125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 2

4

ปัญหาสาคัญของเทศบาลคือ พลังในการใช้เงินและอานาจ
ทางการคลัง สัดส่วนงบประมาณท่ีน้อยมากทาให้เทศบาลไม่สามารถ
ทาอะไรที่เป็นชิ้นเป็นอัน รายได้น้อยไม่พอกับรายจ่าย โดยมีสาเหตใุ หญ่
ก็คือ ส่วนกลางกาหนดประเภทรายได้และลักษณะท่ีมาในวงจากัด
ส่วนกลางกาหนดอตั ราจดั เกบ็ ในอัตราฐานภาษีต่า โดยเฉพาะรายได้จาก
ภาษีอากร และมีการแบ่งสรรรายได้ที่น้อย ท้ังยังประเภทภาษีอากรให้
เทศบาลยังมีน้อยประเภท6 รวมไปถึงภาพลักษณ์ของเทศบาลเองก็ไม่
ประทับใจเนื่องจากการให้บริการสาธารณะไม่เป็นไปตามความต้องการ
ของประชาชน เนื่องจากไม่ตรงตามจุดหมาย ไม่ทันต่อความต้องการ
ไม่ทั่วถึง ไม่ต่อเนื่อง ขาดความยุติธรรม ไม่มีนโยบายหรือแผนงานที่
แน่นอน ขาดความรบั ผดิ ชอบต่อหนา้ ทีแ่ ละประชาชน ท้งั ยังขาดทัศนคติ
ท่ีดี และขาดมนษุ ยสมั พนั ธ์ในการเข้าถงึ ประชาชนอนั เน่ืองมาจากปัญหา
ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน ปัญหาด้านการคลัง ปัญหาด้านการ
ควบคุมเทศบาล ปัญหาเกี่ยวกับตัวบุคคลและการวางแผนพัฒนา7

6 วีระ รอดชีวัน, การคลังขององค์กรท้องถ่ิน : ศึกษาเฉพาะกรณีการคลังของ
เ6 ทวศรี ะบารอลดวชิทวี นัย,ากนาิพรคนลธงั ์รขัฐอศงอาสงคตก์ รรมทหอ้ างถบน่ิัณ:ฑศิตกึ ษแาผเฉนพกาวะิชการณกากี ราปรคกลคงั รขอองงเบทศัณบฑาิลต
ว7หวจศงว7 าิทิิทฬุทาปนปนสยายยร่รวปตาละะาายลรกงหนหนงมกยัคยิิยพพาหรรดัจัดนณนานอุฬยบปงธม์ธยาะทณั์์รรหกะลคั้อฐัฐฑาคคงะงศวกศติะนรถทิารานออ่ินภสณยสองง:าาต,ต์มทงคลทศรห,รว้อยัมึกศัทชมิา,งษนหวาัศห2ถิทกคาาน5ิ่านเาตบย2ฉคบรขิ:าัณ1พปตัณลอศาิกขฑยังฑะึกคปอ,ิตกิรตษรง2รอะป5าแณงชภ2รเผาบ1ีเฉะาทนชณัชพคนศกาวฑาบทวชิชะติิมี่าชนากวลตีาทกทิรเอ่กมี่มายณกาือีตราารีเงลป่อรปทฉยับกกกะศรจาคเคบหิชฬรุ รรบิางาาออเรลลรทงสงิงหเรากมาบาธบรืรอาัณณัณวสรงิณทม์ฑาฉฑหธยิะะติตาาาขเววรวนชอิทิททณิิพิงงยยยหเนะาทาานขธลลลว่ร์รอยั ััยยยัฐาง,
จ2ุฬ52า3ลงกรณม์ หาวิทยาลัย, 2523

4

46 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

5

ภาพลักษณ์ของการเมืองและนักการเมืองท้องถิ่นที่มีแต่ความขัดแย้ง8
เทศบาลจึงเป็นส่วนย่อของโลกการเมืองที่น่ารังเกียจที่เป็นภาพสะท้อน
ออกมาจากการเมืองระดับชาติไปด้วย สอดคล้องกับงานวิจัยในปี 2525
ที่ศึกษาเทศบาลเมืองนครสวรรค์พบวา่ ข้าราชการและประชาชนในเขต
มีสานึกต่อการปกครองท้องถ่ินในรูปแบบเทศบาลระดับปานกลาง
ค่อนข้างต่า9 โครงสร้างเทศบาลท่ีเป็นอยู่นั้นมีปัญหาเนื่องจากว่า
ผู้บริหารมิได้มีความเข้มแข็ง สะท้อนจากงานวิจัยในปี 2536 ที่ช้ีว่า
โครงสร้างระบบผู้บริหารท่ีเข้มแข็ง หรือเทศบาลแบบนายกเทศมนตรีที่
มีอานาจมาก (strong mayor) เป็นท่ีต้องการของกลุ่มตัวอย่างในเขต
เทศบาลเมืองลาปาง10 เนื่องจากปัญหาที่เผชิญอยู่ที่ผู้บริหารอ่อนแอ

8 สมเจตน์ พันธุโฆษิต, ความขัดแย้งในการบริหารงานเทศบาลระหว่างคณะ
เนเ8ท ทาสศศยมมมกเนจนเตทตตรนศรี ์มี กกพนับับันตพพธรนุีโนแักฆัลกงษาะงิตนาป,เนลทเัคดศทวเบศทาาบมศลขาบัลด:าแลศ:ยึกศว้งษิึทกใานษยถกาึงาาบนถริุคึพงบบลนริกุคธิหภล์ราาิัฐกรพศภงทาาาานสพงเตกททราาศมรงบบหการาาลิหบรราับณะรรหฑิหขวิตอา่างรงแนคผขาณนยอกะกง
วเทชิ ศากมานรตปรกีแคลระอปงลบัดัณเทฑศิตบวิทาลยาลวิทัยยจาุฬนาิพลนงกธร์ ณัฐศ์มาหสาตวิทรมยหาลายับ,ัณ2ฑ52ิต0 แผนกวิชาการ
9ปสกคมรพองงษบ์ บัณุญฑปติ รวะทิ ดยิษาฐล์,ัยคจวฬุ ามาลสงากนรึกณต์ม่อหกาวริทปยกาคลรัยอ,ง2ท5้อ2ง0ถิ่นในรูปแบบเทศบาล :
ศ9 ึกสมษพาเงปษร์ ีบยุญบเปทรียะบดิษระฐ์,หคว่วาางมขส้า�ำรนาึกชตก่อากราแรลปะกปครระอชงทา้อชงนถ่ินในในเขรูปตแเทบบศเบทาศลบเามลือง:
นศกึคษราสเวปรรรยี คบ์ เวทิทยี ยบาระนหิพวนา่ งธข์รา้ัฐรศาาชสกตารรแมลหะาปบรัณะชฑาชิตนภใานคเขวติชเทากศาบราปลเกมคอื รงอนงครบสัณวรฑรคิต์
พว1มว1เ0ท0ทิทิห รศเเยยะาฉฉบาารวลลนลาาิทมิ ลชิยัพิมยวบนาฒุวจวัลญธุิทฬุฒิ ัยร์รญยาฐัิกั,ลาศัตรข2นงัาิเกต5กทิพส2วิขรตศนง5ณตรศบธมิ์มว,์์ราหกัฐลหงศาาศาวรบาว์ ,วิทสณัิทกเิตยคยฑาราราติมนราลหะิพวภยั หิาเา,นบคคโ์2ธคณัว5ร์รรชิ2ัฐาฑงา5ศสะกติ ารหาสา้ ภร์โงตปาคขรคกอรมควงงหชิรเสทาอาบกศรง้าบัณาบรงาณัฑปลขฑิตกตอคติาภงรมวาเอทิรทคงา่ยวงศาบิชพลบัณารยั กาะฑจารลฬุิตราตชปวาาลทิบกมงยญัคการรญรล่อาณตัยั งง์ิ
บจฬุัณาฑลิตงวกทิรณยา์มลหัยาวจทิฬุ ยาาลลงยัก,รณ25ม์ 3ห6าวิทยาลยั , 2536

5
47พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

6

ทาให้ไม่สามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซ่ึงปัญหาน้ี ก็
ตระหนักกันมานาน ดังที่เห็นได้จากเคยมีร่าง พ.ร.บ. เทศบาลที่เคย
เตรียมเสนอไวม้ าตง้ั แตป่ ี 2529 ท่ีมีหลักการเช่นน้ี

2. เทศบาลหลงั รฐั ธรรมนญู 2540

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 สนับสนุนการปกครองท้องถ่ินและ
การกระจายอานาจสู่ท้องถ่ินบัญญัติเอาไว้มากถึง 10 มาตรา จึงไม่น่า
แปลกใจอะไรท่ีเหตุใดกานัน ผู้ใหญ่บ้านถึงคัดค้านรัฐธรรมนูญฉบับน้ีท่ี
ส่งผลให้อานาจของพวกเขาลดลง กล่าวกันว่ามีการแก้ไขเพิ่มเติมและ
การตรากฎหมายเก่ียวกับการปกครองท้องถิ่นขนานใหญ่ ในปี 2542-
2543 เพื่อให้สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญ พร้อมกับยกเลิกการเข้า
ดารงตาแหนง่ ของทัง้ ผวู้ ่าฯ ใน อบจ. นายอาเภอ ในสุขาภิบาล ตลอดจน
กานัน ผู้ใหญ่บ้าน ใน อบต. ลงอย่างส้ินเชิง พ.ร.บ. กาหนดแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 นาไปสู่การกาหนด
รายละเอียดอานาจหน้าที่ ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหว่างรัฐ
กับ อปท. และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง รวมถึงวางแนวทางการ
ถ่ายโอนภารกิจอานาจหน้าท่ี และรายได้ต่าง ๆ จากรัฐบาลกลางลงสู่
ท้องถ่ิน ความสาคัญคือ กฎหมายกาหนดให้ต้องแบ่งรายได้ไม่น้อยกว่า
ร้อยละ 35 ของงบประมาณแผ่นดินให้แก่ อปท. ภายในปีงบประมาณ
พ.ศ. 2549

6

48 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

7

ท่ีกล่าวมาอาจยังไม่ส่งผลต่อความรับรู้ของประชาชนเท่า กับ
การทีก่ ฎหมายกาหนดให้นายกเทศมนตรเี ทศบาลเมอื งและเทศบาลนคร
มีท่ีมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนเป็นครั้งแรกในปี 2543
จากเดิมจะต้องเลือกทางอ้อม น่ันคือ ประชาชนเลือกสมาชิกสภา
เทศบาล แล้วให้คนเหล่านี้ไปเลือกนายกเทศมนตรีอีกรอบ หลังจากนี้
ความเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างจะมากข้ึนน่ันคือ “แผนการกระจาย
อานาจให้แก่ อปท.” มีผลใช้บังคับ ในปี 2544 “แผนปฏิบัติการเพ่ือ
กาหนดข้ันตอนการกระจายอานาจตามแผนการกระจายอานาจให้แก่
อปท.” ในปีถดั มา คณะกรรมการการเลือกตง้ั (กกต.) เร่ิมเข้ามาควบคุม
ดาเนินการจัดการเลือกตั้งท้องถ่ินทุกประเภทแทนกระทรวงมหาดไทย
ตาม พ.ร.บ. การเลือกต้ังสมาชิกสภาท้องถ่ินหรือผู้บริหารท้องถิ่น
พ.ศ. 2545 โดยเร่ิมในปี 2546 ในปีเดียวกันนี้ยังมีการเร่งรัดปรับปรุง
โครงสร้าง อปท. ให้เป็นมาตรฐานแบบเดียวกันทั้งหมด น่ันคือ รูปแบบ
นายกสภา (Mayor-Council Form) เปล่ียนไปเป็นแบบผู้บริหารเข้มแข็ง
(Strong Mayor Form) นาไปสู่การทยอยยกเลิกคณะผู้บริหารท่ีมาจาก
มติของสภาท้องถิ่น ด้วยการระบุให้นายก อบจ. นายกเทศมนตรี
ตลอดจนนายก อบต. มาจากการเลือกต้ังของประชาชนโดยตรง และ
กาหนดรายละเอียดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภา
ให้มีความชัดเจนขนึ้

ในทางปฏิบัติแล้ว หลังจากความเปลี่ยนแปลงระดับท้องถ่ิน
อย่างมหาศาล เกิดกรณีศึกษาหลายประการที่สะท้อนให้เห็นถึงโอกาสท่ี

7

49พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

8

เกิดขึ้นจากการกระจายอานาจทั้งประสบความสาเร็จและอุปสรรค
ตัวอย่างเช่น การท่ีเทศบาลร่วมมือกับประชาชน พลเมืองในการมี
ส่วนร่วมในการผลักดันให้ท้องถ่ินก้าวไปข้างหน้าด้วย มีหลายกรณีท่ี
แสดงให้เห็นบทบาทเหล่าน้ี เช่น กรณีท่ีเทศบาลนครเชียงรายเข้าไป
ดาเนินการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ต้ังแต่เร่ิมต้นด้วยการ
ค้นหาสาเหตุและวิเคราะห์ปัญหาร่วมกันภายในชุมชนจนนาไปสู่การ
สร้างกิจกรรม และผลักดันให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการแก้ไข
ปัญหาทุกขั้นตอน โดยใช้ทุนทางสังคมเป็นตัวเช่ือมโยงให้คนในชุมชน
เข้ามาร่วมท่ีมีจุดเด่นคือ เครือข่ายความสัมพันธ์ของชุมชนและวัด
เทศบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าไปดาเนินงานในเชิงรุก ในฐานะ
พ่ีเล้ียง หากมองโดยผิวเผิน จะเห็นถึงความสาเร็จของการส่งเสริมการมี
ส่วนร่วมในกิจกรรม แต่หากมองลกึ ลงไป จะเหน็ วา่ ประชาชนไม่ได้ลงลึก
ไปสู่ระดับการตัดสินใจ วางแผน และการติดตามประเมินผล อันเป็น
หัวใจสาคัญในการคานอานาจของการดาเนินการและทิศทางที่จะถูก
กาหนดโดยเทศบาล11

ในทางตรงกันข้าม กรณีเทศบาลเมืองเพชรบุรีและเทศบาล
เมอื งชะอา แม้จะจัดให้มีการดาเนนิ การตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย

ม1ร111ว่ี สธมธ่วติิตขนพิอิพรรงร่วปคมคร�ำขะำแชอแกางกน่ ชป่น,นรบ,ใะนทบชกบทาาาบชรทาพนขทฒัใอนขงนอกอางงาเคมอร์กอืงพครงัฒนปก์ า่กนรอคปายรเกมู่อค:งือรสกงอว่รนงนณ่าสทีศอ่วอ้ กึยนงษู่ ทถ:าน่ิ้อกเขใงรนตถณกเ่นิ ทีศาใศรึกนสบษกง่าเาาลสรเนรขสิมคต่งกรเเเสาทชรรยีศมิมงบสี กร่วาาานลยร
นวิทคยราเชนียิพงนรธา์ ยศิลวิทปศยาำสนติพรนมธห์าศบิลัณปฑศิตำสสตารขมาหวิชำบาพัณัฒฑนิตามสนำุษขยำ์แวิลชะำสพังัฒคมนำบมัณนุษฑิตย์
แวิทละยสาลังคัยมจุฬบาัณลฑงกิตรวณิท์มยหำาลวัยิทยจาุฬลำยั ล,ง2ก5ร5ณ0์มหำวทิ ยำลยั , 2550

8

50 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

9

ว่าด้วยการจัดทาแผนพัฒนา อปท. พ.ศ. 2548 แต่ระดับการมีส่วนร่วม
ของประชาชนสว่ นใหญ่ก็ยงั คงอยใู่ นระดับต่า เนือ่ งจากความสัมพนั ธ์เชิง
อานาจแบบเดิมท่ีนักการเมืองท้องถ่ินมีความแน่นแฟ้นผ่านการ
ช่วยเหลือเก้ือกูลกันมาแต่เดิม ทาให้การวางแผนดังกล่าวไม่ได้เกิดจาก
เจตนารมณ์ของประชาชน โครงการพัฒนาเทศบาลท้ังสองแห่งส่วนใหญ่
จะผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติโดยมีการเจรจาต่อรองกัน
ล่วงหน้า ทั้งยังพบว่านักการเมืองในสภาท้องถิ่นส่วนใหญ่มาจากกลุ่ม
การเมืองเดียวกัน ทาให้การมีส่วนร่วมของประชาชนยังมีข้อจากัด
การดารงอยู่ของระบบอุปถัมภ์ที่ส่งผลต่อความไม่ต่ืนตัวทางการเมื อง
ของประชาชน12

ส่วนทสี่ ามารถเชดิ หน้าชูตาการกระจายอานาจไดเ้ ป็นอย่างดีคือ
เทศบาลนครปากเกรด็ ในคราวการจัดการปญั หาน้าท่วมปี 2554 ท่เี รียก
กันในภายหลังว่า “นครปากเกร็ดโมเดล” แสดงให้เห็นถึงความร่วมมือ
กันของเครือข่ายประชาคมที่เข้มแข็ง ไม่ว่ารัฐเป็นผู้จดั ตั้ง เช่น เครือข่าย
ชุมชน 63 ชุมชน, เครือข่ายอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.),
เครือข่ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจาหมู่บ้าน (อสม.), เครือข่าย
สถานศึกษา, เครือข่ายสภาเด็กและเยาวชนในพ้ืนท่ีเทศบาลนครปากเกร็ด,

12 กุลสกำวว์ เลำหสถิตย์, การมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดทาโครงการ
พ12 ัฒกุลนสากเทาวศวบ์ าเลลา: หศสึกถษิตายเ์,ปรกียารบมเทีส่วียนบรเ่วทมศขบอางลชเุมมชือนงใเนพกชารรบจุรัดีแทล�ำะโคเทรศงกบาารลพชัฒะนอาา
จเทังศหบวาัลด:เศพกึ ชษราเบปุรรียี วบิทเทยยี ำบนเทิพศบนาธล์ เรมัฐอื งศเพำชสรตบรรุ มแี ลหะำเทบศัณบาฑลิตชะอคำ� ณจงัะหรวัฐดั ศเพำชสรตบรรุ ์ี
จวทิุฬยำาลนงพิกรนณธ์ รม์ ัฐหศำาวสิทตยรมำลหัยาบ, 2ณั 5ฑ5ติ7คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2557

9

51พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

10

เครือข่ายวิสาหกิจชุมชน 57 แหง่ , หรอื การที่จดั ตง้ั ขน้ึ เอง เช่น เครอื ขา่ ย
ทางศาสนา, เครือข่ายภาคเอกชน, เครือข่ายอาสาสมัคร13 เครือข่าย
อันมากมายนี้สามารถระดมทรัพยากรและสร้างช่องทางให้ประชาชน
ในท้องถ่ินสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการน้าท่วมและการแก้ไข
ปัญหาความขัดแย้งที่เกิดข้ึนภายในท้องถ่ินได้อย่างมีประสิทธิภาพ
โดยการไม่ผูกขาดการจัดการปัญหาอยู่ที่เทศบาลนครปากเกร็ดเพียง
ผู้เดียว แต่ให้ภาคประชาคมทาหน้าที่ตามถนัด14 โดยแบ่งเป็นภารกิจ
หน่วยเฝ้าระวัง ตรวจสอบแก้ไขสถานการณ์ 24 ช่ัวโมง, หน่วย
ประชาสัมพันธ์ประสานงานแจ้งเตือนโดยคนในพื้นท่ี, หน่วยสนับสนุน
อุปกรณ์ท้ังในและนอกสถานที่, หน่วยบรรเทาทุกข์ ฟ้ืนฟูจิตใจ สุขภาพ
บ้านเรือน, ศูนย์ฟ้ืนฟูผู้ประสบภัย พักปลอดภัย ห่างไกลน้า, หน่วย
ส่วนร่วมชุมชน แรงเสริมหลักเฝ้าระวัง, หน่วยประเมินสถานการณ์
แก้ปัญหาเฉพาะหน้า กรณีน้ามาฉุกเฉิน, การติดตามข้อมูลเพื่อประเมิน
สถานการณ์ โดยภาคประชาสังคมในพื้นท่ีเทศบาลนครปากเกร็ด15
เทศบาลนครปากเกร็ดที่มีความคล่องตัว และได้อิสระในการจัดการ

จจจ11นวห33ทิฬััุดงำ้� นววทยหกา้ำริิราว่ลาญุวุญ5นมงรัด5าพิกนำพ-นแนร8้า.แกณศ4ธนทกว้.์ ร่วท์ม้วส2ฐัมหส5มบศ5มบำุาพร4วรูบสี .ทิณวตใศูรนิยรณท,์.พมบำ2ย์,ลหน้ืท5บำัยาทบ5นบท,เ่ี4าทณัิ2บทพศใ5ขาฑนนบ5ทอติพ6าธงขล,คภ์้ืนอนรหณาทงัคคฐนะภ่ีเรปศทร้ำาปรฐัำศค5าะศสบปก5ชาเต-าารสก8สะลตรร4งัชนรด็มคา์ คจมหอสฬุรกำ�ังำปาเบัคภบลากมองักณากกปรเัรบกฑามณกกรสี ิตเ็ดม์าว่ กนรหรคอมราด็ าว่ณีวสเจมทิ่วภงัะใยนนหอรารกวัปฐลว่ ดัายัศามรน,กจำใน2นเดัส5กทกก5ตรบาา6็ดรรุรร,์ี
1144 ววิริรุญุญาำ แแกกว้ ้วสสมมบบูรูรณณ,์ ์,เรเ่ือรงื่อเงดเยีดวยี กวันก,ันห,นหา้ น8ำ้ 989
15 วิรญุ าำ แแกก้ว้วสสมมบบรู รูณณ์, ์,เรเอ่ืรงอื่ เงดเยีดวยี กวันก,ันห,นห้าน9้ำ5-9155-2152

10

52 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

11

ตนเองมากข้ึนเนื่องมาจากการกระจายอานาจ ทาให้สามารถระดม
ทรัพยากรเพ่ือเตรียมพร้อมในการป้องกันอุทกภัยและบริหารจัดการได้
อยา่ งต่อเน่ือง16

การกระจายอานาจท่ีเห็นเปน็ รูปธรรมก็คอื พ.ร.บ. กาหนดแผน
และขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 เป็นต้นมา
ทาให้ท้องถิ่นได้รับการส่งเสริมให้มีความเข้มแข็งมากย่ิงขึ้น ในบทความนี้
อาจศึกษาความเปล่ียนแปลงได้จากกรณีของจังหวัดลาปาง ปี 2542
เทศบาลเมืองลาปางยกระดับเป็นเทศบาลนครลาปาง รวมถึงการ
ปรับเปล่ียนจากสุขาภิบาลไปเป็นเทศบาลตาบล เช่น สุขาภิบาลชมพู
อ. เมือง จ. ลาปาง ถูกจัดต้ังขึ้นมาในปี 251217 เขตดังกล่าวเป็นพื้นที่
ทางตอนใต้ของเขตเทศบาลนครลาปาง หรือตัวจังหวัดลาปาง เป็นที่ตั้ง
ของชมุ ชนเก่าแก่และเป็นรอยต่อของเขตเมืองและชนบท ทงั้ ยงั เป็นท่ีต้ัง
ของวิทยาลัยครูลาปางซึ่งต่อมาได้ยกระดับเป็นสถาบันราชภัฏลาปาง
และมหาวิทยาลัยราชภัฏลาปางในท่ีสุด พ้ืนที่ดังกล่าวได้ขยายขอบเขต

11นรลจคก117667ัฐำงัรณโ เ“ศ"เหะปยพปพะจปำวบำมิ่รราสิ่ดัรมงาัฐยะพะตลยพศกอจรก�ำรกาำังำ�รปามรสนหาศศวาหตรรากวงมกกจรำว”ัดรเร์บรมม:ะ,ลจะะกัณทฆรุฬเำทจรมา,ปรารฑาณกชวฆลวำยกาติศีงงงงอ,รมิจกึมก"าจค,กจษหรหนดัณราณาาำากาานรดดเะม์จชาทุเจไรไบหรกศทัดท:ัฐภกาจิบศยกกยวยัษจาำริทาพลาาเเสณรรยร,นบินตื่อภอื่าีศเคตัเุ รลลงบงัยกึรโิ ์ม่ยัดปกจพษจจ,ยาุฬษดั8ัดาิบ2กอ6าำตต5เัาตเ,ลกั้ัง้งท5ศติโรงสเส7ยัศลดอด็กุขขุ ชบม่นยราวำมุ าณทภทอิภ8ชล่ีิบยาิบ6ม์น2นาศาำหเ2คนตลปัยล,ำพริอชน็ชชว1ปนนมฐมิทุ8มาธพทาพยกช์นรมู่ี ำูเ2นฐัภอีนอกลศ2า�ำเาำรัยาปยเคเ,ด็สภ,ภใ็นม1ตตอ2อว8ฐรน้เ52เทิมมาโ5ม5มยหืนอย71อืีนบางำภ2งบลำนา,าค�ำยณัพิ หยปมกฑนนใาาตติธ้ารง้์
2951162-9,1ห8นำ้ 916-918

11

53พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

12

ไปอีกในปี 253418 ต่อมาได้ยกระดับให้เป็นเทศบาลตาบลในปี 253719
ท่ีน่าสนใจก็คือก่อนท่ีผังเมืองรวมจะหมดอายุในปี 2548 เทศบาลตาบล
ชมพูเข้าเงื่อนไขตาม พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ.2496 แก้ไขเพ่ิมเติมโดย
พ.ร.บ. เทศบาล (ฉบบั ที่ 12) พ.ศ. 2546 นน่ั คอื มีราษฎรตั้งแตห่ นึ่งหมื่น
คนขึ้นไปและมีรายได้พอควรแก่การปฏิบัติหน้าท่ี20 จึงเปล่ียนแปลง
ฐานะจากเทศบาลตาบล เป็นเทศบาลเมือง และเปล่ียนชื่อจากเทศบาล
ตาบลชมพูเป็นเทศบาลเมอื งเขลางค์นครในเดือนมีนาคม 254721 ต่อมา
เดือนกรกฎาคม 2547 มีประกาศกระทรวงมหาดไทย ให้รวมสภาตาบล
พระบาทกับเทศบาลเมืองเขลางค์นคร22 ทาให้มีพื้นที่เพ่ิมขึ้นเป็น

18 "ประกำศกระทรวงมหำดไทย เรอื่ ง เปล่ียนแปลงเขตสุขำภิบำลชมพู อำเภอ
เ1ม8 อื“ปงลรำะปกำางศกจรงั ะหทวรดั วลงำมปหำางด",ไทรยาชเกริจ่ือจงานเปเุ บล่ียกนษแาป, ลเลง่มเขต10ส8ุขาตภอิบนาทลี่ช1ม8พ6ู ,อ2�ำ4เภอ
ตเมุลือำงคลม�ำป2า5ง3จ4ัง,หหวนดั ำ้ลำ� 1ป0า6ง4”0,-ร1า0ช6ก4ิจ4จานุเบกษา, เล่ม 108 ตอนท่ี 186, 24 ตลุ าคม
1295เ3ท4ศ, บหำนล้าเม10ือ6ง4เม0อื-1ง0เข64ล4ำงคน์ คร. "ประวตั ิเทศบำลเมืองเขลำงคน์ คร". สบื คน้
เ1ม9 ่ือเท2ศบมาีนลำเมคือมงเ2ม5ือ6ง3เขจลำากงคh์นttคpรs.:“//ปwรwะwวัต.kิเeทlศaบngาnลaเมkือoงrnเข.gลoา.งtคh/์นkคeรla”n. gส/?ืบpค=้น1เ6ม3ื่อ
เ71222222ตเท01ป10825อ ม็น““"ศ"04นปพงีนปพเบ7ททตรราร,ร,ำ่ีะศคะะอะน1ล1กรกบมนร29.ตำ5ำาาาท4ำช2ศศชกลบ่ี5กบกบกเ1รม6ลร,กญัญัร2ะือ3เ2ะ4ฎปญทญงท2จำ”น็รกัตัตราควธ.,เเิวกิเงนัมททรท2งมาวศศhม2ศห2ชาบtบหบ5าคกtธาำpด4ำิจมำนัลลไsด7ลจวท:เ2,(ไา/มำฉย(5/ทนนฉคบอืw4เุเย.รมบงับบ56wอ่ื",บัทกเ.ง2wรนษท่ีร5่ือเ1.ป.าาk่ี422ง1,ลชe6)2เเย่ีlก,พปลa)นิจนn.่มลศพชจ.gีย่2อ.ื่1า.n2ศนแน25a.ลช1kุเ42ะบ่ือo65ตเกแr”4ปอnลษ6.ลน.ร"gะย่ีา.พาoเน,ปชรเิ.แเtศากลลhปษชิจยี่่ม/ลกจkน7งาe1จิ ฐแ8นl2จาปaุเ1นางnบล,นะgตกง1เเุ/ฐทษอบ9?ำศนpากนกบ,=พษรเะา1ลเิกาลศ6ม่,ฎต3ษเาำ1� ลคบ2่มมล0
2222 “"ปปรระะกกำาศศกกรระะททรรววงงมมหหาดำไดทไยทเยรอ่ื เงรรือ่ วงมรสวภมาตสำ�ภบำลตกำบั บเลทกศบบั าเทล”ศ.บราำชลก".จิ รจาาชนกเุ บจิ กจษาา,
นเลเุ ม่บก1ษ21า,ตเอลน่มพ1เิ ศ21ษ ต7อ5นงพ,เิ 9ศษกร7ก5ฎางค,ม92ก5ร4ก7ฎ, นำค.1ม3 2547, น.13

12
54 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

13

195.49 ตารางกิโลเมตร23 ในท่ีสุดเทศบาลเมืองเขลางค์นครมีจานวน
ประชากรมากกว่าเทศบาลนครลาปาง ต้ังแต่ปี 2548 เป็นต้นมา ทาให้
เห็นว่าการจัดการพ้ืนท่ีระดับย่านเมืองที่นอกเหนือจากใจกลางเมืองคือ
เทศบาลนครลาปางมากขึ้นต่างจากในทศวรรษ 2530 ท่ีได้ประกาศ
ขย า ย เ ขต เ ท ศบ า ล เ มื อง ล า ป า ง เ พิ่ มเ ติ ม แ ทน ที่จ ะ ให้ คว า มส า คั ญ กั บ
ศนู ย์กลางใหม่

สุขาภิบาลพิชัยอันอยู่ตอนเหนือของเขตเทศบาลนครลาปาง
ถือเป็นย่านชุมชนสองฝ่ังริมแม่น้าวัง ก่อต้ังขึ้นเมื่อปี 253524 แต่ใช้เวลา
เพียง 7 ปีก็เปลี่ยนมาเป็นเทศบาลตาบลพิชัยในปี 254225 คล้ายกับ
สขุ าภิบาลบ่อแฮว้ ท่จี ัดตั้งในปี 253526 แลว้ ยกฐานะเปน็ เทศบาลบ่อแฮ้ว

23 เทศบำลเมืองเขลำงค์นคร. "ประวัติเทศบำลเมืองเขลำงคน์ คร". สบื ค้นเม่อื
223 มเทีนศำบคามลเ2ม5ือ6ง3เขจลำากงคh์นttคpรs.://“wปwรwะ.วkัตeิเlทanศgบnาaลkเoมrือnง.gเขoล.tาhง/คke์นlคaรn”g./?สpืบ=ค16้น3เม่ือ 2
2ม4นี "าปครมะก2ำ5ศ6ก3รจะาทกรวhงtมtpหsำ:/ด/wไทwยwเ.รk่ือeงlaจnัดgnตa้ังkสoขุ rำnภ.gิบoำ.tลhพ/kชิ eัยlaอnำgเ/ภ?pอ=เม1อื63ง
ลจ22กหจ222h65465ำำังtนั นt“เ“เ"หกปยา้ทpทปปปวำพำ:ศhศรดั/รรงยิเบะt/บะะศลtwนกจpากก�ำษำัง:ำลwาปลา/2หศ/ตศ9ศตาww5กวำ�ก-งกำ3w1.บัด”รรpรบ51wะ,ะลละi,ลcททพรำ.ทหhพpาปรรชิรiaนชชววิcยัวำiงกhงcำ้ัยงง.มมiaิจพม".t“,หiyจหหิเc"ปร.ศาาปiำgาtารดนษyoดรดชะไเุ.ะ.ไไgบทวtก9วททhoัตกยิจตั-ย/ย.1ิคษจtคิihเn1วาราเเว/าdรร,่ือนiำnม่ืออ่ืeงเเุมdเลบงxงปeจเ.ม่ กปpจ็นxดัจษh.น็ดััม1ดตppา0ตมางั้ตh/,ส”9ง้ั้ังำpsุข.เสส"/tลตs.าoุขขุส่มtอภสroาำืบeนืบิบภภr1คeทาคิบบิ0น้ ลี่้นา9ำเ1บมลเล2ตมอ่่ือพบ6อแอื่ิชอ่ 2นฮ,ัยแ2ว้ท3ฮมมอ0่ีอ้วนี1�ำีนำ� า2กเอเำคภ6ภนัำคมออยเ,มภเเาม32มยอ20ือ5อื นเ56งมง6ล3ลอื23�ำ�ำ5งจปป3าาา5กงง,
ลจำงั หปวำดังลจำ� ังปหาวงัด”,ลรำาปชำกงิจ",จารนาชุเบกกจิ ษจาา,นเเุลบ่มก1ษ1า0, เตลอม่ นท11ี่ 406ต,อ9นเทมี่ษ4า6ย,น92เ5ม3ษ6,ำยหนน้า
2พ5เิ ศ3ษ6,9ห-1นำ้ พิเศษ 9-1

13
55พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

14

ในปี 254227 ส่วนนอกเขตอาเภอเมือง จ.ลาปางก็มีการยกฐานะจาก
สุขาภิบาลล้อมแรด อ. เถิน เมืองชุมทางขนาดใหญ่ตอนใต้ของจังหวัด
ลาปาง มาเป็นเทศบาลตาบลล้อมแรดในปี 254228 ส่วนสุขาภิบาล
ดอนไชย อ. งาว จ. ลาปาง กลายมาเป็นเทศบาลตาบลดอนไชย
ในปี 2542 กอ่ นจะเปล่ียนมาเป็นเทศบาลตาบลหลวงเหนือในปี 254829
เม่ือกระแสกระจายอานาจขยายตัวกันอย่างคึกคัก สุขาภิบาลท้ังหลาย
ได้รับการยกฐานะให้เป็นเทศบาลตาบล ซึ่งมิได้เป็นเพียงการยกฐานะ
อย่างเดียว แต่ได้เปล่ียนโครงสร้างความสัมพันธ์ทางการเมืองไปด้วย
กล่าวคือ จากเดิมที่สุขาภิบาลน้ันเป็นเครื่องมือและกลไกของราชการ
ส่วนภมู ภิ าคทถี่ ูกควบคุมดว้ ยนายอาเภอ ขณะท่ใี นระบบของเทศบาลน้ัน
นายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาลจะมีการเลือกต้ังมาจาก
ประชาชนและมสี ภาเทศบาลทาหน้าที่เป็นเหมอื นรัฐสภาของท้องถ่ิน

การกระจายอานาจให้ท้ังทรัพยากรบคุ คล และการจัดหารายได้
และเบิกจ่าย อานาจการต่อรองและการให้บริการกับประชาชนทาให้

จ222มม222h798789ำtีนนี tพเไเไพกาทำpทททรครคsศhยศะยะม:มบt/ตอบอตt/pา�ำธ2ธำw2ำลsบวิ5ลวิบ5:wฒัต6ล/ฒตั6ล/ำ�3.wwน3ำ.นบบ์w“.จ“จลtจ์ ขขลจbารwิบำ้อก้วริอบoก.อ่ วมฑtมu่อbhแฑhลูฒฺูลhแotฮtตtตaฒฺฮutโ้วppนeำ�ำh้ว.โssบบwa.น“(::/จe/ลล".ป//gนัปww(ลลwรoจมร้้ออ.wะ.ันwgะะtมมวwhoวมโwตัแแน./ัต.ะtทิรt.รc)hhtโทิ,ดดoตhน/aผcตn.ai)บลอotอ.,idatบสnอ่ำ�ำaผimtมเdั่อเแmภiลภioฤbแฮtสอiอbทon้วฮoัมเเ”no.ธnว้ถถpฤ..ก์ิn."ินchpิน.ทาส.ochpรสบืธmจoจpบืบคิก์งัังm/รคtน้หหาหิa/น้รเววmาtมบัดดัเaรื่อมbรmลงลoาหิือ่�ำำ2bนnปาป2/oเมรา5ทำnงงีนม2งศา”/0"าีนบ5น..ค8ำ2าเส0มสคทล0บื1ืบมต8ศ2คค0ำ� บ52้นบ1้น6า5เลเ3ลม6มห3่ือ่ือจลาว2ก2ง
ตเหานบือลหอล�ำเวภงอเหงานวอื จอังหาเวภดั อลงำ� าปวางจังกหาวรคัดน้ลคาปว้าาองิสกรำะรรคฐั ้นปครวะำ้ศอาสิสรนะศารสฐั ตรมหาบณั ฑิต
ปมหระาศวิทำสยนาลศัยำเสนตชรน่ั ม,ห2ำ5บ59ณั ,ฑหิตน้าม3ห4ำวิทยำลัยเนชัน่ , 2559, หนำ้ 34

14

56 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

15

ชุมชนใน อปท. ต่าง ๆ ได้ริเร่ิมกิจกรรมภายใน โดยไม่เน้นการอิงกับ
ราชการส่วนภูมิภาคมากข้ึน สังเกตได้จากการจัดงานประเพณีที่
ไม่จาเป็นต้องถูกผนวกรวมอยู่กับจังหวัดลาปาง ไม่ว่าจะเป็นประเพณี
สงกรานตห์ รือประเพณีลอยกระทง

การเชื่อมต่อกับต่างอาเภอก็ย่ิงเข้มข้นมากข้ึนเม่ือสถานศึกษา
ใ น เ ข ต ตั ว เ มื อ ง ไ ด้ ก ล า ย แ ม่ เ ห ล็ ก ดึ ง ดู ด ส า คั ญ ไ ม่ ว่ า จ ะ ใ น ร ะ ดั บ
ประถมศึกษา มัธยมศึกษา และอุดมศึกษา นาไปสู่การขยายตัวของ
รถรับส่งนักเรียน และการเกิดข้ึนของหอพักนักเรียนนักศึกษา ไม่เพียง
เท่าน้ันการดารงอยู่ของตลาดผักผลไม้ และการเกิดขึ้นของห้างอย่าง
บิ๊กซี แม็คโคร ฯลฯ ทาให้ในเขตเทศบาลกลายเป็นจุดหมายในการ
ซื้อขายสินคา้ ปลีก-ส่งไปยงั ตา่ งอาเภออยา่ งต่อเนอื่ ง

3. รฐั ประหาร 2549 กับผลกระทบตอ่ เทศบาล

3.1 การชะลอตวั ของการกระจายอานาจ
ปรากฏการณ์รัฐประหาร 2549 ที่ห่างจากรัฐประหารคร้ัง

ล่าสุดในปี 2534 ได้ทาลายกระบวนการทางประชาธิปไตยในสังคมไทย
อีกคร้ังหน่ึง ข้าราชการทหารและพลเรือนส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
ได้รับการปรับฐานอานาจกลับมาใหม่อีกคร้ัง หลังจากที่ทศวรรษ 2540
นับแต่มีรัฐธรรมนูญมาเป็นพ้ืนที่แห่งโอกาสของการกระจายอานาจ

15
57พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

16

งานของ ณฐั กร วทิ ิตานนท์ ไดช้ ้วี ่า30 แม้รฐั ประหาร 19 กนั ยายน 2549
จะไม่ส่งผลกระทบต่อการเมืองท้องถิ่นโดยตรง แต่ไม่อาจปฏิเสธได้ว่า
ส่งผลให้การกระจายอานาจแก่อปท.เป็นไปอย่างเช่ืองช้าและไม่มี
คุณภาพอยา่ งท่ีควรจะเป็น

ประการแรก รายได้ท่ีพึงจะได้ของท้องถิ่นทั้งในรูปของภาษี
อากร เงินอุดหนุน รายได้อ่ืน และการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บ
รายได้ของท้องถ่ินเองที่เม่ือคิดสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลมีแนวโน้ม
จะชะงักงัน เห็นได้จากภาพท่ี 1 ท่ีปี 2537 มีสัดส่วนเพียง 7.71 และ
ก้าวกระโดดอย่างยิ่งในปี 2543 จาก 13.24 ไปเป็น 20.68 ในปี 2544
แต่หลังจากน้ันก็เพิ่มข้ึนเพียงเล็กน้อยในปี พ.ศ. 2550 สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ องคาพยพสาคัญของคณะรัฐประหารได้ตรา พ.ร.บ. กาหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่อปท. (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2549
มสี าระสาคญั คือการยกเลกิ เง่ือนไขสาคัญตามท่ีกฎหมายเดมิ ไดร้ ะบุไว้ว่า
“...ในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ. 2549 ให้อปท.มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็น
สัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า…”
ด้วยเหตุผลแนบท้ายว่า เน่ืองจากการปฏิบัติตามแผนการถ่ายโอน

3300 ณณัฐัฐกกรร ววิทิทิติตาำนนนนทท์.์. “"1100 ปปี ีกกำารรกกรระะจจำายยออำ�ำนนำาจจสสู่ทู่ท้อ้องงถถ่ิิ่นน((พพ..ศศ..22554433--22555522))::
ฤฤาำกกาำรรเเดดนิ นิ ททาำงงเพเพื่อื่อกกลลบั ับมมา ำ““หหยยุดดุ ”” ตตรรงงจจุดุดเเดดิมมิ ”".. สสบืบื คคน้้นเเมม่ืออ่ื 1111 กกนันั ยยาำยยนน 22556622
จำาก httppss:////ppraracchhaatatai.ic.coomm/jo/juorunranl/a2l0/2101/100/1/301/341234(24 (ต4ุลตำลุคามคม2525535)3)

16
58 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

2537 17
2539
2541ไม่เป็นไปตามกาหนดเวลา การกาหนดสัดส่วนรายได้เอาไว้ที่ร้อยละ 35
2543จงึ ไมส่ อดคล้องกับสภาพข้อเท็จจริงสมควรกาหนดสัดสว่ นรายไดเ้ สยี ใหม่
2545
2547ภาพที่ 1 กราฟเปรียบเทียบ ร้อยละ สัดส่วนรายได้ท้องถ่ินต่อรายได้รัฐบาล
2549(2537-2557)31
2551
255330
255520
255710
0

31 ณัฐกร วิทิตานนท์. “10 ปี การกระจายอ�ำนาจสู่ท้องถ่ิน(พ.ศ.2543-2552):
ฤาการเดนิ ทางเพ่อื กลับมา “หยุด” ตรงจดุ เดมิ ”. สืบคน้ เมือ่ 11 กันยายน 2562
จาก https://prachatai.com/journal/2010/10/31342 (4 ตลุ าคม 2553) และ
3ส1�ำณนัฐักกงราวนทิ คิตำณนะนกท.์ร"ร1ม0กปาี กรำกรากระกจรำะยจอำานยำอจ�ำสทู่นอ้างจถในิ่ ห(พ้แ.กศ.่อ2ง54ค3์ก-2า5ร5ป2)ก: คฤำรกอำงรสเด่วินนททำง้อเพงถือ่ ิ่น.
ก“ลตับามรำาง“หเปยดุร”ียตบรเงทจยีุดเบดสมิ ดั".สส่วบื นค้นรเามยือ่ ได11ใ้ หกแ้ันกยำ่อยงนคก์25ร6ป2กจคำกรองสว่ นทอ้ งถน่ิ ปงี บประมาณ
คกhอhพfรกittงณำาlาtt.คeppรศยระกss์ก/.กไก::รdร//ด2ร//ระปdp/ร้ใจ5ะrrก0มหำia4จvคBกยc้แe9ารhำอ_.กอย-gaรำc2งกoอ่tอนahส5oำำงำ�iว่Jg.ร5จคcนTนกleoใ4ก์าaหรท.m”cะจรN้แ้อo/จ.ปjกใงmoUำสหถ่อuกย/Hบืิ่นงแfr้อคinคl8คeกำaปรก์น/Blน้อ่dงีอ/ำำ2eบ/งรเง0จ0มปคปEBสใ1หกอื่lรก์0_ว่Kะค้แ/cาน1ม3Rhกรร0ำทอJE่อมป/ณTง3งxอ้ นีสกa1คKงพNว่3คาก์ Yถน4U.คำรศz2่ินทรHอม.lป้อ(j82ง4ปOกง2B5สถคีงต5T4eว่ิน่บรุล9E6Qนอ.-ำlป3K2ง/"ทคต5สรRvมจอ้5วำ่ะiEeา4รนง2มxำก"ถw5ทK.งา5น่ิ้อเสYhณ3ปแงบื.zt)ถรลl“tคjียแพO่ินpะ้นตลบ.T.sเาะศเส"มQ:ทรต/.สำ�ือ่/ยี/าำvนำ2dรบง3iนeำ5กัเสrwักมงปi5งัดvเงีนาปร5แสำeำนยีลรนว่-.คย2ีะนgบคคมบ5oรณสณเำเท62oำทะยะ5น0ยีกgียไ6กัก”lรดบบ3eงรร.ใ้สสำมห.จรสดัcนดักำแ้มสoบืกำสกกว่รmค่ว่นาน้นร/
รเมำยื่อได3ใ้ หแ้ มกีน่องาคคก์ มรป2กค5ร6อ3งสว่จนาทกอ้ งhถtิ่นtpปงีsบ:/ป/รdะrมiำvณe.พgo.ศo. 2g5le55.c-2o5m60"/.fiสlืบeค/้นdเ/ม1ื่อr3yDมนีQำOคมtJe
275v6A3bจAำกWhTttopOs:/b/dqrivHeD.gaopogLleiV.cwomQ/fhile8/dd/91r/yvDiQewOtJe7vAbAWToObqHDapLiVwQh8d9/view

17
59พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

18

ทว่ายังคงกาหนดเป้าหมายในอันท่ีจะเพ่ิมสัดส่วนรายได้ของ
อปท. ให้ได้รับไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 เช่นเดิม แต่ปราศจากเงื่อนเวลา
กากบั เงนิ ที่เพิม่ ขน้ึ กลายเปน็ เงนิ อุดหนุนทม่ี ีความหมายว่า การใช้เงินจะ
ถูกกาหนดไว้อย่างจากัด ท้องถิ่นจึงกลายเป็นกลไกของรัฐบาลกลาง
มากกว่าท้องถิ่นท่ีมีความอิสระในการกาหนดการใช้เงินเพ่ือท้องถ่ิน
ของตน และยง่ิ ทาใหก้ ารคลงั ทอ้ งถน่ิ ตอ้ งพึง่ พิงรัฐบาลอยูม่ ิใชน่ ้อย

ประการที่สอง ความพยายามคงอานาจไว้ท่ีส่วนกลางและสว่ น
ภูมิภาคเหมอื นอย่างในอดีต ทาให้ท้องถน่ิ ถกู ‘ควบคุม’ อยา่ งใกลช้ ดิ โดย
“กระทรวงมหาดไทย” เช่น การแก้กฎหมายให้กานัน ผู้ใหญ่บ้านอยู่ใน
ตาแหน่งได้จนถึงเกษียณ (ตาม พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับท่ี
11) พ.ศ. 2551) จากเดิมท่ีวาระการดารงตาแหน่ง โดยให้มีหน้าท่ีและ
เขตรับผิดชอบเดียวกันกับคนของ อปท., การปรับปรุงอานาจการ
ดาเนินการของจังหวัด และอานาจในทางปกครองของอาเภอ (ตาม
พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2550) ท้ังน้ีมี
ความหมายว่า ให้อานาจของการปกครองส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนน้ั
มีบทบาทมากกว่าเดิม สวนกระแสการกระจายอานาจท่ีประชาชน และ
ทอ้ งถนิ่ พยายามกนั มาตง้ั แต่ทศวรรษ 2540

ประการท่ีสาม “รัฐธรรมนูญ ฉบับพ.ศ.2550” ที่เกิดข้ึนพร้อม
กับคณะรัฐประหารได้บัญญัติเรื่อง “การปกครองส่วนท้องถิ่น” เอาไว้
จานวน 11 มาตรา แยกเป็น 1 มาตรา (มาตรา 78 (2) (3)) จากหมวด 5

18

60 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

19

แนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐ และอีก 10 มาตรา (มาตรา 281–290)
ในหมวด 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถ่ิน ถือว่ามากเป็นประวัติการณ์
ส่วนใหญ่หลักการคงเดิมแบบฉบับปี 2540 แทบทุกประการ แต่ในหลาย ๆ
มาตราได้ถูกปรับให้ยืดหยุ่น เปลี่ยนถ้อยคา ขยายความเพ่ิม เพื่อให้มี
ความกระจา่ งชดั ยง่ิ ข้นึ

3.2 สภาองค์กรชมุ ชน กลไกคานอานาจทอ้ งถิน่ หลงั รัฐประหาร 2549
การไม่เช่ือมั่นในอปท.ท่ีนับเป็นการเมืองระดับพ้ืนที่ การตีตรา

และพยายามลดความสาคัญของนักการเมืองลง ทาให้เกดิ ความพยายาม
ประดิษฐอ์ งค์กรต่าง ๆ ข้นึ มา เห็นไดช้ ัดคอื "สภาองคก์ รชุมชน” อันเป็น
องค์กรใหม่ที่เกิดขึ้นมาหลังการรัฐประหาร 2549 ตีคู่มากับอปท.32
พ.ร.บ. สภาองค์กรชุมชน พ.ศ .255133 แสดงเหตุผลไว้ว่า “เพื่อให้
ชุมชนมีความเข้มแข็งสามารถจัดการตนเองได้อย่างย่ังยืน รวมทั้งมี
บทบาทสาคัญในการพัฒนาประเทศ การสร้างระบอบประชาธิปไตย
และระบบธรรมาภิบาลซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติ
รับรองสิทธิชุมชนและประชาชนให้มีบทบาทสาคัญในการพัฒนา
ท้องถ่ิน” สอดคล้องกับบทบาทขององค์กรพัฒนาเอกชนท่ีมีปากเสียง

32 ยกุ ติ มุกดาวิจติ ร. “อปท. กับประชาธิปไตยท้องถิน่ ”. สบื ค้นเมอ่ื 11 กันยายน
3225ย6กุ 2ตจิ มากุกดhำtวtจิ pิตsร:.//"sอoปcทa.nกtบั hป.tรuะ.ชaำcธ.ปิthไ/ตbยlทoอ้ gงsถ/lนิ่ o".caสlืบ-คau้นtเมh่อืor1it1ieกsนั -lยoำcยaนl-2d5e6m2 จoำcก-
hrattcpys:///s(7ocมanีนthา.คtuม.a2c.5th5/4bl)ogs/local-authorities-local-democracy/ (7 มนี ำคม 2554)
33 ““พพรระระำรชาบชญั บญัญตั ญิสัตภิสำภองาคอ์กงรคช์กมุ รชชนุมพช.นศ.2พ5.5ศ1.”2,5ร5าช1ก”ิจ, จราานชเุ บกกิจษจา,นเุเลบ่มก1ษ2า5, ตเลอน่มท1่ี 3215
กต,อ8นกทมุ ่ี 3ภ1ำพกนั ,ธ8์ 2ก5มุ51ภาพันธ์ 2551

19

61พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

20

ผ่านการสนับสนุนรัฐประหารโค่นล้มรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในทาง
ตรงกันข้าม องค์กรที่น่าจะมีบทบาทส่งเสริมประชาธิปไตยเช่นองค์กร
ด้านแรงงานกลับไม่มีพืน้ ทที่ างานมากนัก

กฎหมายดังกล่าวมาจากการผลักดันแกนนาองค์กรชุมชน
ท่ัวประเทศ เช่น สน รูปสูง ผู้นาจากตาบลท่านางแนว อ. แวงน้อย
จ. ขอนแก่น จินดา บุญจันทร์ ผู้นาจาก อ. พะโต๊ะ จ. ชุมพร ชาติชาย
เหลืองเจริญ ผู้นาจาก อ. แกลง จ. ระยอง ฯลฯ ในนาม ‘สมัชชาสภา
องค์กรชุมชนแห่งประเทศไทย’ หรอื สอท. มีแนวทางคือ “องคก์ รชมุ ชน
จะต้องมีกฎหมายที่สนับสนุน ส่งเสริม หรือมีอานาจหน้าท่ีในการจัดทา
แผนพัฒนาของตัวเอง เป็นแผนพัฒนาท่ี อปท. หรือหน่วยงานของรัฐ
จะต้องนาไปประกอบการจัดทาแผนพัฒนาในทุกระดับ” ในที่สุดก็
ร่วมกันร่าง ‘พ.ร.บ. สภาองค์กรชุมชน พ.ศ.........’ ข้ึนมา และนาเสนอ
ต่อรัฐบาลผ่านกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
ที่มีไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม เป็นรมว.กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ และ
รองนายกฯ ในขณะนัน้ 34

หากจะวิเคราะห์ พ.ร.บ. ดังกล่าวจะเห็นถึงโครงสร้างท่ีให้
ความสาคัญกับหน่วยท่ีเรียกว่า “ชุมชน” โดยแบ่งเป็นชุมชนสองแบบ

3344 ไไททยยโโพพสสตต.์ .์“"’'1100 ปปสีีสภภาำอองงคคก์ ์กรรชชุมมุ ชชนน’ 'นน้อ้อมมนน�ำศำศาสำตสรต์พรรพ์ ะรระารชำาชเำดเนิ ดหนิ นห้านป้ำฎริ ปู
ปปรฎะิรเูปทปศรไทะเยท..ศ.!!ไ”ท. ยส.บื ..ค!!้น".เมส่อืบื ค3้นมเีนมาอื่ ค3ม ม25นี 6ำ3คมจา2ก5h6t3tpจsำ:/ก/www.thaipost.net/
hmttapisn://d/wewtawil./th2a4i5po(9stธ.nนั eวtา/mคมain2/5d6e0ta) il/245 (9 ธนั วำคม 2560)

20

62 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

21

นั่นคือ ชุมชนท้องถิ่น และชุมชนท้องถ่ินด้ังเดิมอย่างแรกหมายถึง
“ชุมชนท่ีอยู่ร่วมกันในพ้ืนท่ีหมู่บ้านหรือตาบล” มีลักษณะเป็นการเมือง
เชิงพื้นท่ี ขณะท่ีอย่างหลังหมายถึงชุมชนท้องถ่ินท่ีประกาศก่อนใช้
รัฐธรรมนูญไทย 2540 ตามโครงสร้างได้จัดให้มี “สภาองค์กรชุมชน
ตาบล” องค์ประกอบของสภาองค์กรชุมชนตาบลประกอบด้วยสมาชิก
ผู้แทนของชุมชนในแต่ละหมู่บ้านและผู้แทนชุมชนอื่นในตาบล และ
สมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 1 ใน 5 ของสมาชิกผู้แทนชุมชน สภา
ดงั กล่าวไดก้ ีดกนั “นักการเมือง” ออกไปโดยถือว่าเปน็ ลักษณะต้องห้าม
ในการเป็นสมาชิกสภาตามมาตรา 735 สภาประกอบด้วย ประธานสภา,
รองประธานสภา, เลขานุการสภา มีหน้าท่ีต้องจัดประชุมอย่างน้อยปลี ะ
4 คร้ัง และสภามีภารกิจที่ส่วนหน่ึงค่อนข้างเหล่ือมซ้อนกับ อปท.
แต่เน้นไปที่การให้ชุมชนมีส่วนร่วมด้านศิลปะ ประเพณี ทรัพยากร-
ธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม เน้นการเปิดพื้นที่หารืออย่างมีส่วนร่วมกัน
ตรวจสอบการทางาน และเสนอปัญหาแก่อปท. ทั้งยังมีความพยายาม
เชื่อมสภาองค์กรชมุ ชนตาบลไปเช่ือมกับระดับจังหวัด36 ซง่ึ ระดับจงั หวัด
น้ันจะสัมพันธ์กับผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีอานาจอนุมัติการประชุม37

313ต552อ ““5นพพทตรรี่ะอะ3รนร1ำาทชชกี่บบ,38ญััญ1 ญญกกุม,ัตตั ภ8ิสสิ าภภกพาำุมันออภธงงค์ำค2์กพ5ก์ รัน5รช1ชธุม,์มุ ช2หชน5นน5า้ พ1พ,2.ศ.8หศ.-2น.252ำ้9552518”1-,”2,ร9ราาชชกกิจจิ จจาานนุเบุเบกกษษา,า,เลเล่มม่ 125
3366 ““พพรระะรรำาชชบบญัญั ญญัตตั ิสสิ ภภาำอองงคค์กก์ รรชชมุ มุ ชชนนพพ.ศ..ศ2.525515”1,”,เรเ่อื รงือ่ เงดเยี ดวยี กวนั ก,นั ห,นหา้ น3้ำ1-3313-33
37 ““พพระะรรำาชบัญญัตสิสภภาำอองงคค์ก์กรรชชมุ มุชชนนพพ.ศ..ศ2.525515”1,”,เรเือ่ รง่อื เงดเียดวยี กวนั ก,ันห,นห้าน3ำ้ 434

21

63พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

22

ไม่เพียงเท่านั้นในรอบปีจะมีการจัดให้ประชุมระดับชาติจัดการโดย
สถาบันพฒั นาองคก์ รชุมชน (องค์การมหาชน) 38

กระแสการเรียกร้องธรรมาภิบาลจากนักการเมืองรุนแรงข้ึน
หลังจากเกิดวิกฤตการณ์ช่วงปลายทศวรรษ 2540 จนนาไปสู่การ
รัฐประหาร ท่ีน่าสนใจก็คือ เกิดคดีความฟ้องร้องต่อนักการเมืองท้องถ่ิน
กรณีท่ีสาคัญก็คือ การฟ้องร้องในปี 2544 กรณีที่เทศบาลนครลาปาง
ออกใบอนุญาตก่อสร้างทางเช่ือมระหว่างอาคารของโรงพยาบาล
เขลางค์-รามอย่างผิดกฎหมาย39 ทาให้ ปี 2554 ผู้บริหารเทศบาลฯ
ปลดเจ้าหน้าทผี่ ังเมืองเทศบาล กรณโี รงพยาบาลเขลางค์-ราม กรณีออก
ใบอนุญาตต่อเติมทางเดินเช่ือมอาคารโดยมิชอบในปี 2544 ไม่เพียง
เทา่ นั้น นิมิตร จวิ ะสนั ตกิ าร นายกเทศมนตรถี ูกฟอ้ งร้องข้อหารว่ มกันบุก
รุกทาให้เสียทรัพย์และปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เน่ืองจากได้ผลักดัน
ก่อสร้างลานออกกาลังกาย ท่ีดินไม่มีโฉนดบริเวณถนนประตูม้า
ต. เวียงเหนอื อ. เมือง และแพ้คดใี นชว่ งปี 255240 ยังมีกรณฟี ้องร้องต่อ

3384 ““พพระรระำชรบาชญั บญญัตั ิสญภัตำอสิ งภคาก์ อรชงมุคชก์ นรชพุม.ศช.2น55พ1”.,ศเ.ร2ื่อ5งเ5ด1ีย”วก, นัเร,่อื หงนเำ้ด3ีย5วกัน, หนา้ 35
3395 AASSTTVVผผู้จดัูจ้ กัดำกรอาอรนอไอลนนไ.์ ล"นเช.์ อื “ดเ5ชอืจนดท5.ทนจ.นลำทป.ำทงน-ส.งั่ลำ�“ปปลาดงอ-อสก่งั ” ห“ลปังลอดนมุอตัอิ กรพ”.รหำมลฯังอตนอ่ เุมตตัิมิ
อรำพค.ำรราผมิดฯแบบต”่อ. สเตบื ิมคน้อจาำคการผิดแบบ”. สืบค้นจาก http://www.manager.co.th/
hLtotpc:/a/wl/wVwi.emwanNaegewr.sc.oa.tshp/Lxo?cNale/VwieswINDe=w9s5.a4sp0x0?0N0e1w5sI4D1=695940(300ธ01นั 5ว4า1ค69ม(325ธนั5ว4ำ)คสมบื คน้
ส42h3เ0ม65บืt 5อื่tSSค4paa)8น้:n/สnจ/oืบสonำoคิงoeกน้หkkwเาNมhNคsือ่et.etมspw8wa:2sส/ns/.5ิงno.ห“5eo"ำจ8จwคkำ�.ำม.sคcค.กุ2osุก5นam5นาn8/ำยo.8ยกo4กเk2ล.เ6cก็ลo7นก็ m8คน/ร/ค8ล(ร43ำ� ล2ปตำ6าปุล7งา8พำคง/รพม(อ้ 3มร2้อพต5มวุล5กพำ2ขค)วอ้มกสหขบื 2า้อค5บห้น5กุ ำ2เรมบ)กุ อ่ื กุ”ส.รืบ8สุกคบืส”้น.คิงเหน้มาจื่อคามก8
ส25ิงห58ำ.คม 2558.

22

64 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

23

เทศบาลแล้วไม่ชนะด้วย เช่น คดีท่ีผู้ดาเนินอาชีพค้าขายสุกรในโรงฆ่าสัตว์
ของเทศบาลนครลาปางยื่นฟ้องศาลปกครองเนื่องจากนายกเทศมนตรี
ได้ยกเลิกโรงฆ่าสัตว์เพ่ือสร้างเป็นสวนสาธารณะ ศาลตัดสินยกฟ้อง
ในปี 255141 การฟ้องร้องจึงเป็นเคร่ืองมือในการตรวจสอบและทัดทาน
การทางานของเทศบาลนครลาปางอีกด้านหน่ึงรัฐประหาร 2549
สร้างความเสียหายต่อการกระจายอานาจกับเทศบาลได้ในระดับหนึ่ง
แต่ก็ยังเทียบไม่ได้กับรัฐประหาร 2557 เพราะคร้ังหลังน้ันรัฐบาลได้ใช้
ฐานคิดแบบสงครามเย็นแบบ สฤษด์ิ ธนะรัชต์ ที่เข้ามาควบคุมเทศบาล
อย่างเต็มที่ ที่เห็นได้ชัดท่ีสุดก็คือ การไม่ให้มีการเลือกต้ังและเข้าไป
ตรวจสอบหานักการเมืองท้องถิ่นทุจริต เพื่อแสดงให้เห็นปัญหา
ขณะเดียวกันก็เพื่อแสวงหาพันธมิตรทางการเมืองและโดดเดี่ยวกลุ่ม
การเมอื งเดมิ ท่ีเป็นปฏปิ ักษ์กบั รฐั ประหาร

41 On Lampang Post. "ศำลยกฟอ้ งกรณปี ดิ โรงฆำ่ สตั วโ์ ดยมิชอบ คำดว่ำจะ
ไhส41ดtว tOpส้น:วสn//นาoธLสnาaำlรamธณmำpะรpaณเaพnnะgม่ิ gเอพpPกีooิ่มแssอหttxกี.ง่ yแ”“zห..ศbสง่าlบื”oล.คgยสน้sกบืpเฟมoค้ออ่ืt้น.งc5เกoมรมmือ่ณนี /2าีป5ค0ิดม0มโีนร82ง/ำ50ฆค67่าม3/สbัตจl2oวา5g์โก6ด-3phยotมจtspิชำt_กอ:/9บ/2o8nค2lาa.ดhmวtm่าpจlaะn(1ไgด0-้
กpรoกstฎxyำzค.มblo2g5s5p1o)t.com/2008/07/blog-post_9282.html (10 กรกฎาคม 2551)

23
65พลวตั ของเทศบาลไทยจากยุคประชาธปิ ไตยครง่ึ ใบก่อนถึงรฐั ประหาร 2557

24

สรุป

พลวัตของ อปท. ก่อนรัฐประหาร 2557 นั้น เป็นช่วงเปลี่ยน
ผ่านสาคัญ จากตน้ ทศวรรษ 2540 ทกี่ ารกระจายอานาจยังเปน็ แนวโน้ม
สาคัญท่ีส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงเชิงพ้ืนที่ ทั้งยังเปิดพื้นที่ทาง
การเมืองให้ผู้คนในท้องถิ่นได้ลองผิดลองถูกและเรียนรู้ประชาธิปไตย
ในระดับท่ีใกล้ตัว อย่างไรก็ดี รัฐประหาร 2549 ได้ทาให้การกระจาย
อานาจสู่ท้องถิ่นชะงักงันลง แม้จะไม่เป็นการหยุดกระบวนการอย่าง
ทันทีทันใด แต่แนวโน้มการไม่ไว้วางใจท้องถิ่น ไม่ไว้วางใจนักการเมือง
และการพยายามดึงอานาจเขา้ สศู่ นู ย์กลางกลบั มนี ้าหนักมากขึ้นเรื่อย ๆ

ฐานคดิ นีจ้ ะเปน็ ปัจจยั สาคญั ต่อไปท่ที าใหห้ ลงั รฐั ประหาร 2557
การลดทอนและอานาจการเมืองท้องถ่ินเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ รัฐบาล
ใช้แนวทางเดียวกับ สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็คือ การแขวนไม่ให้มีการเลือกต้ัง
ท้ังยังควบคุมและปราบปรามนายกเทศมนตรีท่ีมีเบาะแสว่าน่าจะทุจริต
ซ่ึงกว่าจะปล่อยให้มีการเลือกต้ังเทศบาลก็ยาวนานมาถึงปี 2564
สิ่งเหล่าน้ีได้ส่งผลต่อความอ่อนแอของท้องถิ่นอย่างมีนัยสาคัญ และ
ถือว่าเป็นการเหน่ียวรั้งพัฒนาการของการกระจายอานาจและอานาจ
ของประชาชนถอยหลงั กลับไปอกี คร้ังหน่งึ

24
66 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

1

องค์การบรหิ ารส่วนจงั หวดั : 88 ปขี องพัฒนาการ
ทถี่ ูกปิดลอ้ มดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

อลงกรณ์ อรรคแสง1

บทความน้ีพยายามท่ีจะเข้าใจพัฒนาการขององค์การบริหาร
สว่ นจังหวัด (อบจ.) ตั้งแตเ่ ร่ิมต้นจนถึงปัจจุบัน โดยเร่มิ จากกาเนดิ ที่เกิด
มาพร้อมกับประชาธิปไตยไทย เป็นผลผลิตของคณะราษฎรในปี 2476
ก่อนที่จะถูกระบอบอานาจนิยมดัดแปลงเปล่ียนรูปลดคุณค่าให้เหลือ
เพี ย งเค ร่ือ งมื อ ส ร้างค ว าม ช อ บ ธ ร รม ให้ กั บ ระบ อ บ อ าน าจ นิ ย ม ไท ย
ด้วยกระบวนการปิดล้อม อบจ. ด้วยระบอบท่ีไม่เป็นประชาธิปไตย
(Democratic enclaves in authoritarian regime) ซึ่งเริ่มต้นด้วย
กระบวนการ “หนึ่งนคราสองระบอบ” (Regime Juxtaposition) คือ
การทาให้อานาจเหนือเขตพื้นที่ปกครองเดียวกันมีหลายระบอบการ
ปกครองที่แตกต่างกัน (มีทั้งประชาธิปไตยและอานาจนิยม) จากนน้ั กท็ า
ให้ประชาธิปไตยท้องถ่ินอ่อนกาลังโดยการทาใหก้ ารเลือกตัง้ ท้องถ่ินไม่มี
ความต่อเน่ือง แล้วตามด้วยยุทธวิธีแสร้งทาให้ อบจ. ดูเหมือนว่าเป็น
ประชาธิปไตย (Seemingly democratic institutions) แล้วค่อย ๆ

1 รศ.ดร. อลงกรณ์ อรรคแสง อาจารย์ประจ�ำวิทยาลัยการเมืองการปกครอง
1มรหศา.ดวริท. อยลางลกัยรณม์หอารรสคาแรสคงาอมาจารยป์ ระจาวทิ ยาลยั การเมอื งการปกครอง มหาวทิ ยาลัยมหาสารคาม

67อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการที่ถกู ปิดล้อมดว้ ยระบอบที่ไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

2

สถาปนาระบอบภูมิภาคนิยม (Subnational Authoritarian) เพื่อกลืน
ให้ อบจ. กลายเป็นแขนขามือไม้ของระบอบอานาจนิยมภายใต้มายา
ภาพวา่ เป็นประชาธิปไตย

1. อบจ.: การให้กาเนิดท่ีต้ังใจให้เป็นองค์กรตรวจสอบหน่วยงานรัฐ
ในจังหวดั

เม่ือกล่าวถึงกาเนิดการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย
ผูเ้ ขียนขอแบ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นการปกครองท้องถิ่น
โดยรัฐ (local state government) และ การปกครองตนเอง (local
self-government)2 และหากเราเริ่มหมุดหมายที่ปี 2475 ซ่ึงเป็นปี
ที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

2 Samuel Humes. (1959). The Structure of Local Governments Throughout
the World - A Comparative Introduction. The Hague, Netherlands:
2SpSarimnugeelr HSucmieens.ce(1+95B9u).siTnheessStrMucetduriea oDfOLTocdarleGcohvte. rnPm.3e,nStsaTmhuroeulghHouutmtehse
Wไดo้หrlยdบิ ย-ืมคA�ำเหCลomา่ นp้มี aาraจtาivกe GI.ntMroodnutcatigoun. HTahrreis แHลaะguขeย,ายNคeวthาeมrวla่าndกsา:รปSกpคrinรgอeงr
Sทc้อieงnถcิ่นe+โดBuยsรinัฐes(sloMceadliaSDtaOtTedrgeochvte. rPn.3m, Seanmtu) eคl ือHหumน่วeยs กไดา้หรยปิบกยคืมรคอางเหขลอ่างนร้ีมัฐาบจาาลก
Gท.ุกMสo่วnนtขagอuงปHรaะrrเisทแศลทะี่มขีตยัวแายทคนวในามทว้อ่างถกิ่นาทรี่ไปดก้รัคบรกอารงแท้ตอ่งงตถ้ังิ่ น โ(aดpยpรัoฐin(ltoecdal) Sแtaลtะe
gรoับvผeิดrnชmอeบnเt)ฉคพือาหะนต่ว่อยรกัฐารบปากลคกรลองาขงองเรปัฐ็นบกาลาทรุกปสก่วคนรของปทร้อะงเทถศ่ินทที่ม่ีไีตมัว่ไแดท้เนปใ็นทต้อัวงแถทิ่นนท่ี
ไ(ดlo้รcบั aกlารnแoตn่งต-rั้งe(parpepsoeintteadti)vแeละgรoับvผeิดrชnอmบeเฉnพtา)ะเตปอ่ น็ รกฐั บาราปลกกลคารงอเงปส็นว่ กนาทรปอ้ กงคถรนิ่ อชงทนอ้ดิ งหถน่ิ ทง่ึ ี่
ไแมต่ไเ่ดป้เน็ปส็นว่ตนัวหแนทง่ึนข(อlงoรcะaบl บnoรnวม-rศepนู rยe์ sใeนnสtว่ aนtiกveารgปoกvคeรrnอmงตeนnเtอ) งเป(l็นoกcาaรlปseกlคf-รgอoงvสe่วrนnทm้อeงnถtิ่น)
ชเปนน็ิดหหนนว่่ึงยแกตา่เรปป็นกสค่วรนอหงนข่ึงอขงอรฐังรบะาบลบในรทวอ้มงศถูนนิ่ ยซ์ ใง่ึ นไดสร้่วบั นกกาารรเปลอกื กคตรองั้ องตยนา่ งเเอสงรี(lอoยcaภู่ lาsยeใlตf-้
gอoำ� vนeาrnจmอธeปิntไ)ตเยปข็นอหงนร่วฐั ยบกาารลปแกหคง่ รชอางตขิอจงะรไัฐดบร้ าบัลใอนำ� ทน้อางจถิ่นดซลุ ่ึงยไดพ้รนิ ับจิ กาแรลเละือคกวตา้ังมอรยบั ่าผงเดิสชรีออบยู่
ภบาายงใปตรอ้ ะากนาาจรอซธง่ึปิ พไตวยกขเขอางรสัฐาบมาาลรแถหด่งำช� เานตนิิ จกะาไดร้รไดับโ้อดายนไามจต่ ดอ้ ุลงยถพกู ินคิจวแบลคะมุคกวาามรรตับดั ผสิดนิ ชใอจบขบอางง
อปlตoารนนcะโaากดจlายทรgผี่สoซู้มูงv่ึงกีอeพว�ำา่rวนnกเmาปเขจน็ eาทกสnา่ีสารtูงมsปก)ากวรคถ่ารดอเางปเทน็น้อินกงกถาานิ่ รรทปไมี่ดกีต้โคดวั รแยอทไมงน่ตท(้อ้อRงeงถpถูกr่ินeคทsวeบี่มnคีตtaุมัวtกแivาทeร"นตlัดo(สcRaินelใpจgorขevอesงerตnnนmtโaดetnยitvผseู้ม) ี

68 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

3

มาสู่ระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ อาจจะกล่าวได้ว่าประเทศไทย
ได้ก่อกาเนิดรูปแบบการปกครองท้องถิ่น 2 รูปแบบข้ึนพร้อมกัน
หน่ึง การปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (local State government) ในรูป
ของราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซ่ึงประกอบด้วย จังหวัดและอาเภอ
พร้อมกันนน้ั ได้ให้กาเนิดการปกครองตนเอง (local self-government)
ในรูปของราชการบริหารส่วนท้องถ่ิน โดยท้ัง 2 รูปแบบนี้ถือกาเนิดขึ้น
ตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม
พ.ศ. 24763

เม่ือกล่าวถึงการปกครองตนเอง นอกจาก พ.ร.บ. ว่าด้วยระเบียบ
ราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 แล้ว กฎหมายอีก
ฉบับหนึ่งท่ีเราต้องพจิ ารณาคือ พ.ร.บ. จัดระเบยี บเทศบาล พ.ศ. 24764
กฎหมายฉบับน้ีได้ให้กาเนิดองค์กรปกครองตนเอง 3 รูปแบบด้วยกัน
คือ 1) เทศบาล 2) สหเทศบาล5 และ 3) สภาจังหวัด หากพิจารณา

3 พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม
พ3 ทุพธรศะักรราาชชบ2ญั 4ญ76ตั .วิ (า่2ด4ว้7ย6,ร9ะเธบันยี วบารคามช).กราารชบกริจหิ จาารนแุเษหกง่ รษาาช(อเลา่มณ5าจ0,กั หรนสย้าา7ม51พ-ทุ76ธ2ศ)กั. ราช
424พ7ร6ะ.ร(า2ช4บ7ั6ญ,ญ9ัตธิจนั ัดวราะคเมบ)ีย. บราเชทกศิจบจาาลนุเพษุทกธษศาัก(รเลา่มช 5204,7ห6น(2้า477571,-27462เ)ม.ษายน)”
5รหหร54 าานหนหพชชว่าา่รวกกยกกะยิจจิ กรพพกจจาาิิจจาาาชรนารนาปบรรปเุุเกัญษษณณกคกกญาคารษษดดรัตอาา้ว้อวิจงยตยง(ัด(เเกตนกลรลระนรเม่่มออเอเบงบ55อบทีย11ขงขี่ทบ,,ทออหี่ดหเง่ีททงานนี่ดศSเSา้้าน�ำบaaเนิ88mmาน22กลินuu--ิจ11eกeพก00lิlจรุท77รกHHธ))ม..รuศuแรmักmลมรeะeแาsรชsลบั แะแผ2รลล4ิดับ้ว้ว7ชสผส6อหิดหบเช(เทบ2ทอ4รศศบ7ิกบบบ7าาา,รรลลสิก2มมาา4ีลธีลราักักสเรมษษาณษณธณะาาะะยอรเเนยณปป่า)็น็น”ะง
ใอดยอา่ งยใ่าดงอหยนา่ งึ่งหหนรงึ่ือหไรมอื ่กไี่อมก่ยอี่่ายงภา่ งาภยาใยนใพนพ้ืนน้ืทที่เฉเ่ี ฉพพาาะะ ((ssppeecciiaall--ppuurrppoossee oorr lliimmiitteedd--
purpose local units)

69อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการที่ถกู ปดิ ล้อมดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

4

กาเนิดตามกฎหมายนั้นท้ัง 3 รูปแบบมีกาเนิดพร้อมกัน แต่หาก
พิจารณาจากการประกาศจัดตั้งแล้ว กล่าวได้ว่าสภาจังหวัดถือกาเนิด
เป็นการปกครองตนเองรูปแบบแรกของไทย โดยการแต่งตั้งสมาชิกสภา
จังหวัดต่าง ๆ ให้เป็นผู้เริ่มการมีวาระ 1 ปีตามกฎหมายนั้น ได้มีประกาศ
กระทรวงมหาดไทยเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาลงวันท่ี 22 มีนาคม
2477 แต่งตั้งสมาชิกสภาจังหวัดจานวน 61 จังหวัด และมีประกาศ
อีกครั้งในวันที่ 30 มีนาคม 2477 แต่งต้ังเพิ่มอีก 9 จังหวัด และสภา
จังหวัดต่าง ๆ ได้เปิดประชุมเป็นคร้ังแรกในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2478
เว้นแต่จังหวัดแม่ฮ่องสอนซ่ึงเปิดประชุมในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2478
จะเห็นว่าการแต่งต้ังสมาชิกสภาจังหวัดเกิดขึ้นก่อนมีการประกาศจัดตั้ง
เทศบาลแห่งแรกของประเทศไทยคือเทศบาลนครเชียงใหม่ ซ่ึงมี พ.ร.บ.
จัดต้ังเทศบาลนครเชียงใหม่ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาในวันท่ี 29
มีนาคม 2478 หลังจากมกี ารประกาศแต่งต้ังสมาชิกสภาจังหวัดไปแล้ว
จากลาดับเวลาดงั กลา่ วถงึ กลา่ วไดว้ า่ สภาจงั หวัดมกี าเนดิ กอ่ นเทศบาล

การจัดตั้งสภาจังหวัดสมัยท่ี 1 ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งรัฐบาล
แต่งต้ังประเภทเดียว โดยกระทรวงมหาดไทยได้ส่ังการให้ทุกจังหวัด
เลือกสรรผู้ที่สมควรจะเป็น สจ. โดยมีหนังสือกระทรวงมหาดไทยท่ี
13/1764 ลงวันท่ี 2 พฤษภาคม 2477 โดยให้จังหวัดพิจารณาจาก
บุคคลดังต่อไปน้ี คือ กรรมการสุขาภิบาล กรมการพิเศษ และ ผู้ช่วยเหลือ
ในการปราบกบฏ เม่ือเห็นสมควรจะให้ผู้ใดเป็นสมาชิกสภาจังหวัด
ก็ให้เสนอนามไปยังกระทรวงมหาดไทยภายในเดือนพฤษภาคม 2477
แต่มีหลายจังหวัดรายงานว่าไม่มีบุคคลท้ัง 3 ประเภทเพียงพอท่ีจะตั้ง

70 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

5

เป็น สจ. กระทรวงมหาดไทยจึงสั่งการให้ทุกจังหวัดในหนังสือท่ี 81/6108
ลงวันที่ 22 กรกฎาคม 2477 ให้เลือกบุคคลอ่ืนที่เห็นควรและให้เป็น
ประโยชน์แก่การเทศบาลแล้วเสนอนามไปยังกระทรวงมหาดไทยโดยด่วน

แต่แม้กระทรวงมหาดไทยจะได้ผ่อนผันแล้ว ทางจังหวัดก็ยัง
ไม่สามารถส่งรายช่ือผู้สมควรเป็นสมาชิกสภาจังหวัดให้รัฐบาลแต่งตงั้ ได้
จึงมีหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ 183/13658 ลงวันท่ี 23 ตุลาคม
2477 ส่ังให้ทุกจังหวัดต้ังกรรมการและกาหนดวิธีการคัดเลือก สจ. โดย
กรรมการคัดเลือก (นอกจากจังหวัดพระนครและธนบุรี) ประกอบด้วย
ผู้ว่าฯ เป็นประธาน ผู้แทนราษฎร กรรมการจังหวัดที่อยู่จังหวัดนั้นนาน
ท่ีสุดจานวนเท่าผู้แทนราษฎร ข้าหลวงยุติธรรมหรือหัวหน้าศาลจังหวัด
1 นาย และผบู้ ังคับการทหารในจงั หวัดที่มีกองทหาร 1 นาย

วิธีการคัดเลือกให้กรมการจังหวัดเชิญกรรมการดังกล่าวมา
ประชุมคัดเลือก เพื่อส่งรายนามผู้สมควรเป็นสมาชิกสภาจังหวัดไปยัง
กระทรวงมหาดไทยภายในวนั ที่ 30 พฤศจิกายน 2477 โดยให้กรรมการ
คัดเลือกสมาชิกจากบุคคลท่ีมีคุณสมบัติและวิทยฐานะคือมีความรู้ทาง
หนังสือไทยอ่านออกเขียนได้ เข้าใจการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ
มีคุณสมบัติตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเลือกตง้ั ผู้แทนราษฎร ไม่ใช่อนั ธพาล
หรือหัวหนา้ โจรหัวหน้าซ่องผดิ กฎหมาย เล่ือมใสในการปกครองระบอบ
รัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ให้พิจารณาเลือกผู้ประกอบอาชพี ต่าง ๆ กันและ
ให้พยายามเลือกจากผู้ท่ีอยู่อาเภอต่าง ๆ ในจังหวัดอย่างน้อยอาเภอละ
1 นาย

71อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการที่ถกู ปดิ ล้อมด้วยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

6

หลังจากจังหวัดต่าง ๆ ส่งรายนามผู้สมควรได้รับแต่งต้ังเป็น
สมาชิกสภาจังหวัดไปยังกระทรวงมหาดไทยแล้ว คณะรัฐมนตรีได้
แต่งต้ังกรรมการขึ้นคณะหน่ึงจานวน 9 คน มีนายกรัฐมนตรีเป็น
ประธานทาหน้าท่ีคัดเลือกบุคคลจากรายชื่อที่แต่ละจังหวัดส่งมา
แล้วแต่งตั้งโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยสมาชิกสภาของ
สมาชิกสภาจังหวัดสมัยที่ 1 สิ้นสุดลงในเดือนกรกฎาคม 2479 (1 ปี
ตามกฎหมาย) จึงได้มีการจัดตั้งสภาจังหวัดสมัยท่ี 2 โดยกฎหมาย
กาหนดให้มีสภาจังหวัดมีสมาชิก 2 ประเภท ประเภทท่ี 1 มาจากการ
เลือกตั้ง และประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้ง โดยวันที่ 13 มิถุนายน
2479 มีหนังสือกระทรวงมหาดไทยท่ี 61/2479 สั่งการไปยังทุกจังหวัด
ให้ดาเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดประเภทที่ 1 ตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ 12 มิถุนายน 2479 และในวันเดียวกัน
กระทรวงมหาดไทย ได้ออกประกาศให้เลือกต้ังสมาชิกสภาจังหวัด
ประเภทที่ 1 ทุกจังหวัด รวม 70 สภา ซึ่งมีสมาชิกสภารวม 1,315 คน
และรัฐบาลได้ให้แต่ละจังหวัดคัดเลือกสมาชิกสภาจังหวัดประเภทที่ 2
แล้วเสนอรายช่ือไปยังรัฐบาลและได้ทาการคัดเลือกแต่งตั้งเป็นสมาชิก
สภาจังหวัดเมื่อวันที่ 5 กันยายน 2479 จานวน 671 คน รวมจานวน
สมาชกิ สภาจังหวัดสมยั ที่ 2 ทงั้ 2 ประเภท 1,986 คน6

66 ดดา�ำเเกกิงิง สสุรุรกกาารร.. ((22449955).).สสภภาาจจังังหหววัดัด..(ว(ิวทิทยยาานนิพิพนนธธ์ป์ปรริญิญญญาาโโททททาางงรรัฐัฐศศาาสสตตรร์์))..
กรุงเทพฯ: มหาววทิ ิทยยาาลลยั ัยธธรรรรมมศศาาสสตตรร.์ .์

72 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

7

สภาจังหวัด หากพิจารณาอย่างเคร่งครัดด้วยนิยามกรอบ
แนวคิดขององค์ประกอบหน่วยการปกครองท้องถ่ินท่ีต้องประกอบด้วย
การมฐี านะเป็นนิติบุคคล มีอานาจที่ชัดเจน มีที่มารายได้เป็นของตนเอง
มีบุคลากรเป็นของตนเอง มีความเป็นอิสระ อยู่ภายใต้ความสัมพันธ์
แบบกากับดูแล และมีสภาท่ีมาจากการเลือกตั้งแล้ว7 สภาจังหวัดตาม
กฎหมายเทศบาลปี 2476 อาจยังไม่มีสถานะเป็นองค์กรปกครอง
ท้องถ่ินตามนิยามดังกล่าว แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าสภาจังหวัดเป็นจุดกาเนิด
ของ อบจ. ในระยะต่อมาที่มีองค์ประกอบครบตามนิยามของการ
ปกครองทอ้ งถิน่

ตามกฎหมายเทศบาลปี 2476 ออกแบบให้สภาจังหวัดมี
ลักษณะหน่วยการปกครองที่ไม่ได้จัดทาบริการสาธารณะ แต่ทาหน้าที่
เปน็ หนว่ ยการตรวจสอบและที่ปรึกษา ในมาตรา 55 กาหนดให้มอี านาจ
หน้าที่ให้คาปรึกษาหารือในกิจการต่อไปนี้ 1) ตรวจและรายงานเรื่อง
งบประมาณซ่ึงตั้งทางจังหวัดและสอบสวนการคลังทางจังหวัดตาม
ระเบียบซึ่งจะได้มีพระราชกฤษฎีกากาหนดไว้ 2) แบ่งสรรเงินอุดหนุน
ของรฐั บาลระหวา่ งบรรดาเทศบาลในจังหวัด 3) เสนอข้อแนะนารฐั บาล
ในการจังกอบ การเงินและการอ่ืนๆ ของเทศบาลและกิจการในจังหวัด
อาทิ การเกษตร การหัตถกรรม การขนส่ง การค้าขาย ความสงบ

77 ธธเเนนศศววรร์์ เเจจรริญญิ เเมมือืองง.. ((22555511).).กการารปปกกคครรอองงทท้อ้องงถถ่ินน่ิ กกับบั กกาารรบบรริหหิ าารรจจัดดั กกาารรทท้ออ้ งงถถ่ินน่ิ ::
อีกมติ หิ นง่ึ ของอารยยธธรรรรมมโโลลกก..กกรรงุ งุเทเทพพฯฯ: :โคโครงรกงการาจรดัจพัดพมิ พิมค์พบ์คไบฟไ.ฟ6.66-6-868

73อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการที่ถกู ปดิ ล้อมด้วยระบอบที่ไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

8

เรียบร้อย และศีลธรรมอันดี และกิจการอ่ืนใด อันจะส่งเสริมสวัสดิภาพ
ของราษฎรในจังหวัดน้ัน 4) ต้ังกระทู้ถามกรมการจังหวดั ในการประชุม
สภาในข้อความใด ๆ อันเกีย่ วกบั การงานในหน้าที่ได้ แต่กรมการจงั หวัด
ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะไม่ตอบเมื่อเห็นว่าข้อความนั้น ๆ ยังไม่ควรเปิดเผย
เพ ร า ะ เก่ี ย ว กั บ ค ว า ม ป ล อ ด ภั ย ห รื อ ป ร ะ โ ย ช น์ ส า คั ญ ข อ งจั ง ห วั ด
5) ใหค้ าปรึกษาปัญหาต่าง ๆ เม่อื รัฐบาลร้องขอ8

ตอ่ มาในวนั ที่ 29 มี.ค. 2481 ได้มกี ารประกาศใช้ พ.ร.บ. สภาจงั หวัด
พ.ศ. 24819 เป็นกฎหมายเฉพาะที่เก่ียวข้องกับสภาจังหวัดโดยตรง
เป็นฉบับแรก กฎหมายฉบับน้ียังกาหนดบทบาทและอานาจหน้าท่ี
สภาจังหวัดให้เน้นเร่ืองการตรวจสอบราชการส่วนภูมิภาคเช่นเดียวกับ
กฎหมายเทศบาลปี 2476 ดังระบุไว้ในมาตรา 23 และ 25 ดังนี้
“มาตรา 23 ในการประชุมสภาจังหวัดสมาชิกสภาย่อมมีสิทธิต้ัง
กระทู้ถามกรมการจังหวัดในขอ้ ความใด ๆ อันเกี่ยวกับการงานในหน้าที่
ได้” “มาตรา 25 ให้สภาจังหวัดมีอานาจหน้าท่ี ดังต่อไปนี้ 1. ตรวจและ
รายงานเร่ืองงบประมาณซ่ึงต้ังทางจังหวัดและสอบสวนการคลังทาง
จังหวัด ตามระเบียบซ่ึงได้มีกฎกระทรวงกาหนดไว้ 2. แบ่งสรรเงิน

8 มาตรา 55, พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476 (2477, 24
น9เ(เ98เมม ลเุ““มษษษม่พาพาากตรย5ยรษระ6นนะาาร,))รา””ห(5ชาเลนร5รบชาม่า้า,ญับชชพ1ั5กญญก86รจิ ิจตั7ญะ,จจสิ-รหาั1าตภานน9นิชาสเุ7า้เุจษบภษ)งัก1ญั กาห8ษญจษว7าัดังาตั-1(หจิเ(พ9ลเดัวล7ม่.ัรดศ่ม)ะ.52เพ51บ41,.8ยี ศ,ห1บห.น2เน(ทา้42า้ศ848บ18282า-21(ล,-2014170พ8)7เทุ2ม),ธษศ1ากั ยเรมนา)ษช”า2รย4านช7ก)6”จิ (จร2าา4นช7เุ ก7ษ,ิจกษ2จ4าา
99 ปปรระะกกาาศศกกรระะททรวรงวมงหมาหดาไทดยไทเรยอื่ งเรสื่อมงาชสกิ มสาภชาิกจงสั หภวาดั จ(ังเพหมิ่วเัดตมิ ()เพ(2่ิม4เ7ต7ิม, 3)0(2ม4นี 7า7ค,ม3)”0
มราีนชากคจิ มจ)า”นรเุ ษาชกกษิจาจ(าเลนมุ่เษ5ก1ษ,าหน(เาล้ ่ม465618,-ห46น8้า24) 668-4682)

74 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

9

อุดหนุนของรัฐบาลระหว่างบรรดาเทศบาลในจังหวัด 3. เสนอแนะนา
แ ล ะ ให้ ค า ป รึ ก ษ า ต่ อ ค ณ ะ ก ร ม ก า ร จั ง ห วั ด ใน กิ จ ก า ร ข อ ง จั งห วั ด
ดังต่อไปนี้ (ก) การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของ
ประชาชน (ข) การประถมศึกษาและอาชีวะศึกษา (ค) การป้องกันโรค
การบาบัดโรค การจัดต้ังและบารุงสถานการณ์พยาบาล (ง) การจัดให้มี
และบารุงทางบกทางน้า (จ) การกสิกรรมและขนส่ง (ฉ) การเก็บภาษี
อากรโดยตรงซ่ึงจะเป็นรายได้ส่วนจังหวัด (ช) การเปล่ียนแปลงเขต
หมูบ่ า้ น ตาบล อาเภอและเขตเทศบาล” 10

ต่อมาในวันที่ 22 ม.ค. 2498 ได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด11 กฎหมายฉบับนี้ส่งผลให้สภา
จังหวัดเปล่ียนสภาพเป็น อบจ. มีฐานะเป็นนิติบุคคล โครงสร้างภายใน
แบ่งเป็นสององค์กรคือฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาหรือสภา
จังหวัดมีที่มาของสมาชิก 2 ประเภท โดยครึ่งหน่ึงมาจากการเลือกตั้ง
และอีกครึ่งหนึ่งมาจากการแต่งต้ังโดย รมว. กระทรวงมหาดไทยโดยเลือก
จากนายกเทศมนตรีหรือประธานกรรมการสุขาภิบาล ส่วนฝ่ายบริหาร
มีผู้ว่าฯ เป็นโดยตาแหน่งมีหน้าท่ีปฏิบัติตามมติของสภาจังหวัด12 แม้ใน

10 “พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พุทธศักราช 2481” (2482, 1 เมษายน). ราช
ก1กน811110มุิจเ ุ กบ“““จภมุพกพพาาภษนรพรราะาเุะะนับพร.รรธากนเั าาล์)ชษธ.ชชม่บ)์ราบบ.ญัา.5รััญญชเ6ญาลก.ชญญตั่มิจหกััสติตจจนิ5ภิริราจา้6ะาะนา.จ1เเนเุ หบบงบั8เุหนีบ7ียยกว.้ากบษบดั ษาบบ1.าพ8รร.เ7ิหิหทุลเ.ลธา่มาม่ศรร7กรัร72าาร2.าชช.ชหกกหนาา2นรร้า4า้ สส811่่วว177นน”66จจ--(1ั2งั1ง9ห4ห9989วว.2.ัดัด, 1 เมษายน). ราชกจิ จา
พพ..ศศ..22449988””(2(429489,88,

1122 ““พพรระะรราาชชบบััญญญญััตติริระะเเบบีียยบบบบรริหิหาารรรราาชชกกาารรสส่่ววนนจจังังหหววัดัด พพ..ศศ..22449988””(2(429489,88,
ก8มุ กภมุ าภพานัพธนั )์ ธ. )์ร.ารชากชิจกจิ าจนานุเบเุ บกกษษา.า.เลเล่มม่ 7722..หหนน้าา้ 117766--119999..

75อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการที่ถกู ปิดล้อมดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

10

กฎหมายปี 2498 อานาจหน้าที่ของ อบจ. จะเพิ่มมากข้ึน มีอานาจ
ในการจัดทาบริการสาธารณะด้วย อาทิ การรักษาความสงบเรียบร้อย
การศึกษา การสังคมสงเคราะห์ การป้องกันโรค การจัดให้มีและบารุง
ทางน้า ทางบก การรักษาความสะอาดของถนน การจัดให้มีน้าสะอาด
การจดั ให้มีตลาด แสงสว่าง โดยเป็นการจดั ทาบริการสาธารณะนอกเขต
พนื้ ทเ่ี ทศบาลและสุขาภิบาล แต่ทวา่ อานาจหนา้ ทข่ี องสภาจงั หวัดในการ
ตรวจสอบหน่วยงานราชการในจังหวัดยังคงอยู่เช่นเดิม แต่ศักยภาพ
ในการตรวจสอบหน่วยงานราชการในจังหวัดดังกล่าวไม่เหมือนเดิม
ดังจะได้กล่าวในลาดับต่อไป ข้อสังเกตจากกฎหมาย อบจ. ฉบับ 2498 นี้
คือมีสภาท้องถ่ินที่เป็นประชาธิปไตย แต่มีหัวหน้าฝ่ายบริหารท่ีไม่เป็น
ประชาธิปไตย

โครงสร้างประชาธิปไตยครึ่งใบใน อบจ. ดังกล่าวดาเนินมา
กว่า 42 ปี จนมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 254013 ซ่ึงเป็นผล
ของการเกิดข้ึนของ อบต. ในปี 2537 ทาให้พื้นท่ีในการจัดบริการ
สาธารณะนอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาลซึ่งก็คือพื้นท่ี อบต. ท่ีทยอย
เกิดข้ึนจนเต็มพ้ืนที่ นามาซ่ึงความจาเป็นที่ต้องปรับปรุงกฎหมาย อบจ.
โดยในกฎหมายปี 2540 พื้นที่ อบจ. ขยับข้ึนไปเป็นองค์กรปกครอง
ท้องถิ่นช้ันบนครอบคลุมพื้นที่เทศบาลและ อบต. ท้ังจังหวัด (Upper tier)

1133 พพรระะรราาชชบบัญัญญญัตัติอิองงคค์ก์การาบรบริหริหาราสร่วสน่วจนังจหังวหัดวัดพ.พศ..ศ2.2554400((22554400,, 3311 ตตุลุลาาคคมม))..
ราชกจิ จานเุ บกษา. เลม่ 114. หน้า 1-23.

76 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

11

และเป็นพ้ืนที่เดียวกันกับจังหวัดท่เี ป็นราชการส่วนภูมภิ าคด้วย นอกจาก
พนื้ ท่ี (Territorial) แล้วท่ีเปลี่ยน โครงสรา้ งภายในก็เปล่ียนด้วย สืบเนื่องจาก
กระแสปฏิรูปการเมืองจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ที่มาของฝ่าย
บริหารใน อบจ. จากเดิมที่ผู้ว่าราชการน่ังโดยตาแหน่ง กฎหมาย
เปล่ียนแปลงให้ต้องมาจากการเลือกต้ัง โดยช่วงแรกนายกอบจ. มาจาก
มติของสภา ต่อมาเกิดกระแสเลือกต้ังผู้บริหารท้องถ่ินโดยตรง จึงมีการ
แก้ไขกฎหมายให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
ในปี 254614 และเป็นโครงสรา้ งภายในทีใ่ ช้จนถึงปจั จุบัน

2. อบจ. ในวงล้อมระบอบท่ีไม่เป็นประชาธปิ ไตย

กระบวนการปิดล้อม อบจ. ด้วยระบอบท่ีไม่เป็นประชาธิปไตย
เร่ิมต้นด้วยกระบวนการ “หนึ่งนคราสองระบอบ” คือการทาให้อานาจ
เหนือเขตพื้นที่ปกครองเดียวกันมีหลายระบอบการปกครองท่ีแตกต่าง
กัน (มีท้ังประชาธิปไตยและอานาจนิยม) จากนั้นก็ทาให้ ประชาธิปไตย
ท้องถ่ินอ่อนกาลังโดยการทาให้การเลือกตั้งท้องถ่ินไม่มีความต่อเนื่อง
แล้วตามด้วยยุทธวิธีแสร้งทาให้ อบจ. ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตย
แล้วค่อย ๆ สถาปนาระบอบภูมิภาคนิยม และตามด้วยการค่อย ๆ กลืน
ให้ อบจ. กลายเป็นแขนขามือไม้ของระบอบอานาจนิยมภายใต้มายา
ภาพดงั กล่าว

1144 พพรระะรราชาบชัญบัญญัตญิอัตงคิอ์กงาคร์กบราิหราบรรสิห่วนารจังสห่ววนัดจ(ังฉหบับวัดที่ 3()ฉพบ.ับศ.ท25ี่ 436) (2พ5.4ศ6.,245พ46ฤศจ(2ิก5าย4น6),.
ร4าชพกฤิจศจจานกิ เุ าบยกนษ)า.. รเลาม่ชก1ิจ20จาตนอเุนบทกี่ 1ษ0า9. กเล. ห่มน1า้ 250-2ต0.อนท่ี 109 ก. หน้า 5-20.

77อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการท่ีถกู ปิดล้อมด้วยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

12

2.1 เร่ิมปิดล้อมด้วย “หน่ึงนคราสองระบอบ” (Regime
Juxtaposition): จงั หวดั และ อบจ. เป็นคูข่ นานทีไ่ มส่ มมาตร

Edward L. Gibson (2010)15 ได้อธิบายว่า หนึ่งนคราสองระบอบ
คือ สถานการณ์ที่รัฐบาลสองระดับท่ีมีเขตอานาจเหนือดินแดนเดียวกัน
แต่ทว่าดาเนินการภายใต้ระบอบการปกครองที่แตกต่างกัน เม่ือนา
แนวคิดน้ีมาวิเคราะห์การปกครองท่ีต้ังอยู่ในภูมิภาคของไทย พบว่า
ในแต่ละจังหวัดจะมี 2 ระบอบการปกครองตั้งอยู่พร้อมกัน หนึ่งคือการ
ปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ คือหน่วยงานราชการท้ังส่วนกลางและส่วน
ภูมิภาคที่รัฐบาลกลางแต่งต้ังคนของตนเองลงไป ขณะเดียวกันก็มีการ
ปกครองตนเองอีกระบอบคือราชการส่วนท้องถิ่นได้แก่ อบจ. เทศบาล
และ อบต. ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่เดียวกัน แต่ที่แตกต่างกันคือสองระบอบน้ี
สถานะไม่เท่าเทียมกัน ระบอบหนึ่งเหนือกว่าหรือขี่อีกระบอบหน่ึงอยู่
ที่ผ่านมาเรามักจะประเมินหรือพิจารณาประชาธิปไตยท่ีเน้นศึกษา
เปรียบเทียบระดับชาติหรือไม่ก็ศึกษาไประดับท้องถ่ินเลย ไม่ค่อยมีการ
วิเคราะห์ประชาธิปไตยของหน่วยข้ันกลางระหว่างระดับชาติกับท้องถ่ิน
(subnational political systems) โดยในช่วงหลายสิบปีท่ีผ่านมา
หลายประเทศได้เปล่ียนไปสู่ระบอบประชาธิปไตย แต่การกระจาย
ประชาธิปไตยภายในประเทศยังไม่มีความไม่เท่าเทียมกัน (The Struggle
for Subnational Democracy)16

15 Politics of the Periphery - An Introduction to Subnational Authoritarianism
11d1a566no Phhdoti.tltopiDttsirpc:eg/s/s/mwo:1/fw0o/twwh.c1.ejrow1aPu7tewrinr7zia.pa/jlhoo1tefiu8doryer6nnm-6aAio8nnlc0orLIa2nfcatdXyrto.e1iondrm0ugA/0caotm0irotc2incre0laetr0ocsic/2yStahu0.oeb(1G-nrsgati>rbt/uioasgngorlatenilc-,AfoluEert-dhssuo/wbtriahntaarerdtiia-onsLnitsa.rm)lu-(d2gaeng0mdl1oeD0ce-r)fmao<coyrc/-hrsatuttizpbasnti:oa/n/-
tional-democracy/

78 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

13

และเม่อื เรามองย้อนไปท่ีพัฒนาการของหน่วยขั้นกลางระหว่าง
ระดับชาติกับท้องถ่ินของไทยโดยเฉพาะราชการส่วนภูมิภาคคือจังหวัด
(ผู้ว่าเป็นประธาน) และหน่วยงานราชการระดับจังหวัด (แขนขาของ
กรมท่ีส่งลงมาปกครองในแต่ละจังหวัด) เราจะพบว่ามีพลวัต มีการ
ขยายตัวอานาจหน้าที่และจานวนของหน่วยงานราชการเหล่าน้ีอยู่
ตลอดเวลาตั้งแต่ 2476 ถึงปัจจุบัน วิธีการหน่ึงนคราสองระบอบนี้เป็น
พ้ืนฐานสาคัญในการสร้างระบอบภูมิภาคนิยม เพ่ือควบคุม อบจ.
ในขัน้ ตอนถัดไป

2.2 ตามติดการปิดล้อมโดยการทาให้เลือกตั้งท้องถ่ินไม่
ตอ่ เนอื่ งเพือ่ ทอนกาลังประชาธปิ ไตย

กระบวนการปิดล้อมประชาธิปไตยโดยระบอบอานาจนิยมที่
เกิดข้ึนกับ อบจ. และ อปท. ทุกรูปแบบเริ่มต้นด้วยการทาให้การ
เลือกตั้งท้องถ่ินไม่ต่อเนื่อง เท่าท่ีสืบค้นได้พบว่าก่อนปี พ.ศ. 2500
มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด (สจ.) เพียง 3 ครั้งเท่านั้น โดย สจ.
ชุดแรกมาจากการแต่งต้ังให้เป็นผู้เริ่มการมีวาระ 1 ปี โดยได้เร่ิมทยอย
ออกประกาศกระทรวงมหาดไทยลงนามโดยหลวงประดิษฐ์ มนูธรรม
รมว. กระทรวงมหาดไทย แต่งต้ังสมาชิกสภาในแต่ละจังหวัดในเดือน
มีนาคม 2477 และมีการตั้งซ่อมบ้างในปี 247817 การเลือกตั้งสมาชิก

1ก1ร77าจิ ชปปจกรราะจินะกจกุเษาาานศกศษกเุกษรารกะะ(ษทเทลารร่มวว(งเง5ลมม1ม่หห,า5หาด1ดนไ,ไทา้ ทหย4ยน5เา้ ร3เื่อร44ื่อง5-4ง3ส54มส9-า47มช5)า1กิ9ช7ส7ิกภ)สาภจางั จหังวหัดว(ัด24(7274,7272, ม2ีน2ามคีมน)าครามช)

79อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการท่ีถกู ปิดล้อมด้วยระบอบท่ีไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

14

สภาจังหวัดคร้ังแรกของประเทศไทย (สมาชิกสภาจังหวัดสมัยที่ 2)
เกิดขึ้นในปี 247918 ส่วนการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดครั้งที่สอง
นา่ จะเกดิ ขึ้นระหวา่ งปลายปี 2482 ถึงต้นปี 2483 หลังมีการประกาศใช้
พ.ร.บ. การเลอื กตั้ง สจ. พ.ศ. 248219

หลังจากน้ันเข้าสู่ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 การเลือกตั้งสมาชิก
สภาจังหวัดหยุดชะงักลง โดยรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกาขยาย
กาหนดเวลาอยู่ในตาแหน่งของสมาชิกสภาจังหวัดหลายครั้งในปี 2487,
2489, 2490, 2492 และ 2497 การเลือกต้ังสมาชิกสภาจังหวัดคร้ังที่
สามเกิดขึ้นอีกคร้ังเข้าใจว่าเป็นปี 2498 ซ่ึงเป็นปีท่ีมีการประกาศใช้
พ.ร.บ. ระเบยี บบรหิ ารราชการสว่ นจงั หวดั พ.ศ. 2498

หลังปี 2500 เข้าสู่ระบอบเผด็จการทหาร นอกจากการแช่แข็ง
ประชาธิปไตยระดับชาติแล้ว ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นก็ไม่ต่างกัน
กระบวนการแช่งแข็งประชาธิปไตยท้องถิ่นอันยาวนานเร่ิมขึ้นหลังการ
รัฐประหารในวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 จอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต์
ได้มีประกาศปฏิวัติท่ี 34 และ 40 ห้ามการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถ่ิน
ทั้งสภาจังหวัดและเทศบาล โดยให้อานาจผู้ว่าฯ เป็นผู้แต่งต้ังหรือ

18 ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการเลือกต้ังสมาชิกสภาจังหวัด สมัยที่ 2
พ5พ184 ุททุ ป7ธธ)รศศะกัักกรราาาศชชก22ร44ะ77ท99ร(2ว(24ง4ม779ห9,า,1ด41ไ4ทมถิยมนุิถเาุนรยา่ือนยง)นกร)าารรชเากลชจิ ือกจกิจาตนจ้ังเุาษสนกมุเษษาชกาิกษ(เสาลภม่ (เา5ลจ3่มัง,หห5ว3นัด,า้ ห5สน4ม้6าัย-55ท44ี่ 762)-
1199 พพรระะรราาชชบบัญัญญญัตัติกิกาารรเเลลือือกกตต้ังั้งสสมมาาชชิกิกสสภภาาจจังหังหวัดวัดพพุทุทธธศศักักรารชาช22448822((22448822,, 1100
พฤศจกิ ายน) ราชกิจจานเุ ษกษา (เลม่ 56, หน้า 1604-1636)

80 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

15

ให้ออกจากตาแหน่ง20 การแช่แข็งน้ียาวนานต่อเนื่องจนถึงยุคจอมพล
ถนอม กิตติขจร หลังยึดอานาจตัวเองในปี 2514 ก็ได้มีประกาศ
คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ไม่ให้มีการเลือกต้ังท้องถิ่นอีกคร้ัง ต่างกันตรงที่
ผมู้ ีอานาจแตง่ ตงั้ สจ. คือ รมว. กระทรวงมหาดไทย21

การสร้างค วามไม่ ต่อเนื่องของป ระชาธิป ไตยท้ องถ่ิน ท าให้
ท้องถ่ินไม่มีการเลือกตั้งเกิดข้ึนตลอดระยะประวัติศาสตร์การปกครอง
ท้องถ่ินไทยซ่ึงมาพร้อมกับรัฐประหารเสมอ หลังรัฐประหารวันท่ี 23
กุมภาพันธ์ 2534 ก็มีประกาศฉบับที่ 19 บอกให้เล่ือนการเลือกต้ัง
ท้องถ่ินออกไปไม่มีกาหนด22 ในรัฐประหารปี 2549 แม้ไม่ได้ตรงกับ
ช่วงท่ีสมาชิกสภาท้องถ่ินหมดวาระ แต่ทว่าก็มีประกาศคณะปฏิรูป
การปกครองขอให้ยุติความเคล่ือนไหวของกลุ่มการเมืองท้องถิ่น23 และ

เสกห2222เรทเตโ2222พมพลล012ล32103ดามานอก ริเิเ่ม่มชือปปปยปปปปปศศหา้านงรกกไรรรษษรรรรชร8นเา7ทม3จิะปะะตะะะะะ8คิก5ด8จ่ี่มกกเกเัง้กกก็กกนม3สล)ลาตาตสากีา(าาาาา2)ปภน่ม2ศ่มอศศอ”มำ�ศศศศศ,5เุาคนรคหคนาษคคคคค8ห37รจณะทณณชนทกณณณ8ณณ4า5ันงม่ี กิะี่ษดะ,ชะห1ะะะ้า1ะะตุขรสตป2า4กปวปป0ปรปักอ(ภ33อ0ฏิจัฏ2ด4(ักฉษฏฏฏฏนฉ,8านิวจ5,ิวกษบาิวิวิรบจหทิรส)ัตาทั3ตหุมคูปตััตาัปูงับับนิมน่ี 4ิ่ีนวภฉค1หิิกฉก้าพ1าทุเ,าฉ้าบฉ4วาษวบาช0าเิมี่21บพาบ0ศับดัรรกิั1บ4ก2ส-3ม,ษบัปันทปบั2-ษ,2สทง2สสห)ทก่ีบธทกกหภา่ี เ)1งเม์)นล;3ค่ีเคมุี่ รนา9บร(1า4่มปรร้า3รฉื่ภเอยีา้ เช9าทอ(ร4อรบ(บ2าง71ชกิ2ะงศ1ียงพ56บั(ร-ก5ใสก(ใข2-2บบ1้อ2นนัพน20ิจตภา5อ)4ารย51ร)ธศรจเิอ1า,;ล้อใแศ0,ะ์)ะาคนเห41หยป1ท8ษบนบแณรท,5้ยแ่ง,รศอุาเอลี่ธ1ชุเะตษะหธ3ช8บบลันบะา5ปักนิ,คก่งกม่าปตกวปชาหฏวธษวิจลธาิ รรศราานัฉิน7วาคันจาระคะตคบัต6า้มวแามมวชมช(ิณิัาบนลฉเา)ก1าฉต)าฉคคทคะเุบร-ธะาธบอรษบ2มลกี่มาิปัปรบิปาับน1)ักบ)ชื่อรส)ชไฏพไ9ททษกรตทุนตขกรริวิเ่ีมิี่จยเาาศ่ีิจาายไตั33รกจช1ภชหจษอื่4,ิ (าอาอก9กาฉิฉบงวหนร(เันนนัจิ บิจบ2ขาลในสุเเุเจมมจ5หลับษบั่รอมษุขา้ า0าีพีพ่ื้อเกพทงกาลนอน211งรกรษภษี่เิื่อ,อเุ0ุเ-ศะะ3ลษาษบิาน268กใมมษ4ุ่มหก)กาก(ไ(หมหตฉฉลปษาก้เษ(เกลา2บาอบรลโาาากกรเ5่ืออนัดบับม่ รลาษ0ษนอ((ทยพพเือคฉฉ2มัต1กัตกไ่ี กิเิเมบบม,3ศศื0รอไราต)ป2บับั่ิมยษษ86ิยร”ง้ัง,ี์์
ท้อรงเถป่ินน็ ป(2ร5ะ4ม9ขุ ,ฉ2บ4บั กทัน่ี 2ย2ายเรนอื่ )งรขาอชใหกิย้จตุจคิานวาุเษมเกคษลาอ่ื น(เไลห่มวข1อ2ง3กลตมุ่ อกนาทรี่เม9อ8ื งกท,อ้ หงถนนิ่ ้า
1(235)49, 24 กนั ยายน) ราชกิจจานุเษกษา (เลม่ 123 ตอนท่ี 98 ก, หนา้ 13)

81อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการท่ีถกู ปดิ ล้อมด้วยระบอบที่ไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

16

ล่าสุดเกิดขึ้นในปี 2557 ในช่วงแรกของรัฐประหารกลางปี 2557 คสช.
พยายามท่ีจะแต่งตง้ั ขา้ ราชการระดบั ซี 8 ข้ึนไปเข้าไปในนงั่ 2 ใน 3 ของ
จานวนสมาชิกสภาแต่ละแห่ง แต่ทว่าคงไม่สามารถหาข้าราชการซี 8
ไปน่ังในทุกองค์กรปกครองท้องถ่ินหลายพันแห่งได้24 ดังน้ันต้นปี 2558
จึงได้มีคาสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) หลายฉบับ
เร่ืองการได้มาซ่ึงสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการ
ชั่วคราวโดยให้ผู้ว่าฯ เป็นผู้แต่งตั้ง25 การสร้างความไม่ต่อเน่ืองของ
ประชาธิปไตยไม่จัดการเลือกตั้งท้องถ่ินโดยคณะรัฐประหารปี 2557 นี้
กินระยะเวลายาวนานกว่า 8 ปี เป็นรองเพียงช่วงยุคระบอบเผด็จ
การทหารเต็มรูปแบบในช่วงปี 2501-2516

24 ประกาศคณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ ที่ 85/2557 เรอ่ื ง การไดม้ าซง่ึ สมาชกิ สภา
2ท4อ้ ปงถรน่ิะกหารอศื ผคบู้ณระหิ ราักรทษอ้างคถวน่ิ าเมปสน็ งกบาแรชหว่ั ่งคชราาตวิ (ท25่ี 8557/,2515ก7รกเรฎื่อางคมก)ารราไชดก้มจิ าจซาึ่งนสเุ ษมกาชษิกา
ส(เภลม่าท1้อ3ง1ถติ่นอหนรพือเิ ผศู้บษร1ิห3า4รทง,้อหงนถิ่า้นเ1ป2็น) การช่ัวคราว (2557, 21 กรกฎาคม) ราช
ก25จิ คจำ�าสน่งั ุเหษวักหษนา้า(คเลณ่มะ1รกั31ษาตคอวนาพมสิเศงษบแ1ห3่ง4ชงา,ตหิ ทน่ี า้1/1225)57 เรือ่ ง การได้มาซึง่ สมาชิก
2สชกใส2ตกกทจ(ส1เ5น9่วัภม0ิจังดาาลอี่ กบครค/ร2จาาม่ต2น2ไยรทชราาแ2ั้งดพณ5บุงนาอสกิ้1อห/ม้,5วิเงส23ุ่ัเสงงีท่งาศษ9ใถห2คภห5ภช่มีนซน่ิษก5์นกาาัเาวงกี่ึกหตษรทต9ทสาา้หารื่1ออราริอ้ม้รอณนอื0ทนง1บเยงาง(รผ2้า่ีี3เทพถชถรุบื่กอล2บู้ค)นิ่ิห่ีกมินิ่ิเงส;2ม่งารศณ,สีกาหภห/ริ(คษร2ภ12หากไราาะำ�ส5ร35ดารือทานสร1จ5่2วท5ท้รมผัอ้กง่ั้าัดน99ไอ้อ้ห้บูางงตษด,ตงตง,ถ1ซัวรเอถ4้มาถั้งร�ำิน่3ึ่หิหงหนน่ิอคน่ิื่าอบ)สพนานพ;เงซ(วหงลปรม2ฤ้าคา้คึ่เิงารทเน5็คกษศา์กสปมาอื 54้อกณชาษภามส็ผนส98ารงิกราะา่ับู้งรถเ,ง)ไ1บคส;ทชรชดหบรนิ่4มรักภงิวกศั่ค้หิมัวเแิห,)คษพปสบ�ำาาาหหหรราสาฤรท็ซนภานาาร่งนคทงั่ษ่ึลง้กอาวชสช้หาวา้สอ้ทภางก่ว(คาาวัมง2กรถา4้อนิจมตหถณ5ชาาค่ิ8นจงตสิน่ิ5นชวั่รม)ถาะหทงา7;เคยิา้ก)น่ินปบบร,่ีครครกสร5เุั1เน็แกืลอาาณษฐปภา/หกมสวษเผาชก2ปา็ะนากง่ั่งนู้บากษท5(ร็นหรชกร2คะจิกั5รา้ชอาาเาัว5เจิ7วหทษควั่ตงรหป5(าาเถมคศาชิา7นลเ็นนมคิ่)นทรรรบั่ว,ม่า้เุเราื่วทสอคี่เทาษ5คาวปา12ลงง้รอชศณกใมม็น39บานกงบษกสะกก3/วกถแจกิ า2างารารใาจิ่รนตหลบ5นกัรราร(าณอเ่เห5คยงไแษกชนลปดน9ชทีหกมร่ัรวาเุ่ม็น้ษพมือาฐม่ีคณค)ง่ เกชกตากเิา1กีวรรรีทศนษาิ่อืาซา3าาาาษ่ีตมทมรรชรวะา3งึ่งิี่ี
เป็ลนี่ยเทนศแบปาลลงฐหารนือะกขาอรงเเปทลศี่ยบนาแลป(2ล5งฐ5า9น, 2ะ1ขอมงิถเุนทาศยบนา)ลรา(ช2ก55ิจ9จ,าน21เุ ษมกิถษุนาา(ยเลน่ม) 1ร3า3ช
กติจอจนาพนิเเุศษษกษ13า9(เงล,ม่ ห1น3้า39ต).อนพเิ ศษ 139 ง, หนา้ 9).
82 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

17

ข้อสังเกตอีกประการในมิติด้านการเลือกต้ัง คือหลังการ
ประกาศใช้ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
โครงสร้าง อบจ. ได้เปลี่ยนไป โดยมีโครงสร้างภายในแบบสภากับ
ผู้บริหารท้องถ่ินท่ีมีผู้ว่าฯ เป็นโดยตาแหน่ง การเลือกตั้งสมาชิกสภา
จังหวัดไม่มีต่อเนื่องทั้งก่อนปี 2500 และหลังปี 2500 ดังกล่าวมาแล้ว
อีกข้อสังเกตคือประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการเลือกตั้งผู้บริหาร อบจ. เลย
ผู้ว่าฯ นั่งโดยตาแหน่งอย่างต่อเน่ืองยาวนานกว่า 42 ปีกระท่ังปี 2540
สภาพการณ์น้ีคือหน่ึงในข้ันตอนของการทาให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตย
และสร้างระบอบอานาจนิยมภูมิภาค (Subnational authoritarian)
ซึ่งจะกลา่ วในลาดบั ถัดไป

2.3 สร้างภาพการปิดล้อมด้วยการแสร้งทาให้ดูเหมือนว่า
เป็นประชาธปิ ไตย

หลังจากทาให้แต่ละจังหวัดมีสภาพหนึ่งนคราสองระบอบและ
ท อ น ก า ลั งป ร ะ ช า ธิ ป ไต ย ร ะ ดั บ ท้ อ งถ่ิ น โด ย ก า ร ท า ให้ ก า ร เลื อ ก ตั้ ง
ไม่ต่อเนื่องแล้ว ส่ิงท่ีระบอบอานาจนิยมไทยกระทาในลาดับต่อมากับ
อบจ. คือการแสร้งทาให้ดูเหมือนว่าประเทศไทยน้ันเป็นประชาธิปไตย
J. Tyler Dickovick (2003)26 อธิบายว่าตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 ประเทศ
กาลังพัฒนาท่ัวโลกถูกแรงกดดันจากท้ังนานาชาติและในประเทศ

26 J. Tyler Dickovick, ‘Centralism and Decentralization in Unitary States:
A2Ap6nrdJiC.nSTecoynlemeergtaDopli’cn.ak(o.2rev0ai0dct3kiu),vh‘/eCtstepnitsAt:er/a/nsljpisa/imajl.ppyarinsiandic/seDftieolocneef.ensdt/rPua2/leis0zitra0eutis3o/nj-pA3iiann./pfUidlnedist/faS2ry0ae0Sc3nt-ca3ete.epgssd:asfAlae’Ccd.coems(1sp2ead0rOa01tciv3Otec)otAobnhbaeeltyrtrs2pis022so01f:./2P/e1jrup. ia.

83อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการท่ีถกู ปดิ ล้อมดว้ ยระบอบที่ไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

18

ให้ต้องกระจายอานาจ แต่ทว่ารัฐบาลกลางของประเทศเหล่าน้ันก็
พยายามต่อต้านการกระจายอานาจ โดยได้สร้างสถาบันท่ีแสร้งว่าเป็น
ประชาธิปไตย (Seemingly democratic institutions) มาใช้กับการ
กระจายอานาจ27 เพื่อตบตาหรือหลอกตานานาชาติและประชาชน
ในประเทศ

Ghazia Aslam (2019) ช้ีให้เห็นว่าการแสร้งทาให้ดูเหมือนว่า
เป็นประชาธิปไตยคือการที่ระบอบอานาจนิยมใช้เพ่ือเพ่ิมการสนับสนุน
ทางการเมือง ลดการใช้วิธีปราบปราม ลดความเสี่ยงต่อการสมรู้ร่วมคิด
ล ด ค ว า ม พ ย า ย า ม รั ฐ ป ร ะ ห า ร ซ้ อ น แ ล ะ ก า ร ก่ อ ก บ ฏ ท่ี รุ น แ ร ง ต่ อ
ระบอบอานาจนิยม รวมถึงเป็นช่องทางในการประสานความร่วมมือ
เป็นช่องทางในการต่อรองเจรจากับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมรวมถึงฝ่ายค้าน
ให้เปลี่ยนมาเป็นแนวร่วม บทบาทของระบอบท่ีแสร้งว่าเป็นประชาธิปไตย
คือการอนุญาตให้ระบอบอานาจนิยมร่วมมือกับชนช้ันนาท้องถิ่นและ
สร้างกลไกเพื่อสมประโยชน์กันทั้งสองฝ่าย นักการเมืองท้องถ่ินได้
ผลประโยชน์ ขณะเดียวกันเผด็จการอานาจนิยมก็ได้รับการสนับสนุน
จากนักการเมืองท้องถิ่น จึงทาให้ระบอบอานาจนิยมเดินต่อไปได้เพราะ

2277 GGhhaazziaiaAsAlasmla.m‘D.ec‘eDnetcraelinzatrtaiolnizraetfioornmsreinfodricmtastoirnialdreicgtimateosriaaslarseugrivmivaels as
satrastuegrvy:ivEavildesntcraetferogmy:PEakvisidtaenn’.c(2e01f9ro) m Pakistan’. (2019) https://doi.
hotrtgp/s1:/0/d.1o1i.7o7rg//0110.91217571/201192757112211771a21c7c7esascecedss1edO1ctOocbtoebr e2r022012.1.

84 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

19

มีช่องทางในการแบ่งปันผลประโยชน์และสร้างความชอบธรรมในการ
กระจายผลตอบแทนสว่ นเกิน (Rent)28/เกา๋ เจย๊ี ะ29 กับชนช้นั นาทอ้ งถิ่น

แนวคิดของ Ghazia Aslam (2019) สอดคล้องกับ Erik Vollmann,
Miriam Bohn, Roland Sturm and Thomas Demmelhuber (2020)
ท่ีอธิบายว่า ระบอบอานาจนิยมพยายามใช้การเปิดเสรีแบบผิวเผิน
(shallow liberalization) ในการสร้างความพึ งพอใจและควบคุมภาค
ประชาสังคม จัดการฝ่ายตรงข้ามและชนช้ันนาต่าง ๆ และแสวงหากาไร

28 นิพนธ์ พวั พงศกร, อัมมาร สยามวาลา และ สมเกยี รติ ตงั้ กิจวานิช ได้ใหน้ ิยาม
2ข8อนงพิ คน่าธเช์ พ่าัวทพางงศเกศรร,ษอมัฐมกาิจร ส(eยcาoมวnาoลmา แicละreสมnเtก)ียหรตริ ือต้ังกผิจลวตานอิชบแไดทใ้ หนน้สิย่วานมเขกอินงค่าคเือช่าทผาลง
เตศอรษบฐแกทิจน(ทecตี่ oกnแoกmเ่ จicา้ ขreอnงtป) หจั รจือยั ผกลาตรอผบลแติ ททนม่ี สจีว่ ำ�นนเกวินนคจือำ� กผดั ลตหอรบอื แปทรนะทโี่ตยกชแนกจ์ ่เจาก้าขนอโงยปบัจาจยัย
กขาอรงผรลัฐิตทท่ีตี่มกีจแานกว่คนนจบากาัดงกหลรุ่มือเปทร่าะนโย้ันชนเ์จชา่นกนปโยรบะาโยยขชอนง์จราัฐทก่ีตกกาแรกได่ค้รนับบสางัมกปลทุ่มเาทน่าผนูก้ันขเาชด่น
ปปรระะโโยยชชนน์จจ์ าากกกกาารรไไดด้รร้ ับบั สจัมดั ปสทรราโนคผวูกตขาาคดำ� ปวา่ระ“โสยว่ ชนนเ์จกานิ ก”กหารมไาดย้รถับงึ จอัดตัสรรารผโคลวตตอาบคแาทวน่า
“ทสส่ี ว่ งู นกเกวินา่ ผ”ลหตมอาบยถแึงทอนัตตราามผลปตรอกบตแิ (ทหนรทอื ่ีสตูงน้กวท่านุ ผเลสตยี อโบอแกทานสต)าทมเ่ีปจรา้ กขตอิ ง(หปรจั อื จตยั้นกทานุ รเสผียลโติ อหการสอื )
ทเจเี่ จา้ ้าขขอองงธปรุ ัจกจจิ ัยจกะาไรดผร้ลบัิตหในรอืกเรจณา้ ขที อกี่งธาุรรกปิจรจะะกไดอ้รบับธใรุนกกจิรณมกีีทาี่กราแรปขรง่ ะขกนั อกบนั ธเุรตกม็ิจมอีกยาา่รงแไขร่งกขต็ันากมัน
เคต�ำ็มวอ่าย่eางcไoรกn็ตoาmม iคcาวr่าenectoไnมo่สmาicมาreรnถtสไ่ือมค่สาวมาามรใถหส้บื่อุคควคาลมทให่ัว้บไปุคคลหทร่ัวือไนปักหวริชอื านกักาวริชนากอากร
2เนเ<ส2ทเ(ศส9ศ9ปhอา ารก็รเเtขกนงษกกtษวเสpาฐา๋ธ๋ศา.ฐเาsก)เเศร,ร:ขกจจิจ/ษร/<ราจิ๊ยีี๊ยtหษเฐมhเdะศะรพกฐrtรือใitศื่อเ.ิจเษนเopปปกาคฐrsส็า๊นน็ห.สศวt:เัh/งคตคจราา//ยี๊สคือมราำ� t2ตแไ์แเdเม0ดกดปรตต1rเู ์’๊าไพ้iน็4จ้้จ.ดคเo่มิ/(ธจ๋วิิ๋ว้20�ำเrคร๊ยีแแต5.5แtารป5มิป/hปแมaด7ใลล/ปน1ล)ใเู 2ตตพ5นลทสน01รรทส่ิม่ีิพ/1างงพี่ังเ>ตนต4พนตคอวัธ/ััวaอมิมกใ์0วcวใชพใ’cช5ง่า่าน้ไวัe(้ไา/ดพ2ดs““aนนs้5ง้1หหeเเศพิ5ชกช5dมมก7่น่นน1อราา9)/ธกกงกแสก>์Oนิินทลาำ�พำ� cไะุ”a”นไนรtัวครcoสักพณสหสหcb่วงงว่eมeะนนมาศน,rsันาเาบกกs‘เ2ยยกกกeินร0สคคาอนิd2รวนผวแง1ปาาลุท9.ผลนฏมมตนุะลOริกวอวคตสปู ่าา่บcาณอเนเเศtแรงงบoบัระทนินิวษแbส,นิสสจฐทeน‘สัินนิกยกrนุ่นวิจบบาน2สกเรนพน(เ0่วสากป่ือทท2นรินกคฏว1จ่ีี่จเทวกวิรจิ.า่า่ าาูปิน.ยัยยม)ง,
ใใหห้เ้เจจ้้าาหหนน้า้าทท่ีี่ <<hhttttppss::////ttooddaayy..llininee.m.mee//tthh//vv22//aartritciclele/m/m6611gVgVz>z>acaccecsessesded9
O9 cOtoctboebre2r022012. 1.

85อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการท่ีถกู ปิดล้อมดว้ ยระบอบที่ไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

20

จากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ วิธีการคือกระจายอานาจได้เท่าที่
ไม่กระทบสาระสาคัญของอานาจศูนย์กลาง ชนชั้นปกครองในระบอบ
อานาจนิยมจัดการการกระจายอานาจ (manipulated decentralisation)
โดยการออกแบบสถาบันผ่านกฎหมายและการคลัง (set of legal and
financial provisions) พร้อมกันกับการจัดการฝ่ายตรงข้ามแบบทางอ้อม
ย่ิงไปกว่านั้นหากสถานะขององค์กรปกครองท้องถ่ินเล็กมาก ๆ แล้ว
ความซ้าซ้อนของการให้บริการในพื้นท่ีอาจนาไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพ
ที่เพ่ิมขึ้นเม่ือเทียบกับแนวทางแบบรวมศูนย์มากขึ้น30 เป็นการสร้าง
ความชอบธรรมให้มากขึน้ ในการท่ีจะไม่กระจายอานาจ

การแสร้งทาให้ดูเหมือนว่าเป็นประชาธิปไตยสอดคล้องกับ
แนวคิดของ Zubair K. Bhatti and Lachlan McDonald (2020) ท่ีได้
กล่าวถึง กลไกการปกครองกึ่งเผด็จการ (Semi-authoritarian governance
apparatus)31 ท่ีแสร้งให้ความสาคัญกับหลากหลายหรือพหุนิยม
แต่ทว่าลดความท้าทายและภัยคุกคามต่อรัฐบาลกลาง เช่นในกรณีของไทย

3300 DDeecceennttrraallisisaatitoionnasasAAutuhtohroitraitriaarniaUnpUgrpagdriandgin-gEv-idEevnidceenfcroemfroJomrdJaonrdaannd
ManodroMccooro(EcrcikoV(oElrlimk aVnonll)m(2a0n2n0)) (2020)
3311 ZZuubbaairirKK. .BBhhatattitainadndLacLhalcahnlaMncDMocnDaoldn.a(l2d0.2(02).0D20ee).pDeenienpgening Decen-
DtreaclieznatriaolnizawtiothninwiCtheintCraelnlytraLlelydLSetdatSetsa:teTsh:eThDeireDcirteioctnioonfoLfoLcoaclaGl overn-
GanocvernRaenfcoermResfoinrmSsouinthSeouasthteAasitaA. s<iah.ttps://elibrary.worldbank.org/doi/
<abhtst/p1s0:/.1/e5l9ib6r/a3ry5.0w0o5rld>bank.org/doi/abs/10.1596/35005 >

86 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

21

ดั งที่ Dufhues, T., I. Theesfeld, and G. Buchenrieder (2015)32
ไดอ้ ธบิ ายว่าไทยเร่ิมมีการประท้วงอย่างกวา้ งขวางต้ังแต่กลางทศวรรษที่
1990 (พ.ศ. 2533) ชนช้ันปกครองในกองทัพตระหนักว่าความหลากหลาย
มีระดับมากขึ้นและต้องการท่ีจะรักษาบทบาททางการเมืองของตน
เอาไว้ และ Haque, M.S. (2010)33 อธิบายสอดคล้องกันว่า กรอบแนวคิด
เรื่องการกระจายอานาจได้ถูกหยิบยกขึ้นมาส่วนหนึ่งของการปฏิรูป
ประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ต่อมาภายหลังการทา
รัฐประหาร (2549) และการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550
ขา้ ราชการส่วนกลางและผู้มอี านาจทางการเมืองสามารถกลบั มาปกปอ้ ง
ผลประโยชน์ของตนได้อีกคร้ังโดยการกาหนดรูปแบบการกระทาและ
ข้อบังคับท่ีเก่ียวข้องกับการกระจายอานาจ และในรัฐประหารล่าสุด

3322 DDuufhfhuuese,sT,.,TI..,TIh. eTehsefeeldsf,ealndd, Ga.nBducGh.eBnruiecdheer.n2r0ie1d5.e“r.Th2e01P5o.lit“icTahl eEcPonoolimticyal
oEfcDoencoemntryaliozaftioDnecineTnhtarialalinzda:tHioonw PinastTahnadilParnedse:ntHDoewcenPtarasltizaatniodn APfrfeecstesnt
RDuercaleAncttroarlsiz’aPtaiortniciApaffteiocnt.s”REuurroapl eAacntoJrosu’rPnaalrtoicfiDpeavteiolonp.”mEeuntroRpeseeaanrchJo2u7r(n5a):l
7o9f3–D8e1v0.eIlnoZpumbaeirnKt. BRheastetiaarncdhLa2c7hl(a5n):M7c9D3o–n8al1d0. .(2I0n20Z).uDbeaeipr eKn.inBghatti and
DLaeccehnlatrnaliMzactiDoonnwaitldhi.n(2C0en2t0r)a.llDyeLeepdeSntaintegs:DTehceeDnitrreacltiizoantioofnLowciathl iGnovCeernnatrnaclely
RLeefdormStsaitneSs:ouTthheeaDstirAesciat.ion of Local Governance Reforms in Southeast
<Ahstiatp.s<:/h/etltipbrsa:/ry/.ewloibrlrdabryan.wk.oorrgld/dboai/nakb.so/1rg0/.1d5o9i6//a3b5s0/0150>.1596/35005 >
3333 HHaaqquuee, M, .MS..S20. 1200. 1“D0e. c“eDnteracleiznintgraLloizcianlgGoLvoecranlanGceovinerTnhanilacned:in Thailand:
CCoonntetemmpoproarryarTyrenTdres nandds CahnadllenCgheas.l”leInntgeernsa.”tioInnatleJronuarntaiol onfaPlubJolicurnal of
APdumbilnicistrAatdiomni3n3is(t1r2a–t1i3o)n: 67333–6(8182–in1Z3u):ba6i7r 3K.–B6h8a8ttiinanZduLbacahirlanK.MBchDaotntailda.nd
(L2a0c2h0)l.aDneMepceDnoinngaDldec. e(2n0tr2al0iz).atDioenewpeithniinngCeDnetrcaellnytLraeldizSattaiotens:wThitehiDnireCcetniotnraollfy
LoecdalSGtoavtersn:aTnhceeRDeifroercmtsioinnSoofutLhoecaastl AGsoiav. ernance Reforms in Southeast
<Ahstiatp.s<:/h/etltipbrsa:/ry/.ewloibrlrdabryan.wk.orgld/dboai/nakb.so/1rg0/.1d5o9i6//a3b5s0/0150>.1596/35005 >

87อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการท่ีถกู ปดิ ล้อมดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

22

โดย คสช. ที่มีอานาจตั้งแต่ปี 2557 ได้แสดงให้เห็นสัญญาณเพียง
เล็กน้อยว่าสนใจการปกครองท้องถิ่น รัฐธรรมนูญท่ี คสช. จัดทาในปี
2560 ไม่ได้ทาให้การกระจายอานาจสามารถเข้าไปเปล่ียนแปลงพื้นฐาน
สาคัญของระบบการเมืองแบบเดิมได้เลย (Unger and Mahakanjana
2016)34

การแสรง้ ทาใหด้ ูเหมือนวา่ เป็นประชาธปิ ไตยโดยระบอบอานาจ
นิยมไทยนับว่าประสบความสาเร็จอย่างงดงาม การลดแรงกดดัน
โดยสร้างช่องทางต่อรองและมีกลไกเพื่อสมประโยชน์กันท้ังสองฝ่ายกับ
นักการเมืองท้องถิ่นดาเนินไปอย่างราบร่ืน นักการเมืองท้องถ่ินยอม
อยู่ใต้และอยู่ได้กับระบอบที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตยนี้ แม้จะไม่มี
การเลือกต้ัง แต่ทว่าตัวเองได้รับการแต่งตั้งให้อยู่ในตาแหน่งต่อไป
พึงพอใจกับการกระจายผลตอบแทนส่วนเกิน/เก๋าเจี๊ยะ (Rent) ในท่ีน้ี
แสดงออกผ่านตัวอย่างที่เรียกว่า “สภาผู้รับเหมา” แม้ระบอบการเมือง
จะเป็นเผด็จการ แม้ระบอบราชการจะรวมศูนย์เพียงใด ตราบใดท่ี
ผลตอบแทนส่วนเกินท่ีมอบให้น่ันเป็นที่น่าพอใจ ตราบใดท่ีบริษัทของ

34 Unger, D., and C. Mahakanjana. 2016. “Decentralization in
DZTwBJ34ohhue iUutacabhrinetalnitangniiarnetlarKdrCa,n.o.leD”diBfzn.h,JaStoLaatroiaauntoutclrdintlnhyhaCalwnea.lLadinMtoeshtLfadMinahSAccaoSCshDktuiealaaotannnthnnetjeaarEsaMalnc:dlsoalcTt.y.DnhA2(Loo2e0semn0i1ada2D6inel0.Sdisr)“tE.e.aDc3(ctD2oe3et0enicso2(eeo:2n0pnTm)):eht.orine1eDaf7silenDi2zLe3gia–orp3et1cDeico8(an2et7nli)icon.:eiGngn1inno7Tot2vrZhfa–eauLl1riibonzl8aaaca7naitn.ridloicnK.ne”.
GReofvoerrmnasncine RSeofuotrmhesaisnt SAosuitah.e<ashtttApssia:/./elibrary.worldbank.org/doi/
<abhstt/p10s:./1/5e9li6b/r3a5ry0.0w5o>rldbank.org/doi/abs/10.1596/35005 >

88 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

23

ภรรยาหรือญาติตนเองยังเป็นผู้รับเหมาก่อสร้างในโครงการขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ทาสัญญารับเหมาขุดลอกลาห้วยคูคลอง
ได้ขายท่ีดินของตัวเองเพื่อสร้างโรงบาบัดน้าเสีย สร้างบ่อกาจัดขยะ
สร้างสถานีน้าประปา องค์กรปกครองท้องถ่ินยังเช่ารถบริษัทตนเอง
เติมน้ามันจากปั๊มตัวเอง เช่าท่ีดินตัวเองเพื่อเก็บพัสดุและท่ีพักคนงาน
ยังซ้ือวัสดุอุปกรณ์ สนง. บริษัทตัวเอง ฯลฯ35 นักการเมืองท้องถ่ิน
กพ็ ร้อมและยอมทจี่ ะอยใู่ ต้โครงสรา้ งสถาบันท่ีแสร้งวา่ เปน็ ประชาธิปไตย
จอมปลอมตอ่ ไป

ลักษณะโครงสร้างสถาบันดังกล่าวน้ีระบอบอานาจนิยมไทย
ได้ทั้งข้ึนท้ังล่อง ได้ภาพว่าเป็นประชาธิปไตย กระจายอานาจเท่าท่ี
ไม่กระทบอานาจศูนย์กลาง กระจายอานาจแบบควบคุมได้หมด (ดูเพ่ิม
ในหัวข้อระบอบภูมิภาคอานาจนิยมในลาดับถัดไป) กระจายอานาจแบบ
ให้ทางานซ้าซ้อนกับส่วนกลางโดยวิธีหน่ึงนคราสองระบอบ พอองค์กร
ปกครองท้องถิ่นทาไม่ดีประชาชนก็ต่อว่าท้องถ่ิน ไม่พอใจท้องถิ่น เช่น
กรณีตัวอย่างโรงงานผลิตเม็ดโฟมพลาสติกระเบิดที่ก่ิงแก้ว ประชาชน

3355 ศศูนนู ยย์ปป์ ฏฏิบบิ ัตตั ิกกิ าารรตต่ออ่ ตต้าา้ นนกกาารรททุจจุ รริตติ กกรระะททรรววงงมมหหาาดดไไททยย,, ((22556611)).. ‘‘คคมูู่่มอืือกกาารรปปอ้้องงกกนััน
ผผลลปปรระะโโยยชชนน์ท์ทบั ับซ้อซน้อ’น’ <http://www.anticor.moi.go.th/data/COI/%E0%B8
<%h9ttCp%://Ew0w%wB.8a%ntAic5o%r.mE0o%i.gBo.8th%/9dBat%a/EC0O%I/B%8E%0%A3B%8%E90C%%BE80%%BB08%%EA05%%EB09%%B8
82%%9EB0%%EB08%%BA8%2%A3E%0%E0B%8B%88%AB%0%E0E%0%BB89%%9892%%E0%B89%%A82C%%EE00%%B8B%8%8A9%7%E
0E%0%B8B%89%9B%1E%0%E0B%9%B8C%%9EA0%%EB08%B978%%E80B%%BE80%%B1B%9%E08%9B%8E%09%A%B8E%0%ABD8%%E80
B%%BE80%%9B99.%pd8f9>%aEc0c%eBs8se%dAD9%OEc0t%obB8e%r 29092.p1df> accessed 9 October 2021

89อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการท่ีถกู ปดิ ล้อมดว้ ยระบอบที่ไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

24

จานวนมากเรียกหาและก่นด่านายก อบจ. สมุทรปราการ36 ท้ังท่ีอานาจ
ในการจัดการดูแลเรื่องดังกล่าวอยู่ที่ สนง. อุตสาหกรรมจังหวัด สนง.
ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด สนง. สาธารณสุขจังหวัด
และ สนง. แรงงานจังหวัด ความไม่เข้าใจและไม่พอใจท้องถิ่นของ
ประชาชนเช่นน้ีนาเกิดความไม่เช่ือม่ันท้องถ่ิน ลามไปสู่ความไม่เชื่อมั่น
ในการกระจายอานาจ

อบจ. (หลังทศวรรษ 2500) เป็นต้นมา ตกเป็นเคร่ืองมือของ
กลวิธีนี้ เป็นเพียงความพยายามของระบอบอานาจนิยมไทยท่ีจะลดแรง
กดดันทางการเมือง อบจ. ถูกทาให้เป็นเหมือนฉนวนกั้นเพื่อลดการ
จับจ้องจับผิดของประชาชนที่จะพุ่งเป้าไประบอบอานาจนิยม (รัฐราชการ/
รัฐรวมศูนย์)37 เป็นเสมือนกับดักหรือหลุมพรางที่ขุดเพื่อดักจับความ
ตน่ื ตวั ทางการเมือง การมีส่วนร่วมทางการเมือง และการตรวจสอบทาง
การเมืองของประชาชนให้หยุดไว้ท่ี อบจ. เพื่อให้ไปไม่ถึงราชการ
ส่วนกลางภูมิภาค ซ่ึงเป็นกลไกสายของระบอบอานาจนิยมท่ีต้ังอยู่ใน
จังหวัด จากแต่เดิมท่ี อบจ. ถูกออกแบบมาเพ่ือให้ทาหน้าที่ตรวจสอบ
ส่วนราชการในจังหวัด ระบอบอานาจนิยมไทยจัดตั้ง อบจ. และ

<3333<7676”” “D“hhDไไettฟฟettcppcไไeหsหesn::มn/ม/t//้โt้โrรwwraรaงงlwwlงiiงzาzwwาaนaน..ttกppiiกoo่ิงrrิ่งaaแnnแccกกhh้วRR้วaa:eec:cตffhhตooู่aaู่ rrนนttmm..ันัnนnssทeeทttิดิดii//nnาssาooนนDccDาiาiiiaacยcยllttก--กaammttออooeeบบrrddiiจaจaiiaal..l--vหvหRRiiาrาreeaaยยggllไไ//iimปปmnnไไeeeeหหwwssนนss--aa7?7?ss00ชช66AาAา55วว77เSเ66Sนนu>u>็ต็ตrrvรรvูู้้แแiivvลลaa้ว้วll
SSttrraatteeggyy - -EvidEevnidceenfcreom fProamkistanPa(kGishtaaznia A(Gslhaamz)ia(20A1s9l)amht)tps:(/2/0d1o9i.)
hotrtgp/1s:0/./1d1o7i7.o/r0g1/91205.11127171/7071192157172117712177

90 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

25

องค์กรปกครองท้องถิ่นอ่ืน ๆ เพื่อต่ออายุและความม่ันคงแก่ระบอบตนเอง
แม้ อบจ. จะมีหน้าตาเหมือนประชาธิปไตย แต่หน้าท่ีท่ีระบอบอานาจ
นิยมคาดหวังกับ อบจ. และองค์กรปกครองท้องถิ่นต่าง ๆ แตกต่างจาก
หนา้ ที่ในระบอบประชาธปิ ไตย

2.4 การปิดล้อมให้แน่นหนาด้วยการสถาปนาระบอบภูมภิ าค
นยิ ม

ข้ันตอนสาคัญลาดับถัดมาของกระบวนการปิดล้อมประชาธิปไตย
ใน อบจ. ของระบอบอานาจนิยม คือการสถาปนาระบอบอานาจนิยม
ภูมิภาค (Subnational Authoritarian) ขึ้นใน “หนึ่งนคราสองระบอบ”
ท่ีอยู่ภายใต้มายาภาพที่แสร้งว่าเป็นประชาธิปไตย ข้ันตอนนี้พบว่า
มีด้วยกัน 3 วิธีคือ การขยายตัวของราชการส่วนกลางและภูมิภาค
อย่างต่อเน่ือง การทาให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์
และการทาให้ อบจ. อยูภ่ ายใตก้ รอบทข่ี ีดเดินและลู่ท่กี าหนดใหว้ ่ิง

2.4.1 การขยายตัวของราชการส่วนกลางและภูมิภาคอย่าง
ตอ่ เน่อื ง

การสถาปนาระบอบอานาจนิยมภูมิภาคด้วยการขยายตัวของ
ราชการส่วนกลางและภูมิภาคเกิดข้ึนตลอดเวลาเกือบ 90 ปี นับจาก
เปลี่ยนแปลงการปกครอง เป็นพัฒนาการประชาธิปไตยที่คู่ขนานไปกับ
การพัฒนาไปเป็นอัตตาธิปไตย (Paths to Autocratization) โดยไม่ว่า
จะเป็นรัฐบาลทหารหรือรัฐบาลท่ีมาจากการเลือกตั้ง ต่างก็เดินหน้า

91อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการที่ถกู ปดิ ล้อมดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

26

ขยายอานาจให้ราชการส่วนกลางและภูมภิ าค มีตรากฎหมายเพ่ิมอานาจ
และตั้งกระทรวง กรมใหม่อย่างต่อเน่ืองเพิ่มข้ึนเร่ือย ๆ เราสามารถ
พิจารณาการขยายตัวดังกล่าวนี้ได้จากพัฒนาการของ พ.ร.บ. ระเบียบ
บริหารราชการแผ่นดินประกอบกับ พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง
กรม ควบคู่ไปด้วย นับตั้งแต่ปี 2476 ท่ีมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. ว่าด้วย
ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖38
แบ่งโครงสร้างการบริหารราชการไทยออกเป็น 3 ส่วนคือส่วนกลาง
ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
มีการปรับปรุงแก้ไขตลอดเวลา หลังปี 2476 ก็มีการแก้ไขในปี 249539
251540 และ 253441 หลังจากปรับปรุงแก้ไขกฎหมายระเบียบบริหาร
ราชการแผน่ ดินเสรจ็ แต่ละคร้ังก็จะมีการปรับปรุงแกไ้ ข พ.ร.บ. ปรับปรุง
กระทรวง ทบวง กรม ตามมา การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอย่างหลังนี้

38 พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม
พ38 ุทพธรศะักราชบ2ัญ47ญ6ัต(ิว24่า7ด6้ว,ย9รธะันเบวีงยาบคราา)”ชกราชรกบิจรจิหาานรุเษแหกษ่งารา(เชลอ่มาณ50า,จหักนร้าส7ย5า1ม-
7พ6ุท2ธ)ศ. กั ราช 2476 (2476, 9 ธันวงาคา)” ราชกิจจานเุ ษกษา (เล่ม 50, หน้า 751-
3796พ2)ร. ะราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 (2495, 11
4(มร43(เเ090าลีนล ชปพปม่ม่ากรรรค88ะจิะะม9ก9กรจ)า”าาาตตชศนศรออบขขุเาษนนัญออชกงงก1ญ1ษคค4ิจ4ัตณณา5จ5ริ ,า,ะ(ะะเนฉปฉปลเบบเุบฏม่ฏษียับบัิวิวก6บตัพตัพษ9บิิเิิเฉาฉศศรตบบษษิห(อเบับัาลนหหทรทม่ นนร1่ีี่ 2า26้า6า้ ช119,55ก88ห33ตาน(-(-อร2299้าแน5555ผ211))1.่น.8556ด6,,,-นิ223ห991พน2กก.า้ ศ)นันั ..22ยย84าา69ยย-5นน31))(””224)รร.9าา5ชช,กก1จิิจ1จจามานนีนุเุเาษษคกกมษษ)”าา
4411 พพรระะรราชาบชญับัญญัตญิรัะตเิบระียบเบบียริหบาบรรราิหชากรารรแาผช่นกดานิ รแพผ.ศ่น.2ด5ิน34พ(2.5ศ3.42,5434กัน(2ย5า3ย4น,)”4
กราันชยกาจิยจนา)น”ุเรษากชษกาจิ จ(เาลน่มเุ ษ1ก0ษ8าต(อเลนม่ 115068, ฉตบอบั นพ1เิ ศ5ษ6, หฉนบา้บั พ1-ิเ4ศ1ษ).หนา้ 1-41).

92 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

27

นาไปสู่การต้ังหน่วยงานใหม่ระดับกระทรวงและกรมข้ึนทุกคร้งั เรม่ิ จาก
ปี 2476 มี 7 กระทรวง เพิ่มขึ้นเป็น 10 กระทรวงในปี 249442 เป็น 13
กระทรวง ในปี 250543 เปน็ 20 กระทรวง ในปี 254544 ไม่ตอ้ งกล่าวถึง
หน่วยงานระดับกรมท่ีเพ่ิมมากข้นึ เป็นหลายร้อยกรม รวมแล้วมีการตรา
กฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม เพ่ือเพิ่มจานวนหน่วยงานหรือ
กระชับหน่วยงานเพ่ือรองรับอานาจใหม่ ๆ ต้ังแต่ปี 2476-2564
กว่า 86 คร้ัง กล่าวได้ว่าเฉลี่ยเกือบปีละคร้ัง ที่กล่าวมานี้คือกฎหมายต้ัง
หน่วยงานระดับกระทรวงและกรม ยังไม่ได้กล่าวถึงการตรากฎหมาย
อกี จานวนหลายพนั ฉบับท่ีสถาปนาอานาจใหก้ บั หน่วยงานเหลา่ นี้45

42 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พุทธศักราช 2484 (2484, 19
ส42ิง พหารคะรมา)”ชบรัญาชญกัตจิ ิปจราับนปเุ ษรกุงษกราะ(ทเลรม่วง58ท,บหวนงา้ ก1ร0ม38พ-ุท10ธ4ศ8ัก)ราช 2484 (2484, 19
4ส3ิงหพารคะมร)”าชรบาชัญกิจญจั ตาินปุเรษับกษปารุง(เกล่มระ5ท8,รหวนง ้าท1บ0ว38ง-1ก0ร4ม8)พ.ศ.2506 (2506, 22
พ43ฤ พษรภะารคามชบ)”ญั รญาชตั กปิ ิจรบัจาปนรเุงุ ษกกระษทาร(วเลง่มทบ8ว0งตกอรนม พ50.ศ,.ฉ25บ0ับ6พ(เิ2ศ5ษ06ห,น2า้2 1พ-ฤ1ษ5ภ).าคม)”
44ตร44ร4545าาุล ชชพดดพากกูเูเครรพพจิิจะมะ่มิ่ิมรจจ)ร”เาเาาตตาชนนรมิิมชบเุเุาษใษใบญัชนนกกักญญษษออิจตัญาาลลจิปางงั((ตเเรกกนลลิปับรรุเ่มม่ษณณปรกับร18์์ ษงุออ10ปกรา9รตรรรร(ุตะองคคเลทกอนแแม่นรรสส5วะงง190ง..ท19,(ท(9ร2ฉ2กบ5ว5บต,ว66งบัอหง11พนทน))ก..ิเา้บรศ9““ม9ษว1ททง4ศพกศห-ว,.ว3กนศรหร4รา้.รร)นม๒.ษษ1า้ ๕แ-แพ11ห๔ห54.่งง่๕ศ)-กก.3.า(า42ร๒ร)5กก.๕4รร5ะ๔ะ,จจ๕2าายยต(ออ2ลุ �ำา5านน4คาา5มจจ,)ทท”2ี่่ี
เเตต็มม็ ไไปปดดว้้วยยกกาารรไไมมก่ก่ รระะจจาายยออา�ำนนาาจจ””.. ใในน ภภรูรู ิิ ฟฟวูวู งงศศเ์์เจจรริญญิ ((บบรรรรณณาาธธิกกิ าารร)).. คคอืือฟฟา้า้ กกววา้้างง
... 60 ปี นครนิ ทร์ เมฆไตรรัตน.์ ปทมุ ธานี : โรงพมิ พ์มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร.์

93อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการที่ถกู ปดิ ล้อมด้วยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

28

2.4.2 การทาให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์

หลงั จากการสถาปนาระบอบภูมิภาคนยิ มผ่านการตรากฎหมาย
เพิ่มหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมเพื่อเป็นจุดตั้งต้นอานาจจาก
ศูนย์กลางก่อนส่งต่อลงมายังหน่วยงานสาขาที่ต้ังอยู่ในจังหวัดแล้ว
ลาดับถัดมากคือ การดัดแปลงให้ อบจ. จากองค์กรตรวจราชการส่วน
ภมู ิภาคให้กลายเปน็ แขนขามือไมข้ องสว่ นกลางและภมู ิภาค

กระบวนการน้ีเริ่มต้ังแต่การประกาศใช้ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2498
เป็นจุดเร่ิมของการผนวกท้องถิ่นเข้าไปเป็นแขนขาของส่วนกลางและ
ภูมิภาค (ความจริงแล้ววิธีการดังกล่าวเริ่มขึ้นตั้งแต่ปี 2495 ในการต้ัง
สุขาภิบาลท่ีมีนายอาเภอเป็นหัวหน้าสุขาภิบาล) กฎหมายฉบับนี้ได้ส่ง
ผู้ว่าฯ มาทาหน้าที่หัวหน้าฝา่ ยบริหาร อบจ. ภายใต้กฎหมายปี 2498 น้ี
มีลักษณะเป็นองค์กรปกครองท้องถ่ินก่ึงภูมิภาค การกลายสภาพเป็น
แขนขาของระบบราชการรวมศูนย์ถูกกระตุ้นให้เร็วมากขึ้นเม่ือเข้าสู่ยุค
เผด็จการทหารเต็มรูปแบบหลังทศวรรษ 2500 การเมืองทุกระดับ
ถูกแช่แข็ง ไม่มีการเลือกต้ังท้ังระดับชาติและท้องถ่ินยาวนาน กฎหมาย
ปี 2498 ก่อให้เกิดการลดรูปสภาจังหวัดจากผู้ตรวจสอบการบริหาร
ราชการทุกหน่วยในจังหวัดเหลือเพียงตรวจสอบงานภายใน อบจ.
พร้อมกันกับการทาให้เกิดความอีหลักอีเหล่ือที่ให้สภาจังหวัดมีหน้าท่ี
ตรวจสอบผู้ว่าฯในฐานะนายก อบจ. แต่กลับให้อานาจผู้ว่าราชจังหวัด
มากมายในการเรียกประชมุ ส่งั สอบ เสนอข้อบัญญัติงบประมาณจังหวัด
ขณะเดียวกันก็เป็นผอู้ นมุ ัติข้อบัญญัตจิ งั หวัดด้วย ไม่ต้องพูดถึงช่วงที่ไม่มี

94 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

29

การเลือกต้ังที่ให้อานาจผู้ว่าฯ เป็นผู้มีอานาจในการแต่งต้ัง สจ. จึงเป็น
การยากท่ีสภาจังหวัดจะคดั ง้างหรือตรวจสอบผ้มู ีพระคุณทแ่ี ตง่ ตั้งตนเอง
นักการเมืองท้องถิ่นถูกกลืนหรือถูกผิดปากไม่กล้าต่อรองกระทั่งช่ืนชอบ
การได้รับการแต่งตั้งให้อยู่ในตาแหน่งอย่างยาวนาน เพราะไม่ต้องเหนื่อย
ในการลงพ้ืนท่ีหาเสียงเลือกตั้ง แต่ได้เกาะเกีย่ วแบ่งปันผลประโยชน์จาก
เกา๋ เจ๊ียะดังท่ีกล่าวไปแลว้ แม้จะมีการแก้กฎหมาย อบจ. ให้หัวหน้าฝ่าย
บริหารมีการเลือกต้ังในปี 2540 แต่ทว่าอานาจหน้าที่และโครงสร้าง
ราชการและโครงสร้างงบประมาณของราชการส่วนกลางและภูมิภาค
ก็เตบิ โตท้ิงห่างราชการส่วนทอ้ งถน่ิ ไปไกลมากแลว้

ตัวอย่างท่แี สดงใหเ้ ห็นว่าระบอบอานาจนิยมสร้างกลไกควบคุม
ท้องถ่ินได้อย่างหนาแน่นและดัดแปลงให้ อบจ. กลายเป็นแขนขาของ
ราชการส่วนกลางและภูมิภาคได้แล้วน้ัน สามารถดูได้จากข้อสั่งการ
ในหนังสือที่ลงนามโดยผู้ว่าฯ โดยอ้างถึงการประชุมคณะกรรมการ
อานวยการบูรณาการเพ่ือแก้ไขปัญหาผักตบชวา ครั้งที่ 1/2564 ในวันท่ี
19 กรกฎาคม 2564 โดยมี พลเอกประวิทย์ วงษ์สุวรรณ เป็นประธาน
เป็นหนังสือราชการถึงนายก อบจ. ให้ดาเนินการตามข้อส่ังการดังกล่าว
และรายงานผลการดาเนินการตามแบบรายงานแผนและผลการกาจัด
ผักตบชวาและวัชพืชเพ่ือเตรียมรับน้าหลากในฤดูฝนปี 2564 ให้จังหวัด
ทราบ46

4466 ศศาาลลาากกลลางาจงังจหังวหัดวชัดยภชูมัยิภชูมยิ 0ช0ย23.03/062536.43เ/ร6่ือ5ง6ข4้อสเั่งรก่ือางรในขก้อาสรั่งปกราะรชุใมนคกณาะรกปรรมะกชาุมร
อคาณนวะยกกรารรมบกูรณาราอกา�ำรนเพว่ือยแกกา้ไรขบปูัรญณหาาผกักาตรบเพชว่ือาแคกร้ไงั ขทป่ี 1ัญ/2ห5า6ผ4ัก(1ต2บพชฤวษาภาคครมั้งท25่ี 614/);2ศ5า6ล4า

95อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการที่ถกู ปิดล้อมดว้ ยระบอบท่ีไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย