปัญหาการปรับตัวให้เข้ากับโครงสร้างการปกครองที่เน้นชุมชน
ท้องถิ่นและภาคประชาชนเป็นศูนย์กลาง โดยมีหลายกรณีที่การถ่ายโอนสถานีอนามัยในช่วงแรกประสบกับ
ปัญหาทางเทคนิค เนื่องจากสำนักงานสาธารณสุขอำเภอที่ดูแลพื้นที่ในระดับอำเภอไม่ได้ประสานงานกับ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับการถ่ายโอนสถานีอนามัยเท่าที่ควร นอกจากนี้ ยังพบว่า สำนักงาน
สาธารณสุขจังหวัดก็ไม่ได้แสดงบทบาทหน้าท่ีที่ชัดเจนในการสนับสนุนการทำงานขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ดังนั้น จุดเริ่มต้นของการเสริมสร้างความพร้อมของท้องถิ่นในการเตรียมการถ่ายโอนภารกิจหน้าท่ี

-63-

ด้านสุขภาพนั้นจะต้องมีการวางระเบียบกฎเกณฑ์ในการถ่ายโอนให้ชัดเจนและต้องมีการเสริมสร้างความเข้าใจ
ระหว่าง “ผู้ถ่ายโอนภารกิจ” คือ กระทรวงสาธารณสุข และ “ผู้รับภารกิจถ่ายโอน” คือ องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การประสานงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ (สมพันธ์ เตชะอธิก และคณะ, 2551) ทั้งนี้
ภารกิจหน้าที่ด้านสุขภาพอนามัยที่ได้รับการถ่ายโอนควรมีความสอดคล้องกับประเภทและขนาดองค์กร
ปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ตลอดจนความเป็นอิสระในการบรหิ ารจดั การตนเองขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ

2.4.2 บทบาท “ผู้อภิบาลระบบ (Stewardship)” ของกระทรวงสาธารณสุขและหน่วยงานอื่น
ของรัฐในระบบบรหิ ารราชการส่วนกลาง

ภายหลังการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลและภารกิจอื่นด้านสาธารณสุขให้องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น บทบาทของส่วนราชการไม่จำเป็นต้องอันตรธานหายไปพร้อมกับการถ่ายโอนภารกิจ
หน้าที่ด้านสุขภาพและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กระทรวง
สาธารณสุข กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ในทางกลับกัน ความสำคัญของทั้ง 3 ส่วนราชการกลับทวีคูณในฐานะผู้ประสาน
เชื่อมโยงระหว่างหน่วยบริการสาธารณสุขระดับต่าง ๆ และผู้กำกับดูแลมาตรฐานการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ
ตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ประเภทต่าง ๆ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถิ่น พ.ศ. 2542

1) บทบาทของกระทรวงสาธารณสุข กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และสำนักงาน
คณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ได้กำหนด
หลักการทั่วไปของขั้นตอนและวิธีปฏิบัติตามสถานะของภารกิจไว้ให้แก่กระทรวงสาธารณสุข กรมส่งเสริม
การปกครองท้องถนิ่ และสำนกั งานคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแ้ ก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ ดังนี้

(1) ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่ถ่ายโอนภารกิจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว
มีหน้าที่ติดตามผลดำเนินงานภายหลังการถ่ายโอน หากเห็นว่า ภารกิจที่ถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ไปแล้วยังไม่ครอบคลุม หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้อย่างเต็มที่ หน่วยงานของรัฐ
ตอ้ งนำปัญหานนั้ มาทบทวนและเติมเตม็ ให้องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เพอื่ ให้เกดิ ความสมบรู ณ์ขน้ึ

(2) ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่มีถ่ายโอนภารกิจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ต้องช่วยเหลือ สนับสนุน ให้คำแนะนำ และคำปรึกษาทางเทคนิค วิชาการ และดำเนินงานให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นในภารกิจที่ถ่ายโอนตามความเหมาะสม จัดทำแผนการฝึกอบรมและดำเนินการฝึกอบรมจนกว่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความพร้อมโดยขอรับการสนับสนุนงบประมาณจากสำนักงบประมาณ
และแจง้ ใหส้ ำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ทราบ

(3) ราชการบริหารส่วนกลางยังคงต้องกำหนดมาตรฐานทั่วไปของการจัดบริการสาธารณะ
เพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติหรือเป็นคู่มือปฏิบัติงานให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและกำกับดูแลให้องค์กร

-64-

ปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบ รวมทั้งมาตรฐานต่าง ๆ ที่รัฐเห็นว่าจำเป็นต้อง
ควบคุมดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องจัดทำภารกิจ
ทงั้ หมดท่ีรบั ผิดชอบใหม้ มี าตรฐานที่ไมต่ ่ำกวา่ เดิม โดยไมม่ กี ารโอนภารกจิ คนื ให้ส่วนราชการ

(4) กรณีภารกิจที่ถ่ายโอนมีหลายหน่วยงานและมีการกำหนดมาตรฐานที่หลากหลาย
ควรมีกลไกที่กำหนดมาตรฐานกลางเพื่อใช้เป็นคู่มือปฏิบัติให้เป็นเกณฑ์มาตรฐานเดียวกัน และให้สามารถ
ยืดหยนุ่ ได้ตามสภาพความเป็นจรงิ

(5) กรณีที่มีปัญหาและอุปสรรคในการบริหารจัดการภารกิจที่ถ่ายโอนให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น แจ้งให้คณะกรรมการบริหารการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณระดับจังหวัด/
กรุงเทพมหานคร ดำเนินการแก้ไขและรายงานให้สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถิ่นทราบ

(6) สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีหน้าที่เตรียมความพร้อมและพัฒนาขีดความสามารถขององค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ินใหส้ ามารถดำเนนิ การที่ไดร้ บั โอนไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธภิ าพและได้มาตรฐาน

(7) ภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับโอนแล้วหากเกินขีดความสามารถและ
ไม่สามารถดำเนินการไม่ว่าด้วยเหตุใด ๆ ให้ถือเป็นหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องร้องขอ
ความช่วยเหลือจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือส่วนราชการดำเนินการแทนไปพลางก่อนได้ โดยยังถือ
เป็นทรัพย์สิน/กรรมสิทธิ์หรือหน้าที่ความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ และห้าม
ส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับถ่ายโอนภารกิจคืนไม่ว่าด้วยเหตุใด กรณีเกินขีดความสามารถ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นและส่วนราชการที่ถ่ายโอน ให้ร้องขอต่อคณะกรรมการการกระจายอำนาจ
ให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ เพ่อื พจิ ารณาแกไ้ ขปญั หาในเร่ืองนั้น ๆ ตอ่ ไป

ด้วยเหตุนี้ กระทรวงสาธารณสุขจึงยังต้องส่งเสริม สนับสนุน และดำเนินการแก้ไขกฎหมาย
กฎกระทรวง และระเบียบที่เอื้อต่อการปฏิบัติงานด้านสาธารณสุขขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะ
การอภิบาลกลไกและกระบวนการในการประสานความร่วมมือเพื่อจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิของโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพ
ปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 โดยมีการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ
ภาคประชาชน รวมทั้งการส่งต่อผู้รับบริการและการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยบริการทั้งระดับปฐมภูมิ
ทุติยภูมิ และตติยภูมิ ซึ่งทำให้กระทรวงสาธารณสุขจำเป็นต้องพัฒนาการจัดบริการสุขภาพที่สูงกว่าระดับ
ปฐมภูมิด้วยซึ่งจำเป็นต้องอาศัยบุคลากรผู้เชี่ยวชาญเฉพาะและความรู้วิทยาศาสตร์การแพทย์ขั้นสูงทั้งในระดับ
ทุติยภูมิและตติยภูมิ โดยการจัดบริการสุขภาพระดับทุติยภูมิเป็นการจัดบริการสุขภาพที่ดำเนินการ
โดยบุคลากรทางการแพทย์เฉพาะทางท่ีรับผิดชอบการรักษาพยาบาลที่ใช้เทคโนโลยีทางด้านวิทยาศาสตร์
การแพทย์ขั้นสูงกว่าระดับปฐมภูมิ (สำเริง แหยงกระโทก และ รุจิรา มังคละศิริ, 2550) ได้แก่ โรงพยาบาล
ชุมชน (รพช.) โรงพยาบาลทั่วไป (รพท.) ในขณะที่หน่วยบริการตติยภูมิ (Tertiary Level) เป็นการจัดบริการ

-65-

ด้านการแพทย์และสาธารณสุขที่ต้องดำเนินการโดยบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญพิเศษครบถ้วนทุกสาขา ได้แก่
โรงพยาบาลจังหวดั โรงพยาบาลมหาวิทยาลัยหรอื โรงพยาบาลเอกชนขนาดใหญ่

2) บทบาทของสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) และสำนักงานกองทุนสนับสนุน
การสรา้ งเสริมสุขภาพ (สสส.)

นอกจากนี้ มีหน่วยงานภาครัฐระดับชาติที่ได้รับจัดตั้งขึ้นเพื่อสนับสนุนข้อมูลและความรู้
ทางวิชาการให้แก่หน่วยบริการสุขภาพและภาคประชาชน (คณิตสรณ์ สัมฤทธิ์เดชขจร และ รุจินาถ อรรถสิษฐ,
2556) ได้แก่ สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ซึ่งเป็นองค์การมหาชนในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข
มีหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับระบบสาธารณสุข โดยผ่านกลไกการทำงานแบบเครือข่าย
(Network) สำหรับสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) มีสถานะเป็นองค์การมหาชน
ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544
มีแหล่งรายได้จากภาษีสรรพสามิตยาสูบและสุรา โดยทำหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนเครือข่ายสร้างเสริม
สุขภาพอนามัยอย่างครบวงจรให้แก่ประชาชน (ปาริชาติ ศิวะรักษ์, 2546) ลักษณะการทำงานของสำนักงาน
กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เป็นรูปแบบผสมผสานระหว่างการวิจัยกับการทำกิจกรรม
ส่งเสริมค่านิยมและพฤติกรรมสร้างเสริมสุขภาวะที่ยั่งยืน จึงเป็นทั้งภาคีเครือข่ายและกลไกการบริหารรองรับ
ภารกิจด้านสุขภาพอนามัยที่ได้รับการถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในด้านการส่งเสริม
สขุ ภาพและการควบคุมและป้องกนั โรค

3) คณะกรรมการสุขภาพระดบั พน้ื ท่ี (กสพ.)
กลไกหลักภายหลังการถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปรากฏ
ในแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอน
การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 คือ คณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นท่ี (กสพ.)
ซึ่งได้รับการออกแบบให้ทำหน้าที่กำกับดูแลมาตรฐานและคุณภาพการจัดบริการสุขภาพให้แก่หน่วยบริการ
สาธารณสุขในแต่ละจังหวัด โดยมีองค์ประกอบ คือ ตัวแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวแทนภาคประชาชน
และตวั แทนสถานบริการสาธารณสขุ ในพ้ืนท่ี
แม้คณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่ (กสพ.) จะยังไม่เคยได้รับการจัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย
อย่างเป็นทางการ แต่ขอบเขตอำนาจหน้าที่และรูปแบบที่ได้รับการออกแบบตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 1 เป็นโครงสร้างที่จะช่วยรองรับภารกิจด้านสุขภาพที่จะได้รับการถ่ายโอนให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2551) โดยคณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่ (กสพ.) ในแต่ละจังหวัดสามารถเลือก
แนวทางดำเนินงานได้ 4 แนวทาง คือ

(1) รับถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพตามที่กำหนดไว้ในแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ิน

-66-

(2) รับถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพและสถานบริการในเครือข่าย (พวงบริการ) ทั้ง 3 ระดับ
คือ ปฐมภูมิ ทตุ ยิ ภมู ิ และตติยภูมิ

(3) กำกับดูแลการปฏิบัติตามภารกิจถ่ายโอนด้านการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันและ
ควบคมุ โรคติดต่อขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ในพนื้ ที่

(4) รับถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพและสถานบริการในเครือข่าย (พวงบริการ) ในรูปแบบ
องค์การมหาชนระดับท้องถิ่น

ในระยะแรก กระทรวงสาธารณสุขได้คัดเลือกจังหวัดนำร่อง 17 จังหวัดเพื่อทดสอบระบบ
จัดการสุขภาพในรูปแบบคณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นท่ี (กสพ.) ได้แก่ นนทบุรี พระนครศรีอยุธยา สระบุรี
ชลบุรี มหาสารคาม ขอนแก่น อำนาจเจริญ ยโสธร นครสวรรค์ พิจิตร แพร่ พะเยา เชียงใหม่ ประจวบคีรีขันธ์
ภูเก็ต สงขลา และปัตตานี อย่างไรก็ตาม ธานี ก่อบุญ (2551) พบว่า บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการสุขภาพ
ระดับพื้นท่ี (กสพ.) ยังไม่เป็นที่รู้จักในวงกว้าง แม้แต่ในกลุ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือผู้บริหาร
สถานพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากความขัดแย้งขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นในจังหวัดเดียวกัน กอปรกับนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลในขณะนั้นที่เน้นผลักดันระบบหลักประกัน
สุขภาพแห่งชาติและการปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงสาธารณสุข จนท้ายที่สุดส่งผลกระทบต่อเอกภาพของ
คณะกรรมการสขุ ภาพระดบั พ้นื ท่ี (กสพ.)

4) กองทนุ หลกั ประกันสุขภาพแหง่ ชาติ
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ (สปสช.) ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545
โดยหนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) คือ การสนับสนุนและ
ประสานงานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดำเนินงานและบริหารจัดการระบบหลักประกันสุขภาพตาม
ความพร้อมและความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ผ่านกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถิ่นหรือพื้นท่ี
ซึ่งเป็นกลไกระดับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)
สมทบงบประมาณตามสัดส่วนที่กฎหมายว่าด้วยหลักประกันสุขภาพแห่งชาติกำหนด และมีองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น (เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล) บุคลากรสังกัดกระทรวงสาธารณสุขในพื้นที่ และตัวแทน
ภาคประชาชนร่วมเป็นกรรมการบริหารกองทุน โดยกองทุนดังกล่าวทำหน้าที่สนับสนุนและส่งเสริมกิจกรรม
สรา้ งเสรมิ สุขภาพในระดับสาธารณสขุ มลู ฐานให้แกป่ ระชาชน
นอกจากนี้ ยังมีระบบ “หน่วยคู่สัญญาของบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิ (Contracting Unit
for Primary Care: CUP)” ภายใต้การบริหารจัดการของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ซึ่งมี
วัตถุประสงค์เพื่อเป็นเครือข่ายสถานพยาบาลระดับปฐมภูมิที่ประกอบด้วยหน่วยบริการคู่สัญญาหลักที่มี
คุณสมบัติครบถ้วนตามเกณฑ์มาตรฐาน “แม่ข่าย” ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ที่มี
ความพร้อมทางด้านการบริหารจัดการและบุคลากรทางการแพทย์และสาธารณสุขในการจัดบริการสุขภาพ
ระดับปฐมภูมิ และหน่วยบริการคู่สัญญารอง “ลูกข่าย” ที่มีข้อจำกัดในด้านการบริหารจัดการหรือใน

-67-

การให้บริการสุขภาพบางด้านหรือมีคุณสมบัติบางข้อที่ไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานที่สำนักงานหลักประกัน
สุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) กำหนด ในระบบนี้ หน่วยบริการลูกข่ายจะได้รับการสนับสนุนงบประมาณและ
บุคลากรทางการแพทย์และสาธารณสุขจากหน่วยบริการแม่ข่าย ซึ่งก็จะได้รับงบประมาณสนับสนุนโดยตรง
จากสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ระบบ “หน่วยคู่สัญญาของบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิ
(CUP)” จึงเป็นมาตรการรองรับการถ่ายโอนสถานีอนามัยและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นที่อาจประสบปัญหาทางด้านการบริหารจัดการ งบประมาณ และบุคลากร จนอาจส่ง
ผลกระทบต่อการจัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิให้แก่ประชาชนในพื้นที่ และยังเป็นกลไกสำคัญของระบบ
ส่งต่อผู้ป่วย (Referral System) จากหน่วยบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ไปยังหน่วยบริการสุขภาพระดับที่สูงขึ้นซึ่งอยู่ในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขหรือหน่วยงานอื่น (ศุภวัฒนากร
วงศ์ธนวสุ และ ธัชเฉลมิ สุทธิพงษ์ประชา, 2555)

โดยสรุป ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
และการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ออกแบบระบบเพื่อรองรับการถ่ายโอนสถานีอนามัยและโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งองคาพยพต่าง ๆ ของระบบ คือ บทบาท “ผู้อภิบาล
ระบบสุขภาพ” ของกระทรวงสาธารณสุข คณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่ และกองทุนหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ ล้วนเป็นกลไกรองรับกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งที่ได้รับถ่ายโอนสถานีอนามัยและ
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ประสบปัญหาทางด้านการบริหารจัดการ ด้านงบประมาณ และด้าน
บุคลากร จนอาจสง่ ผลกระทบต่อการจัดบรกิ ารสุขภาพใหแ้ ก่ประชาชน

อย่างไรก็ตาม ระบบดังกล่าวยังมีข้อบกพร่องที่ต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไข เนื่องจากการถ่ายโอน
สถานีอนามัยและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันดำเนินการได้
อย่างล่าช้า ไม่เป็นไปตามแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ฉบับที่ 2 ด้านการถ่ายโอนภารกิจ ทำให้ยังไม่สามารถสรุปได้ว่า การถ่ายโอนสถานีอนามัยและโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวประการใด ดังนั้น สิ่งท่ี
ควรดำเนินการโดยเร่งด่วน คือ ทดลองนำร่องการถ่ายโอนสถานีอนามัยและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
ให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดบางแห่ง ซึ่งเป็นขั้นตอนในระยะสุดท้ายของแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอน
การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 2 ด้านการถ่ายโอนภารกิจ และดำเนินการ
ประเมินผลเพื่อให้ทราบข้อบกพร่องและอุปสรรคที่จะนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุงหลักเกณฑ์และขั้นตอน
การถา่ ยโอนสถานีอนามยั และโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตำบลให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ อนื่

2.5 กฎหมายที่เก่ียวข้อง

2.5.1 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2560
บทบัญญัติแห=งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มี 2 ประเด็นที่เกี่ยวข.องโดยตรงกับการถ=ายโอนโรงพยาบาล
ส=งเสริมสุขภาพตำบลให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น คือ ประเด็นเกี่ยวกับการจัดบริการสุขภาพและประเด็น
เก่ียวกับการกระจายอำนาจให.แกอ= งคQกรปกครองสว= นท.องถิน่

-68-

1) การจัดบริการสุขภาพ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข.องกับหน.าที่ของรัฐ
ในการจัดบริการสุขภาพ คือ มาตรา 47 บุคคลมีสิทธิได.รับบริการสาธารณสุขของรัฐและการป}องกันและขจัด
โรคติดต=ออันตรายจากรัฐโดยไม=เสียค=าใช.จ=าย และบุคคลยากไร.ย=อมมีสิทธิได.รับบริการสาธารณสุขของรัฐ
โดยไม=เสียค=าใช.จ=ายตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากนี้ มาตรา 55 ที่กำหนดให.รัฐต.องดำเนินการให.ประชาชน
ได.รับบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย=างทั่วถึงและเสริมสร.างให.ประชาชนมีความรู.พื้นฐานเกี่ยวกับ
การส=งเสริมสุขภาพและการป}องกันโรค และส=งเสริมและสนับสนุนให.มีการพัฒนาภูมิปdญญาด.านแพทยQ
แผนไทยให.เกิดประโยชนQสูงสุด โดยการบริการสาธารณสุขดังกล=าวต.องครอบคลุมการส=งเสริมสุขภาพ
การควบคุม และป}องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟÉÑนฟูสุขภาพด.วย ทั้งนี้ รัฐต.องพัฒนาการบริการ
สาธารณสุขให.มีคุณภาพและมีมาตรฐานสูงขึ้นอย=างต=อเนื่อง โดยที่มาตรา 258 ช. ด.านอื่น ๆ (4) และ (5)
กำหนดให.รัฐต.องดำเนินการปฏิรูประบบหลักประกันสุขภาพให.ประชาชนได.รับสิทธิและประโยชนQจาก
การบริหารจัดการและการเข.าถึงบริการที่มีคุณภาพและสะดวกทัดเทียมกันและจัดระบบการแพทยQปฐมภูมิที่มี
แพทยเQ วชศาสตรคQ รอบครวั ดแู ลประชาชนในสัดส=วนทเี่ หมาะสม

2) การกระจายอำนาจให9แก;องค>กรปกครองส;วนท9องถิ่น ในมาตรา 250 วรรคหนึ่งและ
วรรคสอง รัฐธรรมนูญกำหนดให.องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการ
สาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน
รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ และการจัดทำ
บริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใดให้เป็นไป
ตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ
ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยและต้องสอดคล้องกับ
รายไดข้ ององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่

ข้อสังเกตเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 คือ ยังคงยืนยันหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 โดยเฉพาะการถ่ายโอนภารกิจ
งบประมาณ และบุคลากรของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่สิ่งที่เพิ่มเติมขึ้นมา คือ
การกำหนดให้รัฐต้องปฏิรูประบบบริการสุขภาพให้ประชาชนได้รับสิทธิและประโยชน์จากการเข้าถึง
บริการสุขภาพที่มีคุณภาพและสะดวกเท่าเทียม โดยเฉพาะระบบสุขภาพปฐมภูมิที่มีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัว
ดูแลประชาชนในสัดส่วนที่เหมาะสม ดังนั้น กระบวนการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลซึ่งเป็น
หน่วยบริการปฐมภูมิให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จำเป็นต้องมีกลไกและแนวทางการส่งเสริมและพัฒนา
ศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถจัดบริการสุขภาพได้อย่างมีคุณภาพ สะดวก เท่าเทียม
และเป็นไปตามมาตรฐานการบริการสขุ ภาพปฐมภูมิ

2.5.2 พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิน่ พ.ศ. 2542

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำนาจให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น
พ.ศ. 2542 มาตรา 32 กำหนดให.คณะกรรมการการกระจายอำนาจให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นจัดทำ

-69-

แผนปฏิบัติการเพื่อกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจตามแผนการกระจาย โดยอย=างน.อยต.องมีสาระสำคัญ
ได.แก= รายละเอียดของอำนาจหน.าที่ในการให.บริการสาธารณะที่องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นแต=ละรูปแบบ
จะต.องกระทำ ระบบการบริหารงานบุคคลขององคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น โดยเฉพาะการกำหนดนโยบาย
และมาตรการการกระจายบุคลากรจากราชการส=วนกลางและราชการส=วนภูมิภาคไปสู=ส=วนท.องถิ่นด.วย
การสร.างระบบการถ=ายเทกำลังคนสู=ท.องถิ่นและระบบความก.าวหน.าสายอาชีพที่เหมาะสม และมาตรา 33
กำหนดให.คณะรัฐมนตรีพิจารณาให.ความเห็นชอบแผนปฏิบัติการดังกล=าวและรายงานต=อรัฐสภาและให.
แผนปฏิบัติการมีผลผูกพันหน=วยงานของรัฐที่เกี่ยวข.อง โดยคณะกรรมการการกระจายอำนาจให.แก=องคQกร
ปกครองส=วนท.องถิ่นมีหน.าที่ติดตามผลการปฏิบัติงานตามแผนปฏิบัติการและรายงานให.คณะรัฐมนตรีทราบ
ทุกปá ในกรณีที่มีปdญหาอุปสรรคไม=อาจดำเนินการตามแผนปฏิบัติการได. ให.คณะกรรมการการกระจายอำนาจ
ให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิน่ รายงานใหค. ณะรฐั มนตรที ราบปญd หาและอปุ สรรค และแนวทางแกไ. ข

ทั้งนี้ แผนปฏิบัติการซึ่งออกตามความในมาตรา 32 และ 33 แห=งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอำนาจให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่มีผลใช.บังคับในปdจจุบัน คือ
แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551
ซึ่งกำหนดให.ถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น โดยในระยะแรก
ให.ถ=ายโอนตามความพร้อมของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลในพื้นที่ซึ่งกระทรวงสาธารณสุขมีหน้าที่
กำหนดตัวชี้วัดความพร้อม หลักเกณฑ์ และขั้นตอนการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลและเสนอต่อ
คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเห็นชอบ และในระยะสุดท้ายของแผน
หากเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลใดไม่พร้อมรับการถ่ายโอนก็ให้ถ่ายโอนให้องค์การบริหาร
สว่ นจังหวดั ดำเนนิ การ

เนื่องจากการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นระยะ
สุดท้ายของแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น (ฉบับที่ 2)
พ.ศ. 2551 ซึ่งไม=ได.ระบุว=า จำเปRนต.องประเมินความพร.อมองคQการบริหารส=วนจังหวัดหรือไม= และไม=ได.กำหนด
หลักเกณฑQและขั้นตอนการถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลจำนวนมากกว=า 1 แห=งให.แก=องคQกร
ปกครองสว= นทอ. งถ่ินขนาดใหญซ= ง่ึ มีพื้นทร่ี ับผิดชอบท้ังจังหวัด

2.5.3 พระราชบญั ญตั สิ ขุ ภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550
พระราชบญั ญตั สิ ุขภาพแห=งชาติ พ.ศ. 2550 มีเจตนารมณQสนบั สนนุ ให.ประชาชนมีความรู.เทา= ทนั ปdจจยั
ที่คุกคามสุขภาพซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงและมีความยุ=งยากสลับซับซ.อนมากขึ้น และส=งเสริมการมีส=วนร=วมของ
ประชาชนในการออกแบบระบบสรา. งเสริมสุขภาพและควบคุมปอ} งกันโรค

1) นิยามคำว;า “สุขภาพ” “ระบบสุขภาพ” และ “บริการสาธารณสุข” มาตรา 3 แห=ง
พระราชบัญญัติสุขภาพแห=งชาติ พ.ศ. 2550 “สุขภาพ” หมายความว=า ภาวะของมนุษยQที่สมบูรณQทั้งทางกาย
ทางจิต ทางปdญญา และทางสังคม เชื่อมโยงกันเปRนองคQรวมอย=างสมดุล “ระบบสุขภาพ” หมายความว=า
ระบบความสัมพันธQทั้งมวลที่เกี่ยวข.องกับสุขภาพ และ “บริการสาธารณสุข” หมายความว=า บริการต=าง ๆ อัน

-70-

เกี่ยวกับการสร.างเสริมสุขภาพ การป}องกันและควบคุมโรค และปdจจัยที่คุกคามสุขภาพ การตรวจวินิจฉัยและ
บำบัดสภาวะความเจบ็ ปYวย และการฟนÉÑ ฟูสมรรถภาพของบคุ คล ครอบครัว และชุมชน

2) ความสำคัญของสุขภาพสตรี เด็ก คนพิการ คนสูงอายุ และคนด9อยโอกาสในสังคม
มาตรา 6 แห=งพระราชบัญญัติสุขภาพแห=งชาติ พ.ศ. 2550 กำหนดให.สุขภาพของหญิงในด.านสุขภาพทางเพศ
และสุขภาพของระบบเจริญพันธุQซึ่งมีความจำเพาะ ซับซ.อนและมีอิทธิพลต=อสุขภาพหญิงตลอดช=วงชีวิตต.อง
ได.รับการสร.างเสริม และคุ.มครองอย=างสอดคล.องและเหมาะสม ในทำนองเดียวกัน สุขภาพของเด็ก คนพิการ
คนสูงอายุ คนด.อยโอกาสในสังคมและกลุ=มคนต=าง ๆ ที่มีความจำเพาะในเรื่องสุขภาพต.องได.รับการสร.างเสริม
และคม.ุ ครองอยา= งสอดคลอ. งและเหมาะสมด.วย

3) สิทธิผู9ปSวยในการรับบริการสาธารณสุข บุคลากรด.านสาธารณสุขต.องแจ.งข.อมูลด.าน
สุขภาพที่เกี่ยวข.องกับการให.บริการให.ผู.รับบริการทราบอย=างเพียงพอที่ผู.รับบริการจะใช.ประกอบการตัดสินใจ
ในการรับหรือไม=รับบริการใด และในกรณีที่ผู.รับบริการปฏิเสธไม=รับบริการใด จะให.บริการนั้นไม=ได. ในกรณีที่
เกิดความเสียหายหรืออันตรายแก=ผู.รับบริการเพราะเหตุที่ผู.รับบริการปกปtด ข.อเท็จจริงที่ตนรู.และควรบอกให.
แจ.ง หรือแจ.งข.อความอันเปRนเท็จ ผู.ให.บริการไม=ต.องรับผิดชอบในความเสียหายหรืออันตรายนั้น เว.นแต=เปRน
กรณที ผ่ี .ูให.บรกิ ารประมาทเลินเล=ออย=างร.ายแรง

4) สิทธิประชาชนในการรับทราบข9อมูลเกี่ยวกับผลกระทบต;อสุขภาพจากนโยบาย
สาธารณะ ในมาตรา 10 เมื่อมีกรณีที่จะมีผลกระทบต=อสุขภาพของประชาชนเกิดขึ้น หน=วยงานของรัฐที่มี
ข.อมูลเกี่ยวกับกรณีดังกล=าว ต.องเปtดเผยข.อมูลนั้นและวิธีป}องกันผลกระทบต=อสุขภาพให.ประชาชนทราบและ
จัดหาข.อมูลให.โดยเร็ว และในมาตรา 11 บุคคลหรือคณะบุคคลมีสิทธิร.องขอให.มีการประเมินและมีสิทธิร=วมใน
กระบวนการประเมินผลกระทบด.านสุขภาพจากนโยบายสาธารณะ บุคคลหรือคณะบุคคลมีสิทธิได.รับรู.ข.อมูล
คำชี้แจง และเหตุผลจากหน=วยงานของรัฐก=อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมี
ผลกระทบตอ= สขุ ภาพของตนหรือของชุมชน

5) สมัชชาสุขภาพแห;งชาติ พระราชบัญญัติสุขภาพแห=งชาติ พ.ศ. 2550 กำหนดให.มีการจัด
สมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่ หรือสมัชชาสุขภาพเฉพาะประเด็น หรือสนับสนุนให.ประชาชนรวมตัวกันเพื่อจัด
สมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่ หรือสมัชชาสุขภาพเฉพาะประเด็น ในกรณีที่สมัชชาสุขภาพมีข.อเสนอให.หน=วยงาน
ของรัฐนำไปปฏิบัติหรือนำไปพิจารณาประกอบในการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพให.เสนอต=อ
คณะกรรมการสุขภาพแห=งชาติเพื่อพิจารณาดำเนนิ การใหบ. รรลผุ ลตามควรแกก= รณี

6) ธรรมนูญว;าด9วยระบบสุขภาพแห;งชาติ ธรรมนูญว=าด.วยระบบสุขภาพแห=งชาติเปRนกรอบ
และแนวทางในการกำหนดนโยบาย ยุทธศาสตรQ และแนวทางการดำเนินงานด.านสุขภาพของประเทศ จัดทำ
โดยคณะกรรมการสุขภาพแห=งชาติและคณะรัฐมนตรีให.ความเห็นชอบ ในการจัดทำธรรมนูญว=าด.วยระบบ
สุขภาพแห=งชาติ คณะกรรมการสุขภาพแห=งชาตินำความคิดเห็นและข.อเสนอแนะของสมัชชาสุขภาพมา
ประกอบด.วย ทั้งนี้ ธรรมนูญว=าด.วยระบบสุขภาพแห=งชาติต.องสอดคล.องกับรัฐธรรมนูญและอย=างน.อยต.องมี
สาระสำคัญเกี่ยวกับปรัชญาและแนวคิดหลักของระบบสุขภาพ คุณลักษณะท่ีพึงประสงคQและเป}าหมายของ
ระบบสุขภาพ การจัดให.มีหลักประกันและความคุ.มครองให.เกิดสุขภาพ การสร.างเสริมสุขภาพ การป}องกันและ
ควบคุมโรคและปdจจัยที่คุกคามสุขภาพ การบริการสาธารณสุขและการควบคุมคุณภาพ การส=งเสริม สนับสนุน

-71-

การใช.และการพัฒนาภูมิปdญญาท.องถิ่นด.านสุขภาพการแพทยQแผนไทย การแพทยQพื้นบ.านและการแพทยQ
ทางเลือกอื่น ๆ การคุ.มครองผู.บริโภค การสร.างและเผยแพร=องคQความรู.ด.านสุขภาพ การเผยแพร=ข.อมูลข=าวสาร
ดา. นสุขภาพ การผลิตและการพัฒนาบุคลากรด.านสาธารณสุข และการเงนิ การคลังดา. นสขุ ภาพ

2.5.4 พระราชบญั ญัตหิ ลกั ประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545
พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 มีสาระสำคัญเกี่ยวกับการถ่ายโอน
โรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตำบลให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ ดังนี้

1) ประเด็นสิทธิในการรับบริการสาธารณสุข ในมาตรา 5 บุคคลทุกคนมีสิทธิได้รับบริการ
สาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพ คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติอาจกำหนดให้บุคคลที่
เข้ารับการบริการสาธารณสุขต้องร่วมจ่ายค่าบริการในอัตราที่กำหนดให้แก่หน่วยบริการในแต่ละครั้งที่เข้ารับ
การบริการ และมาตรา 7 บุคคลที่ได้ลงทะเบียนแล้วให้ใช้สิทธิรับบริการสาธารณสุขได้จากหน่วยบริการประจำ
ของตนหรือหน่วยบริการปฐมภูมิในเครือข่ายหน่วยบริการที่เกี่ยวข้อง หรือจากหน่วยบริการอื่นที่หน่วยบริการ
ประจำของตนหรอื เครอื ขา่ ยหน่วยบรกิ ารที่เกย่ี วขอ้ งส่งตอ่

2) ประเด็นหน่วยบริการและมาตรฐานบริการสาธารณสุข มาตรา 44 กำหนดให้สำนักงาน
หลักประกันสุขภาพแห่งชาติขึ้นทะเบียนหน่วยบริการและเครือข่ายหน่วยบริการ และประชาสัมพันธ์ให้
ประชาชนทราบ เพื่อดำเนินการลงทะเบียนเลือกเป็นหน่วยบริการประจำของตน และมาตรา 6 บุคคลใด
ประสงค์จะใช้สิทธิตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ให้ยื่นคำขอ
ลงทะเบียนต่อสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือหน่วยงานที่สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ
กำหนด เพื่อเลือกหน่วยบริการเป็นหน่วยบริการประจำ การขอลงทะเบียนเลือกหน่วยบริการประจำ การขอ
เปลี่ยนแปลงหน่วยบริการประจำและหน้าที่ของหน่วยบริการประจำที่พึงมีต่อรับบริการ ให้เป็นไปตาม
หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติกำหนด โดยคำนึงถึงความสะดวก
และความจำเป็นของบุคคล นอกจากนี้ ให้หน่วยบริการที่ขึ้นทะเบียนกับสำนักงานหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติมีหน้าที่ให้บริการสาธารณสุข รวมทั้งการใช้วัคซีน ยา เวชภัณฑ์ อุปกรณ์ในการรักษาที่ได้มาตรฐาน
และมีคุณภาพ โดยให้ความเสมอภาคและอำนวยความสะดวกในการให้บริการสาธารณสุขที่จำเป็นตลอดจน
เคารพในสิทธสิ ่วนบคุ คล ในศักดศิ์ รีความเป็นมนษุ ยแ์ ละความเชอ่ื ทางศาสนา

3) การควบคุมคุณภาพและมาตรฐานของหน่วยบริการและมาตรฐานของหน่วยบริการ
ปฐมภูมิและเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิ ให้มีคณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานมีอำนาจหน้าท่ี
กำหนด ควบคุม และส่งเสริมคุณภาพและมาตรฐานหน่วยบริการและเครือข่ายหน่วยบริการ และในกรณี
ที่สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติตรวจสอบพบว่า หน่วยบริการใดไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานการให้บริการ
สาธารณสุขที่กำหนด ให้รายงานต่อคณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานเพื่อแต่งตั้งคณะกรรมการ
สอบสวนพิจารณา

4) ค่าใช้จ่ายสนับสนุนหน่วยบริการ เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ พ.ศ. 2545 คือ การจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรที่จำเป็นต่อการจัดบริการสุขภาพให้แก่

-72-

หน่วยบริการที่อยู่ใกล้ประชาชนและชุมชนมากที่สุด โดยมาตรา 3 กำหนดให้ “ค่าใช้จ่ายเพื่อบริการ
สาธารณสุข” ครอบคลุมค่าสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค ค่าตรวจวินิจฉัยโรค ค่าตรวจและรับฝากครรภ์
ค่าบำบัดและบริการทางการแพทย์ ค่ายา ค่าเวชภัณฑ์ ค่าอวัยวะเทียม และค่าอุปกรณ์ทางการแพทย์ ค่าทำ
คลอด ค่ากินอยู่ในหน่วยบริการ ค่าบริบาลทารกแรกเกิด ค่ารถพยาบาลหรือค่าพาหนะรับส่งผู้ป่วย ค่าพาหนะ
รับส่งผู้ทุพพลภาพ ค่าฟื้นฟูสมรรถภาพร่างกายและจิตใจ และค่าใช้จ่ายอื่นที่จำเป็นเพื่อการบริการสาธารณสุข
ท่ีคณะกรรมการหลกั ประกันสุขภาพแหง่ ชาตกิ ำหนด และในมาตรา 38 กำหนดให้มกี องทนุ หลกั ประกันสขุ ภาพ
แห่งชาติเพื่อบริหารค่าใช้จ่าย สนับสนุน และส่งเสริมการจัดบริการสาธารณสุขของหน่วยบริการ โดยคำนึงถึง
การพัฒนาการบริการสาธารณสุขในเขตพื้นที่ที่ไม่มีหน่วยบริการเพียงพอหรือมีการกระจายหน่วยบริการ
อย่างไมเ่ หมาะสม โดยมรี ายละเอยี ดค่าใช้จา่ ยเพอื่ สนบั สนนุ หนว่ ยบริการดงั นี้

(1) ภายใต้บังคับมาตรา 46 หลักเกณฑ์การกำหนดค่าใช้จ่ายเพื่อบริการสาธารณสุขของ
หน่วยบริการและเครือข่ายหน่วยบริการที่ขึ้นทะเบียนกับสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติต้องผ่านการรับ
ฟังความคิดเห็นตามมาตรา 18 (13) และอย่างน้อยต้องอ้างอิงราคากลางที่เป็นจริงของโรคทุกโรคตาม
ข้อเสนอแนะคณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐาน ครอบคลุมค่าใช้จ่ายของหน่วยบริการใน
ส่วนเงินเดือนและค่าตอบแทนบุคลากร คำนึงถึงความแตกต่างในภารกิจของหน่วยบริการ และความแตกต่าง
ในกลุ่มผูร้ บั บริการและในขนาดพนื้ ทีบ่ รกิ ารทหี่ นว่ ยบริการรบั ผดิ ชอบ

(2) มาตรา 47 ให้คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติสนับสนุนและประสานกับ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินงานและบริหารจัดการระบบ
หลักประกันสุขภาพในระดับท้องถิ่นหรือพื้นที่ โดยคำนึงถึงหลักการมีส่วนร่วมและเจตนารมณ์ของประชาชนใน
พ้ืนทีเ่ ปน็ หลัก

2.5.5 พระราชบญั ญัตริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562
พระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 ถือกำเนิดขึ้นตามเจตนารมณQของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.
2560 มาตรา 47 วรรคหนึ่งที่รับรองสิทธิประชาชนในการได.รับบริการสาธารณสุขจากรัฐและมาตรา 55
กำหนดบทบาทหน.าที่รัฐในการจัดบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย=างทั่วถึง ประกอบกับมาตรา 258 ช.
ด.านอื่น ๆ (5) บัญญัติให.รัฐดำเนินการปฏิรูปประเทศโดยให.มีระบบการแพทยQปฐมภูมิที่มีแพทยQเวชศาสตรQ
ครอบครัวดูแลประชาชนในสัดส=วนที่เหมาะสม พระราชบัญญัติฉบับนี้จึงเปRนกฎหมายหลักในการจัดระบบ
สุขภาพปฐมภูมิซึ่งมีคณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิเปRนกลไกกำกับดูแลโดยการมีส=วนร=วมระหว=างรัฐ
องคQกรปกครองส=วนท.องถ่นิ เอกชน และภาคประชาชน
พระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 บัญญัตินิยาม “บริการสุขภาพปฐมภูมิ” ไว.ว=า
บริการทางการแพทยQและสาธารณสุขที่มุ=งหมายดูแลสุขภาพบุคคลในเขตพื้นที่รับผิดชอบในลักษณะองคQรวม
ตั้งแต=แรก ต=อเนื่อง และผสมผสาน ครอบคลุมทั้งการส=งเสริมสุขภาพ การควบคุมโรค การป}องกันโรค
การตรวจวินิจฉัยโรค การรักษาพยาบาลและการฟÉÑนฟูสุขภาพ โดยหน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=าย
หน=วยบริการปฐมภูมิ ที่ประกอบด.วยแพทยQเวชศาสตรQครอบครัวและคณะผู.ให.บริการสุขภาพปฐมภูมิ รวมท้ัง
เชื่อมโยงกับครอบครัว ชุมชน และบริการการแพทยQและสาธารณสุขระดับทุติยภูมิและตติยภูมิ และ “ระบบ

-73-

สุขภาพปฐมภูมิ” หมายถึง กลไกและกระบวนการในการประสานความร=วมมือเพื่อจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิ
โดยการมีส=วนร=วมระหว=างรัฐ องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น เอกชน และภาคประชาชน รวมทั้งการส=งต=อ
ผู.รับบริการ นอกจากนี้ พระราชบัญญัติดังกล=าวยังให.ความสำคัญกับความหลากหลายของหน=วยบริการ
ปฐมภูมิซึ่งกำหนดให.หน=วยบริการดังต=อไปนี้สามารถขอขึ้นทะเบียนหน=วยบริการเพื่อเปRนหน=วยบริการปฐมภูมิ
หรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิในเขตพื้นที่ตามที่คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิกำหนดและประกาศ
ให.ประชาชนทราบ

(1) สถานพยาบาลที่ดำเนินการโดยกระทรวง ทบวง กรม องคQกรปกครองส=วนท.องถ่ิน
รัฐวสิ าหกิจ สถาบันการศึกษาของรฐั หน=วยงานอนื่ ของรัฐ และสภากาชาดไทย

(2) สถานพยาบาลตามกฎหมายวา= ดว. ยสถานพยาบาล
(3) หน=วยบริการตามกฎหมายว=าด.วยหลกั ประกันสขุ ภาพแหง= ชาติ
(4) หนว= ยบริการอื่นตามทค่ี ณะกรรมการประกาศกำหนด
สาระสำคญั อนื่ ของพระราชบัญญตั ริ ะบบสุขภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. 2562 ประกอบดว. ย
1) การคุ9มครองสิทธิประชาชนในการเข9าถึงบริการสุขภาพปฐมภูมิ มีมาตราที่เกี่ยวข.อง
ไดแ. ก=
- มาตรา 18 ให.สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข หน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=าย
หน=วยบริการปฐมภูมิกระทรวงมหาดไทย และกรุงเทพมหานคร ร=วมกันจัดทำบัญชีรายชื่อบุคคลซึ่งเปRน
ผู.รับบริการสุขภาพปฐมภูมิในเขตพื้นที่ของหน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมินั้น และให.
หน=วยบริการปฐมภูมิแจ.งให.ผู.รับบริการทราบถึงการใช.สิทธิรับบริการสุขภาพปฐมภูมิผู.ดูแลผู.รับบริการ
ทั้งนี้ การจัดทำบัญชีรายชื่อผู.รับบริการและการแจ.งบัญชีรายชื่อผู.รับบริการต.องเปRนไปตามหลักเกณฑQ
วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิประกาศกำหนด โดยผู.รับบริการอาจขอ
เปลย่ี นแปลงหนว= ยบริการปฐมภมู ไิ ด.
- มาตรา 20 หนว= ยบรกิ ารปฐมภูมิและเครือขา= ยหนว= ยบริการปฐมมภูมมิ ีหน.าที่ดงั ต=อไปนี้

(1) ให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ โดยให้ความเสมอภาคและอำนวยความสะดวกใน
การให้บริการ ตลอดจนเคารพในสทิ ธิสว่ นบคุ คล ศกั ด์ิศรีความเปน็ มนษุ ย์และความเช่ือทางศาสนา

(2) ให้ข้อมูลการบริการสุขภาพปฐมภูมิและให้ข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิของผู้รับบริการ
แก่ผรู้ ับบรกิ ารอยา่ งเพียงพอ เพ่ือใหผ้ รู้ ับบรกิ ารตดั สินใจในการเลือกรบั บรกิ ารหรอื เขา้ สรู่ ะบบสง่ ตอ่

(3) ให้ข้อมูลแก่ผู้รับบริการ ญาติและผู้ใกล้ชิดเกี่ยวกับแพทย์บุคลากรด้าน
สาธารณสุขหรือผู้รับผิดชอบในการดูแลอย่างต่อเนื่องทางด้านสุขภาพกายและสังคมก่อนจำหน่ายผู้รับบริการ
ออกจากหนว่ ย

-74-

(4) รักษาความลับของผู้รับบริการจากการปฏิบัติหน้าที่อย่างเคร่งครัด เว้นแต่เป็น
การเปดิ เผยตอ่ เจ้าหน้าที่ของรฐั ซ่งึ ปฏิบตั ิหน้าทตี่ ามกฎหมาย

(5) จัดทำระบบข้อมูลการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ เพื่อสะดวกต่อการตรวจสอบ
คณุ ภาพ มาตรฐาน และบริการ รวมทงั้ การขอรบั ค่ารักษาพยาบาลหรือค่าใช้จ่ายเพ่ือบริการสาธารณสขุ

(6) ปฏิบัติตามมาตรการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานของหน่วยบริการใน
การใหบ้ รกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ

- มาตรา 21 เพื่อประโยชนQในการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิ ให.คณะกรรมการประกาศ
กำหนด หลักเกณฑQวิธีการ และเงื่อนไขการให.ข.อมูล การคุ.มครองข.อมูล การจัดการข.อมูลด.านสุขภาพของ
ผู.รับบริการ และการเข.าถึงข.อมูลของแพทยQเวชศาสตรQครอบครัว รวมทั้งการส=งข.อมูลการใช.บริการสุขภาพ
ของผร.ู ับบริการในหน=วยบรกิ ารกลับไปยังหน=วยบรกิ ารปฐมภมู แิ ละเครือข=ายหน=วยบรกิ ารปฐมภูมิ

2) คุณภาพการบริการสุขภาพปฐมภูมิ ในมาตรา 22 กำหนดให.หน=วยบริการปฐมภูมิหรือ
เครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิจัดให.มีเวชศาสตรQครอบครัว และคณะผู.ให.บริการสุขภาพปฐมภูมิในจำนวน
เหมาะสมเพื่อทำหน.าที่ดูแลผู.รับบริการซึ่งมีรายชื่อในเขตพื้นที่ของหน=วยบริการนั้นในสัดส=วนที่เหมาะสม และ
ในกรณีที่มีความจำเปRนต.องเปลี่ยนแปลงแพทยQเวชศาสตรQครอบครัวให.หน=วยบริการปฐมภูมิ หรือเครือข=าย
หน=วยบริการปฐมภูมิแจ.งให.ผู.รับบริการและสำนักงานทราบโดยเร็ว อนึ่ง เพื่อประโยชนQในการส=งเสริมสุขภาพ
การควบคุม และป}องกันโรค การรักษาพยายาลและการฟÉÑนฟูสุขภาพ รวมทั้งแจ.งให.ผู.รับบริการมารับบริการ
สุขภาพปฐมภูมิตามสถานที่ วัน และเวลานั้นได. ตามหลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการระบบ
สุขภาพปฐมภูมกิ ำหนด

3) การส;งเสริมและพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภูมิ พระราชบัญญัตินี้กล=าวถึงกลไกและ
แนวทางการพัฒนาหน=วยบริการให.เปRนหน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิและ
การสง= เสรมิ บทบาทภาคประชาชนในการจดั การสุขภาพตนเองและครอบครวั

- มาตรา 30 กำหนดให.คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิออกแบบกลไกและหลักเกณฑQ
ในการส=งเสริมและพัฒนาให.โรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลมีความสามารถเปRนหน=วยบริการปฐมภูมิหรือ
เครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ และส=งเสริมและพัฒนาการมีส=วนร=วมระหว=างภาครัฐ องคQกรปกครองส=วน
ท.องถิ่น ภาคเอกชน และภาคประชาชนในพื้นที่ เพื่อขับเคลื่อนนโยบาย ยุทธศาสตรQ และแผน โดยบูรณาการ
ทรัพยากรในการจัดระบบสุขภาพปฐมภูมิและติดตามดูแลการดำเนินการของหน=วยบริการปฐมภูมิและ
เครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิในพื้นที่ รวมทั้งประสานให.เกิดเครือข=ายบริการรับส=งต=อกับหน=วยบริการปฐมภูมิ
และเครอื ขา= ยหน=วยบริการปฐมภมู อิ ่นื ในพ้นื ท่ีนนั้ หรือพ้นื ทีอ่ ื่น

- มาตรา 31 ให.หน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิสามารถขอรับ
การสนับสนุนค=าใช.จ=ายจากสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขเพื่อส=งเสริมให.ประชาชนมีศักยภาพและ
มีความรใ.ู นการจดั การสขุ ภาพของตนเองและครอบครัว

-75-

- มาตรา 32 คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิต.องจัดให.มีการรับฟdงความคิดเห็นจาก
ผู.รับบริการ หน=วยบริการปฐมภูมิ เครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ และผู.เกี่ยวข.อง เพื่อส=งเสริม ปรับปรุง และ
พฒั นาการจัดบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภมู ใิ ห.มคี ุณภาพและมาตรฐานสงู ขึน้ อย=างต=อเนอ่ื ง

ทั้งนี้ สำนักส=งเสริมระบบสุขภาพปฐมภูมิ สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขต.องออกประกาศตาม
พระราชบัญญัติระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 เพอื่ ขบั เคลือ่ นการบริการสขุ ภาพปฐมภูมิ ดงั น้ี

1) ประกาศ เรอื่ ง กำหนดให. ......... เปนR หนว= ยบรกิ ารอ่นื ตามมาตรา 3
2) ประกาศ เรื่อง กำหนดผู.ซึ่งผ=านการฝåกอบรมด.านสุขภาพปฐมภูมิเพื่อเปRนผู.สนับสนุน
การปฏิบัติหน.าที่ของแพทยQเวชศาสตรQครอบครัวและผู.ประกอบวิชาชีพทางการแพทยQและสาธารณสุขตาม
มาตรา 3
3) ประกาศ เรอื่ ง บริการสขุ ภาพปฐมภูมิทบ่ี ุคคลมีสิทธิได.รับตามมาตรา 15 วรรคหนึง่
4) ประกาศ เรื่อง ลักษณะของหน=วยบริการและเครือข=ายหน=วยบริการที่จะขึ้นทะเบียน
การขึ้นทะเบียน และการแบ=งเขตพื้นที่ เพื่อเปRนหน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิตาม
มาตรา 17 วรรคสาม
5) ประกาศ เรื่อง การรับเงิน การจ=ายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการเรียกคืนเงินค=าใช.จ=ายใน
การรกั ษาพยาบาลหรอื คา= ใช.จา= ยเพ่ือบรกิ ารสาธารณสขุ ตามมาตรา 17 วรรคสาม
6) ประกาศ เรื่อง การจัดทำบัญชีรายชื่อ การแจ.ง และการขอเปลี่ยนแปลงหน=วยบริการปฐม
ภูมหิ รือเครือขา= ยหนว= ยบรกิ ารปฐมภมู ติ ามวรรค 18 วรรคส่ี
7) ประกาศ เรื่อง กำหนดรายการของค=าใช.จ=ายที่จำเปRนต=อการจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิของ
หน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ และการรับ การจ=าย และการเก็บรักษาเงินค=าใช.จ=าย
และการเรยี กคืนเงนิ คา= ใช.จา= ยตามวรรค 19 วรรคหน่งึ (1) (2) (3) และวรรคสอง
8) ประกาศ เรื่อง กำหนดรายการของค=าใช.จ=ายอื่นที่เกี่ยวข.องกับการจัดบริการสุขภาพ
ปฐมภูมิของหน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ และการรับ การจ=าย และการเก็บรักษา
เงินค=าใชจ. า= ย และการเรียกคนื เงินคา= ใช.จ=ายตามวรรค 19 วรรคสอง
9) ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิของ
หนว= ยบรกิ ารปฐมภมู แิ ละเครือข=ายหนว= ยบริการปฐมภมู ติ ามมาตรา 20
10) ประกาศ เรื่อง การให.ข.อมูลการบริการสุขภาพปฐมภูมิและให.ข.อมูลเกี่ยวกับสิทธิของ
ผู.รบั บรกิ ารตามมาตรา 20 วรรคหนงึ่ (2) และวรรคสอง

-76-

11) ประกาศ เรื่อง การให.ข.อมูลเกี่ยวกับแพทยQ บุคลากรด.านสาธารณสุข หรือผู.รับผิดชอบใน
การดูแลต=อเนื่องแก=ผู.รับบริการ ญาติ หรือผู.ซึ่งใกล.ชิดกับผู.รับบริการตามมาตรา 20 วรรคหนึ่ง (3) และวรรค
สอง

12) ประกาศ เรื่อง การจัดทำระบบข.อมูลการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิของหน=วยบริการ
ปฐมภมู แิ ละเครอื ข=ายหน=วยบริการปฐมภมู ติ ามมาตรา 20 วรรคหนึง่ (5) และวรรคสอง

13) ประกาศ เรื่อง หน.าที่ของหน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิใน
การปฏิบัติตามมาตรการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานในการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิตามมาตรา 20 วรรค
สอง

14) ประกาศ เรื่อง การคุ.มครองข.อมูล การจัดการข.อมูลด.านสุขภาพของผู.รับบริการ และ
การเขา. ถึงขอ. มลู ของแพทยเQ วชศาสตรQครอบครวั ตามมาตรา 15 วรรคสองและมาตรา 21

15) ประกาศ เรื่อง การส=งข.อมูลของการใช.บริการสุขภาพปฐมภูมิของผู.รับบริการในหน=วย
บริการ กลับไปยังหน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิตามมาตรา 15 วรรคสอง มาตรา 21
และมาตรา 23 วรรคส่ี

16) ประกาศ เรื่อง การดำเนินการจัดแพทยQเวชศาสตรQครอบครัวและคณะผู.ให.บริการสุขภาพ
ปฐมภูมใิ นการให.บริการสุขภาพปฐมภมู ติ ามมาตรา 22 วรรคส่ี

17) ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขการส=งต=อผู.รับบริการสุขภาพปฐมภูมิตาม
มาตรา 23 วรรคสี่

18) ประกาศ เรื่อง มาตรการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานในการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิ
ตามมาตรา 24

19) ประกาศ เรื่อง การกำหนดผม.ู สี ทิ ธริ อ. งเรยี นต=อผ.บู ริหารหน=วยบรกิ ารปฐมภูมหิ รอื เครือขา= ย
หน=วยบรกิ ารปฐมภมู ติ ามมาตรา 27 วรรคหน่ึงและวรรคสอง

20) ประกาศ เรื่อง การอุทธรณQและวิธีพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณQ พ.ศ. 2563 ตามมาตรา 29
วรรคสาม

21) ประกาศ เรื่อง กลไกและหลักเกณฑQในการส=งเสริมและพัฒนาให.โรงพยาบาลส=งเสริม
สุขภาพตำบลมีความสามารถเปRนหนว= ยบรกิ ารปฐมภูมิและเครอื ขา= ยหนว= ยบรกิ ารปฐมภมู ติ ามมาตรา 30

22) ประกาศ เรื่อง การขอรับการสนับสนุนค=าใช.จ=ายเพื่อการส=งเสริมให.ประชาชนมีศักยภาพ
และมีความรู.ในการจัดการสุขภาพของตนเองและครอบครัว รวมทั้งการกำหนดรายการค=าใช.จ=าย การรับเงิน
การจ=ายเงิน การเก็บรักษาเงนิ และการเรยี กคนื เงินคา= ใช.จา= ย ตามมาตรา 31 วรรคสอง

-77-

23) ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขการรับฟdงความคิดเห็นจากผู.รับบริการ
หน=วยบริการปฐมภูมิ เครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ และผู.เกี่ยวข.องเกี่ยวกับการจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิและ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ ตามมาตรา 32 วรรคสอง

24) ประกาศ เรือ่ ง หลักเกณฑQ วิธกี าร และเง่อื นไขการเปรียบเทียบตามมาตรา 40 วรรคหนึ่ง

25) ประกาศ เรื่อง การกำหนดให.แพทยQอื่นทำหน.าที่ดูแลผู.รับบริการแทนแพทยQเวชศาสตรQ
ครอบครวั ตามมาตรา 43

ปฐมภูมิ 26) ประกาศ เรื่อง แต=งตั้งพนักงานเจ.าหน.าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพ

ปฐมภูมิ 27) ประกาศ เรื่อง การปฏิบัติหน.าที่ของพนักงานเจ.าหน.าที่ตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพ

หัวใจสำคัญในระยะเริ่มต.นของการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบสุขภาพปฐมภูมิตามพระราชบัญญัติ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 คือ การขึ้นทะเบียนหน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ
โดยตามประกาศคณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิ เรื่อง ลักษณะของหน=วยบริการและเครือข=ายหน=วย
บริการที่จะขึ้นทะเบียน การขึ้นทะเบียน และการแบ=งเขตพื้นที่ เพื่อเปRนหน=วยบริการปฐมภูมิ ได.กำหนดเกณฑQ
จำนวนผู.รับบริการในเขตรับผิดชอบของหน=วยบริการปฐมภูมิ 1 แห=งระหว=าง 8,000 – 12,000 คนหรือตาม
จำนวนที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่ของหน=วยบริการนั้น และมีเงื่อนไขอื่น 3 ประเด็น คือ โครงสร.าง ระบบ และ
บุคลากร (ตารางที่ 2-5)

ตารางท่ี 2-5 คุณสมบัติหน=วยบริการที่ขึ้นทะเบียนเพื่อเปRนหน=วยบริการปฐมภูมิตามพระราชบัญญัติระบบ
สขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. 2562

คณุ สมบัติ รายละเอยี ด
1. โครงสรา้ ง 1.1 มีอาคาร สถานที่ และส่ิงแวดลอ้ มทเ่ี ออ้ื อำนวยต่อการใหบ้ รกิ ารสุขภาพปฐมภูมิตาม
2. ระบบ
3. บุคลากร ความเหมาะสมกับจำนวนผ้รู ับบรกิ าร
1.2 สถานที่ตั้งหน่วยบริการอยใู่ นพน้ื ที่ท่สี ะดวกต่อการเข้ารบั บรกิ ารสุขภาพปฐมภูมขิ อง

ผรู้ ับบรกิ ารในเขตพืน้ ทขี่ องหน่วยบริการนัน้
2.1 มบี ุคลากรและศักยภาพที่สามารถใหบ้ ริการสุขภาพปฐมภูมิ
2.2 มีเวลาทำการไม่นอ้ ยกวา่ 8 ชัว่ โมงต่อวันเปน็ เวลาหา้ วนั ต่อสัปดาห์ เป็นเวลา 5 วันต่อ

สปั ดาห์ ถา้ มกี ารใหบ้ รกิ ารนอกเวลาทำการ หนว่ ยบริการต้องแจ้งประชาชน
2.3 มรี ะบบสารสนเทศที่เหมาะสมกบั การจัดทำระบบข้อมูลการใหบ้ ริการสุขภาพ

ปฐมภมู แิ ละข้อมูลด้านสขุ ภาพ
มแี พทยเ์ วชศาสตร์ครอบครวั อย่างนอ้ ย 1 คน และคณะผูใ้ ห้บริการสุขภาพปฐมภมู ิอย่างนอ้ ย
1 คณะซงึ่ ประกอบดว้ ยผู้ประกอบวิชาชีพการพยาบาลหรือผปู้ ระกอบวชิ าชพี การพยาบาล
และการผดงุ ครรภ์ จำนวน 2 คนขึ้นไป และผูป้ ระกอบวชิ าชพี การสาธารณสขุ ชุมชน จำนวน
2 คนขึ้นไป

-78-

สำหรับเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิมี 2 ประเภทโดยต.องมีลักษณะเหมือนหน=วยบริการปฐมภูมิ
ตามตารางท่ี 2-5 และรบั ผิดชอบประชากร 8,000 – 12,000 คนหรอื ตามบริบท คอื

1) หน=วยบริการอย=างน.อย 2 หน=วยบริการที่ระยะห=วงเหมาะสม ประชาชนเข.าถึงสะดวก
รวมกันและขึ้นทะเบียนเปRนเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ โดยอาจรวมกันเพื่อประสานความร=วมมือหรือระดม
ทรพั ยากรใหม. ีประสทิ ธภิ าพสูงสุดได.

2) หน=วยบริการปฐมภูมิอย=างน.อย 2 หน=วยรวมกันและขึ้นทะเบียนเปRนเครือข=ายหน=วยบริการ
ปฐมภูมิ โดยมีระยะห=างระหว=างกันที่เหมาะสมกับการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิ และอาจจัดให.มีบริการทาง
การแพทยแQ ละสาธารณสขุ เพม่ิ ขึน้ ตามความเหมาะสมของพ้ืนท่ีได.

2.5.6 ประกาศ กฎ ขอ้ บงั คบั และระเบียบทีเ่ กี่ยวขอ้ งกับการสง่ ตอ่ ผปู้ ว่ ย
ความเข.มแข็งของระบบสุขภาพในประเทศไทย คือ ระบบการส=งต=อผู.ปYวยระหว=างสถานพยาบาลใน
ระดับปฐมภูมิ ทุติยภูมิ และตติยภูมิ ดังที่ได.กล=าวมาแล.วข.างต.น คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิมีหน.าท่ี
ตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 ในการอภิบาลระบบสุขภาพปฐมภูมิซึ่งหมายถึง กลไก
และกระบวนการในการประสานความร=วมมือเพื่อจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิ โดยการมีส=วนร=วมระหว=างรัฐ
องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น เอกชน และภาคประชาชน รวมทั้งการส=งต=อผู.รับบริการ ทั้งนี้ คณะกรรมการ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิได.มีประกาศเรื่องหลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขในการให.บริการสุขภาพปฐมภูมิของ
หน=วยบริการปฐมภูมิและเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิ พ.ศ. 2563 ซึ่งกำหนดให.หน=วยบริการปฐมภูมิมีระบบ
บริการส=งต=อและดูแลต=อเนื่องให.แก=ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบ และจัดให.มีการประสานงานทั้งในกรณีปกติ
และกรณีฉุกเฉินและช=องทางการส=งต=อที่เหมาะสมกับบริบทและสภาวะโรค เพื่อไปรับการดูแลสุขภาพต=อ
ยังหน=วยบริการระดับทุติยภูมิหรือตติยภูมิที่มีศักยภาพ โดยจัดให.มีระบบการประสานงานเพื่อรับกลับและ
การดูแลสุขภาพอย=างต=อเนื่อง รวมทั้งจัดหา หรือประสานงาน อุปกรณQ เครื่องมือที่จำเปRนในการให.บริการตาม
มาตรฐาน ในกรณีส=งต=อผู.รับบริการไปยังหน=วยบริการทุติยภูมิหรือตติยภูมิ รวมทั้งกรณีการให.บริการนอกเวลา
ราชการ หน=วยบริการปฐมภูมิต.องประชาสัมพันธQให.บุคคลในบัญชีรายชื่อสามารถทราบเครือข=ายหน=วยบริการ
หรือโรงพยาบาลรบั ส=งต=อ และหมายเลขโทรศัพทQทใี่ ช.ในการตดิ ตอ=
นอกจากนี้ กระทรวงสาธารณสุขยังได.ออกประกาศ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2545) เรื่อง มาตรฐานการส=งต=อ
ผู.ปYวย และประกาศเรื่อง หลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไขการกำหนดค=าใช.จ=ายในการดำเนินการผู.ปYวยฉุกเฉิน
วิกฤติ พ.ศ. 2560 โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติสถานพยาบาล พ.ศ. 2541 เพื่อกำหนดมาตรฐาน
การเคลื่อนย.ายผู.ปYวยจากสถานพยาบาลหนึ่งเพื่อไปรับการรักษาพยาบาลต=อยังอีกสถานพยาบาลหน่ึง
โดยสถานพยาบาลเปRนผู.นำส=ง และเพื่อเปRนการคุ.มครองสิทธิผู.ปYวยฉุกเฉิน กรณีเข.ารับการรักษาพยาบาลใน
สถานพยาบาลให.มีความเหมาะสมเพื่อให.พ.นจากอันตรายตามมาตรฐานวิชาชีพและขีดความสามารถของ
สถานพยาบาลโดยไม=มีเงื่อนไขในการเรียกเก็บค=ารักษาพยาบาลเพื่อไม=ให.เปRนอุปสรรคต=อการดูแลรักษา
ซ่งึ สถานพยาบาลในประกาศทง้ั 2 ฉบับ หมายถงึ สถานพยาบาลทีร่ บั ผู.ปวY ยไว.ค.างคนื ไม=ครอบคลมุ หน=วยบริการ
ปฐมภูมิและโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบล อย=างไรก็ตาม เมื่อองคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นได.รับการถ=ายโอน
โรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลแล.วก็ต.องจัดระบบส=งต=อผู.ปYวยให.สอดคล.องกับประกาศคณะกรรมการระบบ

-79-

สุขภาพปฐมภูมิโดยประสานงานและร=วมมือกับสถานพยาบาลในระดับทุติยภูมิและตติยภูมิที่มีศักยภาพและ
มาตรฐานในการรับ-ส=งผู.ปYวยตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2545) และเพื่อให.การปกป}อง
ค.ุมครองสิทธิผู.ปYวยฉุกเฉินสอดคล.องกับประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง หลักเกณฑQ วิธีการ และเงื่อนไข
การกำหนดค=าใช.จ=ายในการดำเนินการผู.ปYวยฉุกเฉินวิกฤติ พ.ศ. 2560 รวมทั้งระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข.อง
กับนโยบายรัฐบาล “เจ็บปYวยฉุกเฉินวิกฤติ มีสิทธิทุกท่ี” (Universal Coverage for Emergency Patients:
UCEP) ดงั ต=อไปนี้

1) ประกาศกระทรวงสาธารณสุข เร่อื ง กำหนดผูป. Yวยฉุกเฉิน พ.ศ. 2560
2) ประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง หลักเกณฑQวิธีการ และเงื่อนไขการช=วยเหลือเยียวยา
แก=ผู.ปYวยฉุกเฉิน การระดมทรัพยากรและมีส=วนร=วมในการช=วยเหลอื เยียวยา และการจัดให.มีการส=งต=อผู.ปYวยไป
ยังสถานพยาบาลอนื่ พ.ศ. 2560
3) ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑQการเบิกจ=ายเงินค=ารักษาพยาบาลกรณี
เจบ็ ปวY ย ฉกุ เฉินในสถานพยาบาลของเอกชน กรณีเจบ็ ปวY ยฉุกเฉนิ พ.ศ. 2560
4) หนงั สือกรมบญั ชกี ลาง ท่ี กค 0416.4/ว 76 ลงวนั ที่ 12 กุมภาพันธQ 2561
5) ข.อบังคับคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห=งชาติว=าด.วยการใช.สิทธิรับบริการ
สาธารณสุขกรณที ่ีมีเหตุสมควร กรณีอุบตั ิเหตหุ รอื กรณีเจบ็ ปวY ยฉกุ เฉนิ พ.ศ. 2560
6) ประกาศคณะกรรมการการแพทยQตามพระราชบัญญัติประกันสังคม เรื่อง หลักเกณฑQและ
จำนวนเงินทดแทนคา= บริการทางการแพทยQกรณปี ระสบอันตรายหรอื เจบ็ ปYวยฉุกเฉนิ
เพื่อให.เปRนเจตนารมณQแห=งพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 ที่ต.องการให.หน=วย
บริการปฐมภูมิเปRน “ผู.เฝ}าระวังระบบสุขภาพ (Gatekeeper)” ในการคัดกรองผู.ปYวยก=อนที่จะดำเนินการ
ส=งต=อไปรับการรักษาพยาบาลที่สถานพยาบาลทุติยภูมิหรือตติยภูมิ กระทรวงสาธารณสุขในฐานะผู.รับผิดชอบ
ในการอภิบาลระบบสุขภาพของประเทศควรเร=งรัดกำหนดรายการค=าใช.จ=ายที่จำเปRนและค=าใช.จ=ายอื่นท่ี
เกี่ยวข.องกับการจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิของหน=วยบริการปฐมภูมิหรือเครือข=ายหน=วยบริการปฐมภูมิตาม
วรรค 19 วรรคหนึ่ง (1) (2) (3) และวรรคสอง แห=งพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 และ
ร=วมกับสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห=งชาติในการจัดระเบียบการเงิน การคลัง และงบประมาณของระบบ
สุขภาพ ตลอดจนแรงจูงใจ (Incentive) ที่เหมาะสมและชัดเจนเพื่อให.หน=วยบริการสุขภาพในระดับต=าง ๆ
ไม=ปฏิบัติหน.าที่ซ้ำซ.อนกัน ซึ่งในท.ายที่สุดจะทำให.หน=วยบริการปฐมภูมิทั้งในสังกัดภาครัฐ องคQกรปกครองส=วน
ท.องถิน่ และภาคเอกชนสามารถทำหนา. ที่ “ผ.ูเฝา} ระวงั ระบบสุขภาพ” ได.อย=างมปี ระสทิ ธภิ าพ

-80-

2.6 กรอบแนวคดิ ในการศึกษา

การถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลให.แก=องคQการบริหารส=วนจังหวัดเปRน “การแทรกแซง
เชิงนโยบาย (Policy Intervention)” ที่ภาครัฐนำมาใช.ปฏิรูประบบบริการสุขภาพในระดับปฐมภูมิซ่ึง
ครอบคลุมการสร.างเสริมสุขภาพ การควบคุมและป}องกันโรค การรักษาพยาบาลเบื้องต.น และการฟÉÑนฟูสภาพ
ที่จำเปRน เพื่อให.ประชาชนสามารถเข.าถึงบริการสุขภาพที่มีคุณภาพ มีความครอบคลุมทั่วถึงและเท=าเทียม
ตอบสนองต=อความต.องการของประชาชนได.อย=างแท.จริง และมีประสิทธิภาพในการใช.ทรัพยากรภาครัฐ ทั้งน้ี
เปRนไปตามบทบัญญัตแิ หง= รฐั ธรรมนูญและกฎหมายวา= ดว. ยระบบสุขภาพปฐมภมู ิ

ดังนั้น ในการวิเคราะหQถอดบทเรียนการถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบลให.กับเทศบาลและ
องคQการบริหารส=วนตำบลเพื่อออกแบบหลักเกณฑQและขั้นตอนการถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพตำบล
ให.กับองคQการบริหารส=วนจังหวัด ผู.วิจัยจะใช.แนวคิด “การเสริมสร.างความเข.มแข็งให.แก=ระบบสุขภาพ
(Health System Strengthening: HSS)” ข อ ง Adam แ ล ะ Savigny (2012) Chee et al. (2016) แ ล ะ
Witter et al. (2019) ซึ่งให.นิยาม HSS ไว.ว=าเปRน “นโยบาย ชุดนโยบาย หรือวิธีการที่มีวัตถุประสงคQเพ่ือ
พัฒนาระบบสุขภาพให.ดียิ่งขึ้น โดยต.องไม=เน.นเพียงการแก.ไขปdญหาเล็กน.อยหรือลดช=องว=างของประสิทธิภาพ
ในการให.บริการเพียงอย=างเดียว แต=ต.องก=อให.เกิดผลกระทบเชิงบวกต=อระบบสุขภาพในภาพรวม” (Chee et
al., 2016: p. 87) ทัง้ นี้ Chee et al. (2016) ยงั ไดเ. สนอวา= “HSS ตอ. งมีมาตรการมากกวา= การเพิม่ ปจd จัยนำเข.า
(Input) ให.แก=ระบบสุขภาพหรือเน.นพัฒนาเฉพาะองคQประกอบใดองคQประกอบหนึ่งของ 6 องคQประกอบของ
ระบบสุขภาพ (Six Building Blocks of Health Systems) ตามที่องคQการอนามัยโลก (World Health
Organization: WHO) ได.บัญญัติไว.”10 นอกจากนี้ Adam และ Savigny (2012) กล=าวว=า HSS จะต.องมี
ขอบเขตผลกระทบต=อระบบสุขภาพทั้งระบบ ยกตัวอย=างเช=น ในกรณีการถ=ายโอนโรงพยาบาลส=งเสริมสุขภาพ
ตำบลให.แก=องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่น HSS จะต.องประเมินและเตรียมความพร.อมระบบสุขภาพทั้งระบบ
ไม=ใช=โอนภาระความรับผิดชอบให.องคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นเพียงองคQกรเดียว ซึ่งสอดคล.องกับทรรศนะของ
Witter et al. (2019) ที่ชี้ให.เห็นบทบาทสำคัญของชุมชนและองคQกรปกครองส=วนท.องถิ่นในการเสริมสร.าง
ความเข.มแข็งให.ระบบสุขภาพ ซึ่ง WHO ไม=ได.ให.ความสำคัญกับบทบาทของชุมชนและองคQกรปกครอง
ส=วนท.องถิ่นในแนวคิด 6 องคQประกอบของระบบสุขภาพ (Six Building Blocks) เท=าที่ควร (Witter et al.,
2019)

ท้ังน้ี Witter et al. (2019) ไดใ. หห. ลักสำคัญของ HSS ไว. 4 ประการ คอื
1) ขอบเขตของ HSS (Scope of HSS) HSS ต้องเป็นมาตรการที่ครอบคลุมองค์ประกอบ

ของระบบสุขภาพมากกว่า 1 องค์ประกอบ และต้องไม่เน้นการรักษาโรคหรือรักษาโรคใดโรคหนึ่งเพียง

10 องค์ประกอบของระบบสุขภาพตามนิยามของ WHO ประกอบด้วย 1) การให้บริการ (Service Delivery) 2) บุคลากรด้าน
สุขภาพ (Health Workforce) 3) ระบบข้อมูลด้านสุขภาพ (Health Information System) 4) การเข้าถึงยาที่จำเป็น
(Access to Essential Medicines) 5) การเงิน (Financing) และ 6) ภาวะผู้นำและธรรมาภิบาล (Leadership and
Governance)

-81-

อย่างเดียว แต่ต้องเน้นการสร้างเสริมสุขภาพ การควบคุมและป้องกันโรคติดต่อ การฟื้นฟูสภาพ และการดูแล
สุขภาวะของประชากรตลอดช่วงวยั ด้วย

2) การจัดการระบบสุขภาพทั้งระบบ (Systems Approach to Health System
Management) HSS ต้องเป็นมาตรการปฏิรูประบบสุขภาพในทุกระดับตั้งแต่ระดับท้องถิ่นจนถึงระดับชาติ
และตั้งแต่ขั้นปฐมภูมิจนถึงการบริการขั้นสูง เนื่องจากประสิทธิภาพและคุณภาพของการบริการสาธารณสุข
จะเกิดขึน้ ได้กต็ ่อเม่ือการบรกิ ารในแต่ละข้นั มี “ความเชอื่ มต่อ” และ “ความเชือ่ มโยง” กนั

3) ความยั่งยืนในทุกมิติของระบบสุขภาพ (Health System Sustainability) ภายหลัง
จากการขับเคลื่อน HSS ได้แก่ ความยั่งยืนด้านบุคลากร ความยั่งยืนด้านการเงิน วัฒนธรรมองค์กร กลไกการมี
ส่วนรว่ มของทุกภาคส่วน

4) ผลกระทบ (Effect) ของ HSS ต่อคุณภาพการบริการ ความเท่าเทียม การตอบสนอง
ปัญหาของประชาชน และการจดั ระบบโครงข่ายการคมุ้ ครองทางสงั คม (Social Safety Net Protection)

สำหรับในงานวิจัยนี้ ผู้วิจัยจะนำแนวคิด HSS มาปรับให้เข้ากับบริบทการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาล
สง่ เสริมสขุ ภาพตำบลใหแ้ กอ่ งคก์ ารบริหารส่วนจังหวดั ซง่ึ ประกอบดว้ ย 2 ส่วนหลัก คอื

1) การประเมินและถอดบทเรียน เพื่อวิเคราะห์ระบบการบริหารจัดการภารกิจของ
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระหว่างปี พ.ศ. 2553 –
2561 ประกอบดว้ ย

1.1) การประเมินผลลัพธ์การบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบล และการประเมินผลกระทบจากการกระจายอำนาจด้านสุขภาพต่อการให้บริการสุขภาพของ
โรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตำบลจากมมุ มองของประชาชน (Citizen Audit) ซงึ่ แบง่ เปน็ 2 ส่วน คอื

- สุขภาพระดับประชากร (Population Health) โดยใช้ตัวชี้วัดผลลัพธ์
ขั้นกลางของสุขภาพ (Intermediate Health Outcome) คือ การเปลี่ยนแปลงทางด้านพยาธิวิทยา กายภาพ
และพฤติกรรมทอ่ี าจจะสง่ ผลตอ่ ผลลพั ธข์ ้นั สดุ ทา้ ยของสขุ ภาพ (Ultimate Health Outcome) ไดแ้ ก่ คุณภาพ
ชีวิตที่ดีขึ้นและสุขภาพที่ดีขึ้นในภาพรวม (Jonas et al., 2018) ในการศึกษานี้ ผู้วิจัยเลือกวิเคราะห์ผลลัพธ์
ขั้นกลางของการบริการสุขภาพปฐมภูมิโดยเน้นที่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชนซึ่งเป็นเป้าหมาย
ของการสร้างเสริมสุขภาพ ยกตัวอย่างเช่น การเลิกสูบบุหรี่ การเลิกดื่มสุราและเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การออก
กำลังสม่ำเสมอ และการรับประทานอาหารที่เป็นประโยชน์และถูกสุขลักษณะ ทั้งนี้ การวิเคราะห์ผลลัพธ์
ขั้นสุดท้ายของสุขภาพเพื่อเชื่อมโยงกับประสิทธิภาพในการทำงานของหน่วยบริการสุขภาพปฐมภูมินั้นกระทำ
ได้ยาก เนื่องจากผลลัพธ์ขั้นสุดท้ายของสุขภาพ ได้แก่ คุณภาพชีวิตและสุขภาพที่ดีขึ้นอยู่ภายใต้อิทธิพลของ
ตัวแปรแทรกซ้อน (Extraneous Variable) หลายตวั แปร (Jonas et al., 2012)

- มุมมองของประชาชนต่อ (1) การตอบสนองความต้องการประชาชนโดย
หน่วยบริการสุขภาพ (Responsiveness) (2) การเข้าถึงบริการสุขภาพปฐมภูมิของประชาชนกลุ่มเปราะบาง

-82-

และคนยากจน (Social Risk Protection) (3) ประสิทธิภาพ ความรวดเร็ว และคุณภาพของการให้บริการ
สุขภาพปฐมภูมิ (Efficiency) ซึ่งการวิเคราะห์มุมมองของประชาชนในประเด็นดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของ
การตรวจสอบคณุ ภาพการบรกิ ารโดยประชาชน (Citizen Audit)

1.2) การวิเคราะห์ระบบการบริหารจัดการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับ
การถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปรียบเทียบกับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม่ได้รับ
การถ่ายโอนใชแ้ นวคดิ “6 องค์ประกอบของระบบสขุ ภาพ (Six Building Blocks of Health System)” คือ

- การให้บริการ หมายถึง การจัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิที่จำเป็นต่อ
คุณภาพชีวิตของประชาชน ได้แก่ การสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค การให้บริการผู้ป่วยนอก การบริการ
ดูแลสุขภาพผูป้ ว่ ยทบ่ี า้ น และการดูแลสขุ ภาพระยะยาว

- บุคลากรด้านสุขภาพ หมายถึง ความพร้อมของบุคลากรผู้ให้บริการ
สุขภาพระดับปฐมภูมิ ประกอบด้วย 2 ส่วน คือ (1) บุคลากรสายวิชาชีพ ได้แก่ แพทย์ พยาบาลวิชาชีพ
ทันตาภิบาล นักวิชาการสาธารณสุข เภสัชกร นักกายภาพบำบัด ผู้ช่วยคนไข้ ผู้ช่วยพยาบาล และแพทย์
แผนไทยและแพทย์แผนไทยประยุกต์ และ (2) บุคลากรสายสนับสนุน ได้แก่ เจ.าหน.าที่การเงิน เจ.าหน.าที่
ธรุ การ เจ.าหนา. ทค่ี อมพิวเตอรQ และเจ.าหน.าทีร่ ักษาความสะอาด

- ระบบข้อมูลด้านสุขภาพ หมายถึง การแลกเปลี่ยนข้อมูลสุขภาพของ
ประชาชนระหว่างโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับ
กระทรวงสาธารณสุขเพื่อนำไปวิเคราะห์และจัดทำยทุ ธศาสตรด์ ้านสาธารณสขุ ของประเทศในภาพรวม

- การเข้าถึงยา เวชภัณฑ์ที่ไม่ใช่ยา และเครื่องมือทางการแพทย์ที่จำเป็น
หมายถึง ความพร้อมด้านยา เวชภัณฑ์ที่ไม่ใช่ยา เครื่องมือทางการแพทย์ที่จำเป็นต้องการให้บริการสุขภาพ
รวมท้ังสง่ิ ก่อสรา้ งของโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตำบล

- การเงิน หมายถึง ความพร้อมดา้ นงบประมาณทกุ ประเภทของโรงพยาบาล
ส่งเสรมิ สุขภาพตำบลในการจัดบรกิ ารสขุ ภาพให้แก่ประชาชน

- ภาวะผู้นำและธรรมาภิบาล หมายถึง การบริหารความสัมพันธ์ระหว่าง
ผู้บริหารท้องถิ่นและบุคลากรและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการบริหารงานของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
รวมทั้งประเด็นอื่น คือ ความยืดหยุ=นคล=องตัวในการบริหารจัดการภายในองคQกร การมีส=วนร=วมของประชาชน
และความสัมพันธQระหว=างโรงพยาบาลส=งเสริมสขุ ภาพตำบลกบั หนว= ยงานภายนอกองคQกรปกครองสว= นท.องถ่ิน

1.3) การถอดบทเรียนการบริหารจัดการภารกิจด้านสุขภาพของกรุงเทพมหานคร
และองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัดภเู ก็ต

2) การจัดทำข้อเสนอเชิงนโยบาย ให้ครอบคลุมทุกประเด็นตามแนวคิด HSS จึงแบ่ง
ขอ้ เสนอเชงิ นโยบายเปน็ 3 สว่ น คือ

-83-

2.1) ขั้นตอนต้นน้ำ หมายถึง การออกแบบเกณฑ์ชี้วัดและแนวทางการประเมิน
ความพรอ้ มขององคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัดในการรองรบั การถา่ ยโอนโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตำบล

2.2) ขั้นตอนกลางน้ำ หมายถึง การเตรียมความพร้อมส่วนราชการและหน่วยงานท่ี
เก่ียวขอ้ งและองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวดั เพอ่ื รองรบั การถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล

2.3) ขั้นตอนปลายน้ำ หมายถึง การกำหนดแนวทางการบริหารภารกิจด้านสุขภาพ
ในระดับปฐมภูมิขององค์การบริหารส่วนจังหวัดภายหลังการถ่ายโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล โดยเน้นท่ี
การสร้างเสริมสุขภาพ ความเชื่อมโยงและเชื่อมต่อของระบบฐานข้อมูลสุขภาพประชากร ความยั่งยืนของระบบ
บริหารจดั การ และการมีสว่ นร่วมของประชาชน

ในขั้นตอนที่ 2 นี้ ผู้วิจัยจะดำเนินการสรุปด้วยการวิเคราะห์ฉากทัศน์อนาคตของการถ่ายโอน
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อฉายภาพให้เห็นความหวัง ความคาดหวัง
ความเปน็ ไปได้ และปัญหาและอปุ สรรคท่อี าจจะเกดิ ขึ้น

-8
ภาพที่ 2-2 กรอบแ

84-
แนวคดิ ในการศกึ ษา

บทที่ 3

ระเบียบวธิ ีวจิ ัย

ในบทนี้จะกล,าวถึงรายละเอียดของระเบียบวิธีวิจัยประกอบด<วยวิธีการศึกษา วิธีการคัดเลือก
ผู<ให<ข<อมูลหลักและอาสาสมัครในการสัมภาษณI การสนทนากลุ,ม และการสำรวจความคิดเห็น ขั้นตอนและ
วิธีการเก็บรวบรวมข<อมูล เครื่องมือในการเก็บรวบรวมข<อมูล การจัดเวทีวิพากษI (ร,าง) ข<อเสนอเชิงนโยบาย
และการวเิ คราะหIข<อมูล

3.1 วธิ กี ารศกึ ษา

3.1.1 การทบทวนเอกสารที่เกี่ยวข3องกับการบริหารงานสุขภาพระดับปฐมภูมิ ผู<วิจัยดำเนินการ
รวบรวมและทบทวนเอกสารทั้งจากแหล,งข<อมูลภายในประเทศและต,างประเทศที่เกี่ยวกับ (1) การบริหารงาน
สุขภาพระดับปฐมภูมิ (2) การบริหารงานสาธารณสุขชุมชน และ (3) การกระจายอำนาจด<านสุขภาพให<แก,
องคกI รปกครองส,วนทอ< งถนิ่ ในช,วงระหว,างปX พ.ศ. 2542 – 2563 โดยเอกสารที่ทบทวนประกอบด<วย

1) กฎหมายระดับพระราชบัญญัติและอนุบัญญัติ หนังสือสั่งการ หนังสือเวียน และเอกสาร
ทางราชการที่ผู<ให<ข<อมูลหลัก (Key Informant) กล,าวถึงในระหว,างการสัมภาษณI โดยผู<วิจัยดำเนินการสืบค<น
จากฐานข<อมูลอิเล็กทรอนิกสIของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและส,วนราชการที่เกี่ยวข<องกับการกระจาย
อำนาจดา< นสุขภาพและการสง, เสรมิ การปกครองท<องถ่ิน

2) รายงานวิจัยที่เกี่ยวข<องกับการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นจาก
ฐานข<อมูลงานวิจัยของสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) และหอสมุดแห,งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตรI
โดยใช<คำสำคัญในการสืบค<น คือ (1) การถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลให<แก,องคIกรปกครอง
ส,วนท<องถิ่น (2) การถ,ายโอนสถานีอนามัยให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น และ (3) การกระจายอำนาจ
ดา< นสขุ ภาพ

3) บทความวิจัยและบทความวิชาการทื่สืบค<นจากวารสารทางวิชาการในระบบฐานข<อมูล
Thai Journals Online (ThaiJo) โดยใช<คำสำคัญในการสืบค<น คือ (1) การถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริม
สุขภาพตำบลให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น (2) การถ,ายโอนสถานีอนามัยให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น
และ (3) การกระจายอำนาจด<านสขุ ภาพ

4) บทความวิจัยและบทความวิชาการที่สืบค<นจากวารสารทางวิชาการในฐานข<อมูลนานาชาติ
ไดแ< ก, ฐานข<อมลู PubMed ฐานขอ< มูล National Center for Biological Information (NCBI) และฐานข<อมลู
ของสำนักงานพิมพIที่มีชื่อเสียงและได<รับการยอมรับในวงการวิชาการสากล เช,น Taylor and Francis และ
Elsevier เปÅนตน< โดยใช<คำสำคัญในการสบื คน< คือ (1) Decentralization (2) Healthcare Decentralization
(3) Primary Care Decentralization (4) Local Health Systems รวมทั้งสืบค<นกรณีศึกษาการบริหารงาน
สาธารณสุขชุมชนและการกระจายอำนาจด<านสุขภาพใน 4 กลุ,มประเทศ คือ กลุ,มประเทศทวีปยุโรปและ

-86-

อเมริกาเหนือ กลุ,มประเทศเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต< กลุ,มประเทศละตินอเมริกา และ
กล,มุ ประเทศแอฟรกิ า

3.1.2 การวิเคราะหCข3อมูลทุติยภูมิจากตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิที่จIายตามผลงานบริการ (Quality
and Outcome Framework: QOF) ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแหIงชาติ (สปสช.) ระหวIางวันที่
1 ตุลาคม 2563 – 30 สิงหาคม 2564 โดยอาศัยแนวคิดและวิธีการวิเคราะหIจากงานวิจัยของอานนทI
กุลธรรมานุสรณI และคณะ (2561) ที่ประเมินผลสัมฤทธิ์ในการจัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของ
โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ,ายโอนให<กับองคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<ว จำนวน 51 แห,ง โดยใช<
ตัวช้วี ดั 4 ดา< นจากฐานข<อมลู ของสำนกั งานหลักประกนั สขุ ภาพแหง, ชาติ (สปสช.) คอื

1) ร<อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปXที่ได<รับการคัดกรองเบาหวานด<วยการตรวจวัด
ระดับน้ำตาลในเลือด

2) รอ< ยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปทX ไี่ ดร< ับการคัดกรองความดนั โลหติ สูง
3) รอ< ยละของหญงิ มีครรภIที่ได<รบั การฝากครรภคI ร้ังแรกภายใน 12 สปั ดาหI
4) รอ< ยละของสตรีอายุ 30-60 ปX ที่ได<รับการตรวจคดั กรองมะเรง็ ปากมดลูกภายใน 5 ปX
โดยผู<วิจัยเปรียบเทียบข<อมูลของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ,ายโอนให<กับเทศบาลและ
องคIการบริหารส,วนตำบลแล<ว กับข<อมูลของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลภายใน “หน่วยคู่สัญญา
ของบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิ (Contracting Unit for Primary Care: CUP)” เดียวกันที่ยังไม่ถ่ายโอน
ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การวิเคราะห์เปรียบเทียบมีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินผลสัมฤทธ์ิ
ในการจัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับเทศบาล
และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นตัวชี้วัดสำคัญสะท้อนผลสัมฤทธิ์ของการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่นิ และระบบสง่ เสรมิ การปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นในปัจจุบัน
3.1.3 การวิเคราะห์ข้อมูลทุติยภูมิจากรายงานการใช้จ่ายเงินบำรุงของกลุ่มตัวอย่างโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วและโรงพยาบาลส่งเสริมสขุ ภาพ
ตำบลท่ยี ังไม่ไดร้ ับการถ่ายโอนให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ จำนวน 20 แห่ง
3.1.4 การวิเคราะห์ข้อมูลปฐมภูมิ มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาระบบบริหารจัดการโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วและความสัมพันธ์ระหว่างโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลเหล่านั้นกับหน่วยบริการและส่วนราชการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข แหล่งข้อมูลปฐมภูมิ
ประกอบดว้ ย
1) แบบสำรวจข้อมูลพื้นฐานโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว11 ที่ประยุกต์จากงานวิจัยของ อานนทI กุลธรรมานุสรณI และคณะ (2561)

11 ภาคผนวก ข

-87-
โดยผู<วิจัยเพิ่มเติมคำถามเกี่ยวกับความสัมพันธIระหว,างโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้
กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วและคณะกรรมการ/คณะอนุกรรมการต่าง ๆ ในพื้นที่ เช่น คณะกรรมการ
ประสานงานสาธารณสุขระดับอําเภอ (คปสอ.) คณะกรรมการบริหารเครือข่ายหน่วยบริการ (CUP) และ
คณะกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวิตระดับอำเภอ (พชอ.) และคณะกรรมการกองทุนหลักประกันสุขภาพ
ในแต่ละท้องถิ่นหรือพื้นท่ี เป็นต้น และได้ทดสอบแบบสอบถามดังกล่าวกับผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว จำนวน 5 คน หลังจากนั้น จึงขอความร่วมมือ
จากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจัดส่งแบบสอบถามออนไลน์ให้โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลท่ี
ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ จำนวน 70 แห่ง และขอความร่วมมือให้ส่งแบบสอบถาม
กลบั ภายในวันท่ี 31 กรกฎาคม 256412

2) การสัมภาษณ์และสนทนากลุ่ม (Focus Group) โดยมีกลุ่มเป้าหมาย คือ นายแพทย์
สาธารณสุขจังหวัด สาธารณสุขอำเภอ และผู้อำนวยการโรงพยาบาลอำเภอในพื้นที่จังหวัดซึ่งมีโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตำบลที่ยังไม่ได้รับการถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับ
การถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอน
ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่แสดงความประสงค์ขอรับ
การถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล และอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และ
เครือข่ายภาคประชาชนในพื้นที่จังหวัดที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดแสดงความประสงค์ขอรับการถ่ายโอน
โรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตำบล13

3) การสำรวจความคิดเห็นประชาชนในพื้นที่ที่มีการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วและประชาชนในพื้นที่ที่ยังไม่มีการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น14 โดยใช้ประเด็นคำถามจากแบบสำรวจความคิดเห็นประชาชน
ต่อคุณภาพการให้บริการสุขภาพระดับปฐมภูมิในบริบทการกระจายอำนาจด้านสุขภาพของ Anton และคณะ
(2014) โดยผู้วิจัยเพิ่มเติมประเด็นคำถามเกี่ยวกับบริการดูแลผู้ป่วยสูงอายุและผู้ป่วยระยะยาวและประเด็น
คำถามเก่ียวกบั ผลลพั ธ์ขนั้ กลางของสขุ ภาพ (Intermediate Health Outcome) ตามข้อเสนอแนะของ Jonas
et al., (2018) เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชน และได้ดำเนินการทดสอบแบบสอบถามกับ
ผู้ปฏิบัติงานในโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลและอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) จำนวน
5 คนในพื้นท่ี จ.นนทบุรี หลังจากนั้น จึงขอความร่วมมือจากโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับ
การถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วและโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลในพื้นที่ใกล้เคียง

12 ต่อมาผู้วิจัยได้ขยายกำหนดส่งแบบสอบถามเป็นวันที่ 31 สิงหาคม 2564 เนื่องจากเทศบาลหลายแห่งมีภารกิจชี้แจงข้อมูล
ต่อคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทั้งนี้ ณ วันที่
30 สิงหาคม 2564 มีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลส่งแบบสอบถาม
กลบั มายงั ผู้วิจัย จำนวน 60 แหง่ คดิ เปน็ ร้อยละ 85.71
13 ประเดน็ คำถามสมั ภาษณป์ รากฏในภาคผนวก ค และ ง
14 ภาคผนวก จ

-88-
ที่ยังไม่ได้ถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดส่งแบบสอบถามในรูปแบบ Google Forms ให้แก่
ประชาชนในพื้นที่ตนเองโดยมีเป้าหมายที่ร้อยละ 20 ของจำนวนประชากรในพื้นที่รับผิดชอบของแต่ละ
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล และขอความร่วมมือให้ส่งแบบสอบถามกลับภายในวันที่ 31 สิงหาคม
256415

ในส่วนต่อไปจะอธิบายรายละเอียดวิธีการคัดเลือกอาสาสมัครสำหรับการสัมภาษณ์ การสนทนากลุ่ม
และการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งได้ผ่านการพิจารณาโดยคณะกรรมการจริยธรรมการวิจัยในคน
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สาขาสังคมศาสตร์ รหัสโครงการ 078/2564 หนังสือรับรองเลขที่ 063/2564
ลงวันที่ 5 กรกฎาคม 2564

3.2 วิธีการคัดเลือกอาสาสมัครและผู้ให้ข้อมูลหลักสำหรับการสัมภาษณ์ การสนทนากลุ่ม และ
การสำรวจความคิดเหน็ ของประชาชน

3.2.1 วธิ ีการคัดเลือกผ้ใู ห้ขอ้ มลู หลักสำหรับการสัมภาษณ์และการสนทนากล่มุ
1) ในปัจจุบันมีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แล้ว จำนวน 70 แห่ง (ข้อมูล ณ เดือนธันวาคม 2563) แบ่งเป็นภาคเหนือ 25 แห่ง ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ
20 แห่ง ภาคกลาง 11 แห่ง ภาคใต้ 2 แห่ง ภาคตะวันออก 7 แห่ง และภาคตะวันตก 5 แห่ง ดังนั้น ผู้วิจัย
จึงคำนวณขนาดตัวอย่างโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลโดยสุ่มตัวอย่างแบบกลุ่ม (Cluster Sampling)
จากแต่ละภูมิภาค คือ ร้อยละ 10 ของจำนวนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลทั้งหมดที่ได้รับการถ่ายโอนแล้ว
ในแต่ละภูมิภาค โดยผู้วิจัยสัมภาษณ์นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่บังคับบัญชาโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนแล้ว รวมทั้งผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนแล้ว
และเพื่อให้สามารถเปรียบเทียบกลไกการกำกับดูแลโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลในสังกัดกระทรวง
สาธารณสุข ผู้วิจัยได้สุ่มโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม่ได้รับการถ่ายโอนและมีขนาดใกล้เคียง
กับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนแล้วที่ผู้วิจัยสุ่มได้ จำนวน 1 แห่ง และดำเนินการสัมภาษณ์
ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตำบลแห่งนัน้ สรปุ ไดผ้ ูใ้ ห้ขอ้ มูลหลกั ในการสมั ภาษณ์ จำนวน 27 คน

2) สำหรับกลุ่มตัวอย่างภาคประชาชนและเครือข่ายภาคประชาชนในพื้นที่จังหวัดที่องค์การ
บริหารส่วนจังหวัดแสดงความประสงค์ขอรับการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ผู้วิจัยใช้วิธีการสุ่ม
ตัวอย่างแบบเฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) เพื่อให้ได้กลุ่มตัวอย่างสำหรับการสนทนากลุ่ม (Focus
Group) จำนวน 9-11 คนในแต่ละจังหวัด ประกอบด้วยประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน
(ประธาน อสม.) ระดับจังหวัด 1 คน ตัวแทนประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้านระดับอำเภอ

15 มีประชาชนตอบแบบสอบถามจำนวน 6,304 คนจากพื้นที่ซึ่งโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล 90 แห่งรับผิดชอบแบ่งเป็น
ประชาชนในพื้นที่ที่มีการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 3,207 คน
และประชาชนในพื้นที่ใกล้เคียงซึ่งยังไม่มีการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
จำนวน 3,097 คน ซึ่งทั้งหมดนี้คิดเป็นร้อยละ 0.10 ของจำนวนประชากรในพื้นที่รับผิดชอบของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตำบลทัง้ 90 แหง่

-89-

2 คน ตัวแทนเครือขายคุ้มครองผู้บริโภคในจังหวัดนั้น 2-3 คน ตัวแทนประธานชุมชนในพื้นที่เทศบาล 2-3 คน
และตัวแทนกำนันและผู้ใหญ่บ้านในพื้นท่ีองค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดนั้น 2 คน ซึ่งทั้งหมดนี้ ผู้วิจัย
ประสานกับสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดนั้นเพื่อให้ได้มาซึ่งรายช่ือ
กลุ่มตัวอย่างอาสาสมัครภาคประชาชนและเครือข่ายภาคประชาชน สรุปได้กลุ่มตัวอย่างสำหรับการสนทนา
กลมุ่ จำนวน 58 คน

ตารางท่ี 3-1 จำนวนผูใ้ หข้ อ้ มูลหลักในการสมั ภาษณ์และสนทนากล่มุ

ภูมิภาค จำนวน รพ.สต. จำนวน รพ.สต. ผู้ใหข้ ้อมูลหลัก (Key Informant)
เหนือ ที่ถา่ ยโอนแลว้ ท่ผี วู้ จิ ยั สมุ่ เลือก จำนวนผู้ใหส้ ัมภาษณ์ 12 คน
1) นายกองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ทรี่ ับผิดชอบ
ตะวนั ออกเฉียงเหนือ 25 3
20 2 รพ.สต. ที่ถ่ายโอนแล้ว 3 คน
2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ท่ีถา่ ยโอนแล้ว 3 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ท่ยี งั ไม่ได้ถ่ายโอน 3 คน
4) นายแพทยส์ าธารณสขุ จงั หวัด
5) สาธารณสขุ อำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแม่ขา่ ยของ รพ.สต.

ท่ถี ่ายโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผรู้ ่วมการสนทนากลมุ่ 9 คน
1) ประธาน อสม. ระดับจงั หวดั 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดับอำเภอ 2 คน
3) ตวั แทนเครือขา่ ยคุ้มครองผบู้ รโิ ภค 2 คน
4) ตัวแทนประธานชมุ ชนในเขตเทศบาล 2 คน
5) ตวั แทนกำนันและผใู้ หญบ่ ้านในเขต อบต. 2 คน
จำนวนผใู้ ห้ข้อมลู หลัก 9 คน
1) นายกองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ที่รบั ผิดชอบ

รพ.สต. ทถ่ี า่ ยโอนแล้ว 2 คน
2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ท่ีถา่ ยโอนแลว้ 2 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ท่ยี ังไม่ไดถ้ า่ ยโอน 2 คน
4) นายแพทย์สาธารณสขุ จงั หวดั
5) สาธารณสุขอำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแม่ขา่ ยของ รพ.สต.

ท่ีถ่ายโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผรู้ ่วมการสนทนากลุ่ม 10 คน
1) ประธาน อสม. ระดับจงั หวดั 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดบั อำเภอ 2 คน
3) ตวั แทนเครือข่ายคุ้มครองผู้บรโิ ภค 3 คน
4) ตวั แทนประธานชุมชนในเขตเทศบาล 2 คน
5) ตวั แทนกำนนั และผู้ใหญ่บา้ นในเขต อบต. 2 คน

-90-

ตารางที่ 3-1 (ตIอ) จำนวน รพ.สต. จำนวน รพ.สต. ผู้ใหข้ อ้ มูลหลัก (Key Informant)
ที่ถ่ายโอนแล้ว ที่ผ้วู ิจยั สมุ่ เลือก จำนวนผ้ใู หข้ ้อมลู หลัก 6 คน
ภมู ิภาค 1) นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทร่ี ับผิดชอบ
กลาง 11 1
2 1 รพ.สต. ทีถ่ า่ ยโอนแลว้ 1 คน
ใต3 2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนแลว้ 1 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทยี่ ังไมไ่ ดถ้ า่ ยโอน 1 คน
4) นายแพทย์สาธารณสุขจงั หวดั
5) สาธารณสุขอำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่ายของ รพ.สต.

ทถ่ี า่ ยโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผู้ร่วมการสนทนากลุม่ 10 คน
1) ประธาน อสม. ระดับจงั หวดั 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดบั อำเภอ 2 คน
3) ตวั แทนเครอื ขา่ ยคุม้ ครองผู้บรโิ ภค 2 คน
4) ตวั แทนประธานชมุ ชนในเขตเทศบาล 3 คน
5) ตวั แทนกำนันและผู้ใหญ่บ้านในเขต อบต. 2 คน
จำนวนผู้ให้ขอ้ มลู หลัก 6 คน
1) นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ที่รับผิดชอบ

รพ.สต. ทถี่ ่ายโอนแล้ว 1 คน
2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนแล้ว 1 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทีย่ ังไม่ได้ถ่ายโอน 1 คน
4) นายแพทยส์ าธารณสุขจงั หวัด
5) สาธารณสุขอำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่ายของ รพ.สต.

ที่ถ่ายโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผู้รว่ มการสนทนากล่มุ 9 คน
1) ประธาน อสม. ระดบั จงั หวัด 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดับอำเภอ 2 คน
3) ตัวแทนเครือข่ายคุ้มครองผู้บรโิ ภค 2 คน
4) ตวั แทนประธานชมุ ชนในเขตเทศบาล 2 คน
5) ตัวแทนกำนนั และผใู้ หญบ่ า้ นในเขต อบต. 2 คน

-91-

ตารางท่ี 3-1 (ตอI ) จำนวน รพ.สต. จำนวน รพ.สต. ผู้ใหข้ ้อมลู หลกั (Key Informant)
ที่ถา่ ยโอนแลว้ ทผ่ี วู้ ิจัยสมุ่ เลอื ก จำนวนผใู้ ห้ข้อมลู หลกั 6 คน
ภมู ิภาค 1) นายกองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นทร่ี ับผดิ ชอบ
ตะวนั ออก 7 1
5 1 รพ.สต. ทถ่ี า่ ยโอนแล้ว 1 คน
ตะวันตก 2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทถี่ ่ายโอนแล้ว 1 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทีย่ งั ไม่ได้ถ่ายโอน 1 คน
4) นายแพทย์สาธารณสขุ จังหวดั
5) สาธารณสขุ อำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแมข่ า่ ยของ รพ.สต.

ที่ถ่ายโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผรู้ ว่ มการสนทนากลมุ่ 11 คน
1) ประธาน อสม. ระดบั จังหวัด 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดับอำเภอ 2 คน
3) ตวั แทนเครือขา่ ยคมุ้ ครองผู้บรโิ ภค 3 คน
4) ตวั แทนประธานชมุ ชนในเขตเทศบาล 3 คน
5) ตวั แทนกำนนั และผู้ใหญบ่ ้านในเขต อบต. 2 คน
จำนวนผ้ใู ห้ขอ้ มูลหลัก 6 คน
1) นายกองค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ทร่ี ับผดิ ชอบ

รพ.สต. ท่ถี า่ ยโอนแล้ว 1 คน
2) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทถี่ า่ ยโอนแลว้ 1 คน
3) ผอู้ ำนวยการ รพ.สต. ทย่ี ังไมไ่ ด้ถา่ ยโอน 1 คน
4) นายแพทย์สาธารณสุขจงั หวัด
5) สาธารณสุขอำเภอ 1 คน
6) ผอู้ ำนวยการโรงพยาบาลแม่ขา่ ยของ รพ.สต.

ทถ่ี า่ ยโอนแลว้ 1 คน
จำนวนผรู้ ว่ มการสนทนากลมุ่ 9 คน
1) ประธาน อสม. ระดับจงั หวดั 1 คน
2) ประธาน อสม. ระดับอำเภอ 2 คน
3) ตัวแทนเครือขา่ ยค้มุ ครองผ้บู รโิ ภค 2 คน
4) ตวั แทนประธานชมุ ชนในเขตเทศบาล 2 คน
5) ตวั แทนกำนนั และผ้ใู หญบ่ า้ นในเขต อบต. 2 คน

-92-

3) ผู้วิจัยจะใช้วิธีการสุ่มตัวอย่างแบบเฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) สำหรับผู้ให้ข้อมูล
หลัก (Key Informant) ที่ดำรงตำแหน่งนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด สาธารณสุขอำเภอจากพื้นที่โรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนแล้วที่ผู้วิจัยสุ่มได้ และผู้อำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่ายของโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลแหง่ นน้ั รวม 3 คนต่อ 1 จังหวัด ทำให้ไดผ้ ู้ให้ขอ้ มูลหลกั ในการสมั ภาษณ์ จำนวน 18 คน

4) เพื่อตอบวัตถุประสงคIการวิจัย ผู<วิจัยได<สัมภาษณIผู<บริหารสำนักอนามัย กรุงเทพมหานคร
จำนวน 1 คน ตัวแทนผู<บริหารศูนยIบริการสาธารณสุขกรุงเทพมหานคร 3 คน และผู<บริหารองคIการบริหาร
ส,วนจังหวัดภูเก็ต 1 คน รวมทั้งสิ้น 5 คน เพื่อถอดบทเรียนประสบการณIการบริหารจัดการหน,วยบริการสุขภาพ
ระดับปฐมภูมิของกรุงเทพมหานครและประสบการณIการบริหารจัดการโรงพยาบาลขององคIการบริหาร
ส,วนจงั หวัดภเู ก็ต

5) นอกจากนี้ ผู<วิจัยยังได<สัมภาษณIผู<ทรงคุณวุฒิที่มีความรู<ความเชี่ยวชาญด<านการกระจาย
อำนาจ การปกครองท<องถิ่น และการบริหารงานสาธารณสุข จำนวน 5 คนประกอบด<วยผู<ดำรงตำแหน,ง
กรรมการผู<ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น อดีตผู<บริหาร
กรมส,งเสริมการปกครองท<องถิ่น ผู<ดำรงตำแหน,งอนุกรรมการในคณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิ
อดีตผู<บริหารสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น และนักวิชาการ
ด<านการปกครองทอ< งถิน่

6) เกณฑกI ารคัดเลือกผู<ให<ข<อมูลหลกั ในการสมั ภาษณแI ละการสนทนากล,ุม
6.1) ผู<ให<ข<อมูลหลักในการสัมภาษณ์ต้องดำรงตำแหน่งต่อไปนี้ ผู<ดำรงตำแหน,ง

กรรมการผู<ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น อดีตผู<บริหาร
กรมส,งเสริมการปกครองท<องถิ่น ผู<ดำรงตำแหน,งอนุกรรมการในคณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิ
อดีตผู<บริหารสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น และนักวิชาการ
ด<านการปกครองท<องถิ่น นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำกับดูแลโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
ที่ได้รับถ่ายโอนจากกระทรวงสาธารณสุข ผู้บริหารกรุงเทพมหานคร ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต
ผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับถ่ายโอนจากกระทรวงสาธารณสุข ผู้ปฏิบัติงานใน
ศูนย์บริการสาธารณสุขกรุงเทพมหานคร ผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้ยังไม่ได้ถ่ายโอน
จากกระทรวงสาธารณสุข นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด สาธารณสุขอำเภอ ผู้อำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่าย
ของโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตำบลท่ถี า่ ยโอนให้กับองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ แล้ว

6.2) ผู้ให้ข้อมูลหลักในการสนทนากลุ่มต้องเป็นประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำ
หมู่บ้านระดับจังหวัด ประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้านระดับอำเภอ สมาชิกเครือข่ายคุ้มครอง
ผู้บริโภค ประธานชุมชนในเขตเทศบาล และกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านในเขตองค์การบริหารส่วนตำบล จากพื้นท่ี
จังหวัดที่มีองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งได้แจ้งความประสงค์ว่าจะขอรับการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริม
สขุ ภาพตำบลตอ่ สมาคมองค์การบริหารส่วนจงั หวัดแห่งประเทศไทย

-93-

7) เกณฑ์การถอนผ<ูใหข< <อมลู หลกั หรือยตุ กิ ารเข้ารว่ มการวจิ ัย
7.1) กรณีท่ีผู<ให<ข<อมูลหลักรู้สึกไม่สบายใจต่อคำถามสัมภาษณ์หรือประเด็นใดเกี่ยวกับ

งานวิจัย และแจ้งความประสงค์ที่จะยุติการให้สัมภาษณ์หรือการเข้าร่วมการสนทนากลุ่มต่อผู้วิจัย
การสัมภาษณ์และการเข้าร่วมการสนทนากลุ่มของผู<ให<ข<อมูลหลักจะยุติทันทีและเอกสารหลักฐานเกี่ยวกับ
ชื่อ-สกุลและข้อมูลส่วนบุคคลของผ<ใู หข< <อมูลหลกั รวมทั้งไฟลบ์ ันทึกเสียงจะถูกทำลายทนั ที

7.2) กรณีที่ผู<ให<ข<อมูลหลักแจ้งต่อผู้วิจัยว่าถูกกดดันจากผู้บังคับบัญชาให้สัมภาษณ์หรือ
เข้าร่วมการสนทนากลุ่ม การสัมภาษณ์และการเข้าร่วมการสนทนากลุ่มของผู<ให<ข<อมูลหลักจะยุติทันทีและ
เอกสารหลักฐานเกี่ยวกับชื่อ-สกุลและข้อมูลส่วนบุคคลของผู<ให<ข<อมูลหลัก รวมทั้งไฟล์บันทึกเสียงจะถูกทำลาย
ทันที

3.2.2 วธิ กี ารคดั เลอื กอาสาสมคั รภาคประชาชนสำหรับการสำรวจความคดิ เห็น
1) เกณฑIการคดั เลอื กอาสาสมคั รในการสำรวจความคดิ เหน็
1.1) มีอายุมากกว,า 18 ปXที่พำนักอาศัยในพื้นที่ที่มีการถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริม

สุขภาพตำบลให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<วและพื้นที่ใกล<เคียงที่ยังไม,มีการถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริม
สุขภาพตำบลใหแ< กอ, งคIกรปกครองส,วนท<องถนิ่

1.2) พำนักอาศัยในพ้ืนที่มากกวา, 2 ปX

2) เกณฑกI ารถอนอาสาสมคั รหรอื ยุตกิ ารเข<ารว, มการวิจัย
2.1) กรณีที่อาสาสมัครรู้สึกไม่สบายใจต่อคำถามหรือประเด็นใดเกี่ยวกับงานวิจัย และ

แจ้งความประสงค์ที่จะยุติการให้ตอบแบบสอบถาม ผู้วิจัยจะยุติการสำรวจความคิดเห็นทันทีและเอกสาร
หลกั ฐานเกย่ี วกบั ชือ่ -สกุลและข้อมลู ส่วนบุคคลของอาสาสมัคร รวมทัง้ ไฟลบ์ ันทกึ เสยี งจะถูกทำลายทนั ที

7.2) กรณีที่อาสาสมัครหลักแจ้งต่อผู้วิจัยว่าถูกกดดันจากผู้บังคับบัญชาให้สัมภาษณ์
หรือเข้าร่วมการสนทนากลุ่ม การสัมภาษณ์และการเข้าร่วมการสนทนากลุ่มของอาสาสมัครจะยุติทันทีและ
เอกสารหลักฐานเกี่ยวกับชื่อ-สกุลและข้อมูลส่วนบุคคลของอาสาสมัคร รวมทั้งไฟล์บันทึกเสียงจะถูกทำลาย
ทันที

3.3 ขัน้ ตอนและวธิ ีการเก็บรวบรวมขอ้ มูล

3.3.1 ในการเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยแบบสำรวจข้อมูลพื้นฐานโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลท่ีได้รับ
การถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รวมทั้งแบบสำรวจความคิดเห็นของประชาชนต่อ
การให้บริการของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้วิจัย
ได้รับความอนุเคราะห์จากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในการแจ้งเวียนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับ
ถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลแล้วพิจารณามอบหมายให้ตัวแทนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล

-94-
1 คนตอบแบบสอบถาม รวมทั้งได้รับความอนุเคราะห์จากบุคลากรโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับ
การถ่ายโอนแล้วประสานกับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลในพื้นที่ใกล้เคียงที่ยังไม่ได้รับการถ่ายโอนให้แจก
แบบสอบถามให้แกป่ ระชาชนในพน้ื ท่ี

3.3.2 ผู้วิจัยได้ขอความอนุเคราะห์กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและสำนักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสุขติดต่อประสานงานกับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบล นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด สาธารณสุขอำเภอ และผู้อำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่าย
ของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนแล้ว เพื่อแจ้งว่าผู้วิจัยมีความประสงค์ขอสัมภาษณ์
ผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ (แอพพลิเคชัน Zoom หรือ LINE)16 17 เมื่อได้รับแจ้งจากกรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่นและสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขว่า ผู้ให้ข้อมูลหลักยินยอมให้สัมภาษณ์ ผู้วิจัยจะดำเนินการส่ง
เอกสารข้อมูลโครงการวิจัย (Information Sheet) หนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัย (Consent
Form) และประเด็นคำถามสัมภาษณ์ให้กับผู้ให้ข้อมูลหลักทางไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์หรือทางโทรสาร
หลังจากได้รับหนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัยจากผู้ให้ข้อมูลหลัก ผู้วิจัยจึงจะนัดหมายวันและเวลา
ที่สะดวกในการสัมภาษณ์ผู้ให้ข้อมูลหลัก เมื่อถึงวันและเวลานัดหมาย ผู้วิจัยเริ่มต้นการสัมภาษณ์ด้วย
คำอธิบายโครงการวิจัยโดยสังเขปและชี้แจงสิทธิในการยุติการสัมภาษณ์ของผู้ให้ข้อมูลหลัก รวมทั้งแผนการ
จดั เก็บและทำลายขอ้ มูลภายหลังโครงการวจิ ัยส้ินสุดลง โดยการสมั ภาษณ์ในแต่ละคร้ังใชเ้ วลาไมเ่ กนิ 40 นาที

3.3.3 ในทำนองเดียวกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขให้
ความอนุเคราะห์แก่ผู้วิจัยในการติดต่อประสานงานเบื้องต้นกับประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน
ระดับจังหวัด ประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้านระดับอำเภอ ตัวแทนเครือข่ายคุ้มครองผู้บริโภค
ตัวแทนประธานชุมชนในเขตเทศบาล และตัวแทนกำนันและผู้ใหญ่บ้านในเขตองค์การบริหารส่วนตำบล
ในจังหวัดที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดแจ้งความประสงค์ขอรับการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
เพื่อเข้าร่วมการสนทนากลุ่ม (Focus Group) ผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ (แอพพลิเคชัน Zoom) ในวันและเวลา
ที่ผู้วิจัยกำหนดไว้ และเมื่อได้รับแจ้งว่า ผู้ให้ข้อมูลหลักยินดีเข้าร่วมการสนทนากลุ่ม ผู้วิจัยจึงดำเนินการส่ง
เอกสารข้อมูลโครงการวิจัย (Information Sheet) หนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัย (Consent
Form) และประเด็นคำถามการสนทนากลุ่มให้กับผู้ให้ข้อมูลหลักทางไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์หรือทางโทรสาร
โดยแจ้งให้ผู้ให้ข้อมูลหลักลงนามในหนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัยและส่งคืนผู้วิจัยก่อนวันและ
เวลานดั หมายการสนทนากลมุ่

3.3.4 สำหรับการนัดหมายเพื่อสัมภาษณ์ผู้บริหารสำนักอนามัยของกรุงเทพมหานคร ตัวแทนผู้บริหาร
ศูนย์บริการสาธารณสุขของกรุงเทพมหานคร และผู<บริหารองคIการบริหารส,วนจังหวัดภูเก็ต ผู<วิจัยติดต,อ
ประสานงานเบื้องต<นผ,านสำนักปลัดกรุงเทพมหานครและสมาคมองคIการบริหารส,วนจังหวัดแห,งประเทศไทย
และเมื่อได<รับแจ<งความยินยอมให<สัมภาษณIด<วยวาจา ผู<วิจัยจึงส,งเอกสารข้อมูลโครงการวิจัย (Information

16 ผู้วิจัยจำเป็นต้องสัมภาษณ์และสนทนากลุ่มผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์เนื่องจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อโคโร
นาไวรสั 2019 (COVID-19)
17 ผู้วจิ ยั จะไม่ตดิ ตอ่ ประสานงานกบั ผใู้ ห้ข้อมลู หลกั โดยตรงในขัน้ ตอนน้ีเพอ่ื ปกปอ้ งความเป็นสว่ นตวั ของผใู้ หข้ อ้ มลู หลัก

-95-

Sheet) หนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัย (Consent Form) และประเด็นคำถามการสัมภาษณ์
ให้กับผู้ให้ข้อมูลหลัก การสัมภาษณ์เกิดขึ้นภายหลังผู้วิจัยได้รับหนังสือแสดงเจตนายินยอมเข้าร่วมการวิจัย
ท่ผี ใู้ หข้ อ้ มลู หลกั ไดล้ งนามเรยี บรอ้ ยแลว้

3.3.5 ผู้วิจัยติดต่อประสานงานกับผู<ทรงคุณวุฒิที่มีความรู<ความเชี่ยวชาญด<านการกระจายอำนาจ
การปกครองท<องถิ่น และการบริหารงานสาธารณสุข ผ,านสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให<แก,
องคกI รปกครองสว, นทอ< งถน่ิ กรมสง, เสรมิ การปกครองท<องถิ่น และสำนกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสุข

3.4 เคร่ืองมือในการเก็บรวบรวมขอ้ มลู

3.4.1 แบบสอบถามออนไลน์สำหรับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นแล้ว ประกอบด้วย 3 ส่วน คือ ข้อมูลทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 11 คำถาม ข้อมูลทั่วไป
ของหน่วยบริการปฐมภูมิ 12 คำถาม และข้อมูลผลดำเนินงานของหน่วยบริการปฐมภูมิภายหลังการถ่ายโอน
ไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน 18 คำถาม

3.4.2 ประเดน็ คำถามสำหรับการสัมภาษณ์และการสนทนากลุ่ม แบง่ เปน็ 6 ชุด คอื
1) ประเด็นคำถามสมั ภาษณ์สำหรับผู้บรหิ ารองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น 17 คำถาม
2) ประเด็นคำถามสัมภาษณ์สำหรับผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้

องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแล้ว 19 คำถาม
3) ประเด็นคำถามสัมภาษณ์สำหรับผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม่ได้รับ

การถ่ายโอน 8 คำถาม
4) ประเด็นคำถามสัมภาษณส์ ำหรับนายแพทย์สาธารณสุขจังหวดั 8 คำถาม
5) ประเด็นคำถามสัมภาษณ์สำหรับสาธารณสุขอำเภอและผู้อำนวยการโรงพยาบาลแม่ข่าย

ของโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตำบลท่ีถ่ายโอนใหอ้ งค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ แล้ว 9 คำถาม
6) ประเด็นคำถามการสนทนากลุ่ม 4 ข้อสำหรับประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน

ระดับจังหวัด ตัวแทนประธานอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้านระดับอำเภอ ตัวแทนเครือขายคุ้มครอง
ผู้บริโภคในจังหวัดนั้น ตัวแทนประธานชุมชนในพื้นที่เทศบาล และตัวแทนกำนันและผู้ใหญ่บ้านในพื้นที่
องคก์ ารบริหารสว่ นตำบลในจงั หวดั นน้ั

3.4.3 แบบสำรวจความคิดเห็นของประชาชนต่อการให้บริการของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลท่ี
ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ประกอบด้วย 4 ส่วน คือ ข้อมูลทั่วไป คุณภาพของ
กิจกรรมการสร้างเสริมสุขภาพ คุณภาพการให้บริการสุขภาพระดับปฐมภูมิ และคุณภาพการบริการดูแลผู้ป่วย
สงู อายแุ ละผู้ปว่ ยระยะยาว

-96-

3.5 การจดั เวทีวิพากษ์ (รา่ ง) ข้อเสนอเชงิ นโยบาย

ภายหลังจากการวิเคราะหIผลการศึกษาเบื้องต<นและการพัฒนาข<อเสนอเชิงนโยบายเกี่ยวกับ
หลักเกณฑIการประเมินความพร<อมองคIการบริหารส,วนจังหวัดและขั้นตอนการถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริม
สุขภาพตำบล18 ผู<วิจัยได<จัดเวทีวิพากษI (ร,าง) ข<อเสนอเชิงนโยบายผ,านสื่ออิเล็กทรอนิกสI (แอพพลิเคชัน
Zoom) ให<กับผู<บริหารและบุคลากรองคIการบริหารส,วนจังหวัด 5 แห,ง คือ องคIการบริหารส,วนจังหวัดกระบี่
องคIการบริหารส,วนจังหวัดขอนแก,น องคIการบริหารส,วนจังหวัดศรีสะเกษ องคIการบริหารส,วนจังหวัดสุราษฎรI
ธานี และองคกI ารบริหารส,วนจงั หวัดแพร,

3.6 การวิเคราะหข์ อ้ มูล

3.6.1 การวเิ คราะหข์ อ้ มลู เชงิ ปริมาณ แบ่งเป็น
1) การวิเคราะห์ผลลัพธ์ขั้นปานกลางของสุขภาพ (Intermediate Health Outcome) เพื่อ

เปรียบเทียบพื้นที่ที่มีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนแล้วกับพื้นที่ที่ยังไม่มีโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตำบลถ่ายโอนให้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล โดยใช้ข้อมูลจากแบบสำรวจ
ความคิดเห็นของประชาชน สถิติเชิงพรรณนา คือ จำนวนนับ (Frequency) และร้อยละ (Percentage) และ
การทดสอบทางสถิตดิ ว้ ย c2Test

2) เนื่องจากข้อมูลตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิที่จ่ายตามผลงานบริการ (QOF) กระจายตัวแบบ
ไม่ปกติ (Non-normal Distribution) ผู้วิจัยจึงวิเคราะห์โดยใช้สถิติเชิงพรรณนา คือ ร้อยละ (Percentage)
ค่าเฉลี่ยของอันดับในแต่ละกลุ่ม (Mean Rank) และสถิติเชิงอนุมาน คือ Mann-Whitney U Test เพ่ือ
วิเคราะห์เปรียบเทียบตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ่ายโอนให้กับองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินแล้ว และโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตำบลทีย่ ังไม่ถา่ ยโอน

3) สำหรับการวิเคราะห์ข้อมูลแบบสำรวจข้อมูลพื้นฐานของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
ที่ถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ผู้วิจัยใช้สถิติเชิงพรรณนา คือ ร้อยละ (Percentage) และ
ค่าเฉลี่ย (Mean)

4) การวิเคราะห์ข้อมูลจากแบบสำรวจความคิดเห็นของประชาชนต่อการให้บริการของ
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วใช้การวิเคราะห์
การถดถอยพหคุ ณู (Multiple Regression Analysis)

5) การวิเคราะห์ต้นทุนค่าใช้จ่ายโดยเฉลี่ยย้อนหลัง 3 ปีของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล
แบง่ แยกตามขนาดและแผนงานใชก้ ารวเิ คราะหส์ ถิติเชงิ พรรณนา คอื คา่ เฉลีย่ (Mean) เป็นหลัก

18 ภาคผนวก ฉ

-97-

3.6.2 การวิเคราะห์ข้อมลู เชงิ คุณภาพ โดยใช้ NVivo Software ท่ผี สมผสานด้วย 2 สว่ น คือ
1) การวิเคราะห์เนื้อหาสาระ (Content Analysis) ใช้แนวทางการวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้จาก

สัมภาษณ์และการสนทนากลุ่ม รวมทั้งการวิเคราะห์เอกสารต่าง ๆ ตามรายการคำถามที่ระบุไว้ในกรอบแนวคิด
การศกึ ษา

2) การวิเคราะห์เรื่องเล่า (Narrative Analysis) ใช้สำหรับการวิเคราะห์ประสบการณ์
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาล) ที่ได้รับถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริม
สุขภาพตำบลแล้ว เพื่อให้ทราบแนวทางปฏิบัติ ปัญหาและอุปสรรคต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น รวมทั้งใช้สำหรับวิเคราะห์
ฉากทัศน์ (Scenario) ท่ีอาจจะเกิดขึ้นกับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
ภายใตก้ ฎหมายและระเบยี บในปัจจบุ นั

บทท่ี 4

ผลการวเิ คราะห์ระบบการบริหารจัดการโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพ
ตำบลทไ่ี ดร้ ับการถา่ ยโอนใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ
และกรณศี ึกษาการจดั บริการสขุ ภาพระดับปฐมภูมขิ อง
กรงุ เทพมหานครและการบริหารโรงพยาบาล
องคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวดั ภูเกต็

แม<การถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลให<องคIการบริหารส,วนจังหวัดจะเปÅนไปตาม
แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551
แต,ก็เปÅนเรื่องใหม,ที่จำเปÅนต<องออกแบบหลักเกณฑIและขั้นตอนการถ,ายโอนอย,างรัดกุม รอบคอบ และเอื้อต,อ
การปฏิบัตหิ น<าท่ดี า< นสขุ ภาพระดับปฐมภูมขิ ององคกI ารบรหิ ารสว, นจังหวัดอย,างมปี ระสิทธภิ าพ

ในบทนี้ จะกล,าวถึงผลการประเมินโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนให<องคIกร
ปกครองส,วนท<องถิ่นโดยเปรียบเทียบกับโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลท่ียังไม,ได<รับการถ,ายโอนภายในพื้นที่
ใกล<เคียงกัน รวมทั้งกรณีศึกษาการจัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของกรุงเทพมหานครและการบริหาร
โรงพยาบาลองคIการบรหิ ารส,วนจงั หวดั ภเู ก็ต ทัง้ น้ี สาระสำคญั ของบทน้ีประกอบด<วย

(1) ผลลัพธIการบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับ
การถ,ายโอนให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<ว เปรียบเทียบกับโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม,ได<
รับการถ,ายโอนภายในพน้ื ทใ่ี กลเ< คียงกนั

(2) ผลการวิเคราะหIการบริหารจัดการโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอน
ให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นระหว,างปX พ.ศ. 2551-2563 โดยใช<แนวคิด “6 องคIประกอบของระบบ
สขุ ภาพ (Six Building Blocks of Health Systems)”

(3) ผลการวิเคราะหIผลกระทบจากการถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลให<แก,
องคกI รปกครองส,วนท<องถ่ินตอ, การบริการสขุ ภาพระดบั ปฐมภูมจิ ากมุมมองของประชาชน

(4) การถอดบทเรียนกรณีศึกษาศูนยIบริการสาธารณสุขกรุงเทพมหานครและโรงพยาบาล
ขององคกI ารบรหิ ารสว, นจังหวดั ภูเก็ต

-99-

4.1 ผลลัพธ์การบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ได้รับ
การถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว เปรียบเทียบกับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตำบลทย่ี งั ไม่ได้รบั การถา่ ยโอนภายในพน้ื ทใ่ี กลเ้ คยี งกัน

4.1.1 ผลลพั ธข์ ้นั ปานกลางของสขุ ภาพ (Intermediate Health Outcome)

จากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในเขตพื้นที่โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<ถ,ายโอน
ให<แก,องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<วและพื้นที่ใกล<เคียง มีประชาชนจำนวน 6,304 คนตอบแบบสอบถาม
แบ,งเปÅน 3,207 คนจากเขตพื้นที่โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนแล<วและ 3,097 คน
จากพน้ื ที่ใกลเ< คยี ง (ตารางท่ี 4-1)
ตารางที่ 4-1 เปรียบเทียบผลลัพธIขั้นปานกลางของสุขภาพ (Intermediate Health Outcome) ของประชากร

ในพืน้ ท่โี รงพยาบาลสง, เสรมิ สขุ ภาพตำบลถ,ายโอนและพ้ืนที่ใกลเ< คยี ง (n = 6,304)1

ผลลัพธข์ นั้ ปานกลางของสขุ ภาพ ใช่ ไม่ใช่ P-value
1. การเปลยี่ นแปลงพฤติกรรมการสูบบุหร่ี
1.1 พ้ืนที่ รพ.สต. ถา่ ยโอน 1,806 (56.31%) 1,401 (43.69%) 0.12
1.2 พื้นท่ไี ม่มี รพ.สต. ถ่ายโอน 1,778 (57.41%) 1,319 (42.59%)

2. การเปลย่ี นแปลงพฤติกรรมการด่มื สรุ าและเครื่องดืม่ แอลกอฮอล์ 1,710 (53.32%) 1,497 (46.68%) 0.13
2.1 พ้นื ที่ รพ.สต. ถา่ ยโอน
2.2 พ้นื ทไ่ี ม่มี รพ.สต. ถ่ายโอน 1,668 (53.86%) 1,429 (46.14%)

3. การออกกำลงั กายอยา่ งสม่ำเสมออยา่ งน้อย 3-4 ครั้งตอ่ สัปดาห์ 1,995 (62.21%) 1,212 (37.79%) 0.04
3.1 พน้ื ที่ รพ.สต. ถ่ายโอน
3.2 พนื้ ที่ไม่มี รพ.สต. ถ่ายโอน 1,678 (54.18%) 1,419 (45.82%)

4. การรบั ประทานอาหารทเี่ ปน็ ประโยชนแ์ ละถูกสุขลักษณะ (งดและลดอาหารรสหวาน เค็ม และมนั )
4.1 พน้ื ท่ี รพ.สต. ถา่ ยโอน 1,850 (57.69%) 1,357 (42.31%) 0.02
4.2 พืน้ ทไ่ี ม่มี รพ.สต. ถา่ ยโอน 1,456 (47.01%) 1,641 (52.99%)

หมายเหต:ุ 1 ประกอบด้วยจำนวนผตู้ อบแบบสอบถามจากพื้นที่โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลถา่ ยโอน 3,207 คนและ
จำนวนผู้ตอบแบบสอบถามจากพน้ื ท่ีใกล้เคียง 3,097 คน
2 ค่า p-value จากการทดสอบ c2

จากตารางที่ 4-1 พบว,า ในพื้นที่ที่โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลไม,ได<รับการถ,ายโอนให<แก,องคIกร
ปกครองส,วนท<องถิ่น ประชาชนมีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการสูบบุหรี่และพฤติกรรมการดื่มสุราและ
เครื่องดื่มแอลกอฮอลI (ร<อยละ 57.41 และร<อยละ 53.86 ตามลำดับ) มากกว,าประชาชนในพื้นที่ที่องคIกร
ปกครองส,วนท<องถิ่นได<รับการถ,ายโอนโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบล (ร<อยละ 56.31 และร<อยละ 53.32
ตามลำดับ) อย,างไรก็ตาม ไม,พบว,าความแตกต,างดังกล,าวมีนัยยะสำคัญทางสถิติที่ระดับ 0.05 ดังนั้น จึงไม,
สามารถสรุปได<ว,า โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนแล<วสามารถปฏิบัติหน<าที่จนก,อให<เกิด
ผลลัพธIขั้นปานกลางของสุขภาพ (Intermediate Health Outcome) มากกว,าโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพ
ตำบลที่ยังไม,ได<รับการถ,ายโอน

-100-

สำหรับการส,งเสริมให<ประชาชนออกกำลังกายอย,างสม่ำเสมออย,างน<อย 3-4 ครั้งต,อสัปดาหIและ
รับประทานอาหารที่เปÅนประโยชนIและถูกสุขลักษณะ พบว,า โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ถ,ายโอนแล<ว
สามารถปฏิบัติหน<าที่จนทำให<เกิดผลลัพธIขั้นปานกลางของสุขภาพได<มากกว,าโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบล
ที่ยังไม,ได<ถ,ายโอน กล,าวคือ ประชาชนในพื้นท่ีองคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นที่มีโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบล
ที่ได<รับการถ,ายโอนแล<วมีพฤติกรรมออกกำลังกายอย,างสม่ำเสมอ (ร<อยละ 62.21) และรับประทานอาหารที่
เปÅนประโยชนIและถูกสุขลักษณะ (ร<อยละ 57.69) มากกว,าประชาชนในพื้นที่ที่โรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพ
ตำบลยงั ไม,ได<รับการถา, ยโอนให<แก,องคกI รปกครองส,วนท<องถน่ิ (รอ< ยละ 54.18 และรอ< ยละ 47.01 ตามลำดับ)

4.1.2 การวิเคราะหเ์ ปรยี บเทียบตัวชว้ี ัดสุขภาพปฐมภมู ิ (QOF)
จากการวิเคราะหIเปรียบเทียบตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบล
ที่ได<รับการถ,ายโอนให<องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<วกับโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม,ได<รับ
การถ,ายโอนภายในพื้นที่เดียวกัน (ตารางที่ 4-2) พบว,า ตัวชี้วัดร<อยละหญิงมีครรภIที่ได<รับการฝากครรภI
ครั้งแรกภายใน 12 สัปดาหI (Antenatal Care: ANC) (80.58%, Mean Rank = 75.16) และร<อยละของสตรี
อายุ 30-60 ปX ที่ได<รับการตรวจคัดกรองมะเร็งปากมดลูกภายใน 5 ปX (Pap Test) (36.45%, Mean Rank =
32.81) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนให<องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<วสูงกว,า
ร<อยละหญิงมีครรภIที่ได<รับการฝากครรภIครั้งแรกภายใน 12 สัปดาหI (78.57%, Mean Rank = 70.10 และ
27.81%) และร<อยละของสตรีอายุ 30-60 ปX ที่ได<รับการตรวจคัดกรองมะเร็งปากมดลูกภายใน 5 ปX (27.81%,
Mean Rank = 19.14) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม,ได<รับการถ,ายโอนภายในพื้นที่เดียวกัน
และมนี ัยยะสำคญั ทางสถิตทิ ่ีระดบั 0.05
ตารางที่ 4-2 เปรียบเทียบตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับ

การถ,ายโอนให<องคIกรปกครองส,วนท<องถิ่นแล<ว เปรียบเทียบกับโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพ
ตำบลทีย่ ังไม,ไดร< ับการถา, ยโอนภายในพนื้ ทีเ่ ดยี วกัน

ตวั ชีว้ ดั QOF รพ.สต. รพ.สต.
ถา่ ยโอน ทย่ี ังไม่ถา่ ยโอน P-value
(n = 70) (n = 709)
1. รอ้ ยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปที ่ไี ด้รบั การคดั กรอง 94.48 95.02 0.001
เบาหวานดว้ ยการตรวจวดั ระดับน้ำตาลในเลือด (91.12) (92.80)
2. รอ้ ยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปีทีไ่ ด้รับการคัดกรอง 94.12 95.59 0.039
ความดนั โลหติ สูง (91.83) (91.03)
3. ร้อยละของหญิงมคี รรภ์ทีไ่ ด้รบั การฝากครรภ์ครั้งแรกภายใน 80.58 78.57 0.003
12 สปั ดาห์ (75.16) (70.10)
4. รอ้ ยละของสตรอี ายุ 30-60 ปี ท่ีไดร้ บั การตรวจคัดกรอง 36.45 27.81 0.012
มะเร็งปากมดลูกภายใน 5 ปี (32.81) (19.14)
หมายเหตุ: 1. ข้อมูลจากฐานข้อมูลตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติระหว่าง
วันที่ 1 ตุลาคม 2563 – 30 สิงหาคม 2564
2. ขอ้ มูลตวั เลขในตารางคือ ร้อยละ (คา่ เฉล่ียของอันดับในแต่ละกล่มุ – Mean Rank)
3. การทดสอบทางสถติ ิที่ใช้ คือ Mann-Whitney U Test

-101-
อย,างไรก็ตาม โรงพยาบาลสง, เสรมิ สขุ ภาพตำบลทไ่ี ด<รับการถา, ยโอนให<องคกI รปกครองสว, นท<องถนิ่ แลว<
มีตัวชี้วัดร<อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปXที่ได<รับการคัดกรองเบาหวานด<วยการตรวจวัดระดับน้ำตาล
ในเลือด (Diabetes Mellitus: DM) (94.48%, Mean Rank = 91.12) และร<อยละของประชากรไทยอายุ 35-
74 ปXที่ได<รับการคัดกรองความดันโลหิตสูง (Hypertension: HT) (94.12%, Mean Rank = 91.83) ต่ำกว,า
ร<อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปXที่ได<รับการคัดกรองเบาหวานด<วยการตรวจวัดระดับน้ำตาลในเลือด
(95.02%, Mean Rank = 92.80) และร<อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปXที่ได<รับการคัดกรองความดัน
โลหิตสูง (95.59%, Mean Rank = 91.03) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ยังไม,ได<รับการถ,ายโอน
ภายในพ้นื ท่เี ดยี วกนั เพียงเล็กนอ< ย และมนี ยั ยะสำคญั ทางสถิติทรี่ ะดบั 0.05
ผู<วิจัยได<ดำเนินการเปรียบเทียบตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบล
จำนวน 49 แห,งที่ได<รับการถ,ายโอนให<เทศบาลและองคIการบริหารส,วนตำบลระหว,างปX พ.ศ. 2551-255919
ตามแผนปฏบิ ัตกิ ารกำหนดข้ันตอนการกระจายอำนาจใหแ< กอ, งคกI รปกครองสว, นทอ< งถิน่ (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2551
ใน 2 ช,วงระยะเวลา คือ ตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ระหว,างปX พ.ศ. 2559-2560 ของโรงพยาบาลส,งเสริม
สุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนแล<วตามผลการศึกษาของอานนทI กุลธรรมานุสรณIและคณะ (2561)
กับตัวชี้วัดสุขภาพปฐมภูมิ (QOF) ระหว,างปX พ.ศ. 2563-2564 ทั้งนี้ จากภาพที่ 4-1 พบว,า ตัวชี้วัดสุขภาพ
ปฐมภูมิ (QOF) ของโรงพยาบาลส,งเสริมสุขภาพตำบลที่ได<รับการถ,ายโอนแล<วมีพัฒนาการที่ดีขึ้นอย,างชัดเจน
โดยเฉพาะการคัดกรองเบาหวานด<วยการตรวจวัดระดับน้ำตาลในเลือด การคัดกรองความดันโลหิตสูงและ
การฝากครรภIครั้งแรกของหญิงมีครรภIภายใน 12 สัปดาหI ในขณะที่การตรวจคัดกรองมะเร็งปากมดลูกภายใน
5 ปX แม<จะมีแนวโน<มทีเ่ พม่ิ ข้ึน แตย, ังจำเปนÅ ต<องได<รับการพฒั นาตอ, ไป

19 โรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตำบลอีก 21 แห่งไดร้ ับการถา่ ยโอนภายหลงั จากปี พ.ศ. 2559 จึงไม่ไดน้ ำมาวเิ คราะหใ์ นสว่ นน้ี

-10
ภาพที่ 4-1 ตวั ชวี้ ดั สุขภาพปฐมภมู ิ (QOF) เปรยี บเทียบโรงพยาบาล

กับตวั ชี้วดั สขุ ภาพปฐมภูมิ (QOF) เปรียบเทยี บโรงพยาบาลสงE เ

หมายเหต:ุ 1. ขอ% มูลการวเิ คราะหต3 ัวช้ีวัดสขุ ภาพปฐมภูมิ (QOF) ของโรงพยาบาลสงI เสริมสุขภาพ
กลุ ธรรมานุสรณแ3 ละคณะ (2561)

2. DM = ร้อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปีทีไ่ ด้รบั การคดั กรองเบาหวานดว้ ยก
การคดั กรองความดนั โลหติ สงู , PN = ร้อยละของหญงิ มคี รรภ์ที่ไดร้ ับการฝากครรภ
คดั กรองมะเรง็ ปากมดลกู ภายใน 5 ปี

02-
ลสEงเสรมิ สุขภาพตำบลทถ่ี าE ยโอนแลKวระหวาE งปN พ.ศ. 2559 – 2560
เสรมิ สขุ ภาพตำบลทถ่ี าE ยโอนแลKวระหวEางปN พ.ศ. 2563 – 2564

พตำบลที่ถาI ยโอนแลว% ระหวาI งปP พ.ศ. 2559 – 2560 มาจากผลการศึกษาของอานนท3
การตรวจวดั ระดับน้ำตาลในเลอื ด, BP = ร้อยละของประชากรไทยอายุ 35-74 ปที ่ีได้รับ
ภค์ รัง้ แรกภายใน 12 สปั ดาห์ และ PAP = ร้อยละของสตรอี ายุ 30-60 ปี ทไี่ ด้รบั การตรวจ

-103-

ข#อมูลข#างต#นชี้ให#เห็นว4า การถ4ายโอนโรงพยาบาลส4งเสริมสุขภาพตำบลให#องคBกรปกครองส4วนท#องถ่ิน
ไม4ได#ทำให#ผลลัพธBด#านสุขภาพประชากรลดลง และยังถือเปNนผลงานของกระทรวงสาธารณสุขที่สามารถ
ปรับเปลี่ยนบทบาทจาก “ผู#ควบคุมสั่งการ” และ “ผู#บริการ” ไปเปNน “พี่เลี้ยง” และ “ผู#ส4งเสริมและสนับสนุน
ทางวิชาการ” ให#คำปรึกษาด#านเทคนิคและพัฒนาศักยภาพขององคBกรปกครองส4วนท#องถิ่นให#สามารถ
จัดบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิได#อย4างมีประสิทธิภาพและสอดคล#องกับแผนการกระจายอำนาจให#แก4องคBกร
ปกครองส4วนท#องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให#แก4
องคBกรปกครองส4วนท#องถิ่น (ฉบับที่ 2) ด#านการถ4ายโอนภารกิจ ดังที่ปรากฏในคำให#สัมภาษณBของตัวแทน
สาธารณสุขอำเภอและตวั แทนผ#ูบรหิ ารองคBกรปกครองส4วนท#องถน่ิ

หากเปรียบเทียบผลลัพธBด#านสุขภาพประชากรของเทศบาล ก.ไก4 [นามสมมุติ]
เมื่อตอนที่ได#รับการถ4ายโอนสถานีอนามัยในช4วงแรกกับในปbจจุบันถือได#ว4าเทศบาล
มีพัฒนาการที่ชัดเจน เนื่องจากการถ4ายโอนทำให#สายงานการบังคับบัญชาของ สสจ.
และ สสอ. กับ รพ.สต. ขนาดหายไป ในช4วงแรกจึงค4อนข#างจะสื่อสารและนิเทศ
งานลำบาก รวมทั้งก็ต#องยอมรับตามตรง การถ4ายโอนในตอนนั้นก็เปNนนโยบายใหม4
ทางมหาดไทย สาธารณสุข กับท#องถิ่นต4างก็จับเรื่องนี้เปNนครั้งแรก ก็ต#องใช#เวลา
ปรับปรุงแนวทางปฏิบัติและ “คลำ” หาทางทำงานร4วมกันนานพอสมควรจนมาถึง
ทุกวันนี้ ก็ถือว4าเราโชคดีที่เวลาเราสื่อสารไปที่นายกเทศมนตรีท4านเข#าใจและให#
ความร4วมมือในการเก็บตัวชี้วัดเปNนอย4างดี ผมว4า มันเปNนเรื่องของประสานงานในพื้นที่
มากกว4า จะนายกเทศมนตรีคนใหม4หรือคนเก4ามันก็ไม4สำคัญเท4ากับว4า พวกเราสื่อสาร
กันและทำงานรว4 มกนั หรอื ไม4

คำใหส% มั ภาษณ-ของสาธารณสขุ อำเภอ [รหัส 5B])
เรื่องการเก็บข#อมูลตัวชี้วัดสุขภาพก็เปNนหน#าที่รับผิดชอบของฝeายปฏิบัติ ผมก็เข#าใจ
เวลากระทรวงสาธารณสุขขอความร4วมมือมา ทางเทศบาลยินดีให#ความร4วมมืออยู4แล#ว
พวกเราทำงานด#วยกันในพื้นที่ สสอ. กับเทศบาลก็ช4วยเหลือกันบ4อยครั้ง ประชุม พชป.
ที่อำเภอก็เจอกันบ4อย ไม4ได#มีปbญหาในการทำงานกัน แต4ก็ขอให#บอกและทำหนังสือ
มาเปNนหลักฐาน ผมก็สั่งการไปที่ปลัดเทศบาลกับผู#อำนวยการกองสาธารณสุขให#
ดำเนินการตามที่ สสอ. ขอความร4วมมือมา ก็ไม4มีปbญหาอุปสรรคอะไร เรายินดีทำงาน
รว4 มกันเพ่อื ประชาชนเสมอ

คำให%สัมภาษณ-ของผ%ูบริหารองคก- รปกครองสAวนทอ% งถ่นิ [รหัส 1BB])
ผู#วิจัยยังพบว4า สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดในหลายจังหวัดได#อาศัยกลไกคณะกรรมการประสานงาน
สาธารณสุขระดับจังหวัด (คปสจ.) และคณะกรรมการประสานงานสาธารณสุขระดับอำเภอ (คสปอ.)
ในการนิเทศงานให#กับองคBกรปกครองส4วนท#องถิ่นที่ได#รับถ4ายโอนโรงพยาบาลส4งเสริมสุขภาพตำบลแล#ว
ซึ่งจากการสัมภาษณBตัวแทนสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดและตัวแทนผู#อำนวยการโรงพยาบาลส4งเสริมสุขภาพ
ที่ได#รับการถ4ายโอนให#องคBกรปกครองส4วนท#องถิ่นแล#ว พบว4า คณะกรรมการประสานงานสาธารณสุขระดับ