גשרים וגישורים
סוגיות בתכנון תשתיות בישראל
אפרים שלאין
Building Bridges
Issues in Infrastructure Planning in Israel
Efraim Shlain
עריכה לשונית :אלישבע מאי
עיצוב גרפי :סטודיו “קרן הפקות” -מורן יחזקאלי-הר
הדפסה :דפוס העיר העתיקה ,ירושלים
בהוצאת :אפרים שלאין
רחוב ביאליק ,6בית הכרם ,ירושלים 9622110
טל[email protected] 050-6233375 :
cכל הזכויות שמורות לאפרים שלאין2014 ,
ניתן לצטט מספר זה בכפוף לציטוט המקור.
תצלום העטיפה :גשר הרכבת בנחל יתלה ,באדיבות מר יניב זוהר ,חברת שפיר הנדסה בע”מ.
מקורות התצלומים ,המפות והאיורים :איציק אבולעפיה ( ;)256 ,247אנלייט אנרגיה מתחדשת בע”מ (;)215
רחל אלתרמן ( ;)7תמר דראל-פוספלד ( ;)128 ,127 ,126 ,106צבי דש ( ;)8גדעון השמשוני (;)8
חברת דרך ארץ ( ;)132 ,98 ,97 ,96 ,93 ,78חברת החשמל לישראל (;)235 ,197
חברת כביש חוצה ישראל (;)114 ,103 ,95 ,94 ,90 ,88 ,85 ,84 ,80 ,79 ,78 ,77 ,74 ,69
חברת רכבת ישראל (;)247 ,153 ,152 ,147 ,146 ,144 ,139 ,138 ,135 ,134
חברת מקורות ( ;)273חברת שורק התפלה בע”מ ( ;)268 ,266חברת שפיר הנדסה (;)152
מינהל התכנון משרד הפנים ( ;)174 ,29מכון דש”א ( ;)265ליעד מרכוס ( ;)138חיים סהר (;)279 ,137
דן פרי ,רשות המים ( ;)265 ,261צוות ות”ל (;)276 ,269 ,268 ,253 ,248 ,197 ,174
רשות הטבע והגנים ( ;)270אפרים שלאין (,209 ,205 ,174 ,173 ,169 ,154 ,151 ,150 ,145 ,140 ,131 ,129 ,121 ,23
;)280 ,279 ,278 ,275 ,269 ,242 ,238 ,215 ,214תו”פ אקוסטיקה וסביבה (.)171 ,170 ,168 ,164 ,99
נעשו מאמצים לאתר את בעלי הזכויות ואת מקורות המידע הראשוניים.
אם נפגע מי מבעלי הזכויות -הדבר יבוא על תיקונו במהדורות הבאות.
תמונות ,מפות ואיורים המופיעים באדיבות בעלי הזכויות המקוריות נותרו בתוקף ואין לעשות בהם כל שימוש ללא
רשות מבעלי הזכויות המקוריות.
תוכן העניינים
מבוא :הסיפור התכנוני
מהי תכנית? 5
פרק א’ :תכנון פיזי לישראל
דור המייסדים 7
ציון השמשוני -תכנון פיזי למדינת ישראל 9 1952-1948
יעקב דש -התכנון הפיזי בישראל 12
פרק ב’ :מקרקע חקלאית לשטחים פתוחים
מבוא 15
;1965-1948הנחת היסודות למדיניות השמירה על קרקע חקלאית 16
הולק”ח -הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית 18
- 1990ערעור מערכת ההגנה על קרקע חקלאית 21
הולקחש”פ -הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים 24
מקרקע חקלאית לשטחים פתוחים 25
הולקחש”פ בראי התקופה 32
בבואת הפיתוח -השמירה על השטח הפתוח 34
פרק ג’ :מ”דרך הים” ל”דרך ארץ”
התשתית להתוויית רשת הדרכים בישראל 37
:1976-1966חבלי לידתה של תכנית המתאר הארצית לדרכים 43
מר :1-תכנית מתאר ארצית חלקית וראשונה לדרכים 56
תמ”א :5תכנית מתאר ארצית לכביש תל אביב-שדה התעופה לוד 59
תמ”א 3ובנותיה 63
מחלף ענבה -טביעת אצבע 68
תמ”א 31א’ -כביש חוצה ישראל 69
כביש חוצה ישראל -זאת לא הדרך 78
סיפורו של כביש 80
מעז יצא ירוק -היבטי תכנון סביבתי בכביש חוצה ישראל 85
פעולות פיקוח נופי בכבישים -רויטל שושני ,אדריכלית נוף 107
פיתוח ושיקום הנוף של כביש - 6תמר דראל-פוספלד ,אדריכלית נוף 123
תחנות התדלוק בכביש חוצה ישראל 129
פרק ד’ :מהירה לבירה -קו הרכבת ( )A1לירושלים
התוויית קו הרכבת בחלופה133 A1
“הגוף המאשר” -הזרוע הארוכה של המועצה הארצית 135
נחל יתלה -פסגת המאבק הסביבתי 144
ההישג הבינלאומי בפריצת פורטל מנהרה 149 2
אור בקצה המנהרה 153
פרק ה’ :הערכת השפעות סביבתיות בפרויקט הסעת המונים בירושלים
חזון הרכבת הקלה 155
תסקיר השפעה על הסביבה לתמ”מ 157 29/1
ירושלים - 8000הנגשת המידע הסביבתי לציבור 165
פרק ו’ :תחנות כוח ורשת החשמל
תמ”א :10מתכנית ארצית לתכניות חלקיות 175
מספור תכניות תמ”א 181 10
תחנת הכוח חגית כמשל למדיניות תמ”א 186 10
יצרנים פרטיים במשק החשמל 200
מסמך מדיניות המשרד להגנת הסביבה להקמת תחנות כוח 201
תחנת הכח דליה אנרגיה -דילמה של מיקום 203
כושר ייצור החשמל בישראל206 2013 ,
תמ”א /10ד - 10/תשתיות לייצור חשמל בישראל מקרינת השמש 207
“הדרג המקצועי-הארצי” -הפיקוח הסביבתי על תחנות הכוח 216
מוביל החשמל הארצי 234
פרק ז’ :הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות -הות”ל
הקמת הוועדה :מטרות וסמכויות 243
תכנון תומך ביצוע 246
פעילות הות”ל במלאות עשור לפעילותה 249
שקיפות המידע ושיתוף הציבור בות”ל 252
חותמה של הות”ל 253
פרק ח’ :מים לירושלים
תמ”א /34ב - 2/התפלת מי ים 257
תת”ל :36מתקן התפלת מי ים -שורק 260
דחיקת צנרת תת-ימית בחוף פלמחים 267
מערכת המים החמישית לירושלים 271
תת”ל - 24תכנון מפורט וביצוע 274
יער הנשיא -שיתוף פעולה בין קק”ל למקורות 276
פרק ט’ :גשרים וגישורים
מנהרות כרם 281
תכנון ארצי במבט אישי -אפילוג 282
מבוא :הסיפור התכנוני
מהי תכנית?
“תכנית היא תשריט ותקנון” .זוהי התשובה הקצרה ,היבשה והנכונה לשאלה.
התשובה נכונה לציבור העוסקים בתכנון ובבנייה ,שפעמים רבות עולמם צר וממוקד מטרה.
אלא ש”תכנית” בעולם התכנון והבנייה היא עולם רחב ועשיר ,עולם מגוון ורב-תחומי ,הכולל
נושאים של :חברה ,הנדסה ,כלכלה ,גיאוגרפיה ,מקרקעין ,משפט ,אקלים ,טבע ,שלטון והון.
זהו עולם רווי שאיפות ומנגנוני בלימה; עולם של חשיבה מתוך הקופסה ויצירתיות מחוצה
לה ,שעומד בבסיס הכנתה ואישורה של תכנית במערכת התכנון והבנייה .עולם דומה עומד
בביצועה של תכנית מאושרת עד הפיכתה לפרויקט בנוי ומוגמר.
התכנית אינה יעד ,התכנית היא אבן דרך בהליך התכנוני ,שגם הוא אינו יעד אלא אחד מהכלים
הרבים והמגוונים ,המיועדים לשפר את אורח חיינו בכל הקשור לפיתוח ,לבנייה ולשימור.
המאמץ המושקע בהכנת תכנית סטטוטורית ובאישורה מייגע ומתיש ,לא פחות מחדוות היצירה
שבו .כשמגיעים לרגע אישורה של תכנית במוסד תכנון ,חשים לפעמים כמי שהגיעו לקו הגמר
בריצת מרתון ,עייפים ומרוצים .רוב העוסקים במלאכה ,ובמיוחד אלה במגזר הציבורי ,לא זוכים
לרגע של נחת ,לתגמול או למשוב ומיד רצים לתכנית הבאה ,שכן השולחן תמיד עמוס .בדרך
כלל ,הם אינם נוטלים רגע לעצור ,לחשוב ,לסכם ,להפיק לקחים וללמוד מפרויקט אחד לגבי
הבא .הם אינם נוטים לשתף עמיתים למקצוע בחוויות ,בקשיים ,ביצירתיות ,בלחצים ,באיזונים,
בגישורים ,בהתלבטויות שהיו בחבלי הולדתה של התכנית.
פעמים רבות ,אישורה של תכנית מלווה בהסכמות ,בהבטחות ,בהתחייבויות לעת ביצוע.
מערכת התכנון לא נוהגת ללוות את הביצוע ואינה חשה אחריות לוודא ,כי מה שהובטח
לתושבים בעת הליך התנגדויות ,הוא שיבוצע .יתרה מכך ,פעמים רבות ,דווקא משלב הביצוע,
החששות ביחס לנושאי סביבה רבים יותר מאשר מהשלב שבו הפרויקט כבר פועל .המעקב
אחר הביצוע קשה ,כרוך בדרישות ובשפה שונה מזו של שפת התכנון במשרד או בוועדה.
“ראשית מעשה במחשבה תחילה”; חוסר מחשבה והכרה של שלב הביצוע גוררים פעמים
רבות פרויקטים רבים חזרה לשולחן הוועדות לתיקון תכניות שאושרו ,תוך כדי ביצוען.
שולחנו של מוסד התכנון הוא שולחן של איזונים .שולחן המשול בעיניי לשיעור הפיזיקה
הראשון ,שבו למדתי על וקטורים המושכים לכיוונים שונים .כל הנפשות סביב השולחן חשות
תחושת שליחות ואחריות לייצוג המשרד ,המוסד ,הציבור ,שבשמם הם מכהנים כחברי הוועדה.
כל אחד מהם בטוח ,שהוא יודע מה נכון ומה טוב לציבור ולמדינת ישראל .יש מי שמגיע
5
לדיון עם חומר שהכין ,יש מי שכותב לעצמו הערות תוך כדי דיון ולכולם חשוב כיצד דבריהם
מוצגים בפרוטוקול הדיון .לעתים ,העמידה על העקרונות וההוכחה לכך ,כפי שהיא מופיעה
בפרוטוקול ,חשובים יותר מטיפול ענייני ,מקידום או מדחייה של תכניות.
חברי הוועדה הם זן מיוחד של אנשים; בעלי זיכרון אסוציטיבי לאופן התנהלות הדיון ולפרטים
רבים הקשורים בו ,כמו :היכן כל אחד ישב ומה אמר ,מהו המקום שבו התקיים הדיון ,מי
מהציבור “צבע” את הדיון ושבה את החברים בקסמו ,מי צעק ומי שכנע ,מי הצביע וכיצד ומי
בחר שלא להצביע ולא ליטול אחריות .כל דיון וכל תכנית “צרובים” במוחו של חבר במוסד
תכנון ,כזיכרון אישי .ובאשר לנחלת הכלל ,במרוץ אחר החיים ,בדרך כלל ,לא נחים לרגע,
לא מקדישים זמן לתיעוד ולסיכום של הידע והזיכרון המקצועי והארגוני שבתהליכי התכנון
והביצוע .בתרבות התכנון של ימינו לא מושקע מאמץ בשיתוף אחרים בניסיון ובחוויות באופן
מלמד ופתוח.
מי אנו ,הפקידים הבכירים ,הוותיקים והמנוסים בשירות הממשלתי בתחום התכנון והבנייה ,אם
לא חולייה בשרשרת הדורות? כל אשר יצרו אחרים הוא המסד לעבודתנו ,והאם אין זו חובתנו
ליצור את המסד לדורות הבאים?
מתוך תחושת מחויבות זו מסופרים בספר זה מעט מסיפורי העשייה שנתמזל מזלי וזכיתי
לקחת חלק בהם .תהליך הכתיבה חייב התייחסות להליכים ,לדיונים ,להחלטות ולתכניות
שקדמו לכניסתי לשירות הציבורי וכמובן אלה שבהם לקחתי חלק ועליהם הייתה לי אחריות.
הגלגל מסתובב ועולם כמנהגו נוהג ,וכדברי המשורר“ :הכול היה פה עוד לפני שנולדתי”.
בספר שזורים פרקים שנכתבו זה עתה ופרקים שנכתבו בשעתם; מובאים בו דברים חדשים
ודברים בשם אומרם .ראיתי חשיבות רבה לשבץ לשון ,שפה ,תרבות דיון וחופש מחשבה ,כפי
שמצאתי בקלסרים ישנים ובדפים צהבהבים או אף כמידע זמין ונגיש במדיה הדיגיטלית.
ספר זה אינו מתיימר להיות מחקר אקדמי והוא אינו “עבודה מטעם” ,כל כולו נקודת מבטי
האישית .שילבתי את אשר כתבו אחרים ,כי מצאתי עצמי שותף עמם באופן אישי .הכול נכתב
מתוך כוונה טובה וברוח טובה ,כלקח לדורות הבאים ומתוך אמונה ,כי כל המרבה לספר
בסיפור התכנון ,הרי זה משובח.
אפרים שלאין
קיץ ,2014תשע”ד
6
פרק א’ :תכנון פיזי לישראל
דור המייסדים
דור המייסדים ידע לעשות והיטיב לכתוב על עשייתו .היו ימים שכתבי-עת כ”עיר ואזור” ו”קרקע”
היו במה לאנשי מינהל התכנון לספר את הסיפורים שמאחורי העשייה .יש שכתבו לביטאונים
מקצועיים ולכנסים ויש שכתבו “למגירה” ,כי הכירו בחשיבות ובאחריות שבתיעוד .יש שדבריהם
התפרסמו והם מוכרים לאנשי מקצוע ,ויש שרשימותיהם נותרו עלומות.
הגעתי למינהל התכנון בשנת 1991ומצאתי “אוצר” במדפי הוועדה לשמירה על קרקע
חקלאית (להלן :הולק”ח) ,רשימות וניירות עמדה של קרין ,ברוצקוס ודש; קלסרים ישנים
ודפים צהבהבים ,דקיקים או מחוספסים ,מקור או העתק בנייר קופי ,כתובים בכתב יד או
מודפסים במכונת כתיבה ,לעתים באופן עצמאי ולעתים בעזרת כתבנית .הנבירה בשורשי
העבר בקלסרים מאובקים ,ברשימות ,בפרוטוקולים ובמסמכים ,שמצאתי בתיקים שונים ורבים,
ריתקה אותי .חקר היסודות היה התשתית לעבודת התיזה שלי לתואר השני ובסיס לעבודה
מקצועית שוטפת לאורך כל שנות עבודתי בעולם התכנון הפיזי לישראל .האמנתי ועודני
מאמין ,שכדי לתכנן את העתיד יש להכיר את העבר.
בחרתי לפתוח ספר זה בקטעים מזיכרונות שכתבו שניים מדור המייסדים ,אשר רשימותיהם
אינן מוכרות לציבור הרחב :אדריכל ציון השמשוני ,ממייסדי מינהל התכנון ,ואדריכל יעקב
דש ,מנהל מינהל התכנון למעלה מ 30-שנה .שני אישים יקרים למדינת ישראל ,אשר זכיתי
להכירם באופן אישי ואני חש זכות גדולה ללכת בדרכם.
מאילימיןעזלרשבמרואצל:קורס,חלאריאהלתשררוןמןו-ציוןסגןה יוש”רמשהוניאיג-ויד,קיאריליאעיזגורדבהרומצתקוכנסנ,יםברו3ך98קי.1פניס -יו”ר האיגוד ,אריה שרון,
אריה גוראל ראש עיריית חיפה ,אסתר וציון השמשוני7 .
ציון השמשוני
נולד בסג’רה שבגליל התחתון ,בשנת .1904שנות ילדותו עוברות עליו בין קהיר ,תל אביב ועמק
הירדן ,חלקן עם הוריו במצרים וחלקן בקרב משפחת שניידמן בין מנחמיה לכנרת ,ומ 1919-בחיפה,
עליה כתב“ :חיפה היא אבן דרך בה בגרתי והתוויתי את דרכי לעתיד ...עוד בשנה הרביעית ללימודי
נדלקתי לרעיון של תכנון ופיתוח כמסלול חיי .בייחוד משך את לבי השטח של
ביצוע ולא השטח האקדמי” .היה מראשוני תלמידי “הריאלי” בחיפה ,מחניכי
תנועת “המשוטטים” בחיפה וממייסדי תנועת “הצופים” בארץ ישראל.
ציון השמשוני עבד בירושלים של ראשית שנות ה( 20-של המאה הקודמת)
במשרד “הקר -ילין” ,ב”חברה למען ירושלים” .בשנת 1925יצא לבלגיה ללימודי
הנדסה ועם חזרתו ארצה התחיל המסלול המפואר של תרומתו לבניין המולדת
והארץ ,בין השנים 1929עד .1989התחנות במסלול זה כללו ,בין היתר :מחלקת
עבודות ציבוריות בממשלת המנדט ,מהנדס העיר פתח תקווה ,מינהל התכנון,
תכנון בשפרעם ובאשקלון ,יועץ לענייני תכנון הנגב והערבה במשרד הפיתוח
ונטילת חלק בתכנון מצפה רמון ,חבל ים המלח ,אילת והערבה .עבודה במגזר
הפרטי כשותף ואחר כך בעלים של משרד תכנון הנושא עד היום את שמו -צ .השמשוני ,אדריכלים
בע”מ .בשנות ה 60-הכין את תכנית האב לתל אביב-יפו ואת תכנית האב לירושלים (,)1968
בשיתוף אחיו -פרופ’ אביה השמשוני ,ואדריכל יוסף שויד .בין השנים 1976עד 1978כיהן כיו”ר
איגוד המתכננים בישראל ,ובשנת 1983זכה באות “יקיר המתכננים”.
ציון השמשוני נפטר בשנת 1989ונטמן לצד רעייתו אסתר ז”ל ,לחוף הכנרת ,נוף מולדתו.
יעקב דש1
אדריכל יעקב דש נולד בשנת 1914ברוסיה .עלה ארצה בגיל צעיר ,גדל בשכונת בית הכרם
בירושלים ,למד בגימנסיה העברית ברחביה ולימים למד אדריכלות באוניברסיטת ליברפול.
ב 1953-התמנה לראשות אגף התכנון החדש ,שהתמקם במשרד הפנים .בתפקיד זה שירת יותר
מ 30-שנה ובהמשך שימש כיועץ המשרד .יעקב דש בלט בעבודתו כעובד ציבור,
המשלב מקצועיות יוצאת דופן עם מסורת של תרבות ושירות ציבורי .היה ממניחי
היסודות לחוק התכנון והבנייה ,התשכ”ה.1965-
דש הוביל את הכנתן של תכניות המתאר הארציות לדרכים ,תפרוסת אוכלוסין,
גנים לאומיים ושמורות טבע ,חופי הים ,תחנות כוח ,ועוד תכניות שעיצבו את פני
הארץ והיו המסד לפיתוחה .שמירה על קרקע חקלאית ותכנון העיר ירושלים היו
מהנושאים הקרובים ללבו במיוחד.
דש היה פעיל בארגונים המקצועיים בארץ ובחו”ל וזכה להערכה בכל אשר עשה.
מעבר לעבודותו המקצועית ,התברך יעקב דש בכישרון ציור .האיור והציור היו
עבורו יותר מתחביב .כבר מימי נערותו ,ולאורך השנים ,השתתף בתערוכות אמנים רבות .רגישותו
למקום ולסביבה התבטאה בציוריו.
יעקב דש הובא לקבורה במרס ,2000בירושלים אשר אהב.
1בכתיבת תמצית קורות חייו של יעקב דש ז”ל נעזרתי ברשימתה של אדריכלית דינה רצ’סקי“ ,לזכר חברנו אדריכל יעקב דש ז”ל”,
בכתב העת מהנדסים ,אדריכלים וטכנולוגים ,מאי .2000תודה לרות וצבי דש על הסיוע.
8
ציון השמשוני -תכנון פיזי למדינת ישראל
21952-1948
עם הקמת הממשלה הזמנית זומן מרדכי בנטוב לעמוד בראש המשרד לבינוי ועבודה .פעולתו
הראשונה הייתה לגייס אנשי מפתח לעבודה בשתי שלוחות ,שהן :בינוי ועבודה .צעדיו בגיוס
אנשים לשלוחת העבודה אינם ידועים לי ,אני זומנתי לשלוחת הבינוי ,שמשימתה הראשונה
הייתה הכנת תכנית פיתוח למדינה.
אריה שרון מונה כראש יחידת התכנון .בינו לבין בנטוב הייתה היכרות של שנים עוד בהיות שרון
חבר קיבוץ גן שמואל .לשרון הייתה עמדה בכירה בקהילת האדריכלים ונראה היה כמתאים
לעמוד בראש צוות של תכנון פיזי.
ח”כ גרבובסקי (ארגוב) מונה על ידי הממשלה לבדוק את עובדי מנגנון ממשלת המנדט
ויושרם האישי .הרינון אחר עובדים אלה היה ,שיושר המידות שלהם מפוקפק .ואכן ,רבים מהם
נפסלו על ידי ארגוב .שרים שהיו זקוקים לעובדים יש שהיו פונים לארגוב .באחת השיחות בין
השר בנטוב לבין ארגוב ,הציע האחרון להזמין אותי לצוות מארגני יחידת התכנון .לאור זאת,
העברתי לשר את קורות חיי ,זומנתי לשיחה ולאחר מכן לצוות התכנון .השר פנה לראש עיריית
פתח תקווה ,בבקשה לשחרר אותי לשנה מעבודתי כמהנדס העיר ,כאשר הכוונה הייתה
שבתום השנה אתפטר מתפקידי בעירייה ואעבור לעבוד בצוות התכנון הממשלתי .באותו זמן
הוזמן להצטרף לצוות התכנון גם האדריכל פולצ’ק ,ששימש כמהנדס עיר בכפר סבא ,אדם
בעל ניסיון בתכנון ובביצוע.
ביולי 1948הזמין שר הבינוי ,מר מרדכי בנטוב ,את שרון ,פולצ’ק ואותי לישיבה ,שמטרתה
הייתה הקמת יחידה לתכנון במדינת ישראל .הישיבה זומנה ללשכתו של השר ,אך אזעקה,
שנשמעה באותו זמן ,הורידה אותנו למרתף הבניין .המשכנו את הישיבה בעמידה ולכן קראנו
לישיבת יסוד זו “הישיבה בעמידה” .בישיבה ראשונה זו פרס השר בנטוב בקווים כלליים
את עמדותיו ביחס למשימה הלאומית העומדת בפנינו .לדבריו ,תפקידנו להכין את הרקע
לתשתית פיזית במרחב המדינה לצורכי פיתוח .מתוך תכנון אובייקטיבי ורציונלי עלינו לשאוף
ליצור סביבה אנושית ,המאפשרת יצירה; סביבה שבה כל אחד מאזרחי המדינה ישכון ברווחה
ובאיכות סביבתית מרבית .הכוונה לא הייתה שנטפל בתכנון מונע בלבד ,כפי שנהגו מתכנני
המנדט ,אלא בתכנון המתייחס לראייה עתידית .כל זאת ,מתוך מחשבה וחזון .השר הסביר ,כי
העובדה שהקרקע כיום היא קרקע מדינה ,מאפשרת לתכנן ללא אילוצים הנובעים מסוגיות
של בעלות .ביום שיהיה עלינו להתמודד עם סוגיות הקשורות באדמות הנמצאות בבעלות
פרטית ,נפעל בדרך של חקיקה ,תוך מתן פיצוי נאות לבעלים על זכויותיהם .השר הסב את
תשומת לבנו לכך ,שהמדינה עומדת בפני עלייה גדולה וכי עלינו לטפל מיד באיתור אתרים
המתאימים להקמת יישובים ולבצע זאת מהר וטוב ...ההתייחסות של השר הייתה ,כי קרקע
היא נכס ורכוש הלאום וערכה ערך תכנוני בלבד .על גישה זו הסכימו רבים באותה תקופה.
2מתוך :ציון השמשוני .בשביל בו הלכתי :זיכרונות .1972-1904הוצאת המשפחה .תודתי לגדעון השמשוני ובני המשפחה על אישורם
להבאת רשימה זו ,הכוללת קטעים מזיכרונותיו של ציון השמשוני ז”ל.
9
לאחר הפגישה עם השר התייעצנו בינינו באיזה שם נקרא לרך הנולד .בחרנו את השם
“מינהל” היות וראינו עצמנו מנהלי התכנון במדינה .לכך הוספנו את המילה “תכנון” ,שנשמעה
טוב ,וכך השתרש השם “מינהל התכנון”.
לראשונה ,הסתייגנו מבנטוב .מתוך הערות שנשמעו בקיבוץ הצטיירה בעינינו דמותו כאדם
נוקשה ,מדקדק בקטנות ,מאמין מאוד בידע שלו ובוטח בכוח התמצאותו .לאחר שהתחלנו
לעבוד איתו גילינו אדם שונה לגמרי ,אדם האוהב להקשיב ,פתוח לרעיונות ,יזם בעל ראייה
כוללנית ,המאמין באנשיו .הקפדנות שלו התבטאה ,בין היתר ,בכך שאסר על העובדים להגיע
באיחור למפגשים השבועיים שניהל .לא פעם ,המאחר מצא עצמו מאחורי הדלת הנעולה,
כאשר המפתח בידי השר .לאחר מכן ,באה נזיפה ,כמעט כמו “עמידה בפינה” בבית הספר.
בנטוב היה אבי התכנון הממלכתי במדינת ישראל ,הוא זה שהניח את היסודות לתכנון והבטיח
את ביסוסו .על כך הוא ראוי להערכה רבה ואין לשכוח זאת או להעניק את התואר הזה למי
שאינו ראוי לו.
הבעיה הראשונה שעמדה בפנינו הייתה גיוס מתכננים ליחידה שלנו .רובם של המתמצאים
בתכנון היו מגויסים לצבא .החלטנו לפנות לשר הביטחון ולבקש ממנו שחרור אנשים המתאימים
לנו והצבתם אצלנו .את בקשתנו נימקנו בכך ,שעבודת התכנון היא בעלת חשיבות לאומית,
וכי האנשים המומלצים על ידינו יביאו תועלת רבה יותר כמתכננים מאשר כאנשי צבא .ראש
הממשלה ,דוד בן-גוריון ,המליץ על בקשתנו .וכך ,נדרשנו להמציא שמות של אנשים בעלי
ניסיון בתכנון.
זאת הייתה משימה לא פשוטה כלל .המלצנו על יצחק פרלשטיין ,שבא מבית מדרשו של
אברקרומבי והיה חבר באיגוד מתכנני בריטניה; אדריכל ברות בא מבית מדרשו של פרופסור
קליין ,שהיה מספר שנים חבר באיגוד מתכנני בריטניה .בסוף 1947חיבר תזכיר ,שלימים יצא
לאור כספר ,המעלה הצעה למבנה ולתהליכי תכנון בארץ ישראל .הוא הגה את הרעיון של
הקמת יחידת תכנון ארצית ,שמתפקידה יהיה לטפל בתכנית הארצית .פנינו לכהנא ,שעבד
בתכנון מזה שנים במשרדו של היועץ לבניין ערים בממשלת המנדט .היה לו ניסיון תכנוני וידע
רב בתיאוריה של התכנון ובנתונים על ארץ ישראל .מאחר שהאמין בתכנון יוזם לא התאים
לעבודה בתקופת המנדט .לסגל צורפו גם גליקסון ולוינזון ,שלאחר שנים עבדו במחיצתי
בהכנת תכנית המתאר לפתח תקווה .ועוד היו ברשימה שלנו האדריכל קון -מבית ספר בלגי,
איש בעל ידע רב ,תודעה תכנונית וכוח אנליטי ,אם כי “משוגע” וקשה היה להידבר איתו; אריה
דודאי ,אדם עם רקע של תכנון מרחבי ,שחזר מאנגליה ,שם עבד בתכנון עד להתגייסותו
לצבא הבריטי .את שילר הוצאנו מהשוק הפרטי .איש בעל ניסיון ארכיטקטוני ,שעסק בתכנון
סביבתי ובתכנון מפורט; מרטנס ,איש בעל ידע תיאורטי נרחב ,שעבד בחברת הנפט עיראק-
חיפה; פבל ,בעל ניסיון של עיצוב מרחבי ,שעבד במשרדי מתכננים פרטיים בתכניות כלליות
ומפורטות; פלורה אייזמן הופיעה מ”אי שם” .ידענו כי היא ניצולת שואה ,שעברה את מחנות
הריכוז ,אך היא לא דיברה על כך כל שנות היכרותנו; ירון הביא איתו ניסיון מפולין ,איש בעל
כושר אנליטי מצוין; קאופמן היה הצעיר שבחבורה .את הכשרתו רכש במשרד של כרמי
(הכרתיו עוד כילד בצופי ירושלים); הינץ ראו היה אדם שבנה עצמו מפקיד זוטר ביחידת רכבות
בגרמניה ,דרך שלבי התפתחות עצמאיים ,לארכיטקט ולמתכנן .הוא הגיע אלינו לאחר שצבר
10
ניסיון מעשי רב .חוץ מהיותו ארכיטקט מבריק ,היו לו רעיונות טובים בקשר תכנון על רבדיו
השונים .היה איש של עקרונות וכושר אנליטי ,שלא היה מהסס להשמיע דברי ביקורת ,שלא
פעם פגעו גם בנו; דיקר היה בעצם המומחה היחידי במדינה בבעיות שיכון ויעץ לצוות בנושאים
של שיכון ציבורי; וינארב וסגנו מנספלד ,שבא מהטכניון ,טיפלו בבעיות הקשורות למוסדות
ציבור והכינו נורמות לידיעת המתכננים בצוותים המחוזיים; ברוצקוס ,שהיה מהנדס בני ברק,
אדם בעל ידע רב והתמצאות בנתונים סטטיסטיים רבים על הנעשה במדינה ,כתב מאמרים
בנושאי תכנון בעיתונות המקצועית; קרין ,אגרונום במקצועו ,חקלאי ובעל ניסיון מעשי רב,
שגישתו התיאורטית הייתה מעניינת לכשעצמה .הוא שימש כרפרנט לבעיות קרקע חקלאיות
ושימור החקלאות ,שכן הכיר היטב את בעיות החקלאות בארץ ,הן מבחינת המדיניות והן
מבחינת הביצוע; מך ,מהנדס פיתוח שטחים ,בא עם ניסיון עשיר שרכש בחברות שיכון ופיתוח;
מרסל ינקו ,אדריכל-צייר ,שימש כיועץ לנוף ולנוי .לצוות העובדים גייסנו גם את המהנדסים
יבור וקוטלר .האחד כמומחה לבעיות מים ,ניקוז וביוב ,האחר כמנהל הספרייה המקצועית
(שכן קיבלנו ממזכירות האו”ם מבחר גדול של ספרות מקצועית).
אנשים אלה ועוד אחרים נכללו ברשימה שהגשנו למשרד הביטחון ,עם בקשה לשחררם
מהצבא ולצרפם למינהל התכנון .בסופו של דבר 15 ,איש שוחררו והצטרפו אלינו .היינו
בדילמה ,כיצד לגבש את כולם ליחידה מתואמת אחת ,כאשר כל אחד מהם בא עם רקע
אחר ועם תפיסת תכנון אחרת .לא חיפשנו הסכמה רחבה אחת ,אלא דרך פעולה מתואמת,
שתאפשר לנו להגיע לפתרונות תכנוניים מוסכמים .החלטות בנושאי מדיניות התקבלו ישירות
מהשר .התלבטנו יחד עם השר על קביעת אזורי תכנון .אחרי שיקולים והתייעצויות עם הגורמים
השונים ,הוחלט ,כי נטפל מיד בהכנת תכניות אזוריות לשלושה אזורים :ירושלים ,תל אביב
וחיפה ,ובמסגרת התכנון הארצי נפתור את הבעיות הייחודיות של הערים האלה.
בנוסף לחומר המועט שגילינו במשרדי היועץ לתכנון ערים ,הגיעו לידינו מספר דוחות בנושאי
תכנון .דוחות אלה טיפלו בהמלצות של ועדות משנה שונות ,שהוקמו על ידי הסוכנות היהודית,
תקופה קצרה לפני הכרזת המדינה .אלה היו דיונים “לקראת מדינה” .בין הוועדות הייתה ועדת
המשנה לענייני תכנון ,שטיפלה בנושא התכנון על כל מרכיביו .ועדה זו קבעה ,כי “קיים צורך
בתכנון פני הארץ ובקנה מידה רחב .נוחיותו של האדם היא התכלית העליונה שעבורו יש
להכין את מפת הארץ”.
חברי הוועדה קבעו בהמלצותיהם ,כי קיים צורך להכין תכנית ארצית רחבה וגמישה לפיתוח,
שתקבע את יעדי הקרקע ותשמש בסיס לתכנון מחוזי ומקומי .לשם כך ,יש להקים יחידת
תכנון קבועה .חברי הוועדה ראו את מטרתם בתכנון ה”ארץ” ואילו בפנינו עמדה הבעיה של
תכנון מדינה .מעניין לציין ,שכל הבעיות שהם טיפלו בהן בתקופה של “טרום מדינה” זהות
לבעיות ולאילוצים שאנו נתקלנו בהם ,למעט בעיית הבעלות על הקרקע.
כאשר נודע בציבור על הקמת היחידה שלנו ,הגיעו אלינו פניות מאנשים פרטיים עם רעיונות
מגובשים ,יותר או פחות ,חלקם בגדר ביצוע וחלקם בגדר “חלומות” .לדוגמה ,מישהו העביר
אלינו מפה עתיקה של הארץ ,שבה מפת ירושלים .לדעתו ,זו אסמכתא לזכותנו על ירושלים
כבירת ישראל .אחר הציע סלילת כביש מהשפלה לירושלים ,כביש שייבנה בשיפוע אחיד
במטרה לחסוך בדלק ,היות ואפשר יהיה לנסוע מירושלים לתל אביב ללא דלק .מעניין
11
שתכנית זו הוכיחה על התמצאות בבעיות טופוגרפיות .הצעה אחרת הייתה ניצול אנרגיית
השמש לחימום מים .הייתה הצעה לבנייה זולה ,במקום האוהלים והבדונים הארעיים ,שגרמו
לעולים תחושת תסכול ,והייתה גם הצעה להקים מסילת ברזל מהים התיכון ועד לים סוף,
שעליה יעבירו סחורות מים לים .ההצעות השונות העידו ,כי בקרב האזרחים הייתה ערנות
לפיתוח הארץ ורצון לעזור ולתרום ככל האפשר.
יעקב דש -התכנון הפיזי בישראל3
3קטעים מרשימה שפורסמה בספר היובל של הגמנסיה העברית ,תשכ”ב .1962
בחרתי להביא סריקה של הרשימה מתוך הספר .האיכות אינה משובחת ,אבל מוסיפה לאווירה ולרוח התקופה שבה הרשימה נכתבה.
12
13
14
פרק ב’ :מקרקע חקלאית לשטחים
פתוחים
הפרק מוקדש לזכרו של דני רביב ז”ל ,אשר היה שנים רבות חבר הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית
ושטחים פתוחים ומעמודי התווך בה .דני רביב היה לי כמצפן בתחילת עבודתי בולק”ח בשנת .1991דמותו
ויושרו מלווים אותי ומנחים אותי ,מאז ועד היום ,בתהליכי קבלת החלטות בסוגיות תכנוניות ובהארת פנים
לכל אדם.
דניאל (דני) רביב נולד בקיבוץ יגור ב ,16.7.1929-מחזור ג’ לילדי יגור .לאורך השנים היה פעיל
בקיבוצו ובקיבוץ המאוחד .לבקשת יגאל אלון וישראל גלילי ריכז את המחלקה הערבית של
“אחדות העבודה” .ימים ולילות הסתובב בכפרים הערביים בגליל וביושרו
האישי ,בצניעותו ובסבלנותו קנה את אמונתם ואהבתם של התושבים.
דני רביב היה אדם המרבה להקשיב וממעט להבטיח ,אך את הבטחותיו
היה מקיים .הקו המנחה את עשייתו היו הידידות והשלום בין העמים .הוא
לא חיפש לעצמו שררה או טובות הנאה.
קרוב ל 20-שנה ניהל את משרד הקרקעות של המרכז החקלאי כנציג
התנועות ההתיישבותיות .ב ,1985-לאחר 11שנות עבודה קשה ,אושרה
זכותם של הקיבוצים על אדמתם בחוזה חכירה ל 49-שנים ,שנחתם
עם מינהל מקרקעי ישראל .דני רביב עמל ללא לאות ליישום ההסכם
ולצירוף קיבוצים נוספים להסדר .בהישג זה ראה את גולת הכותרת של
שנות עבודתו במרכז החקלאי.
דניאל (דני) רביב “כל התפקידים שעשיתי במשק או בשליחות הייתי שמח איתם.
1998-1929 הם נחשבו בעיניי כמסכת שלמה של חברות במשק ,בתנועה....
במקסימום שאני יכול לתת”...
דני רביב נטמן בקיבוצו יגור בקיץ .1998
מבוא
מדיניות השמירה על קרקע חקלאית בישראל נועדה במקורה לשמור על קרקע לייצור
חקלאי ,אולם סייעה בעקיפין גם להשגת יעדים חשובים אחרים של מדיניות התכנון הלאומי,
כגון :פיזור האוכלוסין ,ניצול מלא יותר של השטחים המיועדים לפיתוח עירוני וליצירת גבול חד
בין שטחים עירוניים בנויים לבין אזורים כפריים.
עקרון השמירה על קרקע חקלאית היה אחד מאבני היסוד של התכנון הפיזי במדינת ישראל15 .
באמצעות ההכרזה על קרקע חקלאית ,ועל פי התוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה,
ניתנה לקרקע החקלאית עדיפות על כל שימוש אחר .רוב השטחים הפתוחים במדינת ישראל
הוכרזו כקרקע חקלאית ,אשר הסבתה לשימוש אחר דורשת את הסכמת הוועדה לשמירה
על קרקע חקלאית (ולק”ח).
גל העלייה מברית המועצות לישראל (בין השנים 1990עד )1994חייב את מדינת ישראל
להיערכות מהירה לקליטת מאות אלפי עולים בפרק זמן קצר יחסית .כחלק מהיערכות
כללית לקליטת גלי העלייה ומתוך הערכת הלחצים לתוספת קרקע הדרושה לבנייה
ולמגורים ,לפעילות כלכלית ולשירותי ציבור במגזר העירוני ,החליטה ממשלת ישראל על
הגמשת מדיניות השמירה על קרקע חקלאית ועל שינויים בחקיקה .זאת ,במטרה לאפשר
בנייה בקרקע חקלאית.
בעקבות גלי העלייה ,התגברות לחצי העיור על המגזר הכפרי והיחלשות מעמדם של מנגנוני
ההגנה המוסדיים והחוקיים על הקרקע החקלאית המוכרזת ,התפתחו במערכת התכנון והבנייה
מגמות חדשות ,הקשורות בתפיסת המרחב הבלתי-מבונה ומטרת השמירה על השטחים
הבלתי-מבונים .הדגש הוסב מחשיבותם כקרקע חקלאית לחשיבותם כשטחים פתוחים.
מטרת פרק זה לסקור את התמורות שחלו במדינת ישראל ,מהקמתה ועד היום ,בתפיסת
השטח הבלתי-מבונה על ידי מערכת התכנון והבנייה ,בהדגמה על פעילות הולק”ח ומערכת
התכנון המתארי הארצי.
:1965-1948הנחת היסודות למדיניות
השמירה על קרקע חקלאית
היסודות לתכנון הפיזי בישראל נוסחו בתכנית הארצית הכוללנית הראשונה “ -תכנית שרון”, 16
שנערכה בשנת .1951מגמת תכנית שרון הייתה לאפשר להתיישבות העירונית והחקלאית
להתפשט וכן לאפשר חלוקה הרמונית ומאוזנת בכל חלקי הארץ ,באמצעות הפניית העולים
לשטחים בלתי-מפותחים ,שבהם קיים פוטנציאל חקלאי ולמרכזים עירוניים חדשים .בתכנית
הארצית הכוללת משתלבות חמש זרועות תכנון עיקריות :תכנית החקלאות ,איתור התעשייה,
רשת התחבורה ,רשת הייעור והפארקים ,וערים חדשות.
ההתיישבות החקלאית נתפסה כגורם העיקרי בפיתוח .במסגרת התכנית המרחבית הוקצו
לחקלאות ,לרבות לייעור ,שטחים נרחבים ,והיא נועדה להיות הרקע הטבעי להקמת יישובים
עירוניים ,שטחי תעשייה ומרכזי תחבורה.
תכנית שרון גם קבעה שטחים לפארקים לאומיים ,לייעור ולשמירה על הנוף .שטחים אלה היו
ברובם בעלי ערך חקלאי אפסי ,אך הצטיינו בערכי טבע ,נוף ,ארכיאולוגיה והיסטוריה משלהם
ונועדו להיות “הריאות הנושמות של הארץ כולה” .השטחים הם :הר מירון ,הכרמל ,אזור נחל
פולג וחוף הים דרומה ונחל שורק בהרי יהודה.
תשריטי תכנית שרון תחמו את שטח הפיתוח העירוני ושמו דגש על המרחב הפתוח כשטח
לנופש .סביב היישובים העירוניים סומנו חגורות ירק ,שטחי חולות לייעור וכן ייעור בהרים,
ושטחים פתוחים לציבור לאורך הנחלים ירקון ,איילון ,שורק ולכיש.
ההאטה בקצב העלייה בין השנים 1952עד 1954ובפיתוח החקלאי אפשרו לאגף התכנון
לחשוב על אודות עתיד הקרקע החקלאית .עקב אבדן קרקע חקלאית טובה ברצועת החוף
לשם בניית שיכונים ,ובתגובה לבנייה בצפיפות נמוכה של משקי העזר ושל צורות ההשתכנות
הבלתי-עירוניות ,גובשה ,בראשית שנות ה( 50-של המאה הקודמת) מדיניות של שמירה על
קרקע חקלאית.
במשך עשר שנים ,החל ממלחמת העולם השנייה ועד לתחילת שנות ה ,50-שונה ייעודם של
מאות אלפי דונם קרקע חקלאית ,בעיקר בשפלת החוף .שינוי הייעוד נעשה למטרות שונות,
כגון :הקמת מחנות צבא ,שדות תעופה ,שטחי אימונים ושיכונים .בנוסף לכך ,בוצעו פרצלציות
למטרות ספקולטיביות .הנזק העקיף שנגרם לחקלאות היה גדול מהנזק הישיר שנגרם
לעיבוד החקלאי ,שכן בעקבות הפיתוח עלו מחירי הקרקעות החקלאיות ,נפגעה כדאיות
העיבוד החקלאי והוזנחו שטחים חקלאיים רבים ,בעיקר קרקע פרטית.
מסיבות אלו ,יזמו מספר חברי כנסת חקיקת חוק ,שיאסור בנייה ופיתוח באדמות חקלאיות
בלי לקבל אישור מיוחד לכך .ואכן ,ביוני 1953קיבלה ממשלת ישראל החלטה בעניין השמירה
על קרקע חקלאית.
החלטה זו מסמלת את תחילת הדיון בנושא השמירה על קרקע חקלאית במדינת ישראל .על
פי החלטה זו הוקמה הולק”ח כוועדה מייעצת לוועדות המחוזיות ,והיא נחשבת לוועדת משנה
של המועצה לתכנון .למעשה ,הוועדה פעלה עוד קודם לכן ,מתחילת ,1953אך באופן מינהלי
בלבד ,וזאת ביוזמת אגף התכנון.
הרכב הוועדה כלל נציגים מהגופים הבאים :משרדי ממשלה (פנים ,חקלאות ועבודה) ,צה”ל,
המוסדות הלאומיים המיישבים ורשות הפיתוח .לוועדה לא היו סמכויות התנגדות לתכניות
מוגשות ,ועיקר עשייתה היה בנקיטת עמדה עקבית בעת העברת תהליכי הפיתוח לשטחים
שאינם חקלאיים ובייעוץ לקביעת מיקומן של עיירות הפיתוח ,שהוקמו ברובן על קרקעות שאינן
חקלאיות או על קרקעות חקלאיות שוליות .הוועדה הצליחה לעורר ולהעמיק את המודעות
בקרב משרדי הממשלה ובציבור הרחב לחשיבות שבשמירה על קרקע חקלאית .במהלך
בדיקה קפדנית של מאות תכניות מתאר ותכניות שיכונים ,מנעה הוועדה ,בשנות פעולתה
הראשונות ,בנייה ביותר מ 80,000-דונם קרקע חקלאית ,מהם כ 30,000-דונם שצה”ל שחרר.
עשור השנים ,שבין 1957עד ,1965מאופיין בהתגבשותה של המדיניות הקרקעית של
ממשלת ישראל ומיסודה .בשנים אלו הוקמה המערכת המוסדית לניהול קרקעות המדינה
(ממ”י); חוקק חוק הגנים הלאומיים ושמורות הטבע ,תשכ”ג ;1963-חוקק חוק התכנון והבנייה
תשכ”ה 1965-והוקם מנגנון השמירה על הקרקע החקלאית.
17
הולק”ח -הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית
חוק התכנון והבנייה ,התשכ”ה ,1965-הוא המכשיר העיקרי להסדרת השימוש בקרקע .חוק 18
זה מושתת על עקרונות מדרגיים ,לפיהם קיימות תכניות מתאר ותכניות מפורטות ופועלים
מוסדות תכנון בשלוש רמות :רמה ארצית ,מחוזית ומקומית .לא ניתן לעשות כל שינוי בשימוש
הקרקע או כל פעולת פיתוח ללא קבלת היתר ממוסדות התכנון .בניגוד למצב ששרר לפני
אישור החוק ,קביעה זו חלה גם על מוסדות המדינה.
בניסוח חוק התכנון והבנייה ניתן דגש לשאלת השמירה על קרקע חקלאית .דגש זה מתבטא
בסעיפים שונים ,המציינים את חובת השמירה והפיקוח על קרקע חקלאית בכל רמות התכנון,
החל מתכניות מתאר ארציות וכלה בתכניות מתאר מקומיות והליכי רישוי .עם אישור התוספת
הראשונה לחוק ,שונה גם מעמד הולק”ח ,שהוקמה ,כאמור ,בשנות ה( 50-של המאה הקודמת),
מגוף מייעץ לגוף סטטוטורי.
התוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה ,1965-עוסקת במפורט בעניין השמירה על
קרקע חקלאית ובשחרורה המבוקר לצורכי פיתוח .בתוספת נקבע המנגנון האמור להפעיל
את מדיניות השמירה על קרקע חקלאית ,באמצעות הולק”ח ,מפורטים הרכב הוועדה ,סדרי
המינוי בה ,נוהלי עבודתה והיקף סמכויותיה ,בין היתר ,הסמכות להכריז על קרקעות פנויות
במדינה כקרקע חקלאית ,ליזום תכניות ,שינויין או אף ביטולן .כמו כן ,נקבע שכל שינוי ייעוד
של קרקע ,שהוכרזה כחקלאית ,חייב את אישור הולק”ח .קביעה זו נתנה בידי הוועדה זכות
וטו על הסבת כל קרקע שהוכרזה על ידה כחקלאית ,לשימוש אחר.
הולק”ח ,שחבריה כללו 11נציגי השלטון המרכזי ,נציגי החקלאים ונציגי הגופים המפתחים
במדינה ,החלה את עבודתה כוועדה סטטוטורית ,על פי הנחיות חוק התכנון והבנייה ,ביולי
.1966במקביל ,החלה להתארגן ועדת מומחים ,שהוטל עליה להכריז על קרקעות חקלאיות
בגבולות המדינה .הליך ההכרזה הוגבל לשנתיים מיום החלת החוק .ולכן ,מיום כניסת החוק
לתוקפו ועד להכרזה ,שפורסמה ב ,1968-פעלה הוועדה במתכונת דומה לזו של הוועדה
המייעצת שלפניה ,אלא שסמכותה הורחבה בחוק .הדיונים השוטפים כללו טיפול בבקשות
הקשורות בתכניות פיתוח ,והחלו להתגבש נוהלי עבודה עם ועדת המומחים.
עם חקיקת חוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה ,1965-הוכנס לשימוש המונח “קרקע חקלאית
מוכרזת” .הכרזה על קרקע פלונית כקרקע חקלאית מוכרזת נעשית על ידי הולק”ח ,על סמך
חוות הדעת של ועדת המומחים .אין סמכות ערר על ההכרזה על קרקע חקלאית.
תיאור תהליך ההכרזה הראשונה ,שהתקיימה ב ,1968-מלמד על ההבדל שבין היעד המוצהר
-הכרזה על קרקעות בהתאם לפוטנציאל החקלאי ,לבין התוצר -הכרזה גורפת על קרקעות
בלתי-מבונות כקרקע חקלאית מוכרזת.
ועדת המומחים עבדה בעזרת תצלומי אוויר ומפות הסדר וחלוקה בקנה מידה של .1:10,000
כקרקע חקלאית הוגדרו:
.1יחידות שטח חקלאיות לא מבונות ,ששטחן עולה על 20עד 25דונם.
.2שטחי החולות ,אשר נקבעו מתוך הכרה שהם מהווים מאגרי מים.
.3שטחי משקי העזר בתחום הערים.
.4שטחי הקרקע ,הנמצאים מחוץ לתכניות היישובים ומחוץ לשטחים המבונים.
הקרקע החקלאית נצבעה במפות עבודה לפי סוג הקרקע :קרקע עידית ,קרקע בינונית,
טרשים ,חולות.
ההכרזות של שנת ( 1968בשטחי הערים והמועצות המקומיות) ובשנת ( 1971בשטחי
המועצות האזוריות) קבעו ,שכל שטח שאינו בנוי בפועל יוגדר כקרקע חקלאית ,על מנת
שהולק”ח תפעיל את שיקול דעתה לגבי שטח שניתן לשחרר מחקלאות .בעת ההכרזה הייתה
מודעות לחשש מטעויות ,אך ההנחה הייתה ,שהולק”ח תתקן את הטעויות במשך הזמן.
ההכרזה הגורפת פורסמה ברשומות בחודשים מרס ואפריל 1968ופתחה עידן חדש בנושא
השליטה והטיפול במלאי הקרקעות החקלאיות במדינה.
מפת ההכרזה על קרקע חקלאית גיליון ,76 - IIIדרום-מזרח ראשון לציון
סך הכול שטח הקרקע החקלאית המוכרזת הוא כ 15-מיליון דונם ,כמעט 75%מסך שטח
המדינה (שכן ההכרזה חלה רק על חלק מתחום הקו הירוק).
בין השנים 1968עד 1990בוצעו למעלה מ 20-תיקונים להכרזה על קרקע חקלאית .במשך
כל השנים ההכרזה נקבעה על פי אותה שיטה :מיפוי על פי תצלומי אוויר ועל פי תכניות
סטטוטוריות של שטחים מבונים .למעשה ,ההכרזה נעשתה ללא סקר קרקע וללא התייחסות
עניינית לפוטנציאל החקלאי.
דפוסי פעילותה וסמכויותיה של הולק”ח הותוו במשך שנים על ידי סעיפי חוק התכנון והבנייה
התשכ”ה ,1965-התוספת הראשונה לחוק ,תקנות ופסיקת בג”צ.
19
מדיניותה של הולק”ח ,לאורך שנות פעולתה ,הושתתה על מספר עקרונות ,שהעיקריים הם:
.1מניעת שינוי הייעוד של קרקע חקלאית.
.2התאמה לייצור החקלאי.
.3פיזור אוכלוסין ובמיוחד הגבלת גידול הערים שבמישור החוף.
.4הבטחת עתודות קרקע לפיתוח תשתיות לאומיות בהווה ובעתיד.
.5הבטחת איכות חיים ורווחה -ריאות ירוקות.
.6רגישות אקולוגית ואיכות סביבה.
נתונים שנתיים ,שפורסמו על ידי הולק”ח ,מצביעים על היקף השטחים ששינוי ייעודם אושר:
בראשית שנות ה( 70-של המאה הקודמת) שונה ייעודם של כ 18-אלף דונם מדי שנה .בסוף
שנות ה ,70-כאשר הוכפל שטח התכניות שהובאו לדיון בוועדה ,שונה מדי שנה ייעודם של
כ 47-אלף דונם .בסוף שנות ה 80-שונה מדי שנה ייעודם של כ 50-אלף דונם.
בבדיקה אמפירית ,ערב גל העלייה של שנת ,1990נמצא ,כי בממוצע רב-שנתי אושרו כ92%-
מהבקשות שהוגשו לדיון בולק”ח ו 82%-מהשטחים שלגביהם הוגשה בקשה .היקף הקרקע
החקלאית שהופשרה בשנה בממוצע הוא כ 50,000-עד 60,000דונם.
מנתונים אלה ניתן להסיק לכאורה ,שהולק”ח הייתה גוף חלש ,אשר נטה לאשר את רוב
הבקשות שהובאו בפניה ולא מילאה כראוי את תפקידה להגנת הקרקע החקלאית .אולם ,יש
לזכור ,כי נתונים אלה מתייחסים רק לאותן בקשות שכן הוגשו לדיון .ייתכן שהדימוי המרתיע
של הולק”ח הוא שמנע מחלק מהציבור ומיזמים להגיש בקשות לשינוי הייעוד של קרקע
חקלאית ,וכי הוגשו רק בקשות שנתפסו כבעלות סיכוי טוב לקבל את האישור .חיזוק לטענה
זו אפשר לראות בנוהל בלתי-רשמי שהיה נהוג ,על פיו יזמים פנו למרכז הולק”ח לגישוש
עמדת הוועדה בטרם הגשת תכנית על פי ההליך המקובל ורק כאשר ידעו או חשו שלא ייענו
בשלילה ,הגישו תכניות לדיון.
בחינת ההיבט המרחבי של בקשות לשינוי ייעוד קרקע חקלאית במטרופולין תל אביב ,לב אזור
הביקוש במדינה ,מאז תיקון ההכרזה על קרקע חקלאית בשנת 1983ועד 1990מלמדת ,כי
השטחים שהופשרו על ידי הולק”ח הם:
.1שטחים צמודים ברובם לרצף אורבני.
.2כיסי קרקע מוכרזת בשטח לא מוכרז כקרקע חקלאית.
.3שטחים קטנים “יחסית” ונקודתיים.
לסיכום ,התמונה העולה ביחס לפעולת הולק”ח בתקופה שקדמה לגלי העלייה מלמדת,
שהולק”ח נתפסה כאחד מגופי התכנון בעלי העוצמה הרבה ביותר בישראל וללא אח ורע
בעולם המערבי .בתקופה זו כיהנה הולק”ח למעשה כמעין גוף-על של תכנון ,החולש על
מרבית הרזרבה הקרקעית של מדינת ישראל .יתר על כן ,מאז ייסודה בשנת 1966ועד
קיץ ,1990השכילה הוועדה לשמור על סמכויותיה שבחוק ועל כוחה בפועל ואף להרחיבן
ולהתאימן לצרכים המשתנים .זאת ,חרף השינויים הכלכליים ,הפיזיים ,החברתיים והפוליטיים
שעברה מדינת ישראל.
20
- 1990ערעור מערכת ההגנה על קרקע
חקלאית
בסוף שנת ,1989עם פתיחת השערים של הגוש המזרחי ,החל גל העלייה הגדול ביותר
שידעה מדינת ישראל מאז העלייה ההמונית של ראשית שנות ה .50-כבר באמצע שנת
1990היה ברור ,שלאירוע בקנה מידה כזה תהיינה השלכות רחבות על מבנה המשק ,על
התפרוסת המרחבית של הפעילויות ועל המבנה המרחבי-כלכלי-חברתי של מדינת ישראל
בעשורים הבאים.
זרם העולים חייב נקיטת צעדים חדשים ,בלתי-שגרתיים ,אשר נועדו לספק פתרונות בתחומים
רחבים ,תוך מחשבה שיש להימנע מאותן טעויות שאפיינו את הקליטה של שנות ה.50-
התהליכים והצעדים שנבעו מגל העלייה הביאו ,דבר ראשון ,לערעור מערך ההגנה על קרקע
חקלאית ובעקבותיו לתגובה תכנונית ,שעיקרה גיבוש רציונל חדש לשמירה על קרקע חקלאית
כשטחים פתוחים.
החלטות ממשלת ישראל להפשרת קרקע חקלאית
בחודשים מאי עד ספטמבר 1990קיבלה ממשלת ישראל שורה של החלטות הקשורות
בתהליך הקליטה ובנושא המדיניות הקרקעית בכלל ,והקרקע החקלאית בפרט .החלטות
הממשלה על הפשרת קרקע חקלאית התקבלו במסגרת היערכות המדינה לבנייה עבור
קליטת העולים וחייבו מספר מהלכים משמעותיים.
עצם החלטת הממשלה על הפשרת קרקע חקלאית הייתה תקדים .אמנם לא היה בכוח
ההחלטה לגרום לשינוי מעמדה של קרקע חקלאית מוכרזת ,אולם ההחלטה מנחה את
מוסדות התכנון לנהוג ברוח החלטת הממשלה .החלטות אלו קבעו יעדים ברורים למוסדות
התכנון לגבי היקף ההפשרה המבוקשת 90,000 -דונם ,שנחלקו כך 60,000 :דונם במוקדי
הביקוש (המשולש חיפה-ירושלים-אשקלון) ו 30,000-דונם בפריפריה .הקרקע יועדה למשרד
השיכון ,ובאוגוסט 1990הוחלט ,כי מינהל מקרקעי ישראל יהיה אחראי לתכניות .היקף הבנייה
המשוערת בשטחים אלה היה 100,000יחידות דיור (עד תום .)1990ההחלטות התקבלו מתוך
הנחה ,שקרקע חקלאית משמעותה קרקע זמינה ,מאחר שמדובר בקרקע המנוהלת ונשלטת
על ידי מינהל מקרקעי ישראל .ברקע ההחלטות עמדה המחשבה ,שעם שינוי הייעוד תהיה
אפשרות להתחלת בנייה באופן מהיר ומיידי .בהחלטות הממשלה לא הייתה התייחסות או
מתן תמריץ להפשרת קרקע חקלאית בבעלות פרטית.
חקיקת חירום :חוק הליכי תכנון ובנייה (הוראת שעה) ,התש”ן 1990 -
חוק הליכי תכנון ובנייה (הוראת שעה) ,התש”ן( 1990-להלן חוק הוראת השעה) הוא חולייה
בשורת צעדים תחיקתיים ,שננקטו עם תחילת גלי העלייה.
החוק משמר את היסודות העיקריים בהליכי התכנון ,כלומר :הפקדת תכנית ,שמיעת התנגדויות,
קיום דיון וקבלת החלטות במוסדות התכנון .כל זאת ,תוך שיתוף נציגי הציבור המקומי בתהליכי
האישור21 .
בניגוד להליך על פי חוק התכנון והבנייה ,שבו תכנית על קרקע חקלאית מוכרזת מופנית 22
לדיון בולק”ח ,הרי שבסמכות הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה (להלן :הול”ל) ,אשר הוקמה
כמוסד תכנוני במקום הוועדה המחוזית והוועדה המקומית -לדון בתכניות המוגשות על קרקע
חקלאית מוכרזת .נציג הולק”ח ,אשר היה אחד החברים במוסד התכנוני החדש ,רשאי היה,
תוך 10ימים ממועד החלטת הול”ל להפקיד תכנית ,לדרוש הבאת התכנית לאישור הולק”ח.
חוק הוראת השעה ביטל ,אם כן ,את ההפניה האוטומטית של תכניות החלות על קרקע
חקלאית מוכרזת אל הולק”ח והותיר את האפשרות שהוועדה אכן תדון בתכניות אלו רק
בכפוף לדרישת נציגה בול”ל.
חידוש נוסף בחוק הוראת השעה היה פתיחת אפשרויות תכנון בלתי-מוגבלות כמעט וללא
תקדים בפני היזם הפרטי .בעלי עניין פרטיים יכולים להכין ביוזמתם תכנית מתאר מקומית,
לשטחים שטרם נערכה לגביהם כל תכנית כזאת ,או להציע כל שינוי הנראה להם לתכניות
מתאר קיימות .אם נביא בחשבון גם את העובדה ,כי לא הייתה מניעה עקרונית להחיל את
התכנית המוצעת גם על קרקע חקלאית ,הרי שנוצרה אפשרות ,כי תאושרנה יוזמות שאינן
ברוח מוסדות התכנון או שאינן ברוח הולק”ח ,אם בשל לחץ זמן או בשל שיקולים אחרים.
הסכמות הולק”ח
המחלקה לסקר התיישבותי וייעוד קרקעות במשרד הפנים ,המרכזת את עבודת הולק”ח,
יישמה הלכה למעשה את התחייבויות שר הפנים .ראשית ,נערך סקר ברשויות המקומיות בכל
הארץ ,אשר איתר עתודות קרקע פוטנציאליות לבנייה על פי תכניות מתאר שהיו קיימות
ושהיו בהכנה ,וכך גם לגבי בניית יחידות דיור על פי תכניות מפורטות תקפות וכאלו שבהכנה.
בהתבסס על סקר זה ועל הפרוגרמה לפריסת מגורים ארצית (בהנחה שיגיעו כמיליון עולים
בחומש המסתיים ב ,)1995-חישב ואיתר מרכז הוועדה ,מר זאב עמית ,בכל יישוב ויישוב את
הקרקע החקלאית שיש להפשיר למימוש הפרוגרמה הנ”ל.
הפשרת קרקע חקלאית זו הותנתה בהכנת תכניות ובאישורן כחוק ,תוך הקפדה על ניצול
מרבי של הקרקע לבנייה למגורים ,על מגוון צפיפויות דיור ועל ייעוד קרקע מספקת לצורכי
ציבור.
בהיבט התכנוני-מרחבי רוב השטחים שעליהם הוסכם כי יופשרו היו:
.1קרקע כלואה בתוך אזורים מבונים.
.2קרקע הקרובה לתשתיות קיימות.
.3קרקע המאפשרת יצירת רצפים עירוניים.
סיכומים אלה היו צעד חסר תקדים מבחינת מדיניות השמירה על קרקע חקלאית .לראשונה
הוצהר וסוכם על הפשרת קרקע באיתור השטח (גושים וחלקות) ,על קביעת שטח ההפשרה
ועל כמות יחידות הדיור ,כל זאת טרם הגשת תכנית למוסד התכנון בכלל ולולק”ח בפרט.
בסיכום שהושג בין מרכז הולק”ח לבין ראשי הרשויות אפשר לראות מעין צעד מקביל לתיאום
המוקדם להבטחת אישור התכנית ,שהיה מקובל בשנות ה 80-בין מרכז הולק”ח לוועדה
המקומית .סיכומים אלה זכו במוסדות התכנון לכינוי “הסכמות הולק”ח”.
בסך הכול במסגרת “הסכמות הולק”ח” סוכמו להפשרה 43,787 :דונם להקמת 104,970
הפשרת קרקע חקלאית מוכרזת במטרופולין תל אביב ()1992-1983
הסימון על פי מפות ההכרזה על קרקע חקלאית .1983מעודכן לאוגוסט .1992
קרקע חקלאית מוכרזת ועליה תכנית מאושרת על ידי הולק”ח
קרקע חקלאית מוכרזת ועליה תכנית ו.ל.ל.
קרקע חקלאית מוכרזת מאושרת עקרונית להפשרה
קרקע חקלאית מוכרזת
קרקע שאינה מוכרזת חקלאית
23
יחידות דיור .שטח זה ,בתוספת 6,093דונם ,שאושרו במסלול התכנוני הרגיל במסגרת דיוני
הולק”ח וכ 40,000-דונם המיועדים לעיר מודיעין ,הם 90,000דונם ,היקף השטח שבהחלטות
הממשלה הוטל על שר הפנים לדאוג להפשרתו מייעודו החקלאי.
מפת הפשרת קרקע חקלאית מוכרזת במטרופולין תל אביב ( 1983עד ,)1992שהכנתי
כחלק מעבודת הגמר לתואר מוסמך (בנושא“ :השפעת מגבלות חוקיות ומינהליות על שינוי
ייעוד קרקע חקלאית מוכרזת בעקבות גל העלייה 1990עד ,)”1994מבטאת את התמונה
המרחבית לאשורה ,וכי למרות תחושת “פריצת הגדר” ,היה סדר ב”בלאגן”.
הולקחש”פ -הוועדה לשמירה על קרקע
חקלאית ושטחים פתוחים
התיקונים שנעשו במשך השנים לחוק התכנון והבנייה נועדו לענות על שאלות שונות שהתעוררו 24
בעקבות ההתפתחויות החברתיות והכלכליות ,שחלו במשך השנים .תיקון מס’ 43לחוק התכנון
והבנייה ,התשנ”ה ,1995-כולל תיקון סעיפים בחוק הכללי בעניין השמירה על קרקע חקלאית
ותיקון הוראות התוספת הראשונה לחוק בעניין הולק”ח.
תיקון זה הרחיב את שם הוועדה והוסיף לאחר “הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית” את
המילים “ושטחים פתוחים” -הולקחש”פ .השם החדש מבטא את הרחבת סמכויות הוועדה
גם לעניין השטחים הפתוחים .עם זאת ,לא הורחבה סמכות ההכרזה על קרקע חקלאית
ולא הוספה למטרותיה של הוועדה מטרת הכרזה של שטחים פתוחים .ועוד נקבע בתיקון,
כי מספר חברי הוועדה יגדל מ 11-ל .14-הוספו נציגים של מינהל מקרקעי ישראל ,המשרד
לאיכות הסביבה וארגון המהנדסים והאדריכלים.
הוספת נציג המשרד לאיכות הסביבה כנציג יחיד לעניין השטחים הפתוחים הייתה חשובה,
אך בלתי מספקת .הוספה זו לא איזנה את הרכב הוועדה ואת תחום סמכותה ,מפני שלא
נגרע ולו נציג אחד מהמגזר החקלאי .רצוי היה להתאים את הרכב הוועדה ליעדיה החדשים
על ידי הוספת נציגי רשות שמורות הטבע ,רשות הגנים הלאומיים ,הקרן הקיימת לישראל או
נציג החברה להגנת הטבע.
כעבור שבע שנים ,ביום ח’ בכסלו התשס”ג ( 13בנובמבר ,)2002התקבל בכנסת חוק ייצוג
גופים ציבוריים ,שעניינם שמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה) ,התשס”ג .2002-חוק זה בא
להוסיף נציגים של גופים ציבוריים ,שעניינם ,כאמור ,בשמירת איכות הסביבה למגוון גופים
וועדות שהוקמו על פי חוק (ולא רק על פי חוק התכנון והבנייה) .זאת ,במטרה לתת דגש
בוועדות אלו לשיקולים סביבתיים ,להגן ולשמור על איכות הסביבה ולמנוע פגיעה בה.
בהתאם לכך ,בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה נקבע ,כי בסוף סעיף 2יבוא הסעיף
שלהלן :
( )12נציג של הגופים הציבוריים שעניינם בשמירה על איכות הסביבה ,שימנה שר הפנים
בהתייעצות עם השר לאיכות הסביבה ,מתוך רשימת מועמדים שיגישו לו גופים אלה; לעניין
זה“ ,הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה” -הגופים המפורטים בתוספת לחוק
ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה.
הוספת נציג הארגונים הסביבתיים כחבר הולקחש”פ הייתה חלק ממדיניות כוללת ,באותה עת,
לחיזוק מעמד הארגונים והגופים הציבוריים של החברה האזרחית במערכת קבלת ההחלטות.
הוספה זו אמנם חיזקה את מעמד הבקרה והביקורת בעת קבלת החלטות הולקחש”פ ,אך
בד בבד הטילה על נציגים אלה את נטל האחריות להחלטות מוסד תכנון .יש לציין ,כי נציג
החברה להגנת הטבע היה הנציג הפעיל של הגופים הציבוריים בפעילות הוועדה.
תיקון 43לחוק התכנון והבנייה מחדש בעניין הקמתה של ועדת משנה לולקחש”פ הנקראת
“ועדת המשנה הסטטוטורית לקבלת תכניות” ,או כפי ששמה מוכר בפועל “הוועדה הממיינת”.
תפקידה למיין את התכניות שהעבירו מוסדות התכנון לולקחש”פ ולהחליט אם אכן התכנית
שהועברה זקוקה לאישור הוועדה .אם התכנית אינה טעונה אישור ,הוועדה הממיינת מעבירה
אותה בחזרה למוסד התכנון והוא זה הממשיך בקידומה הסטטוטורי של התכנית באותו מוסד
תכנון.
בחינת פעילות הולקחש”פ ,לאור תיקון 43לחוק התכנון והבנייה ,מלמדת ,כי הוועדה לא
ניצלה את הרחבת סמכותה לתחום השטחים הפתוחים ,לשם גיבוש קווי מדיניות לשמירה על
קרקע חקלאית ושטחים פתוחים ,אשר יתייחסו ויתאימו לתמורות שחלו במדינת ישראל ביחס
למשאבי הקרקע.
תיקון 43לחוק התכנון והבנייה לא תרם בפועל לחיזוק השמירה על קרקע חקלאית ושטחים
פתוחים ולא למימוש הפוטנציאל לשמירה על המרחב הבלתי-מבונה כשטח פתוח בעל
ערכים משלו.
מקרקע חקלאית לשטחים פתוחים
תמ”א 31
היוזמה הראשונה של הממסד התכנוני ללחץ שנוצר בעקבות גלי העלייה של שנות ה,90-
הייתה הכנת תכנית מתאר ארצית לקליטת עלייה .הכוונה הייתה ,שהתכנית תגדיר בראייה
כוללנית את צורכי הפיתוח והבינוי ותזהה את כל הצעדים הדרושים לקליטת עלייה מההיבטים
האלה .וכך ,בישיבתה מיום ,19.9.90הורתה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על עריכת
תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה ולפיתוח לקליטת עלייה ,שהיא תמ”א .31
הוראת המועצה הארצית על עריכת תמ”א 31קובעת ,בין יעדי התכנית ,שימור עתודות
קרקעיות ,ניצול מושכל של משאבי המדינה ושמירה על איכות הסביבה .ההוראה מגדירה 12
מטרות שלמימושן נועדה התכנית ,אף אחת מהן אינה שמירה על קרקע חקלאית .עם זאת,
נקבע ,כי התכנית תתבסס על נתוני יסוד ובהם מפת ההכרזה על קרקע חקלאית.
התכנית אושרה על ידי ממשלת ישראל בינואר 1993ותוקפה נקבע לחמש שנים .בכך ,גובשה,
למעשה ,תכנית פעולה רב-שנתית ואסטרטגיה תכנונית משולבת לקליטת גלי העלייה מברית
המועצות לשעבר ולגידול טבעי של האוכלוסייה הוותיקה .ייחודה של התכנית -ביחס לתכניות 25
מתאר ארציות אחרות -בהיותה יוזמה כלל-ארצית ,הכוללת היבטים כלכליים ,חברתיים
וסביבתיים .בנוסף להיבטים הפיזיים ,המאפיינים תכניות מתאר רגילות ,התכנית מצביעה על
אמצעי היישום ,המעקב והבקרה ,אשר נועדו להבטיח השגת מטרותיה ועדכונה בהתאם
לתנאי אי-ודאות.
במסמך הוראות ,התכנית מגדירה את יעדי האוכלוסייה בחלקי הארץ השונים ,קובעת את
מערך היישובים ואת יחסי הגומלין ביניהם ,היקף הפיתוח ויעד האוכלוסייה ביישובים השונים,
שימור עתודות קרקע לשימושים עתידיים ,שמירה על איכות הסביבה ועל שטחים פתוחים,
פיתוח מערכי המגורים ,התחבורה ,התעסוקה ומערכות התשתית ההנדסית .התכנית קובעת
הוראות בדבר ניצול מושכל של משאבי המדינה בתהליך הפיתוח המואץ ,כמתחייב מהגידול
הנמרץ של אוכלוסיית ישראל ,בתקופה הקרובה למועד עריכת התכנית ואישורה .כמו כן,
מוטמע בהוראותיה מנגנון למעקב ,לבקרה ולהתאמתה לתנאים משתנים.
עורכי תמ”א 31לא הצליחו למפות שטחים וליצור הגדרת קרקע חקלאית כקרקע הראויה
לעיבוד .עיקר השטח המוכרז חקלאי מקבל בתמ”א 31ייעודים הקשורים לייצור החקלאי,
להתיישבות החקלאית ולערכיות סובייקטיבית של הנוף החקלאי והנוף הפתוח.
במהלך הכנת התכנית חל שינוי בהתייחסות עורכיה לקרקע חקלאית .בעת עריכת התכנית
דובר על שמירת קרקע חקלאית כפונקציה של התאמה לעיבוד חקלאי ,שזו התפיסה
המקורית שבבסיס התוספת הראשונה לחוק .אולם במסמכי התכנית ,בתשריט ובהוראות,
הוצעו שני מונחים תכנוניים חדשים“ :נוף כפרי פתוח” ו”שטח משאבי טבע” .מונחים אלה
מבטאים את התחושה של עורכי התכנית ,בעת הכנתה ,כי אמצעי ההגנה הקיימים נחלשו וכי
לקרקע החקלאית ישנן איכויות נוספות ,מעבר להיותה גורם ייצור לחקלאות.
תמ”א 31תרמה לתחילת תהליך של יצירת דפוסי חשיבה בדבר עתיד הקרקע החקלאית
המוכרזת ובעיקר הצביעה על הצורך לרענון/עדכון הגדרתה .עם זאת ,תמ”א 31לא הצליחה
לשנות את המעמד של הקרקע החקלאית המוכרזת.
ישראל 2020 26
מאז אישור תמ”א 31ב 1993-ומתוך הכרה בצורך לסווג את השטח הפתוח לפי קריטריונים
חדשים וברורים ,הוכנה במסגרת תכנית “ישראל - ”2020תכנית-אב לישראל לשנות
האלפיים -עבודה ראשונה מסוגה של ארגון המרחב הכפרי הפתוח .העבודה כללה הכנת
מפת ערכיות והתאמה לפיתוח של השטחים הפתוחים ,כבסיס לארגון המרחב הפתוח ויחסו
לשטחים המבונים .העבודה חילקה את שטח מדינת ישראל לחטיבות נוף וקבעה ,באמצעות
מהלך מתודולוגי ,קריטריונים ,תכונות ,ערכים ורגישות לפיתוח של כל אחד מהאזורים .בתכנית
“ישראל ”2020נבחנה חשיבות הרציפות בשטחים הפתוחים בהיבט אקולוגי ,חברתי ומערכתי
וכן מנקודת מבט של פיתוח בר-קיימא .בחלוקת המרחב הלאומי למרחבי משנה נעשה שימוש
במושגים חדשים ,כגון :מרחב מעויר ,מרחב ביניים ,מרחבים פתוחים ,מרחבים פתוחים לשימור
ולטיפוח ,לב ירוק ,חיצים פתוחים.
שתי התכנית -תמ”א 31ו”ישראל ”2020יצרו את ההכרה ,כי לשטחים הפתוחים ערך ערכי
ותכנוני בפני עצמו ,נוסף ושונה מהיותם קרקע חקלאית מוכרזת.
תכניות המתאר המחוזיות
שלוש תכניות מתאר מחוזיות (מרכז ,צפון ודרום) הושלמו במהלך שנות ה( 90-של המאה
הקודמת) .הכנתן הייתה בחלקה במקביל להכנת תמ”א ,31אולם בכל התכניות הללו
מופיעים כבר צעדים מעבר לתמ”א ,31בכך שההתייחסות למרחב הבלתי-בנוי“ ,הקרקע
החקלאית” ,אינה כמקשה אחת .התכניות המחוזיות הוכנו בידי צוותי תכנון שונים ,שהשתמשו
במונחים מגוונים לסיווג השטחים הפתוחים .בכך הם ביטאו את ההבחנה בין תנאי השטח
ואת היצירתיות שנדרשה לחידוש עולם המושגים .ייעודי הקרקע נקבעו ,לדוגמה ,כשמורות
טבע ,שמורות נוף ויער ,גן לאומי ,חוף הים ,נב”ט (נופש בחיק הטבע) מחוזי ,מרכזי נופש ,פנאי
ותיירות ,שטחים חקלאיים ופתוחים ,ייעור ושטחים פתוחים ,קרקע חקלאית לתכנון בעתיד ,יער
קיים ,יער מוצע ,שטח ראוי להגנה ,שטח לפיתוח מבוקר ,שטח לבינוי ולפיתוח ,ועוד.
הסיווג המפורט מבטא לא רק את השינוי בתפיסת המרחב הבלתי-מבונה ,אלא גם את
המעבר מהכללה לדיוק ולפירוט ,עובדה שחייבה מחשבה מעמיקה ומנומקת לשינוי ייעודם
של השטחים לפיתוח.
סקר השטחים הפתוחים
בהתאם להחלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הוכן ,בתחילת שנת “ ,2000סקר השטחים
הפתוחים” .הסקר הוכן על ידי אדריכלית ענת גונן וחברת תה”ל והוא כלל שלושה חלקים:
.1מטרות וסקר ספרות מקצועית.
.2אפיון השטחים הפתוחים.
.3מפות נושאיות.
מטרת הסקר הייתה הכנת מסמך מדיניות וסקר עדכני ,שינחו את כל הגורמים העוסקים
בתכנון במדינת ישראל ,היכן יש לשמר את השטחים הפתוחים והיכן ניתן לפתחם ,במגבלות
שיצוינו .היה זה סקר עדכני ומקיף של השטחים הפתוחים בישראל.
שלב עיצוב המדיניות לא בוצע .לכן חברו יחד צוות דש”א (דמותה של ארץ) של החברה להגנת
הטבע ,רשות הטבע והגנים ,המשרד לאיכות הסביבה ,הקרן הקיימת לישראל ,מינהל התכנון
במשרד הפנים ומשרד האוצר ,במטרה לחדש את הטיפול באופן שימור וניהול מושכל של
השטחים הפתוחים .המטרה הייתה להציע כלים ואמצעים לשמירה על השטחים הפתוחים
והשימוש בהם ,בדרך שתספק את צורכי האוכלוסייה ותבטיח הגנה על ערכי הטבע ,הנוף,
תפקודי הסביבה והמורשת .החידוש והחשיבות היו בשילוב כוחות בין הגורמים השונים :גופים
סביבתיים של החברה האזרחית ,גופי סמך ממשלתיים ומשרדי הממשלה ,שחברו יחד להציע
דרכים לשמירה על השטחים הפתוחים והשימוש בהם.
תוצאות הדיונים פורסמו במסמך “מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים ,תיקי כלי,
עקרונות פעולה והמלצות” ,שפורסם במרס .2003במסמך הוגדר ,כי “שטחים פתוחים הם כל
השטחים הבלתי-מבונים ואלה שאין עליהם תכנית בינוי מפורטת ומאושרת” ,ממש כקרקע
החקלאית המוכרזת .עבודת הצוות לוותה על ידי ועדת היגוי וועדת עבודה ,שבהן משתתפים
רבים ,המייצגים מגוון אוכלוסיות והיבטים מקצועיים .בסוף המסמך הובאה רשימת כלים
מוצעים הנחלקים לשני סוגים27 :
.1תיקי כלי ,המהווים אמצעי לביצוע בפועל בטווח הקרוב ו/או הבינוני; תיקי הכלי כוללים
רקע ומטרה ,תיאור של מרכיבי הכלי ,הגדרות מפורטות ,הכוללות נוסחי נהלים ונוסחי חקיקה
כמתבקש בכל כלי וכן פירוט של דרכי פעולה מומלצות.
.2עקרונות פעולה ,הכוללים המלצות לפעילות בטווח הרחוק וכן פירוט של הגורמים המעורבים
בהפעלת הכלי (גורם יוזם ,גורם מפעיל וגורם מאשר/מחליט) ,פירוט הפעולות הנדרשות
ומקורות מימון אפשריים.
הכלים מתייחסים לארבעה תחומים עיקריים( :א) התחום הכלכלי; (ב) התחום המינהלי-
תכנוני ,שכלל גם כלי-על ,שנועד לקדם את כלל תהליך הטמעת הכלים; (ג) תחום המחקר
והפיתוח; (ד) התחום החברתי-חינוכי.
אחדים מהכלים כללו עקרונות פעולה והמלצות בלבד .הבנייתם המפורטת והפעלתם של
הכלים הייתה תלויה בגורמים רבים ,חלקם מבין הגופים יוזמי העבודה ,וחלקם חיצוניים .עבודה
זו מבטאת את המאמץ האדיר שהושקע באותה עת בניסיון לפרוט את השטחים הבלתי-
מבונים לשטחים בעלי ערכיות שונה ,שטחים הדורשים התייחסות פרטנית ומדיניות עדכנית
ולא עוד התייחסות כוללנית ,כפי שהייתה נהוגה בעבר ,בעת הכרזה על קרקע חקלאית.
תמ”א - 35תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה ,לפיתוח ולשימור
תכנית מתאר ארצית ,תמ”א ,35נועדה להחליף את תמ”א 31כעבור חמש שנים מאז
אישורה .בהמשך לגישות אשר פותחו בעבודות קודמות ,צוות התכנון של תמ”א 35ראה צורך
בהצעת דרכים לזיהוי ולהגדרת שטחים ערכיים על פי שורה של קריטריונים ,לדוגמה:
.1רגישות השטחים :מבחינת איכויותיהם וסגולותיהם העצמאיות והתייחסות ליצירת דמות
הארץ ,כולל הרכיבים האוניברסליים הבונים דמות זו.
.2רציפות :כאשר רציפות גבוהה היא ערך בפני עצמו ,הראוי להגנה ולשימור.
.3ערכים חברתיים :הקשורים ביכולתו של השטח לספק שירותי פנאי ונופש לציבור.
.4שיקולים מערכתיים :חשיבותם של מרחבים פתוחים במערך התכנון הארצי ,כאזורי חייץ
וקיטוע בין מערכים אורבניים.
תמ”א 35אושרה בממשלה בינואר .2006שפת התכנון של תכנית זו נועדה להוות כלי מרכזי
למימוש מטרותיה של התכנית ,לרבות שתי מטרות ,שביניהן קיים מתח מתמיד :מתן מענה
לצורכי הפיתוח הצפויים בטווח התכנון מחד גיסא ,ושמירה על שטחים פתוחים ועל ערכי טבע,
חקלאות ,נוף ומורשת ,מאידך גיסא.
מסמך עיקרי התכנית ואמצעי המדיניות המסכם את הליך הכנת התכנית משלים את הוראות
התכנית ותשריטיה .מסמך זה מבאר ומפרט את כוונות התכנית ואת כיווני עבודת התכנון
במדינת ישראל בכל הקשור לעיצוב דמותה בעתיד.
מן המסמך ניתן ללמוד על השינוי המשמעותי שתכנון תמ”א 35יצר בנושא מדיניות השמירה
על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים .המתח המתמיד בין מתן מענה יעיל ומספק לביקושים
הגדולים לבנייה ,למגורים ולתעסוקה ,לבין החשש ,הגובר והולך ,מפגיעה בלתי-חוזרת בשטחים
הפתוחים ובמשאבי הנוף והטבע ,הוביל להגדרת התפיסה המרחבית הראשית של תמ”א :35
28
תמ”א - 35תשריט המרקמים
חוק התכנון והבניה התשכ”ה 1965 -
המועצה הארצית לתכנון ולבניה
תשריט המרקמים
מרקם עירוני
מרקם כפרי
מרקם חופי
מרקם שמור משולב
מרקם שמור ארצי
מכלול נופי
שטח בנוי
רצועת נחל
רצועת חוף
רצועת נוף
ישוב מיוחד גדול
ישוב מיוחד
מתקן ארצי
נמל ים
שדה תעופה קיים
שדה תעופה מוצע
מעבר גבול
דרכים ומחלפים
מסילות רכבת ותחנות
גבול נפה
תוכנית
29
איתור ברור של אזורים ,שבתחומם יש לאפשר בינוי ופיתוח עתידיים ,תוך שמירה קפדנית על
שטחים פתוחים ועל ערכי נוף ,טבע ותרבות.
תפיסה זו באה לידי ביטוי בתכנית בחלוקת מדינת ישראל לחמישה טיפוסים של מרקמים,
חלקם מוטי פיתוח וחלקם מרקמים מוטי שימור :מרקם עירוני ,מרקם כפרי ,מרקם שימור ארצי,
מרקם שימור משולב ,מרקם חופי .הוראות תמ”א 35מגדירות בפירוט את “כללי המשחק”,
אשר מאפשרים ומעודדים את תהליך הפיתוח במרקמי הפיתוח ,אך מגבילים ומצמצמים את
היקף הפיתוח במרקמי השימור.
ההתנסחות בתמ”א 35כלפי השטחים הפתוחים והכפריים היא כשטחים העשירים בערכי
טבע ,נוף ומורשת .פריסתם במרקמים נעשתה על בסיס ניתוח ערכיותם הנופית ,הסביבתית
וההיסטורית .נכללים בהם שטחים כפריים וערכי מורשת רבים של קבוצות אוכלוסייה שונות.
בנוסף על השמורות ושטחי הייעור ,הודגשו מכלולים נופיים מיוחדים ,המציגים איכויות משולבות
של נוף ותרבות הראויים לטיפוח ולשימור .בזכות התכנית נכנסו מונחים חדשים לשפת התכנון,
כגון :מכלול נופי ,רצועת חוף ,רצועת נחל ורצועת נוף.
במבט כלל-ארצי ,הארגון המרחבי של השטחים הפתוחים במדינת ישראל ,מדבר על:
“השדרה הירוקה” -הציר הנופי הראשי ,שטח פתוח וירוק ,המשמש כעמוד השדרה למערך
השטחים הפתוחים וכמסגרת עיקרית להגדרת הגושים המובילים של הבינוי העירוני.
“חיצים ירוקים בין מטרופולינים” -שטחים גדולים של מרקמים מסוג שימור משולב ומרקמים
כפריים ,המפרידים בין ארבעת המטרופולינים הראשיים.
“מרחבים שמורים ארציים” -מרחבים באזורים הצפוניים והדרומיים של מדינת ישראל,
שבהם שטחים גדולים המיועדים לשימור למטרות נוף ,טבע ותיור בקנה מידה לאומי
ובינלאומי.
תמ”א 35מבטאת ,אם כן ,את המהפך שהתחולל בהתייחסות התכנונית לשטח הבלתי-
מבונה ביובל שנות פעילותם של מוסדות התכנון ,על פי חוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה.1965-
אם בשנות ה( 60-של המאה הקודמת) “הקרקע החקלאית המוכרזת” ,הייתה חזות הכול,
הרי שבהכנת תמ”א 35פירקו את השטח הבלתי-מבונה לרכיבים קטנים ,כחלקי פאזל ,ערכו
ניתוח ויצרו פאזל חדש בצבעים ובהגדרות חדשות ,רבגוניות ועדכניות.
מאחר שתמ”א 35היא תכנית מתאר ארצית ,על פי הוראותיה נבחנות כל תכניות המתאר
המחוזיות והמקומיות וכן כל תכנית מפורטת .בתמ”א 35קיימת הבחנה ברורה בין הוראות
המתייחסות לסוגים השונים של התכניות .כך ,לדוגמה ,בין ההוראות המתייחסות לתכניות
מתאר מחוזיות חדשות ,לרבות שינוי תכניות מתאר מחוזיות ,נמצא איסור על תוספת שטח
לפיתוח שלא בהמשך רצוף וצמוד דופן; שמירה ,ככל האפשר ,על רצף של שטחים פתוחים;
החובה לבחון ולמצות שטחים שכבר יועדו לפיתוח בתכניות מחוזיות וטרם אושרו בהם תכניות
מקומיות ,ועוד .במידה רבה ,העקרונות שהנחו את העבודה השוטפת של הולקחש”פ ,הפכו,
עם אישור תמ”א ,35להנחיות עבודה למוסדות התכנון השונים.
30
תכנית מתאר ארצית ליער וייעור (תמ”א 4)22
במשך שנים רבות ,שטחי הייעור לא זכו למעמד סטטוטורי ,כמו שטחים ערכיים אחרים,
למשל ,גנים לאומיים ,שמורות טבע ונוף ,עבורם הוכנה תמ”א .8בדצמבר 1976הורתה
המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לערוך תכנית מתאר ארצית ליער ולייעור .המועצה הארצית
ביקשה לייעד שטחי יער ,יערות קיימים ונוספים ,בדרך שתבטיח את איכות הסביבה לרווחת
האוכלוסייה הקיימת וזו הצפויה לשנת ,2000תגדיר תפקודים שונים ליערות ,ובהם יערות
לשיפור הנוף ,יערות לנופש אקסטנסיבי ואינטנסיבי ויערות להבטחת עתודות התיישבות.
עריכת התכנית והדיונים בה נמשכו עד 1985ולא הגיעו לכדי תכנית מאושרת.
גלי העלייה בראשית שנות ה( 90-של המאה העשרים) והאיום על השטחים הבלתי-מבונים
הביאו לקידומה של תכנית המתאר הארצית החדשה ליער ולייעור -תמ”א ,22אשר ביסודה
הגנה מרבית על יערות ועל שטחי חורש ערכיים הנחשבים משאב נדיר ,הנתון באיום מתמיד.
תמ”א 22אושרה על ידי ממשלת ישראל ב .16.11.1995-התכנית מקיפה כ 1.62-מיליון דונם
קרקע ,רובה צפונית לבאר שבע .שיעור קרקע זה מהווה כ 18%-מכלל שטח המדינה במרחב
הצפוני שלה .התכנית מסווגת ומפרטת שמונה צורות יער וייעור שונות (יער נטע-אדם קיים;
יער נטע-אדם מוצע; יער פארק קיים; יער פארק מוצע; יער טבעי לטיפוח; יער לשימור;
יער פארק חופי ונטיעות בגדות נחלים) .התכנית כוללת נספח ,המפרט את רשימת היערות,
וסדרה של 52מפות בקנה מידה של 1:50,000שעליהן מסומנים היערות.
חשיבות תמ”א ,22בין היתר ,בכלים שיצרה לאזן בין צורכי הפיתוח והשימור .יעדי התכנית הם
להגדיר את שטחי היער בישראל ולקבוע את הפעולות המותרות בשטחי יער .ההגנה העיקרית
על יערות נובעת מהקביעה ,כי רק 5%משטח היער (או במקרים מסוימים עד )10%ניתנים
לשינוי לייעוד אחר מאשר יער ,וזאת לאחר תהליך תכנוני ראוי .עם זאת ,מותר לעשות שימוש
כלשהו בשטח יער לצורכי ביטחון ,ומותר גם לבנות ביער מתקני תשתית ,כולל דרכים.
תמ”א ,35שאושרה בשנת ,2005מאמצת את ייעודי היער המעוגנים בתמ”א 22ומוסיפה
עליהם יערות אחדים ,מתוך תכניות המתאר המחוזיות המאושרות ואלו שהיו בהליכי תכנון.
הוראות תמ”א 35מפנות בנושא היער להוראות תמ”א .22תמ”א 35מאמצת יסודות תכנוניים
הקבועים בתמ”א .22מכאן ,שמהלך הכנת תמ”א 22הביא ,מבחינת היערות ,לשותפות במבט
ארצי כולל ,המבחין ומגדיר את המרחב הבלתי-מבונה במדינת ישראל.
תמ”א 22מלווה בעבודת ליווי ובקרה דקדקנית ,הבוחנת את שינויי הייעוד וההקלות המבוקשות
לפיתוח בשטחי ייעור .דוח מעקב ובקרה 2010-2009לתמ”א 22מלמד ,כי 15שנים לאחר
אישור התמ”א ניתנו הקלות רק לכ 2%-משטח היערות הכלולים בתמ”א ,שהם כ32,000-
דונם .נתון מעניין ביחס למשאב היקר -היער לסוגיו.
תמ”א 22אינה תכנית הקופאת על שמריה .כשישה עדכונים נערכו לתמ”א מאז אישורה.
במהלך השנים ,קק”ל הכינה כ 205-תכניות מתאר מפורטות ליער ,כדי להתאים ,לקבוע
גבולות ולאפשר הוצאת היתרים וביצוע פעולות לטובת ייעודו הפרטני של כל יער ויער.
4המידע בפרק זה מבוסס על שני פרסומים מטעם קק”ל ,אשר פעלה לא רק להכנת התמ”א ועידכונה ,אלא גם להביא מידע אודותיה בכל
דרך אפשרית בפני ציבור המתכננים והציבור הרחב.
.1מ .קפלן ,תכנית המתאר הארצית ליער ולייעור ,תמ”א - 22מסמך מדיניות.
.2פ .כהנא ,ו .אולומונצקי-אורן וס .שטרן ,תכנית מעקב ובקרה 31 .2010-2009
אין ספק ,כי תמ”א ,22השינויים בתכנית ותכניות המתאר המקומיות המפורטות ליערות
השונים ,ממחישים פעם נוספת את התהליך שעברה מדינת ישראל לאורך השנים ,ממבט
כולל למבט מפורט ,ערכי ומדויק בנושא המרחב הבלתי-מבונה והשטחים הפתוחים.
הולקחש”פ בראי התקופה 32
תיקון 76לחוק התכנון והבנייה5
באוגוסט 2005החליטה הממשלה לאמץ חלק מסעיפי הרפורמה בחוק התכנון והבנייה,
שגובשה באותה עת ,ולכלול אותם במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת .2006
סעיפים אלה עסקו בנושאים אשר לגביהם הייתה הסכמה רחבה בין מרבית הגופים העוסקים
בתכנון .סעיפים אלה אושרו בכנסת בחודש יוני 2006כתיקון מספר 76לחוק התכנון
והבנייה.
תיקון 76נועד לייעל את מערכת התכנון ולקצר את משך הזמן הנדרש להליכי התכנון ,זאת
באמצעות נקיטת שורה של צעדים ,ביניהם כאלה הנוגעים לתוספת הראשונה לחוק התכנון
והבנייה וצעדים המשליכים על עבודת הולקחש”פ .שני סעיפים תוקנו בתוספת הראשונה,
במטרה להגביל את הצורך באישור התכניות על ידי הולקחש”פ .וזהו נוסח הסעיפים בחוק
המעודכן:
(.6א)בכפוף להוראות סעיף ,9לא תאושר תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ,החלה
על קרקע חקלאית המיועדת בתכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית או לסוג של שטחים
פתוחים ,אלא אם כן מתקיים בה אחד מאלה:
()1התכנית אושרה על ידי הוועדה או שהיא מקיימת את כל הוראותיה של תכנית מתאר
שאושרה על ידי הוועדה;
()2התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית או ועדת משנה שלה ,ובלבד שאישור התכנית
כאמור נדרש לפי הוראות תכנית מתאר ארצית או מחוזית ,בשל תחולתה על קרקע חקלאית
או על סוג של שטחים פתוחים ,וצוין במפורש בהחלטת המועצה או ועדת המשנה שלה ,לפי
העניין ,כי האישור ניתן גם לצורך תוספת זו.
(ב)בסעיף זה“ ,תכנית מתאר מחוזית” ,לרבות תכנית מתאר מחוזית שהופקדה וטרם אושרה.
(.9א)החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ,החלה על קרקע
חקלאית המיועדת בתכנית מתאר מחוזית ,כהגדרתה בסעיף (6ב) ,למטרה חקלאית או
לסוג של שטחים פתוחים ,ולא מתקיים בתכנית אף תנאי מהתנאים המפורטים בסעיף (6א),
יעבירה מוסד התכנון לוועדה.
התיקונים הוסברו באופן הבא:
“כדי להקל על בעיית הריכוזיות וריבוי שלבי האישור הנדרשים על פי המצב הקיים ,מוצע לתקן
את התוספת הראשונה (להלן -התוספת) ,כך שאישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית
ושטחים פתוחים (להלן -הוועדה) יידרש רק לתכנית מתאר מקומית או לתכנית מפורטת
5תודה לגב’ עירית דולב ולגב’ רמה קדמי ממינהל התכנון ,שסייעו בידי להבין את עבודת הולקחש”פ לאחר תיקון 76לחוק.
(להלן -התכנית) ,החלה על קרקע חקלאית ,כמשמעה בסעיף 5לתוספת ,המיועדת בתכנית
מתאר מחוזית למטרה חקלאית או לשטחים פתוחים ,ורק אם התכנית אינה מקיימת את
הוראותיה של תכנית מתאר שאושרה על ידי הוועדה ולא ניתן לה אישור מאת המועצה
הארצית לתכנון ולבנייה או ועדת משנה שלה”.
מה משמעות תיקון 76לחוק התכנון והבנייה? צמצום דרמטי בהיקפי התכניות הנדרשות לדיון
ולאישור הולקחש”פ וכן בהיקף התכניות המגיעות לשולחן הוועדה ,היושבת כוועדה ייחודית-
ייעודית.
תיקון 76קבע ,כי תכניות תגענה לוועדה ,למעשה ,אך ורק אם אינן חלות בשטח שהוגדר
לפיתוח בתכנית מתאר מחוזית .מאחר שחלה תנופה בהכנת תכניות מתאר מחוזיות ,ולאור
מרקמי הפיתוח בתמ”א ,35הרי שאין משמעות להיקפה הנרחב של ההכרזה על קרקע
חקלאית וצומצם תחום טיפולה של הולקחש”פ.
יתרה מכך ,סעיף ( 6ב) מייתר את הדיון בולקחש”פ ,גם אם תכנית מתאר מחוזית רק הופקדה
ולא אם אושרה .תיקון זה מבטא את הפיחות שכיוון המחוקק במעמדה של הוועדה .אם בעבר
תכנית לא הופקדה עד אשר הולק”ח דן ואישר את ההחלטה להפקדה ,הרי שעתה ,הפקדה
של תכנית מחוזית ,מייתרת דיון בולקחש”פ .
בסמכות הוועדה נותרו רק דיונים בתכניות ברמה מקומית או מפורטת ותם העידן שבו כל
תכנית מתאר ארצית או מחוזית הובאה לשולחן הולקחש”פ.
איחוד הדיונים ,שהונהג בעקבות תיקון ,76משמעו ,כי תכנית הדרושה לדיון בולקחש”פ ,אך
במקביל דרוש דיון בה גם במועצה הארצית או בוועדת המשנה שלה (הולנת”ע) לשם הקלה
מתכנית ארצית ,אזי הדיון מתקיים בולנת”ע ולא בולקחש”פ .הדיון בסוגיות השמירה על
השטחים הפתוחים והקרקע החקלאית הפך לאחד מסעיפי הדיון בתכנית ,ולא לסעיף היחיד
והראשי .הרכב חברי הוועדה שונה מהרכב חברי הולקחש”פ ,וכך גם תשומת לבם ותחושת
אחריותם לנושאי קרקע חקלאית ושטחים פתוחים.
היקף התכניות המגיעות לדיון בולקחש”פ ירד מכ 500-תכניות בשנת 2000לכ 200-תכניות
בולקחש”פ ועוד כ 70-תכניות במסגרת איחוד הדיונים בולנת”ע.
הרפורמה בתכנון ובבנייה
לא יבש הדיו על תיקון 76ובטרם נבחן אופן יישום התיקון על פעולת הולקחש”פ ועל השמירה
התכנונית על הקרקע החקלאית והשטחים הפתוחים ,וכבר גובשה בשנים 2011-2010
במינהל התכנון במשרד הפנים הצעה לרפורמה משלימה .ברפורמה זו הוצע להמיר את
מנגנוני ההגנה על השטחים המיועדים להישמר לקרקע חקלאית ולשטח פתוח על פי מדיניות
התכנון במספר אמצעים ,כגון :העברת האחריות בשיקול הצורך בשמירה על שטחים פתוחים
לכלל מוסדות התכנון ובכל סוגי התכניות ,על ידי הוספת היעד של שמירה על שטחים
פתוחים לסעיף מטרות התכנית; הרחבת זכות הערר על החלטת הולקחש”פ; הבטחת תיאום
בין מנגנון ההכרזה על קרקע חקלאית וסמכויות הולקחש”פ לבין מדיניות התכנון העדכנית.
על אף שתזכיר חוק הופץ בשעתו ,החוק לא תוקן בהתאם.
עקרון הבקרה הצולבת במערכת התכנון הקיימת בולט במיוחד בשתי הוועדות המיוחדות 33
הקיימות ברמה הארצית -הולקחש”פ והוועדה לשמירה על הסביבה החופית .במסגרת
רפורמה כוללת בתחום התכנון והבנייה הוצע בשנים האחרונות ( 2009עד )2010ביטולה של
הולקחש”פ .זאת ,מאחר שהערכים המטופלים על ידה מוגנים היום מכוח שורה של תכניות
מתאר ארציות ומחוזיות.
בבואת הפיתוח -השמירה על השטח הפתוח
עם קום המדינה ובשנותיה הראשונות עמדה בפני מעצבי המדיניות והמתכננים בעיה כיצד 34
להבטיח את הבעלות על השטחים הרחבים והריקים ,ומשום כך ניתנה עדיפות לחקלאות.
התמיכה בענף החקלאות נועדה לספק מזון לאוכלוסייה ,שגדלה במהירות וסבלה ממחסור.
ארבעים שנה מאוחר יותר ,בשנות ה ,90-הפכה הקרקע החקלאית במדינת ישראל למשאב
המתמעט והולך .המשבר בחקלאות מחד גיסא ,עליית הביקוש למגורים ,תנופת הבנייה
והצמיחה הכלכלית ,שליוו את גל העלייה בראשית שנות ה 90-מאידך גיסא ,הביאו לערעור
המערך המוסדי המופקד על שמירת הקרקע החקלאית ולירידה במעמדה המיוחד של
הקרקע החקלאית.
פעולות הבנייה והפיתוח ,שאפיינו את שנות ה ,90-היו בלתי-הפיכות .פעולות אלו העמידו
בסכנה את המרחבים הפתוחים ,במיוחד במרכז הארץ .במקום התפיסה שיש לשמר את
המרחב הבלתי-מבונה תחת הגדרה כוללת של קרקע חקלאית ,מתחזקת ומתגבשת ההכרה,
כי יש לשמר שטחים פתוחים ולטפל בהם בהתאם לערכיות שונה ובמגוון כלים ,וכי קרקע
חקלאית היא חלק ממארג השטחים הפתוחים הבלתי-מבונים.
ההכרה בקרב הגופים “הירוקים” ובקרב חוגי המתכננים הפיזיים בישראל בדבר חשיבות
שמירת המרחב הבלתי-מבונה כשטחים פתוחים ,הביאה להעלאת הצעות חדשניות בכיוון זה
בתכניות המתאר ובמסמכי מדיניות ,שהוכנו במהלך השנים האחרונות .עיקר החידוש מתבטא
בפיתוח הגדרות חדשות לייעודי הקרקע ,תוך שימת לב להבדלים בין אזורים שונים ,אתרים
שונים ומאפיינים יחודיים והרחבת המבט על מרכיבי השטחים הפתוחים כיוצרים דמותה של
ארץ.
ביטוי סמלי לשינוי בתפיסת הייעוד של השטחים הפתוחים היה שינוי שם הוועדה לשמירה
על הקרקע החקלאית -הולק”ח לוועדה לשמירה על הקרקע החקלאית ושטחים פתוחים
-הולקחש”פ וחיזוק הרכב הוועדה בהתאם.
השינויים החברתיים ,הכלכליים והערכיים במדינת ישראל של ראשית המאה ה 21-הביאו
למגמת כרסום בתפקידה ובמעמדה של הולקחש”פ .במקביל ,חל שינוי מהותי בתפיסת
המרחב הבלתי-מבונה במדינת ישראל ,שהוא התשתית לכל פיתוח ובינוי עתידיים.
הכוונה להטיל את האחריות לשמירה על השטחים הפתוחים בידי מוסדות התכנון וביחס לכל
סוגי התכניות ,ואולי אף לבטל את הולקחש”פ ,מעוררת מחשבה בשני כיוונים:
.1שמירה על הקרקע החקלאית ועל השטחים הפתוחים היא ,למעשה ,הצד השפוי של
מערכת התכנון .במפות ההכרזה על קרקע חקלאית ,הצבע האדום מסמן את הפיתוח
שנעשה ,הצבע הירוק מסמל את הקרקע החקלאית שהוכרזה והוא בבואה של הפיתוח .רק
מבט כולל על המפה כולה יבטיח פיתוח ראוי וערכי ,תוך התייחסות לתמורות ולשינויים שחלו
במדינה ותוך שמירה על הקרקע החקלאית ועל השטחים הפתוחים .שמירה זו ,המחויבת על
פי חוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה ,1965-מבטיחה בדיקת כל תכנית ,האם היא חורגת מהמטרה
והאם החריגה הכרחית.
.2עצם הידיעה ,שליד המועצה הארצית פועל מוסד תכנון ,שעל קיומו נקבע בתוספת לחוק,
מדגישה את חשיבותו של מוסד זה ,הבוחן כל יוזמה בתחילת דרכה ,האם היא באה על
חשבון קרקע חקלאית ושטחים פתוחים .קיומו של מוסד תכנון כזה מהווה סוג של גורם ממתן,
מווסת או חוסם .הולקחש”פ היא כמו חוות דעת שנייה ,שאין לוותר עליה ,זוהי מעין משוכה
שיש לעבור אותה .במשך השנים ,הולקחש”פ סיפקה נתונים על תכניות שאושרו ועל אלו
שנדחו ,מה לא נדון בוועדה ואיזו יוזמה לא התפתחה על קרקע חקלאית מוכרזת .נתונים
אלה חשובים ביותר ואין זה מפתיע שבשנות ה 70-וה 80-הכינוי של הולק”ח היה “נטורי
קרקע” .יש הטוענים ,שהיישובים במערב השומרון ,ששווקו בשעתו תחת הסיסמה “חמש דקות
מכפר סבא” זכו לביקוש לא מסיבות אידיאולוגיות דווקא ,אלא מפני שהיו האלטרנטיבה
היחידה לצמודי קרקע במרכז הארץ ,שלא נבנו עד אז בגלל השמירה על הקרקע החקלאית.
עקשנותה של הולקחש”פ ושמירתה על שטחים פתוחים השפיעו על השטח הבנוי כולו ולא
רק על הנוף החקלאי הפתוח .לכן ,במשך השנים ,הולק”ח הייתה אי של שפיות ,והשמירה
על הקרקע החקלאית הייתה אמצעי חשוב בהתוויית התכנון ,הבינוי והפיתוח במדינת ישראל,
שהתפתחה מארץ ריקה לארץ מלאה וצפופה ,שבה ההיצע הקרקעי דל ,התחרות קשה
והאיזון חשוב מתמיד.
35
מקורות
אלתרמן ,ר .ורוזנשטיין ,מ .)1992( .קרקע חקלאית :שמירה או הפשרה? חיפה :המרכז
לחקר העיר והאזור ,הטכניון .עמ’ .61
פלור ,מ .)1980( .הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית .קרקע.49-42 :19 ,
משרד הפנים ,מינהל התכנון .עיקרי הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבנייה (באתר האינטרנט).
משרד הפנים ,מינהל התכנון .תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס’ ( )90באתר האינטרנט).
משרד הפנים ,המועצה הארצית לתכנון ולבנייה .)2006( .תמ”א ,35הוראות התכנית.
משרד הפנים ,המועצה הארצית לתכנון ולבנייה .)2006( .תמ”א ,35עיקרי התכנית ואמצעי
מדיניות.
סביבותכנון בע”מ ,סדן לובנטל בע”מ ,לרמן אדריכלים בע”מ .)2003( .מדיניות וכלים
לשמירה על שטחים פתוחים ,תיקי כלי ,עקרונות פעולה והמלצות.
שלאין ,א .)1995( .השפעת מגבלות חוקיות ומינהליות על שינוי ייעוד קרקע חקלאית
מוכרזת בעקבות גל העלייה .1994-1990ירושלים :עבודת גמר לתואר מוסמך ,המחלקה
לגיאוגרפיה ,האוניברסיטה העברית.
שלאין ,א .ופייטלסון ,ע .)1996( .מדיניות השמירה על קרקע חקלאית :התהוותה ,מיסודה
וערעורה .ירושלים :מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות.
שלאין ,א .)1999( .השמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים בעקבות תיקון 43
לחוק התכנון והבנייה .קרקע.88-75 :46 ,
36
פרק ג’ :מ”דרך הים” ל”דרך ארץ”
התשתית להתוויית רשת הדרכים בישראל
“מבין נושאי התכנון והפיתוח הארציים והאזוריים ,מהווה נושא רשת הדרכים יסוד ועיקר ,כי
עליו מתרקמת הפעילות המעשית של ביצוע ובנייה .עורקי התחבורה יוצרים את השלד של כל
תכנון פיזי וכלכלי ,ולהיערכותם במרחב משמעות בשביל אזורי פיתוח ,עדיפויות לפיתוח ושלבי
פיתוח .זיקתה וקשריה של רשת דרכים אל מוקדי האוכלוסייה ,אל שטחים לפי ייעודיהם ואל
גבולות לסוגיהם ,יוצרים את הבסיס לדינמיות ולניידות של אנשים ,של חומרי גלם ושל הון ,ואת
האפיקים שבהם מתנהלים החיים בכללותם .במדינת ישראל ,אשר בה מתרחשת התפתחות
פיזית ,כלכלית ודמוגרפית מהירה ,יש לרשת הדרכים הארצית חשיבות יתר”6.
יסודותיה של תכנית המתאר הארצית לרשת הדרכים -תמ”א 3הם בשני נדבכים:
.1התשתית הפיזית של רשת הדרכים.
.2התשתית הסטטוטורית לתכנון הארצי של רשת הדרכים.
התשתית הפיזית של רשת הדרכים
כבר בעבר ,פותחה רשת הדרכים בארץ ישראל כשילוב בין תנאיה הפיזיים של הארץ לבין
מיקומה המיוחד ב”סהר הפורה” כמקשרת בין אסיה ,אפריקה ואירופה .מבנה הארץ הוא
אורכי ביסודו ומאופיין בשלוש רצועות מקבילות :מישור החוף ,שדרת ההר המרכזית ובקעת
הירדן .צירי הדרכים פותחו בימי קדם ,בהתאם למטרות כלכליות ,מדיניות ושלטוניות.
הארץ ידעה עליות ומורדות בתשתיות הדרכים“ .דרך הים” היא דרך האורך הראשית בארץ
ישראל לאורך השנים .מפאת חשיבותה של דרך זו ועקב השימוש התדיר בה ,ניתנו לה שמות
רבים ,בתקופות השונות של ההיסטוריה .למשל“ :דרך חורוס” בימי הפרעונים; “דרך ארץ
פלישתים” בעת מסע בני ישראל בצאתם ממצרים; “דרך מצרים” ו”דרך הים” בימי המלוכה
הישראלית; ‘’ ”Via Marisבתקופות הרומית ,הביזנטית והצלבנית; “דרך הדואר” בימי השלטון
הממלוכי.
כיוונם של הרי הארץ הוא צפון-דרום ורק בארבע פרצות טבעיות קיים מעבר רוחבי .שתיים
מהן בלבנון ושתיים דרומיות :האחת -מעכו וחיפה ,דרך עמק יזרעאל ובית שאן לעמק הירדן,
6מתוך רשימה על תמ”א ( 3ללא ציון המחבר) ,בתיק תמ”א 3במינהל התכנון.
37
הירמוך ומזרחה לארם נהריים ,והשנייה -מעזה דרך עמק באר שבע והערבה אל מואב ,אדום,
ים סוף ומדבריות ערב7.
עד ימינו נותרו מבני דרך כגשרי נחל איילון ונחל לכיש ,שרידי “מעלות רומאיים” ואבני מיל,
המהווים נקודות ציון ואזכור לרשת הדרכים העתיקה בארץ ישראל.
בעת הקמת המדינה ( )1948היו בה כ 1,600-ק”מ דרכים סלולות ,שני שליש מתוכן מקורן
ברשת המנדטורית .הבריטים תיקנו וסללו דרכים בארץ ישראל ,בעיקר בשנות ה( 30-של
המאה הקודמת) ,בין היתר מסיבות ביטחוניות .עם זאת ,ברשת המנדטורית בלטו מספר
עובדות :חוסר קשר בין הנגב לבין חלקיה המיושבים של הארץ במרכז ,חוסר הקשר עם ים
סוף ,פיתוח רשת לא צפופה של דרכים בסביבות תל אביב ,דרך אורך בבקעת הירדן עם
מספר מעברים לעבר הירדן המזרחי ,דרכי גישה רבות אל הכפרים בשומרון וביהודה ,קשר בין
הערים הערביות הגדולות שכם ,ג’נין ,טול כרם וחברון לבין סביבותיהן ,וכן חוסר הראייה לטווח
רחוק בכל הנוגע ליחס שבין דרכים לבין פיתוח אזורי התיישבות חדשים.
גבולות המדינה שקמה יצרו מצב ,שבו חלק מן הדרכים נותר ללא תפקוד מלא וללא מוצא.
מדינת ישראל הייתה ל”מדינת אי” ,ומהר מאוד נאלצה לשנות את כל מערך הדרכים שלה,
בהתאם למגמות החדשות של קליטת העלייה וקביעת הריבונות הישראלית על כל חלקי
הארץ .רשת הדרכים פותחה בשני כיוונים עיקריים :במשך כל העשור הראשון ובתחילת השני
הדגש ניתן ליצירת רשת מסועפת של כבישים והגדלת אורכם ,ואילו במשך העשור השני
הדגש היה על גידול בכושר הקיבול של הכבישים והרחבתם המתמדת .הגורמים שהשפיעו על
הסתעפות רשת הדרכים היו :חיבור יישובים שנותקו (בגלל קווי שביתת הנשק) ,פיתוח רשת
נמלים ומקורות להובלת חומרי גלם והיווצרותם של ריכוזי אוכלוסייה גדולים .הדגש בפיתוח
ובסלילת הדרכים נעשה במטרה לקרב את הנגב אל מרכז הארץ ואל ריכוזי האוכלוסייה,
לקשר את ים המלח עם אילת ועם נמל אשדוד ,ליצור קשר רצוף בין ירושלים ותל אביב ,ליצור
מספר עורקי תנועה לשם עקיפת הריכוז הגדול של תל אביב ,לקשר אזורי פיתוח חדשים
בגליל ובנגב אל מרכזים עירוניים ולקשר את הנמלים באשדוד ובחיפה אל מוקדי הכלכלה
השונים במדינה .בין השנים 1949עד 1962נסללו 1,089ק”מ של כבישים בין-עירוניים .תכנית
המתאר הארצית לדרכים יצאה לדרך במחצית שנות ה ,60-כשבמדינת ישראל למעלה
מ 3,000-ק”מ של רשת דרכים סלולות8.
התשתית הסטטוטורית לתכנון הארצי של רשת הדרכים
הבסיס המשפטי לתכניות מתאר ארציות ולמוסד תכנון ארצי סטטוטורי ניתן במדינת ישראל
רק בחוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה ,1965-שנכנס לתוקף בשנת .1966עם קום המדינה עסקו
בתכנון רק בעקבות פעולות פיתוח ובניין מקומיות ,בלי שתהיה תכנית ארצית או אזורית
7י .דש( .תשכ”ב) .תכנון פיסי לישראל .ספר יובל הגימנסיה העברית .ירושלים. 38
8א .אפרת .)1972( .תכנון רשת הדרכים הארצית בישראל ,עיר ואזור.51-59 ,1 ,
ע .פייטלסון( .תשנ”ד) .התפתחות מערכות התחבורה בישראל בצבת שיקולים כלכליים ,מדיניים וביטחוניים :מחקרים בגיאוגרפיה של ארץ
ישראל ,חוברת י”ד .ירושלים :החברה לחקירת ארץ ישראל ועתיקותיה ,המחלקה לגיאוגרפיה ,האוניברסיטה העברית בירושלים,
עמ’ .249-227
כוללת לאיתור מקומות יישוב עירוניים או חקלאיים ,איתור שטחי תעשייה ,פארקים או שטחי
נופש .בהכנתה של התכנית הארצית הכוללת הוחל עם הקמת המדינה ,כאשר ענייני התכנון
הפיזי הופקדו בידי אגף התכנון במשרד הפנים .על האגף הוטל לתכנן לטווח רחוק ולשלב
את כל פעולות הפיתוח והבניין המקומיות למגמות התכנון הארציות .אחד מעקרונות היסוד
של מדיניות הפיתוח והבניין ,שהונח בקווי היסוד של כל ממשלה ,היה פיזורה וחלוקתה של
האוכלוסייה בארץ 9.יעדים שונים ,ובעיקר יעדים בנושא הקמת יישובים (עירוניים וכפריים),
ניהול מדיניות מקרקעין ושימושי קרקע בזיקה למטרת פיזור האוכלוסין ,נקבעו בתכניות שונות,
שהוכנו עד שנת .1966
“תכנית שרון” ,המפורסמת בין התכניות הארציות בראשית שנות המדינה ,נערכה בשנים
1951/52ופורסמה בספר “תכנון פיזי לישראל” .על פי תכנית זו ,הוקמו מרבית הערים
החדשות בישראל והושקעו השקעות ציבוריות ופרטיות רבות .יותר מכל תכנית אחרת ,קבעה
תכנית זו את דמותה הפיזית של מדינת ישראל ונודעה לה השפעה ארוכת טווח .בתכנית
שרון חמש זרועות תכנון ,המגויסות ומשתלבות להשגת יעד פיזור האוכלוסייה :החקלאות,
התעשייה ,רשת התחבורה ,פארקים ,ייעור ושמירת נוף ,ערים חדשות.
הזרוע השלישית ,זרוע התחבורה ,זה לשונה:
“ .3רשת תחבורה יעילה ומאורגנת ,היא בדינמיקה הכלכלית של זמננו תנאי ראשון לפיתוח
תעשייתי מוצלח ,לקיצור דרכי התובלה של התוצרת החקלאית לשווקים ולקידום הכללי.
בישראל תגרום ההתיישבות הצפופה בשטח ארץ מצומצם לעומס מיוחד על דרכי התחבורה
השונות .לכן ,יש לשקול יפה את תפקידו והיקפו של כל אמצעי תחבורה (כביש ,מסילת ברזל,
דרכי אוויר ומים) ושילובו לתכנית תחבורה מקיפה.
בתכנית הארצית של התחבורה הותוו דרכים חדשות חיוניות לפיתוח שטחים ריקים ושוממים,
דרכים החסרות ברשת הקיימת ,לקיצור המרחקים בין האזורים השונים ,ודרכים העוקפות את
המרכזים הגדולים ומונעות הצטופפות ופקקי תנועה .על הדרכים הארציות ,המקשרות את
אזורי הארץ השונים ,לעקוף את הערים הגדולות והבינוניות ולקשרן אליהן על ידי כמה זרועות
צדדיות ,שתחלקנה את עומס התנועה ביניהן ותכוונה אותה למטרתה בחלקי העיר השונים,
בדרך הקצרה ביותר.
לדוגמה ישמש קטע מכביש ארצי ,שהותווה בקו ישר מראשון לציון דרך יעזור ,בני ברק ,לפינת
רעננה-כפר סבא .תוואי זה של הכביש הארצי יקצר את הדרך ויעקוף את היישובים ,כגון:
רחובות ,ראשון לציון ,תל אביב ,רמת גן ,בני ברק ,פתח תקווה ,הנחתכים כיום על ידי התנועה
העוברת דרכם ומביאה לעיכובים ולנזקים כלכליים וקרבנות אדם.
תכנית רשת התחבורה בארץ נקבעה על ידי הגזרה הארוכה של הארץ הצרה במרכזה .גזרה
זו מחייבת שני מרכזי תחבורה ראשיים :צפוני ודרומי .המרכז הצפוני נקבע ליד מפרץ חיפה,
נמלה העיקרי של ישראל ,הקשור ברכבת ובכבישים עם כל חלקי הארץ .פיתוח הארץ יתבע
את הרחבת הנמל ,שיפורם והרחבתם של הכבישים והקמת שדה תעופה בקרבת חיפה,
ויעשה עיר זו למרכז תחבורתי טבעי לגליל ,לעמקים ולשומרון.
9י .דש( .תשכ”ב) .תכנון פיסי לישראל .ספר יובל הגימנסיה העברית .ירושלים.
39
המרכז השני בדרום איננו בנמצא כיום ,כי חלק זה של הארץ לא פותח בעבר .אף תחנת
הרכבת המרכזית בלוד אינה מתאימה לתפקידה ,ומקומה הנכון הוא בסביבת אשדוד-יבנה.
מקום זה הוא צומת טבעי למסילת הברזל צפון-דרום ומזרח-מערב (קו ירושלים) ולכבישים
ארציים מקבילים ,ויחד עם נמל מים עמוקים ,שיוקם בקרבת שפך הסורייר ,יהיה מרכז
התחבורה השני בארץ .מרכז תחבורה זה ישרת באופן טבעי ויעיל את שלושת אזורי ההשפעה
העיקריים בדרום :אזור תל אביב ,ירושלים ופרוזדורה ודרום הארץ והנגב”10.
בשנת 1964פורסם ,בהוצאת מינהל התכנון במשרד הפנים ,הספר The Israel Physical
,Master Planספרם של אדריכל יעקב דש ,סגן המנהל הכללי במשרד הפנים (תכנון) ומנהל
מינהל התכנון ,וד”ר אלישע אפרת ,מנהל האגף לתכניות ארציות ומחוזיות במינהל התכנון.
הספר נכתב לכבוד כנס ארגון .IFHP - International Federation for Housing and Planning11
תכנית האב הפיזית של ישראל התגבשה ועובדה באגף התכנון של משרד הפנים במשך
שנים .בספר ,נושא הרשת התעבורתית מופיע בשתי מפות .האחת לרשת הדרכים והשנייה
למסילות ברזל ,שדות תעופה ונמלים .כל מפה מלווה בדברי הסבר ,המדגימים את הנושא
וראייתו מן הכלל אל הפרט ,על פני כל שטח המדינה.
ד”ר אלישע אפרת ,מנהל אגף תכניות ארציות במינהל התכנון באותה עת ,שקד כבר אז
לכתוב ולספר את סיפור העשייה התכנונית .לימים כתב עשרות מאמרים וספרים בענייני
הגיאוגרפיה של ארץ ישראל ופיתוח מדינת ישראל לאורך השנים .להלן קטע שכתב ב,1965-
בנושא רשת הדרכים:
“תכנית האב הפיזית של ישראל בנויה משורה ארוכה של תכניות המשולבות ביניהן בדרכים
שונות .תכנית רשת הכבישים הארצית מבטאת את תוואי הכבישים ואת סיווגם ,ומופיעים בה
הכבישים הקיימים והמוצעים .ככבישים קיימים יש לראות את אלה הסלולים כבר ,למרות
שלא הגיעו עדיין לרוחבם המלא והמתוכנן ,בעוד שכבישים מוצעים יש לראות את אלה אשר
לגביהם קיים תוואי עפר או לא קיים תוואי כלל.
התכנית כוללת את כל הרשת הרצויה של כבישים בין-עירוניים בארץ .לחלק המפותח של
ארצנו ,מבאר שבע וצפונה ,יש רשת כבישים די צפופה ונראה לנו ,שאין כיום כל הצדקה
לצופף את רשת הכבישים הזאת מעבר להצעות המופיעות בתכנית .לעומת זאת ,רשת
הכבישים בנגב דלילה למדי ,ועם התקדמות הפיתוח בחבל ארץ זה יידרשו ,כנראה ,כבישים
נוספים.
רשת הכבישים הארצית הינה רשת מלוכדת ומשולבת ומקיפה את כל הנקודות החשובות
בארץ ואין לראותה כצירוף של כבישים מסוימים .הכבישים הראשיים מקשרים בתוואי שלהם
את מרכזי היישוב הגדולים עם האזורים השונים .לכבישים אלה נודעת חשיבות גם בגלל
המשכם מעבר לגבולות המדינה -קשר העשוי להיות פעם אקטואלי .לכל כביש ראשי
קיים או מתוכנן גם כביש מקביל ,וזאת לצורכי הפרדת העומס בכבישים וכן לצורכי ביטחון.
תוואים של כבישים ראשיים עוקפים ערים ויישובים בצורה משיקה ואינם עוברים דרכם וכן
ממעטים בהם בהצטלבויות .התוואים של עורקי התחבורה הראשיים מופיעים לרוב בכיוון
10א .שרון .)1951( .תכנון פיזי בישראל .ירושלים :המדפיס הממשלתי. 40
11דינה (סלומון) רצ’בסקי .)2011( ,תמ”א -תכנון במבט אישי .תל אביב .עמ’ .20
121964 אב לישראל-מפת רשת הדרכים על פי תכנית
12 JACOB DASH, ELISHA EFRAAT, THE ISRAEL PHYSICAL MASTER PLAN, MINISTRY OF THE
INTERIOR, PLANNING DEPARTMENT, JERUSALEM, 1964
41
המבנה השולט ולרוב בכיוון צפון-דרום או מערב-מזרח ,שמשם מסתעפים כבישים לכיוונים
שונים לפי צורכי האזורים ובהתאם לטופוגרפיה .רוב הכבישים הארציים עוברים בשטחים
הפחות מיושבים ומהם מתאפשרת גישה לכל מקום .המגמה היא ,להפיק מכל תוואי תועלת
שירותית מקסימאלית ,להימנע משימוש באדמה חקלאית ולהימנע מפגיעה בנוף הטבעי.
בתכנון רשת הכבישים בישראל יש להתחשב בעקרון ההיררכיה .הכבישים נבדלים זה מזה
מבחינת תיפקודם ,כל אחד מהם ממלא מטרות מסוימות ,משרת צרכים מסוימים של אזור
ובהתאם לכך גם מקבל את סוגו ואת רוחבו המתוכנן .רשת כבישים היררכית מהווה יסוד חשוב
בתכנון אזורי ומקומי ומשפיעה על קביעת איתורים של יישובים ,מוסדות ,מפעלי תעשייה,
מתקנים הנדסיים וכדומה.
את הכבישים הבין-עירוניים בישראל ניתן לחלק מבחינה תיפקודית לשלושה סוגים:
סוג א’ (כביש ראשי) )1( :כביש המחבר באופן ישיר שני ריכוזי אוכלוסייה או תעשייה בעלי
חשיבות )2( .כביש המחבר שורת ריכוזי אוכלוסייה או תעשייה בין שני ריכוזים גדולים יותר.
( )3כביש בעל חשיבות בין-ארצית לאור המשכו מעבר לגבול .רוחב הפס המתוכנן של סוג
כבישים זה יוכל להגיע ל 50-מ’.
סוג ב’ (כביש אזורי) )1( :כביש המחבר את יישובי האזור בינם לבין עצמם והמחבר אותם
לרשת הכבישים מסוג א’ .)2( .כביש המחבר באופן ישיר ערים צמודות .רוחב הפס המתוכנן
של סוג כבישים זה יוכל להגיע ל 40-מ’.
סוג ג’ (כביש מקומי) :כביש המחבר מספר יישובים כפריים לכביש סוג ב’ .רוחב הפס המתוכנן
של סוג כבישים זה יוכל להגיע ל 20-עד 25מ’ .הכבישים הבין-עירוניים הקיימים אינם נמצאים
כיום ברוחבם המלא ,כשם שרשת הכבישים אינה עומדת לביצוע מיידי ,כי אם נעשית שלבים-
שלבים ,כן גם הרחבת הכבישים נעשית בהדרגה ,בהתאם לרוחב המתוכנן .תכנון רוחב הכביש
מבעוד מועד מביא להקלות טכניות בביצועו בעתיד .הכבישים העיקריים העומדים להיסלל
בעתיד הקרוב לפי תכנית האב הם :כביש תל אביב-אשדוד אשר ישא את רוב נפח התנועה
מן הנמל אל מרכזי האוכלוסייה הגדולים במישור החוף; האוטוסטרדה בין חדרה לחיפה,
שתשמש המשך לכביש החוף המורחב ,ותהווה תוואי מקביל לכביש חדרה-חיפה הקיים; כביש
עוקף הקריות במפרץ חיפה; כביש קריית אונו-מכבית אשר יחבר את צומת אלוף יצחק שדה
עם העיר החדשה המתוכננת בחבל מודיעין; כביש מהיר בין שדה התעופה לוד ותל אביב;
כביש ירושלים-צומת נחשון ,אשר ינצל את תוואי נחל שורק בהקבלה למסילת הברזל; כביש
בחבל אדוריים ,אשר יקצר את המרחק בין ירושלים ובאר שבע ,וכביש סדום-אילת ,אשר עומד
לפני השלמתו בקרוב13”.
תכנית האב הפיזית הוכנה חודשים ספורים לפני כינון חוק התכנון והבנייה ,תשכ”ה.1965-
תכנית זו הייתה חלק מהתשתית ומהיסודות לפעילות מערכת התכנון והבנייה ולהכנת התכניות
הארציות בכלל ותכנית המתאר הארצית לדרכים בפרט.
13א .אפרת .)1965( .תכנית-אב פיזית לישראל .הקבלן והבונה ,גליון ,129מאי-יוני .1965מובא בתוך :א .שחר ,ד .וינטראוב ,א .כהן ,א .שלח 42
(עורכים) .ערים בישראל :מקראה( .תשל”ג) .ירושלים :אקדמון ,עמ’ .145
:1976-1966חבלי לידתה של תכנית המתאר
הארצית לדרכים
מבוא
תשתית הדרכים היא עמוד השדרה של הפעילות הכלכלית ,החברתית והביטחונית במדינת
ישראל .תכנית המתאר הארצית לדרכים (תמ”א )3היא עמוד השדרה למערכת התכנון
הארצית .פרק זה בא לספר את חבלי הלידה של תמ”א ,3עשר שנים בין מתן ההוראה
לעריכת התכנית ועד לאישורה בממשלה .בחרתי להביא בפרק זה הרבה ציטוטים ,אמירות
ודברים כלשונם ,במטרה לשקף ,ככל הניתן ,את הנאמר ברוח התקופה ואת סגנון הדוברים,
אישיותם ותפקידם באותה עת ,כדי להסביר לקורא את המסד לתכנון תשתיות התחבורה
בישראל.
הוראה להכנת תכנית ארצית לרשת הדרכים
ביום 4.7.1966התכנסה המועצה הארצית לישיבה מס’ 5לדיון בנושא “תכנית ארצית להתוויית
רשת הדרכים הראשיות” .היו”ר ,מר סילברסטון ,פתח ואמר“ :תכנית זו כבר בשלב מתקדם
והוכנה על ידי משרדי העבודה והפנים ,בשיתוף פעולה עם גורמים אחרים” .מר שוהמי ,סגן
מנהל מע”צ ,הציג שתי מפות ,המראות את רשת הכבישים ,הכוללות כבישים ארציים ראשיים,
אזוריים ומקומיים והסביר“ :התכנית מבוססת על עובדות קיימות ,על תכניות שגובשו באגף
התכנון ובמע”צ ,ועל הדוח הטרום-סופי של המומחים הצרפתים והמתווה את המדיניות של
דרכי התחבורה בחלק הדרומי של הארץ”.
היו”ר הסביר את מטרת הדיון“ :לפי הסעיפים 54-50לחוק ,צריכה המועצה להחליט תחילה
על עריכת תכנית ארצית ולתת הוראה לעריכתה .אחר כך ,על השר להטיל את עריכת
התכנית על מישהו .במקרה זה קיימת כבר תכנית כמעט גמורה ,והמועצה לא צריכה
להתעלם מקיומה .יחד עם זאת ,יש למלא אחר הוראות החוק”.
המועצה הארצית התכנסה לדיון מקצועי ,שבו הוצגו עקרונות התכנית ,נשמעו הערות החברים
ובסיום הוחלט:
.1המועצה רואה צורך בעריכת תכנית ארצית להתוויית רשת הדרכים הראשיות ,כחלק
מתכנית המתאר הארצית הכללית.
.2הואיל וקיימת תכנית כאמור ,שהוכנה על ידי משרד הפנים ומשרד העבודה ,מורה המועצה
על עדכונה של תכנית זו ועל הגשתה למועצה לא יאוחר מיום 31באוקטובר ,1966כתכנית
ארצית להתוויית רשת הדרכים הראשיות ,שנערכה בהתאם להוראותיה.
.3המועצה ממליצה בפני שר הפנים ,שהתכנית האמורה תיערך על ידי משרד הפנים ומשרד
העבודה ,בשיתוף עם משרד התחבורה.
.4ההליכים בכל הנוגע לאישורה של התכנית ייעשו בהתאם להוראות הסעיפים 54-50לחוק
התכנון והבנייה ,תשכ”ה14.1965-
14פרוטוקול המועצה הארצית ,ישיבה מס’ .4.7.1966 ,5
43
והנה ,על אף שדובר על הצורך הדחוף באישור תכנית כבישים ארצית “כי בינתיים הולכות
ומוקמות עובדות ,בעיקר מסביב לשטחים המטרופוליניים” ,וכי “אין לדחות את האישור ולאבד
על ידי כך את האפשרות לשמור על תווי הדרכים” ,הרי שחלף עשור שנים ורק ב1976-
אושרה תמ”א - 3תכנית המתאר הארצית לדרכים.
מה היו ,אם כן ,חבלי הלידה של התכנית הארצית לדרכים?
ביום ,4.3.1968בישיבת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה מס’ ,24הוגשה לדיון התכנית
המוצעת .התכנית כללה תשריט בקנה מידה של 1:100,000ודברי הסבר .כשבועיים קודם
לכן ,נשלחו לחברים תשריט בקנ”מ 1:250,000ודברי הסבר .ד”ר אלישע אפרת ,שייצג את
משרד הפנים בהכנת התכנית ,הסביר את עקרונותיה וקוויה הכלליים ,תוך ציון חסרונותיה
ויתרונותיה.
“החסרונות:
.1יש מידה מסוימת של ‘כבשיות’ יתר ,ביחוד באזורים הצפופים.
.2התכנית מתייחסת לכבישים בלבד ואינה לוקחת בחשבון פתרונות אחרים ,כגון מונורייל.
.3התכנית אינה מציינת שלבי ביצוע.
.4נותנים רק 4-3טיפוסי דרכים ואין מרבים בחתכים של כל הווריאנטות של כבישים.
.5התכנית נשענת בעיקר על בסיס הרשת הקיימת.
.6לא מוצע פתרון לבעיות התחבורה בתוך תחומי הערים הגדולות.
.7התכנית היא בעיקרה לצורכי תחבורה ,ולא תעבורה ,והיא אינה נוגעת בכל הבעיות של
צורת השימוש בכבישים.
.8קנה המידה של 1:100,000אינו מתאים לביצוע ,אלא להנחייה לתכנון המפורט יותר.
היתרונות:
.1התכנון נעשה מן הכלל אל הפרט.
.2התכנית תואמת מגמות כלליות של פיזור האוכלוסייה ,עם מתן משקל לאזורי פיתוח.
.3יש אלטרנטיבות של קשר בין הנקודות ,על ידי כבישים מקבילים -מהירים ,ארציים ,אזוריים וכו’.
.4פתרון של בעיית הקשר המהיר בין אזורים שונים ובין הערים הגדולות.
.5התכנית מראה את כל השטחים המוחזקים על ידי הכבישים והשינויים שזה מחייב בתכניות
הקיימות.
.6יש אפשרות של פיתוח הדרגתי של הכבישים ,על ידי בניית חלק ממספר הנתיבים
המאושרים.
.7עקיפת האלומרציות העירוניות הגדולות ,השטחים השמורים למטרות ביטחוניות וכו’”.
ד”ר אפרת הוסיף והסביר“ :התכנית צריכה למלא את הדרישות הבאות:
.1היא צריכה להיות בעיקר מנחה ומכוונת ,גם אם היא אינה מתאימה לצרכים האופרטיביים
היום-יומיים.
.2היא צריכה לאפשר קשר מהיר ונוח בין המחוזות והערים.
.3היא צריכה לעמוד במבחן כלכלי ולהיות בת-ביצוע.
.4היא צריכה להיות די גמישה כדי לאפשר שינויים בה ,אם המסיבות תחייבנה זאת15”.
15פרוטוקול המועצה הארצית ,ישיבה מס’ .4.3.1968 ,24
44
על אף שהתכנית שהוצגה היא תוצאה של תיאום וגיבוש בין שלושת הגורמים (משרדי הפנים,
העבודה והתחבורה) ,הרי שנציג משרד התחבורה ,בצד ברכה על עצם הכנת תכנית כוללת,
העיר“ :לא הייתה הידברות מספקת עם משרד התחבורה לפני הגשת התכנית .יש הבדלים
רעיוניים גדולים בין גישת משרד התחבורה לבין הגישה המשתקפת בתכנית”.
בתום דיון ,שכלל הערות ושאלות נוספות ,הוחלט:
“ .1לדחות את הדיון לחודשיים .במשך הזמן הזה שלושת הגורמים האחראים להכנת התכנית
-משרד הפנים ,משרד העבודה ומשרד התחבורה יבדקו מחדש את התכנית במגמה להגיע
לתיאום מקסימלי .במידה וישארו חילוקי דעות ,יש לציין ולנמק את ההסתייגויות.
.2תוצאות הדיונים הנ”ל יוגשו למועצה ,לישיבתה של חודש מאי .המועצה ,אחרי הדיון ,תמנה
ועדת משנה שתבדוק את התכנית שתוגש ואת ההסתייגויות ,אם יהיו כאלה.
.3בישיבה הבאה של המועצה ,בחודש אפריל ,תינתנה התשובות לשאלות שנשאלו במשך
הדיון של היום”.
בהתאם לסעיף 3בהחלטה לעיל ,דיון ההמשך התקיים בישיבת המועצה הארצית מס’ 25
ביום .1.4.1968להלן מספר דוגמאות לשאלות ולתשובות מהדיון ,שבהחלט מעניינות לשעתן,
ולא אחת שבו ועלו כעבור שנים רבות:
כיצד ניתן לאשר כבישים אם בתכנית הם עוברים על פני יישובים ואגמים?
תוואי של כביש המופיע על גבי תכנית בק”מ 1:100,000אינו תוואי סופי ואין מבצעים סלילת
כביש לפיו .הסלילה המעשית תיעשה לפי תכנית מפורטת יותר ,ובה תהיה התאמה מלאה
בין התוואי והעצמים בשטח.
מהן האפשרויות של פתרון הכבישים לשעת שלום?
הובאו בחשבון חיבורים אל הערים החשובות ביהודה ובשומרון ,הותוו כבישים עוקפים ליישובי
רצועת עזה וכן כבישים ארציים ללבנון ,לסיני ולסוריה.
האם היו אלטרנטיבות לתכנית ומהן?
מערכת הכבישים בנויה על אלטרנטיבות שונות לגבי כל כביש וכביש .כל תוואי מוצע הינו
שקול מתוך סדרת אלטרנטיבות ועל כן נבחרו התוואים המתאימים ביותר לפי ראות עיני
המתכננים.
איזה אחוז משטח המדינה תופסים הכבישים?
הקיימים והמוצעים גם יחד תופסים כ 1/2%-משטח המדינה.
לשם מה שלוש מנהרות מתחת להר הכרמל?
בתכנית המתאר מופיעה מנהרה אחת התואמת בקווים כלליים את תכנית האב של חיפה.
מנהרה דרך הכרמל הופיעה בתכנית מחוז חיפה כבר לפני למעלה מ 10-שנים ,ואין לראות
בה דבר מהפכני יוצא דופן.
האם התכנית מביאה בחשבון דברים מוסכמים כתחתית או מונורייל?
הובאה בחשבון רכבת תחתית בתל אביב ובסביבותיה .באשר למונורייל ,תלוי הדבר בקביעת
ועדה מיוחדת הדנה בנושא זה”.
ביום 8.9.1969התכנסה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ,לישיבה מס’ ,49שבה דנה בתמ”א
,3והחליטה:
45
“ .1להעביר העתקים של התכנית לוועדות המחוזיות ,בהתאם לסעיף 52לחוק ,ולבקש
שהערות הוועדות תוגשנה למועצה לא יאוחר מיום .15.10.69
.2להמשיך את הדיון בישיבה הבאה של המועצה”.
התכנית ,שהוחלט להעבירה לוועדות המחוזיות ,שונה מההצעה הראשונה ,שנדונה והוצגה
בשעתה במועצה הארצית .עיקר השינויים :
“ .1טווח התכנית קצר ( 5עד )10שנים .יהיה צורך להכין ,בנוסף לתכנית זו ,תכנית-אב לטווח
יותר רחוק.
.2לא סומנו דרכים הנכנסות לאזורי האגלומרציה העירוניות.
.3לא פורטו סוגי הצמתים ,אלא רק סומנו מקומותיהם.
.4לא נכללו דרכים מקומיות ,אלא רק דרכים מהירות ,ראשיות ואזוריות.
.5הוכנסו עדכונים ושינויים לפי דרישת גורמים שונים.
.6עובד תשריט בקנה מידה ,1:250,000בנוסף לתשריט .”1:100,000
תקנון התכנית שהוצע ,עורר מספר שאלות:
.1באיזה קנה מידה יהיה התשריט הרשמי שיובא לאישור הממשלה?
.2האם חייבים להכין תכנית יותר מפורטת (קנה מידה )1:10,000לבדיקה על ידי הגורמים
שצריכים לדעת היכן עובר התוואי?
.3האם התכנית הארצית תהווה מסמך שיאפשר למע”צ לעבוד מבלי שתצטרך לפנות
לוועדות המחוזיות?
.4מה יהיה היחס בין תכנית זו לבין תכנית האב לטווח יותר רחוק ,שתעובד בשלב שני?
.5באיזה אופן יאושרו בעתיד דרכים שאינן כלולות בתכנית ארצית?
לכאורה ,חמש שאלות אלו הן חלק טבעי מהתנהלותו של דיון מקצועי ,אלא שבין השאלות,
או בין השורות ,עלו שאלות עקרוניות ,החוזרות ועולות עד היום; שאלות שהדיון בהן המשיך
באותה עת בישיבות המועצה הארצית כחלק מהכנת תמ”א ,3בהתכתבויות ובניירות עמדה
תכנוניים-מקצועיים ובהתייחסויות בהיבט המשפטי .סוגיות אלו הן:
.1מה מעמדה ותפקידה של תכנית מתאר ארצית?
.2כיצד ייעשה או יובטח התיאום בין תכנית ארצית לתכנית מפורטת?
.3האם חלה על המדינה או על מע”צ חובת בנייה לפי היתר?
במוקד אותה התדיינות ,בשנת ,1969עמדו הגדרות התמ”א ל”תשריט מפורט”:
“תשריט בקנה מידה ,1:10,000שיוכן על ידי משרד העבודה ,כאמור בסעיף 3לתכנית זו”,
ובסעיף 3בו נקבע“ :התוואי המפורט של דרך ייקבע בתשריט המפורט על ידי משרד העבודה
באישור משרד הפנים ,במסגרת תכנית המתאר הארצית .התשריט המפורט יצורף להודעה
הניתנת לרשות המקומית ולוועדה המקומית ,הנוגעות בדבר בהתאם לסעיף (261ד) לחוק”.
משרד התחבורה הסכים לתקנון המוצע ,פרט לחלק המטפל בתשריט המפורט .1:10,000
סמנכ”ל מע”צ ,מר שוהמי ,אמר בדיון“ :בשביל משרד העבודה ההוראה המוצעת בדבר הגשת
תשריט מפורט על ידי מע”צ ,באישור משרד הפנים ,היא החלק החשוב ביותר של התכנית ,כי
היא תאפשר למע”צ לגשת לביצוע של דרכים שאושרו בתכנית הארצית ,מבלי שיהיה צורך
לעבור את הפרוצדורה הארוכה של אישור על ידי ועדות מחוזיות .לדעתו ,לתשריט המפורט
46
יש ערך הנדסי בלבד ,כי הוא קובע רק את הפרטים הגיאומטריים של הדרך .אישור משרד
הפנים דרוש ,כי ייתכן שהדרך פוגעת בקרקע חקלאית או בתכניות אחרות ,אך אין צורך
בבדיקה על ידי גורם אחר”.
העוזר הראשי ליועץ המשפטי במשרד הפנים ,מר פוייזלר ,כתב“ :לפי דעתי ,לא חוקי מה
שמוצע בתקנה 3להצעת התקנות לתכנית מתאר ארצית לדרכים תמ”א ...הוראות סעיף
קטן ( 261ד) לחוק באות רק לפטור את סוללי הדרך מקבלת היתר לפי סעיף 145לחוק.”...
יעקב בן סירה ,יועץ לתכנון ולהנדסה ,חבר המועצה הארצית ,כתב למנכ”ל משרד הפנים:
“בתכנית נשוא דיוננו יש לצמצם את מספר הכבישים .הדרכים והצמתים ככל האפשר ,אך
אין להימנע מקביעת מה שנקרא בתחיקה ‘הרצועה המתוכננת ברוחב מתאים’ כדי הבטחת
גמישות תכנון מפורט ...אין מקום להוראה מפורשת לגבי תכנון מפורט כמו סעיף 3ויש
להסתפק בתיאור הרצועה המתוכננת כאמור לעיל .אולם ,מן הראוי ,שכל שינוי או תוספת
יעברו בדרך המקובלת לשינוי תכניות ארציות ,מחוזיות ,מקומיות ,מתאר או מפורטות ,היינו,
שצריך להגישן לדיון לוועדת ביניים ובמקרה של ערעור למועצה הארצית”...
ביום 18.6.69פנה אליעזר ברוצקוס ,הממונה על תכנון ארצי במשרד הפנים ,למר סילברסטון,
יו”ר מועצת התכנון העליונה ,במכתב כלהלן:
“הנדון :תכנית ארצית לכבישים
.1לפני חוק תכנון 1965מע”צ היה כמעט חופשי בקביעת תוואי הכבישים מתכנון .אם כי,
למעשה ,רוב הכבישים נסללו לפי תוואים “מוסכמים” עם אגף התכנון מאחר שהאגף עיבד
עד 1950ואחרי זה 1954/57תכנית ארצית (בלתי רשמית) של כבישים.
.2אחרי החוק מע”צ מעונין לאשר תכנית ארצית בקנה מידה 1:250,000בממשלה ,מה שיתן
לו אחרי זה אפשרות לבצע כבישים כרצונו ,ללא התחשבות נוספת עם מערכת התכנון.
.3מובן מאליו ,שתכנית בקנה מידה ( 1:250,000ואף )1:100,000אינה תכנית לביצוע ,גם
אינה תכנית לקביעת התוואי מפורט ואף מפורט למחצה.
מערכת דרכים עם תוואים מפורטים או מפורטים למחצה ( 1:50,000או )1:20,000היא חלק
אינטגרלי של כל תכנית מחוזית ,אזורית ומקומית וחייבת להיות מתוכננת במסגרת של תכנון
מחוזי ,אזורי ומקומי (וזה גם הרוח של חוק התכנון) ולא על ידי מע”צ (באישורו הפורמלי של
משרד הפנים עם או בלי משרד התחבורה) ,המביא בחשבון שיקולים טכניים וכלכליים ,אבל
אינו מביא שורה של שיקולים אחרים ,כגון שילוב ופגיעה בשטחים עירוניים וחקלאיים ,השפעה
על הפיתוח העירוני ותשתית ,שילוב ופגיעה בנוף ,ועוד ועוד.
.4תפקיד של “תכנית ארצית לכבישים” להוות “הנחיה” לתכניות מחוזיות ,אזוריות ומקומיות
ואת התפקיד הזה היא ממלאת כבר היום.
ביחד עם זאת ,ברור כבר היום ,שתכניות מחוזיות לא רק “תפרשנה” את התוואים של התכנית
הארצית ו”פרוש זה” יכלול שינויים בתוואי הנראים אף בקנה מידה 1:100,000ו ,1:250,000 -
אלא פה ושם גם יכניסו שינויים עקרוניים אחדים ,כלומר יהיה “היזון חוזר” ( )Feedbackעל
התכנית הארצית.
.5אינני מאמין ,שוועדה מחוזית אחת תסכים לתת חוות דעת מסכמת לגבי תכנית ארצית בלי
לראות ולאשר את השלכתה בתכנית המחוזית של מחוזה .גם המועצה ,ובעיקר הממשלה,
47
לא תמהרנה לאשר את תכנית כ”תכנית סטטוטורית” ,אבל מעבר לאיטיות הוודאית בשלבי
אישור התכנית ,לא נראה לי בכלל הצורך לתת לה “מעמד סטטוטורי” ,גם לאור ההכרה
הגוברת בחו”ל של זהירות מרבית ביחס לתכניות “סטטוטוריות” בהיקף הזה .בוודאי שאין
מקום להקל על ידי “סטטוטוריות” זו על מע”צ ,המעוניין להשתחרר בזמן קביעת התוואי
במידה מכסימלית ממסגרת התכנונית הכללית .חושבני ,שגם רשויות מקומיות לא תהיינה
מאושרות כלל וכלל משחרור זה .לכן ,הסעיפים והתקנות המאפשרים קביעת תוואי על ידי
מע”צ (באישורו הפורמלי של משרד הפנים) יש לבטל בכל מקרה.
.6הנוהל הרגיל ,כאשר מערכת הדרכים יותר מפורטת ומתוכננת במסגרת תכניות מחוזיות
ומקומיות (ואזוריות) ומתאשרת על ידי הוועדה המחוזית ענה ,בין היתר ,גם על תביעה של
משרד התחבורה להיות שותף בעניין .לרוב ,ועדה מחוזית מוסרת בדיקת רשת הדרכים לוועדת
משנה ,המורכבת מנציגי אגף התכנון ,מע”צ ומשרד התחבורה ,ודרישת משרד התחבורה
באה רק בגלל הרצון להחליף נוהל תכנוני רגיל על ידי נוהל שבו מע”צ בעצמה מתכננת את
התוואי .משרד התחבורה מסכים לנוהל “הרגיל” .כמובן ,שכל ועדה מחוזית תתחשב מאוד עם
“הנחיה” של התכנית הארצית ,אבל לא תהיה כבולה על ידה בצורה נוקשה מבחינת התוואי.
.7נכון שיהיו כבישים לביצוע (לאור המצב התקציבי של המדינה אינם מרובים ביותר) ,שיהיה
צורך לסלול אותם לפני אישור של כל המערכת של תכניות מתאר מקומיות ומחוזיות .במקרים
אלה ,כפי שזה היה גם עד כה ,תוגשנה ותאושרנה תכניות תוואי מיוחדות על ידי ועדה מחוזית,
ללא כל עיכוב מיוחד.
.8הטיעון של משרד התחבורה שתכנית הארצית היא “רק” תכנית קצרת טווח ל 5-עד 10
שנים ותכנית ארוכת טווח חייבת עוד ליבון ותכנון ,אינו נראה לי ,מאחר שהוא מוכתב על
ידי השקפה סקטוריאלית צרה ,שאינה מוכנה להכיר בצמצום משאבים כלכליים המחייבים
להתחשב עם עדיפויות רבות אחרות בתחומים אחרים לגבי השקעות ממלכתיות .יש לראות
את התכנית הארצית המוצעת כתכנית ל 20-שנה ואולי אף לתקופה ארוכה עוד יותר.
יעקב דש ,ראש אגף התכנון ,פנה ב 28.9.1969-למנהל הכללי והתייחס להערות שהעלו
פרייזלר ,בן סירה וברוצקוס .דש פותח בציון העובדה ,שחוק התכנון החדש כפה על המדינה
הגשת תכניות ובכללן תכניות של דרכים וכבישים לאישור מוסדות התכנון ,אולם משרדי
השיכון והעבודה ערערו על תזכיר החוק ואמנם הצליחו להכניס שינויים מרחיקי לכת בהצעה
המקורית .מדובר בתיקון חוק התכנון והבנייה ,תשכ”ז ,1966-אשר הגישה הממשלה לכנסת
בדבר שיכונים ודרכים שאושרו לפני ה ,12.2.66-בהתאם לסידורים שהיו נהוגים אז .בהתאם
לחוק החדש ,חייבים לקבל היתר לעבודות אלו ,והצעת התיקון באה לקבוע שעבודות אלו
אינן טעונות היתר .הצעת החוק אף נידונה בישיבת המועצה הארצית מס’ ,4ביום 6.6.66
והוחלט“ :להביע את דעתה החיובית של המועצה לגבי הצעת החוק ,תוך הדגשת המגמה,
שתכניות שיכון והתכניות להתוויתן ,סלילתן או סגירתן של דרכים שאליהן מתייחסת הצעת
החוק ,תחשבנה כתכניות מאושרות שעליהן חל חוק התכנון והבנייה”.
לפי דש ,סעיפים ( 261א) (ב) ו(-ג) לחוק “קובעים במפורש את הטיפול בתכניות מפורטות
הנוגעות לדרכים שעומדים לסלול ביותר ממרחב תכנון מקומי אחד .במקרה כזה ,על שר
העבודה להגיש התכנית לוועדה המחוזית בלבד” .בנוסף“ :אני רואה חשיבות רבה לכך
48
שהתכנית הארצית תקבל תוקף ,כי מעתה הכרזה על הדרכים ומסילות הברזל על ידי שר
העבודה יהיה בהתאם לתוואי תכנית מאושרת ,ויש חשיבות רבה להקפיא קרקעות לצורכי
התוויית הדרכים הארציות”.
לעניין תקנה 3בהצעת תמ”א 3מבהיר דש“ :סעיף זה בא להדגיש ,כי השיקול הארצי הוא
הקובע בעיקרו ולא השיקולים המקומיים בלבד .בתכנית ארצית לא יכול גם להיות אחרת!
...הבאנו תקנה ( )3בתכנית המתאר לרשת הדרכים הארצית ,על מנת להבטיח תיאום רשת
הדרכים הארציות עם התכניות המקומיות או תכניות בשלבי עיבוד שונים ...סעיף 6בתוספת
הראשונה לחוק קובע ,שתכנית הדרכים חייבת לקבל אישור הוועדה לשמירה על קרקע
חקלאית .הוועדה כבר קבעה ,שהיא חייבת לקבל התשריט הנשלח לרשות המקומית לפני
סלילת הדרכים לאישורה של הוועדה .תשריט זה ,בקנה המידה הדרוש לביצוע העבודה,
יאפשר לוועדה לקבוע מידת הפגיעה בקרקע החקלאית”.
דש מגיב גם למכתבו של ברוצקוס וכותב“ :אין אני תמים דעים עם מר ברוצקוס .הנני רואה
חשיבות רבה לכך ,שהתכנית תקבל תוקף על מנת להבטיח הקפאת השטחים לצורכי
הדרכים .כבר כיום ,בקטעים רבים באזור החוף אנו נתקלים בקשיים רבים להבטחת קרקע
לצורכי דרכים ובבוא העת יהיה על המדינה להפקיע השטחים במחירים גבוהים יותר”.
המכתבים לעיל קדמו להמשך הדיון במועצה הארצית ,דיון שהתקיים בישיבה מס’ 42ביום
.6.10.69היו”ר מר סילברסטון מסכם“ :טרם מיצינו את שאלת השילוב בין הוראות החוק
החלות על כל תכנית ארצית וההוראות המיוחדות לגבי כבישים הכלולות בסעיף .261אני
מציע ללכת בשני שלבים( :א) לטפל בתכנית הארצית לפי הוראות החוק .זאת אומרת ,אחרי
קבלת הערותיהן של הוועדות המחוזיות ודיון במועצה ,להעביר את התכנית לממשלה לאישור.
בזמן הדיון במועצה היא תצטרך להתייחס גם לעצם התכנית ,לאור ההערות של הוועדות
המחוזיות( .ב) אחרי אישור התכנית הארצית ,צריך לבדוק מה יש לעשות לפי החוק ,תוך זיקה
לסעיף ,261לפני בניית הכביש” .סילברסטון מציע לדחות את הדיון לישיבה הבאה ,לשמיעת
הערותיהם של נציגי משרד העבודה ומשרד התחבורה.
בעקבות הדיון פונה ביום 24.10.69יושב ראש המועצה אל מר מ .גלס ,הממונה על החקיקה
במשרד המשפטים ,לקבלת חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה לגבי השאלות המשפטיות
שעלו.
המועצה הארצית מתמידה בטיפול בתכנית ובישיבה מס’ 43מיום 3.11.69מסכמת“ :הדיון
על הבעיות החוקיות והפרוצדורליות יחודש אחרי קבלת חוות הדעת של היועץ המשפטי
לממשלה .הדיון על התכנית עצמה יתקיים אחרי קבלת הערותיהן של הוועדות המחוזיות
ותגובת עורכי התכנית על הערות אלה”.
היועץ המשפטי לממשלה קיים דיון ביום 23.11.69בהשתתפות משפטנים ממשרד המשפטים
ומשרד הפנים ובסיכום נכתב“ :כשמשווים את הוראות סעיף 49לחוק התכנון והבנייה עם אלה
של סעיף 261רואים ,שאין הכרח שההליכים בגין סלילת דרכים לפי כל אחד מהסעיפים
האמורים יהיו באותה מסגרת דווקא .גם אין הכרח שהדרך שסעיף 261דן בה תהיה דרך
ארצית ,שסעיף 49עוסק בה .בחירת ההליך לתכנון דרך תלויה באופייה של הדרך :אפשר
שהתכנית הארצית שמכינים לפי סעיף 49תהא מפורטת עד לתג האחרון ואפשר שהתכנית
49
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
שלאין אפרים גשרים וגישורים סוגיות בתכנון תשתיות לישראל
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search