การเมืองการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย

๓๙

อากร๑๗ ได๎กาหนดรายได๎ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นประเภทตํางๆ ไว๎ ซึ่งสามารถแบํงได๎เป็น ๔
กลํมุ ดงั น้ี

๑) เทศบาล เมืองพัทยา องค์การบรหิ ารสํวนตาบล (อบต.) และองค์กรปกครองรูปแบบพิเศษ
ไมํเตม็ พน้ื ทจ่ี งั หวัด อาจมรี ายได๎ตามทก่ี าหนดไว๎ในมาตรา ๒๓

๒) องค์การบริหารสํวนจงั หวัด (อบจ.) อาจมีรายไดต๎ ามที่กาหนดไว๎ในมาตรา ๒๔
๓) กรุงเทพมหานคร (กทม.) อาจมีรายได๎ตามที่กาหนดไว๎ในมาตรา ๒๕
๔) องค์กรปกครองรูปแบบพิเศษเต็มพื้นที่จังหวัด อาจมีรายได๎ตามที่กาหนดไว๎ในมาตรา ๒๓
และมาตรา ๒๔
ตารางแสดงการแบํงกลํุมประเภทของรายได๎ ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินตามที่กาหนดไว๎

ในพระราชบญั ญตั กิ าหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ.

๒๕๔๒ ไดแ๎ กํ

เทศบาล เมืองพัทยา และอบต. องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร (ตาม

(ตามมาตรา ๒๓) (อบจ.) (ตามมาตรา ๒๔) มาตรา ๒๕)

๑. รายไดท้ ่ีท้องถิ่นจดั เกบ็ เอง -ภาษนี า้ มนั -ภาษีโรงเรือนและท่ดี นิ

-ภาษโี รงเรือนและท่ีดนิ -นา้ มนั เบนซนิ -ภาษบี ารงุ ท๎องที่

-ภาษีบารุงท๎องที่ -นา้ มันดเี ซล -ภาษีปูาย

-ภาษปี ูาย -ก๏าซปิโตรเล่ยี ม -อากรฆาํ สัตว์

-อากรฆําสัตว์ -ภาษียาสูบ -ภาษีนา้ มนั

-คาํ ธรรมเนียมโรงแรม -นา้ มันเบนซนิ

-นา้ มนั ดีเซล

-กา๏ ซปิโตรเล่ียม

-ภาษียาสูบ

-คําธรรมเนยี มโรงแรม

๒. รายได้ส่วนกลางเก็บและ -ภาษีมูลคําเพ่ิม -ภาษมี ูลคาํ เพ่มิ

จัดสรรแบ่งใหท้ อ้ งถ่ิน -ภาษเี พอ่ื การศึกษา -คําธรรมเนยี มสนามบิน

-ภาษมี ูลคาํ เพ่มิ -ภาษกี ารพนัน

-คาํ ธรรมเนยี มสนามบนิ -ภาษเี พอ่ื การศึกษา

-ภาษกี ารพนนั

-ภาษีเพ่ือการศึกษา

-คําใช๎นา้ บาดาล

๑๗ กรมสงํ เสริมการปกครองท๎องถนิ่ , รวมกฎหมายทเ่ี กีย่ วขอ๎ งกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถน่ิ , สํวนวจิ ยั
และพฒั นาระบบ รูปแบบและโครงสร๎าง สานักพฒั นาระบบ รูปแบบและโครงสรา๎ ง, (กรงุ เทพมหานคร: โรงพมิ พ์กอง
อาสารักษาดินแดน. ๒๕๕๓) หน๎า ๒๗๑ – ๒๗๖.

๔๐

๓. รายได้สว่ นกลางจดั เก็บให้ -ภาษีและคําธรรมเนียม -คําธรรมเนียมการจดทะเบียน

-คําธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิ รถยนตแ์ ละล๎อเลอื่ น สิ ท ธิ แ ล ะ นิ ติ ก ร ร ม เ ก่ี ย ว กั บ

แ ล ะ นิ ติ ก ร ร ม เ ก่ี ย ว กั บ อสังหารมิ ทรพั ย์

อสังหารมิ ทรัพย์ -ภ า ษี แ ล ะ คํ า ธ ร ร ม เ นี ย ม

-ภาษแี ละคาํ ธรรมเนียมรถยนต์และ รถยนต์และล๎อเลอ่ื น

ลอ๎ เล่ือน

๔. รายได้ท่ีส่วนกลางจัดเก็บเพิ่ม -ภาษธี ุรกิจเฉพาะ -ภาษธี รุ กิจเฉพาะ

ให้ทอ้ งถิน่ -ภาษีสรรพสามิต

-ภาษธี รุ กิจเฉพาะ -ภาษสี รุ า

-ภาษีสรรพสามิต -คําแสตมปย์ าสบู

-ภาษีสุรา -คําธรรมเนยี มใบอนญุ าต

-คาํ แสตมป์ยาสูบ -ขายสุรา

-คําธรรมเนียมใบอนุญาต -ขายสุรา -เลํนการพนนั

-เลํนการพนัน

๕. รายได้จากทรพั ยากร -คาํ ภาคหลวงแรํ -คาํ ภาคหลวงแรํ

ธรรมชาติ -คําภาคหลวงปิโตรเลียม - -คาํ ภาคหลวงปิโตรเลียม

-คําภาคหลวงแรํ อากรรังนก

-คาํ ภาคหลวงปิโตรเลยี ม

-อากรรงั นก

๖. คา่ ธรรมเนียมและรายได้ -คําธรรมเนียม คํา -คําธรรมเนียม คําใบ อนุญาต

-คําธรรมเนียม คําใบอนุญาต ใบอนุญาต คําตอบแทน คําตอบแทน และคําปรับใน

คําตอบแทนและคาํ ปรับในกิจการที่ และคําปรับในกิจการที่ กิจการท่กี ฎหมาย มอบหนา๎ ท่ี

กฎหมายมอบหนา๎ ท่ี -คําธรรมเนยี ม กฎหมายมอบหน๎าที่ -คาํ ธรรมเนียมใดๆ จากผู๎ซ่ึงใช๎

ใดๆ จากผ๎ูซึ่งใช๎หรือได๎ประโยชน์ -คําธรรมเนียมใดๆ จากผ๎ูซ่ึง หรือได๎ประโยชน์จากบริการ

จากบริการสาธารณะท่ีจัดข้ึนโดย ใช๎หรือได๎ประโยชน์จาก ส า ธ า ร ณ ะ ท่ี จั ด ขึ้ น โ ด ย

ออกเปน็ ขอ๎ บญั ญัติ บริการสาธารณะที่จัดขึ้น ออกเป็นข๎อบัญญัติ

-รายไดอ๎ ่ืนตามทกี่ ฎหมายบญั ญัติ โดยออกเป็นขอ๎ บัญญตั ิ -รายได๎อ่ืนตามท่ีกฎหมาย

-คําธรรมเนียมอ่ืนใดที่ไมํขัดกับ -รายได๎อ่ืนตามที่กฎหมาย บญั ญตั ิ

กฎหมายโดยออกเปน็ ข๎อบัญญัติ บัญญตั ิ -คําธรรมเนียมอื่นใดท่ีไมํขัด

-คําธรรมเนียมอ่ืนใดที่ไมํขัด กับกฎหมายโดยออกเป็น

กับกฎหมายโดยออกเป็น ข๎อบัญญตั ิ

ขอ๎ บัญญัติ

ในมาตรา ๒๘ แหํงพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให๎แกํ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังได๎กาหนดรายรับขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น เพื่อ

๔๑

เป็นเครอื่ งมือในการบริหารจัดการทางด๎านรายรับของท๎องถิ่นท่ีมีประสิทธิภาพย่ิงขึ้น และเพียงพอตํอ
การใหบ๎ ริการสาธารณะในทอ๎ งถน่ิ ดังตอํ ไปนี้

(๑) รายไดจ๎ ากทรพั ย์สินขององคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถิ่น
(๒) รายไดจ๎ ากสาธารณูปโภค
(๓) รายได๎จากการพาณิชย์และการทากิจการไมํวําจะดาเนินการเองหรือรํวมกับ
บุคคลอน่ื หรอื จากสหการ
(๔) ภาษีอากร คําธรรมเนียม คําใบอนุญาต คําปรับ คําตอบแทน หรือรายได๎อ่ืนใด
ตามทีก่ ฎหมายบญั ญัติไวใ๎ หเ๎ ปน็ รายได๎ขององคก์ รปกครองสวํ นท๎องถนิ่
(๕) คําบริการ
(๖) เงินอุดหนุนจากรัฐบาล สํวนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นอ่นื
(๗) เงินชํวยเหลือจากตํางประเทศ องค์การตํางประเทศ หรือองค์การระหวําง
ประเทศ
(๘) รายได๎จากการจาหนํายพนั ธบัตร
(๙) เงนิ กู๎จากกระทรวง ทบวง กรม องคก์ าร หรือนิตบิ คุ คลตํางๆ
(๑๐) เงนิ กจู๎ ากตํางประเทศ องคก์ ารตํางประเทศ หรอื องค์การระหวาํ งประเทศ
(๑๑) เงิน หรือทรัพยส์ ินอยํางอ่นื ทม่ี ผี อู๎ ุทศิ ให๎
(๑๒) เงินชวํ ยเหลือหรอื เงินคาํ ตอบแทน
(๑๓) รายได๎จากทรัพย์สินของแผํนดิน หรือรายได๎จากทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจท่ี
ดาเนนิ การเพื่อมํงุ หากาไรในเขตขององค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถิ่น
(๑๔) รายไดจ๎ ากคําธรรมเนียมพิเศษ
การออกพันธบัตรตาม (๘) การกู๎เงินจากองค์การหรือนิติบุคคลตํางๆ ตาม (๙) การกู๎เงิน
ตาม (๑๐) และรายได๎ตาม (๑๓) ให๎ออกเป็นข๎อบัญญัติท๎องถิ่นโดยได๎รับความเห็นชอบจาก
คณะรัฐมนตรี
ปญั หาของการเก็บภาษี และการหารายไดข้ ององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
การเก็บภาษีและการหารายได๎ของ อปท. ให๎ได๎เต็มเม็ดเต็มหนํวยน้ัน เป็นเรื่องที่ท๎า
ทายองคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ินอยูํไมํน๎อย เนอ่ื งด๎วยประสบกบั ปญั หาหลัก ๒ ประการดงั ตอํ ไปน้ี
๑. การไมํยอมรับและการตํอต๎านภาษีของประชาชน รวมท้ังความกังวลในเรื่องการ
สญู เสยี ความนิยมทางการเมอื งของผู๎บริหารทอ๎ งถิน่ ตอ๎ งยอมรับความจริงวําไมํมีประชาชนพลเมืองคน
ใดอยากเสียภาษี และยินดีเสียภาษีจานวนมากๆ ให๎แกํท๎องถ่ินหรือรัฐบาล เม่ือองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นบังคับเก็บภาษีจากประชาชนเพิม่ ขึ้น (เพราะกํอนหน๎านีไ้ มํได๎เกบ็ กันจริงๆ จังๆ) ประชาชนยํอม
ไมํพอใจผ๎ูบริหารท๎องถ่ินเป็นธรรมดา นักการเมืองท๎องถ่ินจานวนมากกลัวเสียคะแนนนิยมทาง
การเมอื ง กไ็ มํกลา๎ ทา บางทอ๎ งถิ่นอาจเผชญิ กับปญั หาท่ีรุนแรงมากกวํานั้น เชํน ผ๎ูมีหน๎าที่เสียภาษีตาม
กฎหมายอาจรวมตัวกันประท๎วงตํอต๎านการเก็บภาษีด๎วยการไมํยอมเสียภาษีให๎แกํท๎องถ่ิน เชํน กรณี
การตํอต๎านภาษีบารุง อบจ. (ภาษีผู๎เข๎าพักโรงแรม และภาษีป๊ัมน๎ามัน) ในชํวงหลายปีท่ีผํานมา ฯลฯ
เปน็ ตน๎

๔๒

๒. การบริหารจัดเก็บรายได๎ที่ขาดประสิทธิภาพ องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นจานวน
มากไมเํ คยพัฒนาขีดความสามารถของหนํวยจดั เกบ็ รายได๎ ผู๎บริหารไมํเห็นความสาคัญกับหนํวยงานน้ี
(อาจเป็นเพราะหนํวยงานนี้ไมํได๎ชํวยสร๎างคะแนนความนิยมทางการเมือง) เมื่อผู๎บริหารท๎องถ่ิน
ต๎องการริเริ่มพัฒนารายได๎เข๎าจริงๆ ก็ทาไมํได๎ทันที ต๎องเริ่มต๎นด๎วยการพัฒนาขีดความสามารถของ
หนํวยจัดเก็บรายได๎เสียกํอน จึงเป็นเร่ืองท๎าทายความพยายามในการพัฒนารายได๎ของผ๎ูบริหาร
ทอ๎ งถนิ่ มากทเี ดียว

๓.๑.๓ รายจ่ายขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินจะใชจ๎ าํ ยเงนิ ในรายการใดๆ น้ันจะต๎องมีกฎหมาย
กาหนดไวใ๎ นแผนงานเทํานัน้ ซ่ึงกฎหมายขององค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถ่นิ แตํละรปู แบบจะกาหนดการ
ใช๎จํายไวอ๎ ยาํ งชดั เจน ดังตอํ ไปน้ี

๑) องค์การบริหารสํวนจังหวดั พระราชบัญญัติองค์การบริหารสวํ นจังหวดั พ.ศ. ๒๕๔๐ ได๎
บญั ญัติใหอ๎ งค์การบรหิ ารสวํ นจังหวดั อาจมรี ายจํายตามมาตรา ๗๔ ดังน้ี

๑.๑ เงนิ เดือน
๑.๒ คาํ จา๎ ง
๑.๓ เงินคําตอบแทนอ่นื ๆ
๑.๔ คาํ ใชส๎ อย
๑.๕ คําวัสดุ
๑.๖ คาํ ครภุ ัณฑ์
๑.๗ คาํ ทีด่ ิน สง่ิ กอํ สรา๎ ง และทรัพย์สนิ อนื่ ๆ
๑.๘ เงินอดุ หนุนดเกาหนดไว๎
๒) เทศบาล พระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และแก๎ไขเพมิ่ เติม (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.

๒๕๐๕ ไดบ๎ ัญญัตใิ ห๎เทศบาลอาจมีรายจาํ ยตามมาตรา ๖๗ ดงั น้ี

๒.๑ เงินเดือน หรือระเบียบของ
๒.๒ คําจา๎ ง
๒.๓ เงินตอบแทนอน่ื ๆ
๒.๔ คําใชส๎ อย
๒.๕ คาํ วสั ดุ
๒.๖ คาํ ครุภณั ฑ์
๒.๗ คําท่ดี นิ สงิ่ กํอสร๎าง และทรพั ยส์ นิ อื่นๆ
๒.๘ เงินอุดหนนุ
๒.๙ รายจํายอื่นใดตามข๎อผูกพัน หรือตามที่กฎหมาย
กระทรวงมหาดไทยกาหนดไว๎

๔๓

๓) องค์การบริหารสํวนตาบล พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารสํวนตาบล พ.ศ.
๒๕๓๗ ได๎บญั ญัติให๎องคก์ ารบรหิ ารสวํ นตาบลอาจมรี ายจาํ ยตามมาตรา ๘๕ ดงั น้ี

๓.๑ เงินเดือน
๓.๒ คําจ๎าง
๓.๓ เงนิ คาํ ตอบแทนอ่ืนๆ
๓.๔ คาํ ใชส๎ อย
๓.๕ คาํ วัสดุ
๓.๖ คาํ ครภุ ัณฑ์
๓.๗ คําทด่ี นิ ส่งิ กอํ สร๎าง และทรัพย์สินอืน่
๓.๘ คําสาธารณปู โภค
๓.๙ เงินอุดหนนุ หนวํ ยงานอ่ืน
๓.๑๐ รายจํายใดตามข๎อผูกพัน หรือตามท่ีมีกฎหมาย หรือระเบียบของ
กระทรวงมหาดไทยกาหนดไว๎
๔) กรุงเทพมหานคร พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘
ได๎บญั ญตั ิใหก๎ รุงเทพมหานครอาจมีรายจาํ ย ตามมาตรา ๑๑๘ ดงั นี้
๔.๑ เงินเดอื น
๔.๒ คาํ จ๎างประจา
๔.๓ คําจ๎างชัว่ คราว
๔.๔ คาํ ตอบแทน
๔.๕ คําใช๎สอย
๔.๖ คาํ สาธารณูปโภค
๔.๗ คําวสั ดุ
๔.๘ คาํ ครภุ ัณฑ์
๔.๙ คําท่ดี นิ และส่ิงกํอสร๎าง
๔.๑๐ เงินอุดหนุน
๔.๑๑ รายจาํ ยอนื่ ตามทกี่ ฎหมาย หรือระเบยี บของกรงุ เทพมหานครกาหนดไว๎
๔.๑๒ รายจํายตามขอ๎ ผกู พัน
๕) เมืองพทั ยา พระราชบญั ญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ ได๎บัญญัติให๎
เมืองพทั ยาอาจมรี ายจําย ตามมาตรา ๙๑ ดังน้ี
๕.๑ เงนิ เดือน
๕.๒ คาํ จา๎ ง
๕.๓ คาํ ตอบแทน
๕.๔ คาํ ใช๎สอย
๕.๕ คําวัสดุ
๕.๖ คําครุภัณฑ์
๕.๗ คาํ ท่ีดินและสงิ่ กอํ สร๎าง

๔๔

๕.๘ เงนิ อดุ หนนุ
๕.๙ รายจาํ ยตามข๎อผูกพนั
๕.๑๐ รายจาํ ยอื่นตามทีก่ ฎหมายบัญญัติ หรอื ขอ๎ บัญญตั กิ าหนด

๓.๒ การงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน
การบริหารจัดการการคลังขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นท่ีครอบคลุมท้ังด๎านรายรับ

รายจําย และ การหารายรับอ่นื ๆ ท้งั ทเ่ี ปน็ เงินอดุ หนุนจากรัฐบาลหรือการก๎ูยืม การหารายได๎ที่องค์กร
ปกครองสวํ นท๎องถนิ่ สมควรได๎รับก็ตาม รายการของรายรับและรายจํายท้ังหมดจะต๎องถูกบันทึกอยํูใน
“ระบบงบประมาณ” ท่ีเป็นเคร่ืองมือสาคัญท่ีหนํวยงานรัฐรวมถึงองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นต๎องใช๎
เพอ่ื การวางแผน และบริหารทรัพยากรที่มอี ยํูอยาํ งมปี ระสิทธภิ าพ

ดังน้ัน จึงเป็นสิ่งสาคัญท่ีต๎องมีความเข๎าใจถึงเปูาหมายของการใช๎ระบบงบประมาณ เพ่ือ
เป็นเคร่อื งมือบริหารจัดการทดี่ ี โดยทั่วไปแล๎วระบบงบประมาณท่ีควรจะเป็นขององค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น ควรต๎องมีความสอดคล๎องกับระบบงบประมาณระดับชาติเพื่อให๎มีการประสานในนโยบาย
และเปูาหมายการบริหารงบประมาณท่สี ามารถรองรับซงึ่ กนั และกันได๎ รวมทงั้ เป็นระบบงบประมาณที่
ทันสมัยและช้ีนาให๎เห็นถึงผลท่ีเกิดจากการบริหารเงินงบประมาณมากกวําการเน๎นที่ข้ันตอนของการ
จัดทางบประมาณ จากแนวคิดดังกลําว เป็นแนวคิดของการบริหารภาครัฐแบบใหมํ ( New Public
Management : NPM) ภายใต๎การจัดการแบบใหมํดงั กลาํ ว ระบบงบประมาณที่เหมาะสมขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่นควรพัฒนาไปสํูระบบงบประมาณที่มํุงเน๎นผลงาน (Performance Budget
System) ด๎วยระบบงบประมาณแบบมํุงเน๎นผลงานนี้ การจัดสรรทรัพยากรท่ีมีอยํูจะเป็นไปตาม
แผนงานและโครงการทแ่ี สดงให๎เห็นถึงระดับการบริหารอยํางมีการวางแผนและคาดการณ์ไว๎ลํวงหน๎า
โดยระดับของการบริหารก็จะถูกนามาใช๎เป็นเคร่ืองมือในการวัดผลของงานที่เกิดจากการบริหาร
งบประมาณ ข๎อดีอีกประการหน่ึงของการบริหารที่มีระบบงบประมาณแบบมํุงเน๎นผลงานเป็น
เคร่ืองมือ ก็คือสามารถควบคุมต๎นทุนของการทางานได๎ และชํวยพัฒนาระบบการบริหารจัดการ
ภายในองค์กรเพราะสามารถแสดงให๎เห็นได๎ทั้งขนาดของกิจกรรม (Activity) และต๎นทุนที่ใช๎ในการ
บริหาร รวมไปจนถึงระดับความสาคัญของงานท่ีผ๎ูบริหารองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินมีตํอการ
บริหารงานบริการสาธารณะทั้งหมด

๓.๓ รูปแบบการบริหารทรัพยากรของท้องถนิ่
การพัฒนาท๎องถิ่นให๎มีความเจริญก๎าวหน๎าได๎อยํางย่ังยืน และประชาชนอยูํอยํางมี

ความสุขได๎น้ัน ความรับผิดชอบท่ีสาคัญที่มิอาจละเลยได๎ คือ “การบริหารทรัพยากรของท๎องถ่ิน” ให๎
เกิดประโยชน์ ทรพั ยากรของทอ๎ งถน่ิ นั้นอาจถือได๎วําเป็นสมบัติที่มีคําของท๎องถิ่น ท่ีเป็นกรรมสิทธ์ิของ
ทอ๎ งถิ่นและประเทศชาติโดยรวม ดังนั้น หากทรพั ยากรทอ๎ งถน่ิ เสยี หายหรือคุณคําลดลง สังคมโดยรวม
ยํอมได๎รับผลกระทบที่มิอาจหลีกเลี่ยง จึงเป็นหน๎าท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ที่จะต๎องบริหาร
จัดการทรัพยากรเหลําน้ันใหเ๎ กิดประโยชน์สูงสุดตอํ ประชาชนไดอ๎ ยาํ งยั่งยืนตลอดไป

๔๕

เพ่ือความเข๎าใจที่ดี ควรทาความเข๎าใจความหมายของทรัพยากรของท๎องถ่ิน หรือ
ทรพั ยากรท๎องถิ่นกอํ น “ทรพั ยากรทอ๎ งถิน่ หมายถึง คน(มนษุ ย)์ สถานท่ี วัตถทุ ม่ี นุษย์สร๎างข้ึน ส่ิงที่อยํู
ตามธรรมชาติ และกิจการตํางๆ ในท๎องถ่ิน” จะเห็นได๎วําทรัพยากรท๎องถิ่นประกอบด๎วยหลายสิ่ง
หลายอยํางท้ังที่มีชีวิต และไมํมีชีวิต อีกท้ังเป็นส่ิงท่ีบุคคล ชุมชน และองค์การ มักใช๎ประโยชน์จาก
ทรัพยากรดังกลําว หากการใช๎ทรัพยากรอยํางขาดซ่ึงความรับผิดชอบ และขาดการบริหารจัดการที่ดี
อาจกํอให๎เกิดความขัดแย๎ง การแยํงชิงทรัพยากร และเกิดความเสื่อมโทรมของทรัพยากรท๎องถ่ิน
ดังกลาํ วในทีส่ ดุ

การบริหารทรัพยากรขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ประกอบไปด๎วย ๑) การบริหาร
ทรัพยากรมนุษย์ ๒) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล๎อม ๓) การพัฒนาแหลํงทํองเท่ียว ๔)
การอนุรักษ์ศลิ ปวฒั นธรรมพืน้ บา๎ น ปรากฏรายละเอียดดังนี้

๓.๓.๑ การบริหารทรัพยากรมนุษย์
การบริหารทรัพยากรมนุษย์ของราชการพลเรือนในยุคปัจจุบัน เริ่มตั้งแตํการ
ประกาศใช๎พระราชบัญญัติระเบียบข๎าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๑๘, พ.ศ. ๒๕๓๕ และฉบับปัจจุบัน
พ.ศ. ๒๕๕๑ ตามลาดับ ได๎มีข๎อกาหนดเกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ไว๎อยํางชัดเจน เชํน ใน
มาตรา ๔๒ แหํงพระราชบัญญัติระเบียบข๎าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ ได๎บัญญัติไว๎วํา การจัด
ระเบยี บขา๎ ราชการพลเรอื นสามญั ตามพระราชบญั ญัตนิ ใ้ี ห๎คานงึ ถึงระบบคุณธรรม ดงั ตอํ ไปน้ี
(๑) การรับบุคคลเพ่ือบรรจุเข๎ารับราชการและแตํงต้ังให๎ดารงตาแหนํง ต๎องคานึงถึง
ความรู๎ความสามารถของบุคคล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และประโยชน์ของทางราชการ
(๒) การบริหารทรัพยากรบุคคล ต๎องคานึงถึงผลสัมฤทธ์ิและประสิทธิภาพของ
องค์กร และลักษณะของงานโดยไมเํ ลอื กปฏิบัตอิ ยาํ งไมํเปน็ ธรรม
(๓) การพิจารณาความดีความชอบ การเล่ือนตาแหนํง และการให๎ประโยชน์อ่ืนแกํ
ข๎าราชการ ต๎องเป็นไปอยํางเป็นธรรมโดยพิจารณาจากผลงาน ศักยภาพ และความประพฤติ และจะ
นาความคิดเห็นทางการเมืองหรือสงั กดั พรรคการเมืองมาประกอบการพจิ ารณามิได๎
(๔) การดาเนินการทางวินัย ต๎องเป็นไปด๎วยความยุติธรรม และโดยปราศจากอคติ
(๕) การบรหิ ารทรพั ยากรบุคคล ตอ๎ งมคี วามเป็นกลางทางการเมือง
การบริหารทรัพยากรมนุษย์ของท๎องถิ่น ตามรูปแบบการบริหารราชการสํวนท๎องถิ่นของ
ไทยในปัจจบุ นั “องค์กรปกครองสวํ นท๎องถน่ิ ” หมายถึง องคก์ ารบรหิ ารสวํ นจังหวัด เทศบาล องค์การ
บริหารสวํ นตาบล กรุงเทพมหานคร เมอื งพัทยา และองคก์ รปกครองสวํ นท๎องถ่ินอ่ืนที่มีกฎหมายจัดตั้ง
และ “พนักงานสํวนท๎องถ่ิน” หมายถึง ข๎าราชการองค์การบริหารสํวนจังหวัด พนักงานเทศบาล
พนักงานสํวนตาบล ข๎าราชการกรุงเทพมหานคร พนักงานเมืองพัทยา และข๎าราชการหรือพนักงาน
ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นอ่ืนที่มีกฎหมายจัดต้ัง ซ่ึงได๎รับการบรรจุและแตํงต้ังให๎ปฏิบัติราชการ
โดยได๎รับเงินเดือนจากงบประมาณหมวดเงินเดือนขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น หรือจากเงิน

๔๖

งบประมาณหมวดเงนิ อุดหนนุ ของรฐั บาลท่ใี หแ๎ กํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นนามาจัดเป็นเงินเดือนของขา๎ ราชการหรือพนักงานสํวนท๎องถ่ิน

ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒๑๘ องค์กรกลาง
บริหารงานบุคคลของพนักงานสํวนท๎องถ่ินทั้งหมด ได๎แกํ “คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงาน
บคุ คลสํวนทอ๎ งถิน่ ” เรียกโดยยอํ วาํ ก.ถ. มีอานาจหน๎าทสี่ าคัญเก่ยี วกบั การกาหนดมาตรฐานกลางและ
แนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะในเรื่องการแตํงตั้งและ
การให๎พ๎นจากตาแหนํงของพนักงานสํวนท๎องถิ่น รวมตลอดถึงการกาหนดโครงสร๎างอัตราเงินเดือน
และประโยชน์ตอบแทนอ่ืนให๎มีสัดสํวนที่เหมาะสมแกํรายได๎และการพัฒนาท๎องถ่ินตามอานาจหน๎าที่
ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน การกาหนดแนวทางการพัฒนาการบริหารงานบุคคลสํวนท๎องถิ่นเพ่ือ
รองรับการกระจายอานาจการปกครองสํวนท๎องถิ่น การสํงเสริมให๎มีการศึกษา วิเคราะห์ หรือวิจัย
เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลสํวนท๎องถ่ิน การให๎คาปรึกษา คาแนะนา และพิจารณาปัญหาเกี่ยวกับ
การบรหิ ารงานบคุ คลสํวนท๎องถิ่นแกํองคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ิน

นอกจากน้ี ในองคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ินรูปแบบตํางๆ ยังมีคณะกรรมการกลางพนักงาน
ท๎องถิ่นแตํละกลํุม ปฏิบัติงานเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลของพนักงานสํวนท๎องถิ่นแตํละกลุํมใน
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินแตํละรูปแบบให๎เป็นไปโดยมีมาตรฐานที่สอดคล๎องกัน และให๎มี
คณะกรรมการพนักงานท๎องถิ่นแตํละกลุํมในแตํละจังหวัด ทาหน๎าท่ีบริหารงานบุคคลของพนักงาน
สํวนท๎องถิ่นในองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินแตํละรูปแบบในเขตจังหวัด กลําวคือ มีคณะกรรมการ
ข๎าราชการองค์การบริหารสํวนจังหวัด ในองค์การบริหารสํวนจังหวัดแตํละแหํงให๎มีคณะกรรมการ
ข๎าราชการองค์การบริหารสํวนจังหวัด คณะหน่ึง, มีคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล ในเขต
จงั หวัดหนึ่งให๎มีคณะกรรมการพนกั งานเทศบาลรํวมกันคณะหนึ่ง, มีคณะกรรมการกลางพนักงานสํวน
ตาบล ในเขตจังหวัดหน่ึงให๎มีคณะกรรมการพนักงานสํวนตาบลรํวมกันคณะหนึ่ง, เฉพาะกรณีเมือง
พทั ยาให๎มีคณะกรรมการพนกั งานเมอื งพัทยา ทาหน๎าทก่ี าหนดหลักเกณฑ์และดาเนินการเกี่ยวกับการ
บริหารงานบุคคลของพนักงานเมืองพัทยา และสํวนการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานครให๎
เป็นไปตามกฎหมายวําด๎วยระเบยี บข๎าราชการกรงุ เทพมหานคร

๓.๓.๒ การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
โดยหลักการพื้นฐานน้ัน องค์กรสาธารณะซึ่งอาจเป็นรัฐบาลระดับชาติ หรือองค์กร
ปกครองสํวนท๎องถ่ิน หรือองค์กรชุมชน จะเป็นผู๎ถือครองกรรมสิทธ์ิสิ่งท่ีเป็นทรัพยากรธรรมชาติและ
สิ่งแวดล๎อมในสังคม ท้ังน้ียํอมเป็นไปตามที่กฎหมายกาหนด องค์กรสาธารณะผ๎ูถือครองกรรมสิทธิ์ใน
ทรัพย์สินอันเป็นทรัพยากรธรรมชาตินั้นๆ มิให๎เสียหายหรือถูกบุกรุกทาลาย และมีหน๎าท่ีบริหาร
จดั การทรพั ยส์ ินเหลาํ นัน้ ใหเ๎ กิดประโยชน์สูงสดุ ตํอประชาชนได๎อยํางยง่ั ยนื
อยํางไรก็ตามในปัจจุบันนี้พบวํามีการบุกรุกพ้ืนที่สาธารณะ แหลํงน้าสาธารณะ ปุาไม๎
ภูเขา แหลํงทํองเที่ยว แหลํงประมง ปลํอยให๎แหลํงทรัพยากรธรรมชาติเสื่อมโทรม ต้ืนเขิน ปนเปื้อน

๑๘ กรมสํงเสรมิ การปกครองท๎องถิ่น, รวมกฎหมายท่ีเก่ียวข๎องกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน, หน๎า ๒๘๓
– ๓๐๐.

๔๗

อีกท้ังกํอให๎เกิดความขัดแย๎ง การแยํงชิงทรัพยากรธรรมชาติระหวํางปัจเจกชน ชุมชน และเป็นภัย
คกุ คามสุขภาพและความปลอดภัยของประชาชน อาทิ ปัญหาภัยแล๎ง น้าทํวม ไฟปุา โรคระบาด และ
อืน่ ๆ อนั มสี าเหตุมาจากความเส่ือมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล๎อม

หากพิจารณาปรากฏการณ์ดังกลําวน้ี จากกรอบความคิดของสานักทางเลือกสาธารณะ
(Public Choice) ก็นาํ จะอธิบายได๎วาํ ปัญหาเหลํานี้เกิดจากความล๎มเหลวของระบบการถือกรรมสิทธิ์
ในทรัพยากรธรรมชาติโดยองค์กรสาธารณะ (Public property right) กลําวอีกนัยหนึ่ง องค์กร
สาธารณะที่ถือครองกรรมสิทธ์ิในทรัพยากรธรรมชาตินั้นๆ ได๎ยินยอมให๎ปัจเจกชนละเมิดสิทธิการถือ
ครองทรพั ย์สนิ ของตนเองโดยไมํชอบด๎วยเหตผุ ลนนั่ เอง

ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล๎อม คือ การจัดการระบบกรรมสิทธิ์ใน
ทรพั ยากรธรรมชาตขิ ององค์กรสาธารณะ โดยเฉพาะอยํางยิ่งองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นนั้น เป็นเร่ือง
ที่ท๎าทายผ๎ูบริหารท๎องถ่ินและผู๎นาชุมชนเป็นอยํางยิ่ง เพราะการบังคับใช๎กฎหมายอยํางตรงไปตรงมา
เชนํ จับกุม ปรับ ฟอู งขับไลํ ปัจเจกชนทีล่ ะเมิดสิทธิ์สาธารณะ ฯลฯ เป็นต๎น มักจะไมํประสบผลสาเร็จ
และอาจกํอปญั หาอ่นื ตามมาอกี มากมาย

ประเด็นปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล๎อมที่ท๎าทายผู๎บริหารท๎องถิ่น
และผ๎นู าชมุ ชน ได๎แกํ

(๑) การขาดจติ สานกึ สาธารณะของประชาชนพลเมือง ปัญหาการบกุ รกุ ทาลายแหลํง
น้า ปุาไม๎ แหลํงประมง ฯลฯ เป็นตน๎ ลว๎ นเกิดจากความเห็นแกํตัว เอาแตํได๎ของประชาชนพลเมืองแตํ
ละคน ถ๎าคนเหลําน้ันมีจิตสานึกรับผิดชอบตํอสาธารณะก็จะไมํทาเร่ืองทานองน้ี องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ินก็ไมํต๎องไปไลํจับปรับให๎เป็นท่ีนําราคาญใจประชาชน แตํจะเร่ิมต๎นสร๎างจิตสานึกสาธารณะใน
เรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล๎อมในชุมชนที่ใดและอยํางไรนั้น เป็นเร่ืองท่ีท๎าทาย
ความสามารถของผูบ๎ ริหารทอ๎ งถ่ินมากพอสมควร

(๒) ขนาดของปัญหาที่ใหญํโตจนล๎นออกนอกพื้นที่ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น
(Externality) บรรดาแมํน้าลาคลอง ลํุมน้า ทะเลสาบ หนองน๎าใหญํ แหลํงประมงชายฝั่งทะเล หรือ
ปาุ ไม๎ ปาุ ตน๎ นา้ ฯลฯ สํวนใหญํมักจะมีพ้ืนที่กว๎างใหญํครอบคลุมพ้ืนท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
หลายๆ แหํง องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินแตํละแหํงไมํสามารถจัดการกับปัญหาการบุกรุกทาลาย
ทรพั ยากรธรรมชาติเหลาํ น้ไี ดโ๎ ดยลาพงั จาเป็นต๎องอาศัยการรํวมมือรํวมใจกันระหวํางองค์กรปกครอง
สํวนท๎องถิ่นที่เก่ียวข๎องจึงจะสามารถทาได๎ แตํการสร๎างความรํวมมือระหวํางกันในการจัดการ
ทรพั ยากรธรรมชาตนิ ัน้ เป็นเร่อื งท่ีท๎าทายผบ๎ู ริหารทอ๎ งถิน่ และผู๎นาชุมชนมิใชํน๎อยเชนํ กัน

(๓) ความสามารถในการรับร๎ูหรือประเมินสภาวะของปัญหา วิเคราะห์ปัญหา และ
การค๎นหาวิธีแก๎ไขปัญหาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นโดยท่ัวไปไมํมี
หนํวยปฏบิ ตั ิงานและบุคลากรทม่ี ีความรูค๎ วามชานาญ หรือมีประสบการณ์ในเรื่องสิ่งแวดล๎อม สารพิษ
การตรวจวัดคุณภาพน้า ฯลฯ หากผู๎บริหารท๎องถิ่นต๎องการริเริ่มในเรื่องเหลํานี้ก็ต๎องไปแสวงหาความ
รวํ มมอื /ความชํวยเหลอื สนับสนุนจากหนํวยงานอนื่ ๆ อาทิ สถาบันการศึกษา หนํวยงานของรัฐบาลที่มี
หน๎าที่เก่ียวข๎อง ฯลฯ การสร๎างเครือขํายการปฏิบัติงานกับหนํวยงานภายนอกก็ท๎าท๎ายผ๎ูบริหาร
ทอ๎ งถ่นิ มากเชํนเดียวกนั

๔๘

๓.๓.๓ การพฒั นาแหลง่ ทอ่ งเท่ยี ว

องคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถ่ินจานวนมากรํารวยด๎วย “ทุน” ทรัพยากรธรรมชาติหลาย
ประเภท เชํน ชายหาด เขอื่ น ทะเลสาบ ปาุ ชายเลน ปาุ ชุมชน ภเู ขา สวนหนิ หน๎าผา ถ๎า น้าตก แมํน๎า

ลาคลอง ตลอดจนโบราณสถาน โบราณวัตถุ วัดเกําแกํ ผลิตภัณฑ์พ้ืนเมืองประเภทผ๎าทอ ผลผลิตทาง
การเกษตร เครื่องโลหะ เครื่องประดับ เคร่ืองจักสาน รวมทั้งประเพณี วัฒนธรรม วิถีชีวิตชุมชนท่ี
สามารถสํงเสริมพัฒนาให๎เป็นแหลํงทํองเที่ยวได๎ ฯลฯ ทรัพย์อันมีคําเหลําน้ีสามารถนามาพัฒนาให๎มี

มลู คาํ เพม่ิ เป็นแหลํงรายไดข๎ องประชาชนในท๎องถิ่นได๎ โดยจัดกิจกรรมสํงเสริมการทํองเที่ยวในชุมชน
เพ่ือดงึ ดดู นักทอํ งเที่ยวจากภายนอกชุมชนเขา๎ มาซ้ือสนิ ค๎า และบรกิ ารของคนในชุมชนได๎อยํางตํอเนื่อง
สมา่ เสมอ

ปัญหาในการสํงเสรมิ และพัฒนาแหลํงทํองเท่ียว คือ ธุรกิจการทํองเท่ียวในชุมชนสามารถ
สรา๎ งรายไดใ๎ ห๎แกํคนในชุมชนได๎อยํางเป็นกอบเป็นกาก็จริง แตํการริเริ่มผลักดันให๎เกิดธุรกิจทํองเท่ียว
และการบริหารจัดการให๎ธุรกิจทํองเที่ยวเจริญก๎าวหน๎าอยํางย่ังยืน เป็นประโยชน์และเป็นท่ียอมรับ

ของคนสํวนใหญใํ นชมุ ชนนั้น เปน็ เรอื่ งทที่ า๎ ทายผบ๎ู รหิ ารทอ๎ งถิ่นและผนู๎ าชุมชนมใิ ชนํ อ๎ ย
ประเดน็ ปัญหาท่ีท๎องถิน่ ต๎องเผชิญและตอ๎ งฝุาฟนั กา๎ วข๎ามไปใหไ๎ ด๎ ไดแ๎ กํ
๑) การค๎นหา “โอกาส” หรือชํองทางการริเริ่มธุรกิจการทํองเท่ียว ผู๎บริหารท๎องถ่ิน

และผ๎ูนาชมุ ชนจานวนมากมองไมํเหน็ คุณคําของทรัพย์สมบัติท่ีมีในชุมชน เพราะความไมํร๎ูไมํตระหนัก
ในส่ิงนั้นๆ มาบดบังดังคาโบราญทํานวํา “เส๎นผมบังภูเขา” จึงทาให๎มองไมํเห็นโอกาสในการสร๎าง
มูลคําเพมิ่ ใหก๎ บั ชุมชน

๒) การให๎ประชาชนยอมรับและมีสํวนรํวม การสํงเสริมการทํองเที่ยวในชุมชนทาให๎
เกดิ ภาระสวํ นเกนิ แกอํ งค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถน่ิ และคนในชมุ ชนหลายประการ เชํน ทาให๎วิถีชีวิตของ
ผค๎ู นเปลยี่ นไป เพราะมีคนแปลกหน๎าเข๎ามาปะปนอยูใํ นชุมชน การสญั จรไปมาไมํสะดวก ข๎าวของแพง

ขึ้น ขาดความเป็นสํวนตัว อีกท้ังอาจนาโรคภัยไข๎เจ็บ อาชญากรรม วัฒนธรรมแปลกแยก การเสื่อม
ถอยของศีลธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี การทาลายทรัพยากรธรรมชาติท่ีเคยอุดมสมบูรณ์ของ

ชุมชน ฯลฯ ในขณะเดียวกัน องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นก็ต๎องรับภาระเก็บขยะ บาบัดน้าเสีย ซํอม

บารุงเส๎นทางคมนาคม และสิ่งอานวยความสะดวกพ้ืนฐานในปริมานท่ีสูงขึ้นอันเน่ืองมาจากการ
ทํองเท่ียวในชุมชน สิ่งเหลํานี้อาจทาให๎คนในชุมชนไมํยอมรับ ไมํสนับสนุน และไมํต๎องการกิจกรรม

สงํ เสริมการทอํ งเทย่ี วในชุมชนก็ได๎ โดยเฉพาะอยํางย่ิงผู๎คนท่ีไมํได๎รับประโยชน์ใดๆ จากการทํองเท่ียว

และอาจเกิดการตอํ ตา๎ นได๎ การทีจ่ ะทาให๎ประชาชนยอมรับ สนับสนุนและเข๎ามีสํวนรํวมจึงเป็นเร่ืองที่
ท๎าทายผบ๎ู รหิ ารทอ๎ งถ่นิ เชนํ กนั

๓) การเลือกกิจกรรมสํงเสริมการทํองเที่ยวท่ีเหมาะสมและให๎สอดคล๎องกับส่ิงที่

ท๎องถิ่นมีอยํู การจัดกิจกรรมสํงเสริมการทํองเที่ยวของท๎องถ่ินสํวนใหญํมักจะคล๎ายๆกันเพราะ
ลอกเลียนแบบกันมา ซ่ึงมักจะพบวําสํวนใหญํไมํได๎ผลต๎องเลิกรากันไปจานวนมาก การเลือกกิจกรรม

สํงเสริมการทํองเท่ียวท่ีสอดคล๎องกับส่ิงท่ีท๎องถิ่นมีและสภาวะแวดล๎อมภายนอกจึงเป็นเรื่องที่ท๎าทาย

อยํางยง่ิ

๔) การบริหารจัดการรายได๎ การกระจายรายได๎จากธุรกิจการทํองเท่ียวสูํครัวเรือน

จุดมุํงหมายสุดท๎ายของการสํงเสริมการทํองเที่ยวในชุมชน คือ การให๎คนในชุมชนสํวนใหญํได๎รับ

๔๙

ประโยชน์ และมีรายได๎จากกิจกรรมนี้กันอยํางทั่วหน๎า และเป็นธรรมมากที่สุด ไมํกระจุกตัวอยํูในคน
กลมุํ ใดกลํุมหนงึ่

๕) การดูแลให๎มีพลวัตและยั่งยืน กิจกรรมสํงเสริมการทํองเท่ียวจะย่ังยืนได๎ด๎วย
ปัจจัยอยํางน๎อย ๒ ประการ คือ การดูแลบารุงรักษาทรัพยากรท่ีเป็นจุดขายของการทํองเที่ยวไว๎ให๎
ยัง่ ยืน และการปรบั รปู แบบกิจกรรมการทํองเที่ยวให๎สอดรับกับกระแสการเปล่ียนแปลงของตลาดการ
ทํองเทยี่ ว

๓.๓.๔ การอนรุ ักษศ์ ิลปวัฒนธรรมพื้นบา้ น
มนุษย์เราฉลาดกวําสัตว์ในเร่ืองการดารงรักษาชุมชน หรือเผําพันธ์ุของตนเองไว๎ให๎
เป็นปึกแผํน และสามารถสืบทอดความเป็นชุมชนจากคนรํุนกํอนไปยังคนรํุนหลังได๎ ด๎วยการสร๎างส่ือ
สัญลักษณ์ที่แสดงถึงเอกลักษณ์ (Identity) ของชุมชนท่ีโดดเดํนเป็นรูปธรรม มีความคงทนถาวรให๎
ผู๎คนใช๎อ๎างอิงแสดงถึงลักษณะรํวมกัน และแสดงถึงความผูกพันกันของคนในชุมชน จนกลายเป็น
โบราณสถาน โบราณวัตถทุ ส่ี อ่ื ความหมายท่ีมาที่ไปในเวลาตํอมา พร๎อมกันนั้นมนษุ ย์เราในแตํละชุมชน
ก็ได๎พัฒนาภาษา ศิลปวัฒนธรรม วิถีชีวิตท่ีเป็นเอกลักษณ์ของคนในชุมชน การดารงอยํูของ
โบราณสถาน โบราณวัตถุ ภาษาถ่ิน ศิลปวัฒนธรรม และวิถีชีวิตของคนในชุมชนจึงเป็นรากฐานที่
สาคัญย่งิ ของชมุ ชน

รัฐและผู๎ปกครองในสังคมตํางๆ มีหน๎าท่ีสร๎างศิลปะ ส่ิงกํอสร๎าง ซ่ึงเป็นสื่อสัญลักษณ์ที่
แสดงถึงเอกลักษณ์ของตนเอง และมีหน๎าท่ีดารงรักษาสืบทอดส่ิงเหลํานี้สํูคนรุํนตํอไป (สํวนหน่ึงเพื่อ
ประโยชน์ในทางการเมืองการปกครอง) ถ๎าจะพิจารณาเฉพาะระดับชุมชนหนึ่งๆ การอนุรักษ์ส่ิงเหลําน้ี
ถือเปน็ หน๎าท่ขี ององคก์ รปกครองท๎องถิ่นในชุมชนนนั้ ๆ

ปัญหาของการอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรมพื้นบ๎าน มีประเด็นปัญหาที่ท๎าทายความสามารถ
ของผ๎บู ริหารท๎องถ่นิ อยํางน๎อย ๒ ประการ ไดแ๎ กํ

๑) การเปลี่ยนแปลงของวิถีชีวิตของประชาชน สังคมในอดีตนั้นสํวนใหญํเป็นสังคม
แบบปิด ซ่ึงเอ้ืออานวยให๎เกิดการถํายทอดความหมายของส่ือสัญลักษณ์ทางวัตถุ และจารีตประเพณี
วิถีชีวิตจากคนรํนุ หนึ่งไปยังคนอีกรํนุ หน่งึ ไดอ๎ ยํางสมบูรณ์ แตปํ ัจจุบันนีช้ ุมชนตํางๆ เป็นสังคมแบบเปิด
เยาวชนมีเวลาอยํูในครอบครัวและชุมชนของตนเองในชํวงเวลาส้ันๆ ไมํเพียงพอที่จะได๎รับการ
ถาํ ยทอดความหมายของส่อื สญั ลักษณท์ างวตั ถุ จารตี ประเพณี วิถชี วี ติ ของคนรํนุ กํอนได๎ และเวลาสํวน
ใหญํกลับไปอยํูท่ีโรงเรียน สถานศึกษา และสังคมภายนอกชุมชนของตนเอง ทาให๎มีโอกาสรับร๎ูภาษา
และวัฒนธรรมภายนอกได๎อยํางกว๎างขวาง สถานการณ์เชํนนี้ยํอมเป็นอุปสรรคตํอการถํายทอดส่ือ
ความหมายทางวฒั นธรรมทั้งหลายของทอ๎ งถ่ินใหแ๎ กํคนรุํนตํอมา

๕๐

๒) การเลือกสาระและวิธีการดาเนินงานท่ีเหมาะสม ในหลายชุมชนมีสื่อสัญลักษณ์
ทางวตั ถุ จารตี ประเพณี คติความเช่ือ และวิถชี วี ิตที่สาคัญได๎สูญหายไปแล๎วและกาลังจะสูญหายไปอีก
เป็นจานวนมาก ซ่ึงผ๎ูบริหารท๎องถิ่นและผู๎นาชุมชนจาเป็นต๎องมีความร๎ู ความเข๎าใจ มีข๎อมูล และ
จาเป็นต๎องเลือกเรื่องท่ีมีความสาคัญและจาเป็นตํอวิถีชีวิตของคนในชุมชนทั้งในปัจจุบันและอนาคต
เพอื่ ทาการอนรุ กั ษ์และสืบทอดไปยงั คนรุนํ หลัง อาจจาเป็นต๎องดัดแปลงบางเรื่องบางสํวนให๎สอดคล๎อง
กับวิถีชีวิตของผ๎ูคนในปัจจุบัน และจาเป็นต๎องเลือกวิธีการหรืออุบายในการอนุรักษ์ ถํายทอดท่ี
เหมาะสมกับสถานการณ์ เชํน จัดกิจกรรมอนุรักษ์โบราณสถาน โบราณวัตถุ จารีตประเพณี คติความ
เชื่อ และวถิ ชี วี ิตของชมุ ชนฯลฯ โดยจัดคูํขนานหรือเป็นสํวนหน่ึงของกิจกรรมสํงเสริมการทํองเที่ยวใน
ชมุ ชน เปน็ ตน๎

๓.๔ การมสี ่วนร่วมของประชาชน
ประชาชนในฐานะผู๎เป็นเจ๎าของอานาจท่ีแท๎จริง เป็นปัจจัยท่ีสาคัญอยํางย่ิง ตํอการ

ผลักดันให๎กลไก (องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น หรือราชการสํวนท๎องถ่ิน) ดาเนินภารกิจการพัฒนา
ท๎องถ่ิน ให๎เป็นไปอยํางมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล การมีสํวนรํวมของประชาชนในท๎องถิ่น ตํอ
การบริหารจัดการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น จึงเป็นสิ่งที่สาคัญท่ีสุด ซึ่งประชาชนในท๎องถิ่น
สามารถเข๎ามามสี วํ นรวํ มได๎ จากบทบาท และสทิ ธิหนา๎ ทข่ี องประชาชน ที่เก่ียวข๎องกับองค์กรปกครอง
ทอ๎ งถิน่ จึงกลําวไดว๎ าํ ประชาชน เปน็ องค์ประกอบ หรือปจั จัยท่ีสาคัญ ท่ีจะให๎องค์กรปกครองท๎องถิ่น
เป็นองค์กรท่ีเป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน กับประชาชนได๎ เป็นท่ีพ่ึง และเป็นหัวหอก ของการพัฒนา
คุณภาพชีวิตของประชาชน ในท๎องถ่ิน สมดังเจตนารมณ์ของการปกครองท๎องถ่ิน ในระบอบ
ประชาธปิ ไตย และการกระจายอานาจสปูํ ระชาชนอยํางแท๎จริง

การปกครองท๎องถิ่นท่ีเป็น “ประชาธิปไตย” และท่ีประชาชนมีสํวนรํวม จะนาไปสูํการ
พัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี ของประชาชนในท๎องถิ่น และองค์กรปกครองท๎องถิ่นจะเข๎มแข็งได๎อยํางเป็น
อันหน่ึงอันเดียวกันกับประชาชนอยํางยั่งยืน ประชาชนในท๎องถิ่นจาเป็นต๎องมีการดาเนินงาน ใน
ลักษณะ "ประชาสังคม" กลําวคือ มีการรวมตัวของชุมชน เป็นองค์กร หรือชมรม หรือ กลํุมตํางๆ
อยํางหลากหลาย ตามความต๎องการของชุมชน เพ่ือให๎ทุกสํวนของชุมชนได๎มีสํวนรํวม ท้ังในการ
กาหนดวิสัยทัศน์ การกาหนดปัญหา การวิเคราะห์ปัญหา การวางแผน การดาเนินการ และติดตาม
กากบั การ โดยองค์กรปกครองท๎องถ่ินจะเป็นองค์ภาคีหนึ่งที่สาคัญ และมีบทบาทรํวมกับองค์กรตํางๆ
ของชุมชนน้นั ในการดาเนินการพัฒนาด๎วยการมีสํวนรํวมในการพัฒนาท๎องถ่ินและในองค์กรปกครอง
สํวนทอ๎ งถ่ิน ดังนี้

๕๑

๓.๔.๑ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาทอ้ งถิ่น ได้แก่

๑) การใช้สิทธิในการคัดสรรหรือเลือกต้ังผู้แทนของตนเอง เข๎าไปเป็นสมาชิกสภา
ทอ๎ งถิน่ หรือเปน็ กรรมการ ในคณะกรรมการบริหารขององค์การบริหารสํวนท๎องถิ่นดังกลําว เพ่ือเป็น
ตัวแทนในการพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ และกาหนดทศิ ทางการพัฒนา ให๎สอดคล๎องกับความต๎องการ
ของตนเอง และชุมชน ท้ังน้ี หากผ๎ูแทนข๎างต๎นไมํปฏิบัติหน๎าท่ีดังกลําว ประชาชนในท๎องถ่ินก็มีสิทธิท่ี
จะไมเํ ลอื กต้ัง ให๎เป็นผแ๎ู ทนในสมัยตํอๆ ไปได๎

๒) การเสนอความต้องการ ตํอผ๎ูแทนของตน เพื่อนาเข๎าสํูการพิจารณากาหนดเป็น
นโยบาย แผนงาน / โครงการ ในเร่อื งตํางๆ เพอ่ื ให๎เกิดการพฒั นาคุณภาพชีวิตท่ดี ีของคนในชุมชน

๓) การตรวจสอบ การดาเนินงานของสภาฯ และคณะกรรมการบริหารองค์กร
ปกครองท๎องถ่ิน ประชาชนสามารถตรวจสอบได๎ โดยการเฝูามอง และติดตามการดาเนินกิจกรรม
ตํางๆ ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินของตน แล๎วเสนอความคิดเห็นตํอสาธารณะ โดยเสนอในนาม
ของกลํุม / ชมรม หรือองค์กรชุมชนในท๎องถ่ิน โดยอาจผํานสื่อของชุมชน เชํน หอกระจายขําว
สื่อมวลชนทอ๎ งถนิ่ หรอื โดยวธิ ีการตงั้ ข๎อสังเกต โดยผาํ นปากตํอปากของชุมชนเอง หรือผํานผ๎ูแทนของ
ตนที่ได๎เลือกไป รวมท้ังการร๎องเรียนผํานผ๎ูบริหารของหนํวยงาน ที่กากับดูแลองค์กรปกครองท๎องถิ่น
น้นั ก็ได๎

๔) การรอ้ งเรยี น หรอื รอ้ งทุกข์ ตอํ องคก์ รปกครองท๎องถ่นิ ในกรณีที่ประชาชนได๎รับ
ความเดอื ดร๎อน จากการประกอบกิจการใดๆ ในท๎องถ่ินนั้น ซ่ึงเป็นสิทธิท่ีประชาชนสามารถร๎องเรียน
ได๎ และขณะเดียวกันเป็นหน๎าที่ขององค์กร ปกครองท๎องถิ่น ในฐานะเจ๎าพนักงานฯ ที่ต๎องดาเนินการ
แกไ๎ ขเรอื่ งดังกลําว ตามอานาจหนา๎ ทที่ ก่ี ฎหมายกาหนด

๕) การให้ความร่วมมือ ในการปฏิบัติตามข๎อกาหนดของท๎องถ่ิน ซ่ึงถือวํา เป็น
"กติกา" หรือ "หลักปฏิบัติ" ท่ีสภาท๎องถ่ินได๎ตราข้ึน เพ่ือให๎ใช๎บังคับในเขตท๎องถิ่นนั้นๆ ทั้งน้ี เพื่อ
ประโยชนใ์ นการรักษาความสะอาด และความสงบเรียบร๎อยของบ๎านเมือง แล๎วแตํกรณี รวมท้ังต๎องให๎
ความรวํ มมือในการดาเนินกิจกรรม เรื่องตํางๆ ขององคก์ รปกครองท๎องถน่ิ ด๎วย

๓.๔.๒ การมสี ่วนรว่ มของประชาชน ในองคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ไดแ้ ก่

๑) หลักการ และแนวคิดในการวางแผนพัฒนาท้องถ่ิน ตามรัฐธรรมนูญแหํงราช
อาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ไดใ๎ หค๎ วามสาคญั กับการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น โดยกาหนดกรอบความเป็นอิสระในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ ของประชาชน และ
ความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารบุคคล การเงินและการ
คลัง และมอี านาจหนา๎ ทีข่ องตนเองโดยเฉพาะ ทาให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินมีบทบาทและอานาจ
หน๎าที่อยํางกวา๎ งขวาง เชํน การใหบ๎ รกิ ารสาธารณะพน้ื ฐานแกํประชาชน การพัฒนาคุณภาพชีวิต การ
พฒั นาเศรษฐกิจและสังคมของท๎องถิ่น และเปิดให๎ประชาชนในท๎องถิ่นมีสํวนรํวม ในการบริหาร และ
ตรวจสอบการปฏบิ ัตงิ านขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถน่ิ เพิ่มมากข้ึน

การท่อี งค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินจาเป็นต๎องรับผิดชอบตํอทุกข์สุขของประชาชน ใน
ท๎องถิ่นของตน อีกทั้งต๎องบริหารทรัพยากรตํางๆท่ีมีอยูํอยํางจากัดให๎เกิดประโยชน์สูงสุดและมีความ
โปรํงใสมากที่สุด ดังน้ันการวางแผนจึงถือเป็นเครื่องมือที่สาคัญท่ีจะทาให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
บรรลจุ ุดมํุงหมายดังกลาํ วได๎

๕๒

การวางแผน คือ ความพยายามที่เป็นระบบ (Systematic attempt) เพ่ือตัดสินใจ
เลอื กแนวทางปฏิบตั ทิ ่ดี ีท่ีสดุ สาหรบั อนาคต เพ่อื ใหอ๎ งคก์ รบรรลุผลที่ปรารถนา จากคาจากัดความของ
การวางแผน จะเห็นถึงความเกี่ยวข๎องกับการคาดการณ์ตํางๆ ในอนาคตและตัดสินใจเลือกแนวทาง
ปฏิบัติท่ดี ที ่สี ุด โดยผํานกระบวนการคดิ กํอนทาความสาคญั ของการวางแผน มดี งั น้ี

๑) เป็นการลดความไมํแนํนอน และปัญหาความยุํงยากซับซ๎อนท่ีจะเกิดข้ึนใน
อนาคต

๒) ทาให๎เกดิ การยอมรบั แนวความคิดใหมํๆ
๓) ทาให๎การดาเนินการบรรลถุ ึงเปาู หมายทีป่ รารถนา
๔) เป็นการลดความสญู เปลําของหนวํ ยงานทีซ่ า้ ซ๎อนกนั
๕) ทาใหเ๎ กดิ ความชดั เจนในการดาเนนิ งาน
กลําวโดยสรุปได๎วํา ไมํมีองค์การใดท่ีประสบความสาเร็จได๎โดยปราศจากการวางแผน
ดังน้ันการวางแผนจึงเป็นภารกิจอนั ดับแรกท่ีมีความสาคญั ของกระบวนการบรหิ ารจัดการท่ีดี
ประโยชนข์ องการวางแผน การวางแผนท่ีดยี ํอมสงํ ผลใหเ๎ กิดประโยชน์ ดงั ตํอไปนี้
๑) บรรลุจุดมุํงหมาย (Attention of Objective) การกาหนดจุดมุํงหมายเป็นงาน
ขนั้ แรกของการวางแผน ถ๎าจุดมุํงหมายมีความชัดเจนจะชํวยให๎การบริหารแผนมีทิศทางมุํงตรงไปยัง
จุดมํงุ หมายที่กาหนดไว๎ไดอ๎ ยํางสะดวกและเกิดผลดี
๒) ประหยัด (Economical Operation) การวางแผนเก่ียวข๎องกับการใช๎สติปัญญา
เพอ่ื คดิ วธิ ีการเพื่อใหบ๎ รรลุจดุ มงํุ หมายโดยการใช๎ทรัพยากรอยาํ งคมุ๎ คํา และเกิดประโยชนส์ งู สุด
๓) ลดความไมํแนํนอน (Reduction of Uncertainty) การวางแผนเป็นการ
วิเคราะห์เหตุการณ์ในอนาคต จากพนื้ ฐานของข๎อเทจ็ จรงิ ท่ปี รากฏ ทาใหก๎ ารคาดคะเนมีเหตุมีผล และ
พิจารณาความเส่ียงที่อาจเกดิ ข้ึนในอนาคต
๔) เป็นเกณฑ์ในการควบคุม (Basic of control) การวางแผนชํวยให๎ผ๎ูบริหารได๎
กาหนดหน๎าท่ีการควบคุมขึ้น ทั้งนี้เพราะการวางแผนและการควบคุมเป็นสิ่งที่แยกกันไมํออก เป็น
กจิ กรรมท่ีดาเนินการควบคกํู นั และอาศยั ซึ่งกันและกนั
๕) สํงเสริมให๎เกิดนวัตกรรมและการสร๎างสรรค์ (Encourages innovation and
creativity) การวางแผนเป็นการระดมปัญญาของผ๎ูที่เก่ียวข๎อง ทาให๎เกิดความคิดใหมํๆ และความคิด
สรา๎ งสรรค์ ทั้งยังเปน็ การสรา๎ งทศั นคตใิ นการมองอนาคตรวํ มกนั
๖) พัฒนาแรงจูงใจ (Improves Motivation) ระบบการวางแผนท่ีดีจะเป็นการบํง
ชใี้ ห๎เหน็ ถงึ ความรวํ มแรงรํวมใจในการทางาน และยังเป็นการสร๎างแรงจูงใจในการปฏิบัติงาน เพราะรู๎
อยาํ งชดั เจนวําองคก์ ารคาดหวังอะไรจากเขา
๗) พัฒนาการแขํงขัน (Improves Competitive Strength) การวางแผนจะ
เกยี่ วข๎องกบั การขยายขอบขาํ ยการทางาน เปลี่ยนแปลงวิธีการทางาน ปรับปรุงสิ่งตํางๆ ให๎ทันตํอการ
เปลีย่ นแปลงทจี่ ะเกิดข้นึ ในอนาคต ทาให๎เกิดการแขํงขันมากกวําองค์การที่ไมํมีการวางแผนหรือมีการ
วางแผนที่ขาดประสิทธภิ าพ

๕๓

๘) ทาให๎เกิดการประสานงานท่ีดี (Better Coordination) การวางแผนทาให๎
กิจกรรมตํางๆ มุํงไปท่ีจุดมํุงหมายเดียวกัน จึงทาให๎เกิดการประสานงานในฝุายตํางๆ เพ่ือหลีกเลี่ยง
ความซา้ ซอ๎ นในงาน

ข้ันตอนในการวางแผน การดาเนินงานใดๆ ก็ตามจาเป็นต๎องมีข้ันตอนในการปฏิบัติท่ีมี
ประสิทธิภาพ การวางแผนก็เชํนกันจาเป็นต๎องทาอยํางตํอเน่ืองเป็นกระบวนการ โดยมีขั้นตอน
ดังตํอไปน้ี

๑) การกาหนดวัตถุประสงค์ เป็นงานอันดับแรกท่ีนักวางแผนจะดาเนินการ ท้ังนี้
เพื่อให๎รูท๎ ศิ ทางที่จะกา๎ วเดนิ ตํอไปข๎างหนา๎ เพราะการวางแผนเป็นเร่อื งของอนาคต

๒) พัฒนาขอ๎ ตกลงทเี่ ปน็ ตวั กาหนดขอบเขตในการวางแผน ผู๎วางแผนจะต๎องกาหนด
ข๎อตกลงตํางๆ ท่ีจะเป็นขอบเขตในการวางแผน โดยศึกษาจากข๎อมูลท่ีเกิดจากปัจจัยภายนอก และ
ปัจจยั ภายในองค์การ เพอื่ สามารถคาดการณเ์ หตกุ ารณ์ในอนาคตได๎ถูกต๎องและใกลเ๎ คียง

๓) พิจารณาข๎อจากดั ตํางๆ ทอ่ี าจเกิดขึ้นในการวางแผน เชํน ขอบเขต อานาจหน๎าที่
วัสดุอุปกรณ์ สภาพการเงิน ตลอดจนอุปกรณ์ตํางๆ ซึ่งส่ิงเหลําน้ีจะมีความสาคัญในการกาหนด
แผนงานที่จะดาเนนิ งานตอํ ไป

๔) พฒั นาทางเลอื ก ผ๎ูวางแผนจาเปน็ ตอ๎ งคดิ ถึงแนวทางในการดาเนินการตามแผนไว๎
หลายๆ แนวทาง เพราะการบรรลุความสาเรจ็ ของแผนมไิ ดม๎ ีเพียงแนวทางเดยี ว

๕) ประเมินทางเลือก เม่ือได๎พัฒนาทางเลือกตํางๆแล๎ว ผ๎ูวางแผนจาเป็นต๎องศึกษา
ปัจจยั ตํางๆ ของทางเลอื กแตลํ ะแนวเพื่อตัดสินใจเลือกแนวทางที่เป็นไปได๎สูงสุด มีประโยชน์มากที่สุด
และควรคานงึ เสมอวาํ ไมมํ ีวิธีการใดๆ ท่ใี หผ๎ ลสงู สุดเพียงวิธเี ดียว

๖) เปลย่ี นแปลงแผนสูํการปฏบิ ตั ิ ผวู๎ างแผนตอ๎ งทาการเปล่ียนแปลงแผนสํูการปฏิบัติ
ซ่ึงจะออกมาในรูปการกาหนดเป็นนโยบาย (Policies) ตารางการทางาน (schedules) และ
งบประมาณ (budgets) การเปลี่ยนแปลงนจี้ ะชวํ ยเปน็ แนวทางในการปฏิบตั ิงานทีช่ ดั เจนขึน้

๒) การจดั ทาแผนพฒั นาทอ้ งถิ่น การที่ทอ๎ งถ่นิ จะพัฒนาไปในทิศทางใด จาเป็นต๎อง
มีการกาหนดวิสัยทัศน์ หรือสภาพในอนาคต และแปลงมาสํูการปฏิบัติ ดังน้ัน ระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทาแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๘ จึงได๎
กาหนดประเภทของแผนพฒั นาขององค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถ่นิ ไว๎ ๒ ประเภท ได๎แกํ

๑) แผนยุทธศาสตร์การพฒั นา เปน็ แผนพฒั นาระยะยาว
๒) แผนพัฒนาสามปี เป็นแผนพัฒนาแบบหมุนเวียน (Rolling Plan) ที่ต๎องมีการ
ทบทวนและจัดทาทุกปี ซ่ึงจะนาไปสํูกระบวนการการจัดทางบประมาณรายจํายประจาปีขององค์กร
ปกครองสํวนทอ๎ งถิ่นด๎วย
พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒๑๙ มาตรา ๑๖ และมาตรา ๑๗ บัญญัติให๎เทศบาล องค์การบริหารสํวนตาบล

๑๙ กรมสํงเสรมิ การปกครองทอ๎ งถิ่น, รวมกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ , หน๎า ๒๖๘
-๒๗๑.

๕๔

และการปกครองสํวนท๎องถ่ินรูปแบบพิเศษ มีอานาจหน๎าที่ในการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่นของตนเอง
และองค์การบริหารสํวนจังหวัด ซ่ึงนอกจากจะมีอานาจหน๎าท่ีในการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่นของ
ตนเองแลว๎ ยงั มีอานาจหน๎าที่ในการประสานการจัดทาแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรี
กาหนดอีกด๎วย

การวางแผนทั้งในระยะสั้นและระยะยาว มีความเกี่ยวข๎องกับการกาหนดนโยบายการ
ปกครองการบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และปฏิบัติตามอานาจหน๎าที่ท่ี
กฎหมายกาหนด องคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถ่นิ ยอํ มมีความเป็นอิสระในการวางแผนพัฒนาท๎องถิ่น และ
การดาเนนิ การตามแผน ความเปน็ อิสระนั้นไมํได๎หมายถึงความเป็นอิสระในฐานะเป็น “รัฐอิสระ” แตํ
เปน็ การมอบอานาจหน๎าทีใ่ นการจดั บริการสาธารณะบางสํวนให๎ และยังต๎องอยํูในการกากับดูแล หรือ
ตรวจสอบโดยรัฐบาลและประชาคมอีกด๎วย

การวางแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น จะต๎องตระหนักวําแผนพัฒนาของ
ท๎องถิ่นจะต๎องสอดคล๎องกับแผนพัฒนาระดับตํางๆ เชํน แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหํงชาติ
นโยบายของรัฐบาล แผนกระทรวง แผนกรม และรฐั วิสาหกิจตาํ งๆ ซ่ึงเป็นแผนระดับชาติ ยุทธศาสตร์
การพัฒนาจังหวัด และแผนพฒั นาจงั หวัดในระดบั จงั หวัด ตลอดจนยุทธศาสตร์การพัฒนาอาเภอ และ
แผนพัฒนาอาเภอในระดับอาเภอ จะมีความสัมพันธ์ระหวํางแผนพัฒนาระดับตํางๆ กับแผนพัฒนา
ท๎องถน่ิ

ประเภทของแผนพัฒนาท๎องถ่นิ ระเบยี บกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทาแผนพัฒนา
ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๘ กาหนดประเภทของแผนพัฒนาท๎องถิ่นไว๎ ๒ ประเภท
ดังน้ี

๑) แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา หมายถึง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถ่ินที่กาหนดยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ซ่ึง
แสดงถึงวิสัยทัศน์ พันธกิจ และจุดมํุงหมายเพ่ือการพัฒนาในอนาคต โดยสอดคล๎องกับแผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมแหํงชาติ แผนการบริหารราชการแผํนดิน ยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด อาเภอ
และแผนชุมชน

๒) แผนพัฒนาสามปี หมายถึง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมขององค์กรปกครอง
สํวนท๎องถ่ินที่สอดคล๎องกับแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา อันมีลักษณะเป็นการกาหนดรายละเอียด
แผนงาน โครงการพัฒนาท่ีจัดทาขึ้นสาหรับปีงบประมาณแตํละปี ซึ่งจะมีความตํอเนื่องและเป็นแผน
กา๎ วหน๎าครอบคลุมระยะเวลาสามปี โดยมกี ารทบทวนเพื่อปรบั ปรงุ เป็นประจาทุกปี

สาหรับ “แผนการดาเนินงาน” ที่กาหนดไว๎ในระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการ
จดั ทาแผนพฒั นาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ นั้น มิใชํการจัดทาแผนพัฒนา แตํเป็น
เอกสารท่รี วบรวมแผนงาน โครงการ กจิ กรรมทีด่ าเนินการจรงิ ท้ังหมดในพ้ืนทีข่ ององค์กรปกครองสํวน
ทอ๎ งถน่ิ ในแตลํ ะปงี บประมาณ เพื่อใหท๎ ราบกิจกรรมการพฒั นาในพนื้ ทีท่ ด่ี าเนนิ การ

องค์กรในการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่น ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการจัดทา
แผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎กาหนดองค์กรในการจัดทาแผนพัฒนา
ขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่น ประกอบดว๎ ย

๑) คณะกรรมการพฒั นาทอ๎ งถ่นิ มจี านวนไมํน๎อยกวาํ ๑๗ คน ประกอบดว๎ ย

๕๕

(๑) ภาค อปท. ๘-๑๐ คน (ผู๎บริหารท๎องถ่ิน, รองนายกฯ ทุกคน, สมาชิกสภาท่ีสภา
คดั เลอื ก ๓ คน, ปลดั อปท., หัวหนา๎ สํวนการบริหารทีม่ ีหนา๎ ท่ีจดั ทาแผน)

(๒) ภาคราชการ และ/หรอื รัฐวสิ าหกิจ ไมํนอ๎ ยกวํา ๓ คน (ผ๎บู ริหารทอ๎ งถ่นิ คดั เลอื ก)
(๓) ภาคประชาชน ๖ - ๙ คน (ประชาคมเลือกกันเอง ๓ - ๖ คน, ผู๎ทรงคุณวุฒิที่
ผ๎ูบรหิ ารทอ๎ งถนิ่ คัดเลือก ๓ คน)

คณะกรรมการพัฒนาท๎องถิน่ มีอานาจหน๎าที่ ดงั น้ี
(๑) กาหนดแนวทางการพัฒนาท๎องถนิ่
(๒) รวํ มจดั ทารํางแผนพฒั นา เสนอแนะแนวทางการพฒั นา
(๓) พจิ ารณารํางแผนพฒั นา และรํางแผนการดาเนนิ งาน
(๔) ใหค๎ วามเหน็ ชอบรํางขอ๎ กาหนดขอบขําย และรายละเอียดของงาน (กรณีมอบให๎

หนํวยงานหรอื บุคคลภายนอกจดั ทาหรือรํวมจัดทา)
(๕) พจิ ารณาใหข๎ อ๎ คิดเหน็ เกยี่ วกบั การติดตาม และประเมินผลแผนพัฒนา
(๖) แตํงตงั้ ทป่ี รึกษา คณะอนกุ รรมการ หรือคณะทางานเพอ่ื ชํวยปฏิบตั งิ าน
(๗) จัดทาโครงการ หรือกิจกรรมเพ่ือประกอบการจัดทาแผนตามความต๎องการของ

ประชาชน
๒) คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถ่ิน มีจานวนไมํน๎อยกวํา ๗ คน

ประกอบดว๎ ย
(๑) ภาค อปท. ไมํน๎อยกวํา ๔ คน (ปลัด อปท., หัวหน๎าสํวนการบริหารท่ีมีหน๎าที่

จดั ทาแผน, จนท.วเิ คราะหฯ์ , หรอื พนกั งานสวํ นท๎องถ่ินทผ่ี ๎บู รหิ ารท๎องถิน่ มอบหมาย)
(๒) ภาคประชาชน ๓ คน (ประชาคมเลอื กกนั เอง)

คณะกรรมการสนบั สนุนการจดั ทาแผนพัฒนาท๎องถนิ่ มหี นา๎ ท่ี ดงั น้ี
(๑) จดั ทารํางแผนพัฒนาให๎สอดคล๎องกับแนวทางการพัฒนาท่ีคณะกรรมการพัฒนา

ทอ๎ งถ่นิ กาหนด
(๒) จดั ทารํางแผนการดาเนนิ งาน
(๓) จัดทารํางข๎อกาหนดขอบขําย และรายละเอียดของงาน (กรณีมอบให๎หนํวยงาน

หรือบคุ คลภายนอกจดั ทาหรอื รวํ มจดั ทา)
สาหรับองค์การบริหารสํวนจังหวัด นอกจากจะมีอานาจหน๎าท่ีในการจัดทาแผนพัฒนา

ท๎องถิ่นของตนเองแล๎ว ยังมีอานาจหน๎าที่ในการประสานการจัดทาแผนพัฒนาจังหวัด ตามระเบียบที
คณะรัฐมนตรีกาหนดด๎วย (มาตรา ๑๗ แหํงพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อานาจให๎แกํองค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่นิ พ.ศ. ๒๕๔๒) โดยดาเนนิ การ ดงั น้ี

๑) การประสานการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่นระดับจังหวัด ให๎ผู๎วําราชการจังหวัดแตํงตั้ง
คณะกรรมการฯ มีนายกองค์การบริหารสํวนจังหวัดเป็นประธานกรรมการ ปลัดองค์การบริหารสํวน
จังหวัด เปน็ กรรมการและเลขานกุ าร มอี านาจหน๎าที่ ดังนี้

๕๖

(๑) จดั ทา / ทบทวนกรอบยุทธศาสตร์การพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินใน
เขตจังหวัด

(๒) กาหนดขอบเขต / ประเภทโครงการที่เกินศักยภาพขององค์กรปกครองสํวน
ท๎องถน่ิ

(๓) บูรณาการโครงการที่เกินศักยภาพขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในภาพรวม
ของจังหวัด และพิจารณาให๎องค์การบริหารสํวนจังหวัดนาไปบรรจุไว๎ในรํางแผนพัฒนาขององค์การ
บรหิ ารสํวนจงั หวดั ตามอานาจหนา๎ ท่ี

(๔) จัดทาบัญชีโครงการท่ีเกินศักยภาพขององค์การบริหารสํวนจังหวัด เสนอตํอ
คณะกรรมการการบริหารงานจังหวดั แบบบูรณาการ

(๕) แจ๎งผลการพิจารณาให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น และคณะกรรมการประสาน
แผนพัฒนาท๎องถ่นิ ระดบั อาเภอ

๒) การประสานการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่นระดับอาเภอ ให๎นายอาเภอแตํงตั้ง
คณะกรรมการฯ โดยประธานกรรมการให๎มาจากการคดั เลือกกันเองของผ๎ูบริหารท๎องถิ่นในเขตอาเภอ
เลขานุการให๎มาจากปลัดองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในเขตอาเภอท่ีประธานกรรมการคัดเลือก มี
อานาจหนา๎ ที่ ดงั นี้

(๑) บูรณาการโครงการที่เกินศักยภาพขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในภาพรวม
ของอาเภอ

(๒) จัดทาบญั ชโี ครงการทเ่ี กินศกั ยภาพขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในเขตอาเภอ
เสนอตํอคณะกรรมการประสานแผนพัฒนาท๎องถ่นิ ระดบั จงั หวัด

(๓) แจง๎ ผลการพิจารณาใหอ๎ งค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในเขตอาเภอทราบ

๓) การจดั ทาแผนยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นา
แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น เป็นแผนพัฒนา

เศรษฐกจิ และสังคมขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ิน ท่ีกาหนดยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนาของ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ซ่ึงแสดงถึงวิสัยทัศน์ พันธกิจ และจุดมุํงหมายเพ่ือการพัฒนาในอนาคต
โดยสอดคลอ๎ งกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหํงชาติ แผนพัฒนาจังหวัด แผนพัฒนาอาเภอ และ
นโยบายในการพัฒนาท๎องถน่ิ

การจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ดี จะต๎องต้ังอยูํบนพ้ืนฐานของการรวบรวม การ
วิเคราะห์ข๎อมูลอยํางรอบด๎านและเป็นระบบ เพ่ือให๎แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาขององค์กรปกครอง
สํวนท๎องถ่ินสามารถนาไปสํูการแก๎ไขปัญหาและสนองตอบความต๎องการของประชาชนในท๎องถ่ินได๎
อยาํ งแท๎จริง ดงั นี้

๑) การรวบรวมและวิเคราะห์ข๎อมูลอยํางรอบด๎าน ได๎แกํ การต้ังมั่นอยูํบนพ้ืนฐานของ
ความต๎องการที่จะบรรลุ การเปลี่ยนแปลงในด๎านตํางๆ จึงต๎องมองอยํางรอบด๎าน ทั้งมิติด๎านการ
พัฒนา คือ ด๎านเศรษฐกิจ สังคม ส่ิงแวดล๎อม และด๎านการบริหารจัดการองค์การ มิติในเชิงพ้ืนท่ี คือ
พน้ื ที่ใกล๎เคยี งขยายไปสพูํ ้นื ทีร่ ะดบั อาเภอ ระดับจังหวัด ระดับประเทศ ระดับทวีป จนกระทั่งในระดับ

๕๗

โลก ซ่ึงมิติตํางๆ ล๎วนมีผลกระทบตํอองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินท้ังส้ิน ไมํวําจะโดยทางตรงหรือ
ทางอ๎อมก็ตาม ดังน้ันในการวางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจึงไมํอาจมองเพียงเขตพื้นที่ปกครองของ
ตนเองเทาํ นน้ั

๒) การรวบรวมและการวิเคราะห์ข๎อมูลอยํางเป็นระบบ ได๎แกํ การดาเนินการอยํางเป็น
ระบบ เป็นขน้ั ตอนที่ประกอบด๎วย ๙ ขนั้ ตอน ได๎แกํ

(๑) การเตรยี มการจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพฒั นา
(๒) การรวบรวมข๎อมูล และปัญหาสาคญั
(๓) การวิเคราะห์ศักยภาพเพื่อประเมินสถานภาพการพัฒนาของท๎องถิ่นในปัจจุบัน
และกาหนดประเด็นในการพฒั นา
(๔) การกาหนดวิสยั ทัศน์ และภารกิจหลักการพัฒนาท๎องถิ่น
(๕) การกาหนดจดุ มํุงหมายเพอ่ื การพัฒนาทยี่ ั่งยนื
(๖) การกาหนดวัตถปุ ระสงคก์ ารพัฒนาท๎องถ่ิน
(๗) การกาหนดยุทธศาสตร์ และบรู ณาการแนวทางการพัฒนาทอ๎ งถิ่น
(๘) การกาหนดเปาู หมายการพฒั นาท๎องถน่ิ
(๙) การอนุมตั ิ และประกาศใชแ๎ ผนยทุ ธศาสตร์การพฒั นา

ข้ันตอนการจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วย
การจัดทาแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎กาหนดให๎มีการจัดทาแผน
ยทุ ธศาสตร์การพัฒนาทอ๎ งถ่นิ ประกอบด๎วย ๔ ขั้นตอน ดังน้ี

๑) คณะกรรมการพัฒนาท๎องถ่ิน จัดประชุมประชาคมท๎องถ่ิน สํวนราชการและ
รัฐวิสาหกิจท่ีเกี่ยวข๎อง เพื่อแจ๎งแนวทางการพัฒนาท๎องถ่ิน รับทราบปัญหา ความต๎องการ ประเด็น
การพัฒนา และประเด็นท่ีเกี่ยวข๎องตลอดจนความชํวยเหลือทางวิชาการ และแนวทางปฏิบัติท่ี
เหมาะสมกับสภาพพื้นที่ เพ่ือนามากาหนดแนวทางการจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา โดยให๎นา
ข๎อมูลพ้ืนฐานในการพัฒนาจากหนํวยงานตํางๆ และข๎อมูลในแผนชุมชนมาพิจารณาประกอบการ
จดั ทาแผนยุทธศาสตรก์ ารพัฒนา

๒. คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่น รวบรวมแนวทางและข๎อมูล
นามาวเิ คราะห์เพ่ือจดั ทารํางแผนยทุ ธศาสตร์การพฒั นาแล๎วเสนอคณะกรรมการพัฒนาทอ๎ งถ่ิน

๓. คณะกรรมการพัฒนาท๎องถ่ิน พิจารณารํางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา เพ่ือเสนอ
ผูบ๎ ริหารทอ๎ งถิ่น

๔. ผู๎บริหารท๎องถ่ิน พิจารณาอนุมัติรํางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา และประกาศใช๎แผน
ยทุ ธศาสตรก์ ารพัฒนา

สาหรับองค์การบริหารสํวนตาบลให๎ผู๎บริหารท๎องถ่ินเสนอรํางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา
ตํอสภาองค์การบริหารสํวนตาบลเพื่อให๎ความเห็นชอบกํอน แล๎วผ๎ูบริหารท๎องถิ่นจึงพิจารณาอนุมัติ
และประกาศใช๎แผนยุทธศาสตร์การพฒั นาตํอไป

โครงร่างเอกสารแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา คือ เอกสารหรือเค๎าโครงแผนยุทธศาสตร์
พฒั นาท๎องถ่นิ ควรประกอบด๎วยเนื้อหารายละเอียด ดังนี้

๕๘

บทที่ ๑ บทนา
-กลําวถึงความเป็นมา และความสาคัญในการจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา

ทอ๎ งถิน่
บทท่ี ๒ สภาพทวั่ ไป และขอ้ มลู พืน้ ฐานสาคัญของทอ้ งถิ่น
๒.๑ ข๎อมูลเก่ียวกับท่ีต้ัง อาณาเขต เขตการปกครอง ประชากร ผลิตภัณฑ์มวลรวม

รายได๎ การศึกษา สาธารณสุข ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน และทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต๎น
๒.๒ ข๎อมูลเก่ียวกับศักยภาพของท๎องถิ่น ได๎แกํ โครงสร๎างและกระบวนการ

บริหารงานบคุ คล งบประมาณ และเคร่ืองมอื อปุ กรณ์ตํางๆ
๒.๓ ผลการพฒั นาท๎องถ่ินในระยะท่ผี ํานมา

บทที่ ๓ การวเิ คราะห์ศกั ยภาพการพัฒนาท้องถ่นิ
๓.๑ หลกั และแนวคดิ ในการวางแผนพัฒนาทอ๎ งถิน่
-การพัฒนาตามนโยบายของรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหํงชาติ

แผนพฒั นาจังหวัด และแผนพฒั นาอาเภอ
-การพฒั นาตามนโยบายริเริ่มของทอ๎ งถ่ิน
-ผลการพัฒนาในแผนพฒั นาที่ผํานมา

๓.๒ ปัจจยั และสถานการณ์การเปล่ียนแปลงทีม่ ผี ลตํอการพฒั นา
-ผลการวเิ คราะหป์ ัญหาและความต๎องการของประชาชนในท๎องถ่ิน ตามประเด็น

การพฒั นาท๎องถนิ่ ประกอบดว๎ ย ขอบขาํ ยและปริมาณของปัญหา พ้ืนที่เปูาหมาย กลุํมเปูาหมาย และ
การคาดการณแ์ นวโนม๎ ในอนาคต

-ผลการวิเคราะห์ศักยภาพเพ่ือประเมินสถานภาพการพัฒนาในปัจจุบันและ
โอกาสการพฒั นาในอนาคตของท๎องถิน่ ด๎วยเทคนคิ SWOT Analysis

บทที่ ๔ วิสัยทัศน์ ภารกิจ วตั ถปุ ระสงค์ และเปา้ หมายการพฒั นาทอ้ งถน่ิ
๔.๑ วสิ ยั ทัศน์การพัฒนาท๎องถ่ิน
๔.๒ พนั ธกจิ หลักการพัฒนา
๔.๓ จดุ มงํุ หมายการพฒั นาที่ย่ังยนื

บทท่ี ๕ ยทุ ธศาสตรก์ ารพัฒนาท้องถน่ิ
๕.๑ ยุทธศาสตรก์ ารพฒั นาดา๎ น...
-วัตถุประสงค์
-เปาู หมาย
-แนวทางการพฒั นา
๕.๒ ยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาด๎าน...
-วตั ถุประสงค์
-เปูาหมาย
-แนวทางการพฒั นา
ฯลฯ

๕๙

บทท่ี ๖ การนาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติ และการติดตาม
ประเมินผล

๖.๑ แนวทางการดาเนินงาน
๖.๒ ตวั ชวี้ ัดความสาเร็จในการดาเนนิ งานตามยุทธศาสตร์
๔) การจัดทาแผนพัฒนาสามปี แผนพัฒนาสามปี เป็นการแปลงแผนยุทธศาสตร์การ
พัฒนาไปสูํการปฏิบัติ โดยมีหลักคิดท่ีวําภายใต๎ยุทธศาสตร์การพัฒนาหน่ึงๆ จะมีแนวทางการพัฒนา
ได๎มากกวําหน่ึงแนวทาง และภายใต๎แนวทางการพัฒนาหน่ึงจะมีโครงการ / กิจกรรมได๎มากกวําหน่ึง
โครงการ / กิจกรรมที่จะต๎องนามาดาเนินการเพ่ือให๎บรรลุตามวัตถุประสงค์ และเปูาหมายท่ีต๎องการ
ในแตํละยุทธศาสตร์การพัฒนา ซึ่งจะมีผลตํอวัตถุประสงค์ เปูาหมาย จุดมํุงหมายการพัฒนาอยําง
ยงั่ ยืน และวิสัยทัศน์ในท่ีสุด
ความเชื่อมโยงของแผนยุทธศาสตร์การพัฒนากับแผนพัฒนาสามปี ตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทาแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎ให๎
ความหมายของ “แผนพัฒนาสามปี หมายถึง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมขององค์กรปกครองสํวน
ทอ๎ งถ่ิน ท่สี อดคลอ๎ งกบั แผนยุทธศาสตร์การพัฒนา อันมีลักษณะเป็นการกาหนดรายละเอียดแผนงาน
โครงการพัฒนาที่จัดทาข้ึนสาหรับปีงบประมาณแตํละปี ซึ่งมีความตํอเน่ือง และเป็นแผนก๎าวหน๎า
ครอบคลุมระยะเวลาสามปี โดยมีการทบทวนเพอื่ ปรบั ปรงุ เปน็ ประจาทกุ ปี”
จะเห็นได๎วํา โครงการที่บรรจุอยํูในแผนพัฒนาสามปี โดยเฉพาะในแผนประจาปีแรกของ
ห๎วงระยะเวลาสามปี ตอ๎ งมสี ภาพความพร๎อมอยาํ งน๎อย ๒ ประการ ไดแ๎ กํ
๑) มคี วามแนํนอนของโครงการ / กจิ กรรมทีจ่ ะดาเนินการ โดยควรมีการประเมินถึงความ
เปน็ ไปได๎ รวมท้งั ผลประโยชนส์ าธารณะทจี่ ะได๎รับ
๒) โครงการ / กิจกรรมท่ีอยํูในแผนประจาปีแรกของห๎วงระยะเวลาสามปี ควรมีความ
พร๎อมในเรื่องรูปแบบ และรายละเอียดทางเทคนิคพอสมควร เพื่อให๎สามารถกาหนดรายการใน
แผนพฒั นาท่จี ะนาไปใช๎จัดทางบประมาณรายจํายประจาปีตํอไป
ขั้นตอนการจัดทาแผนพัฒนาสามปี ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทา
แผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎กาหนดให๎มีการจัดทาแผนพัฒนาสามปี
โดยมขี ้นั ตอนดาเนินการ ดงั นี้
๑) คณะกรรมการพัฒนาท๎องถิ่นรํวมกับประชาคมท๎องถ่ิน กาหนดประเด็นหลักการ
พัฒนาให๎สอดคล๎องกบั วิสัยทศั น์ พันธกจิ และจุดมงํุ หมายเพื่อการพัฒนาในแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา
รวมท้ังสอดคล๎องกับปัญหาความต๎องการของประชาคม และชุมชน โดยให๎นาข๎อมูลพื้นฐานในการ
พัฒนาจากหนวํ ยงานตํางๆ และข๎อมลู ในแผนชุมชน มาพิจารณาประกอบการจัดทาแผนพัฒนาสามปี
๒) คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถ่ิน รวบรวมประเด็นหลักการ
พัฒนา ปัญหา ความต๎องการและข๎อมูลนามาจัดทารํางแผนพัฒนาสามปี แล๎วเสนอคณะกรรมการ
พฒั นาทอ๎ งถนิ่
๓) คณะกรรมการพัฒนาท๎องถิ่น พิจารณารํางแผนพัฒนาสามปีเพ่ือเสนอผู๎บริหาร
ทอ๎ งถน่ิ

๖๐

๔) ผ๎ูบริหารท๎องถิ่นพิจารณาอนุมัติรํางแผนพัฒนาสามปีและประกาศใช๎แผนพัฒนา
สามปี

สาหรับองค์การบริหารสํวนตาบล ให๎ผ๎ูบริหารท๎องถ่ินเสนอรํางแผนพัฒนาสามปี ตํอสภา
องค์การบริหารสํวนตาบล เพ่ือให๎ความเห็นชอบกํอนแล๎วผู๎บริหารท๎องถ่ินจึงพิจารณาอนุมัติ และ
ประกาศใชแ๎ ผนพฒั นาสามปตี อํ ไป

๕) การนาแผนพัฒนาไปปฏิบัติ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทา
แผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎กาหนดให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น
จัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา แผนพัฒนาสามปีและแผนการดาเนินงาน สาหรับแผนการ
ดาเนินงานมีจุดมุํงหมายเพ่ือแสดงถึงรายละเอียดแผนงาน / โครงการพัฒนา และกิจกรรมท่ี
ดาเนนิ การจริงทั้งหมดในพืน้ ท่ขี ององคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ินประจาปีงบประมาณนั้นๆ ทาให๎มีความ
ชดั เจนในการนาแผนพฒั นาไปปฏบิ ตั ิ และทาใหก๎ ารตดิ ตามประเมินผลเมื่อส้ินปีมีความสะดวกมากขึ้น

ขั้นตอนในการจัดทาแผนการดาเนินงาน ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการ
จัดทาแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๘ ได๎กาหนดให๎มีการจัดทาแผนการ
ดาเนินงาน โดยมขี น้ั ตอนดาเนินการ ดงั น้ี

๑) คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทาแผนพัฒนาท๎องถ่ิน รวบรวมแผนงาน โครงการ
พัฒนาขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน หนํวยราชการสํวนกลาง สํวนภูมิภาค รัฐวิสาหกิจ และ
หนํวยงานอ่ืนๆ ที่ดาเนินการในพื้นที่ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน แล๎วจัดทารํางแผนการ
ดาเนนิ งาน เสนอคณะกรรมการพฒั นาทอ๎ งถน่ิ

๒) คณะกรรมการพัฒนาท๎องถิ่น พิจารณารํางแผนการดาเนินงาน แล๎วเสนอผ๎ูบริหาร
ทอ๎ งถน่ิ ประกาศเปน็ แผนการดาเนินงาน ท้ังนีใ้ ห๎ปิดประกาศแผนการดาเนินงานภายใน ๑๕ วัน นับแตํ
วันท่ปี ระกาศ เพ่อื ใหป๎ ระชาชนในทอ๎ งถ่ินทราบโดยท่วั กัน และตอ๎ งปดิ ประกาศไวอ๎ ยาํ งน๎อย ๓๐ วนั

๓.๕ สรปุ ทา้ ยบท
การปกครองท๎องถ่ินที่มีลักษณะประชาธิปไตย จะต๎องมีคณะผ๎ูบริหารหรือผู๎บริหาร

ตลอดจนฝาุ ยนิติบัญญัตทิ ่มี าจากการเลือกตั้งของประชาชนในท๎องถ่ิน มีฐานะเป็นนิติบุคคลที่สามารถ
ทาสัญญากับองค์กรตํางๆ มีความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหารงานในท๎องถ่ินและที่
สาคัญ ซึ่งขาดไมํไดเ๎ ลยก็คือ “ความเปน็ อิสระทางการคลงั ” ในเรอ่ื ง การจัดทางบประมาณ การจัดเก็บ
ภาษี และการแสวงหารายไดอ๎ น่ื ๆ

การบรหิ ารงบประมาณ รายได๎ รายจาํ ยขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ที่มีประสิทธิภาพ
สามารถแก๎ไขปัญหาตํางๆ ในท๎องถ่ินและยกระดับคุณภาพของชุมชนได๎ ความเป็นอิสระทางการคลัง
ท่ีมีลักษณะกระจายอานาจ เปน็ ปจั จัยท่ีมีความจาเปน็ อยาํ งยงิ่ สาหรับการปกครองท๎องถิ่น ด๎วยเหตุผล
ดงั นี้ ๑) รัฐบาลสํวนกลางมีนโยบาย ปัญหาระดับชาติมากมายที่จะต๎องดูแลรับผิดชอบ ๒) ท๎องถิ่นอยํู
ใกล๎ชิดข๎อมูล เข๎าใจเร่ืองราวและปัญหาตํางๆในท๎องถิ่นได๎ดี การตัดสินใจจึงควรเป็นเร่ืองของท๎องถิ่น
๓) อิสระภาพของท๎องถ่ิน จะชํวยให๎คนในท๎องถ่ินมีความต่ืนตัวทางการเมืองสูงเพิ่มขึ้น มีจิตสานึกใน
การเสยี ภาษีเพ่ือทอ๎ งถ่ินมากขึน้ สํงผลตอํ การพัฒนาชุมชนและประเทศชาติในระยะยาว

๖๑

การบริหารทรัพยากรขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ประกอบไปด๎วย ๑) การบริหาร
ทรพั ยากรมนษุ ย์ ๒) การจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดล๎อม ๓) การพัฒนาแหลํงทํองเที่ยว ๔)
การอนุรกั ษศ์ ิลปวัฒนธรรมพื้นบา๎ น

การมีสํวนรํวมของประชาชนในองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ได๎แกํ การใช๎สิทธิในการคัดสรร
หรือเลือกต้ังผ๎ูแทนของตนเอง การเสนอความต๎องการ การตรวจสอบ และการจัดทาแผนพัฒนา
ทอ๎ งถ่ิน

๖๒

เอกสารอา้ งองิ ประจาบท

กรมสํงเสริมการปกครองท๎องถน่ิ . รวมกฎหมายทเี่ ก่ียวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. สํวนวิจัย
และพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร๎าง สานักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร๎าง.
กรงุ เทพมหานคร: โรงพิมพก์ องอาสารักษาดนิ แดน. ๒๕๕๓.

เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย.กรุงเทพฯ :
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๖.

ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถนิ่ ไทย. กรงุ เทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั . พ.ศ. ๒๕๓๙.

บทท่ี ๔

ทิศทางการปกครององค์กรสว่ นท้องถิน่

บทนา

การปกครองท๎องถ่ิน ต้ังแตํปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ถึงปัจจุบัน พบวํา มีการกระจายอานาจให๎แกํ
ท๎องถิ่นมากข้ึน โดยเร่ิมจากให๎อานาจแกํท๎องถิ่นท่ีเป็นชุมชนเมืองกํอน จัดต้ังเป็นเทศบาล สุขาภิบาล
ตํอมาขยายเป็นพื้นท่ีท้ังจังหวัด เชํน องค์การบริหารสํวนจังหวัด แม๎ในระยะแรกผ๎ูบริหารและสมาชิก
สภาของบางรปู แบบมาจากการแตํงตั้ง แตํก็คํอยๆ หมดไป สํวนพื้นท่ีที่มีลักษณะพิเศษก็มีรูปแบบของ
ทอ๎ งถน่ิ เป็นการเฉพาะ เชํน กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และในท๎ายท่ีสุดก็ขยายพื้นที่ของท๎องถิ่นลง
ไปถงึ ชมุ ชนระดับตาบล คือ องค์การบริหารสํวนตาบล

เม่ือรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ประกาศบังคับใช๎ โดยแยกเร่ืองของการปกครองท๎องถ่ินไว๎เป็น
หมวดหน่ึงโดยเฉพาะ ทาให๎อานาจในการปกครองตนเองของประชาชนมีมากขึ้น เชํน มีสิทธิ์การ
เขา๎ ชอ่ื ถอดถอนผบ๎ู ริหาร สมาชกิ สภา เขา๎ ชอื่ กนั เสนอให๎มีการออกข๎อบัญญัติท๎องถิ่น เพ่ิมเติมหน๎าที่ใน
การบารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท๎องถิ่น และวัฒนธรรมอันดี ทาให๎ประชาชนใน
ท๎องถ่ินมโี อกาสรับร๎ู มีสํวนรํวม และใช๎สิทธใิ์ นการปกครองชุมชนตนเองได๎มากข้ึน บนพื้นฐานของการ
ยอมรบั การมสี วํ นรวํ ม มอี ิสระ เพ่ือการพฒั นาทย่ี งั่ ยนื ของชุมชน สังคม และประเทศชาติโดยสํวนรวม

ในกฎหมายปกครองทอ๎ งถิ่น แสดงใหเ๎ หน็ จุดมํงุ หมายสาคัญ ๒ ประการ ไดแ๎ กํ
๑) ต๎องการให๎การจัดทาบริการสาธารณะมีประสิทธิภาพ ได๎แกํ การบริการ

สาธารณะให๎ทว่ั ถงึ ตรงกับความต๎องการของรายจําย ในท๎องถ่ิน ตามความจาเป็นในแตํละท๎องถิ่น ซึ่ง
จุดมุํงหมายนี้จะสาเร็จลงได๎ ก็ด๎วยวิธีการให๎ราษฎรในท๎องถิ่นน้ันเอง เข๎าไปมีสํวนรํวม ในการจัดการ
ดว๎ ย

๒) ตอ๎ งการใหก๎ ารปกครองท๎องถ่ิน เป็นสถาบันสอนการปกครองประเทศ ในระบอบ
ประชาธิปไตย โดยผู๎ที่จะเข๎าไปมีสํวนรํวมในการปกครองท๎องถิ่น จะต๎องมาจากการเลือกตั้ง ของ
ราษฎรในท๎องถิ่นนัน้

สรปุ ไดว๎ าํ การบรหิ ารการปกครองสวํ นทอ๎ งถิ่น ไดแ๎ กํ
๑) เป็นระบบของการกระจายอานาจทาง การปกครอง ไปสูํท๎องถนิ่
๒) เพ่ือจัดทาการบริการสาธารณะได๎อยํางท่ัวถึง ตรงความต๎องการของราษฎร

เหมาะสมกับสภาพของแตํละท๎องถิน่
๓) ใหป๎ ระชาชนในท๎องถน่ิ นั้น ไดม๎ ีสํวนรวํ มอยาํ งเต็มท่ี
๔) เป็นกระบวนการให๎การเรียนรู๎ในระบบประชาธิปไตย แกํประชาชนในระดับ

ทอ๎ งถิ่น
๕) ราชการสวํ นกลางต๎องไมํมีอานาจเหนอื คณะผ๎ูบรหิ ารสวํ นท๎องถน่ิ แตมํ ีบทบาทใน

การกากับดแู ล และให๎ความชํวยเหลอื

๖) ท๎องถิ่นต๎องมีอิสระในการตัดสินใจ กาหนดทิศทาง นโยบาย และการบริหาร
จดั การ เพ่ือการพฒั นาทอ๎ งถ่ินของตนเองได๎ ในระดับหน่งึ

๔.๑ บทบาทอานาจหนา้ ทข่ี ององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน มีหน๎าที่ความรับผิดชอบ ดูแลการวางผังเมือง การควบคุม

การกํอสร๎างและดูแลรักษาส่ิงแวดล๎อม โดยเฉพาะอยํางยิ่งมลพิษตํางๆ ดูแลบริการสาธารณะข้ัน
พื้นฐานท่ีจาเป็นตํอการพัฒนาเมือง การกํอสร๎างชุมชน และการเปล่ียนแปลงพ้ืนที่ดินท้ังในสํวนของ
พื้นท่ีสาธารณะและพ้ืนที่เอกชน จังหวัดเป็นผ๎ูดาเนินการและประสานแผนงานตํางๆ โดยจะเป็นผ๎ูใช๎
ความชานาญและปรับใช๎กฎหมายในการกากับทิศทางของการพัฒนาเมือง การเปล่ียนแปลงการใช๎
ทด่ี นิ การพัฒนาเมอื ง การพัฒนาอุตสาหกรรม และการพฒั นาโครงสร๎างพื้นฐานตํางๆ หน๎าที่เฉพาะซ่ึง
เปน็ ของจงั หวดั ได๎แกํ การดูแลและการบารุงรักษาดิน ทรัพยากรน้า การควบคุมมลพิษทางเสียง การ
ดูแลสัตว์และพืชจาเพาะที่หาได๎ยากและกากับการวางผังเมืองเป็นการทั่วไป ทาหน๎าที่ควบคุมและ
กระต๎ุนให๎มีการปฏิบัติตามแผนงานตําง ๆ ที่ได๎วางไว๎ และ ภารกิจด๎านการเคหะ หรือที่อยูํอาศัยเป็น
หน๎าที่ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินเป็นสํวนใหญํ หมายรวมถึงระดับตั้งแตํการควบคุมดูแลการ
กอํ สรา๎ ง การบารงุ รักษา และการกํอสรา๎ งท่ีอยํอู าศยั เพือ่ การสาธารณะประโยชน์

บทบาท อานาจ หน๎าท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผน
และข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ.๒๕๔๒ แก๎ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่
๒) พ.ศ. ๒๕๔๙ หมวดที่ ๒ มาตรา ๑๖, ๑๗๒๐ โดยสรุปรวม ได๎แกํ

อานาจหน้าท่ีของกรุงเทพมหานคร เทศบาล องค์กรปกครองส่วนตาบลและเมือง
พัทยา ตามมาตรา ๑๖ ได๎แกํ

๑) การจัดทาแผนพฒั นาท๎องถน่ิ ของตนเอง
๒) การจัดใหม๎ แี ละบารุงรักษาทางบก ทางน้า และทางระบายนา๎
๓) การจัดให๎มีและควบคุมตลาด ทําเทียบเรือ ทําขา๎ มและทีจ่ อดรถ
๔) การสาธารณปู โภคและการกํอสรา๎ งอนื่ ๆ
๕) การสาธารณูปการ
๖) การสํงเสริมการฝกึ และการประกอบอาชีพ
๗) การพาณชิ ย์ และการสํงเสรมิ การลงทุน
๘) การสงํ เสรมิ การทํองเท่ยี ว
๙) การจดั การศึกษา

๒๐ กรมสงํ เสริมการปกครองท๎องถ่นิ , รวมกฎหมายทเี่ กย่ี วขอ้ งกับองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ , สวํ น
วจิ ยั และพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสรา๎ ง สานกั พฒั นาระบบ รปู แบบและโครงสร๎าง, (กรงุ เทพมหานคร : โรง
พิมพ์กองอาสารักษาดนิ แดน. ๒๕๕๓) หน๎า ๒๖๘ -๒๗๐.

๑๐) การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิต เด็ก สตรี คนชรา และ
ผดู๎ อ๎ ยโอกาส

๑๑) การบารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท๎องถิ่น และวัฒนธรรมอันดี
ของท๎องถ่ิน

๑๒) การปรับปรุงแหลงํ ชุมชนแออดั และการจัดการเก่ยี วกับท่ีอยอํู าศยั
๑๓) การจัดใหม๎ แี ละบารงุ รกั ษาสถานท่พี ักผอํ นหยํอนใจ
๑๔) การสงํ เสริมกฬี า
๑๕) การสํงเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธเิ สรภี าพของประชาชน
๑๖) สงํ เสริมการมีสํวนรํวมของราษฎรในการพฒั นาทอ๎ งถ่นิ
๑๗) การรักษาความสะอาดและความเปน็ ระเบยี บเรยี บร๎อยของบ๎านเมือง
๑๘) การกาจัดมูลฝอย ส่ิงปฏกิ ลู และนา๎ เสยี
๑๙) การสาธารณสุข การอนามยั ครอบครวั และการรักษาพยาบาล
๒๐) การจดั ใหม๎ ีและควบคุมสสุ าน และฌาปณสถาน
๒๑) การควบคุมการเลีย้ งสัตว์
๒๒) การจัดให๎มีและควบคุมการฆาํ สัตว์
๒๓) การรักษาความปลอดภัย ความเป็นระเบียบเรียบร๎อย และการอนามัย โรง
มหรสพ และสาธารณสถานอนื่ ๆ
๒๔) การจัดการการบารุงรักษาและการใช๎ประโยชน์จากปุาไม๎ ท่ีดิน
ทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ๎ ม
๒๕) การผงั เมอื ง
๒๖) การขนสงํ และการวิศวกรรมจราจร
๒๗) การดแู ลรกั ษาทสี่ าธารณะ
๒๘) การควบคุมอาคาร
๒๙) การปอู งกันและบรรเทาสาธารณภยั
๓๐) การรักษาความสงบเรียบร๎อยการสํงเสริมและสนับสนุนการปูองกันและรักษา
ความปลอดภยั ในชีวติ และทรพั ย์สิน
๓๑) กิจการอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท๎องถิ่นตามที่คณะกรรมการ
ประกาศกาหนด
อานาจหนา้ ทข่ี ององคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด ตามมาตรา ๑๗ ไดแ๎ กํ
๑) การจัดทาแผนพัฒนาท๎องถิ่นของตนเอง และประสานการจัดทาแผนพัฒนา
จังหวดั ตามระเบยี บทค่ี ณะรฐั มนตรกี าหนด
๒) การสนบั สนุนองคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถนิ่ อน่ื ในการพัฒนาท๎องถน่ิ
๓) การประสานและให๎ความรํวมมือในการปฏิบัติหน๎าที่ขององค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ิน
๔) การแบํงสรรเงินซง่ึ ตามกฎหมายจะต๎องแบงํ ใหแ๎ กํองคก์ รปกครองสํวนท๎องถิน่

๕) การคุ๎มครอง ดูแล และบารุงรักษาปุาไม๎ ท่ีดิน ทรัพยากร ธรรมชาติและ
สงิ่ แวดลอ๎ ม

๖) การจดั การศกึ ษา
๗) การสํงเสริมประชาธปิ ไตย ความเสมอภาค และสทิ ธิเสรภี าพของประชาชน
๘) การสํงเสริมการมสี วํ นรวํ มของราษฎรในการพฒั นาทอ๎ งถ่นิ
๙) การสํง เสริมการพฒั นาเทคโนโลยีทเ่ี หมาะสม
๑๐) การจัดต้ังและดแู ลระบบบาบดั น้าเสีย
๑๑) การกาจดั มลู ฝอยและสิง่ ปฏกิ ูลรวม
๑๒) การจดั การสิง่ แวดลอ๎ มและมลพิษตํางๆ
๑๓) การจัดการและดูแลสถานขี นสํงท้ังทางบกและทางน้า
๑๔) การสงํ เสรมิ การทํองเทยี่ ว
๑๕) การพาณิชย์ การสํงเสริมการลงทุน และการทากิจการไมํวําจะดาเนินการเอง
หรือรํวมกับบุคคลอน่ื หรือจากสหการ
๑๖) การสร๎างและบารุงรักษาทางบกและทางน๎าท่ีเชื่อมตํอระหวํางองค์กรปกครอง
สวํ นท๎องถ่ินอืน่
๑๗) การจัดตง้ั และดูแลตลาดกลาง
๑๘) การสํงเสริมการกีฬา จารีตประเพณีและวัฒนธรรมอันดีงามของท๎องถิ่น
๑๙) การจัดให๎มีโรงพยาบาลจังหวัด การรักษาพยาบาล การปูองกันและควบคุม
โรคติดตํอ
๒๐) การจัดให๎มพี พิ ิธภัณฑแ์ ละหอจดหมายเหตุ
๒๑) การขนสงํ มวลชนและวศิ วกรรมจราจร
๒๒) การปูองกนั และบรรเทาสาธารณภัย
๒๓) การจัดให๎มรี ะบบรกั ษาความสงบเรยี บรอ๎ ยในจังหวัด
๒๔) จดั ทากิจการใดอันเป็นอานาจหน๎าท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินอ่ืนที่อยูํใน
เขตและกิจการนนั้ เปน็ การสมควรให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินอ่ืนรํวมกันดาเนินการหรือให๎องค์การ
บรหิ ารสวํ นจงั หวัดจดั ทา ท้ังนี้ ตามทคี่ ณะกรรมการประกาศกาหนด
๒๕) สนบั สนนุ หรอื ชวํ ยเหลือสํวนราชการ หรือองคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่นอ่ืนในการ
พัฒนาทอ๎ งถิน่
๒๖) การใหบ๎ รกิ ารแกํเอกชน สํวนราชการ หนํวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือองค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่นอน่ื
๒๗) การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และ
ผด๎ู อ๎ ยโอกาส
๒๘) จัดทากิจการอื่นใดตามท่ีกาหนดไว๎ในพระราชบัญญัติน้ีหรือกฎหมายอ่ืน
กาหนดใหเ๎ ปน็ อานาจหนา๎ ทีข่ ององค์การบริหารสํวนจงั หวัด
๒๙) กิจการอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท๎องถิ่นตามที่คณะกรรมการ
ประกาศกาหนด

สรุป สาระสาคญั ของรฐั ธรรมนญู ๒๑ทีเ่ กย่ี วกบั การปกครองท๎องถน่ิ ได๎แกํ
๑) รัฐจะตอ๎ งกระจายอานาจให๎ท๎องถน่ิ พ่ึงตนเอง (ม. ๗๘)
๒) รัฐตอ๎ งใหค๎ วามเป็นอสิ ระแกทํ ๎องถ่นิ ตามเจตนารมณ์ของประชาชน (ม. ๒๘๔)
๓) การกากับดแู ลองคก์ รปกครองสวํ นท๎องถนิ่ ต๎องทาเทําท่จี าเป็น (ม. ๒๘๓)
๔) องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินทั้งหลายยํอมมีอิสระในการกาหนดนโยบายการ

ปกครองการบริหารงานบคุ คล การเงินการคลงั และมีอานาจหนา๎ ทขี่ องตนเองโดยเฉพาะ (ม. ๒๘๔)
๕) ให๎มีคณะกรรมการกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจในรูปแบบ

ไตรภาคี ทาหน๎าที่จัดสรรภาษีอากรและกาหนดอานาจหน๎าท่ีระหวํางรัฐและองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น และระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นด๎วยกันเอง โดยต๎องคานึงถึงการกระจายอานาจ
หนา๎ ท่ีและรายไดเ๎ พม่ิ ข้ึนใหท๎ อ๎ งถนิ่ เป็นสาคัญ (ม.๒๘๔)

๖) องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นต๎องประกอบด๎วยสภาท๎องถิ่นและคณะผู๎บริหาร
ท๎องถ่ิน หรือผ๎ูบริหารท๎องถิ่น และต๎องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความ
เห็นชอบของสภาทอ๎ งถนิ่ มีวาระคราวละ ๔ ปี (ม.๒๘๕)

๗) ให๎อานาจราษฎรผ๎ูมีสิทธิเลอื กตงั้ ในท๎องถิ่นสามารถถอดถอนผู๎บริหารหรือสมาชิก
สภาท๎องถนิ่ และสามารถขอให๎สภาท๎องถ่ินออกข๎อบัญญัตทิ ๎องถิน่ ได๎ (ม.๒๘๖ - ๒๘๗)

๘) ให๎มีคณะกรรมการพนักงานสํวนท๎องถิ่นในรูปแบบไตรภาคี ทาหน๎าท่ีให๎ความ
เห็นชอบการแตํงตั้งพนักงานและลูกจ๎างขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นให๎เป็นไปตามความต๎องการ
ของทอ๎ งถนิ่ (ม. ๒๘๘)

๙) เพิ่มอานาจให๎ท๎องถ่ินมีหน๎าที่บารุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท๎องถ่ินหรือ
วฒั นธรรม อันดขี องท๎องถนิ่ และการสงํ เสรมิ รักษาคุณภาพสิง่ แวดล๎อม (ม.๒๘๙ - ๒๙๐)

๔.๒ สภาพปัญหาการบรหิ ารการปกครองราชการสว่ นท้องถ่ิน
สมบูรณ์ สุขสาราญ, (๒๕๔๕ : ๓๕๒ - ๓๕๓)๒๒ กลําววํา การบริหารราชการแผํนดินไทย

เน๎นหนักไปในการรวมอานาจมากกวําการกระจายอานาจ เนื่องจากปัญหาความม่ันคงของชาติ
ลักษณะการบริหารราชการไทย ได๎สร๎างปัญหาให๎แกํการปกครองสํวนท๎องถ่ิน ดังน้ี (๑) ปัญหาด๎าน
โครงสร๎างขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น (๒) ปัญหาด๎านอานาจหน๎าท่ีขององค์กรปกครองสํวน
ทอ๎ งถน่ิ (๓) ปัญหาด๎านการคลงั ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น (๔) ปัญหาด๎านการบริหารงานบุคคล
ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น (๕) ปัญหาด๎านการกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และ (๗)
ปัญหาดา๎ นการมีสวํ นรํวมของประชาชน

รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์, (๒๕๔๖ :๑-๖๑)๒๓ เห็นวํา การบริหารท๎องถิ่นมีปัญหาหลัก ๓
ประการ ได๎แกํ

๒๑ รฐั ธรรมนูญแหงํ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐,ราชกิจจานุเบกษา เลมํ ๑๑๔ ตอนท่ี ๕๕ก
๒๒ สมบูรณ์ สุขสาราญ,หลักการกระจายอานาจการปกครอง.๒๕๔๕ : หน๎า ๓๔๓- ๓๔๔
๒๓ รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์, “แนวคิดหลักการบริหารท๎องถิ่น”ในเอกสารกํอนสอนชุด วิชาการบริหาร
ทอ๎ งถิน่ . หนวํ ยท่ี ๑-๘ หนา๎ ๑-๖๑. นนทบรุ ี : มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๖

๑) ปญั หาดา๎ นอานาจท๎องถน่ิ ประกอบดว๎ ยปญั หาตาํ งๆ ได๎แกํ
(๑) ปัญหาด๎านอานาจในการปกครองตนเอง ความเป็นอิสระของท๎องถ่ิน ในเรื่อง

ได๎รบั การกระจายอานาจน๎อยเกนิ ไป และการไดร๎ บั การควบคุมตรวจสอบมากเกินไป
(๒) ปัญหาด๎านอานาจหน๎าที่ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ได๎แกํ ปัญหาการมี

อานาจหน๎าท่ีไมเํ หมาะสม และปญั หาความไมํชัดเจนในการกาหนดอานาจหนา๎ ที่ของท๎องถิ่น
๒) ปญั หาดา๎ นโครงสรา๎ งของท๎องถ่นิ ประกอบดว๎ ย
(๑) ปัญหาทางดา๎ นระบบการบรหิ ารท๎องถนิ่ ไดแ๎ กํ
(ก) ระบบการบริหารท๎องถิ่นไมเํ ป็นประชาธปิ ไตย
(ข) ระบบการบรหิ ารท๎องถิ่นไมํชดั เจน
(ค) ระบบการบริหารทอ๎ งถนิ่ มีสํวนคาบเกยี่ วกับระบบการบริหารประเทศ
(ง) ระบบการบริหารทอ๎ งถน่ิ ท่มี อี งคป์ ระกอบไมเํ หมาะสม
(จ) มีระบบการบรหิ ารทอ๎ งถิน่ ท่ีซับซ๎อน
(๒) ปัญหาด๎านโครงสร๎างขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่นิ ได๎แกํ
(ก) ดา๎ นโครงสร๎างหลกั ขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิน่
(ข) ดา๎ นโครงสร๎างการบรหิ ารงานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถน่ิ
๓) ปัญหาดา๎ นการบริหารงานของทอ๎ งถนิ่ ประกอบดว๎ ยปญั หาตํางๆ ประกอบดว๎ ย
(๑) ปญั หาดา๎ นนโยบายและแผนการบริหารท๎องถ่นิ ไดแ๎ กํ
(ก) ปญั หาการกาหนดนโยบายและแผน
(ข) ปญั หาการนานโยบายและแผนไปปฏบิ ตั ิ
(ค) ปญั หาการควบคุมตรวจสอบและการประเมนิ ผล
(๒) ปัญหาดา๎ นทรพั ยากรบุคคลของท๎องถน่ิ ประกอบดว๎ ย
(ก) ปญั หาทรัพยากรบุคคลในฝุายนิติบญั ญตั ิ
(ข) ปญั หาทรพั ยากรบคุ คลในฝุายบรหิ าร
(ค) ปัญหาทรพั ยากรบคุ คลในฝาุ ยปฏิบัตกิ าร
(๓) ปัญหาทางด๎านการคลังของทอ๎ งถ่นิ ได๎แกํ
(ก) ปญั หาด๎านรายได๎ของทอ๎ งถน่ิ
(ข) ปัญหาดา๎ นงบประมาณของท๎องถ่นิ
จากการกาหนดบทบาทและอานาจหน๎าที่ของราชการบริหารแผํนดินขององค์กรปกครอง

สํวนท๎องถ่ิน แตํละระดับไมํชัดเจนและมีความซ้าซ๎อนกัน จึงเกิดปัญหาในการบริหารจัดการของ
องค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถิ่น ดงั น้ี

๑) ปัญหาของการบรหิ ารราชการสํวนทอ๎ งถิ่น ประกอบไปดว๎ ย
(๑) ปัญหาทางด๎านการบริหารงานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นแตํละรูปแบบ มี

ภาระหน๎าท่ีตามที่กฎหมายกาหนดวําด๎วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นน้ันๆ
ไว๎เป็นการเฉพาะ นอกจากนี้ ยังมีสํวนที่เก่ียวข๎องกับอานาจหน๎าที่ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น
ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่องค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่ินต๎องยดึ ถือปฏบิ ัติอีกด๎วย

(๒) ปัญหาทางด๎านโครงสร๎างองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน โดยเจตนารมณ์ของการ
กระจายอานาจการปกครองจากสํวนกลางและสํวนภูมิภาคไปยังท๎องถ่ินน้ันก็เพ่ือทาให๎คนในท๎องถ่ิน
ปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท๎องถิ่น

ดังนั้น กฎหมายท่ีวําด๎วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นแตํ
ละประเภท จงึ กาหนดให๎มีสภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินท่ีทาหน๎าท่ีฝุายนิติบัญญัติ สามารถจะออก
ข๎อบัญญัติขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นได๎ และมีหน๎าที่กากับดูแลการบริหารงานของผู๎บริหาร
ท๎องถิ่นหรือนายกองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ได๎แกํ ผู๎วําราชการกรุงเทพมหานคร นายกองค์การ
บริหารสํวนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองคก์ ารบริหารสํวนตาบล และนายกเมืองพัทยา ซ่ึงเป็นผ๎ูมี
หน๎าทีบ่ รหิ ารกจิ การขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่นนั้นๆ ตามข๎อกาหนดของกฎหมาย โดยทั้งสมาชิก
สภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินและผู๎บริหารท๎องถ่ิน มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของราษฎรผ๎ูมีสิทธิ์
เลือกตั้งที่มภี ูมลิ าเนาในเขตพืน้ ท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นนั้นๆ ท้ังนี้เพื่อให๎สามารถบริหารและ
พัฒนาท๎องถิ่นใหเ๎ ปน็ ไปตามความตอ๎ งการของราษฎรในพื้นที่น้ันๆ มีอิสระท่ีจะใช๎ดุลยพินิจในการออก
กฎ ระเบียบ และดาเนินการบริหารภายในกรอบอานาจหน๎าท่ี อยํางไรก็ตามหากสภาองค์กรปกครอง
สวํ นทอ๎ งถิ่น และ/หรือนายกองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นไมํสามารถบริหารกิจการให๎เป็นไปตามความ
ต๎องการของราษฎรได๎แล๎ว ราษฎรก็สามารถจะรํวมกันลงชื่อเพื่อย่ืนถอดถอนนายกองค์กรปกครอง
สํวนท๎องถน่ิ และสมาชกิ สภาองค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถน่ิ ได๎ ซ่งึ เปน็ ครรลองทถี่ ูกต๎องและชอบธรรมตาม
ระบอบการปกครองแบบประชาธปิ ไตย

อยํางไรก็ตามกฎหมายก็ยังได๎บัญญัติให๎ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี
รัฐมนตรีวําการกระทรวง ผู๎วําราชการจังหวัด สามารถจะยุบสภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน รวมทั้ง
ถอดถอนนายกองคก์ รปกครองสํวนทอ๎ งถิ่นได๎ ลักษณะดงั กลําวนจ้ี งึ ถอื ได๎วํามิได๎ให๎องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่นิ มอี สิ ระอยํางแท๎จริง แตํทวําจะอยํูภายใต๎การกากับของรัฐบาลสํวนกลางและสํวนภูมิภาค การ
ดาเนินงานจะต๎องอยํูภายในกรอบและขอบเขตที่กฎหมายกาหนด ซ่ึงอาจมีผลให๎การจัดทาบริการ
สาธารณะไมสํ ามารถตอบสนองความต๎องการที่แท๎จริงของราษฎรได๎

(๓) ปัญหาทางด๎านอานาจหน๎าท่ีขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน แม๎วํา กฎหมาย
ที่วําด๎วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น จะได๎กาหนดอานาจหน๎าท่ีของ
องคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถ่นิ ในแตลํ ะรูปแบบไว๎เป็นการแนํนอนและชัดเจนแล๎วก็ตาม แตํในทางปฏิบัติ
จะพบวาํ องค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่ินมอี านาจหน๎าท่ีและการให๎บริการสาธารณะแกํราษฎรของตนเอง
คอํ นขา๎ งน๎อย เพราะมอี านาจหน๎าที่ซ้าซอ๎ นกับราชการบรหิ ารสวํ นภูมิภาค

นอกจากน้ีในระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินด๎วยกันเองก็มีอานาจหน๎าท่ีซ้าซ๎อน
กันอยูํ เชํน การดาเนินงานขององค์การบริหารสํวนจังหวัด จะมีพ้ืนที่ท่ีมีการทับซ๎อนกับองค์กร
ปกครองสํวนท๎องถ่ินรูปแบบอื่นๆ โดยเฉพาะเทศบาล และองค์การบริหารสํวนตาบล ทาให๎อานาจ
หน๎าที่บางสํวนขององค์การบริหารสํวนจังหวัด ซ้าซ๎อนกับเทศบาลและองค์การบริหารสํวนตาบล ซ่ึง
บางสํวนก็เป็นการอุดชํองวํางของอานาจหน๎าที่ ซึ่งไมํมีองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินรูปแบบใดทา และ
กิจการท่ีต๎องใช๎งบประมาณเป็นจานวนมาก การองค์การบริหารสํวนจังหวัด เข๎าไปดาเนินงานในเขต
พน้ื ทข่ี อง องคก์ ารบรหิ ารสวํ นตาบลหรือเทศบาลจะตอ๎ งได๎รบั อนญุ าตจากหนํวยงานนั้นๆ กํอน ซึ่งการ
ดาเนินงานในลกั ษณะนย้ี ํอมกํอใหเ๎ กิดการสิ้นเปลอื งทรพั ยากรทางการบริหารของประเทศ

(๔) ปญั หาดา๎ นการกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น โดยหลักแล๎วการกระจาย
อานาจทางการปกครองก็เพื่อให๎คนในท๎องถ่ินตัดสินใจแก๎ไขปัญหาตํางๆ ด๎วยตนเองภายใต๎กรอบของ
กฎหมาย ฉะน้ันการท่ีรัฐบาลสํวนกลางหรือผู๎แทนของรัฐไมํวําจะเป็นนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี.
รัฐมนตรี. ผ๎ูวําราชการจังหวัด ฯลฯ เข๎าไปกากับดูแลสภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และผ๎ูบริหาร
องคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถน่ิ กเ็ พ่อื ประโยชนข์ องประชาชนในพ้ืนท่แี ละประเทศชาตเิ ทํานั้น

แตํก็มบี างกรณี ได๎มีความพยายามทั้งจากฝุายการเมืองและฝุายปกครอง ที่จะเข๎าไป
กากับดูแลการดาเนินงานขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่น โดยการสํงคนของพรรคการเมืองเข๎าไปเป็น
ผูร๎ บั สมัครเลือกต้ัง และเมอ่ื ไดร๎ ับการเลือกต้ัง บุคคลเหลํานั้นกม็ กั จะถูกพรรคการเมืองที่สังกัดชักจูงให๎
ทาตามท่ีพรรคการเมืองประสงค์และมักจะไมํเป็นไปเพื่อผลประโยชน์อยํางแท๎จริงของประชาชนใน
พื้นท่ีน้ันๆ การกากับดูแลในลักษณะน้ีเป็นการกากับดูแลที่ไมํเป็นทางการ แตํทวําจะมีอิทธิพลทาให๎
การดาเนนิ งานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิน่ มิได๎เปน็ ไปเพื่อประโยชน์ทแี่ ท๎จริงของราษฎร

(๕) ปัญหาทางด๎านนโยบายและแผนการบรหิ ารท๎องถนิ่ ที่ไมํสอดคล๎องกับสภาพของ
ปญั หาและความต๎องการของราษฎรในพื้นท่ี หรือปญั หาการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ โดยเฉพาะการจัดซื้อ
จัดจา๎ งตํางๆ ในองค์กรปกครองสวํ นท๎องถิ่นบางแหงํ กม็ ักจะเกิดปัญหาการทุจริตฉ๎อราษฎร์บังหลวงอยูํ
บํอยครงั้ ทาให๎สญู เสียงบประมาณแผนํ ดนิ ไปโดยไร๎ประโยชน์

ในสํวนของการประเมินผลและการตรวจสอบการดาเนินการตามนโยบายก็เชํนกัน
ในทางปฏิบัติแล๎วมีแผนงานและโครงการเป็นจานวนมากท่ีองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นได๎ดาเนินการ
แตํทวํามิได๎มีการติดตามตรวจสอบและประเมินผล ทาให๎ไมํทราบได๎วําแผนงานและโครงการน้ันๆ
ประสบผลสาเรจ็ หรอื ไมํ มากน๎อยเพยี งใด เป็นประโยชน์แกรํ าษฎรอยํางแท๎จรงิ หรือเปลาํ

(๖) ปัญหาทางด๎านการบริหารการเงินการคลังขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น การ
ดาเนินภารกิจตํางๆ กฎหมายตํางๆ ได๎กาหนดให๎เป็นหน๎าที่และความรับผิดชอบขององค์กรปกครอง
สํวนท๎องถิ่นนั้น การดาเนินงานทุกประเภทจาเป็นต๎องมีรายได๎เพื่อเป็นคําใช๎จํายในการดาเนินงาน
จัดทาบริการสาธารณะ ปกติแล๎วรายได๎ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นเป็นรายได๎ที่มาจากภาษีใน ๓
ชอํ งทาง ไดแ๎ กํ

(๑) ภาษีท่ีองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นจัดเก็บเอง เชํน ภาษีโรงเรือนและท่ีดิน
ภาษบี ารุงทอ๎ งที่ ภาษีปูาย อากรฆาํ สตั ว์ ฯลฯ

(๒) ภาษีท่ีเป็นของรัฐ โดยรัฐบาลสํวนกลางจะเป็นผู๎จัดเก็บแล๎วจัดสรรให๎แกํ
องค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถนิ่ เชํน ภาษมี ลู คําเพ่ิม ภาษีสรรพสามติ ฯลฯ

(๓) ภาษีที่เป็นของท๎องถิ่นแตํรัฐบาลเป็นผ๎ูจัดเก็บแล๎วมอบให๎ท๎องถิ่น เชํนภาษี
รถยนต์และล๎อเลอ่ื น

อน่ึง นอกจากรายได๎จากภาษีอากรแล๎ว องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ยังสามารถ
จัดหารายได๎จากทรัพย์สินของท๎องถิ่น รายได๎จากสาธารณูปโภคและกิจการพาณิชย์ขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถ่ิน และรายได๎เบ็ดเตล็ด เชํน คําธรรมเนียม คําปรับ คําใบอนุญาตตํางๆ ฯลฯ ซ่ึงมี
ปริมาณไมํมากนัก ดังนั้น รัฐบาลจึงได๎จัดสรรเงินอุดหนุนจากเงินงบประมาณรายจํายประจาปีให๎แกํ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นใน ๒ ลักษณะ ได๎แกํ เงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
สามารถจะนาไปใช๎จํายได๎ตามความเหมาะสม และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจซึ่งมีเงื่อนไขในการใช๎จําย

กาหนดไว๎ด๎วย สาหรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลสํวนกลางท่ีจะต๎องจัดสรรให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ินตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต๎องไมํน๎อยกวําร๎อยละ ๓๕ ของรายได๎ของรัฐบาลภายในปี ๒๕๔๙ ซ่ึงจะทา
ใหอ๎ งคก์ รปกครองสวํ นท๎องถน่ิ มีรายได๎เพียงพอทจี่ ะดาเนนิ งานของตนเองไดด๎ ยี ่งิ ขนึ้

อยํางไรก็ตาม ปริมาณการจัดเก็บภาษีที่เป็นรายได๎ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
นั้นมีน๎อยมากเพียงประมาณร๎อยละ ๖ - ๙ ของรายได๎รัฐบาล ซึ่งมักจะไมํเพียงพอท่ีองค์กรปกครอง
สํวนท๎องถ่ิน จะนาไปใช๎จํายในการจัดทาบริการสาธารณะให๎แกํประชาชน ได๎ครบถ๎วนตามภารกิจที่
กฎหมายกาหนด

(๗) ปัญหาทางด๎านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน
แม๎วําปัญหาทางด๎านการบริหารงานบุคคลของบุคลากรท่ีเป็นฝุายประจาในองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นจะได๎รับการแก๎ไข ทาให๎ปัญหาได๎คลี่คลายไปในระดับหนึ่งแล๎วก็ตาม แตํทวํายังมีปัญหาการ
บริหารงานบุคคลบางประการ ที่ยังไมํได๎แก๎ไขให๎เป็นไปตามหลักการตามระบบคุณธรรม มีการ
แทรกแซงจากฝุายการเมือง ที่มักจะนาเอาระบบอุปถัมภ์มาใช๎ ทาให๎บุคลากรเกิดความร๎ูสึกวํา “คํา
ของคนอยํทู ่ีเป็นคนของใคร” มากกวําที่เป็น “คําของคนอยูํที่ผลของงาน” ทาให๎ขวัญและกาลังใจของ
บคุ ลากรในองค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถนิ่ ตกต่า ไมํตง้ั ใจทีจ่ ะอุทิศตนให๎กับการทางานได๎เต็มที่ และมักจะ
ต๎องปฏิบัติงานตามความต๎องการของฝุายการเมือง โดยเฉพาะฝุายบริหารขององค์กรปกครองสํวน
ทอ๎ งถิ่น ซ่ึงในบางครั้งบางกรณีอาจผดิ กฎหมายหรอื ขัดกบั ระเบียบข๎อบังคับ และ อาจได๎รับการลงโทษ
ทางวินัยได๎ ฯลฯ ส่ิงตํางๆ เหลําน้ีเป็นปัญหาท่ีบุคลากรในองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นตํางทราบกันดี
แตํทวําการแก๎ไขทาได๎ยากเว๎นเสียแตํวํา ผ๎ูได๎รับเลือกเข๎ามาเป็นฝุายบริหารและฝุายนิติบัญญัติของ
องคก์ รปกครองสํวนท๎องถนิ่ เป็นผู๎มคี ุณธรรม มีจรรยาบรรณของนกั บรหิ ารมอื อาชีพ และทางานโดยมุํง
ผลประโยชนข์ องประชาชนเป็นหลัก ซ่ึงมักจะมีจานวนไมมํ ากนกั

อ ยํ า ง ไ ร ก็ ต า ม ปั ญ ห า ดั ง ก ลํ า ว นี้ ก็ ไ ด๎ มี ค ว า ม พ ย า ย า ม ที่ จ ะ แ ก๎ ไ ข เ พ่ื อ ใ ห๎ ก า ร
บริหารงานบุคคลเป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรม โดยได๎มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารงานบุคคลสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒๒ ขึ้น ในกฎหมายฉบับนี้ได๎กาหนดให๎มีไตรภาคีการ
บริหารงานบคุ คลในรปู คณะกรรมการในการบริหารงานบุคคลของท๎องถ่นิ ใน ๓ ระดบั ได๎แกํ๒๔

(๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารบุคคลสํวนท๎องถิ่น (ก.ถ.) เป็นองค์กร
หลักในการกาหนดมาตรฐานกลางในการบริหารงานบคุ คลในระบบบรหิ ารราชการสวํ นท๎องถ่นิ ทั้งหมด

(๒) คณะกรรมการกลางข๎าราชการ/พนกั งานสํวนท๎องถิ่น เป็นองค์กรกลางในการ
บริหารงานบุคคลท่ีกาหนดมาตรฐานในการบริหารงานบุคคลของข๎าราชการ/พนักงานสํวนท๎องถิ่นใน
องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นประเภทตําง ๆ เชํน คณะกรรมการกลางข๎าราชการองค์การบริหารสํวน
จงั หวดั คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล และคณะกรรมการกลางพนักงานสวํ นตาบล เป็นตน๎

(๓) คณะกรรมการข๎าราชการ/พนักงานสํวนท๎องถิ่น เป็นองค์กรที่กาหนด
หลกั เกณฑ์และดาเนินการบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสํวนท๎องถนิ่ ในแตลํ ะจังหวัด

๒๔กรมสํงเสรมิ การปกครองทอ๎ งถน่ิ , รวมกฎหมายท่เี ก่ียวขอ๎ งกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถิน่ .กรุงเทพฯ:
โรงพมิ พ์กองอาสารกั ษาดนิ แดน, ๒๕๕๓ หนา๎ ๒๘๓ – ๓๐๐.

การดาเนินงานทางด๎านการบริหารงานบุคคลในระบบไตรภาคีนี้จะทาให๎ปัญหา
การใช๎ระบบอปุ ถมั ภ์ในการบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถนิ่ ลดนอ๎ ยลงไป และหมดไป
ในที่สุด ซ่ึงจะทาให๎ข๎าราชการและพนักงานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นเป็นผู๎ให๎บริการแกํ
ประชาชนด๎วยความมีสานึกในบริการ อุทิศตนให๎กับการทางานบริการประชาชน และมีจิตบริการ
(service mind)

(๘) ปัญหาทางดา๎ นการมีสํวนรํวมของประชาชน หัวใจหลักของการปกครองสํวน
ท๎องถิ่นก็คือ เป็นการปกครองตนเองของประชาชนโดยประชาชนและเพ่ือประชาชนในท๎องถิ่นน้ันๆ
แตํในทางปฏิบัติจะพบวํา การมีสํวนรํวมในการปกครองท๎องถิ่นของประชาชนมีคํอนข๎างน๎อย คงมี
เพียงแตํการไปใช๎สิทธ์ิเลือกต้ังสภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และผ๎ูบริหารองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นเทํานั้น ภายหลังเสร็จส้ินการเลือกแล๎วประชาชนมักจะไมํคํอยมีสํวนรํวมอยํางอื่น ซ่ึงทาให๎
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินขาดพลัง ขาดความรํวมมือ ขาดความสนใจจากประชาชนอันเป็นผลให๎
การปกครองทอ๎ งถนิ่ ซึ่งเปน็ การปกครองของคนในทอ๎ งถ่ินเองไมคํ ํอยประสบความสาเรจ็ เทาํ ที่ควร

ปัญหาดังกลําวข๎างต๎น เป็นปัญหาท่ีจะต๎องได๎รับการแก๎ไขโดยเรํงดํวน จึงจะทาให๎
ประชาชนได๎รับบริการสาธารณะที่ดีจากท๎องถิ่นของตนอยํางเทําเทียม หรือดีกวําการให๎บริการของ
ราชการบริหารสวํ นกลางและสํวนภมู ภิ าค

ปัญหาขององคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่น สามารถแบํงเปน็ กลมุํ ปญั หาแตํละดา๎ น ดังน้ี
๑) ปัญหาดา๎ นโครงสรา๎ งพนื้ ฐาน ไดแ๎ กํ
(๑) ปัญหาถนนคับแคบชารุดเสียหาย เน่ืองจากถนนโดยทั่วไปในเขตเทศบาล

สภาพคับแคบ ไมสํ ามารถขยายผิวจราจรเพิ่มขึ้นได๎ เน่ืองจากเป็นพื้นที่ที่ประชาชนตั้งร๎านค๎าและปลูก
บ๎านพักอาศัยอยํางหนาแนํน ถนนบางสายใช๎งานมานานมีสภาพชารุดทรุดโทรม จาเป็นต๎องปรับปรุง
ซํอมแซมเพือ่ ใหก๎ ารจราจรเป็นไปอยํางสะดวก

(๒) ปัญหาทางเท๎ามจี านวนไมํเพยี งพอและไมํได๎มาตรฐาน ถนนของเทศบาลสํวน
ใหญํจะไมํมีทางเท๎า บางแหํงมีถนนไมํได๎มาตรฐาน ประกอบกับบางแหํงประชาชนได๎วางส่ิงของบน
ทางเทา๎ ทาใหป๎ ระชาชนไมไํ ด๎รบั ความสะดวกในการเดนิ ทาง

(๓) ปัญหาการติดตัง้ ไฟฟาู สาธารณะให๎แสงสวาํ งยงั ไมํท่ัวถึงตามถนนสายรองตาม
ซอยตําง ๆ ยังมีไมํเพียงพอและไฟฟูาสาธารณะบางจุด ดวงโคมยังไมํได๎มาตรฐานทาให๎ แสงสวํางใน
เวลากลางคืนมีไมํเพียงพอ จาเป็นต๎องปรับปรุงทั้งนี้เพ่ือเพิ่มความปลอดภัยในชีวิต และทรัพย์สินของ
ประชาชนและใหค๎ วามสะดวกแกํผูส๎ ัญจรไปมาชํวงเวลากลางคนื

(๔) ปัญหาการจราจรและอุบัติภัย เนื่องจากในเขตเทศบาลมีประชาชนเข๎ามาอยํู
อาศยั เป็นจานวนมาก ประกอบกับมีการต้ังวางสินค๎าเข๎ามาในถนนบางสาย และมีการจอดรถยนต์ ไมํ
เปน็ ระเบียบเรียบร๎อย ทาให๎ประสบปัญหาการจราจรติดขัด และเกิดอุบัติเหตุได๎งําย โดยเฉพาะอยําง
ย่ิงชวํ งเวลาเรงํ ดวํ นจะประสบปญั หามาก

(๕) ปญั หาการระบายนา้ และน้าทํวมขัง เนื่องจากชุมชนหลายแหํงยังมีทํอระบาย
น๎าไมเํ พียงพอ และบางแหํงมขี นาดไมํได๎มาตรฐาน ทาให๎ไมํสามารถระบายน้าได๎ทัน โดยเฉพาะในชํวง
เวลาที่ฝนตกหนัก

๒) ปญั หาดา๎ นเศรษฐกิจ ได๎แกํ

(๑) ปัญหาประชาชนบางสํวนไมํมีงานทา เนื่องจากประชาชนบางสํวนที่พักอาศัย
ในพนื้ ที่ ประกอบอาชีพรับจ๎างตามโรงงานอุตสาหกรรม ในชํวงที่เศรษฐกิจของประเทศตกต่า โรงงาน
อุตสาหกรรมในเขตพ้ืนท่ีใกลเ๎ คียงเทศบาล ได๎ลดจานวนพนักงานลงหลายแหงํ สงํ ผลให๎ประชาชนที่พัก
อาศยั ในเขตเทศบาลตกงาน

(๒) ปัญหาขาดอาชีพเสริมสาหรับประชาชน ประชาชนที่อาศัยอยํูในพ้ืนท่ี
บางสํวนโดยเฉพาะอยํางย่ิงในเขตชุมชนพัฒนาสํวนมากประกอบอาชีพรับจ๎าง มีรายได๎น๎อย และไมํมี
รายได๎อืน่ ๆ

๓) ปัญหาดา๎ นสงั คม ได๎แกํ
(๑) ปัญหาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน เนื่องจากเป็น

ทอ๎ งถ่ินทเี่ ป็นที่ต้ังของร๎านค๎า โรงงานอุตสาหกรรม หอพักจานวนมาก จึงทาให๎มีอาคารตํางๆ ในพื้นท่ี
จานวนมาก และมีสภาพหนาแนํน ซึ่งมีปัญหาในการปูองกันและระงับอัคคีภัย นอกจากน้ียังเป็น
สถานท่มี คี นเคลอ่ื นยา๎ ยเข๎าออกในพน้ื ทอ่ี ยเูํ สมอทาใหก๎ ารควบคุมดูแลปญั หาอาชญากรรมตําง ๆ ทาได๎
ยากลาบาก

(๒) ปัญหาชุมชนแออัดและแหลํงเสื่อมโทรม พื้นท่ีบางสํวน จึงเป็นพ้ืนที่ท่ี
ประชาชนพักอาศัยอยูํอยํางหนาแนํน โดยเฉพาะอยํางยิ่งชุมชน ซ่ึงทาให๎ประสพปัญหาทางสังคมด๎าน
อืน่ ๆ ตามมา

(๓) ปัญหาแคลนสถานศึกษาในระดับประถมศึกษาและอนุบาล สถานศึกษาใน
เขตเทศบาลที่เปิดสอนในระดับประถมศึกษาและอนุบาล ซึ่งประชาชนในเขตเทศบาลบางสํวน ได๎สํง
บุตรหลานไปศึกษายังโรงเรียนที่อยูํบริเวณใกล๎เคียงนอกเขตเทศบาล แตํไมํสะดวกเพราะบางแหํง
ตั้งอยูํหํางไกลกบั ชมุ ชนของเทศบาล

(๔) ปญั หาการให๎บริการทางด๎านสาธารณสุขไมเํ พียงพอสาหรับการรองรับบริการ
สาธารณสุขไดอ๎ ยํางทวั่ ถงึ

(๕) ปญั หายาเสพติด มแี นวโน๎มวําจะมีผ๎ตู ิดยาเพิ่มขนึ้ ทกุ ปี

๔.๓ การกากบั ดูแล การบริหารองค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ของรัฐบาล

รฐั ธรรมนญู แหงํ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได๎กาหนดให๎องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นมีอิสระในการกาหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและ
การคลัง และมีอานาจหน๎าท่ีของตนเองโดยเฉพาะ และกาหนดให๎การกากับดูแลองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ินต๎องทาเทําที่จาเป็นและต๎องเป็นไป เพ่ือการค๎ุมครองประโยชน์ของประชาชนในท๎องถ่ินหรือ
ประโยชน์ของประเทศเป็นสํวนรวม (มาตรา ๒๘๒ มาตรา ๒๘๓ มาตรา ๒๘๔) สํวนในด๎านการ
กระจายอานาจสทํู ๎องถิ่นน้นั ได๎กาหนดให๎มกี ฎหมายกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให๎แกํ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน โดยคานึงถึงการกระจายอานาจเพ่ิมข้ึนให๎แกํท๎องถ่ินเป็นสาคัญ โดยมี
สาระสาคัญ คือ การกาหนดอานาจและหน๎าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหวํางรัฐกับ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นและระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินด๎วยกันเอง และการจัดสรร
สัดสํวนภาษีและอากรระหวํางรัฐกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินโดยคานึงถึ งภาระหน๎าที่ของรัฐกับ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นด๎วยกันเอง (มาตรา ๒๘๔) และ

ยังได๎กาหนดให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นมีหน๎าที่ความรับผิดชอบกว๎างขวางกวําเดิมหลายประการ
เชนํ มหี นา๎ ทบ่ี ารุงรักษาศลิ ปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท๎องถ่ิน หรือวัฒนธรรมอันดีของท๎องถ่ิน ท้ังมี
สทิ ธจิ ัดการศึกษาอบรมวิชาชีพทมี่ ีความเหมาะสมกับทอ๎ งถ่ินโดยให๎เปน็ ไปตามความต๎องการและความ
เหมาะสมของท๎องถิ่นน้ัน รวมไปถึงการสํงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล๎อมของท๎องถิ่นอีกด๎วย
(มาตรา ๒๘๙ มาตรา ๒๙๐) และเพ่ือให๎เป็นไปตามความต๎องการของประชาชนในท๎องถิ่น จึงมี
บทบัญญัติท่ีเก่ียวกับการกระจายอานาจการปกครองไปสูํท๎องถิ่นในด๎านตํางๆ ท้ังด๎านโครงสร๎าง
ทางการบริหาร อานาจหน๎าที่ รายได๎ การบริหารงานบุคคล และการมีสํวนรํวมของประชาชนในการ
ปกครองสํวนทอ๎ งถ่นิ

ปัจจุบัน แผนการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซ่ึง
คณะกรรมการกระจายอานาจฯ ได๎จัดทาข้ึนตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และได๎รับความเห็นชอบจาก คณะรัฐมนตรี
เมื่อวันท่ี ๓ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๓ นั้น มีผลทาให๎กระทรวง ทบวง กรมตํางๆ ต๎องถํายโอนของรัฐไปให๎
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินให๎เสร็จสิ้นภายในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ จากทิศทางตามบทบัญญัติแหํง
รัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจแกํองค์กรปกครองสํวน
ทอ๎ งถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ทาให๎การจัดระบบความสมั พันธ์ระหวํางสวํ นกลาง สวํ นภูมภิ าค และสํวนท๎องถ่ิน
โดยเฉพาะในสํวนที่วําด๎วยการกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น ต๎องปรับเปลี่ยนไปในประการ
สาคญั ทม่ี ํงุ หมายทจ่ี ะใหท๎ อ๎ งถนิ่ มีการบริหารจดั การงานท๎องถ่ินที่ดี (Good Local Governance) และ
ตลอดทั้งการจัดบริการสาธารณะให๎เป็นไปตามมาตรฐานตามท่ีประชาชนมุํงหวัง เพ่ือค๎ุมครอง
ประโยชน์ของประชาชนในทอ๎ งถ่นิ หรอื เพ่อื ประโยชนข์ องประเทศเปน็ สํวนรวม แตํความเป็นอิสระของ
ท๎องถิน่ กย็ งั คงอยภํู ายใตเ๎ ง่ือนไขของความเปน็ กลไกหนง่ึ ของการบริหารราชการแผํนดินท่ีเป็นภารกิจ
หน๎าทีค่ วามรบั ผิดชอบของรฐั บาลท่จี ะต๎องกากบั ดูแล ทงั้ น้ี เพอ่ื ใหอ๎ งคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่นสามารถ
บริหารกิจการได๎อยํางมีประสิทธิภาพเป็นไปด๎วยความถูกต๎องตามท่ีกฎหมายบัญญัติอันจะกํอให๎เกิด
ประโยชน์แกํประชาชนโดยทั่วไป รัฐบาลจึงจาเป็นต๎องกากับดูแลท๎องถิ่น โดยผํานการบริหารราชการ
สํวนภมู ภิ าค ได๎แกํ จังหวัดและอาเภอ ซึ่งถือเป็นตัวแทนและกลไกสาคัญของรัฐบาลในการกากับดูแล
ท๎องถิ่น ไดแ๎ กํ

๑) ลกั ษณะการควบคุมกากับดูแล การควบคุมกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นของ
สํวนกลางและสํวนภูมิภาคในภาพรวมท่ีเป็นอยํูในปัจจุบัน เป็นการควบคุมกากับดูแลตามกฎหมาย
และกฎระเบียบตํางๆ โดยรูปแบบในการกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น อาจกลําวได๎วํามี ๔
รูปแบบท่ีสาคญั ได๎แกํ

(๑) ลกั ษณะการกากบั ดแู ลตามกฎหมาย ได๎แกํ
- การกากับเหนอื องคก์ รและตวั บคุ คล
- การกากบั เหนือการกระทา
- การกากับด๎านการเงนิ และการคลังของท๎องถิ่น เชํน การกากับเหนือการกระทา

กิจกรรมตํางๆ ได๎แกํ การออกกฎระเบียบ ข๎อบังคับทั่วไปของท๎องถิ่น การออกคาส่ังวินิจฉัย การ
กระทาสัญญาทางการปกครองและการปฏิบัติการอื่นๆ การกากับเหนือบุคคลและเหนือองค์กร เชํน

การยุบสภาองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน การออกคาสั่ง สาหรับการปฏิบัติงาน หรือการไลํออกจาก
ตาแหนงํ

(๒) ลักษณะการกากบั ดูแลโดยประชาชน ได๎แกํ
- การสงํ เสริมให๎ประชาชนเขา๎ มามีสํวนรวํ มในการกากับดูแลใหส๎ งู ขน้ึ
- การกาหนดแนวทางความรํวมมือระหวํางภาครัฐกับประชาชนในการกากับ

ดูแลองค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถ่นิ
- การเปิดโอกาสให๎ประชาชนเข๎าชื่อถอดถอนสมาชิกสภาท๎องถ่ินหรือผู๎บริหาร

ท๎องถ่ิน ตามพระราชบัญญัติวําด๎วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท๎องถิ่นหรือผ๎ูบริหาร
ท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ข๎อน้ีเป็นไปตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ ท่ีให๎ประชาชนมี
สทิ ธิเขา๎ ชือ่ ถอดถอนผู๎บรหิ ารระดับประเทศและสมาชิกรัฐสภา

(๓) ลักษณะการกากบั โดยคณะกรรมการกาหนดมาตรฐานกลาง
(๔) ลกั ษณะการกากบั ดูแลโดยระบบแผนงาน ไดแ๎ กํ

- การประเมินแผนงาน
- การใชห๎ ลักบริหารการปกครองท่ีดี (good governance)
- แผนงานรองรบั ภารกิจถํายโอนมา
๒) ปัญหาและอุปสรรคในการกากับดูแล สรปุ ได๎ดังน้ี
(๑) สวํ นกลางกาหนดเปาู หมายและวัตถุประสงค์ในการกากับ ควบคุม ดูแล โดยไมํมี
ความชดั เจน และยากตอํ การปฏิบตั ิงานของเจา๎ หนา๎ ท่ใี นสํวนกลางและสํวนภูมภิ าค
(๒) ตัวกฎหมาย (ในดา๎ นการกาหนดขน้ั ตอนการปฏิบัติ) ท่บี ญั ญตั ิไว๎ไมํมีความชัดเจน
เชํน กฎหมายส่งิ แวดล๎อม และกฎหมายยาเสพตดิ เปน็ ตน๎
(๓) ตัวกฎหมาย (ในด๎านการกาหนดกรอบอานาจ) ที่บัญญัติไว๎ไมํมีความชัดเจน จน
ยากตอํ การใช๎ดุลพินิจในการตดั สินใจของเจา๎ หน๎าทสี่ วํ นกลางและสํวนภมู ิภาค
(๔) ไมํสามารถทจี่ ะดาเนินการควบคมุ ผม๎ู ีอทิ ธิพลในท๎องถิ่นได๎ ทาให๎เกิดความไมํเป็น
ธรรมในการกากบั ควบคุม ดแู ลองค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถ่นิ
(๕) เจ๎าหน๎าที่ของสํวนภูมิภาคมีจานวนน๎อย ทาให๎ไมํสามารถดูแลองค์การบริหาร
สํวนทอ๎ งถนิ่ ได๎อยํางทวั่ ถงึ และยังผลใหม๎ กี ารปฏบิ ัตงิ านท่ลี ําช๎า
(๖) ขาดเจ๎าหน๎าท่ีนิติกรท่ีทางานประจาในสํวนภูมิภาคและสํวนท๎องถิ่น ทาให๎เมื่อ
เกดิ ปญั หาในเร่ืองกฎหมายตอ๎ งสงํ เรือ่ งเข๎ามาให๎สวํ นกลางพจิ ารณาวินจิ ฉัย
(๗) เจ๎าหน๎าท่ีท่ีกากับ ควบคุม ดูแล องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ปฏิบัติตนไมํ
เหมาะสม เชนํ ในเรื่องของการออกบตั รประจาตัวประชาชนในจังหวัดชายแดน
(๘) เจ๎าหน๎าที่ของสํวนภูมิภาค ขาดความร๎ูและความเข๎าใจในบริบททางสังคม
วัฒนธรรมประเพณี และยงั ขาดความร๎คู วามเขา๎ ใจทด่ี ีในตัวบทกฎหมาย ระเบยี บข๎อบงั คับตาํ งๆ
(๙) การที่สํวนกลางและสํวนภูมิภาคไมํออกมาตัดสินปัญหาในเรื่องกฎหมายไมํได๎
กาหนดไว๎อยํางชัดเจน เพราะผู๎ตอบจะต๎องเป็นผ๎ูที่รับผิดชอบตํอผลที่ติดตามมา เม่ือองค์กร ปกครอง
สวํ นท๎องถ่นิ สอบถามมายงั สวํ นภมู ิภาค สํวนภูมภิ าคก็จะสํงเร่ืองตํอมายังสํวนกลาง แล๎วเรื่องก็จะเงียบ
หายไป

(๑๐) สํวนกลางและสํวนภมู ภิ าคทราบถึงความต๎องการที่องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น
ตอ๎ งการอสิ ระมากขึน้ และสํวนกลางกับสํวนภมู ภิ าคกไ็ มตํ ๎องการที่จะกากับดูแล ในแบบที่เข๎มข๎น

(๑๑) เจ๎าหน๎าทีส่ วํ นภมู ิภาคท่ีทาหนา๎ ทีก่ ากับ ควบคมุ ดแู ล มีจานวนนอ๎ ย
(๑๒) สํวนกลางออกกฎ ระเบียบข๎อบังคับ ที่ให๎ระยะเวลาในการดาเนินการน๎อย ทา
ให๎ท๎องถ่นิ ดาเนนิ การไมํทัน เชํน การจดั ทารายงานประจาปี
(๑๓) ระบบการตรวจสอบของสํวนกลาง เชํน สานักงบประมาณ ไมํมีความ
สอดคล๎องกับลักษณะขององค์การบริหารสํวนท๎องถิ่น และการท่ีสํวนกลางไมํกล๎าท่ีจะให๎เงิน
งบประมาณแกํองค์การบริหารสํวนท๎องถ่ิน กํอให๎เกิดปัญหาความสับสนและความไมํเข๎าใจ จนทาให๎
เกิดความลาํ ช๎าในการดาเนินงานขององคก์ ารบรหิ ารสวํ นท๎องถนิ่
(๑๔) นโยบายของสํวนกลางและนโยบายของสํวนภูมิภาค บางครั้งมีลักษณะที่
ขัดแยง๎ กัน เชํน นโยบายในด๎านการขนสงํ การศึกษา เปน็ ตน๎
(๑๕) กฎระเบียบที่สํวนกลางกาหนดให๎เป็นหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติมีมากเกินไป
เชํน ในเรื่องการเงินและพัสดุ ที่มีระเบียบของกระทรวงการคลัง ของกระทรวงมหาดไทย และของ
สานกั นายกรัฐมนตรี เป็นตน๎

๔.๔ การตดิ ตามและประเมนิ ผล

การติดตามและประเมินผลโครงการ เป็นหน๎าท่ีท่ีสาคัญในการดาเนินงานพัฒนาของ
องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน ท่ีระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการจัดทาแผนพัฒนาขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ กาหนดให๎ผู๎บริหารท๎องถิ่นต๎องแตํงต้ังคณะกรรมการติดตามและ
ประเมนิ ผลแผนพฒั นาท๎องถิ่น จานวน ๑๑ คน จดุ มํุงหมายสาคัญของการประเมินผลแผนยุทธศาสตร์
คือ การประเมินวํามีการนาแผนยุทธศาสตร์ไปปฏิบัติอยํางแท๎จริงเพียงใด และได๎ผลเป็นอยํางไร
เพื่อที่จะสามารถวัดความสัมฤทธ์ิผล ของแผนยุทธศาสตร์ได๎ ในขณะเดียวกันก็สามารถเก็บรวบรวม
ขอ๎ มลู เพ่ือใชเ๎ ป็นสมมติฐานในการจัดทาแผนยทุ ธศาสตร์ฉบบั ตํอไป

ดังนั้น การที่จะประเมินผลแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาในภาพรวมได๎จาเป็นต๎อง
ประเมินผลการปฏบิ ตั ใิ นแตลํ ะแนวทางการพัฒนากํอน เพ่ือนาไปสํูการวัดความสาเร็จของยุทธศาสตร์
ซงึ่ จะแสดงให๎เห็นได๎วาํ การพัฒนาเปน็ ไปในแนวทางใด บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนาที่ย่ังยืน และ
ตอบสนองตํอวิสัยทัศน์หรือไมํ ในขั้นต๎นองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน จึงต๎องติดตามประเมินผล
แผนพัฒนาสามปี ให๎ได๎ข๎อมูล ข๎อเท็จจริง อันจะนามาสูํบทสรุปที่ไมํบิดเบือนจากผลการปฏิบัติจริงที่
เกิดขึ้น ตามเกณฑ์มาตรฐานและตัวชี้วัดการประเมินผลหนํวยงาน โดยเกณฑ์และตัวชี้วัดผลการ
ดาเนินงานจะเป็นการพิจารณาเกณฑ์รวม (Multiple criteria and indicators) และสามารถใช๎เป็น
กรอบหรอื เครือ่ งมอื ในการประเมินผลลัพธ์สุดท๎าย และผลกระทบในการดาเนินงานในภาพรวมเพ่ือใช๎
เปน็ บรรทัดฐานในการเปรียบเทียบผลการดาเนินงานกับระดับการบรรลุผล และการตอบสนองความ
พึงพอใจของลูกค๎าหรือประชากรกลํุมเปูาหมาย สาหรับคําตัวแปร (Attributes) อาจแตกตํางกันไป
ขน้ึ อยกูํ ับลกั ษณะกิจกรรม การดาเนินงานของหนํวยงาน

เกณฑ์มาตรฐานและตวั ช้ีวดั การประเมนิ

เกณฑ์มาตรฐาน ตวั ช้ีวดั ตวั อยํางกรอบตวั แปร

(Standard Criteria) (Indicators) (Attributes)

๑. สัมฤทธิ์ผล/การบรรลุ ผลผลิต/ผลลัพธ์ -ผลตาํ งระหวํางเปาู หมายกบั
วตั ถุประสงค์ของนโยบาย วัตถุ ประสงค์ท่ีกาหนดไว๎

๒. ความเสมอภาคและความ การเขา๎ ถงึ /การจดั สรร -ปริมาณ/คุณภาพ/ผลประโยชน์
ทีจ่ ัดสรรตํอคน/ตํอกลุํม/ไมํ
เปน็ ธรรมในสังคม ทรพั ยากร/การกระจายผล/ เลือกปฏิบตั ิ/เสมอภาคกัน

ความเสมอภาค

๓. ความสามารถและคุณภาพ สมรรถนะหนวํ ยงาน พน้ื ท่เี ปาู หมาย/ประชากร

ในการให๎บริการ มที ัว่ ถงึ เพยี งพอ กลํุมเปาู หมาย/จานวนคร้ัง ใน
การใหบ๎ รกิ าร/ความค๎ุมคํา
มปี ระสทิ ธภิ าพใหบ๎ ริการ

๔.ความรบั ผดิ ชอบของ พนั ธกิจตํอสงั คม ตอํ สาธารณะ -การจดั ลาดบั ความสาคัญ/
หนวํ ยงาน การใหห๎ ลักประกนั ความเสีย่ ง ภารกิจหลัก/รอง การตดั สินใจท่ี

สะทอ๎ นความรับผดิ ชอบ

๕.การสนองตอบความ ตอ๎ งการ กาหนดประเดน็ ปญั หา รับฟงั - ระดับการมสี ํวนรวํ ม การ

ของประชาชน ความคิดเหน็ มาตร การ/กล ปรึกษา หารือ การสารวจความ

ยทุ ธ์แก๎ไขปญั หา ตอ๎ งการ

๖. ความพึงพอใจของ ระดับความพงึ พอใจ การ - สดั สํวนของประชากร กลุมํ
เปูาหมายท่ีพอใจ หรือไมํพอใจ
ประชากรกลมํุ เปูาหมาย ยอมรับ / คดั ค๎าน ความคาดหวงั ผลสะท๎อนกลับ

๗. ผลเสยี หายตํอสังคม ผลกระทบภายนอก (ทางบวก - ความสญู เสียทางเศรษฐกิจ
และทางลบ) ตน๎ ทนุ ทางสังคม ผลกระทบด๎านส่งิ แวดลอ๎ มคาํ

เสยี โอกาส ความขดั แยง๎ ทาง
สังคม

๔.๕ ข้อเสนอแนะการกากบั ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

ข๎อเสนอแนะการกากบั ดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินให๎มีประสิทธิภาพ ควรดาเนินการ
ทางด๎านนโยบายและทางดา๎ นการปฏิบตั ิ ดงั น้ี

๑) ข้อเสนอแนะทางดา้ นนโยบาย
(๑) กาหนดให๎ผูว๎ ําราชการจังหวัดและนายอาเภอ มีฐานะเป็นผ๎เู สียหาย ทั้งในทางคดี

แพํง คดอี าญา และคดีปกครอง ในกรณีที่องค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นหรือผ๎ูบริหารท๎องถ่ินกระทาการ
โดยไมชํ อบดว๎ ยกฎหมายหรอื ละเลยตอํ หนา๎ ที่ตามท่ีกฎหมายกาหนดไว๎ โดยจะตอ๎ งเป็นเฉพาะกรณีไมํมี
ผเ๎ู สียหายหรือผ๎ูเสียหายไมํดาเนินการฟอู งรอ๎ ง

(๒) ควรจัดระบบให๎องค์กรอิสระอื่นๆ เชํน คณะกรรมการปูองกันและปราบปราม
การทจุ ริตแหํงชาติ (ป.ป.ช.) สานักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผํนดิน (สตง.) เข๎าไปมีบทบาทในการ
ตรวจสอบองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน โดยการผนึกกาลังรํวมมือกันเพ่ือให๎การตรวจสอบเป็นไปโดย
ท่ัวถงึ และรวดเร็ว

(๓) สํวนกลาง ควรจัดให๎มีคณะกรรมการกาหนดมาตรฐานกลาง ในการจัดการ
บริการ สาธารณะขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น เชํน มาตรฐานด๎านสาธารณสุข มาตรฐานด๎าน
การศึกษา เป็นต๎น เพื่อเป็นหลักประกันวําประชาชนในแตํละท๎องท่ีจะได๎รับบริการสาธารณะที่เทํา
เทยี มกันและ เปน็ เคร่ืองมอื ในการประเมินการปฏบิ ตั ิงานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิน่ ดว๎ ย

(๔) รฐั ควรกาหนดใหม๎ ีแนวทางในการประเมินผลการปฏิบัติงานขององค์กรปกครอง
สวํ นทอ๎ งถ่ินใหช๎ ัดเจน

(๕) ควรเน๎นบทบาทของสํวนกลางและสํวนภูมิภาคในการปูองกันปัญหาการทุจริต
และ ประพฤตมิ ิชอบในองค์กรปกครองท๎องถิ่นมากกวําการตดิ ตามตรวจสอบ

(๖) รฐั ควรจัดให๎มกี ารกากับดูแลและการตรวจสอบ เพ่ือปูองกันการประพฤติทุจริตมิ
ชอบ โดยมีการผนกึ กาลงั รวํ มกนั ระหวํางสานักงานตรวจเงนิ แผนํ ดนิ กับจังหวัดและอาเภอ อยํางน๎อยปี
ละ ๑ คร้งั เพ่ือใหก๎ ารบริหารงานเปน็ ไปอยํางมปี ระสิทธภิ าพ

(๗) รัฐควรกาหนดให๎มีการจัดทามาตรฐานการปฏิบัติงานข้ันต่าในด๎านการบริหาร
การ เงินและการคลงั ขององค์กรปกครองสํวนทอ๎ งถน่ิ เพ่ือใหเ๎ กิดความโปรงํ ใสในการปฏิบตั ิงาน

(๘) รัฐควรสํงเสริมให๎ประชาชนเข๎ามามีสํวนรํวมในการก ากับดูแลองค์กรปกครอง
สวํ น ท๎องถิน่

(๙) รัฐควรจัดใหม๎ ีการประเมินผลงานขององค์กรบรหิ ารสํวนท๎องถิ่น โดยการยึดแผน
งานเปน็ หลกั เพ่อื เปน็ การแก๎ปญั หาและสํงเสริมการพัฒนาให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน มีความก๎าว
หนา๎ มากยิ่งข้ึน

(๑๐) สํวนกลางควรกากบั ดแู ลสวํ นท๎องถ่นิ โดยพิจารณาการปฏิบัติงานตามหลักการ
บริหารการปกครองที่ดี (good governance) เพ่ือเป็นการสํงเสริมและพัฒนาการปกครองสํวน
ทอ๎ งถ่นิ ใหม๎ ีความกา๎ วหน๎า มปี ระสทิ ธิภาพอยาํ งเทําเทยี มกนั ทัว่ ประเทศ

(๑๑) สํวนกลางควรกาหนดแนวทางที่ชัดเจน ในการกากับดูแลองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ิน ตามลักษณะกิจกรรมที่หลากหลายท่ีท๎องถ่ินได๎รับการถํายโอนมา เชํน ด๎านสาธารณสุข ด๎าน
ส่ิงแวดลอ๎ ม โดยอาจจะตอ๎ งจดั ทาแนวทางในรปู แบบของกฎหมายหรอื ระเบียบข๎อบงั คบั ตาํ งๆ

(๑๒) สํวนกลางควรจัดให๎มีการประเมินผลการปฏิบัติงาน ขององค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่น โดยการยึดหลักความโปรํงใสตามหลักการบริหารการจัดการท่ีดี (good governance) เชํน
ความโปรํงใสในการปฏิบัติงาน การยึดหลักนิติธรรม หลักการมีสํวนรํวมของประชาชน ความรับผิด
ชอบตอํ สังคม หลักคณุ ธรรมและความชอบธรรม และหลักประสทิ ธิภาพและประสทิ ธผิ ล

(๑๓) สํวนกลางควรกาหนดกรอบภารกิจหน๎าที่ท่ีชัดเจน ให๎แกํองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถิ่นในการจัดทาบริการสาธารณะ โดยกาหนดมาตรฐานข้ันต่า ในการดาเนินงานขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่น เพ่ือให๎ประชาชนได๎รับบริการที่ดีอยํางเทําเทียมกันท่ัวประเทศ และจัดให๎มี
คณะกรรมการ ประกอบด๎วย ภาครัฐ ภาคประชาชน ผู๎ทรงคุณวุฒิ ทาหน๎าท่ีกาหนดแนวทางมาตร
ฐานการปฏิบตั งิ าน ทาหน๎าทีต่ รวจสอบและประเมนิ ผลการดาเนินงานขององค์กรปกครองสวํ นท๎องถ่นิ

(๑๔) ผู๎วําราชการจังหวัด นายอาเภอต๎องปรับบทบาทในการกากับดูแล องค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่น มาเป็นบทบาทในการให๎ความสาคัญตํอการสร๎างความเข๎มแข็ง ในการบริหาร
การจัดการองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น โดยเฉพาะในด๎านการบริการสาธารณะ ทั้งน้ีเพื่อให๎ชุมชนมี
ความเข๎มแขง็ อยาํ งยัง่ ยืน

(๑๕) สวํ นกลางควรกาหนดให๎มกี ารบัญญตั ิกฎหมายแมบํ ท อันเป็นการกาหนดกรอบ
อานาจหน๎าที่ขององค์กรบริหารสํวนท๎องถ่ิน ที่มีความชัดเจนเป็นไปในทิศทางเดียวกัน เป็นมาตรการ
ในการกากบั ดแู ลองคก์ รปกครองสํวนท๎องถน่ิ ให๎เปน็ มาตรฐานเดียวกนั ทัว่ ทัง้ ประเทศ

๒) ข้อเสนอแนะทางดา้ นการปฏิบัติ
(๑) ควรมีการกาหนดแนวทางที่ชัดเจน ให๎ผ๎ูวําราชการจังหวัด นายอาเภอ มีอานาจ

ใน การส่ังพักผ๎ูบริหารท๎องถิ่นท่ีปฏิบัติการไมํชอบด๎วยอานาจหน๎าที่ หรือประพฤติตนฝุาฝืนความสงบ
เรยี บร๎อยของประชาชน และให๎สภาท๎องถิ่นเลือกสมาชิกท๎องถ่นิ เพื่อดาเนนิ การในหน๎าท่ีแทนชวั่ คราว

(๒) ควรมีการกาหนดขอบเขตอานาจหน๎าท่ี ขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินตํางๆ
(อบจ. เทศบาลและ อบต.) ในการจัดทาบริการสาธารณะให๎ชัดเจน ซ่ึงจะทาให๎การกากับดูแลให๎
องค์กร สํวนทอ๎ งถน่ิ ปฏบิ ตั ติ ามหน๎าท่กี ็จะทาได๎สะดวกชดั เจนขน้ึ

(๓) ควรให๎สํวนกลางหรือสํวนภูมิภาค มีอานาจเข๎าดาเนินการแทนองค์กรปกครอง
สวํ น ทอ๎ งถิ่น กรณีท่ีองค์กรปกครองสวํ นทอ๎ งถนิ่ ไมํจัดทากจิ กรรมตามอานาจหน๎าท่ี ที่กฎหมายกาหนด
ไว๎ โดยจะต๎องถอื ปฏบิ ตั ิอยํางจรงิ จัง

(๔) ควรมีการกาหนดแนวทางความรํวมมือระหวํางภาครัฐกับประชาชน ในการ
กากับ ดแู ลองคก์ รปกครองสวํ นท๎องถ่นิ

(๕) ควรประชาสัมพนั ธ์ให๎ประชาชนเขา๎ ใจ ทราบถงึ ขั้นตอน และวิธีการในการเข๎าชื่อ
ถอดถอนสมาชิกสภาท๎องถิ่นหรือผ๎ูบริหารท๎องถ่ิน ตามพระราชบัญญัติวําด๎วยการลงคะแนนเสียงเพื่อ
ถอดถอนสมาชิกสภาท๎องถ่ินหรือผ๎ูบริหารท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ อยํางจริงจัง ตามกฎหมายและอยําง
เป็นระบบ จริงอยูํแม๎วําประชาชนจะมีสิทธิในการกระทาดังกลําวตามรัฐธรรมนูญ แตํในภาคปฏิบัติ
เป็นสิ่งทีป่ ฏบิ ตั ไิ ดย๎ าก

(๖) กระทรวง ทบวง กรมตํางๆ ที่ถํายโอนภารกิจของหนํวยงานไปให๎องค์กร
ปกครอง สํวนท๎องถ่ิน ควรจัดให๎มีเจ๎าหน๎าที่ทาหน๎าที่เป็นพ่ีเล้ียงให๎กับเจ๎าหน๎าที่ขององค์กรปกครอง

สํวนท๎องถิ่น เพ่ือให๎ทาหน๎าที่ในการกากับดูแล ชํวยเหลือองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นในการจัดทา
บรกิ ารสาธารณะ ใหเ๎ พยี งพอ

๔.๖ ทิศทางการบริหารองค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ไทยในอนาคต

จากความเป็นมาของการปกครองท๎องถิ่น ตั้งแตํปี พ.ศ. ๒๔๗๕ จนถึงปัจจุบัน พบวํา มี
แนวโน๎มของการกระจายอานาจให๎แกํทอ๎ งถน่ิ มากขึน้ เร่มิ จากการใหอ๎ านาจแกทํ อ๎ งถิ่นที่เป็นชุมชนเมือง
กอํ น โดยจัดตัง้ เป็นเทศบาล สุขาภิบาล ตํอมาขยายเป็นพื้นท่ีทั้งจังหวัด และในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ
แหงํ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐๒๕ ๓ หมวด ๑๔ การปกครองสํวนท๎องถิ่น มาตรา ๒๘๑ บัญญัติไว๎
วํา “ภายใต๎ข๎อบังคับมาตรา ๑ รัฐจะต๎องให๎ความเป็นอิสระ แกํท๎องถ่ินตามหลักแหํงการปกครอง
ตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท๎องถิ่น” และในมาตรา ๒๘๒ วรรค ๒ “การกากับดูแล
องค์กร ปกครองสํวนท๎องถิ่น ต๎องทาเทําท่ีจาเป็น ตามท่ีกฎหมายบัญญัติแตํต๎องเป็นไป เพื่อการ
คม๎ุ ครอง ประโยชน์ของประชาชนในท๎องถ่นิ หรือประโยชนข์ องประเทศโดยสํวนรวม ท้ังนี้จะกระทบถึง
สาระ สาคัญแหํงหลักการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท๎องถิ่น หรือ
นอกเหนือจากท่ี กฎหมายบัญญัตไิ วม๎ ิได๎”

ในกฎหมายปกครองท๎องถ่ิน แสดงให๎เห็นจุดมํุงหมายสาคัญ ๒ ประการ ได๎แกํ ๑) ต๎อง
การให๎การจัดทาบริการสาธารณะมีประสิทธิภาพ ได๎แกํ การบริการสาธารณะให๎ท่ัวถึง ตรงกับความ
ต๎องการของรายจํายในท๎องถ่ิน ตามความจาเป็นในแตํละท๎องถิ่น ซ่ึงจุดมํุงหมายน้ีจะสาเร็จลงได๎ ก็
ด๎วยวิธีการให๎ราษฎรในท๎องถ่ินนั้นเอง เข๎าไปมีสํวนรํวม ในการจัดการด๎วย ๒) ต๎องการให๎การ
ปกครองท๎องถ่ิน เป็นสถาบันสอนการปกครองประเทศ ในระบอบประชาธิปไตย โดยผ๎ูที่จะเข๎าไปมี
สํวนรวํ มในการปกครองทอ๎ งถนิ่ จะตอ๎ งมาจากการเลือกตั้ง ของราษฎรในท๎องถ่ินน้ัน”

ดังน้นั “กฎหมายการปกครองสํวนท๎องถ่ิน ซึ่งเป็นกฎหมายที่บัญญัติขึ้น เพื่อจัดตั้งองค์กร
ปกครองสํวนท๎องถิ่น มีวัตถุประสงค์กระจายอานาจบริหารไปสูํท๎องถิ่น โดยกาหนดความสัมพันธ์
ระหวํางทอ๎ งถิน่ กับสํวนกลาง ในขอบเขตการกากับดูแล” น่ันคือ จะไมํกาหนดให๎ราชการสํวนกลาง มี
อานาจบังคับบัญชาเหนือคณะผ๎ูบริหารของท๎องถิ่น เพ่ือให๎ผู๎บริหารสํวนท๎องถิ่นมีความเป็นอิสระ ใน
การบริหารจดั การ แตํจะใหม๎ อี านาจในการกากับดแู ลเพื่อปูองกันมิให๎ราษฎรได๎รับความเดือดร๎อนจาก
การกระทาของราชการสํวนท๎องถิ่น และเพ่ือเป็นหลักประกันแกํราษฎรในท๎องถ่ินวําจะได๎รับการ
บริการสาธารณะอยํางทั่วถึง มีประสิทธิภาพ โดยจะกากับดูแลและตรวจสอบให๎ราชการสํวนท๎องถิ่น
กระทาการโดยชอบด๎วยกฎหมาย หากมีการกระทาท่ีไมํชอบด๎วยกฎหมายเกิดข้ึน ก็จะมีอานาจในการ
เพิกถอนหรือยับยั้งการกระทาน้ันได๎ ท้ังนี้ ต๎องเป็นไปตามที่มีกฎหมายบัญญัติให๎อานาจ แกํราชการ
สํวนกลาง ใหก๎ ระทาได๎ ไวอ๎ ยํางชดั แจ๎งด๎วย

องคก์ รปกครองสวํ นทอ๎ งถิ่น จะมีหน๎าที่ความรับผิดชอบ ดูแลการวางผังเมือง การควบคุม
การกํอสร๎างและดูแลรักษาสิ่งแวดล๎อม มลพิษตํางๆ ดูแลบริการสาธารณะข้ันพ้ืนฐานที่จาเป็นตํอการ
พฒั นาเมอื ง การกอํ สรา๎ งชมุ ชน การเปล่ียนแปลงพื้นที่ดินท้ังในสํวนของพ้ืนที่สาธารณะ และพื้นท่ีของ

๒๕ กรมสงํ เสริมการปกครองสวํ นท๎องถ่ิน,รวมกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน,กรุงเทพฯ:
โรงพมิ พก์ องอาสารกั ษาดินแดน. ๒๕๕๓ หนา๎ ๙๓-๙๗

เอกชน จังหวัดเปน็ ผ๎ูดาเนินและการประสานแผนตํางๆ โดยจะเป็นผู๎ใช๎ความชานาญ ปรับใช๎กฎหมาย
ในการกากบั ทิศทางของการพัฒนาเมือง การเปลี่ยนแปลงการใช๎พื้นท่ีดิน การพัฒนาเมือง การพัฒนา
อุตสาหกรรม และการพัฒนาโครงสร๎างพ้ืนฐานตํางๆ ในหน๎าที่เฉพาะซ่ึงเป็นของจังหวัด ได๎แกํ กา ร
ดูแลและการบารุงรักษาดิน ทรัพยากรน้า การควบคุมมลพิษทางเสียง การดูแลสัตว์และพืชจาเพาะที่
หาได๎ยากและภาคจะเป็นผ๎ูกากับการวางผังเมืองเป็นการทั่วไป ทาหน๎าที่ควบคุมและกระตุ๎นให๎มีการ
ปฏิบัติตามแผนงานตําง ๆ ทไี่ ด๎วางไว๎ และภารกจิ ดา๎ นการเคหะ หรือที่อยูํอาศัย เป็นหน๎าท่ีขององค์กร
ปกครองสํวนท๎องถ่ินเป็นสํวนใหญํ หมายรวมถึงระดับตั้งแตํการควบคุมดูแลการกํอสร๎าง การบารุง
รักษาและการกํอสรา๎ งทอ่ี ยอูํ าศยั เพ่อื การสาธารณะประโยชน์

การปกครองของทอ๎ งถน่ิ กํอใหเ๎ กิดกระบวนการพัฒนาประชาธปิ ไตย ดงั น้ี
๑) กํอให๎เกิดและกระตุ๎นการมีสํวนรํวมทางการเมืองของประชาชน (Greater

political participation by the people) โดยผู๎นาที่มาจากการเลือกต้ัง จะกระตุ๎นความสนใจของ
ประชาชน โดยการเสนอนโยบายให๎ประชาชนได๎ทราบ ได๎คิด ถกเถียงและตัดสินใจเลือก สํงเสริมให๎
ประชาชนเข๎า ไปมสี ํวนรํวมในการปกครองท๎องถน่ิ มากขึ้น

๒) กํอให๎เกิดความรับผิดชอบของผู๎นาตํอประชาชน (Account ability) คาวํา
Accountability เป็นคาท่ีนิยม เป็นท่ีรู๎จักกันอยํางกว๎างขวาง ในสังคมประชาธิปไตยตะวันตก คานี้
หมายถึง พันธะสัญญาหรือความรับผิดชอบในทางการเมืองท่ีผู๎มาจากการเลือกตั้งมีตํอผ๎ูเลือกต้ัง มี
ความรับผดิ ชอบในแงํที่วาํ ตัวเขาเขา๎ ไปทางานอะไร ผลของงานเป็นประโยชน์ตํอสํวนรวมหรือสํวนตัว
ต๎องอธบิ ายได๎วาํ ทาไมตอ๎ งทาเชํนนัน้

๓) การปกครองท๎องถ่ินท่ีเข๎มแข็งจะขจัดระบบเผด็จการของรัฐบาล เม่ือมีการ
กระจาย อานาจมากขึ้นท๎องถิ่นเข๎มแข็ง การยึดอานาจ การใช๎อานาจเผด็จการจากสํวนกลางก็จะ
เปน็ ไปไดย๎ าก

๔) การเมืองทอ๎ งถ่นิ เปน็ เวทสี ร๎างนักการเมืองระดับชาติ
๕) การสร๎างประชาธิปไตยหรือการพัฒนาการเมืองท่ีมั่นคง จะต๎องเริ่มจากการสร๎าง
ประชาธปิ ไตยในระดบั ท๎องถ่ินกอํ น จากนนั้ จงึ ขยายไประดบั ประเทศ
๖) การปกครองท๎องถ่ิน ทาให๎เกิดการเข๎าสูํทางการเมืองของประชาชน
(Politicization) เมอื่ กระจายอานาจสํูท๎องถิ่น ทาให๎มีกิจกรรมตําง ๆ เก่ียวกับการเมือง ประชาชนจะ
เกดิ ความผกู พนั ใสใํ จการเมืองมากข้ึน
ผลจากบทบญั ญัติของรฐั ธรรมนูญทาให๎ การปกครองสวํ นทอ๎ งถิ่นมลี กั ษณะ ดงั นี้
๑) ท๎องถิ่นมีความเป็นอิสระเพิ่มมากขึ้น ตามหลักแหํงการปกครองตนเองตาม
เจตนารมณ์ ของประชาชน (มาตรา ๒๘๒)
๒) มอี ิสระในการกาหนดนโยบายการปกครอง การบริหารงาน การบริหารงานบุคคล
การเงิน การคลัง และมีอานาจหน๎าท่ีของตนเองโดยจะมีคณะกรรมการในลักษณะของไตรภาคีเป็นผู๎
พิจารณากาหนดในเรื่องดังกลําว รวมทั้งพิจารณากาหนดการจัดสรรรายได๎ให๎แกํท๎องถ่ินให๎เหมาะสม
ตามภารกจิ หน๎าที่ และจะมีการทบทวนทกุ ระยะ ๕ ปี (มาตรา ๒๘๔)

๓) มสี มาชิกสภาองคก์ รปกครองสํวนท๎องถ่ินและผู๎บริหารท๎องถิ่นมาจากการเลือกต้ัง
โดยตรงของประชาชน ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยสมาชิกสภาท๎องถ่ินและ
ผ๎บู รหิ ารท๎องถน่ิ มีวาระการดารงตาแหนํงคราวละ ๔ ปี (มาตรา ๒๘๕)

๔) ประชาชนสามารถเข๎ามาตรวจสอบ กากับ ดูแล การปฏิบัติงานขององค์กร
ปกครอง สํวนท๎องถิ่นและมีสํวนรํวมโดยตรงในการบริหารงานท๎องถ่ินด๎วยการลงคะแนนเสียงถอด
ถอนสมาชิก สภาท๎องถิ่นและผ๎ูบริหารท๎องถิ่น รวมทั้งมีสิทธิ์เข๎าชื่อร๎องขอให๎สภาท๎องถ่ินออก
ข๎อบญั ญัติได๎ดว๎ ย (มาตรา ๒๘๖ และมาตรา ๒๘๗)

๕) การบริหารงานบุคคลของข๎าราชการ/พนักงานสํวนท๎องถิ่น จะมีคณะกรรมการ
ขา๎ ราชการ/พนกั งานสวํ นท๎องถิ่นในลักษณะไตรภาคี (มาตรา ๒๘๘)

๖) ท๎องถนิ่ มอี านาจหน๎าท่เี พ่มิ ขน้ึ ในการกากับดูแล บารุงศิลปะ จารีตประเพณี และ
ภมู ปิ ัญญาทอ๎ งถ่ิน รวมทั้งการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล๎อม ท้ังน้ีเพ่ือให๎การบริหารการ
พัฒนาท๎องถิ่นมีความเหมาะสมตาม ลักษณะเฉพาะของแตํละท๎องถิ่น (มาตรา ๒๘๙ และมาตรา
๒๙๐)

๔.๖.๑ ทิศทางการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในอนาคต ผลจากบทบัญญัติของ
รัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๒๘๒-๒๙๐๒๖ มีแนวโน๎มท่ีจะทาให๎เกิดการบริหารราชการสํวนท๎องถิ่นใน
อนาคต ดงั นี้

๑) ท๎องถิ่นมีอิสระในการบริหารกิจการมากยิ่งขึ้น ท้ังทางด๎านการกาหนดนโยบาย
การ ปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอานาจหน๎าท่ีของตนเอง
โดยเฉพาะเหมาะสมกับลักษณะพื้นท่ีและประชากร รวมถึงได๎รับการจัดสรรรายได๎ให๎เพิ่มมากข้ึน มี
ความเป็นธรรมและเหมาะสมกับภารกจิ อานาจหน๎าที่

๒) ข๎าราชการ / พนักงานองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นจะต๎องได๎รับการพัฒนา
ศักยภาพ อยํางมีประสิทธิภาพ เพื่อรองรับภารกิจในการกระจายอานาจและปฏิบัติหน๎าที่ด๎วยความ
ถกู ตอ๎ งตาม ระเบยี บกฎหมาย รวมท้ังสามารถสนองตอบตํอนโยบายของผ๎ูบริหารองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่นิ ใน การให๎บริการสาธารณะหรือแก๎ไขปัญหาความเดือดร๎อน และตอบสนองความต๎องการของ
ประชาชน ผ๎ูบริหารท๎องถิ่นจะมีบทบาทในการบริหารงานบุคคลมากข้ึน สามารถกากับดูแลให๎
ข๎าราชการ/พนักงานองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินปฏิบัติงานเพ่ือสนองตอบตํอนโยบายของผู๎บริหาร
และความ ตอ๎ งการของประชาชนไดด๎ ยี ่งิ ขนึ้ อันสํงผลใหก๎ ารปฏบิ ตั ิงานมปี ระสทิ ธิภาพ

๓) ประชาชนมีความต่ืนตัวและสานึกในหน๎าที่ความรับผิดชอบตํอสํวนรวมมากข้ึน
โดยผล ของกฎหมายการเข๎าชือ่ เสนอข๎อบัญญัตทิ ๎องถนิ่ และกฎหมายการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน
สมาชิก สภาท๎องถ่ินและผู๎บริหารท๎องถ่ิน อันจะทาให๎ประชาชนสามารถเข๎ามามีสํวนรํวมในการ
ตรวจสอบและ ควบคุมการดาเนินกิจการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นตั้งแตํการเลือกตั้ง การ
บริหารกิจการด๎าน งบประมาณ สํงผลให๎ผ๎ูบริหารต๎องบริหารกิจการด๎วยความโปรํงใส และมี
ธรรมาภบิ าลเพอ่ื ประโยชน์ สุขแกปํ ระชาชนโดยทัว่ ไป

๒๖ สมบรู ณ์ สุขสาราญ. การปกครองสวํ นท๎องถน่ิ และการกระจายอานาจ,วารสารราชบณั ฑิตยสถาน ปี
ท่ี ๒๗ ฉบบั ท่ี ๒. ๒๕๔๕ หนา๎ ๓๕๔ - ๓๕๕

๔) โครงสร๎างการบริหารจะเปล่ียนรูปแบบเป็นแบบผ๎ูบริหารมาจากการเลือกต้ัง
โดยตรง ของประชาชนโดยสมบูรณ์ เป็นตัวแทนทแี่ ท๎จริงของประชาชน และบริหารกิจการขององค์กร
ปกครอง สํวนท๎องถ่ิน โดยคานึงถึงผลประโยชน์ประชาชน ท้ังนี้จะทาให๎ฝุายบริหารมีความเข๎มแข็ง
เพือ่ ประโยชน์ในการพฒั นาประสิทธิภาพการบริหารงานขององค์กรปกครองสํวนท๎องถิน่ ตํอไป

๔.๖.๒ บทบาทของราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคในอนาคต

เมื่อมีการปรับเปลี่ยน ถํายโอนงานการบริการ สาธารณะจากราชการสํวนภูมิภาค
และราชการสวํ นกลางใหก๎ ับท๎องถ่ิน ดังนั้น บทบาทราชการบริหาร สํวนภมู ภิ าคและราชการสํวนกลาง
ในอนาคต พบวํา ภารกิจของสวํ นกลางและสวํ นภมู ิภาคสามารถ แบงํ ได๎เปน็ ๒ ลักษณะ ได๎แกํ ภารกิจ
ในฐานะผู๎ปฏิบัติ หมายถึง ภูมิภาคยังคงปฏิบัติหน๎าท่ีเป็นตัวแทน ในการปฏิบัติงาน การดาเนินการ
บางอยํางในฐานะตัวแทนของราชการสํวนกลาง และภารกิจที่ ภูมิภาคจะต๎องดาเนินการ เมื่อมีการ
ถํายโอนหรอื การมอบอานาจให๎กับท๎องถ่ิน ในการดาเนินการ บริการสาธารณะ กรณีดังกลําว ราชการ
สํวนกลางและราชการสวํ นภมู ภิ าคควรจะมีบทบาท ดงั น้ี๒๗

๑) การสํงเสริมสนับสนุนทางวิชาการ เป็นการดาเนินการสํงเสริม สนับสนุนทาง
วิชาการ โดยการหาความรู๎ เทคนิค และวิธีการพัฒนา และดา เนินการใหมํ ๆ และถํายทอดให๎กับ
องค์กร ปกครองสํวนท๎องถ่ิน อาทิ การถํายทอดองค์ความรู๎(Know - how) การวิจัยและพัฒนา
(Research & Development) ทั้งน้ีเพื่อให๎องค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินสามารถปฏิบัติงานได๎อยํางมี
ประสทิ ธิภาพ

๒) งานอานวยการ เชํน ระบบทะเบียน ระบบการใช๎ที่ดิน ระบบการจดทะเบียนรถ
การจดทะเบียนสัตว์ แม๎วํา จะมีการมอบอานาจให๎กับท๎องถ่ินเป็นผู๎ดาเนินการแล๎ว แตํระบบ
อานวยการ ใหญํต๎องมีศูนย์กลาง ต๎องมีจุดรํวมที่จะบริหารและเห็นภาพรวมและเป็นกลไกสาคัญของ
รัฐบาลใน การมองเห็นภาพเหลํานี้ เพราะฉะนั้นลักษณะของการอานวยการท่ีจะมีฐานข๎อมูลเห็น
ภาพรวมของ ประเทศในแตํละเรือ่ งแตลํ ะด๎านก็ยังมีความจาเป็นอยํู

๓) งานพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เป็นการให๎ความร๎ูกับเจ๎าหน๎าที่ผ๎ูปฏิบัติในท๎องถิ่น
ผู๎บริหาร ท๎องถ่ิน และประชาชนในท๎องถ่ิน ทั้งนี้เนื่องการจากสร๎างความร๎ู ความเข๎าใจแกํ
กลมํุ เปูาหมายตาํ ง ๆ จะทาให๎เกิดการเคล่อื นตัวขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ิน และการให๎ความรู๎แกํ
ประชาชนในท๎องถ่ินก็ เพ่ือให๎ภาคประชาสังคมมีความเข๎มแข็ง ซึ่งจะทาให๎เกิดการคานอานาจกัน
ระหวาํ งท๎องถิ่นกับผู๎รับ ผลประโยชนใ์ นทอ๎ งถ่ิน ซึง่ ไดแ๎ กํ ประชาชน

๔) งานกากับ ตรวจสอบการใช๎อานาจของท๎องถิ่น เป็นการตรวจสอบในเชิง
มาตรฐาน ซ่งึ จะตอ๎ งมมี าตรฐานกลาง อันเป็นมาตรฐานพ้ืนฐานที่มีความจาเป็น เพ่ือให๎ท๎องถิ่นปฏิบัติ
ให๎ไดอ๎ ยํางน๎อยใหถ๎ ึงมาตรฐานขนั้ ตา่ แตทํ ั้งน้ที ๎องถิน่ สามารถปฏบิ ตั งิ าน ดาเนนิ การใหส๎ ูงกวํามาตรฐาน
ของรฐั ได๎ และการกากับดแู ล ตรวจสอบอีกลกั ษณะหนึ่งเป็นการตรวจสอบ กากับดูแลองค์กรปกครอง
สํวน ท๎องถิ่นในเรื่องการใช๎อานาจ ซ่ึงราชการสํวนกลางและราชการสํวนภูมิภาคจะต๎องทาหน๎าท่ีใน
การ ตรวจสอบ กากับดแู ลองคก์ รปกครองสวํ นท๎องถ่นิ ใหด๎ าเนินการไดอ๎ ยํางถูกต๎อง เหมาะสม

๒๗ วุฒิสาร ตันไชย.การกระจายอานาจการปกครองสํวนท๎องถิ่น. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์
มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๔

๕) การสร๎างระบบสนับสนุน (Back up) ให๎กับท๎องถิ่น เป็นการสนับสนุนให๎ท๎องถ่ิน
สามารถดาเนินการได๎อยํางมีประสิทธิภาพ และเป็นการสร๎างระบบประกันให๎กับผ๎ูรับบริการ หรือ
ประชาชนวํา ประชาชนจะไดร๎ บั บรกิ ารที่ดี

๖) การสํงเสริมประสิทธิภาพท๎องถิ่น เป็นบทบาทของราชการสํวนภูมิภาค ในชํวง
เปล่ียน ผาํ น ซ่งึ จะต๎องสร๎างความเข๎มข๎นในการสงํ เสริมขีดความสามารถของทอ๎ งถิน่ ให๎สามารถบริหาร
จดั การ ไดอ๎ ยํางมีประสทิ ธภิ าพ

จากแนวโน๎มการบริหารราชการขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินดังกลําว ถ๎าเป็นไปตาม
ความคาดหมายจะทาให๎ประชาชนในท๎องถิ่นได๎รับบริการสาธารณะท่ีดีจากองค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ิน ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีมาตรฐานการดารงชีพที่ดีสูงข้ึน สามารถจะพัฒนา
สังคมไทยไปสํูสังคมที่มีคุณภาพ สังคมแหํงภูมิปัญญา การเรียนร๎ู สังคมสมานฉันท์ และเอ้ืออาทรตํอ
กันสมดงั เจตนารมณข์ องชาวไทยทุกคนรปู แบบการดาเนินการใหบ๎ รกิ ารสาธารณะในอนาคต

ดังนั้น ในการกระจายอานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นตามแผนการกระจาย
อานาจฯ จึงเป็นจุดเร่ิมต๎นของพัฒนาการของการกระจายอานาจของประเทศไทย ซ่ึงต๎องการกลไก
และมาตรการที่จะพัฒนาข้ึนในอนาคตเพื่อให๎การกระจายอานาจบรรลุผลสาเร็จ โดยเฉพาะอยํางย่ิง
ตอ๎ งการความเข๎าใจทต่ี รงกันและความมํงุ ม่ัน เชื่อม่ันตอํ ปรัชญาและคณุ คําของการกระจายอานาจจาก
ทุกฝุายท่ีเกี่ยวข๎อง นับแตํรัฐบาลสํวนราชการองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นและประชาชนที่พร๎อมจะ
รํวมกนั พัฒนาการกระจายอานาจโดยผํานกระบวนการการเรียนร๎ทู ี่ตํอเน่ืองและมน่ั คง.

๔.๗ สรปุ ทา้ ยบท

การบริหารการปกครองสํวนท๎องถิ่น เป็นระบบของการกระจายอานาจทางการ ปกครอง
ไปสํทู ๎องถิ่น เพอ่ื จัดทาการบรกิ ารสาธารณะได๎อยํางท่ัวถึง ตรงความต๎องการของราษฎร เหมาะสมกับ
สภาพของแตลํ ะทอ๎ งถ่ิน ให๎ประชาชนในทอ๎ งถิน่ นั้นได๎มสี ํวนรวํ มอยํางเต็มท่ี ราชการสํวนกลางต๎องไมํมี
อานาจเหนือคณะผูบ๎ ริหารสํวนท๎องถิ่น แตํมีบทบาทในการกากับดูแล และให๎ความชํวยเหลือ ท๎องถ่ิน
ตอ๎ งมีอสิ ระในการตดั สินใจกาหนดทศิ ทาง นโยบาย และการบริหารจดั การเพื่อการพัฒนา ท๎องถิ่นของ
ตนเองได๎ ในระดับหน่ึง

สาระสาคัญคือ รัฐจะต๎องกระจายอานาจให๎ท๎องถ่ินพึ่งตนเอง ให๎ความเป็นอิสระแกํ
ท๎องถ่ินตามเจตนารมณ์ของประชาชน การกากับดูแลองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินต๎องทาเทําท่ีจาเป็น
องคก์ รปกครองสํวนท๎องถิ่น ทั้งหลายยํอมมีอิสระในการกาหนดนโยบายการปกครอง การบริหารงาน
บคุ คล การเงนิ การคลัง และมี อานาจหนา๎ ท่ขี องตนเองโดยเฉพาะ ใหม๎ คี ณะกรรมการกาหนดแผนและ
ขั้นตอนการ กระจายอานาจ ในรูปแบบไตรภาคีทาหน๎าท่ีจัดสรรภาษีอากรและกาหนดอานาจหน๎าที่
ระหวํางรัฐและองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นและระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นด๎วยกันเอง โดย
ต๎องคานึงถึงการกระจายอานาจหน๎าท่ีและรายได๎เพ่ิมข้ึนให๎ท๎องถิ่นเป็นสาคัญ องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่นิ ตอ๎ งประกอบด๎วยสภาท๎องถิ่นและคณะผู๎บริหารท๎องถิ่น หรือผู๎บริหารท๎องถิ่น และต๎องมาจาก
การเลือกตง้ั โดยตรงของประชาชนหรอื มาจากความเห็นชอบของสภาท๎องถิ่น มีวาระคราวละ ๔ ปี ให๎
อานาจราษฎรผ๎ูมีสิทธิเลือกต้ังในท๎องถิ่นสามารถถอดถอนผ๎ูบริหารหรือสมาชิกสภา ท๎องถ่ินและ
สามารถขอให๎สภาท๎องถิ่นออกข๎อบัญญัติท๎องถิ่นได๎ ให๎มีคณะกรรมการ พนักงานสํวนท๎องถ่ินใน

รูปแบบไตรภาคี ทาหน๎าท่ีให๎ความเห็นชอบการแตํงตั้งพนักงานและลูกจ๎างของ องค์กรปกครองสํวน
ท๎องถ่ินให๎เป็นไปตามความต๎องการของท๎องถ่ิน เพิ่มอานาจให๎ท๎องถ่ินมีหน๎าที่บารุงศิลปะ จารีต
ประเพณี ภูมิปัญญาท๎องถิ่นหรือวัฒนธรรม อันดีของท๎องถ่ินและการสํงเสริม รักษาคุณภาพ
สง่ิ แวดล๎อม

ทิศทางการบริหารราชการสํวนท๎องถ่ิน ในอนาคต ท๎องถิ่นมีอิสระในการบริหารกิจการ
มากยิ่งข้ึน ข๎าราชการ/พนักงานองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นจะต๎องได๎รับการพัฒนาศักยภาพอยํางมี
ประสิทธิภาพ ประชาชนมีความตื่นตัวและสานึกในหน๎าที่ความรับผิดชอบตํอสํวนรวมมากขึ้น
โครงสรา๎ งการบรหิ ารจะเปลี่ยนรปู แบบเป็นแบบผูบ๎ ริหารมาจากการเลอื กตง้ั โดยตรงของประชาชนโดย
สมบูรณ์ เปน็ ตวั แทนที่แท๎จริงของประชาชน

เอกสารอา้ งองิ ประจาบท

กรมสงํ เสริมการปกครองทอ๎ งถน่ิ . รวมกฎหมายที่เก่ียวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน. สํวนวิจัย
และพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร๎าง ส านักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร๎าง.
กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์กองอาสารักษาดินแดน. ๒๕๕๓

ชวู งศ์ ฉายะบตุ ร. การปกครองท้องถนิ่ ไทย. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั . พ.ศ. ๒๕๓๙
รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์. “แนวคิดหลักการบริหารท้องถิ่น”ในเอกสารกํอนสอนชุด วิชาการบริหาร

ท๎องถิน่ . หนวํ ยที่ ๑-๘ หนา๎ ๑-๖๑. นนทบรุ ี : มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๖
วุฒิสาร ตันไชย.การกระจายอานาจการปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๔
สมบรู ณ์ สขุ สาราญ. การปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ และการกระจายอานาจ,วารสารราชบัณฑิตยสถาน

ปีที่ ๒๗ ฉบบั ที่ ๒. ๒๕๔๕ หน๎า ๓๕๔ – ๓๕๕

บทท่ี ๕

องค์การบรหิ ารส่วนจังหวัด

บทนา
องค์การบริหารสํวนจังหวัดมีลักษณะพิเศษที่นอกเหนือจากจะมีพื้ นที่ครอบคลุมท้ัง

จังหวัดแล๎ว พื้นที่ขององค์การบริหารสํวนจังหวัดยังทับซ๎อนกับองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นรูปอ่ืนๆ
ได๎แกํ เทศบาลและองคก์ ารบรหิ ารสวํ นตาบล ตลอดจนเรื่องรายได๎ขององค์การบริหารสํวนจังหวัดซ่ึงมี
แหลํงรายได๎ท่ีแตกตํางไปจากองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินรูปอ่ืนๆเป็นองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นที่มี
ขนาดใหญํทสี่ ดุ ของประเทศไทย มจี งั หวัดละหนงึ่ แหํง ยกเวน๎ กรุงเทพมหานครซง่ึ เป็นการปกครองสํวน
ทอ๎ งถิน่ รูปแบบพิเศษ องค์การบริหารสวํ นจงั หวดั มีเขตพ้ืนท่ีรับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด จัดตั้งข้ึน
เพื่อบริการสาธารณประโยชน์ในเขตจังหวัด ตลอดทั้งชํวยเหลือพัฒนางานของเทศบาลและ อบต.
รวมทง้ั การประสานแผนพฒั นาทอ๎ งถ่ินเพ่อื ไมํใหง๎ านซา้ ซ๎อน

๕.๑ ความเป็นมาขององคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด
การจัดรูปองค์การบริหารสํวนจังหวัดซ่ึงเป็นการปกครองท๎องถิ่นรูปหนึ่งท่ีใช๎อยูํใน

ปัจจบุ นั นไ้ี ดม๎ กี ารปรบั ปรุงแกไ๎ ข และวิวัฒนาการมาตามลาดับ โดยจัดให๎มีสภาจังหวัดข้ึนเป็นครั้งแรก
ในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ ตามความในพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ฐานะของสภา
จังหวัดตามระราชบัญญัตินี้ มีลักษณะเป็นองค์กรที่ทาหน๎าท่ีให๎คาปรึกษาหารือแนะนาแกํกรมการ
จงั หวัด (ทาหน๎าทีเ่ ป็นที่ปรกึ ษาของผู๎วําราชการจงั หวดั ในการบรหิ ารราชการแผนํ ดินในจังหวัด และให๎
ความเห็นชอบในการจัดทาแผนพัฒนาจังหวัดโดยมีผ๎ูวําราชการจังหวัดเป็นประธาน) โดยยังมิได๎มี
ฐานะเปน็ นิติบุคคลทแ่ี ยกตํางหากจากราชการบรหิ ารสํวนภูมภิ าคตอํ มาในปี พ.ศ. ๒๔๘๑ ได๎มีการตรา
พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. ๒๔๘๑ ข้ึน โดยมีความประสงค์ที่จะแยกกฎหมายท่ีเกี่ยวกับสภา
จังหวัดไว๎โดยเฉพาะ แตํสภาจังหวัดยังทาหน๎าท่ีเป็นสภาท่ีปรึกษาของกรมการจังหวัดเชํนเดิม
จนกระทั่งได๎มีการประกาศใช๎พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผํนดิน พ.ศ. ๒๔๙๕ ซึ่ง
กาหนดให๎ผ๎ูวําราชการจังหวัดเป็นหัวหน๎าปกครองบังคับบัญชาข๎าราชการ และรับผิดชอบบริหาร
ราชการในจังหวัดของกระทรวง ทบวง กรมตาํ งๆ ทาให๎อานาจของกรมการจังหวัดเป็นอานาจของผ๎ูวํา
ราชการจังหวัด ดังนั้น โดยผลแหํงพระราชบัญญัติฉบับน้ี ทาให๎สภาจังหวัดมีฐานะเป็นสภาท่ีปรึกษา
ของ ผู๎วําราชการจังหวัดด๎วย ตํอมาได๎เกิดแนวความคิดที่จะปรับปรุงบทบาทของสภาจังหวัดให๎มี
ประสิทธิภาพและให๎ประชาชนได๎เข๎ามามีสํวนในการปกครองตนเองย่ิงข้ึน อันมีผลให๎เกิด “องค์การ
บริหารสํวนจังหวัด” ขึ้น ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสํวนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘ ซ่ึง
กาหนดใหอ๎ งคก์ ารบรหิ ารสํวนจังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกจากจังหวัดซึ่งเป็นราชการสํวนภูมิภาค

และประกาศคณะปฏิวัติฉบับท่ี ๒๑๘ ลงวนั ท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๑๕ ซึ่งเป็นกฎหมายแมํบทวําด๎วยการ
จัดระเบียบบริหารราชการแผํนดินได๎กาหนดให๎องค์การบริหารสํวนจังหวัดมีฐานะเป็นหนํวยการ
ปกครองทอ๎ งถิ่นรปู หนง่ึ จนกระทง่ั ปจั จุบัน

วิวัฒนาการขององค์การบริหารสํวนจังหวัดระหวําง พ.ศ. ๒๔๗๖ – ๒๔๙๘นบั ตัง้ แตํปี
พ.ศ. ๒๔๗๖ ท่ีได๎มกี ารจดั ตั้งสภาจงั หวดั ขนึ้ ตามพระราชบญั ญตั จิ ัดระเบยี บเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ซง่ึ
นับเปน็ จดุ กาเนิดและรากฐาน