การเมืองการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย

การเมืองการปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินของไทย

Thai Local Government and Politics

สงวนลิขสทิ ธ์ิ

ISBN: 978-616-474-578-0

ผ้เู ขยี น : ด.ต.ดร. สทุ ธิพนั ธ์ อรัญญวาส

ผู้ทรงคุณวุฒติ รวจสอบ : พระเมธธี รรมาจารย,์ ดร. มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลัย

: รศ.ดร.สญั ญา เคณาภูมิ มหาวทิ ยาลัยราชภัฎมหาสารคาม

: ผศ.ดร.สรุ พล พรมกลุ มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลัย

วิทยาลัยเขตขอนแกนํ

ศลิ ปะและจดั รูปแบบ : ด.ต.ดร.สทุ ธิพันธ์ อรัญญวาส

พสิ จู นอ์ กั ษร : ดร.สกุ านดา จันทวารีย์

ออกแบบปก : นายกิตติพทั ธ์ เทศกาจร

พมิ พค์ รั้งท่ี ๑ : สิงหาคม ๒๕๖๑

จานวนพิมพ์ : ๕๐๐ เลํม

ท่ีปรึกษา : พระโสภณพัฒนบัณฑิต, ร.ศ.ดร., พระเมธีธรรมาจารย์,ดร.,

รศ.ดร.สญั ญา เคณาภมู ิ, ผศ.ดร.สรุ พล พรหมกลุ

ขอ้ มูลทางบรรณานุกรมของสานักงานหอสมุดแห่งชาติ

สทุ ธิพนั ธ์ อรัญญวาส. การเมืองการปกครองสํวนทอ๎ งถน่ิ ของไทย

รอ๎ ยเอ็ด : เดอะปริ้นท์, ๒๕๖๑

๒๘๔ หน๎า

จัดพมิ พโ์ ดย

ด.ต.ดร.สุทธิพนั ธ์ อรญั ญวาส ๘๙ ม.๒๐ ต.รอบเมือง อ.เมือง จ.ร๎อยเอ็ด ๔๕๐๐๐

พิมพ์ท่ีโรงพิมพ์

: เดอะปร้นิ ท์ ๖๔๙/๒ ม. ๑ ต.ทาํ ขอนยาง อ.กันทรวิชัย จ.มหาสารคาม ๔๔๑๕๐

โทรศัพท์ : ๐๘๖ - ๒๓๒๗๓๗๗



ก

คานา

หนังสือ การเมืองการปกครองสํวนท๎องถิ่นของไทย เลํมนี้ผ๎ูเขียนได๎เรียบเรียงขึ้น ซ่ึงมี
เน้ือหาประกอบด๎วยความร๎ูท่ัวไปเก่ียวกับการปกครองสํวนท๎องถ่ิน ภายหลังการปฏิรูปการปกครอง
สมัยรัชกาลที่ ๕, การปกครองภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง ๒๔๗๕, แนวคิดการปกครอง
สํวนท๎องถิ่น, การปกครองสํวนท๎องถิ่นของไทย, องค์การบริหารสํวนจังหวัด, เทศบาล, การ
เปล่ียนแปลงฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล, องค์การบริหารสํวนตาบล, กรุงเทพมหานคร และเมือง
พทั ยา

ผู๎เขียนได๎เรียบเรียงหนังสือเลํมน้ีจากผลงานทางวิชาการที่มาจากหลายแหลํงข๎อมูล ซึ่ง
ลว๎ นแลว๎ แตํเปน็ ผลงานของผ๎ูทรงคุณความรเ๎ู กีย่ วกับการเมืองการปกครองสํวนภมู ิภาคและสํวนท๎องถ่ิน
ทั้งส้ิน ดังนั้น จึงขอบคุณทํานผู๎เป็นเจ๎าของผลงานวิชาการเหลํานั้น ทั้งน้ีก็เพื่อเผยแพรํองค์ความรู๎ใน
เรื่องน้ีให๎กว๎างขวาง อันเป็นรากฐานให๎เกิดการศึกษาเรียนรู๎ทางการเมือง การปกครอง และศาสตร์
อน่ื ๆ ตอํ ไป

ด.ต. ดร.สุทธิพันธ์ อรญั ญวาส

ข

สารบญั

เรอื่ ง หนา้

คานา......................................................................................................................... ก
บทท่ี ๑ ความเป็นมาของการปกครองสว่ นท้องถิ่นไทย...............................................๑

บทนา.......................................................................................................................................... ๑
๑.๑ ความเป็นมาของการบริหารราชการแผํนดนิ ของไทย ........................................................... ๒

๑.๑.๑ ระยะท่ี ๑ ยุคอาณาจักรสโุ ขทัย(พ.ศ. ๑๗๖๑ - ๑๙๘๑) ............................................. ๓
๑.๑.๒ ระยะที่ ๒ ยุคกรุงศรีอยุธยาจนถึงกํอนสมัยสมเดจ็ พระบรมไตรโลกนาถ ..................... ๓
๑.๑.๓ ระยะท่ี ๓ การปฏิรูปการปกครองแผํนดนิ ในสมยั สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ............ ๔
๑.๑.๔ ระยะท่ี ๔ ยคุ การปกครองแบบมณฑลเทศาภบิ าล ..................................................... ๔
๑.๑.๕ ระยะที่ ๕ ยุคหลัง พ.ศ. ๒๔๗๕ ................................................................................. ๕
๑.๒ การจัดระเบียบบรหิ ารราชการแผนํ ดินในปัจจุบัน ................................................................ ๕
๑.๒.๑ การบรหิ ารราชการสวํ นกลาง..................................................................................... ๖
๑.๒.๒ การบรหิ ารราชการสวํ นภมู ภิ าค ................................................................................. ๙
๑.๒.๓ การบริหารราชการสํวนท๎องถนิ่ .................................................................................. ๙
๑.๓ ความสาคญั ของการปกครองสวํ นทอ๎ งถนิ่ ......................................................................... ๑๐
๑.๓.๑ การปกครองท๎องถิ่นคือรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย (Basic
Democracy)..................................................................................................................... ๑๐
๑.๓.๒ การปกครองท๎องถิ่นทาให๎ประชาชนในท๎องถ่ินร๎ูจักการปกครองตนเอง ( Self
Government) .................................................................................................................. ๑๐
๑.๓.๓ การปกครองท๎องถิ่นเป็นการแบํงเบาภาระของรฐั บาล............................................. ๑๑
๑.๓.๔ การปกครองท๎องถ่ินสามารถสนองความต๎องการของท๎องถิ่นตรงเปาู หมาย ............. ๑๒
๑.๓.๕ การปกครองท๎องถิ่นจะเป็นแหลํงสร๎างผู๎นาทางการเมือง......................................... ๑๒
๑.๓.๖ การปกครองท๎องถน่ิ สอดคล๎องกบั แนวความคิดในการพัฒนาชนบทแบบพึง่ ตนเอง . ๑๒
๑.๔ ความสมั พันธ์ระหวาํ งรฐั กบั องค์การปกครองท๎องถนิ่ ......................................................... ๑๓

ค

๑.๔.๑ ความสัมพันธ์แบบไมํมีกฎหมายกาหนดให๎มีการบริหารราชการสํวนภูมิภาค (Sub-
National Government in General) .............................................................................. ๑๓
๑.๔.๒ ความสัมพันธ์แบบมีเครือขํายการบริหารราชการท่ีได๎รับมอบอานาจจากสํวนกลาง
(Network of Deconcentrated Administrations) ........................................................ ๑๕
๑.๔.๓ ความสัมพนั ธแ์ บบมีระบบผ๎ูแทนของรฐั ประจาพืน้ ท่ี (Prefect System) ................. ๑๖
๑.๕ สรปุ ทา๎ ยบท...................................................................................................................... ๑๗

เอกสารอ้างอิงประจาบท .........................................................................................๑๙
บทท่ี ๒ แนวคดิ หลกั การบริหารการปกครองสว่ นท้องถ่นิ ไทย...................................๒๐

บทนา....................................................................................................................................... ๒๐
๒.๑ แนวคดิ หลักการการบริหารการปกครอง.......................................................................... ๒๐

๒.๑.๑ แนวคดิ การบรหิ ารการปกครอง............................................................................... ๒๐
๒.๒.๒ หลักการบริหารการปกครอง................................................................................... ๒๑
๒.๒.๓ หลกั การปกครองประเทศ ....................................................................................... ๒๓
๒.๓ การบริหารการปกครองของประเทศไทย .......................................................................... ๒๕
๒.๓.๑ สมยั สโุ ขทยั (พ.ศ. ๑๗๘๑ – ๑๘๙๓)....................................................................... ๒๕
๒.๓.๒ สมัยอยธุ ยา (พ.ศ. ๑๘๙๓ – ๒๓๑๐)....................................................................... ๒๖
๒.๓.๓ สมัยรตั นโกสินทร์ (พ.ศ. ๒๓๒๕ – ๒๔๗๕) ............................................................. ๒๖
๒.๓.๔ สมยั ปัจจบุ นั (๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ –ปจั จุบัน)........................................................ ๒๗
๒.๔ การจดั ตง้ั องค์กรปกครองสํวนท๎องถนิ่ ในประเทศไทย........................................................ ๒๗
๒.๔.๑ แนวความคดิ เก่ยี วกบั ลกั ษณะการกระจายอานาจ ................................................... ๒๗
๒.๔.๒ ปรชั ญา แนวคิด ขององค์กรปกครองท๎องถิ่น........................................................... ๒๘
๒.๔.๓ หลักการกระจายอานาจ สอํู งคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถ่ิน............................................ ๓๐
๒.๔.๔ การปกครองสํวนท๎องถิ่นของตาํ งประเทศ................................................................ ๓๐
๒.๕ พฒั นาการขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิน่ ไทย................................................................. ๓๑
๒.๖ สรปุ ท๎ายบท...................................................................................................................... ๓๕

เอกสารอ้างอิงประจาบท .........................................................................................๓๖

ง

บทท่ี ๓ กระบวนการบรหิ ารองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ........................................ ๓๗

บทนา....................................................................................................................................... ๓๗
๓.๑ การบรหิ ารการคลงั สวํ นทอ๎ งถน่ิ ........................................................................................ ๓๗

๓.๑.๑ ความหมายของการคลังทอ๎ งถ่ิน.............................................................................. ๓๘
๓.๑.๒ รายไดข๎ ององคก์ รปกครองสวํ นท๎องถิ่น.................................................................... ๓๘
๓.๑.๓ รายจํายขององค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่นิ ................................................................. ๔๒
๓.๒ การงบประมาณขององค์กรปกครองสวํ นท๎องถิ่น .............................................................. ๔๔
๓.๓ รปู แบบการบรหิ ารทรัพยากรของท๎องถ่นิ .......................................................................... ๔๔
๓.๓.๑ การบรหิ ารทรพั ยากรมนุษย์.................................................................................... ๔๕
๓.๓.๒ การจัดการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล๎อม ...................................................... ๔๖
๓.๓.๓ การพฒั นาแหลงํ ทํองเทยี่ ว ...................................................................................... ๔๘
๓.๓.๔ การอนรุ ักษ์ศิลปวัฒนธรรมพนื้ บา๎ น......................................................................... ๔๙
๓.๔ การมีสวํ นรวํ มของประชาชน ............................................................................................ ๕๐
๓.๔.๑ การมีสํวนรํวมของประชาชนในการพฒั นาท๎องถนิ่ ได๎แกํ......................................... ๕๑
๓.๔.๒ การมีสํวนรวํ มของประชาชน ในองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ได๎แกํ......................... ๕๑
๓.๕ สรปุ ท๎ายบท...................................................................................................................... ๖๐

เอกสารอ้างอิงประจาบท......................................................................................... ๖๒
บทที่ ๔ ทศิ ทางการปกครององค์กรสว่ นทอ้ งถ่นิ ..................................................... ๖๓

บทนา....................................................................................................................................... ๖๓
๔.๑ บทบาทอานาจหน๎าท่ีขององค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่ิน ...................................................... ๖๔
๔.๒ สภาพปัญหาการบริหารการปกครองราชการสํวนท๎องถนิ่ ................................................. ๖๗
๔.๓ การกากับ ดแู ล การบรหิ ารองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่นิ ของรฐั บาล .................................. ๗๓
๔.๔ การตดิ ตามและประเมนิ ผล............................................................................................... ๗๖
๔.๕ ข๎อเสนอแนะการกากบั ดูแลองค์กรปกครองสวํ นท๎องถิ่น ................................................... ๗๘
๔.๖ ทิศทางการบริหารองค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่นิ ไทยในอนาคต ........................................... ๘๐

จ

๔.๖.๑ ทิศทางการบรหิ ารราชการสวํ นท๎องถิน่ ในอนาคต .................................................... ๘๒
๔.๖.๒ บทบาทของราชการสํวนกลางและราชการสวํ นภมู ภิ าคในอนาคต ........................... ๘๓
๔.๗ สรปุ ท๎ายบท...................................................................................................................... ๘๔

เอกสารอ้างอิงประจาบท .........................................................................................๘๖
บทท่ี ๕ องค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัด.........................................................................๘๗

บทนา....................................................................................................................................... ๘๗
๕.๑ ความเป็นมาขององค์การบริหารสวํ นจงั หวัด ..................................................................... ๘๗
๕.๒ โครงสร๎างองคก์ ารบริหารสํวนจังหวดั ................................................................................ ๙๑

๕.๒.๑ ฝุายนิติบัญญตั ิ ........................................................................................................ ๙๑
๕.๓ อานาจหน๎าท่ีขององค์การบริหารสวํ นจังหวัด .................................................................... ๙๓

๕,๓.๑ อานาจหน๎าที่ขององค์การบริหารสํวนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารสํวน
จงั หวดั พ.ศ.๒๕๔๐ และฉบับแกไ๎ ขเพิ่มเตมิ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๒.................................. ๙๓
๕.๓.๒ อานาจหน๎าท่ีขององค์การบริหารสํวนจังหวัดตามการถํายโอนภารกิจให๎แกํองค์กร
ปกครองสํวนท๎องถน่ิ ........................................................................................................... ๙๘
๕.๔ กรณีศึกษา งานวจิ ัยท่เี กี่ยวข๎องกับองคก์ ารบริหารสํวนจงั หวดั .......................................... ๙๙
๕.๕ สรุปท๎ายบท................................................................................................................... ๑๐๕

เอกสารอา้ งอิงประจาบท ...................................................................................... ๑๐๗
บทที่ ๖ เทศบาล .................................................................................................. ๑๐๗

บทนา.................................................................................................................................... ๑๐๗
๖.๑ แนวคิดพืน้ ฐานเกี่ยวกับเทศบาล..................................................................................... ๑๐๗

๖.๑.๑ ความเปน็ มาของเทศบาล ..................................................................................... ๑๐๗
๖.๑.๒ เหตุผลในการจดั ตั้งเทศบาลขน้ึ ในประเทศไทย ..................................................... ๑๑๐
๖.๒ หลักเกณฑ์การจัดต้ังเทศบาล......................................................................................... ๑๑๒
๖.๒.๑ เทศบาลตาบล...................................................................................................... ๑๑๒
๖.๒.๒ เทศบาลเมือง มีหลกั เกณฑ์การจดั ต้งั ดังน้ี............................................................. ๑๑๔

ฉ

๖.๒.๓ เทศบาลนคร.........................................................................................................๑๑๕
๖.๓ โครงสรา๎ งการบริหารงานของเทศบาล ............................................................................๑๑๖

๖.๓.๑ โครงสร๎างของเทศบาลในรปู แบบคณะเทศมนตรี ..................................................๑๑๗
๖.๓.๒ โครงสร๎างของเทศบาลในรปู แบบนายกเทศมนตรี .................................................๑๑๘
๖.๔ อานาจหน๎าท่ีของเทศบาล ..............................................................................................๑๑๙
๖.๔.๑ อานาจหน๎าท่ขี องสภาเทศบาล..............................................................................๑๑๙
๖.๔.๒ อานาจหนา๎ ทขี่ องคณะเทศมนตรี ..........................................................................๑๒๑
๖.๔.๓ อานาจหน๎าทขี่ องเทศบาล.....................................................................................๑๒๓
๖.๕ การคลังและงบประมาณของเทศบาล.............................................................................๑๒๖
๖.๕.๑ รายไดข๎ องเทศบาล ...............................................................................................๑๒๖
๖.๕.๒ รายจํายของเทศบาล.............................................................................................๑๒๗
๖.๖ การกากบั ดูแลเทศบาล ...................................................................................................๑๒๙
๖.๖.๑ การกากับดูแลโดยท่วั ไป........................................................................................๑๒๙
๖.๖.๒ การกากบั ดูแลโดยการสั่งเพิกถอนหรือสั่งใหร๎ ะงบั การกระทา................................๑๒๙
๖.๖.๓ การกากับดูแลโดยการสั่งใหอ๎ อกจากตาแหนํง.......................................................๑๒๙
๖.๖.๔ การกากับดูแลโดยการยุบสภาเทศบาล .................................................................๑๓๐
๖.๖.๕ การกากับดูแลโดยการให๎เทศบาลอยูํในความควบคุมโดยตรงของกระทรวงมหาดไทย
........................................................................................................................................๑๓๐
๖.๗ กรณีศึกษางานวิจัยท่เี กย่ี วข๎องกบั เทศบาล................................................................๑๓๐
๖.๘ สรปุ ทา๎ ยบท....................................................................................................................๑๓๖

เอกสารอา้ งองิ ประจาบท.......................................................................................๑๓๘
บทท่ี ๗ การเปล่ยี นแปลงฐานะสุขาภบิ าลเปน็ เทศบาล ..........................................๑๔๑

บทนา.....................................................................................................................................๑๔๑
๗.๑ แนวคิดวาํ ดว๎ ยการจดั ตั้งและยกฐานะหนวํ ยการปกครองท๎องถ่นิ .....................................๑๔๑
๗.๒ ความเปน็ มาของสุขาภบิ าล.............................................................................................๑๔๕

ช

๗.๓ หลกั เกณฑ์ในการจดั ตั้งสุขาภบิ าล.................................................................................. ๑๔๘
๗.๔ โครงสร๎างและอานาจหน๎าที่ของสุขาภบิ าล..................................................................... ๑๔๘
๗.๕ การยกฐานะสขุ าภิบาลข้ึนเป็นเทศบาล .......................................................................... ๑๕๐
๗.๖ สรปุ ท๎ายบท................................................................................................................... ๑๕๑

เอกสารอา้ งอิงประจาบท ...................................................................................... ๑๕๓
บทท่ี ๘ องค์การบรหิ ารส่วนตาบล........................................................................ ๑๕๒

บทนา.................................................................................................................................... ๑๕๒
๘.๑ ประวตั แิ ละพฒั นาการขององคก์ ารบรหิ ารสวํ นตาบล ..................................................... ๑๕๒

๘.๑.๑ ประวัตขิ ององค์การบริหารสํวนตาบล................................................................... ๑๕๒
๘.๑.๒ พัฒนาการองค์การบริหารสวํ นตาบล.................................................................... ๑๕๔
๘.๒ โครงสร๎างขององค์การบริหารสํวนตาบล ........................................................................ ๑๕๗
๘.๒.๒ นายกองค์การบริหารสํวนตาบล ........................................................................... ๑๖๑
๘.๓ ระดับช้ันและเกณฑก์ ารแบงํ ระดับองค์การบริหารสวํ นตาบล.......................................... ๑๖๔
๘.๔ อานาจหนา๎ ที่ขององค์การบรหิ ารสํวนตาบล................................................................... ๑๖๗
๘.๔.๑ อานาจหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารสํวนตาบล พ.ศ.
๒๕๓๗............................................................................................................................. ๑๖๘
๘.๔.๒ อานาจหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให๎แกํ
องค์กรปกครองสวํ นท๎องถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ........................................................................ ๑๗๐
๘.๕ การกากบั ดแู ลองค์การบริหารสํวนตาบล........................................................................ ๑๗๒
๘.๕.๑ การกากับดแู ลโดยนายอาเภอ .............................................................................. ๑๗๒
๘.๕.๒ การกากบั ดูแลโดยผ๎ูวาํ ราชการจังหวัด.................................................................. ๑๗๓
๘.๖ กรณีศกึ ษางานวิจัยท่ีเกีย่ วขอ๎ งกบั องค์การบริหารสวํ นตาบล........................................... ๑๗๔
๘.๗ สรปุ ท๎ายบท................................................................................................................... ๑๘๐

เอกสารอ้างอิงประจาบท ...................................................................................... ๑๘๒
บทท่ี ๙ กรงุ เทพมหานคร..................................................................................... ๑๗๗

ซ

บทนา.....................................................................................................................................๑๗๗
๙.๑ ววิ ัฒนาการของกรุงเทพมหานคร....................................................................................๑๗๗

๙.๑.๑ กาเนิดจังหวัดพระนครและจงั หวัดธนบุรี...............................................................๑๗๘
๙.๑.๒ กาเนิดเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี..............................................๑๗๘
๙.๑.๓ กาเนดิ นครหลวงกรงุ เทพธนบรุ ี.............................................................................๑๗๙
๙.๑.๔ กาเนดิ กรุงเทพมหานคร........................................................................................๑๗๙
๙.๒ โครงสร๎างของกรงุ เทพมหานคร ......................................................................................๑๘๐
๙.๒.๑ สภากรงุ เทพมหานคร ...........................................................................................๑๘๐
๙.๒.๒ ผู๎วําราชการกรุงเทพมหานคร................................................................................๑๘๓
๙.๓ อานาจหนา๎ ทีข่ องกรุงเทพมหานคร.................................................................................๑๘๗
๙.๓.๑ อานาจหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.
๒๕๒๘ ตามมาตรา ๘๙มีดังน้ี...........................................................................................๑๘๗
๙.๓.๒ อานาจหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒.........................................................................๑๘๙
๙.๔ ความสัมพนั ธร์ ะหวํางรฐั บาลสวํ นกลางกบั กรงุ เทพมหานคร............................................๑๙๑
๙.๔.๑ ความสัมพนั ธ์ด๎านนโยบาย....................................................................................๑๙๑
๙.๔.๒ ความสัมพันธ์ด๎านการบริหารงาน..........................................................................๑๙๑
๙.๔.๓ ความสัมพันธด์ า๎ นการบริหารงานบุคคล................................................................๑๙๑
๙.๔.๔ ความสมั พนั ธ์ด๎านการบริหารการคลัง ...................................................................๑๙๒
๙.๕ วิเคราะห์ปญั หาของกรงุ เทพมหานคร .............................................................................๑๙๒
๙.๕.๑ ปญั หาดา๎ นโครงสรา๎ งระเบยี บบรหิ ารราชการกรงุ เทพมหานคร..............................๑๙๒
๙.๕.๒ ปญั หาดา๎ นการบริหารงานของกรงุ เทพมหานคร ...................................................๑๙๓
๙.๖ กรณศี ึกษางานวจิ ยั เกีย่ วกบั กรุงเทพมหานคร..................................................................๑๙๔
๙.๗ สรปุ ทา๎ ยบท....................................................................................................................๑๙๙

เอกสารอา้ งองิ ประจาบท.......................................................................................๒๐๐
บทที่ ๑๐ เมืองพัทยา............................................................................................๒๐๓

ฌ

บทนา.................................................................................................................................... ๒๐๓
๑๐.๑ พฒั นาการเมอื งพัทยา ................................................................................................. ๒๐๓
๑๐.๒ โครงสรา๎ งและอานาจหน๎าท่เี มืองพัทยา....................................................................... ๒๐๕

๑๐.๒.๑ โครงสรา๎ งเมอื งพัทยา......................................................................................... ๒๐๕
๑๐.๒.๒ อานาจหน๎าที่..................................................................................................... ๒๐๗
๑๐.๓ การกากบั ดูแลเมืองพัทยา ........................................................................................... ๒๑๐
๑๐.๔ วิเคราะหส์ ภาพปัญหาของเมอื งพทั ยา ......................................................................... ๒๑๒
๑๐.๕ กรณศี ึกษา งานวิจยั เกี่ยวกบั เมอื งพทั ยา...................................................................... ๒๑๔
๑๐.๖ สรุปทา๎ ยบท ................................................................................................................ ๒๑๗

เอกสารอา้ งอิงประจาบท ...................................................................................... ๒๑๘
บทที่ ๑๑ พทุ ธธรรมท่มี สี ่วนเสริมสร้างคุณธรรมและจริยธรรมทางการเมืองการ
ปกครอง............................................................................................................... ๒๑๙

๑๑.๑ บทนา ......................................................................................................................... ๒๑๙
๑๑.๒ ความหมายลักษณะ และความสาคัญของพุทธธรรม.................................................... ๒๒๐

๑๑.๒.๑ ความหมายของพุทธธรรม ................................................................................. ๒๒๐
๑๑.๒.๒ ลักษณะของพุทธธรรม ...................................................................................... ๒๒๐
๑๑.๓ ความหมายลักษณะและความสาคัญของคุณธรรมและจรยิ ธรรม ................................. ๒๒๓
๑๑.๓.๑ ความหมายของคณุ ธรรมจริยธรรม .................................................................... ๒๒๓
๑๑.๓.๒ ลกั ษณะของคุณธรรมและจริยธรรม................................................................... ๒๒๔
๑๑.๓.๓ ความสาคัญของคุณธรรมและจริยธรรม............................................................. ๒๒๕
๑๑.๔ หลักพทุ ธธรรมคุณธรรมและจริยธรรมทางการเมืองการปกครอง................................. ๒๒๕
๑๑.๔.๑ หลักพุทธธรรมคุณธรรมและจริยธรรมสาหรบั การครองตนเอง .......................... ๒๒๖
๑๑.๔.๒ หลกั พุทธธรรมคณุ ธรรมและจริยธรรมสาหรับการครองคน................................ ๒๒๙
๑๑.๔.๓ หลกั พุทธธรรมคุณธรรมและจริยธรรมสาหรับการครองงาน............................... ๒๓๒
๑๑.๕ หลกั พุทธธรรมท่มี ีสวํ นเสรมิ สร๎างคณุ ธรรม และจริยธรรมทางการเมอื งการปกครอง.... ๒๓๖

ญ

๑๑.๕.๑ หลักทศพธิ ราชธรรม ..........................................................................................๒๓๗
๑๑.๕.๒ หลกั สาราณียธรรม.............................................................................................๒๓๘
๑๑.๖ สรปุ ทา๎ ยบท.................................................................................................................๒๓๙

เอกสารอ้างอิงประจาบท.......................................................................................๒๔๐
บรรณานกุ รม.........................................................................................................๒๔๑

๑

บทท่ี ๑

ความเป็นมาของการปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินไทย

บทนา
ประวัติศาสตร์ของการปกครองท๎องถ่ินในประเทศไทยน้ันนักวิชาการหลายฝุายตําง

ยอมรับวําได๎เร่ิมต๎นในชํวงรัชสมัยของรัชกาลที่ ๕ โดยได๎มีการเริ่มตราพระราชกาหนดสุขาภิบาล
กรงุ เทพร.ศ. ๑๑๖ (พ.ศ. ๒๔๔๐) เพ่อื เปน็ ตวั อยาํ งในการพัฒนาเมืองแกํหัวเมืองทั่วไป นอกจากนี้ยังมี
การจัดต้ังสุขาภิบาลทําฉลอมเมื่อ ร.ศ. ๑๒๔ (พ.ศ. ๒๔๔๘) เพื่อให๎มีหน๎าที่ในการรักษาความสะอาด
ปูองกันและรกั ษาความเจบ็ ปุวยและบารงุ รักษาเสน๎ ทางการเดินทาง คร้ันถึงรัชสมัยของรัชกาลที่ ๖ ได๎
มีการทดลองจัดต้ัง “ดุสิตธานี” เพ่ือเตรียมการเป็นแบบอยํางในการปกครองท๎องถิ่นและทดลองการ
ปกครองแบบประชาธิปไตย ในรัชสมัยของรัชกาลท่ี ๗ ได๎มีการปรับปรุงกิจการสุขาภิบาลให๎เป็น
รูปแบบการบริหารแบบประชาภิบาล (Municipality) หรือเทศบาลในปัจจุบัน จนเข๎าสํูยุคของการ
เปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยได๎มีการปรับปรุงโครงสร๎างการบริหารราชการ
แผนํ ดนิ โดยนาหลักการกระจายอานาจการปกครองมาใช๎มกี ารตราพระราชบญั ญตั ิจัดระเบียบเทศบาล
พ.ศ. ๒๔๗๖ ให๎เทศบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคลมีงบประมาณ มีทรัพย์สิน มีเจ๎าหน๎าท่ีและมีอานาจใน
การปฏิบัติงานในเขตท๎องถิ่นนั้นๆ สืบเน่ืองไปจนถึงการตราพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕
เพ่ือเรํงรัดการปกครองท๎องถิ่นให๎ขยายไปทั่วประเทศ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสํวน
จังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘ เป็นผลให๎มีองค์การบริหารสํวนจังหวัด (อบจ.) พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร
ราชการสํวนตาบล พ.ศ. ๒๔๙๙ เป็นผลให๎มีองค์การบริหารสํวนตาบล (อบต.) มีฐานะเป็นนิติบุคคล
(แตํก็ถูกยกเลิกในปี ๒๕๑๕ ตามประกาศคณะปฏิวัติ) มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร
ราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยกาหนดให๎กรุงเทพฯ มีฐานะเปน็ หนํวยการปกครองท๎องถิ่น
รปู แบบพิเศษเพอ่ื ให๎มีความเป็นอิสระในการดาเนนิ งานมากขนึ้ นอกจากน้ียังมีการตราพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๒๑ เพ่ือกาหนดให๎เมืองพัทยาเป็นเขตการปกครองใน
รูปแบบพิเศษโดยการทดลองนารูปแบบผ๎ูจัดการเทศบาล (City Manager) มาใช๎ในการปกครอง
ทอ๎ งถนิ่

การปกครองท๎องถ่ินเป็นลักษณะของความสัมพันธ์ในเชิงอานาจของการจัดสรร
ทรัพยากรให๎กับท๎องถิ่น ซึ่งโดยทั่วไปจะเป็นลักษณะของการจัดทาบริการสาธารณะในท๎องถ่ินภายใต๎
การถํายอานาจจากรัฐบาลกลางสํูการตัดสินใจของประชาชน โดยมีเปูาหมายอันแท๎จริงก็คือการ
สํงเสริมให๎ประชาชนสามารถปกครองตนเอง ซึ่งโดยทั่วไปแล๎วการปกครองท๎องถิ่นจะมุํงเน๎นและให๎

๒

ความสาคัญอยํางมากกับหลักการกระจายอานาจการปกครอง การกาหนดสัดสํวนอานาจของการ
ปกครองและความเป็นอสิ ระในการบรหิ ารงานระหวํางรฐั บาลกลางกบั องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินให๎มี
ความเหมาะสม โดยเฉพาะอยํางยิ่งประเทศที่กาลังพัฒนาระบอบการเมืองการปกครองเข๎าสูํระบอบ
ประชาธิปไตยนั้นการปกครองท๎องถ่ินนับเป็นพื้นฐาน (Training Ground) ที่สาคัญในการปลูกฝัง
ความรู๎ความเข๎าใจถึงสิทธิเสรีภาพและขอบเขตของการปกครองตนเอง โดยเฉพาะการปกครองใน
ระบอบประชาธปิ ไตยนั้นความเข๎มแข็งของประชาชนและศักยภาพของการปกครองท๎องถิ่นจะเป็นตัว
ทช่ี ้ีใหเ๎ ห็นวําอานาจอธิปไตยยํอมเป็นของประชาชน โดยประชาชนและเพ่ือประชาชนเปน็ สาคญั

๑.๑ ความเปน็ มาของการบรหิ ารราชการแผน่ ดินของไทย
ประเทศไทยได๎ยึดหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น

ประมุขในระบบรัฐสภาเชํนน้ีมานับแตํการอภิวัฒน์เปล่ียนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน
๒๔๗๕ โดยระบอบการปกครองน้ี มีสวํ นสาคัญที่ทาให๎การบริหารราชการแผํนดินจาต๎องมีคณะบุคคล
ข้ึนมารับผิดชอบ มีบุคคลหนึ่งทาหน๎าที่หัวหน๎าคณะผ๎ูบริหาร ที่พร๎อมจะถูกควบคุม ตรวจสอบ และ
ถํวงดุลการใช๎อานาจทางการบรหิ ารจากรฐั สภา ตามแนวคิดอานาจอธิปไตยซึ่งเป็นอานาจสูงสุดที่ใช๎ใน
การปกครองประเทศเปน็ ของปวงชน ทแี่ ตลํ ะฝุายตํางมีความเป็นอิสระในการใช๎อานาจของตนเอง แตํ
ยงั มกี ารควบคมุ และถํวงดลุ ซง่ึ กนั และกนั ๑

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยถือวําอานาจอธิปไตยคือ อานาจสูงสุดในการ
ปกครองประเทศเป็นอานาจอิสระท่ีแสดงถึงความเป็นเจ๎าของประเทศไมํอยํูในบังคับหรือเป็นเมืองข้ึน
ของผ๎ูใด อานาจน้ีเปน็ อานาจของประชาชน แตํเมื่อประชาชนมีจานวนมากและไมํมีเวลาพอ หรืออาจ
ขาดความสันทัดจัดเจนที่จะใช๎อานาจนี้จัดการปกครองบ๎านเมืองได๎เอง จึงจาเป็นต๎องมอบหมายให๎
ผ๎ูอน่ื ไปทาหน๎าทใ่ี ชอ๎ านาจอธิปไตยแทน ได๎แกํ คณะรฐั มนตรี รฐั สภา และศาล

การบริหารราชการแผํนดิน เป็นการกาหนดนโยบายและทิศทางวําจะจัดการปกครอง
ประเทศในด๎านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การปกครอง การตํางประเทศไปในแนวทางใดและใช๎
วธิ กี ารใด จึงจะเปน็ ไปเพอ่ื ประโยชนส์ ขุ ของประชาชน เกดิ ผลสัมฤทธต์ิ อํ ภารกจิ ของรัฐ มีประสิทธิภาพ
ค๎ุมคําในเชิงภารกิจแหํงรัฐ การลดข้ันตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจที่ไมํจาเป็น การกระจาย
ภารกิจและทรัพยากรให๎แกํท๎องถ่ิน การกระจายอานาจตัดสินใจ การอานวยความสะดวก และการ
ตอบสนองความต๎องการของประชาชน โดยการจัดหาอัตรากาลังเจ๎าหน๎าท่ี งบประมาณ เครื่องมือ
เคร่ืองใช๎ และออกกฎ ระเบียบตํางๆ มารองรับ ตลอดจนการบังคับการให๎เป็นไปตามกฎหมายตามที่
อานาจนติ บิ ญั ญตั คิ อื รัฐสภาให๎ความเห็นชอบตราข้ึนใช๎บังคบั

๑โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถ่ินไทย,(กรุงเทพมหานคร: ส.เอเซยี เพรส, ๒๕๕๐).

๓

๑.๑.๑ ระยะท่ี ๑ ยุคอาณาจกั รสุโขทัย(พ.ศ. ๑๗๖๑ - ๑๙๘๑)
การปกครองหวั เมืองในอาณาจกั รสุโขทัยสมัยพํอขุนรามคาแหงมหาราชแบํงออกเป็น ๓

ประเภท คือ

๑) หวั เมอื งชน้ั ใน

๒) หัวเมอื งชน้ั นอก

๓) เมอื งประเทศราช

ในสมัยกรุงสุโขทัยไมํปรากฏวําพระมหากษัตริย์ทรงแตํงต้ังผ๎ูใดในการบริหารปกครอง
บ๎านเมือง แตํจากหลักฐานท่ีปรากฏในศิลาจารึกหลักท่ี ๑ พบวํา มีการปกครองแบบพํอปกครองลูก
และใหร๎ าษฎรชวํ ยกนั “ถือบา๎ นถอื เมอื ง” คร้ันลํวงมาถงึ สมยั กรุงศรีอยธุ ยา ได๎แยกการบริหารออกเป็น
ฝุายพลเรือนและฝุายทหาร มีสมุหนายกเป็นผู๎รับผิดชอบด๎านพลเรือนบริหารกิจการเกี่ยวกับเวียง วัง
คลังและนา และมีสมหุ กลาโหมรับผิดชอบด๎านการทหารและการปูองกันประเทศ แตํภายหลังทั้งสมุห
นายกและสมุหกลาโหมต๎องรับผิดชอบท้ังด๎านการทหารและพลเรือนพร๎อมกัน แตํได๎แบํงพ้ืนท่ี
ออกเป็นหัวเมืองด๎านใต๎ให๎อยํูในความรับผิดชอบของสมุหกลาโหม และหัวเมืองด๎านเหนือให๎อยูํใน
ความรบั ผิดชอบของสมหุ นายก

๑.๑.๒ ระยะที่ ๒ ยคุ กรุงศรอี ยุธยาจนถงึ ก่อนสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ
สมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ๎าอํูทอง) ทรงวางระบบการปกครองสํวนกลาง

แบบ “จตสุ ดมภ์” ตามแบบของขอม ประกอบด๎วย เมือง วัง คลังและนา โดยมีกษัตริย์เป็นผ๎ูปกครอง
สงู สุดและมีเสนาบดี ๔ คน คอื ขุนเมอื งขุนวัง ขุนคลงั และขุนนา เปน็ ผช๎ู วํ ย มีหนา๎ ที่ดังนี้

๑) เมือง มีหน๎าท่ีรับผิดชอบเมืองหลวงในทุกกิจการดูแลสถานท่ีสาคัญรักษาความ
สงบในราชธานี มีกองตระเวนและศาลข้ึนอยูํใต๎การบังคับบัญชา มีศาลนครบาลสาหรับการพิพากษา
คดีในพระนคร และดูแลเสภาพระนคร

๒) วัง มีหน๎าที่รับผิดชอบเก่ียวกับราชสานักบังคับกิจการในพระราชวัง ดูแล
พระราชฐาน ควบคุมการรบั จาํ ยในวงั และรบั ผิดชอบงานพระราชพิธี

๓) คลงั มีหน๎าท่ีรับผิดชอบเกี่ยวกับการควบคุมรายรับรายจําย มีหน๎าที่รับผิดชอบ
ดูแลการค๎าสาเภา ติดตํอการค๎ากับตํางประเทศ และดูแลรับรองคณะทูตจากตํางประเทศและ
ควบคุมดแู ลชาวตํางชาตทิ ่เี ขา๎ มาอาศยั อยํใู นอยธุ ยา

๔

๔) นา มีหน๎าที่รับผิดชอบเก่ียวกับด๎านการเกษตร ทาการตรวจการทาไรํนา ออก
สิทธิ์ทนี่ า เกบ็ ภาษี เปน็ ผลผลิตจากเกษตรกรและเกบ็ สํวนแบํงขา๎ วมาไวใ๎ นฉางหลวง

สวํ นการปกครองสวํ นภมู ภิ าคหรอื หวั เมืองตาํ งๆ นนั้ ในระยะแรกสมเด็จพระรามาธิบดีที่
๑ ทรงเลียนแบบการปกครองของสุโขทัยคือ มหี วั เมืองชั้นใน ชัน้ นอก และหวั เมอื งประเทศราช

๑.๑.๓ ระยะที่ ๓ การปฏริ ปู การปกครองแผ่นดนิ ในสมยั สมเดจ็ พระบรมไตรโลกนาถ
ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได๎ทาการปฏิรูปการปกครองหัวเมือง ให๎มีลักษณะ

การรวมอานาจไว๎ท่ีศูนย์กลาง(เมืองหลวง) มากข้ึน โดยทาการขยายอาณาเขตให๎หัวเมืองชั้นในให๎มี
อาณาเขตที่กว๎างขวางขึ้นกวําเดิมจัดแบํงหัวเมืองช้ันนอก ออกเป็น ๓ รูปแบบยํอย ได๎แกํหัวเมืองชั้น
เอกหวั เมืองชนั้ โทหวั เมอื งชนั้ ตรี

ในการจัดลาดับน้ี จะจัดลาดับตามขนาดและความสาคัญของเมือง โดยสํวนกลางจะสํง
ขุนนางหรือพระราชวงศ์ไปทาการปกครองกรณีของหัวเมืองประเทศราช ในสมัยสมเด็จพระบรมไตร
โลกนาถน้ันยังปลํอยให๎มีอิสระในการปกครองเชํนเดิมดังที่ผํานมาในอดีตนอกจากนี้ สมเด็จพระบรม
ไตรโลกนาถได๎ทรงปรับปรุงระบบบริหารขึ้นใหมํซ่ึงเรียกวํา “การปฏิรูปการปกครองแผํนดิน”
โ ด ย แ ย ก ก า ร บ ริ ห า ร อ อ ก เ ป็ น ก า ร บ ริ ห า ร ฝุ า ย พ ล เ รื อ น แ ล ะ ก า ร บ ริ ห า ร ฝุ า ย ท ห า ร
มีสมุหนายกเป็นผ๎ูรับผิดชอบด๎านพลเรือน บริหารกิจการเกี่ยวกับเมือง วัง คลัง และนา และมีสมุหก
ลาโหมรับผิดชอบด๎านการทหารและการปูองกันประเทศ โดยทั้งสมุหนายก และสมุหกลาโหมต๎องมี
อัครมหาเสนาบดีเปน็ ผูบ๎ งั คบั บญั ชาและมอี านาจเหนอื เสนาบดจี ตุสดมภ์

๑.๑.๔ ระยะท่ี ๔ ยุคการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล
ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล๎าเจ๎าอยํูหัว ทรงปฏิรูปการ

ปกครองแผํนดิน โดยยกเลิกตาแหนํงตาแหนํงสมุหนายกและสมุหกลาโหมรวมทั้งจตุสดมภ์ด๎วย และ
ได๎จัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นกระทรวงตามแบบอยํางประเทศตะวันตกให๎มีเสนาบดีเป็น
ผ๎ูรับผิดชอบแตํละกระทรวงทั้ง ๑๒ กระทรวง มีปลัดทูลฉลองเป็นผู๎กลั่นกรองงานและชํวยราชการ
ภายในกระทรวง มีการประชุมคณะเสนาบดีซ่ึงพระมหากษัตริย์ประทับเป็นองค์ประธาน หรือให๎ที่
ประชุมเลือกประธานเป็นครั้งคราว การบริหารราชการแผํนดินในรูปคณะเสนาบดีได๎ดาเนินมาจนถึง
รชั กาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล๎าเจ๎าอยํูหัว ซึ่งมีการจัดตั้งองคมนตรีสภา ทาหน๎าท่ีถวายคาปรึกษา
ในการปกครองและการออกกฎหมายทานองเดียวกับรัฐสภา และจัดต้ังเสนาบดีสภา เป็นท่ีประชุม
ปรึกษาหารอื ข๎อราชการของเสนาบดที ้ังหลาย

ในสํวนการบรหิ ารราชการบริหารสวํ นภูมภิ าคนั้น ไดจ๎ ดั การปกครองในรูปแบบ “มณฑล
เทศาภิบาล” ซ่ึงการปกครองในรูปแบบน้ีสํวนกลางจะจัดสํงข๎าราชการสํวนกลาง (ข๎าราชการสังกัด

๕

กระทรวง)ออกไปบริหารราชการในท๎องที่ตํางๆ เพื่อให๎การบริหารราชการเกิดความท่ัวถึงการบริหาร
ราชการแบบมลฑลเทศาภบิ าล จะมีการแบํงการปกครองประเทศท่ีมีขนาดลดหล่นั กันเปน็ ลาดับ ไดแ๎ กํ

๑) มณฑล มีข๎าหลวงเทศาภบิ าลเปน็ ผปู๎ กครอง

๒) เมือง (จังหวัด) มเี จา๎ เมือง (ผู๎วําราชการจังหวัด) เปน็ ผู๎ปกครอง

๓) อาเภอ มนี ายอาเภอเปน็ ผ๎ปู กครอง

๔) ตาบล มกี านันเปน็ ผู๎ปกครอง

๕) หมํบู า๎ น มีผูใ๎ หญบํ า๎ นเปน็ ผูป๎ กครอง

๑.๑.๕ ระยะท่ี ๕ ยคุ หลงั พ.ศ. ๒๔๗๕
การบริหารราชการแผํนดินกํอนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงเป็นเรื่องของ

พระมหากษัตริย์โดยตรง การแตํงต้ังบุคคลให๎ดารงตาแหนํง การกาหนดนโยบายในการบริหาร การ
ควบคุมการบริหาร ล๎วนแตํเป็นเร่ืองของพระราชอานาจตามพระราชอัธยาศัยเมื่อเปล่ียนแปลงการ
ปกครองแล๎ว พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผํนดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕
กาหนดให๎มีคณะบุคคลขึ้นคณะหน่ึงทาหน๎าที่ในการบริหารราชการแผํนดินเรียกวํา “คณะกรรมการ
ราษฎร” มี “ประธานกรรมการราษฎร” ทาหน๎าที่หัวหน๎าคณะ ตํอมาเม่ือประกาศใช๎รัฐธรรมนูญแหํง
ราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๕ แล๎ว ตาแหนํงเหลํานี้เปลี่ยนชื่อใหมํวํา “คณะรัฐมนตรี”
รับผดิ ชอบรวํ มกนั ในการบรหิ ารราชการแผํนดนิ มี “รัฐมนตรี” รับผิดชอบบริหารราชการในกระทรวง
ที่ได๎รับมอบหมาย โดยมี “นายกรัฐมนตรี” ในฐานะหัวหน๎ารัฐบาลมีอานาจหน๎าท่ีกากับโดยทั่วไปซ่ึง
การบริหารราชการแผนํ ดิน

๑.๒ การจัดระเบียบบริหารราชการแผน่ ดินในปัจจุบัน
การจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็น ๒ สํวนหรือ ๓ สํวนนั้น ขึ้นอยํูกับการกาหนด

ทิศทางหรือนโยบายในการบริหารราชการแผํนดินของแตํละประเทศ หรือข้ึนอยูํกับนโยบายของ
รฐั บาลสภาพภูมปิ ระเทศรวมท้ังประวตั ศิ าสตร์ทางการเมอื งการปกครองของประเทศ

พ.ศ. ๒๕๕๘การจัดระเบียบบริหารราชการแผํนดินของไทยเป็นไปตามพระราชบัญญัติ
ระเบยี บบรหิ ารราชการแผํนดินพ.ศ. ๒๕๓๔ ซ่งึ เปน็ พระราชบัญญัติท่ีกาหนดสาระเกี่ยวกับการบริหาร
ราชการแผนํ ดนิ ได๎จดั ระเบยี บบริหารราชการแผนํ ดนิ ออกเปน็ ๓ สวํ น ไดแ๎ กํ

๑) การบรหิ ารราชการสํวนกลาง

๒) การบริหารราชการสํวนภมู ิภาค

๖

๓) การบรหิ ารราชการสวํ นทอ๎ งถิน่

โดยทั้ง ๓ สํวนล๎วนอยูํในการควบคุมดูแลของคณะรัฐมนตรีซึ่งหน๎าท่ีรับผิดชอบบริหาร
ราชการแผํนดิน อันครอบคลุมไปถึงการกาหนดนโยบายเพ่ือให๎ข๎าราชการนาไปปฏิบัติ การอานวย
ความสะดวกและการให๎บริการสาธารณะแกํประชาชนตามกฎหมาย นโยบาย และคาสั่งของ
คณะรัฐมนตรซี ึ่งเปน็ ผบู๎ งั คับบญั ชา

๑.๒.๑ การบรหิ ารราชการส่วนกลาง
การบริหารราชการสํวนกลาง เป็นการบริหารราชการแผํนดินตามหลักการรวมอานาจท่ี

รวมอานาจการตัดสินใจ การกาหนดนโยบายการวางแผน การจัดสรรงบประมาณ การควบคุม
ตรวจสอบ และการบรหิ ารราชการในกจิ การสาคัญไวใ๎ หเ๎ ป็นภาระความรับผิดชอบของหนํวยงานตํางๆ
ทสี่ ังกดั ราชการบรหิ ารสวํ นกลาง

การจัดระเบียบบริหารราชการสํวนกลางตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
แผํนดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ ไดจ๎ าแนกออกเปน็ ๔ สวํ นคอื

๑) สานักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเป็นกระทรวง อยํูภายใต๎การบังคับบัญชาของ
นายกรัฐมนตรี มีอานาจหน๎าที่เก่ียวกับราชการทั่วไปของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี มีหน๎าท่ี
เกี่ยวกับการทางบประมาณแผํนดินและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกาหนดให๎เป็นอานาจและหน๎าท่ี
ของสานักนายกรัฐมนตรีหรือสํวนราชการซึ่งสังกัดสานักนายกรัฐมนตรีหรือราชการอ่ืนๆ ซึ่งมิได๎อยูํ
ภายใต๎อานาจและหน๎าท่ขี องกระทรวงหนง่ึ กระทรวงใดโดยเฉพาะ

๒) กระทรวง หรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเทํากระทรวง ตามพระราชบัญญัติ
ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ ได๎กาหนดให๎มีกระทรวงตํางๆ นอกเหนือจากสานัก
นายกรัฐมนตรีรวม ๑๙ กระทรวง กระทรวงตํางๆ เหลําน้ีอยํูภายใต๎การดูแลบังคับบัญชาของ
รัฐมนตรีวําการกระทรวง

๒.๑) กระทรวงกลาโหม

๒.๒) กระทรวงการคลัง

๒.๓) กระทรวงการตาํ งประเทศ

๒.๔) กระทรวงการทํองเทย่ี วและกีฬา

๒.๕) กระทรวงการพฒั นาสังคมและความมัน่ คงของมนุษย์

๗

๒.๖) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
๒.๗) กระทรวงคมนาคม
๒.๘) กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล๎อม
๒.๙) กระทรวงเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสื่อสาร
๒.๑๐) กระทรวงพลังงาน
๒.๑๑) กระทรวงพาณิชย์
๒.๑๒) กระทรวงมหาดไทย
๒.๑๓) กระทรวงยตุ ิธรรม
๒.๑๔) กระทรวงแรงงาน
๒.๑๕) กระทรวงวฒั นธรรม
๒.๑๖) กระทรวงวิทยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี
๒.๑๗) กระทรวงศึกษาธกิ าร
๒.๑๘) กระทรวงสาธารณสขุ
๒.๑๙) กระทรวงอุตสาหกรรม
๓) ทบวง ซ่ึงสังกัดสานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง เป็นสํวนราชการท่ีมีสภาพ
และปรมิ าณงานยังไมํเหมาะสมทจ่ี ะจัดตั้งเป็นกระทรวง กฎหมายกาหนดให๎สามารถจัดตั้งเป็นทบวงได๎
กํอน โดยจะสังกัดสานักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวงใดก็ได๎ หรือจะจัดตั้งโดยให๎มีรัฐมนตรีวําการ
ทบวงเปน็ ผบู๎ ังคบั บัญชาขา๎ ราชการและรับผิดชอบการปฏิบัติราชการของทบวงก็ได๎เชนํ เดยี วกนั
๔) กรม หรอื สวํ นราชการท่ีเรียกช่อื อยํางอน่ื และมีฐานะเป็นกรม ซ่ึงสังกัดหรอื ไมํ
สังกัดสานักนายกรฐั มนตรี กระทรวง หรือทบวง สานักนายกรฐั มนตรี สํวนราชการดงั กลําวนีม้ ีฐานะ
เป็นนิตบิ คุ คล๒

๒ราชกจิ จานเุ บกษา เลมํ ท่ี ๑๑๙ ตอนท่ี ๙๙ก ลงวนั ท่ี ๒ ตลุ าคม ๒๕๔๕ หนา๎ ท่ี ๑๔.

๘

๔.๑) กรม หมายถึง สํวนราชการลาดับรองจากกระทรวงสํวนราชการระดับ
กรมในกระทรวงตาํ งๆ อาจจาแนกไดเ๎ ปน็ ๓ ประเภท และเรียกชื่อแตกตํางกนั คอื

(๑) สานักงานรัฐมนตรี มีหน๎าท่ีเกี่ยวข๎องกับราชการทางการเมืองของ
กระทรวง มีเลขานกุ ารรฐั มนตรีดแู ลรบั ผดิ ชอบข้นึ ตรงตํอรฐั มนตรวี ําการกระทรวง

(๒) สานักงานปลัดกระทรวง มีหน๎าที่เก่ียวข๎องกับราชการประจาท่ัวไปของ
กระทรวง และราชการอนื่ ท่ีมิได๎กาหนดให๎เป็นหน๎าท่ีของกรมใดกรมหนึ่งในสังกัดกระทรวงโดยเฉพาะ
รวมท้ังการกากับเรํงรัด ติดตามผลการปฏิบัติราชการของสํวนราชการในกระทรวงท้ังน้ีโดยอยูํภายใต๎
การควบคุมดูแลของปลัดกระทรวง

(๓) กรม มอี านาจหน๎าที่เกี่ยวกับราชการสํวนใดสํวนหนึ่งของกระทรวงหรือ
ตามกฎหมายวําด๎วยอานาจหน๎าท่ีของกรมทั้งนี้อยํูภายใต๎การรับผิดชอบของอธิบดี หรือตาแหนํงที่
เรยี กชื่อเป็นอยํางอืน่ สาหรบั สํวนราชการระดบั กรมที่เรียกชือ่ เปน็ อยํางอื่น

๔.๒) สํวนราชการระดบั กรมที่เปน็ อิสระ

สาหรบั สํวนราชการท่ีไมํสังกัดสานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง และมี
ฐานะเป็นกรม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กาหนดให๎มี ๙
หนวํ ยงาน ดังนี้

(๑) สานกั ราชเลขาธกิ าร

(๒) สานกั พระราชวงั
(๓) สานักงานพระพุทธศาสนาแหํงชาติ

(๔) สานักงานคณะกรรมการพิเศษเพ่ือการประสานงานโครงการอัน
เน่อื งมาจากพระราชดาริ

(๕) สานกั คณะกรรมการวิจยั แหงํ ชาติ
(๖) ราชบัณฑิตยสถาน

(๗) สานกั งานตารวจแหํงชาติ
(๘) สานักงานปูองกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ

(๙) สานักงานอยั การสูงสดุ

๙

โดยสํวนราชการในลาดับที่ ๑ - ๗ อยูํในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
สาหรับสํวนราชการในลาดบั ที่ ๘ และ ๙ อยํูในบงั คับบัญชาของรัฐมนตรีวําการกระทรวงยตุ ิธรรม

๑.๒.๒ การบริหารราชการส่วนภูมภิ าค
การบรหิ ารราชการสํวนภูมภิ าค เป็นการบริหารราชการแผนํ ดินตามหลักการแบํงอานาจ

ราชการบริหารสํวนกลางจะมอบอานาจหน๎าที่ในกิจการบางอยํางให๎แกํราชการบริหารสํวนภูมิภาค มี
อานาจตัดสินใจในขอบเขตตามที่จะมอบหมายให๎ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผํนดิน
พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๕๑ บัญญตั ิใหก๎ ารจดั ระเบียบบรหิ ารราชการสํวนภูมิภาคมี ๒ รูปแบบ คอื

๑) จังหวัด เกิดจากการรวมท๎องที่หลายๆ อาเภอตั้งข้ึนเป็นจังหวัดมีฐานะเป็นนิติ
บุคคล ใน พ.ศ. ๒๕๕๘ มีจังหวัดรวมท้ังส้ิน๗๗ จังหวัด (กรุงเทพมหานคร เป็นองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นรูปแบบพิเศษ แตํมีฐานะเทียบเทํากับจังหวัด) จังหวัดสุดท๎ายของประเทศไทยที่เพิ่งประกาศ
จดั ตั้ง คอื จังหวดั บึงกาฬ ผ๎ูบังคับบัญชาสูงสุดของจังหวดั เรยี กวาํ “ผ๎วู ําราชการจังหวัด”

๒) อาเภอเป็นหนํวยบริหารราชการรองจากจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบ
บรหิ ารราชการแผนํ ดิน พ.ศ. ๒๕๓๔๓ ในอดีตยงั มีการแบํงเขตการปกครองออกเป็นก่ิงอาเภอในกรณีท่ี
เขตอาเภอกว๎างขวางแตํจานวนประชาชนยังไมํมากพอที่จะตั้งเป็นอาเภอตามพระราชบัญญัติลักษณะ
ปกครองท๎องท่ี พุทธศกั ราช๒๔๕๗ จะแบํงพื้นที่ต้ังเป็นกิ่งอาเภอ การบริหารราชการของก่ิงอาเภอนั้น
นอกจากมีนายอาเภอท๎องท่ีเป็นผ๎ูบังคับบัญชาแล๎ว จะมีปลัดอาเภอผู๎เป็นหัวหน๎าประจาก่ิงอาเภอ
รับผิดชอบในการบริหารราชการรองจากนายอาเภอ และปฏิบัติราชการแทนนายอาเภอในเวลาที่
นายอาเภอมไิ ด๎มาอยูํทก่ี ง่ิ อาเภอ

ปลัดอาเภอ ผ๎ูเป็นหัวหน๎าประจากิ่งอาเภอ เป็นข๎าราชการในสังกัดกรมการ
ปกครอง กระทรวงมหาดไทย ตอํ มาในปี ๒๕๕๐ ได๎มกี ารยกฐานะก่งิ อาเภอขึน้ เป็นอาเภอท้ังหมด

๑.๒.๓ การบรหิ ารราชการส่วนทอ้ งถิน่
เป็นรูปแบบการจัดระเบียบบริหารราชการแผํนดินตามหลักการกระจายอานา จการ

ปกครอง คือ สํวนกลางได๎กระจายอานาจทางการปกครองและการบริหารให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นรูปแบบตํางๆ เพ่ือดาเนินการจัดทาบริการสาธารณะให๎แกํประชาชนภายใต๎ขอบเขตของ
กฎหมาย๔ท่ีสํวนกลางได๎มอบอานาจระดับหนึ่งให๎ประชาชนในท๎องถิ่นไปดาเนินการปกครองตนเอง

๓ราชกิจจานเุ บกษา เลํม ๑๐๘ ตอนที่ ๑๕๖ ลงวันท่ี ๔ กันยายน ๒๕๓๔.
๔คณะอนุกรรมการจดั ทาสารานกุ รมสาหรบั ยาวชนเลมํ ที่๔ในคณะกรรมการจดั งานเฉลิมพระเกยี รติ
สมเด็จพระเทพรตั นราชสดุ าฯ, สารานกุ รมการเมืองไทยสาหรบั เยาวชน เล่มที่๓ เรือ่ ง การเมอื งไทยในบรบิ ท
ความเชอื่ มโยงกบั ภาคส่วนอน่ื , (กรงุ เทพมหานคร: อมรินทรพ์ รน้ิ ตงิ้ แอนด์พบั ลิชช่งิ จากดั (มหาชน), ๒๕๕๘).

๑๐

อยํางอิสระ โดยทตี่ ๎องไมํขดั ตอํ กฎหมายของประเทศหรอื ความสงบเรียบร๎อยของประชาชน กิจกรรมที่
ทาได๎สํวนใหญํจะเป็นเร่ืองการพัฒนา มีอิสระในการตัดสินใจในการแก๎ปัญหาหรือการสนับสนุน
กิจกรรมของท๎องถิน่ ออกขอ๎ บังคับหรือระเบียบตํางๆ มาบังคับในเขตการปกครองของตนได๎โดยไมํขัด
ตอํ กฎหมาย การบรหิ ารราชการสวํ นท๎องถ่ิน ในปัจจุบนั มีรปู แบบ

๓.๑) องคก์ ารบรหิ ารสํวนจังหวดั

๓.๒) เทศบาล

๓.๓) สขุ าภบิ าล

๓.๔) ราชการบริหารสํวนท๎องถิ่นอ่ืนตามท่ีกฎหมายกาหนด ได๎แกํ
กรงุ เทพมหานคร และเมืองพทั ยา

๑.๓ ความสาคัญของการปกครองส่วนท้องถนิ่
จากแนวความคิดในการปกครองสํวนท๎องถิ่นเพื่อสนับสนุนวัตถุประสงค์ทางการปกครองของ

รัฐในอนั ท่ี จะรักษาความมน่ั คงและความผาสุกของประชาชน โดยยดึ หลักการกระจายอานาจปกครอง
และเพื่อให๎สอดคล๎องกับหลักการประชาธิปไตย โดยประชาชนมีสํวนรํวมในการปกครองตนเอง
ความสาคญั ของการปกครองทอ๎ งถ่นิ จึงสามารถสรุปได๎ดังนี้

๑.๓.๑ การปกครองท้องถิ่นคือรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย
(Basic Democracy) เพราะการปกครองท๎องถ่ินจะเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให๎แกํ
ประชาชน ให๎ประชาชนร๎ูสึกวําตนมีความเกี่ยวพันกับสํวนได๎สํวนเสียในการปกครอง การบริหาร
ท๎องถ่ิน เกิดความรับผิดชอบ และหวงแหนตํอประโยชน์อันพึงมีตํอท๎องถ่ินที่ตนอยูํอาศัย อันจะนามา
ซึ่งความศรัทธาเลื่อมใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตยในที่สุด๕ โดยประชาชนจะมีโอกาส
เลือกต้ังฝุายนิติบัญญัติ ฝุายบริหาร การเลือกตั้งจะเป็นการฝึกฝน ให๎ประชาชนใช๎ดุลพินิจเลือกผู๎
แทนที่เหมาะสม สาหรับผู๎ที่ได๎รับเลือกต้ังเข๎าไปบริหารกิจการของท๎องถิ่นนับได๎วําเป็นผ๎ูนาในท๎องถิ่น
จะได๎ใช๎ความรู๎ความสามารถบริหารงานท๎องถิ่น เกิดความคุ๎นเคยมีความชานิชานาญในการใช๎สิทธิ
และหนา๎ ทีข่ องพลเมอื ง ซง่ึ จะนาไปสกํู ารมี สวํ นรํวมทางการเมอื งในระดับชาตติ อํ ไป

๑.๓.๒ การปกครองท้องถิ่นทาให้ประชาชนในท้องถ่ินรู้จักการปกครองตนเอง (Self
Government) หัวใจของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ประการหน่ึงก็คือ การปกครองตนเอง
มิใชํเป็นการปกครองอันเกิดจากคาส่ังเบ้ืองบน การปกครองตนเองคือ การท่ีประชาชนมีสํวนรํวมใน

๕ชูศักด์ิ เที่ยงตรง, การบริหารการปกครองทองถิ่นไทย, (กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพมหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร ๒๕๑๘), หน๎า ๖-๗.

๑๑

การปกครองซ่ึงผู๎บริหารท๎องถ่ินนอกจากจะได๎รับเลือกต้ังมาเพ่ือรับผิดชอบบริหารท๎องถ่ิน โดยอาศัย
ความรํวมมือ รํวมใจจากประชาชนแล๎ว ผ๎ูบริหารท๎องถิ่นจะต๎องฟังเสียงประชาชนด๎วยวิถีทาง
ประชาธิปไตยตํางๆ เชํน เปิดโอกาสให๎ประชาชนออกเสียงประชามติ (Referendum) ให๎ประชาชนมี
อานาจถอดถอน (Recall) ซึ่งจะทาให๎ประชาชนเกิดความสานึกในความสาคัญของตนตํอท๎องถิ่น
ประชาชนจะมีสํวนรบั รูถ๎ งึ อปุ สรรคปญั หาและชํวยกนั แก๎ไขปญั หาของท๎องถิ่นของตน๖ นอกจากนี้ การ
ปกครองตนเองในรูปของการปกครองท๎องถิ่นอยํางแท๎จริงหรือ การกระจายอานาจไปในระดับต่าสุด
คือ รากหญา๎ (Grass Roots) ซง่ึ เป็นฐานเสริมสาคัญย่ิง ของการพัฒนาระบบการเมืองการปกครองใน
ระบอบประชาธิปไตย ความลม๎ เหลวของ ระบอบประชาธิปไตยมีหลายองค์ประกอบ แตํองค์ประกอบ
สาคัญยิง่ ยวดอันหนง่ึ กค็ ือการขาดรากฐานในทอ๎ งถนิ่ ๗

๑.๓.๓ การปกครองท้องถิ่นเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล ซ่ึงเป็นหลักการสาคัญ
ของ การกระจายอานาจ การปกครองท๎องถิ่นมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการแบํงเบาภาระ ของรัฐบาล
เน่ืองจากความจาเปน็ บางประการ ดงั นี้๘

๑) ภารกิจของรฐั บาลมีอยูํอยํางกว๎างขวาง นบั วนั จะขยายเพ่ิมขึ้น ซ่ึงจะเห็นได๎จาก
งบประมาณทีเ่ พิม่ ข้ึนในแตลํ ะปีตามความเจริญเตบิ โตของบา๎ นเมอื ง

๒) รฐั บาลมิอาจจะดาเนนิ การในการสนองความต๎องการของประชาชน ในท๎องถิ่น
ได๎อยํางท่ัวถึง เพราะแตํละท๎องถ่ินยํอมมีปัญหา และความต๎องการ ที่แตกตํางกัน การแก๎ปัญหาหรือ
จดั บริการโครงการในทอ๎ งถน่ิ โดยรูปแบบทเ่ี หมอื นกนั ยํอมไมํบังเกิดผลสูงสุด ท๎องถ่ินยํอมรู๎ปัญหาและ
เข๎าใจปัญหาได๎ดีกวํา ผ๎ูซ่ึงไมํอยํูในท๎องถิ่นนั้น ประชาชนในท๎องถิ่นจึงเป็นผู๎ท่ีเหมาะสมท่ีจะแก๎ไข
ปัญหา ที่เกิดขนึ้ ในทอ๎ งถิน่ นนั้ มากท่สี ุด

๓) กิจการบางอยํางเป็นเรื่องเฉพาะท๎องถิ่นน้ัน ไมํเก่ียวพันกับท๎องถ่ินอ่ืน และไมํมี
สํวนได๎ สํวนเสียตํอประเทศโดยสํวนรวม จึงเป็นการสมควรท่ีจะให๎ประชาชนในท๎องถิ่นดาเนินการ
ดงั กลําวเอง

ดังนั้นหากไมํมีหนํวยการปกครองท๎องถิ่นแล๎ว รัฐบาลจะต๎องรับภาระดาเนินการทุก
อยําง และไมํแนํวําจะสนองความต๎องการของท๎องถ่ินทุกจุดหรือไมํ รวมท้ังจะต๎องดาเนินการเฉพาะ

๖อนันต์ อนันตกูล,หลักและเทคนิคการวางแผน,(กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,
๒๕๒๑), หนา๎ ๖-๗.

๗ลิขิต ธีรเวคิน,การกระจายอานาจและการมีส่วนรวมในการพัฒนาชนบท, (กรุงเทพมหานคร:
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, ๒๕๒๕), หน๎า ๓.

๘ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถ่ินไทย, (กรุงเทพมหานคร: บริษัทพิฆเนศพร้ินท์ติ้งเซ็นเตอร์
จากดั , ๒๕๓๙), หนา๎ ๒๘-๒๙.

๑๒

ท๎องถ่ินน้ันๆ ไมํเก่ียวพันกับท๎องถิ่นอ่ืน หากได๎จัดให๎มีการปกครองท๎องถ่ิน เพื่อดาเนินการเองแล๎ว
ภาระของรัฐบาลก็จะผํอนคลายไป รัฐบาลจะมีหน๎าท่ีเพียงแตํควบคุม ดูแลเทําที่จาเป็นเทํานั้น เพ่ือให๎
ท๎องถ่นิ มมี าตรฐานในการดาเนินงานยง่ิ ขึน้ การแบํงเบาภาระทาใหร๎ ัฐบาลมเี วลาท่ีจะดาเนินการในเร่ือง
ที่สาคัญ หรือกิจการใหญํๆ ระดับชาติอันเป็นประโยชน์ตํอประเทศชาติโดยสํวนรวม ความคับค่ังของ
ภาระหนา๎ ท่ตี าํ งๆ ทรี่ วมอยํูสํวนกลางจะลดนอ๎ ยลง ความคลํองตัวในการดาเนินงานของสํวนกลางจะมี
มากขนึ้

๑.๓.๔ การปกครองท้องถ่ินสามารถสนองความต้องการของท้องถิ่นตรงเป้าหมาย
และมีประสิทธิภาพ เน่ืองจากท๎องถิ่นมีความแตกตํางกันไมํวําทางสภาพภูมิศาสตร์ ทรัพยากร
ประชาชน ความต๎องการ และปัญหายํอมตํางกันออกไป ผู๎ที่ให๎บริการหรือแก๎ไขปัญหาให๎ถูกจุด และ
สอดคล๎องกับความต๎องการของประชาชนก็ต๎องเป็น ผู๎ท่ีรู๎ถึงปัญหาและความต๎องการ ของประชาชน
เปน็ อยาํ งดี การบริหารงานจงึ จะเป็นไปอยํางรวดเรว็ และ มีประสทิ ธิภาพ ไมํต๎องเสยี เวลาเสนอเรื่องขอ
อนุมัติ ไปยังสํวนเหนือขึ้นไป ท๎องถิ่นจะบริหารงานให๎เสร็จสิ้นลง ภายในท๎องถิ่นนั่นเอง ไมํต๎อง
สน้ิ เปลืองเวลาและคาํ ใช๎จํายโดยไมจํ าเป็น

๑.๓.๕ การปกครองท้องถ่ินจะเป็นแหล่งสร้างผู้นาทางการเมือง การบริหารของ
ประเทศในอนาคต ผ๎ูนาหนํวยการปกครองท๎องถิ่นยํอมเรียนร๎ูประสบการณ์ทางการเมือง การได๎รับ
เลือกต้ัง การสนับสนุนจากประชาชนในท๎องถิ่นยํอมเป็นพื้นฐานท่ีดีตํออนาคตทางการเมืองของตน
และยังฝึกฝนทกั ษะทางการบรหิ ารงานในทอ๎ งถ่ินอีกด๎วย ในประเทศไทย ผูน๎ าทางการเมืองที่มีช่ือเสียง
เชํน นายทองหยด จิตตะวีระ, นายสุรินทร์ เทพกาญจนา เป็นต๎น ล๎วนแตํมีผลงานจากการเป็น
นายกเทศมนตรี หรือผ๎ูบริหารท๎องถิ่นมากํอน จนสามารถประสบความสาเร็จเป็นนักการเมืองท่ีมี
ชอื่ เสียงในระดบั ชาติ

๑.๓.๖ การปกครองท้องถ่ินสอดคล้องกับแนวความคิดในการพัฒนาชนบทแบบ
พ่ึงตนเอง การปกครองท๎องถิ่นโดยยึดหลักการกระจายอานาจ ทาให๎เกิดการพัฒนาชนบท แบบ
พ่ึงตนเองท้ังทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การดาเนินงานพัฒนาชนบท ท่ีผํานมายังมีอุปสรรค
สาคัญประการหนึ่ง คือ การมีสํวนรํวมจากประชาชนในท๎องถ่ินอยํางเต็มท่ี ซ่ึงการพัฒนาชนบทท่ี
สัมฤทธิ์ผลนั้น จะต๎องมาจากการริเริ่มชํวยตนเองของท๎องถ่ิน ทาให๎เกิดความรํวมมือรํวมแรงกัน โดย
อาศัยโครงสร๎างความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง ซึ่งต๎องมาจากการกระจายอานาจอยํางแท๎จริง
มิเชํนน้ันแล๎วการพัฒนาชนบทจะเป็นลักษณะ “หยิบยื่นยัดใสํ หรือก่ึงหยิบยื่นยัดใสํ” เกิดความ
คาดหวัง ทุกปีจะมี “ลาภลอย” แทนท่ีจะเป็นผลดีตํอท๎องถิ่นกลับสร๎างลักษณะการพัฒนาแบบพ่ึงพา
ไมํยอมชํวยตนเอง อันเป็นผลทางลบตํอการพัฒนาพื้นฐานระบอบประชาธิปไตย ดังนั้นการกระจาย
อานาจจงึ จะทาให๎เกดิ ลกั ษณะการพ่ึงตนเอง ซ่ึงเปน็ หลักสาคัญ ของการพฒั นาชนบทอยาํ งย่ิง

๑๓

การกระจายอานาจมีข๎อพึงระวังและได๎กลายเป็นจุดวิพากษ์วิจารณ์ ซ่ึงมีอยํูหลาย
ประการดังได๎กลําวไว๎แล๎ว โดยเฉพาะอยํางย่ิงในเร่ืองของขอบเขต การกระจายอานาจและการ
คานงึ ถึงระดบั ความรูค๎ วาม สามารถของประชาชน ซึ่งเป็นปัญหาที่ถกเถียงกันอยํางมาก และมีมานาน
ต้ังแตํสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ กลําวคือ ได๎มีการถกเถียงถึงความพร๎อมของ
ประชาชนตํอการปกครองตนเองมาโดยตลอดจนถึงปัจจุบัน แตํจากความสาคัญของการปกครอง
ท๎ อ ง ถิ่ น นั้ น ห า ก จ ะ ม อ ง ร ว ม เ ป็ น จุ ด ใ ห ญํ ๆ แ ล๎ ว ส า ม า ร ถ แ บํ ง อ อ ก ไ ด๎ เ ป็ น
๒ ด๎าน คือ ด๎านการเมืองการปกครองและการบริหาร กลําวคือ ในด๎านการเมืองการปกครองน้ันเป็น
การปูพนื้ ฐานของการปกครอง ระบอบประชาธิปไตย และการเรียนรู๎การปกครองตนเอง สํวนด๎านการ
บริหารนั้น เป็นการแบํงเบาภาระของรัฐบาลและประชาชนในท๎องถ่ินได๎หาทางตอบสนองแก๎ปัญหา
ด๎วยตนเอง ด๎วยกลไกทางการบริหารตํางๆ ทั้งในแงํของการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และ
การจดั การ ฯลฯ

๑.๔ ความสมั พันธร์ ะหวา่ งรฐั กับองค์การปกครองท้องถนิ่
การพิจารณาเรื่องความสัมพันธ์ระหวํางรัฐกับท๎องถ่ินน้ี เราสามารถพิจารณาได๎ทั้งใน

กรอบของรัฐเดี่ยวและในรัฐรวม อยํางไรก็ดี เนื่องด๎วยประเทศไทยน้ัน เป็นรัฐเด่ียว รวมทั้งประชาชน
คนไทยมีความค๎ุนเคยกับโครงสร๎างของรัฐเด่ียวมากกวํารัฐรวม ดังนั้นในท่ีนี้จึงจะเน๎นอธิบาย
ความสมั พนั ธ์รฐั กับท๎องถิน่ ในกรอบของรัฐเด่ียวเป็นสาคัญ

การพจิ ารณาความสัมพันธ์ระหวํางรัฐกับท๎องถิ่น โดยเฉพาะอยํางย่ิงในกรณีของรัฐเด่ียว
น้ัน เรามีความจาเป็นที่จะต๎องพิจารณาถึงองค์กรที่อยํู ระหวํางกลางของรัฐ และท๎องถิ่น
(Intermediate Structure) เสียกํอน เพราะจะทาให๎เราทราบวําได๎รัฐ และท๎องถ่ินติดตํอสัมพันธ์กัน
ในทางตรง หรอื ในทางออ๎ มอยํางไร และในลกั ษณะใดการจัดระบบความสัมพันธ์ระหวํางรัฐกับท๎องถิ่น
ในกรณีของรัฐเดี่ยว หากเราพิจารณาควบคํูไปกับสถานภาพขององค์กรของรัฐที่อยํูตรงกลางระหวําง
รฐั กบั ท๎องถน่ิ แลว๎ เราสามารถจัดแบงํ ออกได๎เป็น ๓ รูปแบบ ดงั น้ี

๑.๔.๑ ความสัมพันธ์แบบไม่มกี ฎหมายกาหนดให้มกี ารบริหารราชการสว่ นภมู ภิ าค
(Sub-National Government in General)

ระบบความสัมพันธ์แบบนี้ พบได๎วํารัฐบาลกลางจะมีความสัมพันธ์กับองค์กรปกครอง
ท๎องถน่ิ โดยตรง โดยไมํมีการบริหารราชการสํวนกลางมาข้ันตรงกลาง แม๎วําจะมีการจัดต้ังองค์กรจาก
สํวนกลางในพื้นท่ีตําง ๆ แตํองค์กรเหลํานี้ก็เป็นผ๎ูแทนจากสํวนกลางโดยตรง อีกทั้งไมํได๎มีกฎหมาย
จัดต้ังให๎เป็นองค์กรบริหารสํวนภูมิภาคแตํอยํางใด ตัวอยํางท่ีเห็นได๎ชัด คือ ในประเทศญ่ีปุน มีการ
จัดต้ังสานักงานของกระทรวงตํางๆ เชํน กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร กระทรวงคมนาคม
กระทรวงยุติธรรม ฯลฯ ในพื้นที่ตํางๆ โดยหนํวยงานเหลําน้ีปฏิบัติหน๎าท่ีข้ึนตรงตํอสํวนกลางคือ

๑๔

กระทรวงที่จัดต้ังสานักงานเหลํานี้ข้ึน ดังนั้น หนํวยงานเหลํานี้จึงจัดเป็นราชการสํวนกลางที่ตั้ง
สานกั งานนอกเขตเมืองหลวง และมิใชสํ วํ นภมู ภิ าค

สาหรับความสัมพันธ์ของท๎องถ่ินกับรัฐบาลกลางนั้น ปรากฏวําสํวนใหญํจะมี
ความสัมพนั ธก์ ันตามภารกิจหนา๎ ท่ีของท๎องถน่ิ กลาํ วคอื

ประการที่หน่ึง ท๎องถิ่นมีหน๎าที่ต๎องกระทาตามที่กฎหมายกาหนดให๎เป็นอานาจ
หน๎าท่ขี องท๎องถิ่น (Local Functions)

ประการท่สี อง ท๎องถิ่นมภี ารกิจหน๎าท่ีท่ีสํวนกลางมอบหมายให๎ท๎องถิ่นทาการแทน
(Delegated Functions) ซ่ึงทั้งสองประการมีสํวนกาหนดลักษณะของความสัมพันธ์ระหวํางรัฐกับ
ท๎องถ่ินท่ีแตกตํางกัน กลําวคือ หากหน๎าที่ใดที่มีกฎหมายกาหนดให๎เป็นอานาจหน๎าที่ของท๎องถ่ิน
ความสัมพันธ์ระหวํางรัฐกับท๎องถิ่นจะเป็นไปตามกฎหมาย และกระบวนการกากับดูแลให๎เป็นไปตาม
กฎหมาย

หากการหน๎าท่ีใดท๎องถิ่นต๎องทาเพราะวําเป็นสิ่งท่ีรัฐบาลกลางมอบหมายให๎ทา
ความสัมพันธ์จะเป็นไปตามข๎อตกลงระหวํางรัฐบาลกลางกับท๎องถ่ิน เชํน เมื่อท๎องถ่ินกระทาการแทน
แล๎ว ใครจะเป็นผู๎รับผิดชอบเรื่องคําใช๎จําย มาตรฐานของงานที่มอบให๎ทาแทนนั้นมีลักษณะเป็น
อยํางไร รฐั บาลกลางผเ๎ู ป็นเจา๎ ของงานและอานาจหนา๎ ท่ี มีเปาู ประสงค์อยํางไรจึงได๎มอบหมายงานน้ัน
ให๎ทอ๎ งถนิ่ ทาการแทน ฯลฯ

การกาหนดอานาจหนา๎ ท่ที ้งั สองประการสํงผลให๎องค์กรปกครองท๎องถ่ินกับรัฐบาลกลาง
เข๎ามาเก่ียวข๎องสัมพันธ์ตํอกันอยํางไมํอาจหลีกเล่ียงได๎ ซึ่งรัฐบาลกลางจะเป็นผู๎ตรวจสอบ ควบคุม
กากับดูแล และสํงเสริมรวมทั้งสนับสนุนการทากิจกรรมของท๎องถิ่นในด๎านตําง ๆ ทั้งท่ีให๎เป็นตามไป
กฎหมายซึ่งรับรองความเป็นอสิ ระของทอ๎ งถนิ่ ไวแ๎ ลว๎ ประการหนึ่ง และเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล
ซึ่งมอบหมายให๎ท๎องถ่ินทาหน๎าท่ีบางประการแทนรัฐบาลกลางอีกประการหน่ึง เพื่อให๎เกิดประโยชน์
สูงสดุ ตอํ การจัดบริการสาธารณะให๎แกปํ ระชาชนท้ังประเทศ

อยํางไรก็ดี องค์กรสํวนตรงกลาง ได๎แกํ สานักงานของกระทรวง ทบวง กรมตํางๆ ใน
พ้ืนท่ีก็มีความสาคญั ตอํ การจัดการบริการสาธารณะแกํประชาชน และตํอการทากิจกรรมของ ท๎องถิ่น
อยํูไมนํ อ๎ ย เพราะองค์กรตรงกลางเหลําน้ีมีทาหน๎าที่หลักในการชํวยเหลือให๎รัฐบาลกลาง และท๎องถิ่น
ประสานงานกันได๎งําย และคลํองตัวข้ึน นอกจากนี้การจัดทาโครงการขนาดใหญํๆ บางโครงการเป็น
ของรัฐบาลกลางโดยตรงก็ยังคงมีรวมท้ังการทางานรํวมกัน (Shared Functions) ระหวํางรัฐบาล
กลางกับองค์กรปกครองท๎องถ่ินขนาดใหญํก็มีอยูํด๎วย ดังน้ัน องค์กรตรงกลางซ่ึงเป็นตัวแทนของ

๑๕

รัฐบาลกลางจึงมีหน๎าที่อานวยความสะดวกให๎แกํทั้งสองฝุายโดยเฉพาะอยํางย่ิงในสํวนของท๎องถ่ินให๎
ดาเนนิ กิจกรรมไปไดอ๎ ยํางสะดวก เรยี บรอ๎ ยและมีประสทิ ธิภาพย่ิงขนึ้

๑.๔.๒ ความสัมพันธ์แบบมีเครอื ขา่ ยการบรหิ ารราชการท่ีได้รบั มอบอานาจจากส่วนกลาง
(Network of Deconcentrated Administrations)

ระบบการบริหารราชการในลักษณะน้ี มีลักษณะเดํนตรงท่ีรัฐบาลกลางได๎มอบอานาจ
ให๎แกํผ๎ูแทนของตนออกไปปฏิบัติหน๎าท่ีนอกเขตเมืองหลวงอยํางเป็นระบบระเบียบ อีกท้ังมีจานวน
ผู๎แทนของราชการสํวนกลางออกไปทาหน๎าที่เป็นจานวนมาก และข๎อสาคัญในประการตํอมา คือ มี
กฎหมายรองรับการออกปฏิบัติหน๎าท่ีของทางราชการอยํางเป็นทางการ เรียกวําเป็นการบริหาร
ราชการสํวนภูมภิ าค (Regional Administration)

หัวใจสาคัญของการบริหารราชการภูมิภาคเกี่ยวข๎องโดยตรงกับระบบการแบํงอานาจ
(DE concentration) หรือการมอบอานาจ (Delegation) จากราชการสํวนกลางออกไปให๎แกํผู๎แทน
ของตน ระบบการแบํงอานาจ หรือการมอบอานาจน้ี มีลักษณะเดํนๆ ด๎วยกันแบํงออกเป็น ๒ ระบบ
ดงั ตอํ ไปนี้

๑) ระบบมอบอานาจโดยกรม ระบบนี้จะมีการมอบอานาจให๎แกํผ๎ูแทนของกรม
เพอ่ื ทาหน๎าทใ่ี นสํวนภูมิภาค ซ่ึงแตํละกรมอาจจะมีจัดต้ังหนํวยของตนข้ึนเป็นการบริหารราชการสํวน
ภมู ภิ าคแบบเปน็ ทางการ และอาจมีการจัดต้ังเป็นหนํวยบริหารพ้ืนที่แบบไมํเป็นทางการขึ้นได๎ในเวลา
เดียวกัน ตัวอยํางของหนํวยงานแบบแรก ได๎แกํ สานักงานของจังหวัด ในขณะท่ีในแบบท่ีสองได๎แกํ
สานักงานของเขตหรือภาคตํางๆ ระบบการมอบอานาจโดยกรมตํางๆ ดังกลําวสํงผลสาคัญทาให๎การ
บรหิ ารงานในเขตพื้นท่ีมีการแตกกระจายออกไป เพราะวําแตํละหนํวยงาน ตํางได๎รับมอบอานาจจาก
กรมของตน รวมทั้งถูกจัดตั้ง มีระบบงบประมาณ บุคคลากร และต๎องทารายงานให๎แกํกรมตํางๆ ซ่ึง
เป็นผจ๎ู ัดตัง้ หนํวยงานของตนขนึ้ ระบบมอบอานาจโดยกรมน้ีเป็นลักษณะของการบริหารราชการสํวน
ภมู ภิ าคของประเทศไทย

๒) ระบบมอบอานาจโดยรัฐมนตรีและผู๎มีอานาจเสมอคณะรัฐมนตรี ในระบบนี้
รัฐบาลกลางโดยรัฐมนตรีจะเปน็ ผมู๎ อบอานาจของรัฐให๎แกํสํวนภูมิภาคเอง อีกท้ังยังเป็นผ๎ูเลือกสรรผ๎ูที่
ไปปฏิบัติหน๎าท่ีดังกลําว ระบบน้ีรัฐบาลกลางโดยรัฐมนตรีมีบทบาทโดยตรงในการมอบอานาจ และ
ผู๎รับมอบอานาจจะต๎องทางานรํวมกันในรูปแบบคณะกรรมการระบบนี้อาจเรียกวําเป็นระบบวาง
แผนการทางานสํวนภูมิภาค (Region Planning Model) ตัวอยํางประเทศท่ีใช๎ระบบนี้ คือ ประเทศ
สวเี ดน ซึ่งมีคณะกรรมการบรหิ ารเป็นผ๎ูประสานความรํวมมือกับฝุายตํางๆ ในสภาเขตฝุายบริหารเขต
และกลุํมการเมืองตํางๆ ของท้ังรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท๎องถิ่น เพื่อบริหารงานภาคอยํางมี
ประสิทธิภาพ

๑๖

๑.๔.๓ ความสัมพันธแ์ บบมรี ะบบผแู้ ทนของรัฐประจาพ้ืนที่ (Prefect System)
ระบบน้ีเป็นระบบท่ีมีรากฐานมาต้ังแตํคริสต์ศตวรรษที่ ๑๕ ในฝร่ังเศส ซึ่งกษัตริย์

ฝร่ังเศสได๎แตํงตั้งข๎าราชการชั้นสูงเป็นข๎าหลวง ให๎ทาหน๎าท่ีบริหารพ้ืนท่ีตําง ๆ ตํอมาได๎วิวัฒนาการ
เป็นระบบผู๎วาํ ราชการจงั หวดั และผว๎ู าํ ราชการภาค หรือ Prefect โดยเป็นผ๎ูแทนของรัฐ (State) ท่ีมา
จากการเสนอช่ือของกระทรวงมหาดไทย โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และแตํงต้ังโดย
ประธานาธิบดใี หท๎ าหน๎าท่เี ป็นผบ๎ู ริหารสูงสุดในเขตพืน้ ท่ขี องรฐั

ระบบนี้ ตํางจากระบบที่สอง เนื่องด๎วยผ๎ูมอบอานาจให๎ผู๎วําราชการจังหวัด และผู๎วํา
ราชการภาคนั้น คือ รัฐไมํใชํกรม และไมํใชํรัฐมนตรี ดังกลําวจึงเป็นระบบที่มีเอกภาพเป็นอยํางสูง
(Unified System) เพราะวํามีการมอบอานาจไปเพียงทางเดียว บรรดาหัวหน๎าสํวนราชการอ่ืนๆ
ภายในจังหวัดเป็นผ๎ูรับมอบอานาจตํอจากผ๎ูวําราชการจังหวัดอีกทีหน่ึง ไมํใชํเป็นผ๎ูรับมอบอานาจมา
จากกรม ดังนั้นสายงานการบังคับบัญชา และความรับผิดชอบตํออานาจหน๎าท่ี จึงมีโดยตรงตํอผ๎ูวํา
ราชการจังหวัด ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐเพียงผ๎ูเดียวในพ้ืนท่ีนอกจากระบบการมอบอานาจที่มีเอกภาพ
อยํางสูงแล๎ว ระบบงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และระบบการแยกอานาจหน๎าที่และความ
รับผิดชอบภายในพื้นที่ กลําวได๎วํามีความเป็นเอกภาพเป็นอยํางสูง เหตุผลเพราะวํางบประมาณนั้น
เป็นของจังหวัดไมํใชํของกรมที่สํวนกลาง บุคลากรก็เป็นของจังหวัดไมํใชํเป็นคนของกรมที่สํวนกลาง
ดังน้ันการบริหารงานภาครัฐ การวางแผน การดาเนินโครงการตํางๆ จึงเป็นไปอยํางมีระบบระเบียบ
และเป็นความรับผิดชอบของผู๎วําราชการจังหวัดและผู๎วําราชการภาค ซึ่งเป็น “เจ๎าภาพ” ของงาน
ตํางๆ เพียงผ๎เู ดียวท้ังในทางกฎหมายและในทางการบรหิ ารราชการ

ระบบทจ่ี ดั เป็นโครงสร๎างสวํ นตรงกลางดังกลําว เป็นระบบของรัฐเดี่ยว และเป็นปัจจัยท่ี
มผี ลอยํางสาคญั ตํอการจดั ความสัมพันธร์ ะหวํางท๎องถ่ินกับรัฐโดยท่ัวไป กลําวคือหากเป็นระบบท่ีหน่ึง
ท๎องถิ่นมีความสัมพันธ์กับรัฐโดยตรง เพราะวําไมํมีการบริหารราชการสํวนภูมิภาคอยํูตรงกลาง ใน
ระบบแบบน้ี การแยกอานาจวําสํวนใดเป็นของท๎องถิ่นอยํางแท๎จริง และสํวนใดเป็นของรัฐบาลกลาง
แตํรัฐบาลกลางมอบหมายให๎ท๎องถิ่นกระทาการแทน นับวํามีความสาคัญเพราะวํารัฐบาลจะมีการ
กากับดแู ล และตรวจสอบตามลักษณะของงานท่มี ีการแบํงแยกกนั ดังกลําว

ในระบบที่สองและสาม ท๎องถ่ินกับรัฐไมํได๎มีความสัมพันธ์โดยตรง หากแตํสัมพันธ์ผําน
ระบบการบริหารราชการสํวนภูมิภาค และ/หรือผํานระบบคณะกรรมการบริหารภูมิภาค ซึ่งเป็น
ตัวแทนของรัฐบาลกลาง และของรัฐแล๎วแตํกรณีหากการจัดระบบบริหารราชการสํวนภูมิภาคมี
ลักษณะแตกกระจาย เชํน มีการมอบอานาจโดยกรม ท๎องถ่ินเองคงจะมีความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลาง
และสมั พันธ์กับกรมตํางๆ อยํางซับซ๎อน ในระบบแบบนี้ เป็นที่กลําววํา ผ๎ูนาท๎องถิ่นที่มีความเข๎าใจใน
เครอื ขํายของกรมและของ รัฐบาลกลางเป็นอยํางดี ก็จะสามารถดาเนินการตํางๆ เพื่อให๎ตนเองได๎รับ

๑๗

งบประมาณเปน็ พิเศษ และรับโครงการเป็นพิเศษจากกรมและรัฐบาลกลางได๎งําย ในทางตรงข๎ามหาก
ผ๎ูนาท๎องถ่ินใดไมํมคี วามเข๎าใจในกลไกที่สลับซับซ๎อนของรัฐบาลกลาง ก็ยํอมไมํสามารถ “ว่ิงเต๎น” ขอ
งบประมาณ และขอโครงการท่ีเป็นพิเศษจากกรม และจากหนํวยงานซึ่งมีเป็นจานวนมากของรัฐบาล
กลางได๎

อยํางไรก็ดี ในระบบที่การบริหารราชการสํวนภูมิภาคมีเอกภาพเป็นอยํางสูง ยํอม
กอํ ใหเ๎ กดิ ความคิดความร๎ูสึกได๎โดยงํายวํา ท๎องถ่ินเองจะมีความเป็นอิสระน๎อยกวําระบบท่ีการบริหาร
ราชการสํวนภมู ภิ าคแตกกระจาย เพราะวําการบริหารงาน งบประมาณ นโยบายการพัฒนา บุคลากร
ฯลฯ ของราชการสํวนภูมิภาคจะมีเอกภาพเป็นอยํางสูง กระน้ันก็ตามระบบแบบนี้มีความจาเป็นท่ีรัฐ
จะต๎องตรากฎหมายการปกครองท๎องถิ่นและกฎหมายกระจายอานาจให๎เป็นระบบระเบียบ เพราะวํา
กฎหมายนัน้ เป็นท้ังเคร่อื งมอื ของการมอบอานาจจากรัฐบาลกลางไปให๎สํวนภูมิภาคประการหนึ่ง และ
ในขณะเดียวกันก็เป็นเครื่องมือสาคัญในการรับรองอานาจและขอบเขตอานาจขององค์กรปกครอง
ทอ๎ งถิ่นไปในเวลาเดียวกนั ทง้ั นี้เพือ่ ประกันความเป็นอสิ ระของท๎องถ่ิน และเอ้ืออานวยให๎ท๎องถิ่นให๎ทา
หน๎าที่การงานของตนเองโดยไมํถูกราชการสํวนภูมิภาคที่มีความเข๎มแข็งและมี เอกภาพอยํางสูงเข๎า
แทรกแซงได๎ตามอาเภอใจในกรณขี องประเทศไทย พบได๎วํา ระบบความสัมพันธ์ระหวํางท๎องถิ่นกับรัฐ
มีลักษณะท่ีเป็นเอกภาพเป็นอยํางสูงมากํอนในชํวงสมัยท่ีระบบเทศาภิบาลได๎กํอกาเนิดขึ้น และดารง
อยใํู นสมัยรัชกาลท่ี ๕ จนถึงสมัยรัชกาลท่ี ๗ หลังจากน้ัน ระบบบริหารราชการสํวนภูมิภาคแบบแตก
กระจาย เพราะวํามีการมอบอานาจโดยกรม จึงได๎ถือกาเนิดข้ึนแทนที่ และมีพัฒนาการไปในทางที่มี
การแตกกระจายมากยิ่งๆ ขึ้นตามลาดับ จากเดิมที่มีราชการสํวนภูมิภาคจังหวัดละ ๘-๙ คน ก็ได๎
เพ่ิมขึ้นเป็นจังหวัดละ ๓๕-๔๕ คนตามลาดับ จนกระท่ังถึงปี พ.ศ. ๒๕๔๖ รัฐบาลไทย ได๎ประกาศ
แนวนโยบายผู๎วําราชการจังหวัดบูรณาการ และการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการข้ึน (CEO) ซ่ึง
สํงผลให๎ประเทศไทยอยํูในชํวงของการปรับเปล่ียนระบบบริหารราชการภูมิภาคครั้งสาคัญในสมัย
ปัจจุบนั

๑.๕ สรปุ ทา้ ยบท
การปกครองสํวนท๎องถิ่นมีความสาคัญตํอการบริหารราชการแผํนดินของทุกประเทศ

และมีความใกล๎ชิดกับประชาชน จากทิศทางตามบทบัญญัติแหํงรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ
กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจแกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ตลอดจน
พระราชบญั ญตั ิกาหนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น (ฉบับท่ี
๒) พ.ศ. ๒๕๔๙ ทาให๎การจัดระบบความสัมพันธ์ระหวํางสํวนกลางสํวนภูมิภาคและสํวนท๎องถ่ิน
โดยเฉพาะในสวํ นทีว่ ําดว๎ ยการกากบั ดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินต๎องปรับเปลี่ยนไป และตลอดทั้ง
การจัดบริการสาธารณะให๎เป็นไปตามมาตรฐานตามที่ประชาชนมุํงหวัง เพื่อค๎ุมครองประโยชน์ของ
ประชาชนในท๎องถ่ินหรือเพื่อประโยชน์ของประเทศเป็นสํวนรวมการจัดระเบียบบริหารราชการ

๑๘

แผํนดินของไทยในปัจจุบัน เป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผํนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔
ประกอบด๎วยการบริหารราชการสํวนกลาง การบริหารราชการสํวนภูมิภาคและการบริหารราชการ
สวํ นทอ๎ งถิ่น

ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่มีการรวมศูนย์อานาจบริหารเข๎าสูํสํวนกลางมาโดยตลอด
จนกระทั่งประเทศไทยได๎มีการเปล่ียนแปลงการปกครองไปสํูระบอบประชาธิปไตย รวมท้ังกระแส
โลกาภิวัตน์สํงผลให๎มีการกระจายอานาจบริหารออกจากสํวนกลาง ท้ังมีแนวคิดเรื่องอ่ืนๆ ด๎วย เชํน
การมีสํวนรํวมของประชาชน การกระจายอานาจการบริหาร ทรัพยากรเป็นต๎นซ่ึงมีผลกํอให๎เกิดการ
ปรับตวั ของของรฐั และองคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่นิ ของไทย

๑๙

เอกสารอ้างองิ ประจาบท

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองทอ้ งถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร: ส.เอเซียเพรส, ๒๕๕๐.
คณะอนุกรรมการจัดทาสารานุกรมสาหรับยาวชนเลํมที่๔ในคณะกรรมการจัดงานเฉลิมพระเกียรติ

สมเด็จพระเทพรตั นราชสดุ าฯ. สารานุกรมการเมืองไทยสาหรับเยาวชน เล่มท่ี๓ เร่ือง
การเมืองไทยในบริบทความเช่ือมโยงกับภาคส่วนอื่น. กรุงเทพมหานคร: อมรินทร์พ
ร้นิ ติง้ แอนดพ์ ับลชิ ชงิ่ จากัด, ๒๕๕๘.
ชูศกั ดิ์ เท่ยี งตรง. การบริหารการปกครองทองถน่ิ ไทย. กรงุ เทพมหานคร: โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรม
ศาสตร, ๒๕๑๘.
อนนั ต์ อนันตกูล.หลกั และเทคนิคการวางแผน. กรุงเทพมหานคร: มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๒๑.
ลิขิต ธีรเวคิน. การกระจายอานาจและการมีส่วนรวมในการพัฒนาชนบท. กรุงเทพมหานคร:
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,๒๕๒๕.
ชู ว ง ศ์ ฉ า ย ะ บุ ต ร . ก า ร ป ก ค ร อ ง ท้ อ ง ถิ่ น ไ ท ย . ก รุ ง เ ท พ ม ห า น ค ร : บ ริ ษั ท พิ ฆ เ น ศ
พรน้ิ ท์ต้ิงเซ็นเตอรจ์ ากดั ,๒๕๓๙.
ราชกจิ จานเุ บกษา เลมํ ๑๐๘ ตอนท่ี ๑๕๖ ลงวันท่ี ๔ กนั ยายน ๒๕๓๔.
ราชกิจจานุเบก.. เลมํ ที่ ๑๑๙ ตอนท่ี ๙๙ก ลงวันท่ี ๒ ตลุ าคม ๒๕๔๕ หนา๎ ท่ี ๑๔.

บทท่ี ๒

แนวคดิ หลักการบริหารการปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ไทย

บทนา
การพัฒนาประเทศ ที่ผํานมามีลักษณะการบริหารแบบรวมศูนย์อานาจไว๎ที่สํวนกลาง

เพ่ือความมั่นคงและความสะดวกในการบริหารงาน และด๎วยเง่ือนไขและข๎อจากัด อันเนื่องมาจาก
ระบบโครงสร๎าง ระบบงบประมาณ บุคลากร และศักยภาพ ในการดาเนินงานของการบริหารงาน
แบบรวมศนู ยท์ าให๎การดาเนินการตํางๆ ของรัฐบาลไมํอาจตอบสนองความต๎องการท่ีหลากหลายของ
ประชาชนในดา๎ นการบริการ การอานวยประโยชน์ได๎ ดังน้ัน จึงเกิดแนวความคิด ในเรื่องการกระจาย
อานาจการบริหารการปกครองให๎ประชาชนในท๎องถิ่น จากราชการบริหารสํวนภูมิภาค เพ่ือแบํงเบา
ภาระหน๎าที่และความรับผิดชอบของรัฐบาล เพื่อให๎การดาเนินงานการให๎บริการ และการอานวยการ
ด๎านตํางๆ สามารถ ตอบสนองความต๎องการของประชาชนได๎อยํางแท๎จริง ทั่วถึง รวดเร็ว และ
ประการทสี่ าคญั อกี ประการหน่ึง เพอื่ สํงเสริมให๎ประชาชนในท๎องถ่ิน มีสํวนรํวมในการปกครองตนเอง
ตามระบอบประชาธปิ ไตย

๒.๑ แนวคดิ หลกั การการบริหารการปกครอง

๒.๑.๑ แนวคิดการบรหิ ารการปกครอง
เบอร์เนส, เพลเทสัน และโครนิน : ๑๙๘๗ กลําววํา “เมืองในยุโรปจะทาอะไรก็ได๎ หาก

กฎหมายไมํได๎ห๎ามไว๎ แตํเมืองในอเมริกาทาได๎ตามอานาจที่ระบุไว๎อยํางชัดเจนเทํานั้น... อเมริกามี
๑๙,๐๐๐ กวาํ เมือง ...โครงสรา๎ งการบรหิ ารมีความแตกตาํ งกัน (ในแตํละเมือง) มผี ลท่ีตํางกันทาให๎เกิด
การมีสํวนรํวม และการตอบสนองของประชาชนท่ีตํางกัน อานาจ อิทธิพล และใครได๎อะไร ท่ีไหน
อยาํ งไร สํวนหน่งึ จะถูกกาหนดจากโครงสร๎างการบริหารของแตํละเมืองนั่นเอง” การบริหารราชการ
แผํนดินของประเทศตํางๆ ในรูปแบบรัฐเดียว มีการปกครอง มีหลัก เกณฑ์การพิจารณาจากการ
บรกิ ารสาธารณะระหวํางรัฐบาลกลางกบั ท๎องถ่ิน จากแนวคดิ พื้นฐานท่วั ไป ๒ ประการ ได๎แกํ

๑) พิจารณาการดาเนินการเพ่ือผลประโยชน์มหาชน (Public Interest) แบํงออกเป็น ๒
ลกั ษณะ ได๎แกํ

(๑) เพอื่ ประโยชน์มหาชนของรัฐ ได๎แกํ ประโยชน์ท่ีเป็นสํวนได๎สํวนเสียโดยตรง ของ
พลเมืองกลุํมใหญํที่สุดของรัฐ เป็นความต๎องการมีสํวนรวมของประชาชนท่ัวทั้งประเทศ มีลักษณะ
เหมือนๆ กันและมีความสาคัญตํอความเป็นเอกภาพของรัฐ จึงต๎องอาศัยองค์กรกลางเป็นผ๎ูปฏิบัติ
หน๎าที่ หากรัฐมอบให๎ท๎องถิ่นดาเนินการ รัฐเองก็จะต๎องเป็นผู๎ควบคุมนโยบายให๎ท๎องถ่ินดาเนินการ
ตามตามนโยบาย เพ่ือผลประโยชน์ของรัฐ หรือความเป็นเอกภาพของรัฐ เชํน การปูองกันประเทศ
การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ และความสัมพันธ์กับตํางประเทศ เป็นต๎น

๒๑

๒) พจิ ารณาจากคณุ ภาพของการบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ โดยการจัดทาบริการ
สาธารณะอยํางหน่ึง ควรจะต๎องกํอให๎เกิดประโยชน์แกํประชาชนได๎มากท่ีสุด เนื่องจากภารกิจการ
จัดบริการสาธารณะบางอยําง จาเป็นต๎องใช๎เทคโนโลยีระดับสูง เป็นกิจการขนาดใหญํ เป็นกิจการท่ี
จาเป็นต๎องมีการประสานงานระหวํางองค์กรตํางๆ หลายหนํวยงาน แตํภารกิจในการจัดทาบริการ
สาธารณะบางอยํางเป็นกิจการที่ไมํสลับซับซ๎อน หรือมีเทคนิคไมํมากนัก จึงต๎องมีองค์กรท่ีมีความ
เหมาะสมทั้งทางด๎านการเงิน บุคลากร และความสามารถด๎านอ่ืน ๆ ที่จะจัดทาบริการสาธารณะให๎
เกิดประสิทธภิ าพมากทสี่ ุด

๓) พิจารณาจากความรับผิดชอบการจัดบริการ (Accountability) ท่ีตอบสนองความ
ตอ๎ งการของหนวํ ยชมุ ชนระดบั ใด ควรมอบใหห๎ นํวยการปกครองระดับนน้ั เปน็ เจา๎ ของเป็นผู๎ดาเนินการ
ทั้งนี้ เพื่อให๎การดาเนินกิจกรรมนั้นๆ สนองตอบความต๎องการของประชาชนในชุมชนได๎ดีท่ีสุด อยํู
ภายใตก๎ ารควบคุมตรวจสอบของชุมชนนั้นๆ แตํหากเป็นกิจกรรมท่ีต๎องสนองตอบความต๎องการ ของ
หนวํ ยชุมชนทสี่ ูงข้ึนไป หรอื เป็นกจิ กรรมทีม่ ุงํ สนองตอบปัญหาความต๎องการของผู๎คนทั้งประเทศ หรือ
ปัญหาของชาติโดยรวม ก็ควรมอบให๎เป็นหน๎าท่ีของรัฐบาลระดับท่ีสูงขึ้นไป ตามความเหมาะสม โดย
บทบาท อานาจหน๎าที่ของราชการระดับตํางๆ เมื่อแยกเป็นรายกิจกรรมแล๎ว จะเห็นวํา ราชการใน
สํวนกลาง จะต๎องรับผิดชอบในงานท่ีเก่ียวข๎องกับนโยบายตํางประเทศ การปูองกันประเทศ ตารวจ
การบรหิ ารงานยุติธรรม การศึกษาวิจัยขั้นสูง ถนนหลัก การรถไฟ เป็นต๎น สํวนราชการสํวนท๎องถ่ิน ก็
จะรับผิดชอบในงานทส่ี าคัญในระดบั รองๆ ลงมา แบํงออกเป็น ๒ ประเภท ไดแ๎ กํ

(๑) ภารกิจที่เป็นอานาจหน๎าที่ปกติของราชการท๎องถิ่น ตามท่ีบัญญัติในกฎหมายการ
ปกครองทอ๎ งถนิ่

(๒) ภารกจิ พิเศษทีท่ ๎องถ่นิ ดาเนิน การตามกฎหมายพิเศษ

๒.๒.๒ หลักการบริหารการปกครอง
หลักการจัดระเบียบการบริหารการปกครอง เป็นการกาหนดบทบาท หน๎าท่ี การจัดทา

บริการสาธารณะตามขนาดของกจิ การ การบริการสาธารณะสามารถ แบํงได๎เป็น ๒ ประเภท ได๎แกํ
๑) การบรกิ ารสาธารณะท่ีเป็นกิจการขนาดใหญํ หมายถึง กิจการที่ต๎องใช๎เทคโนโลยี เงินทุน

และบคุ ลากรทม่ี คี วามสามารถระดบั สงู ดังนน้ั ผ๎ูจะมีอานาจตัดสินใจจัดทากิจการดังกลําว จึงต๎องเป็น
องค์กรขนาดใหญํมีขีดความสามารถพร๎อมที่จะดาเนินการได๎อยํางมีประสิทธิภาพ เชํน มีการศึกษา
ระดับสูง การคมนาคมทางอากาศ การชลประทานหลวง การขุดเจาะน๎ามันเช้ือเพลิง และ
ทรัพยากรธรรมชาติ การศึกษาวิจยั การวิเคราะห์ประเมนิ ผล เปน็ ต๎น

๒) บริการสาธารณะที่เป็นกิจการท่ีไมํสลับซับซ๎อนเป็นกิจกรรมที่ไมํสลับซับซ๎อน หรือมี
เทคนิคมากนัก เป็นกิจการที่เกี่ยวข๎องกับชีวิตประจาวันของประชาชน หากได๎พนักงานท๎องถิ่น ที่รู๎ถึง
สภาพท๎องถ่ินนน้ั ๆ เป็นผ๎ูจัดทา จะมีประสิทธิภาพมากกวําให๎รัฐซึ่งเป็นผู๎วางนโยบายดาเนินการในวง
กว๎างเป็นผู๎จัดทา นอกจากนี้ การจัดทาบริการประเภทนี้ เป็นการดาเนินการท่ีใช๎งบประมาณไมํมาก
เชํน การให๎มีสุสาน ฌาปนสถาน การปรับปรุงแหลํงชุมชนแออัด การขนสํงสาธารณะในเขตท๎องถ่ิน
การให๎มสี ถานสินเชอ่ื ท๎องถิ่น การดแู ลชายหาดในเขตทอ๎ งถน่ิ การจดั ใหม๎ ีโคมไฟตามถนนหนทาง

๒๒

หลกั การปกครองและบริหารจดั การมีหลายรปู แบบ ได๎แกํ
๑) การแยกหนํวยกาหนดนโยบายและหนํวยจัดบริการออกจากกัน (Separation of Policy

operation units) เปน็ การนาหลักเกณฑ์ หลกั การ กาหนดระดับของหนํวยจัดบริการ ที่มีความรับผิด
ชอบสูงสุด (Optimal accountability) การนาหลักกาหนดขนาดของการจัดบริการที่มีประสิทธิภาพ
สงู สุด (Optimal Efficiency of scale) มาพจิ ารณา รํวมกันวิเคราะห์บริการสาธารณะแตํละประเภท
การจัดสรรบริการลงไปในชุมชนระดับตํางๆ อาจเกิดกรณี หนํวยจัดบริการที่นําจะมีความสามารถ มี
ความรับผิดชอบตํอผ๎ูที่ได๎รับประโยชน์สูงสุด ไมํสามารถจัดบริการให๎มีต๎นทุนต่าท่ีสุด หรือมีประสิทธิ
ภาพท่สี ดุ ได๎ ทง้ั นี้ หนํวยจัดบรกิ ารหรอื หนวํ ยการปกครองทใี่ กล๎ชิดกับผ๎ูใช๎บริการมากที่สุด สามารถหา
รายได๎มาใช๎จํายในการจัดบริการได๎ มักจะมีจานวนประชากรน๎อยเกินไป จานวนท่ีจะสามารถจัด
บริการให๎มีต๎นทุนต่าท่ีสุด ก็อาจเป็นประชากรของหลาย ๆ ตาบล หรือหลาย ๆ อาเภอ ประกอบกัน
ทางเลือกทน่ี ําจะเหมาะสม คอื การใหม๎ หี นวํ ยกาหนดนโยบายและจัดบริการท่ีมีความรับผิดชอบสูงสุด
ให๎หนํวยจัดบริการท่ีมีต๎นทุนต่าที่สุด โดยหนํวยงานทั้ง ๒ อาจเป็นหนํวยงานเดียวกัน หรือคนละ
หนวํ ยงานกไ็ ด๎

๒) การแบํงตามประเภทขององค์การในการเป็นผ๎ูให๎บริการสาธารณะ ที่อยูํในอานาจของรัฐ
เป็นบริการที่มีความสาคัญตํอความเป็นเอกภาพของรัฐ ซ่ึงจะต๎องพิจารณาถึงลักษณะสาคัญ ๒
ประการ ได๎แกํ (๑) เป็นภารกิจท่ีประชาชนท้ังประเทศมีสํวนได๎สํวนเสียเหมือน ๆ กัน จึงต๎องอาศัย
องคก์ รกลางเปน็ ผ๎ูปฏิบัตหิ นา๎ ทีใ่ หส๎ อดคล๎องกันท่ัวประเทศ (๒) เป็นภารกิจท่ีรัฐสามารถจัดทาได๎อยําง
มีประสิทธิ ภาพมากกวํา สามารถสรุปภารกิจขั้นพ้ืนฐานของรัฐ ได๎เป็น ๔ ประเภท ได๎แกํ (๑) หน๎าที่
ด๎านการปูองกันประเทศ (๒) หน๎าท่ีในการรักษาความสงบเรียบร๎อยภายใน (๓) หน๎าที่ในการรักษา
ความมนั่ คง หรือเสถยี รภาพในทางเศรษฐกจิ และ (๔) หน๎าที่ของการเป็นตัวแทนในด๎านความสัมพันธ์
ระหวาํ งประเทศ

๓) หลักการกาหนดระดับของหนํวยจัดบริการ ท่ีมีความรับผิดชอบสูงสุด (Optimal
accountability) หนํวยจัดบริการที่มีความรับผิดชอบสูงสุดในที่นี้ หมายถึง หนํวยจัดบริการในระดับ
ใด ๆ ก็ตามท่ีมีคุณสมบัติ ๒ ประการ ได๎แกํ (๑) หนํวยจัดบริการระดับลํางสุด มีความใกล๎ชิดกับผ๎ูใช๎
บริการมากที่สุด มคี วาม สามารถในการวางแผน จัดการผลิต และหารายได๎มาใช๎จํายในการจัดบริการ
ได๎อยํางสมบูรณ์ (๒) หนํวยจัดบริการท่ีมีพื้นท่ีการให๎บริการครอบคลุมประชากร หรือพื้นท่ีท่ีได๎รับ
ประโยชน์ ผลกระทบจากการให๎บริการ ประชาชนผ๎ูมีสํวนได๎รับผลประโยชน์ และผลกระทบจากการ
จดั บริการสาธารณะทง้ั หมด สามารถเข๎าไปมีสวํ นรํวมในการวางแผนการผลติ และควบคุมตรวจสอบผล
การดาเนนิ งานของหนวํ ยจดั บรกิ ารน้ัน ๆ ไดโ๎ ดยตรงมากที่สุด

๔) หลกั การกาหนดขนาดการบรกิ ารท่มี ปี ระสิทธิภาพสูงสุด (Optimal Efficiency of scale)
ขนาดของการจัดบริการที่มีประสิทธิภาพสูงสุด หมายถึง ขนาดของชุมชน (จานวนประชากร ใน
ชุมชน) ในระดับใดๆ ก็ตาม ท่ีเอ้ืออานวยให๎สามารถจัดบริการประเภทน้ันๆ ได๎อยํางมีประสิทธิภาพ
สูงสุด อีกนัยหน่ึง เป็นจานวนประชากร ที่เอื้ออานาจให๎มีต๎นทุนการจัดบริการท่ีต่าที่สุดนั่นเอง โดย
การกาหนดหนํวยจัดบริการโดยคานึงถึงขนาดของการจัดบริการที่มีประสิทธิภาพสูงสุดนี้มาจากหลัก
ประสิทธิภาพ (The principle of Management Efficiency) ในการจัดบริการสาธารณะท่ีวํา การ

๒๓

จดั บรกิ ารสาธารณะใด ๆ ควรต๎องประหยดั ถา๎ สามารถใช๎เงินจานวนน๎อยท่ีสุดเพื่อให๎เกิดประโยชน์แกํ
ผูค๎ นจานวนมากได๎ก็นับวําเป็นทางเลอื กท่ีดที ีส่ ุด

๒.๒.๓ หลกั การปกครองประเทศ
โดยท่ัวไปนิยมแบํงออกเป็น ๓ หลัก ได๎แกํ หลักการรวมอานาจการปกครอง

(Centralization) หลักการแบํงอานาจการปกครอง (DE concentration) และหลักการกระจาย
อานาจปกครอง (Decentralization) ปรากฏรายละเอียดโดยสรุป ดงั น้ี

๑) หลกั การรวมอานาจปกครอง๙ (Centralization) หมายถงึ หลักการจดั วางระเบียบบริหาร
ราชการแผํนดินโดยรวมอานาจในการปกครองไว๎ให๎แกกํ ารบริหารราชการสํวนกลางอันได๎แกํกระทรวง
ทบวง กรม หรอื ทบวงการเมืองตาํ ง ๆ ของรฐั และมีเจ๎าหน๎าท่ีของหนํวยการบริหารราชการสํวนกลาง
โดยใหข๎ น้ึ ตํอกันตามลาดับชั้นการบังคับบัญชา ซึ่งเป็นผ๎ูดาเนินการปกครองตลอดท่ัวท้ังอาณาเขตของ
ประเทศ มีลกั ษณะสาคญั มจี ดุ แข็ง จดุ ออํ น๑๐ ได๎แกํ

(๑) ลักษณะสาคัญของหลักการรวมอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) มีการรวมกาลังทหาร
และกาลังตารวจ ให๎ขน้ึ ตอํ สํวนกลาง เพือ่ ให๎การบงั คบั บญั ชาเป็นไปอยํางเดด็ ขาด และทนั ทวํ งที

๒) มีการรวมอานาจวินิจฉัยส่ังการไว๎ในสํวนกลาง ๓) มีการลาดับขั้นการบังคับบัญชา
เจา๎ หนา๎ ทล่ี ด หลน่ั กนั ไป (Hierarchy)

(๒) จดุ เขง็ ของหลักการรวมอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) การท่ีรัฐบาลมีอานาจแผํขยาย
ไปทั่วราชอาณาเขต ทาให๎นโยบาย แผน หรือคาส่ังเกิดผลได๎ท่ัวประเทศอยํางทันที ๒) ให๎บริการและ
ประโยชน์แกํประชาชนโดยเสมอหน๎าท่ัวประเทศมิได๎ทาเพ่ือท๎องถ่ินใดโดยเฉพาะ ๓) ทาให๎เกิดการ
ประหยัดเพราะสามารถหมุนเวยี นเจ๎าหนา๎ ทแ่ี ละเครือ่ งมือเคร่ืองใช๎ไปยังจุดตําง ๆ ของประเทศ ได๎โดย
ไมตํ อ๎ งจัดชอื้ จัดหาประจาทุกจุด ๔) ความเป็นเอกภาพในการปกครองและบริหารงานการปกครองใน
ท๎องถิ่น เป็นไปในทิศทางแนวเดียวกัน ๕) มีเจ๎าหน๎าที่ท่ีมีความรู๎ความสามารถมากกวําเจ๎าหน๎าท่ี ใน
ทอ๎ งถน่ิ ทาให๎บริการสาธารณะดาเนนิ ไปโดยสม่าเสมอ และเปน็ ไปตามระเบียบแบบแผนอันเดียวกัน

(๓) จุดอํอนของหลักการรวมอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) ไมํสามารถดาเนินกิจการทุก
อยํางให๎ได๎ผลดที ว่ั ทกุ ทอ๎ งทใ่ี นเวลาเดียวกัน เพราะมีพื้นท่ีกว๎างใหญํ จึงไมํอาจสนองความต๎องการของ
ประชาชนในท๎องถ่ินได๎ท่ัวถึง ๒) การปฏิบัติงานมีความลําช๎า เพราะมีแบบแผนและขั้นตอนมาก มาย
ตามลาดับขั้นการบังคับบัญชา ๓) ไมํสอดคล๎องกับหลักการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย ๔) ไมํ
อาจตอบสนองความต๎องการของแตํละท๎องถ่ินได๎อยํางแท๎จริงเพราะความหลากหลายของความ
แตกตํางในแตํละทอ๎ งถ่นิ

๙ ประยรู กาญจนดุล, (แผนพัฒนาเมอื งพัทยา ชลบรุ ี ระยะปานกลาง. พ.ศ. ๒๕๔๕– ๒๕๔๙).
๒๕๔๕ :หนา๎ ๒๓

๑๐ เฉลิมพงศ์ มีสมนัย, เอกสารการสอนชุดวิชาการบริหารราชการไทย หน่วยที่ ๙-๑๕ (พิมพ์คร้ังที่ ๖)
นนทบรุ ี : มหาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๕๑, หนา๎ ๑๓๒-๑๓๓.

๒๔

๒) หลักการแบํงอานาจปกครอง (DE concentration) หมายถึง หลักการท่ีการบริหาร
ราชการสวํ นกลางได๎จัดแบงํ อานาจวินิจฉัยและสัง่ การบางสวํ นไปให๎ข๎าราชการในสํวนภูมิภาค โดยให๎มี
อานาจในการใช๎ดุลพินิจ ตัดสินใจ แก๎ไขปัญหา ตลอดจนเร่ิมได๎ในกรอบแหํงนโยบายของรัฐบาลที่ได๎
วางไว๎ มีลกั ษณะสาคัญ มจี ุดแข็ง จดุ ออํ น ได๎แกํ

(๑) ลักษณะสาคัญของหลักการแบํงอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) เป็นการบริหารโดยใช๎
เจ๎าหน๎าท่ีท่ีได๎รับการแตํงต้ังไปจากสํวนกลางไปประจาตามเขตการปกครองในสํวนภูมิภาคทุกแหํง
ได๎แกํ ภาค มณฑล จงั หวัด อาเภอ กิ่งอาเภอ ตาบล และหมบํู ๎าน เป็นต๎น และเจ๎าหน๎าที่เหลําน้ีก็อยํูใน
ระบบการบริหารงานบคุ คลของรัฐบาลกลางอันเดียวกัน ๒) เป็นการบริหารโดยใช๎งบประมาณซ่ึงสํวน
กลางเปน็ ผูอ๎ นมุ ตั ิ ควบคุมให๎เปน็ ไปตามวธิ ีการงบประมาณแผํนดิน ๓) เป็นการบริหารภายใต๎นโยบาย
และวัตถุประสงคข์ องรัฐบาลกลาง

(๒) จุดเข็งของหลักการแบํงอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) หลักการนี้เป็นก๎าวแรกท่ีจะนาพาไปสํู
การกระจายอานาจการปกครอง ๒) ประชาชนได๎รับความสะดวกรวดเร็วข้ึนในการมาติดตํอ ในเร่ืองท่ี
ราชการสํวนภูมิภาค มีอานาจวินิจฉัยสั่งการ เพราะไมํต๎องรอให๎สํวนกลางมาวินิจฉัยส่ังการ ๓) เป็น
จดุ เช่อื มระหวํางสํวนกลางและสํวนท๎องถิ่นทาให๎การติดตํอประสานงานระหวํางทั้ง ๒ สํวนดีข้ึน ๔) มี
ประโยชน์ตํอประเทศที่ประชาชนยังไมํร๎ูจกั การปกครองตนเอง

(๓) จุดอํอนของหลักการแบํงอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) เป็นอุปสรรคตํอการพัฒนา
ประชาธิปไตย เพราะการสํงเจ๎าหน๎าที่จากสํวนกลางเข๎าไปบริหารงานในท๎องถ่ิน สะท๎อนให๎เห็นวํา
รัฐบาลยังไมํเช่ือในความสามรถของท๎องถิ่น ๒) อาจเกิดความลําช๎าในการบริหารงาน เพราะต๎องผําน
ระเบียบแบบแผนถึง ๒ ระดับ คือ ระดับสํวนกลางและระดับสํวนภูมิภาค ๓) ทาให๎ระบบราชการมี
ขนาดใหญํโตเกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ ๔) ทาให๎ทรัพยากรท่ีมีคําบางอยํางในท๎องถ่ิน ไมํเกิด
ประโยชน์ เชํน บุคลากร เจ๎าหน๎าท่ี ถูกสํงมาจากที่อ่ืน ๕) บุคลากร เจ๎าหน๎าท่ีท่ีถูกสํงเข๎าไปปฏิบัติใน
ท๎องถ่ินไมํสามารถปฏิบัติงานได๎เต็มที่ อาจเน่ืองมาจากไมํใชํคนในพื้นท่ีจึงไมํเข๎าใจพื้นท่ี และอาจเกิด
ความขดั แย๎งกับคนในพืน้ ท่ี

๓) หลักการกระจายอานาจปกครอง๑๑ (Decentralization) หมายถึง หลักการท่ีรัฐมอบ
อานาจปกครองบางสํวนให๎แกํองค์การอื่นท่ีไมํได๎เป็นสํวนหนึ่งของหนํวยการบริหารราชการสํวนกลาง
ใหจ๎ ัดทาบริการสาธารณะบางอยํางโดยมีอิสระตามสมควร เป็นการมอบอานาจให๎ทั้งในด๎านการเมือง
และการบริหาร เป็นเร่ืองที่ท๎องถิ่นมีอานาจที่จะกาหนดนโยบายและควบคุมการปฏิบัติให๎เป็นไปตาม
นโยบายท๎องถิ่นของตนเองได๎ มีลักษณะสาคญั มีจุดแข็ง จุดออํ น ได๎แกํ

(๑) ลักษณะสาคัญของหลักการกระจายอานาจปกครอง๑๒ ได๎แกํ ๑) ได๎รับการจัดต้ังขึ้น
โดยผลแหํงกฎหมาย ให๎มีสํวนเป็นนิติบุคคลหนํวยการปกครองท๎องถ่ินเหลําน้ีมีหน๎าที่ งบประมาณ
และทรัพยส์ นิ เปน็ ของตนเองตาํ งหาก และไมํข้นึ ตรงตํอหนวํ ยการปกครองสวํ นกลาง สํวนกลางพียงแตํ

๑๑ สมบรู ณ์ สขุ สาราญ, หลักการกระจายอานาจการปกครอง , ๒๕๔๕ : หน๎า ๓๔๓ – ๓๔๔.
๑๒ ประยรู กาญจนดุล, (แผนพัฒนาเมอื งพัทยาชลบุรี ระยะปานกลาง. พ.ศ. ๒๕๔๕ – ๒๕๔๙). ๒๕๔๕
: ๒๕-๒๖.

๒๕

กากับดูแลให๎ปฏิบัติหน๎าที่ให๎เป็นไปตามกฎหมายเทํานั้น ๒) มีการเลือกตั้งสภาท๎องถิ่นและผ๎ูบริหาร
ทอ๎ งถิ่นท้ังหมด เพ่ือเปิดโอกาสให๎ประชาชนในท๎องถิ่นได๎เข๎าไปมีสํวนรํวมในการปกครองตนเอง ๓) มี
อานาจอิสระในการบริหารงาน จัดทากิจกรรม วินิจฉัยสั่งการได๎เองพอสมควร ด๎วยงบประมาณและ
เจ๎าหน๎าทขี่ องตนเอง ๔) หนํวยการปกครองท๎องถิ่น ต๎องมีอานาจในการจัดเก็บรายได๎ เชํน ภาษีอากร
คําธรรมเนียมตําง ๆ ตามทร่ี ัฐบาลอนญุ าต เพอ่ื เปน็ คําใช๎จํายในการดาเนนิ กิจการตาํ ง ๆ

(๒) จุดเข็งของหลักการกระจายอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) ทาให๎มีการสนองความ
ต๎องการของแตํละท๎องถ่ินได๎ดีข้ึน เพราะผู๎บริหารที่มาจากการเลือกต้ังในท๎องถ่ินจะร๎ูปัญหาและความ
ตอ๎ งการของทอ๎ งถ่นิ ไดด๎ ีกวํา ๒) เปน็ การแบํงเบาภาระของหนวํ ยการบริหารราชการสํวนกลาง ๓) เป็น
การสํงเสริม พัฒนาการเมืองในระดับท๎องถ่ินตามระบอบประชาธิปไตย เพราะการกระจายอานาจทา
ใหป๎ ระชาชนในท๎องถ่นิ ร๎จู กั รบั ผิดชอบในการปกครองทอ๎ งถ่ินของตนเองมากขึ้น

(๓) จุดอํอนของหลักการกระจายอานาจปกครอง ได๎แกํ ๑) อาจกํอให๎เกิดการแกํง แยํง
แขํงขันระหวํางท๎องถิ่น ซึ่งมีผลกระทบตํอเอกภาพทางการปกครองและความม่ันคงของประเทศ
ประชาชนในแตํละท๎องถิ่นอาจมุํงแตํประโยชน์ของท๎องถิ่นตน ไมํให๎ความสาคัญกับสํวนรํวม ๒) ผู๎ท่ี
ได๎รับเลือกตั้ง อาจใช๎อานาจบังคับกดขี่คํูแขํงหรือประชาชนท่ีไมํได๎อยูํฝุายตนเอง ๓) ทาให๎เกิดการ
ส้ินเปลืองงบประมาณ เพราะต๎องมีเครื่องมือเคร่ืองใช๎และบุคลากรประจาอยูํทุกหนํวยการปกครอง
ทอ๎ งถน่ิ ไมมํ ีการสับเปลย่ี นหมุนเวียนเหมอื นการบรหิ ารราชการสวํ นกลาง

๒.๓ การบริหารการปกครองของประเทศไทย

ประวัติศาสตร์ชาติไทย แบํงยุคประวัติศาสตร์ของชาติ ออกเป็นยุคตํางๆ ได๎แกํ สมัยสุโขทัย
สมยั อยธุ ยา สมยั รตั นโกสินทร์ตอนต๎น สมัยกํอนการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ และสมัย
ปัจจุบัน ข๎อมูลทางประวัติศาสตร์นี้ จะบํงชี้ให๎เห็นถึงประวัติการปกครองของไทย ในแตํละยุคแตํละ
สมยั โดยสรุปสาระสาคัญ ดงั น้ี

๒.๓.๑ สมัยสุโขทัย (พ.ศ. ๑๗๘๑ – ๑๘๙๓) การจัดระเบียบบริหารราชการในสมัยกรุง
สโุ ขทยั มีลกั ษณะเฉพาะ ที่เรียกกันภายหลังวํา เป็นการปกครองแบบ พํอปกครองลูก (Paternalism)
พอํ ขนุ ซ่ึงเปน็ ผป๎ู กครองจะปฏิบตั ติ ํอประชาชนผู๎อยํูใต๎ปกครองในลักษณะของบิดากับบุตร สาหรับการ
จัดรปู แบบการปกครองของสุโขทัย มีกรุงสุโขทัยเป็นเมืองหลวง เป็นศูนย์กลางการปกครอง มีพํอขุน
เปน็ พระมหากษัตริย์ เป็นประมขุ ของชาติ ในขณะเดียวกันได๎กาหนดให๎จัดต้ังหัวเมืองตํางๆ ข้ึนอยูํราย
รอบกรงุ สโุ ขทัย หวั เมืองทร่ี ายรอบเมืองหลวงน้ีมี ๓ ชน้ั หรอื ๓ ระดับ ไดแ๎ กํ

๑) หัวเมอื งช้นั ในหรือเมืองหนา๎ ดาํ น สาหรบั การปอู งกันการโจมตีของข๎าศึก ไมํให๎ลํวงล๎า
เข๎าสเํู มืองหลวงได๎โดยงําย จะแตงํ ตงั้ เชื้อพระวงศช์ ั้นสงู ที่ทรงไวว๎ างพระราชหฤทยั ไปปกครอง

๒) หัวเมืองช้ันนอก ใช๎สาหรับปูองกันพระนคร พร๎อมกับเฝูาตรวจตรา เสาะหาข๎อมูล
ขําวสารของข๎าศึก แตํงต้ังจากเจ๎านาย ที่เป็นเช้ือพระวงศ์ หรือข๎าราชการชั้นผู๎ใหญํ ไปเป็นผู๎ปกครอง
แทนตํางพระเนตรพระกรรณ

๓) หวั เมืองประเทศราช เปน็ ประชาชนพลเมอื งตาํ งชาติ ตํางภาษา ตํางขนบธรรม เนียม
ประเพณแี ละวฒั นธรรม พํอขนุ จะต้งั เช้ือพระวงศ์หรือเจ๎านาย ท่ีเป็นชนพ้ืนเมืองปกครองตามเดิม โดย
มไิ ดเ๎ ข๎าไปแทรกแซงหรือยํุงเก่ียวกับการปกครองภายในของหัวเมืองเหลํานั้น แตํหัวเมืองประเทศราช

๒๖

จะต๎องแสดงความสวามิภักด์ิ โดยการสํงเครื่องราชบรรณาการ และเม่ือเกิดศึกสงครามตํอสุโขทัยก็
จะต๎องแตงํ ทพั มาชวํ ย

๒.๓.๒ สมัยอยุธยา (พ.ศ. ๑๘๙๓ – ๒๓๑๐) แนวคิดพ้ืนฐานการปกครอง สมัยอยุธยาตําง
จากสมัยสุโขทัย เน่ืองจากได๎รับอิทธิพลทางด๎านการเมืองการปกครองจากขอมและอินเดีย ที่เรียกวํา
“ลัทธิเทวสิทธ์ิ” (Divine Right) พระมหากษัตริย์ ได๎เปลี่ยนสถานะจากบิดา หรือผู๎ให๎การอุปถัมภ์
กลายเป็นสมมติเทพ ประชาชนเป็นผใ๎ู ต๎ปกครอง ไดล๎ ดฐานะกลายเป็นบําวไพรํ การปกครองรูปแบบนี้
เรียกวํา การปกครองในระบอบ“สมบูรณาญาสทิ ธิราช” ผท๎ู ท่ี าใหร๎ ูปแบบการปกครอง สมัยอยุธยาตําง
ไปจากสุโขทัย ได๎แกํ สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทํานได๎ทรงนาแนวคิด การรวมอานาจเข๎าสํู
สํวนกลาง ผ๎ูปกครองเป็นเสมือนเทพเจ๎า ตามคติของศาสนาพราหมณ์ ประชาชนกลายเป็นผู๎อยูํใต๎
อานาจถูกปกครอง มีการปรับปรุงระบบบริหารราชการ ในสํวนกลางใหมํ เป็น “จตุสดมภ์” มี
พระมหากษัตริย์เป็นผู๎นา มีเสนาบดี คือ ขุนเวียง ขุนวัง ขุนคลัง และ ขุนนา เป็นเสมือนแขนทั้ง ๔
ของพระนารายณ์

การปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช พระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุขของประเทศและ
เป็นหัวหน๎ารัฐบาลด๎วย พระราชอานาจท่ีทรงมีเหนือข๎าราชบริพารและราษฎร เป็นท้ังอานาจทาง
การเมืองและอานาจบริหาร แตํพระราชอานาจเหนือเจ๎าผ๎ูครองนครตํางๆ เป็นเพียงอานาจทางการ
เมืองเทําน้ัน เจ๎าเมืองทั้งหลาย ยังคงมีอานาจบริหารภายในของตนเองโดยสิทธ์ิขาด รวมถึงอานาจ
ทางทหารของตนเองดว๎ ย พระมหากษตั ริย์ไทย มพี ระราชอานาจบังคับบัญชาเหนือเจ๎าผ๎ูครองนคร แตํ
มิได๎หมายความวําราชอาณาจักรสยามในคร้ังนั้น มีการกระจายอานาจการบริหารหรือมีการปกครอง
สํวนท๎องถิ่น เพราะนครตํางๆ ไมํใชํท๎องถิ่นของอยุธยา ความสัมพันธ์ระหวํางเมืองหลวงกับหัวเมือง
เหลําน้ีไมํแนํนแฟูน อาจผันแปรได๎ตลอดเวลาตามพลังอานาจทางการเมืองของทั้ง ๒ ฝุาย รวมถึง
อานาจของประเทศข๎างเคียงและนักลําอาณานิคมด๎วย”

๒.๓.๓ สมัยรัตนโกสินทร์ (พ.ศ. ๒๓๒๕ – ๒๔๗๕) ในชํวงต๎นของกรุงรัตนโกสินทร์ การจัด
ระเบยี บบรหิ ารราชการคงใช๎รูปแบบการปกครองเชํนเดียวกับสมัยอยุธยา จนกระทั่งพระบาท สมเด็จ
พระจุลจอมเกล๎าเจ๎าอยูํหัว รัชกาลที่ ๕ ได๎ทรงปฏิรูปการปกครองประเทศคร้ังใหญํในปี พ.ศ. ๒๔๓๕
โดยพระองค์ได๎แบํงการปกครองออกเป็น ๓ ด๎าน ได๎แกํ การปกครองสํวนกลาง การปกครองสํวน
ภูมภิ าค และการปกครองสํวนทอ๎ งถิน่ มสี าระสาคญั สรุปได๎ ดงั นี้

๑) การจัดรูปแบบการปกครองสํวนกลาง รัชกาลท่ี ๕ ได๎ทรงศึกษาแบบแผนการจัด
ระเบียบการปกครองจากชาติในทวีปยุโรป ทรงเห็นวํา ระเบียบการปกครองที่จัดกัน ในประเทศยุโรป
ขณะนั้นเป็นวิธีที่จะนาไทยสํูความศิวิไลซ์ ทรงยกเลิกระบบจตุสดมภ์ที่เคยใช๎มาแตํเดิมทั้งหมด และ
ทรงต้ังกระทรวงแบบใหมํ ๑๒ หนํวยงาน ได๎แกํ กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมการตําง
ประเทศ กรมวัง กรมเมืองหรือนครบาล กรมนา หรือเกษตราธิการ กรมพระคลังมหาสมบัติ กรม
ยุติธรรม กรมยุทธนาธกิ าร กรมธรรมการ กรมโยธาธิการ และกรมมุรธาธิการ ท้ังน้ีแตํละหนํวยงานได๎
กาหนดอานาจหน๎าท่ไี ว๎อยํางชดั เจน เพอ่ื ปูองกนั ความสับสนและซา้ ซอ๎ นในการทางาน

๒) การจัดการปกครองสํวนภูมิภาค ได๎ทรงจัดตั้งการเทศาภิบาลขึ้น เพื่อเป็นการเสริม
ความเป็นปึกแผํนและความเป็นอันหน่ึงอันเดียวกันของราชอาณาจักรสยาม การเทศาภิบาลท่ีทรง
จัดต้ังขึ้นน้ัน เป็นระบบการปกครองอาณาเขตชนิดหนึ่งท่ีเป็นการปกครองสํวนภูมิภาค และได๎ทรง

๒๗

จดั ต้ังมณฑลเทศาภบิ าลเพ่ือเป็นตัวแทนรฐั บาลกลาง ทาหนา๎ ท่ปี ระสานงาน ระหวํางสํวนกลางกับสํวน
ภูมิภาค มณฑลเทศาภิบาล หรือระบบเทศาภิบาล จึงเป็นระบบที่รัฐบาลกลาง จัดข๎าราชการสํวน
กลาง ไปบริหารราชการในหัวเมืองท๎องที่ตาํ งๆ ซึ่งเปน็ ระบบท่ีรวมอานาจเข๎าสูํสวํ นกลาง

๓) การจัดการปกครองสํวนท๎องถ่ิน พระองค์ทรงเล็งเห็นความสาคัญ ความจาเป็นที่
จะต๎องจัดทาบริการสาธารณะเพื่อให๎ราษฎรในท๎องถิ่นตํางๆ มีสภาพการดารงชีวิตที่ดีข้ึน จึงได๎ตรา
กฎหมายเกี่ยวกับการจัดทากิจการสาหรับท๎องถ่ินขึ้นมา พร๎อมกับกาหนดให๎เจ๎าหน๎าท่ีสํวนกลาง และ
สวํ นภูมิภาครบั ผิดชอบดาเนินการในบางท๎องถ่ิน พร๎อมกันนั้นก็ได๎เปิดโอกาสให๎ราษฎรสามารถเข๎ามา
มสี วํ นรํวมด๎วย ถอื ไดว๎ าํ เป็นจุดเร่ิมตน๎ ของการปกครองท๎องถน่ิ ของไทยอยํางแท๎จริง และมีวิวัฒนาการ
ตํอเนอื่ งเรื่อยมาจนถงึ ปจั จบุ ัน

๒.๓.๔ สมัยปัจจุบัน (๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ –ปัจจุบัน) จากการเปล่ียนแปลงการปกครอง
แบบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นแบบประชาธิปไตย การบริหารราชการของไทยได๎นาหลัก การ
จัดสรรอานาจในการปกครอง มาใช๎เป็นหลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผํนดิน แบํงออกเป็น ๓
สํวน ได๎แกํ ระเบียบบริหารราชการสํวนกลาง ใช๎หลักในการรวมอานาจในการปกครอง การบริหาร
ราชการสํวนภูมิภาค ใช๎หลักการแบํงอานาจในการปกครอง และการบริหารราชการสํวนท๎องถิ่น ใช๎
หลักการกระจายอานาจในการปกครอง

๒.๔ การจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นในประเทศไทย
จากพระราชดารัสของพระปกเกล๎าเจ๎าอยูํหัว รัชกาลท่ี ๗ “...สาหรับประชาชนท่ีจะเร่ิมต๎น

ด๎วยการควบคุมกิจการท๎องถิ่น กํอนที่พวกเขาพยายามท่ีจะควบคุมกิจการของรัฐ โดยผํานทางสภา
ข๎าพเจ๎าเชื่ออยํางจริงใจวํา ถ๎าการปฏิรูปเหลํานี้ ได๎เริ่มใช๎อยํางคํอยเป็นคํอยไปเชํนนี้ การปกครอง
ระบอบประชาธปิ ไตย สามารถจะถูกนามาใช๎ได๎ โดยไมมํ ีผลเสียมากนัก”๑๓

การจัดตง้ั องค์กรปกครองสํวนท๎องถิน่ ของไทย ในรูปแบบทร่ี ู๎จักกันอยํูในปัจจุบันน้ัน เริ่มเป็นที่
ร๎ูจักกันคร้ังแรก ในรัชสมัยของรัชกาลท่ี ๕ โดยพระองค์ทรงปฏิรูปการปกครองใน พ.ศ. ๒๔๓๕ เพ่ือ
แก๎ไขปัญหาท่ีสาคัญของชาติไทยในขณะนั้น ๒ ประการ ได๎แกํ ๑) ปัญหาความเป็นเอกภาพของชาติ
(National Identity) เกี่ยวข๎องโดยตรงกับความเป็นเอกราช และความมั่นคงของประเทศไทย ๒)
ปัญหาเกีย่ วกบั ความล๎าหลังของการปกครองประเทศ และความเป็นอยูํของราษฎรที่ลาบากยาก แค๎น
พระองค์จึงได๎ทรงจัดรูปแบบการปกครองใหมํ โดยทรงแบํงการปกครองประเทศเป็น ๓ ด๎าน ได๎แกํ
การปกครองสํวนกลาง การปกครองสวํ นภูมภิ าค และการปกครองสํวนท๎องถ่ิน เพื่อให๎เกิดความเข๎าใจ
และเหน็ ภาพความเปน็ มาของการจัดต้ังองคก์ รปกครองสวํ นท๎องถนิ่ ของไทยได๎ดี

๒.๔.๑ แนวความคดิ เกย่ี วกับลักษณะการกระจายอานาจ
การกระจายอานาจ (Decentralization) คอื การโอนกจิ การบริการสาธารณะบางเรื่องจากรัฐ
หรอื องคก์ ารปกครองสํวนกลางไปให๎ชมุ ชนซง่ึ ตั้งอยูํในท๎องถ่ินตําง ๆ ของประเทศ หรือหนํวย งานบาง

๑๓ พระบาทสมเดจ็ พระปกเกล๎าเจา๎ อยูํหัว (รชั กาลท่ี ๗), พ.ศ. ๒๔๗๔.

๒๘

หนํวยงานรับผิดชอบจัดทาอยํางเป็นอิสระจากองค์กรปกครองสํวนกลาง ดังน้ันเห็นวําการกระจาย
อานาจมี ๒ รปู แบบ ไดแ๎ กํ

๑) การกระจายอานาจสูํท๎องถ่ิน หรือการกระจายอานาจตามอาณาเขต หมายถึง การมอบ
อานาจให๎ท๎องถ่ินจัดทากิจการหรือบริการสาธารณะบางเรื่อง ภายในเขตของแตํละท๎องถ่ิน และ
ท๎องถิน่ มอี ิสระในการปกครองตนเองพอสมควร

๒) การกระจายอานาจตามบริการ หรือการกระจายอานาจทางเทคนิค หมายถึง การโอน
กิจการบริการสาธารณะบางกิจการจากรัฐ หรือองค์การปกครองสํวนกลาง ไปให๎หนํวยงานบาง
หนวํ ยงานรับผิดชอบจัดทาแยกตํางหาก และอยํางเป็นอิสระ โดยปกติแล๎วจะเป็นกิจการซึ่งการจัดทา
ต๎องอาศัยความร๎ูความชานาญทางเทคโนโลยีแขนงหนึ่งเป็นพิเศษ เชํน การส่ือสาร วิทยุกระจายเสียง
และโทรทัศน์ การผลิตกระแสไฟฟาู เป็นตน๎

ธเนศวร์ เจริญเมือง (๒๕๓๕ : ๖๐-๖๑)๑๔ เขียนบทความ เรื่องกระจายอานาจสํูท๎องถิ่นวํา
การกระจายอานาจ (Decentralization) หมายถึง ระบบการบริหารประเทศ ท่ีเปิดโอกาสให๎ท๎องถ่ิน
ตําง ๆ มีอานาจ ในการดูแลกิจการหลาย ๆ ด๎านของตนเอง ไมํใชํปลํอยให๎รัฐบาลกลาง รวมศูนย์
อานาจในการจัดการกิจการแทบทุกอยํางของท๎องถ่ิน กิจการท่ีท๎องถิ่นมีสิทธิจัดการดูแล ได๎แกํ ระบบ
สาธารณูปโภค การศึกษาและศลิ ปวฒั นธรรม การดูชีวติ ทรพั ย์สนิ และการดูแลรักษาส่ิงแวดล๎อม สํวน
กิจการใหญํ ๆ ๒ อยํางที่รัฐบาลกลางควบคุมไว๎เด็ดขาด ได๎แกํ การทหาร และการตํางประเทศ
ขอบเขตของการดูแลกจิ การในท๎องถ่นิ แตลํ ะประเทศตํางกันไปในรายละเอียด ตามลักษณะเฉพาะของ
แตํละประเทศ แตํสํวนท่ีเหมือนกันและมีความสาคัญอยํางย่ิง ได๎แกํ การท่ีรัฐบาลกลาง มิได๎รวมศูนย์
อานาจการดแู ลจดั การแทบทุกอยาํ งไวท๎ ่ีตวั เอง แตปํ ลํอยให๎ทอ๎ งถ่ินมีบทบาทและอานาจในการกาหนด
ลักษณะตํางๆ ในท๎องถิ่นของตน การจัดการบริหารประเทศดังกลําว เป็นส่ิงที่มีเหตุผล ทั้งนี้เพราะ
ประเทศหนงึ่ ๆ มีชุมชนมากมายรวมกัน มีอาณาบริเวณกว๎างใหญํ มีประชากรจานวนมาก และแตํละ
ชุมชนก็มีปัญหาตําง ๆ มากมายแตกตํางกัน ยากนักท่ีคนในท๎องถ่ินอื่นจะเข๎าใจอยํางลึกซึ้ง และ
สามารถจัดเวลาไปดแู ลและแกไ๎ ขกิจการทุกอยํางไดอ๎ ยํางมีประสทิ ธิภาพ

การเปิดโอกาสให๎แตํละท๎องถิ่นดูแลจัดการปัญหาระดับท๎องถ่ินจึงมีคุณประโยชน์สาคัญอยําง
นอ๎ ย ๕ ดา๎ น ได๎แกํ ๑) แบํงเบาภาระของรัฐบาลกลาง ๒) ทาให๎ปัญหาในแตํละท๎องถิ่นได๎รับการแก๎ไข
ปรับปรุงไดอ๎ ยาํ งมีประสิทธิภาพ เป็นไปตามความต๎องการของคนในท๎องถ่ินนั้น ๆ ๓) สํงเสริมให๎คนแตํ
ละท๎องถิ่นได๎แสดงความสามารถพัฒนา ในบทบาทตนเองตํอการดูแลรับผิดชอบท๎องถิ่นของตน ๔)
เป็นพ้ืนฐานสาคัญของคนในท๎องถิ่นในการก๎าวข้ึนไปดูแลแก๎ไขปัญหาระดับชาติ ๕) เสริมสร๎างความ
มั่นคงและเข๎มเข็งให๎แกํชุมชนและทั้งประเทศเน่ืองจากปัญหาตํางๆ ได๎รับการแก๎ไข สังคมมีความ
มั่นคงและเจริญกา๎ วหน๎า ประชาชนมคี ณุ ภาพและมบี ทบาทในการจดั การดูแลสังคมของตัวเอง

๒.๔.๒ ปรชั ญา แนวคิด ขององคก์ รปกครองท้องถิน่
ซี ทีบูตและดับบลิว โอตส์ (C.Tiebout and W. Oates) กลําวไว๎ใน การปกครอง

ท๎องถ่ินในมิติเศรษฐศาสตร์ ในมุมมองด๎านเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับทางเลือก ของผ๎ูบริโภคและสินค๎าใน
ตลาด ได๎เสนอวํา ประชาชนนั้นสามารถเลือกท่ีอยูํของตน โดยเปรียบเทียบอัตราภาษี และ

๑๔ ธเนศวร์ เจริญเมือง (บทความ) เรื่องกระจายอานาจสํูท๎องถน่ิ , พ.ศ. ๒๕๓๕ : ๖๐-๖๑

๒๙

ประสิทธิภาพขององค์กรปกครองท๎องถิ่นในการให๎บริการแกํชุมชน ปัจเจกชนที่มีเหตุผลจะเลือกที่อยูํ
อาศัยในเขตท่ีตัวเขาได๎รับผลประโยชน์มากที่สุด ด๎วยเหตุน้ี ระบบการปกครองท๎องถ่ินใดที่สามารถ
เสนอทางเลือกให๎ประชาชนผบู๎ ริโภคได๎กว๎างขวางกวํา และเสียภาษีในอัตราที่ต่ากวําก็ยํอมได๎รับความ
นิยม ประชาชนจึงควรมีสิทธิ์เลือกตั้งผ๎ูนาองค์กรปกครองท๎องถิ่นได๎อยํางเต็มท่ี และย๎ายภูมิลาเนาไป
อยใูํ นเขตอื่น หากไมพํ อใจการทางานในเขตทีเ่ ขาอยํู

ซี เฮช วิลสัน (C.H. Wilson) กลําววํา “การปกครองท๎องถิ่น สอนส่ิงที่เป็นไปได๎ ส่ิงที่
เปน็ ประโยชน์ สอนวธิ ีการใช๎ และอันตรายของอานาจ” และได๎เสนอบทบาทของการปกครองท๎องถิ่น
ในระบอบประชาธิปไตย ระดับชุมชน และระดับประเทศ ไว๎ ๗ ประการ ได๎แกํ ๑) การปกครอง
ทอ๎ งถน่ิ แบบประชาธิปไตยกํอให๎เกิดการศึกษาทางการเมือง (Political Education) ๒) กํอให๎เกิดการ
กระต๎ุนการมีสํวนรํวมทางการเมืองของประชาชน (greater political participation by the
people) ๓) กํอให๎เกิดการสร๎าง และฝึกอบรมผู๎นาทางการเมือง (Training in Political
Leadership) ๔) กํอ ให๎เกิดเสถียรภาพทางการเมือง (Political Stability) ๕) กํอให๎เกิดความเสมอ
ภาคทางการเมือง (Political Equality) ๖) กํอให๎เกิดความรับผิดชอบของผ๎ูนาตํอประชาชน
(Accountability) ๗) กํอ ให๎เกิดการตอบสนองที่ดีกวําจากผู๎นาและนาไปสูํประสิทธิภาพในการ
บรหิ ารงานเพื่อท๎องถิน่ (Greater Responsiveness and Efficiency)

จอร์ช ล็องโกร กลําววํา การเมืองแบบประชาธิปไตยนั้น ไมํจาเป็นต๎องมีการปกครอง
ท๎องถนิ่ กไ็ ด๎ เพราะการปกครองทอ๎ งถิ่น เป็นเพียงกลไกการบริหารด๎านเทคนิค และไมํจาเป็นวําองค์กร
ปกครองท๎องถ่ินจะยอมรับคํานิยมแบบประชาธิปไตย เน่ืองจากองค์กรเหลําน้ัน อาจมีความแตกแยก
กัน (Decisive) ไมํนิยมความเสมอภาค (Inegalitarian) และขัดแย๎งกับเจตนารมณ์ของสํวนรวม
(Contrary to the public will) นอกจากนี้บางท๎องถ่ิน อาจคิดถึงการแบํงแยกดินแดนออกไปเป็น
อิสระอีกด๎วย ทัศนะเชํนน้ีมีผลตํอระบบการบริหารและการจัดการการปกครองท๎องถ่ินของฝร่ังเศส
กํอนท่ีจะเกิดการปฏิรูปการปกครองท๎องถ่ินคร้ังใหญํในปี พ.ศ.๒๕๒๕ (G.Langrad อ๎างใน ธเนศวร์
เจริญเมือง. ๒๕๔๐)

ลีโอ มูแลง (Leo Molin) นักคิดชาวเบลเยี่ยม กลําววํา การมีสํวนรํวมในการปกครอง
ท๎องถ่ินของประชาชนน้ัน ในทางปฏิบัติต๎องถือวํามีข๎อจากัดมาก การปกครองท๎องถ่ินนั้น เป็นเพียง
แหลํงฝึกอบรม เพอื่ ปกปอู งผลประโยชนส์ วํ นตัวและสวํ นท๎องถิ่น ทค่ี ับแคบและมองข๎ามผลประโยชน์ท่ี
สงู กวําในระดับชาติ

จอห์น สจ๏วจ มิลล์ (John Stuart Mill) ให๎ความเห็นวํา การปกครองท๎องถิ่น เป็น
การศึกษาทางการเมือง และเป็นแหลํงสร๎างความสามัคคีในท๎องถิ่น การปกครองท๎องถ่ินจึงเป็นปัจจัย
อันดับต๎น ๆ ของประชาธิปไตยในทัศนะของแพนเทอร์-บริ๊ก (Panter Brick) การปกครองท๎องถิ่นเป็น
เงื่อนไขท่ีจาเป็นสาหรับประชาธิปไตยระดับชาติ (A Necessary Condition of National
Democracy) เพราะมันเปิดโอกาสให๎ประชาชนได๎ออกความเห็น (Creating a Democratic
Climate of Opinion) ให๎ประชาชนมีสํวนรํวมในการจัดการชุมชนของเขาเอง (Panter-Brick อ๎างใน
ธเนศวร์ เจริญเมอื ง, ๒๕๔๐)

๓๐

๒.๔.๓ หลักการกระจายอานาจ สู่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน

ผ๎ูชวํ ยศาสตราจารย์วุฒสิ าร ตันไชย ไดก๎ ลําวถงึ รัฐธรรมนูญแหํงราชอาณาจักรไทย พุทธ
ศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๗๘ กาหนดวํา “รัฐจะต๎องกระจายอานาจให๎ท๎องถ่ิน พึ่งตนเอง ตัดสินใจ ใน
กิจการท๎องถ่นิ ไดเ๎ อง พฒั นาเศรษฐกิจท๎องถิ่น พฒั นาระบบสาธารณปู โภคและสาธารณูปการตลอด ทั้ง
โครงสร๎างพ้ืนฐานสารสนเทศในท๎องถ่ินให๎ท่ัวถึงและเทําเทียมกันทั่วประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวัดท่ีมี
ความพร๎อมให๎เป็นองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นขนาดใหญํ โดยคานึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนใน
จงั หวดั น้นั ”

นอกจากนี้ การปกครองสํวนท๎องถิ่น ในรัฐธรรมนูญแหํงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
๒๕๔๐ ไดร๎ ะบุไว๎ในหมวด ๙ รวมทง้ั หมด ๙ มาตรา ตงั้ แตํ มาตรา ๒๘๒ ถึงมาตรา ๒๙๐ โดยรวมแล๎ว
พบวํา มาตราท้ังหมดได๎กลําวถึง รัฐจะต๎องให๎ความเป็นอิสระแกํท๎องถิ่น ตามหลักแหํงการปกครอง
นโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลัง และมีอานาจหน๎าท่ีของ
ตนเองโดยเฉพาะรฐั บาลเปน็ เพียงผทู๎ าหน๎าที่ในการกากับดูแลองค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถ่นิ เทําทีจ่ าเปน็
ภายในกรอบของกฎหมาย และเพอ่ื อนุวัตตามรฐั ธรรมนูญแหํงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐

มาตรา ๒๘๔ รัฐบาลจึงได๎มีการตราพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อานาจ ใหแ๎ กอํ งค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีเนื้อหาสาระในการกาหนดอานาจและหน๎าที่
ในการจัด บริการสาธารณะระหวํางรัฐกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และระหวํางองค์กรปกครอง
สวํ นท๎องถิ่นด๎วยกนั เอง โดยพยายามถํายโอนภารกิจหน๎าที่หลายประการท่ีรัฐดาเนินการอยํูในปัจจุบัน
ขณะเดียว กันองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นก็สามารถรับผิดชอบในการดาเนินการ รวมท้ังกาหนดให๎มี
การจัดสรรรายได๎ให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ให๎เหมาะสมกับภารกิจท่ีได๎รับมอบหมาย ตาม
ระเบียบบรหิ าร ราชการแผํนดนิ

๒.๔.๔ การปกครองส่วนท้องถิน่ ของต่างประเทศ

การบรหิ ารราชการแผํนดินของประเทศตํางๆ ทม่ี กี ารปกครองในรูปของ “รัฐเดี่ยว” เชํน
ประเทศญปี่ ุน ฝรัง่ เศส สวเี ดน และอติ าลี มกี ารจดั ระเบียบบริหารราชการแผํนดนิ ทแ่ี ตกตํางกนั ดงั นี้

๑) ประเทศญี่ปุน แบํงระดับระเบียบการบริหารราชการแผํนดินเป็น ๓ ระดับ ได๎แกํ รัฐบาล
กลาง (Central Government) จังหวัด (Prefecture) และเทศบาล ( Local Government) การ
บริหารราชการสํวนท๎องถิ่นของประเทศญี่ปุน มีภารกิจ อานาจหน๎าที่ ในการให๎บริการสาธารณะท่ี
กว๎างขวาง รวมไปถึงการดาเนินการ ความรับผิดชอบ ด๎านโรงพยาบาล การประกันสังคม การศึกษา
และการสาธารณูปโภคขนาดใหญํ เชนํ ประปา ไฟฟาู แบงํ การบริหารออกเป็น ๒ ระดับ ได๎แกํ จังหวัด
(โครงสรา๎ งชั้นบน) และเทศบาล (โครงสร๎างชั้นลําง) จังหวัดจะรับผิดชอบงานและภารกิจ ท่ีมีขอบเขต
ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญํต๎องการความเป็นแบบแผนเดียวกัน จาเป็นต๎องใช๎เทคโนโลยี ท่ีมีความ
ยุํงยากซับซ๎อน ในขณะท่ีโครงสร๎างชั้นลําง ได๎แกํ เทศบาล จะทาหน๎าท่ีเป็นผ๎ูให๎บริการโดยตรง ใน
บริการสาธารณะตํางๆ เชนํ โรงเรียนประถม ศกึ ษาและมัธยมศกึ ษาตอนต๎น การจดั ทาทะเบียนราษฎร
การดับเพลิง การกาจัดขยะมลู ฝอยและสงิ่ ปฏิกูล และระบบการประปา เปน็ ตน๎

๒) ประเทศสวเี ดน จัดระเบียบบรหิ ารราชการแผํนดิน เป็น ๓ ระดับ ได๎แกํราชการสํวนกลาง
(Central level) การบริหารเขต (Counties) และเทศบาล (Municipalities) ในองค์กรการปกครอง
สํวนท๎องถิ่น คํอนข๎างมีความเป็นอิสระ มีขอบเขตอานาจหน๎าท่ีอยํางกว๎างขวาง ในขณะ เดียวกัน

๓๑

ราชการสํวนกลางตํางๆ เป็นองค์กรที่มีขนาดเล็ก เพราะในหลักการปกครองของประเทศได๎กาหนด
เอาไว๎ให๎การบริหารราชการสํวนกลาง มีขอบเขตอานาจหน๎าที่เพียงการกาหนดนโยบายและการ
จดั สรรทรพั ยากรเทาํ นน้ั

๓) ประเทศอิตาลี นอกเขตเมืองหลวงของประเทศ การจัดการบริหารราชการ ถูกแบํง
ออกเป็น ๓ ระดับ ได๎แกํ ภาค (Region) จังหวัด (Province) และเทศบาล (Commune) ภารกิจ
หน๎าท่ีขององค์กรปกครองระดับตําง ๆ มีความยุํงยาก สับสนมากเนื่องจาก ภารกิจหน๎าท่ีตํางๆ ล๎วน
ดาเนินการโดยองค์กรตํางระดับกันในห๎วงเวลาเดียวกัน และพ้ืนที่เดียวกัน มีการแขํงขันกัน มีการ
ทางานท่ีซ้าซ๎อน มีปฏิสัมพันธ์ตํอกันผํานเครือขํายของโครงสร๎างทางนโยบายและการปฏิบัติ ท่ีแบํง
ออกเป็นหลายชั้น และหลายประเภท อาทิ ภารกิจด๎านการวางผังเมือง การพัฒนา และการค๎ุมครอง
สิง่ แวดล๎อม จะแบงํ กันให๎บรกิ ารท้งั ในระดบั เทศบาล จังหวดั และภาค

๔) ประเทศฝร่ังเศส แบํงระดับการบริหารราชการระดับประเทศ แบํงเป็น ๓ ระดับ ได๎แกํ
ภาค (Region) เทศบาล (Commune) องค์การบริหารสํวนจังหวัด (Departement) องค์กรปกครอง
สํวนท๎องถ่ิน มี ๓ รูปแบบ ได๎แกํเทศบาล จังหวัด และภาค รัฐบาลกลางเป็นผู๎กาหนดอานาจ หน๎าที่
ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นแตํละประเภท รวมทั้งอานาจหน๎าที่ของรัฐบาลกลาง ไว๎อยํางชัดเจน
เชํน การฝึกอบรมวิชาชีพ มีการแบํงภารกิจ ระหวํางภาคกับรัฐบาลกลาง โดยภาค เป็นผ๎ูมีอานาจ
ทั่วไป ภาคสามารถจัดตั้งศูนย์ฝึกอบรมวิชาชีพ หรือจัดโปรแกรมการฝึกอบรม ของภาคประจาปีและ
จัดตง้ั กองทุน เพื่อการฝกึ อบรมวิชาชีพได๎โดยมิติของสภาภาค สํวนรัฐบาลกลางมีอานาจหน๎าที่ในเร่ือง
การเงิน การศึกษาและการฝึกอบรมทักษะ กิจการการฝึกอบรมวิชาชีพ ท่ีเกี่ยวข๎องกันตั้งแตํ ๒ ภาค
ขนึ้ ไป หรือการฝึกอบรมบุคคลพิเศษ เชนํ คนพิการ คนไมมํ ีสญั ชาติ คนอพยพเข๎าเมือง รวมถึงการเป็น
ผ๎ปู ระสานงานในภาพรวม และภารกจิ เกีย่ ว กับท่อี ยํอู าศยั เปน็ อานาจหนา๎ ทีท่ ่ซี บั ซ๎อนมากท่ีสุด เพราะ
ทั้งเทศบาล จังหวัด ภาค และรัฐบาลกลาง ตํางก็มีอานาจและหน๎าที่ในเร่ืองน้ี คือ รัฐบาลกลาง มี
หน๎าท่ีในการให๎เงินอุดหนุนการกํอสร๎าง ซึ่งมีจานวนเงินในแตํละปีสูงมาก สํวนนโยบายการกํอสร๎างท่ี
อยูํอาศัย จะเป็นเร่ืองขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ซึ่งอาจจะเป็นเทศบาล จังหวัด หรือภาคก็ได๎
องคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่นเหลํานั้น อาจจะสมทบเงินเพ่ิมเติมเข๎าไป นอกเหนือจากท่ีรัฐบาลกลางให๎
ความชวํ ยเหลอื

๒.๕ พฒั นาการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย
รัฐธรรมนูญแหํงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครอง

สํวนท๎องถิน่ ไว๎ ในหมวดที่ ๙ และรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช ๒๕๕๐ ฉบับปัจจุบัน ได๎บัญญัติไว๎ในหมวด
ท่ี ๑๔ การปกครองสํวนท๎องถิ่น (มาตรา ๒๘๑ –๒๙๐) ถือวํา มีความสาคัญตํอประชาชน เพราะ
ประชาชนในท๎องถ่ินตํางๆ มีโอกาสได๎เข๎ามามีสํวนรํวมทางการเมืองมากขึ้น เป็นการกระจายอานาจ
และเพิ่มชํองทางในการบริหาร สร๎างนักการเมืองระดับท๎องถ่ิน นาไปสูํการปกครองระดับชาติ สอด
คล๎องกับระบอบประชาธิปไตย เป็นการกระจายอานาจ มํุงเน๎นให๎ประชาชนร๎ูจักหน๎าท่ี รักและหวง
แหนชุมชนทตี่ นอยอํู าศยั เมื่อเกิดปัญหาในท๎องถ่ินใด คนในท๎องถ่ินน้ัน ยํอมที่จะรู๎สาเหตุหรือปัจจัย ท่ี
ทาให๎เกิดปัญหาได๎มากกวําคนนอกพื้นท่ี การแก๎ไขปัญหาก็จะตรงจุด มีประสิทธิภาพ สามารถ

๓๒

ตรวจสอบการทางานของนักการเมืองท๎องถิ่นหรือฝุายบริหาร เพื่อให๎เกิดความโปรํงใส ถํวงดุลอานาจ
และนาไปสกํู ารบรหิ ารบา๎ นเมอื งทดี่ ตี ามหลักธรรมาภิบาล๑๕

ในสมัยรัชกาลที่ ๕ พัฒนาการของการปกครองท๎องถ่ินไทย เร่ิมเกิดขึ้นต้ังแตํมีการปฏิรูป
ระบบราชการ ในสมัยรัชกาลท่ี ๕ กลําวคือ ทํานทรงโปรดให๎ตราพระราชกาหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ
ร.ศ. ๑๑๖ (พ.ศ. ๒๔๔๐) ขึ้น พร๎อมกับการจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ถือได๎วําเป็นสถาบันการ
ปกครองสํวนท๎องถิ่นของไทยเป็นแหงํ แรก กระนัน้ กต็ ามการจดั องคก์ ารบริหารสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ยัง
ไมํมีลักษณะเป็นการปกครองตนเองอยํางแท๎จริง เพราะการจัดตั้งเป็นการจัดต้ังข้ึนในเขตราชธานี มี
กระทรวงนครบาลเปน็ ผูด๎ แู ล ตอํ มา ได๎จัดต้งั สุขาภิบาลทาํ ฉลอม ถือได๎วําเป็นสุขาภิบาลในเขตหัวเมือง
แหํงแรกของไทย สุขาภิบาลทําฉลอมจัดตั้งขึ้นเมื่อปี ร.ศ. ๑๒๔ (พ.ศ. ๒๔๔๘) การดาเนินงานของ
สุขาภิบาลทําฉลอม กระทาในรูปของคณะกรรมการ มีกานันนายตาบลทําฉลอมเป็นหัวหน๎า และ
ผู๎ใหญํบ๎านในเขตเป็นผู๎ชํวย มีหน๎าที่ซํอมแซมและบารุงถนนหนทาง จุดโคมไฟให๎ความสวํางในเวลา
คําคืน และจัดหาคนงานเก็บกวาดขยะมูลฝอย ท้ังนี้ การดาเนินงานของสุขาภิบาลแหํงน้ี ได๎นาภาษีที่
เก็บได๎ภายหลังจากหักคําใช๎จํายในการจัดเก็บแล๎วมาเป็นคําใช๎จํายในการดาเนินการ การดาเนินการ
ดังกลําว เป็นการกระจายอานาจให๎ราษฎรได๎มีสํวนรํวมในการบริหารท๎องถ่ิน เป็นครั้งแรกของไทย
ตํอมาได๎มีการขยายสุขาภบิ าลไปสหํู วั เมืองอน่ื ๆ โดยได๎มีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตาม
หัวเมอื ง ร.ศ. ๑๒๗ (พ.ศ. ๒๔๕๑) มีสุขาภิบาล ๒ ประเภท ได๎แกํ “สุขาภิบาลสาหรับ หัวเมือง” และ
“สขุ าภิบาลสาหรับตาบล” และได๎เปล่ียนช่ือเป็น “สุขาภิบาลเมือง” และ “สุขาภิบาลท๎องท่ี” ตามลา
ดบั

ในสมัยรัชกาลที่ ๖ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล๎าเจ๎าอยํูหัว (รัชกาลท่ี๖) ทํานได๎ทรงตรา
ธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาล พ.ศ. ๒๔๖๑ และกฏธานิโยปการ พ.ศ. ๒๔๖๕ เป็นที่มาของ
เมืองจาลอง เพ่ือทดลองและฝึกสอนการปกครองท๎องถ่ินในรูปของเทศบาล ท่ีเรียกวํา “ดุสิตธานี”
กฎหมายดังกลาํ ว กาหนดใหร๎ าษฎรเลอื กต้งั “นคราภิบาล” และนคราภิบาลไปเลือกตั้ง คณะผ๎ูบริหาร
ท่ีเรียกวํา “คณะนคราภิบาล” มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีเจ๎าหน๎าท่ีประจาของตนเอง แยกตํางหากจาก
สํวนกลาง และกาหนดให๎เทศบาลดุสิตธานี มีอานาจหน๎าท่ีดูแลทุกข์สุข ตลอดจนการทามาหากินของ
ราษฎร แตํการดาเนินงานของคณะนคราภิบาล ต๎องอยูํภายใต๎การกากับดูแลจากสํวนกลาง เป็นการ
ปกครองในรูปเทศบาลคร้ังแรก ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองอยํางประเทศอังกฤษ กาหนดให๎เป็นนิติ
บุคคล แยกจากสํวนกลาง มีรายได๎ของตนเอง ดูแลการคมนาคม การดับเพลิง สวนสาธารณะ โรง
พยาบาล สุสาน โรงฆําสัตว์ ดูแลโรงเรียนราษฎร์ การรักษาความสะอาด การปูองกันโรค ทาบริการ
สาธารณะที่มีกาไร เชํน ตั้งโรงรับจานา ตลาด รถราง ออกใบอนุญาต เก็บคําธรรมเนียมสาหรับ
ยานพาหนะ ร๎านจาหนาํ ยสุรา โรงละคร โรงหนัง สถานเริงรมย์ และอ่นื ๆ

ในสมัยรัชกาลที่ ๗ พระบาทสมเด็จพระปกเกล๎าเจ๎าอยํูหัว (รัชกาลที่ ๗) พระองค์ได๎ทรงดา
เนินการปกครองสํวนท๎องถิ่นในรูปของเทศบาลตํอจากรัชกาลท่ี ๖ พระองค์ได๎ทรงแตํงตั้ง “คณะ

๑๕ กลํุมงานผลิตเอกสาร สานักประชาสัมพันธ์ สานักงานเลขาธิการสภาผ๎ูแทนราษฎร, การปกครองสํวน
ท๎องถ่ินและอานาจหน๎าที่ของกานันและผู๎ใหญํบ๎าน, (กรุงเทพมหานคร: สานักการพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภา
ผ๎แู ทนราษฎร, ๒๕๕๕), หนา๎ ๗.

๓๓

กรรมการจดั การประชาภิบาล” ขนึ้ มาคณะหน่งึ ศึกษาการปกครองท๎องถ่ินในรูปเทศบาลจากประเทศ
เพื่อนบ๎าน ซ่ึงนาไปสูํการรํางพระราชบัญญัติเทศบาลในระยะเวลาตํอมา แตํทวํายังมิได๎ดาเนินการให๎
เป็นผลสาเร็จได๎ ประเทศไทยเกิดการเปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช มา
เป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตย ในวนั ที่ ๒๔ มถิ นุ ายน พ.ศ. ๒๔๗๕ เสยี กอํ น

สมัยการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ หลังจากท่ีคณะราษฎร์ ได๎ยึดอานาจและ
เปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ คณะราษฎร์ ได๎แตํงต้ังคณะอนุกรรมการพิจารณาและจัด
ระเบียบราชการของกระทรวง ทบวง กรมใหมํ และทาหน๎าท่ียกรํางพระราชบัญญัติวําด๎วยธรรมนูญ
ราชการบริหารราชการฝุายพลเรือน ในรํางกฎหมายฉบับนี้ มีหลักการสาคัญ ได๎แกํ การจัดระเบียบ
บริหารราชการฝุายพลเรือน โดยแบํงการปกครองออกเป็น ๓ สํวน ได๎แกํ มัธยภาค คือ การบริหาร
สํวนกลาง (Centralization) มัธยานุภาค คือ การบริหารภาค (Deconcentration) และมัธยวิภาค
คือ การบริหารท๎องถ่ิน (Decentralization) รํางกฎหมายฉบับน้ี รัชกาลท่ี ๗ ทรงไมํเห็นด๎วย จึงได๎มี
การแก๎ไข จนกระทั่งวันท่ี ๓ พฤษภาคม ๒๔๗๕ พระองค์ฯ จึงได๎ทรงลงพระปรมาภิไธยในรําง
พระราชบัญญัติวําด๎วยระเบียบบริหารราชการแหํงราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๖ โดยตัด
สํวนท่ีเกี่ยวกับภาคออกทั้งหมด หลังจากท่ีได๎ใช๎กฎหมายฉบับน้ี เป็นเวลา ๕ เดือน จึงได๎มีการยกรําง
พระราชบญั ญัติฉบับใหมํ โดยแบงํ การบริหารราชการออกเป็นสํวนกลาง สวํ นภมู ภิ าค และสวํ นทอ๎ งถิน่

การเปล่ียนแปลงระบอบการปกครองของประเทศไทย ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ จากระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ภายใต๎
กฎหมายรัฐธรรมนูญ ประเทศไทยได๎จัดระเบียบการบริหารราชการ เป็นราชการสํวนกลาง สํวนภูมิ
ภาคและสวํ นทอ๎ งถนิ่ ตามพระราชบญั ญตั วิ าํ ด๎วยระเบียบราชการ บริหารแหํงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.
๒๔๗๖

ในสํวนของราชการสํวนท๎องถ่ิน มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้น ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.
๒๔๗๖ (ปัจจุบันใช๎ พรบ.เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก๎ไขถึงฉบับท่ี ๑๒) ปรากฏวํา การดาเนินงานของ
เทศบาล ระหวํางนั้นไมํได๎ผลเต็มท่ีตามที่ได๎มํุงหมายไว๎ จึงไมํอาจขยายการต้ังเทศบาลออกไปทุกท๎อง
ที่ทว่ั ราชอาณาจกั ร คงต้งั ขึ้นไวเ๎ พียง ๑๒๐ แหํง ก็ระงับการจัดต้ังเทศบาลขึ้นใหมํ เป็นเวลานานหลาย
สิบปี จึงได๎ต้ังสุขาภิบาลข้ึนมาแทนเทศบาล ในท๎องท่ีที่ยังไมํมีฐานะเป็นเทศบาล ตามพระราชบัญญัติ
สุขาภิบาล พ.ศ.๒๔๙๕ จนกระท่ังถึงปี พ.ศ. ๒๕๐๐ จึงได๎มีการยกฐานะสุขาภิบาลบางแหํง ขึ้นเป็น
เทศบาลตาบล คือ เทศบาลตาบลกระบินทร์ เทศบาลโคกสาโรง เทศบาลตาบลบัวใหญํ เป็นต๎น และ
กรณีท่ีมีการจัดต้ังจังหวัดใหมํ ก็ให๎จัดตั้งเทศบาลเมืองขึ้นในท๎องท่ี ท่ีเป็นท่ีตั้งตัวศาลากลางจังหวัด
ตามบทบญั ญัติมาตรา ๑๐ แหํงพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖

การจัดต้ังเทศบาลและสุขาภิบาลดังกลําว ก็ยังไมํเป็นไปโดยท่ัวถึงโดยสํวนใหญํ จึงคงอยูํ
ภายใต๎การปกครองของสํวนภูมิภาค ดังน้ัน เพื่อแก๎ความเหล่ือมล๎าในการปกครองท๎องถ่ิน ในเขต
เทศบาล และสุขาภิบาล กบั ทอ๎ งถิ่นทอี่ ยํูนอกเขต จงึ มีการจดั ตัง้ องค์การบริหารสํวนตาบลขึ้น ด๎วยการ
ตราเป็นพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสํวนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ ให๎เป็นองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น ท่ีมีอานาจหน๎าท่ีดาเนินกิจการสํวนจังหวัด ภายในเขตพ้ืนที่จังหวัดนอกเขตเทศบาลและเขต
สุขาภิบาล นับแตํน้ันมา การปกครองสํวนท๎องถิ่นจึงครอบคลุมทั่วทั้งราชอาณาจักไทย กลําวคือ ทุก
พื้นที่ของประเทศไทย จะอยูใํ นความรบั ผิดชอบของ องค์การปกครองท๎องถิ่น ไมํรูปใดก็รูปหนึ่ง ตํอมา

๓๔

ได๎มีการประกาศใช๎กฎหมายการปกครองท๎องถิ่นรูปพิเศษ ได๎แกํ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราช
การกรงุ เทพมหานคร พ.ศ.๒๕๑๘ และพระราชบัญญตั ริ ะเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.๒๕๒๑
ทั้งน้ีเนื่องจาก กรุงเทพมหานครเป็นเมืองขนาดใหญํ มีประชากรมากที่สุด สํวนเมืองพัทยาเป็นเมือง
ทํองเที่ยว ที่มีลักษณะพิเศษ และใช๎รูปแบบการบริหาร โดยการจ๎างผ๎ูบริหาร ซ่ึงปรากฏวํา ไมํประสบ
ผลสาเร็จมากนัก ปัจจบุ นั จึงมแี นวโน๎มทีเ่ ปลีย่ นแปลง ให๎เป็นเทศบาลนคร

ในปี พ.ศ.๒๕๓๗ มกี ารปรับปรงุ การบริหารสํวนท๎องถ่ิน ในสํวนพ้ืนที่ขององค์การบริหารสํวน
จงั หวดั ให๎มกี ารบริหารสํวนตาบลข้ึน เป็นองค์การบริหารสํวนตาบล (อบต.) ตามพระราชบัญญัติสภา
ตาบลและองค์การบริหารสํวนตาบล พ.ศ.๒๕๓๗ ปัจจุบันกระทรวงมหาดไทย ได๎ประกาศจัดต้ังแล๎ว
ทั่วประเทศกวํา ๗,๘๙๗ แหํง นับได๎วํา เป็นองค์กรปกครองท๎องถิ่นรูปแบบใหมํ ที่เล็กและใกล๎ชิด
ประชาชนในท๎องถ่ินมากที่สุด อยํางไรก็ตามขณะน้ี ได๎มีการปรับปรุง พระราชบัญญัติองค์การบริหาร
สํวนจังหวัด พ.ศ.๒๕๔๐ โดยกาหนดให๎มีพ้ืนที่รับผิดชอบครอบคลุมพื้นท่ีรับผิดชอบของ อบต. ด๎วย
แตํให๎มีอานาจมีหน๎าท่ีดาเนินการในกิจการ ที่ อบต. ดาเนินการไมํได๎ หรือต๎องประสานงานรํวมกัน
ระหวําง อบต. หลายแหํง เป็นต๎น ปัจจุบันประเทศไทย มีรูปแบบการปกครองท๎องถิ่น ท้ังหมด ๔
รปู แบบ ไดแ๎ กํ ๑) องคก์ ารบรหิ ารสวํ นจงั หวัด (อบจ.) ๒) เทศบาล (ท.) แยกเป็นเทศบาลนคร เทศบาล
เมืองและเทศบาลตาบล ๓) องค์การบริหารสํวนตาบล (อบต.) แยกเป็นขนาดใหญํ ขนาดกลางและ
ขนาดเล็ก ๔) รูปแบบพิเศษ ไดแ๎ กํ กรุงเทพมหานครและเมอื งพทั ยา

จากเจตนารมณ์ของกฎหมายการปกครองท๎องถ่ินไทยข๎างต๎น จะเห็นได๎วําองค์กรปกครอง
ท๎องถ่ินไทยหรือกลําวในอีกนัยหนึ่ง คือ “ราชการสํวนท๎องถ่ิน” ถูกจัดตั้งขึ้นบนพื้นฐานของแนวความ
คิดในการพฒั นาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ท่ีต๎องการให๎ประชาชนได๎มีสํวนรํวม เพื่อเพิ่ม
ประสิทธิภาพการบริหารจัดการท๎องถิ่นมากย่ิงข้ึน ถือได๎วํา องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นเป็นรากฐาน
ของระบอบประชาธิปไตย การมีสํวนรํวมของประชาชนในท๎องถ่ิน และเป็นกลไกการปกครอง ที่จะ
“บาบดั ทกุ ข์ บารุงสุข” ให๎แกํประชาชนในท๎องถ่ินของตน ได๎อยํางแท๎จริง ทั้งน้ี เพราะองค์กรปกครอง
สวํ นทอ๎ งถิ่น ตอ๎ งมาจากประชาชนดาเนินกิจการ เพอ่ื ประชาชน และโดยการกากับดูแลของประชาชน
องคก์ รปกครองท๎องถิ่น จึงเป็นกลไกของการมีสํวนรํวมในเชิงปกครองหรือในเชิงโครงสร๎างของชุมชน
ท๎องถนิ่

จากบทบาทและสิทธิหน๎าท่ีของประชาชน ท่ีเกี่ยวข๎องกับองค์กรปกครองท๎องถิ่นดังกลําว จึง
กลําวได๎วํา ประชาชนเป็นองค์ประกอบ หรือปัจจัยที่สาคัญ ท่ีจะให๎องค์กรปกครองท๎องถิ่น เป็นองค์
กรท่ีเป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน กับประชาชนได๎ เป็นท่ีพ่ึง และเป็นหัวหอก ของการพัฒนาคุณภาพชีวิต
ของประชาชน ในท๎องถิ่น สมดังเจตนารมณ์ของการปกครองท๎องถ่ิน ในระบอบประชาธิปไตย และ
การกระจายอานาจสํูประชาชนอยํางแท๎จริง การปกครองท๎องถ่ินที่เป็น “ประชาธิปไตย” ประชาชนมี
สํวนรํวม จะนาไปสูํการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี ของประชาชนในท๎องถิ่นน้ัน อยํางไรก็ตาม องค์กร
ปกครองท๎องถิ่น จะเข๎มแข็งได๎อยํางเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับประชาชนได๎อยํางย่ังยืน ประชาชนใน
ทอ๎ งถิน่ จาเป็นตอ๎ งมีการดาเนนิ งานในลักษณะ “ประชาสังคม” กลาํ วคือ มีการรวมตัวของชุมชน เป็น
องค์กร หรอื ชมรม หรือ กลมุํ ตาํ งๆ อยํางหลากหลาย ตามความต๎องการของชุมชน เพื่อให๎ทุกสํวนของ
ชุมชนได๎มีสํวนรํวม ท้ังในการกาหนดวิสัยทัศน์ การกาหนดปัญหา การวิเคราะห์ปัญหา การวางแผน

๓๕

การดาเนินการ และติดตามกากับการ โดยองค์กรปกครองท๎องถ่ินจะเป็นองค์ภาคีหนึ่งท่ีสาคัญ และมี
บทบาทรํวมกับองค์กรตํางๆ ของชุมชนนัน้ ในการดาเนินการพัฒนา

๒.๖ สรปุ ทา้ ยบท
การพัฒนาประเทศ ท่ีผํานมามีลักษณะการบริหารแบบรวมศูนย์อานาจไว๎ที่สํวนกลาง การ

ดาเนินงานของการบริหารงาน แบบรวมศูนย์ทาให๎การดาเนินการตํางๆ ของรัฐบาลไมํอาจตอบสนอง
ความต๎องการท่ีหลากหลายของประชาชนในด๎านการบริการ การอานวยประโยชน์ได๎ ดังน้ัน จึงเกิด
แนวความคิด ในเร่ืองการกระจายอานาจการบริหารการปกครองให๎ประชาชนในท๎องถ่ิน เพื่อแบํงเบา
ภาระหน๎าท่แี ละความรับผิดชอบของรัฐบาล สามารถตอบสนอง ความต๎องการของประชาชนได๎อยําง
แท๎จรงิ ทว่ั ถึง รวดเรว็ และประการท่ีสาคญั อกี ประการหน่งึ เพือ่ สงํ เสริมให๎ประชาชนในท๎องถ่ิน มีสํวน
รํวมในการปกครองตนเองตามระบอบประชาธปิ ไตย

แนวคิดการบรหิ าร การปกครอง การบริหารราชการแผํนดินของประเทศตํางๆ ในรูปแบบรัฐ
เดียว มีหลักเกณฑ์การพิจารณาจากการบริการสาธารณะระหวํางรัฐบาลกลางกับท๎องถ่ิน ท่ีเป็น
พื้นฐานทั่วไป พิจารณาจากการดาเนินการเพ่ือผลประโยชน์มหาชน (Public Interest) พิจารณาจาก
คุณภาพของการบริการสาธารณะท่ีมีประสิทธิภาพ จะต๎องกํอให๎เกิดประโยชน์แกํประชาชนมากท่ีสุด
และพิจารณาจากความรับผิดชอบการบริหารจัดบริการ (Accountability) ที่ตอบสนองความต๎องการ
ของชุมชน

พัฒนาการของการปกครองท๎องถิ่นไทย เร่ิมเกิดข้ึนตั้งแตํมีการปฏิรูประบบราชการ ในสมัย
รัชกาลท่ี ๕ กลําวคือ ทํานทรงโปรดให๎ตราพระราชกาหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. ๑๑๖ (พ.ศ.
๒๔๔๐) ขน้ึ พร๎อมกับการจดั ต้งั สขุ าภบิ าลกรุงเทพฯ ถือได๎วําเป็นสถาบันการปกครองสํวนท๎องถิ่นของ
ไทยเป็นแหํงแรก ตํอมา ได๎จัดตั้งสุขาภิบาลทําฉลอม ถือได๎วําเป็นสุขาภิบาลในเขตหัวเมืองแหํงแรก
ของไทย สุขาภิบาลทําฉลอมจัดตั้งข้ึนเม่ือปี ร.ศ. ๑๒๔ (พ.ศ. ๒๔๔๘) เป็นการกระจายอานาจให๎
ราษฎรไดม๎ ีสํวนรํวมในการบริหารท๎องถิ่น เป็นครั้งแรกของไทย ตํอมาได๎มีการขยายสุขาภิบาลไปสูํหัว
เมืองอ่ืนๆ โดยได๎มีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. ๑๒๗ (พ.ศ. ๒๔๕๑) มี
สุขาภิบาล ๒ ประเภท ได๎แกํ “สุขาภิบาลสาหรับหัวเมือง” และ “สุขาภิบาลสาหรับตาบล” และได๎
เปล่ียนช่อื เป็น “สขุ าภิบาลเมือง” และ “สขุ าภิบาลทอ๎ งที่” ตามลาดบั

ดงั น้ัน อานาจหนา๎ ที่ความรับผิดชอบขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ควรจะต๎องพิจารณาถึง
กาลังงบประมาณ กาลังคน กาลังความสามารถของอุปกรณ์ เคร่ืองมือ เคร่ืองใช๎ และหน๎าที่ความ
รบั ผิดชอบ ควรเป็นเรอ่ื งทเี่ ป็นประโยชน์ตํอท๎องถ่ินอยํางแท๎จริง หากเกินกวําภาระหรือเป็นนโยบายที่
รัฐบาลต๎องการความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันท้ังประเทศ ก็ไมํควรมอบให๎ท๎องถิ่นดาเนินการ เชํน งาน
ทะเบยี นทด่ี นิ การศกึ ษาในระดับอุดมศึกษา

๓๖

เอกสารอ้างอิงประจาบท

กลุํมงานผลิตเอกสารสานักประชาสัมพันธ์ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู๎แทนราษฎร.
“การปกครองสว่ นท้องถิ่นและอานาจหนา้ ท่ขี องกานันและผใู้ หญ่บ้าน”.กรุงเทพมหานคร:
สานกั การพมิ พ์ สานกั งานเลขาธิการสภาผแ๎ู ทนราษฎร. ๒๕๕๕.

ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง (บทความ)เรือ่ งกระจายอานาจสู่ท้องถิ่น, พ.ศ. ๒๕๓๕ : ๖๐-๖๑
เฉลิมพงศ์ มสี มนยั , เอกสารการสอนชุดวิชาการบริหารราชการไทย หน่วยท่ี ๙-๑๕ (พิมพ์ครั้งท่ี ๖)

นนทบรุ ี : มหาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๕๑, หนา๎ ๑๓๒-๑๓๓.
ประยูร กาญจนดุล, (แผนพัฒนาเมืองพัทยาชลบุรี ระยะปานกลาง. พ.ศ. ๒๕๔๕ – ๒๕๔๙).

๒๕๔๕ :หน๎า ๒๓
สมบรู ณ์ สุขสาราญ, หลักการกระจายอานาจการปกครอง , ๒๕๔๕ : หนา๎ ๓๔๓ – ๓๔๔.
อทุ ัย หริ ญั โต. การปกครองทอ้ งถิ่น. กรงุ เทพมหานคร : โอเดียนสโตร์. ๒๕๒๓.

บทท่ี ๓

กระบวนการบริหารองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ

บทนา
การปกครองท๎องถ่ินท่ีมีลักษณะประชาธิปไตยนั้น นอกจากจะมีคณะผู๎บริหาร หรือ

ผ๎ูบริหารตลอดจนฝุายนิติบัญญัติท่ีมาจากการเลือกต้ังของประชาชนในท๎องถ่ินน้ันๆ และมีฐานะเป็น
นิติบุคคลท่ีสามารถทาสัญญากับองค์กรตํางๆ ตลอดจนมีความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย และ
การบริหารงานในทอ๎ งถ่ินแล๎ว องคป์ ระกอบสาคัญอีกอยํางหน่ึงซึ่งขาดไมํได๎เลยก็คือ “ความเป็นอิสระ
ทางการคลัง” ได๎แกํ การจัดทางบประมาณ การจัดเก็บภาษี และการแสวงหารายได๎อื่นๆ สภาพท่ี
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินต๎องพึ่งเงินจานวนมากในแตํละปีจากรัฐบาลสํวนกลาง และเป็นการได๎รับ
เงนิ อุดหนนุ อยาํ งมเี งือ่ นไข ก็กลาํ วได๎วาํ องค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่ินน้ันขาดอิสระทางการคลัง และเมื่อ
ขาดอิสรภาพดังกลําว ประกอบกับงบประมาณมีจานวนจากัดก็ยํอมเป็นปัญหาใหญํ และมีผลสาคัญ
ตํอสถานภาพขององคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถิ่นนัน้ ๆ

การบริหารจัดการการเงินการคลังแบบใหมํ ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นของไทย
หมายถึง การปฏิรูประบบบริหารแบบเดิมที่มํุงเน๎นการควบคุม นับตั้งแตํควบคุมการได๎มาซ่ึงรายได๎
ควบคุมบริหารการใช๎จําย อีกท้ังยังรวมถึงการให๎ความสาคัญกับความสาเร็จหรือผลลัพธ์ท่ีได๎จากการ
ทางานการบริหารองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ซึ่งเป็นภารกิจที่มีความยํุงยากซับซ๎อน และมีปัจจัย
สาคัญที่เกี่ยวข๎องกับการจัดการการเงินการคลังที่ดีหลายประการ ได๎แกํ การจัดทางบประมาณ การ
บัญชีองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และการติดตามตรวจสอบจนถึงการประเมินผลการทางาน การ
ปฏิรูปการบรหิ ารจัดการการเงินการคลังสมัยใหมํขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น จึงเกี่ยวข๎องกับการ
ปรับปรงุ ระบบงบประมาณและการบรหิ ารระบบบญั ชีขององคก์ รปกครองสวํ นท๎องถน่ิ

๓.๑ การบริหารการคลงั ส่วนทอ้ งถน่ิ
การบริหารองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินท่ีมีประสิทธิภาพ สามารถแก๎ไขปัญหาตํางๆ ใน

ท๎องถิ่นและยกระดับคุณภาพของชุมชนได๎ ความเป็นอิสระทางการคลัง หรือกลําวอีกนัยหนึ่งก็คือ
ระบบการคลังของประเทศมีลักษณะกระจายอานาจเป็นปัจจัยท่ีมีความจาเป็นอยํางยิ่งสาหรับการ
ปกครองท๎องถ่ิน โดยมีเหตุผล พอสรปุ ไดด๎ ังน้ี

๑) รฐั บาลสํวนกลางไมํอาจผูกขาดการตัดสนิ ใจเร่อื งการคลังในระดบั ท๎องถ่นิ ไวท๎ ่ีสํวนกลาง
ท้งั น้เี น่ืองจากรฐั บาลสํวนกลางมนี โยบาย และปญั หาระดบั ชาติมากมายทจี่ ะต๎องดูแลรบั ผิดชอบ และ
มที ๎องถิ่นมากมายทีย่ ังมีปัญหาทอี่ าจมจี านวนมาก และปัญหามลี ักษณะท่ีแตกตํางกัน นอกจากน้ี
รฐั บาลสํวนกลางกไ็ มํอาจกุมข๎อมลู ได๎ทุกๆ ด๎านอยํางทนั ทวํ งที และข๎อมลู ยํอมมีมากทั้งปริมาณ และมี
การเปล่ยี นแปลงบํอยครงั้ ตามสถานการณ์ในแตลํ ะแหงํ

๓๘

๒) ท๎องถิน่ ไมํเพยี งแตอํ ยํใู กล๎ชิดข๎อมูล เข๎าใจเรื่องราวและปัญหาตํางๆในท๎องถิ่นได๎ดี หาก
ยังเป็นเจ๎าของสถานท่ี ปฏิบัติการใดๆที่เกิดข้ึนก็จะสํงผลตํอพ้ืนท่ี และผู๎ท่ีอยูํในพ้ืนที่ ดังนั้นการ
ตดั สินใจจงึ ควรเป็นเร่อื งของทอ๎ งถนิ่

๓) อิสรภาพของท๎องถิ่นจะชํวยให๎คนในท๎องถ่ินมีความต่ืนตัวทางการเมืองและระดับของ
ความสานึกท๎องถิ่นสูงเพ่ิมข้ึน มีจิตสานึกในการเสียภาษี เพ่ือท๎องถ่ินมากขึ้น เป็นการพัฒนา
กระบวนการมีสํวนรํวมทางการเมืองได๎อยํางมีประสิทธิภาพ สํงผลตํอการพัฒนาชุมชนและ
ประเทศชาติในระยะยาว เมอ่ื มกี ารกระจายอานาจ หรอื การปกครองตนเองแบบประชาธิปไตยสาหรับ
ทอ๎ งถ่ิน

๓.๑.๑ ความหมายของการคลังท้องถน่ิ
การคลังท๎องถิ่น หมายถึง การบริหารงานคลังของหนํวยงานปกครองท๎องถิ่น ซ่ึงเป็น
การพิจารณาถึง การจัดหารายได๎ การกาหนดรายจําย การจัดทางบประมาณ การจัดซื้อ การจัดจ๎าง
การ บัญชี การตรวจสอบบัญชีของหนํวยงานการปกครองท๎องถ่ิน ประกอบไปด๎วย การหารายได๎ของ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และการจัดการรายจํายเป็นสาคัญ ซ่ึงการกระจายอานาจให๎องค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่นตามหลักการปกครองตนเองที่กาหนดไว๎ในรัฐธรรมนูญนั้น องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ินจะต๎องจัดหารายได๎ด๎วยตนเองให๎มากท่ีสุด โดยการจัดเก็บภาษีท๎องถ่ินตามท่ีกฎหมาย
กาหนดใหเ๎ ต็มความสามารถ และถา๎ หากรายได๎ไมํเพียงพอกับรายจํายท่ีจาเป็นต๎องใช๎ในการจัดบริการ
พื้นฐานแลว๎ รฐั บาลจึงควรเขา๎ ไปให๎ความชํวยเหลอื เชํน ใหเ๎ งนิ อุดหนุนตามความจาเป็น
เกริกเกียรติ พิพัฒนเ์ สรีธรรม (การคลงั ทอ๎ งถ่ินและการกระจายอานาจการคลังในประเทศ
ไทย, ๒๕๒๒)๑๖ กลําววํา “รัฐบาลท๎องถ่ินจะสามารถบริหารงานเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนใน
ท๎องถิ่น ได๎มากน๎อยแคํไหน ปัจจัยสาคัญที่จะต๎องพิจารณา ก็คือ จะต๎องดูวําท๎องถิ่นแตํละแหํงนั้นมี
รายไดม๎ ากน๎อยแคไํ หน... และ ได๎มาจากแหลํงใด”

๓.๑.๒ รายไดข้ ององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่
การกาหนดรายได๎ขององคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถิ่นนนั้ มุงํ เน๎นการจัดหารายได๎ที่มาจาก
พืน้ ที่ของทอ๎ งถิ่นเป็นหลกั และเป็นการสํงเสริมการบริหารจัดการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นให๎มี
ประสิทธิภาพ แตํวําในขั้นตอนการพัฒนาเพื่อไปให๎ถึงระดับท่ีองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นสามารถมี
แหลํงรายไดท๎ ่ีมาจากพืน้ ทข่ี องตนเองให๎มากที่สุดเทําที่จะเป็นไปได๎ และเพ่ือให๎กลไกการหารายได๎ของ
ท๎องถิ่นเป็นเคร่ืองมือในการสร๎างการมีสํวนรํวมของประชาชนในการให๎บริการสาธารณะท่ีเม่ือมีการ
รํวมรับภาระตน๎ ทุนใหบ๎ รกิ ารแล๎ว การตดั สนิ ใจเกี่ยวกับขนาดและคุณภาพการให๎บริการจะเปล่ียนจาก
การทาการโดยฝุายบริหารขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินเพียงอยํางเดียว เป็นการรํวมคิดรํวมทากับ
ประชาชนผูจ๎ าํ ยเงินใหแ๎ กอํ งคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถน่ิ ในรปู ของรายไดป๎ ระเภทตาํ งๆ
พระราชบัญญตั ิกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ แก๎ไขเพ่ิมเติมถึง (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๔๙ ในหมวด ๓ การจัดสรรสํวนภาษีและ

๑๖ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังวําด๎วยการจัดสรรและการกระจาย,กรุงเทพฯ :
มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๖.