125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 2

30

การทาให้ อบจ. เป็นแขนขาของระบบราชการรวมศูนย์ยัง
พบเห็นได้เรื่องงบประมาณ โดยการทาให้ท้องถ่ินพึ่งตนเองไม่ได้ ภาษีที่
ทารายได้ส่วนใหญ่เป็นภาษีของส่วนกลาง แต่มอบท่ีมารายได้ให้แก่
ท้องถิ่นเฉพาะภาษีเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่ต้องพูดถึงทิศทางการพัฒนา
ภาพรวมท่ีสร้างเมืองแบบโตเด่ียว ทาให้กรุงเทพฯ เติบโตทิ้งห่างเมืองอ่ืน ๆ
การพัฒนากระจุกอยู่ในกรุงเทพฯ ปริมณฑลและบางเมือง เช่น ชลบุรี
ระยอง เชียงใหม่ การทาให้ท้องถิ่นพ่ึงลาแข้งตนเองด้านงบประมาณ
ไม่ได้น้ัน ทาให้เกิดช่องทางในการเข้าควบคุมท้องถิ่นและเป็นช่องทาง
ดัดแปลงให้ท้องถ่ินกลายเป็นแขนขาของส่วนกลางและภูมิภาคผ่านเงิน

กลางจังห วัด เชียงให ม่ ชม 0023.3/ว 12400 ข้อสั่ งการในการป ระชุ ม
ค(ทใ(1กค21น9ณาร่ี 321กร้งั6ะ/ทาใ5เพ2นมกร่ี ข5ฤปษก1รอ้6ษร/ราา4ส2ะรมภย5ง่ัปชกนา(ก62มุคราา472ะคมรร5ชอณเใ(6ม2ุมน2าะ45ษ3นคกก)6ณาาว;รเ4ยรยมศระ)ปนก;ษมากรลาศการ2ะรายราา5ชบกลมรน6มุ ลอูราก4คกณาา2า)ณ;งนล5ราจศอ6าวะกังงาย4�ำกหาจลนก)รร;วังาารวเหัดกศรมพยวนบลากก่ือัดลาคูราาแเางณรรรชกจกอพบยีา้งัไลำ�ูนรงกขหานใณมาปวงหวรจัดาัญยมนเงักปพก่หพหาชท่อืาวรามรุมแ0เัดผบพกธ0นัก0รูา2้ไื่อคต0ณขน3แ2รบปี.าก3พ3ปชัญก้ไ/.นทข3วาวหม/าปร0าว1เัญพผค09น12ักหอรื่6พ23้ังตแ5า4ท.ผบก30ข0ี่ักไ้ช/0้0อข1วตว2ปส/าบ3ข27ั่งญั .้อช50กค3หสว65/ารวาา14ั่งรั้ง
ขผ้อักสตั่งบกชาวราในคกราั้งรทป่ี ร1ะ/2ช5ุม6ค4ณ(ะ2ก7รรเมษการยอนาน2ว5ย6ก4)า;รบศูารลณาากกลาารงเจพัง่ือหแวกัด้ไปขทปุมัญธหานาี
ผปักทต0บ0ช2ว3า.3ค/วรั้ง7ท0ี่ 511/2ข5้อ6ส4ัง่ (ก2า7รใเนมกษารยปนระ2ช5ุม6ค4ณ); ะศการลรามกกลาารงอจำ� ังนหววยัดกสากรบลนูรณครากสานร
0เพ0อื่2แ3ก.3ไ้ /ขวป7ญั 9ห1า2ผขกั ้อตสบ่ังชกวาารคในรกัง้ ทาร่ี 1ป/ร2ะ5ช6ุม4ค(ณ27ะกเมรษรมากยานร2อ5า6น4ว)ย;กศาารลบาูรกณลาางกจางัรหเพวัด่ือ
แนอสศบคกกาาณคูรลน้ลไณระขานวศกากปยครกรลัญีกรธราารามหรงสรรจกเานมบพงัาผหรูรื่อรั0กาณวอแ0ตชดั�ำก2าบนน3้นกไชคขว.าศ3วยรปร/าศกเว0ัญพราค0ธีห7รื่อ2รรบ9า3ั้แงร1ผูรท.กม32ณักี่้ไร/1ขตาวาข/ชปบก้อ22ัาญชส52นรวง่ั61หศเกา4พ1าา0ื่อผ(รขค20แัใก้อร6น2กต้ังส3ก้ไเทบั่ง.ขมา3กี่ชรปษ/1าปววัญาร/ารย2ให2ะนนค52ชาก6ร1ผุม2ั้งา41ักค5ทรตณ6ขปี่(บ421ะ้อร)ช/6กส;ะ2วร่ังศช5าเรกุมาม6มาลคค4ษรการณใาา(กน้ัง2รยะทลกอ2นกาา่ีำ� เรรงน1ม2ปจร/วษ5ัม2งรยห6ะา5กกยช46วาาุม)ัน4ดรร;
2(25264เม) ษการยมนส่ง2เส5ร6ิม4)กากรรปมกสง่คเรสอรงิมทก้อารงปถ่ินกคมรทอง0ท8้อ2ง0ถ.ิ่น3/มวท22018520เร.3ื่อ/งวข2อ2เ1ช5ิญเชรว่ือนง
จขดัอกเชจิ ญิ กชรวรนมจวนัดกรกัจิ ตก้นรรไมวป้ นั รระกัจตาน้ปไีขมอป้ งรชะาจตำ�ิ ปพขี.ศอ.ง2ช5า6ต4ิ พ(3.ศ0.2ก5นั 6ย4า(ย3น0 ก2นั56ย4า)ยน 2564)

96 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

31

อุดหนุนเฉพาะกิจ โดยตัวเลขสัดส่วนรายได้ท้องถ่ินต่อรัฐบาลกลางท่ี
“ทาทีว่าได้กระจายอานาจ” ให้ท้องถิ่นไปแล้ว 29-30 % น้ัน เมื่อพิจารณา
รายละเอียดให้ส่วนของเงินอุดหนุน จะพบว่าเป็นการให้เงินท่ีมาพร้อม
เง่ือนไขว่าให้ท้องถ่ินนาไปใช้ทาอะไรได้บ้าง ขนาดเงินอุดหนุนทั่วไปยัง
กาหนดว่าต้องจ่ายในเร่ือง นมโรงเรียน อาหารกลางวันนักเรียน
ค่าใช้จ่ายเพ่ือการรักษาพยาบาลของข้าราชการท้องถ่ิน เบี้ยยังชีพ
ผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพคนพิการ เบ้ียยังชีพผู้ป่วยเอดส์47 ค่าครองชีพครู
ผู้ดแู ลเดก็ เงินบาเหน็จบานาญ เงินประกนั สังคม48 เปน็ ต้น เปน็ เงินอุดหนุน
ทั่วไปแบบ “กาหนดวัตถุประสงค์” สภาพจงึ ไม่ตา่ งจากเงินอดุ หนนุ เฉพาะ
กิจแบบหนึ่ง ดังน้ันท้องถิ่นจึงกลายเป็นเพียงทางผ่านของเม็ดเงินจาก
รัฐบาลไปสปู่ ระชาชนเท่านั้น ขณะเดยี วกันสว่ นกลางและภูมภิ าคก็สบาย
ตัวลดภาระส่วนน้ีของตนเองไปและระบอบอานาจนิยมได้ภาพว่าได้ทา
การกระจายอานาจให้ประชาชนมสี ่วนร่วมแล้ว

44448778 สhhสำ�tาtttนนppกักั ssงง:://าา//นนmmตตggรรrrววooจจnnเเงllงiiนิินnnแeeแผ..ผccน่น่ooดดmmนินิ //จจppงังั ooหหllวiวittดััดiiccออssทุ ุท//dัยdัยeธeธาttาaนaนiiีllี/ต/ต99ผผ66440000000066001100..4400//881188667733118เ8เรรือ่่ืองง กกาารรจจา่่ายยเเงงินิน
ออุดุดหหนนุนุนททั่ว่ัวไไปปกกา�ำหหนนดดววัตัตถถุปุประระสสงคง์/คเ์/ฉเพฉาพะากะจิ กิจทีเ่ หทล่ีเหือลจื่าอยจข่าอยงขอองงคอ์กงรคป์กกรคปรกอคงสรว่อนง
ทส่วอ้ นงถทิน่ อ้ ใงนถเ่ินขใตนพเขื้นตทพ่จี ืน้งั หทวี่จดังหอทุวัดยอธุทานยั ีธ(า8นพี (ฤ8ษพภฤาษคมภา2ค5ม62)562)

97อบจ.: 88 ปขี องพฒั นาการที่ถกู ปิดล้อมด้วยระบอบที่ไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย

32

2.4.3 การทาให้ อบจ. อยู่ภายใต้กรอบท่ีขีดเดินและลู่ที่
กาหนดใหว้ ่งิ

เพ่ือให้ อบจ. อยู่ภายใต้บงการไม่ออกนอกลู่นอกทางโดยการ
สถาปนาระบอบอานาจนิยมภูมิภาค กล่าวคือให้อานาจตัวเองในการ
ควบคุมท้องถิ่น พบเห็นได้จากการท่ีรัฐได้ใส่อานาจในการจัดท้องตามที่
ตนเองต้องการไว้ในกฎหมายจัดต้ังท้องถิ่น อาทิ มาตรา 6 และ มาตรา
76 แห่ง พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540 มาตรา 69 และ มาตรา 77 แห่ง
พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 32 และมาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ.
สขุ าภบิ าล พ.ศ. 2495 มาตรา 5 และมาตรา 88 แห่ง พ.ร.บ. สภาตาบล
และ อบต. พ.ศ. 253749 นอกจากให้อานาจตนเองในการตีกรอบ
ท้องถิ่นในกฎหมายจัดตั้งแล้ว ยังมีการไปกาหนดเอาไว้ในมาตรา 47
แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กระท่ังให้อานาจ
ตนเองไว้ในรฐั ธรรมนญู (มาตรา 283 ฉบบั พ.ศ. 2540)50 อีกดว้ ย

49 ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยเงินสวัสดิการเกี่ยวกับเบี้ยกันดารของ
ข49้า รระาเชบกียาบรกทร้อะทงถร่ินวงม(ฉหบาับดไทท่ี ย2) วพ่า.ดศ้ว.2ย5เ4งิน1ส(2ว5ัส4ด1ิก,า2ร3เกมี่ยกวรกาับคเบมี้ย).กรันาดชากริจขอจงา
นข้าุเบรากชษกาา.รเทลม่อ้ ง1ถ1น่ิ 5(ฉตบอบันทพ่ีิเ2ศ)ษพ8.ศง.2ห54น1า้ (2205.4; 1ระ, 2เบ3ียมบกกรราะคทมร)ว. งรมาชหกาจิดจไทานยเุ บว่ากดษ้วาย.
5กวเ5รงล00บิาธร ่มชรรกีปกะะกฎรา1เเิจะาบบร1จคมงยีีย5ามาบบบนณ)ตกปก.เุ บอขรรรระะากอนะทชทษงพมกอรราิเาวิจศงว.ณคงงจษเมลม์กาขห่มนหร8อปาุเา1บดดงงก1กอไไค5ททหษงรยยนาคตอ.้า์องกววเสน่าลรา่ 2่วดพดปม่ 0นว้้วิเ.กศท1;ยยคษ1กก้อร5ราางะ6รถรอเต1บวว่ินงอาาียสงนงงบพ่วแแหพก.นผผศนิเรศนนท.้าะ2ษพพ้ทอ54ัฒัฒร4ง-61วถ1น1น6งิ่นาามง.(ขข2หหออพ5างนง4.ดออศ้า1ไงง.ท,4คค2ย-1์ก์ก5144รร6วปป1.่ากกกด(รคค2้วก5รรยฎอ4อวา1งงิธคสส,ีกม่วว่1านน)ร4.
ทท้้อองงถถ่นิ่ินพพ.ศ.ศ.2.2554411(2(2554411, 2, 424กรกกรฎกาฎคามค).มร)า. ชรกาิจชจกาิจนจเุ บานกุเษบาก. เษลาม่ . 1เล1่ม5 ต1อ1น5พติเศอษน
พ64เิ ศงษห6น4า้ ง2ห-2น3้า. 2-23.

98 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

33

กาหนดแม้กระทั่งวิธีการการวางแผนพัฒนาของ อปท.51 กาหนด
วิธีการลาของผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถ่ิน 52 กาหนดวิธีการ
งบประมาณของ อปท.53 กาหนดวิธีการจัดหาผลประโยชน์ในทรัพย์สิน
ของ อปท.54 กาหนดวิธีการประชุมสภาท้องถ่ิน55 กาหนดค่าใช้จ่าย
ในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น56 กาหนดการใช้และ

51 ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการวางแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2541 (2541, 24 กรกฎาคม). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 115 ตอน
พ51 เิ ศระษเบ6ีย4บงกหระนทา้ ร2ว-ง2ม3ห.าดไทย ว่าด้วยการวางแผนพัฒนาขององคก์ รปกครองสว่ น
5ท2อ้ รงะถเิ่นบีพย.บศก.2ร5ะ4ท1ร(ว2ง5ม4ห1,า2ด4ไทกรยกวฎ่าาดค้วมย).กราารชลกาิจขจาอนงุเคบณกษะผา.ู้บเลริ่มหา1ร1ท5้อตงอถน่ินพหเิ ศรษือ
ผ2ห56ท225ู้41บน ้อร4ง้ารงพะ2ถิหเ7ฤหน่ิบ(า-ษ2น1ยีรป5ภ3า้บท4รา.ก้อ2ะ2คร-งธ,ม2ะถา2)3ท่ินน.1.รรสวปพาภงชรฤามกะหษริจธาอภจาดงานาไปนคทสรเุมยภบะ)ธากว.าา่ษรรนดาาอว้ส.ชงยภเปกลกาิจร่มาแระจล1ลธาะ1าานสข6นุเมอบสตางกภชอคิกษนาณสแพาะภล.ิเผศาะเบู้ ลษทสร่ม้อมหิ3งา3า1ถชร1นิ่งทิก6อ้หสพตงภน.ถศอา้าน่ิ.นท27ห5้พอ-ร41งิเอื 23ศถผ.ิ่ษน(บู้ 2ร5พ3หิ 43.าศ2รง.,
5533 ระเบียบกระทรวงมหาดไทย วา่ ด้วยวิธกี ารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน พพ.ศ.ศ.2.2554411(2(2554411, ,1414กรกกรฎกาฎคามค).มร)า. ชรกาจิชจกาิจนจุเบานกุเษบาก. เษลา่ม. 1เล1่ม5 ต1อ1น5พติเศอษน
พ61ิเศงษห6น1า้ ง4ห-1น6า้ . 4-16.
นอ5555พปเล5454ุเง .ก่มศบรรรรคคะ.ะะะก์ก1รเเ2เษเบบ1อรบบ5าย7ีปยีงีย4ี.ยสบบ7กบตเบ่วกลกคอก(นกรม่ร2นรระทะร5ะอพท1ท4้ะอท1งเิร7รงทศส7วร,วถษรง่ววง1ิ่นตมวงมน1อหมพงหท2พนามหฤา0้อด.พศหดศาไงเิงดจไ.ทาศถ2ทกิไหดยษ5่ินทยานไ4วยย1ทา้ว3าพ่น2่าดยว)1.0ด.วศ้(่า-2ว้ยร1ดง.ว5า2ยก2้ว่าช4ห5ขา.ยดก34รน้อกจจ,ิ3้วบา้ าดจั ย2ังร(1าห2ค7ขจ-นา5ับ1ั้ดอเุผ42พบกหลบ3.กาฤปา,ังรษศผร2คปาจะล7ัรบ.ิกโปะยเกาพลชรชยาม่ฤมุะนนรศโสใ์1)ปยน.ภจ2ชรทิาก1รนะทราาตพ์ัชใช้อยนอุยมกงนนทถส์ิจส)พิน่นิรจ.ภัพเิขารศพาอนยาษท.งุ์เศชสบอ้อิ1.นก2งก2งิจขค5ษ3ถกอจ์4า่ินร7งงา.
(ห2น5้า471,61-6พ5ฤ. ศจิกายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 121 ตอนพิเศษ 123 ง หน้า 16-
6565 ร. ะเบยี บกระทรวงมหาดไทย วา่ ดว้ ยคา่ ใชจ้ า่ ยในการฝกึ อบรมขององคก์ รปกครอง
5ส6่วรนะทเบอ้ ยี งบถกน่ิ ระพทร.ศวง.2ม5ห4าด9ไท(2ย5ว4่า9ด,ว้ ย1ค6่าใมช้จกา่ รยาใคนมกา).รฝรึกาอชบกริจมจขาอนงอเุ บงคก์กษราป.กคเลรม่องส1ว่2น4ทอ้ตงอถนิ่
พพ.ิเศศ.2ษ5469ง(2ห54น9้า, 1164-ม3ก0ร.าคม). ราชกิจจานุเบกษา. เลม่ 124 ตอนพเิ ศษ 6 ง หนา้ 14-30.

99อบจ.: 88 ปีของพฒั นาการท่ีถกู ปิดล้อมด้วยระบอบท่ีไมเ่ ปน็ ประชาธปิ ไตย

34

รักษารถยนต์ของ อปท.57 ว่าข้างตัวรถทั้ง 2 ข้างต้องมีตรา อปท. ขนาด
กว้างหรือยาวไม่น้อยกว่า 18 เซนติเมตร และต้องมีอักษรช่ือเต็มของ
อปท. ขนาดสูงไม่น้อยกว่า 5 เซนติเมตรข้างนอกรถยนต์ส่วนกลาง
ท้ังสองข้างทุกคัน โดยตราและอักษรชื่อของ อปท. ต้องพ่นด้วยสีขาว
กาหนดกันถึงขนาดน้ัน ระเบียบกระทรวงมหาดไทยเหล่านี้มีมากกว่า
220 ฉบับ โดยเป็นระเบยี บท่ีบังคับใช้กับ อปท. ทกุ รูปแบบ จานวน 162
ฉบับ เป็นระเบียบเฉพาะของ อบจ. 19 ฉบับ ระเบียบเฉพาะเทศบาล
15 ฉบับ ระเบียบเฉพาะ อบต. 24 ฉบับ ระเบียบเฉพาะเมืองพัทยา 4
ฉบับ และระเบียบเฉพาะกรงุ เทพฯ 5 ฉบับ58

ไม่ต้องกล่าวถึงหนังสือราชการของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
(สถ.) เมื่อเราเข้าเว็บไซต์ของกรม http://www.dla.go.th/servlet
/DocumentServlet และค้นหนังสือราชการท่ีทาง สถ. ทาถึงองค์กร
ปกครองท้องถ่ิน ณ วนั ท่ี 10 ตลุ าคม 2564 พบวา่ มีกวา่ 23,394 ฉบับ59

57 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทย วา่ ดว้ ยการใชแ้ ละรกั ษารถยนตข์ ององคก์ รปกครอง
5ส7ว่ รนะทเบ้อียงบถก่นิ ระทพร.ศวง.2ม5ห4าด8ไท(2ย5ว4่า8ด,้วย2ก5ารตใชลุ ้แาลคะมรัก).ษราราถชยกนจิ ตจ์ขาอนงอุเบงคกก์ ษราป.กเคลร่มองส1่ว2น2ท้อตงอถนิ่
พพ.ิเศศ.2ษ54181(925ง48ห,น2้า5 3ต-ลุ 9า.คม). ราชกิจจานเุ บกษา. เล่ม 122 ตอนพเิ ศษ 119 ง หนา้ 3-9.
58 สสาามมาารรถถสบืสคบื ้นคไน้ด้จไดากจ้ เาวกบ็ ไเวซบ็ดร์ไาซชดกร์ จิ าจชากนุเิจบจกาษนาุเบกษา http://www.mratchakitcha.
hsottcp.:g//ow.twhw/i.nmdraetxc.hpahkiptcha.soc.go.th/index.php
59 hhtttpp:/://w/ww.wdl.ad.glao.tgho/.stehr/vsleetr/vDloectu/mDoenctuSmerevlnetServlet

100 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

1

กรงุ เทพมหานคร – องค์กรปกครองท้องถ่ินรูปแบบพเิ ศษ:
จากความใฝฝ่ ันสู่ศนู ย์รวมปญั หา

พชิ ญ์ พงษส์ วสั ดิ์1

กรุงเทพมหานครในบทความน้ีหมายถึงองค์กรปกครองท้องถ่ิน
(อปท.) รูปแบบพิเศษ รับผิดชอบบริหารจัดการพื้นท่ีมหานครกรุงเทพฯ
นครหลวงของประเทศ เป็นเมืองขนาดใหญ่ที่มีความหนาแน่นของ
ประชากรสูง และเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจของประเทศ ของภูมิภาค
และมีลักษณะท่ีเป็นเมืองระดับโลก (global city) ในความหมาย
ของการเป็นจุดเช่ือมต่อทางภูมิศาสตร์ในระดับโลกภายใต้กระบวนการ
โลกาภิวัตน์ และมีนัยยะของการอยู่ในลาดับชั้นสูงสุดของระบบเมือง
ในประเทศไทย อีกท้ังยังมีลักษณะของเมืองโตเด่ียว คือเป็นเมือง
ศูนย์กลางความเจริญที่มีช่องว่างของความเจริญกับเมืองลาดับรอง
อยูม่ าก (Philip, 2021, June 13)

1 ผศ.ดร. พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ อาจารยป์ ระจาคณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณ์
ม1 หผาศว.ดิทรย.าพลชิยั ญ์ พงษส์ วสั ด์ิ อาจารยป์ ระจำ� คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั

101กรุงเทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

2

บทความนี้จะไล่เรียงพัฒนาการของประวัติศาสตร์ของกรุงเทพฯ
ในเรื่องวิวัฒนาการของรูปแบบการปกครอง การวิเคราะห์โครงสร้าง
และรูปแบบของการปกครองท้องถ่ินของมหานครกรุงเทพฯ ในปัจจุบัน
การเมืองของมหานครกรงุ เทพฯ เน้นไปทก่ี ารเมืองในมิติของการเลือกต้ัง
อปท. และสุดท้ายประเด็นท่ีท้าทายการพัฒนามหานครกรุงเทพฯ
และการบริหารของกรุงเทพฯ ที่มีขอบเขตมากกว่าการเมืองในมิติของ
การเลือกตง้ั อปท. ในมหานครแห่งน้ี

1. การบริหารจดั การพน้ื ท่ีของมหานครกรงุ เทพฯ: จากบางกอกสู่
กรงุ เทพฯ

การปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพฯ แบ่งตามรูปแบบการปกครอง
จะแบ่งออกไดเ้ ป็น 4 ช่วง ดงั นี้

1) ก่อนปี พ.ศ. 2325 กรุงเทพฯ เรียกว่าเมืองบางกอก ได้รับ
การสถาปนาเป็นเมืองหลวงเม่ือ 21 เมษายน พ.ศ. 2325 ข้ึนต่อ
กรมเวียง จนกระทั่งในสมัยรัชกาลที่ 5 ได้มีการจัดการปกครองแบบ
คณ ะกรรมการ โดยให้พระราชวงศ์และข้าราชการรวมกันเป็น
คณะกรรมการจัดการบริหารเมืองหลวง ต่อมาได้ยกเลิก และเปล่ียน
ฐานะจากกรมเวียงเป็นกระทรวงเมือง และเปลี่ยนจากกระทรวงเมืองไป
เป็นกระทรวงนครบาล

102 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

3

2) ต้ังแต่ พ.ศ. 2440 สุขาภิบาลกรุงเทพฯ ก่อตั้งขึ้นโดย
พระราชกาหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 มีหน้าที่รักษาความ
สะอาดเพื่อป้องกันโรค โดยเน้นเร่ืองการทาลายขยะมูลฝอย การจดั ให้มี
ที่ขับถา่ ยของประชาชน การควบคุมการปลกู สรา้ งหรอื ซ่อมโรงเรือนทจ่ี ะ
ก่อให้เกิดโรค และการขนย้ายส่ิงโสโครกและส่ิงก่อความราคาญแก่
ประชาชน เจ้าพนักงานสุขาภิบาลอยู่ในบัญชาของเสนาบดีกระทรวง
นครบาล

3) ช่วงการก่อตั้งเทศบาล ต้ังแต่ พ.ศ. 2479 หลังการประกาศ
ใช้พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ได้มีการ
ก่อตั้งเทศบาลนครกรุงเทพฯ และเทศบาลนครธนบุรี โดยมีการตรา
พ.ร.บ. จัดต้ังเทศบาลนครกรุงเทพฯ พ.ศ. 2479 และ พ.ร.บ. จัดตั้ง
เทศบาลนครธนบรุ ี พ.ศ. 2479

หลังรัฐประหารของจอมพลถนอม กิตติขจร คณะปฏิวตั ิได้ออก
ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 วันท่ี 21 ธันวาคม 2514 ให้รวมจังหวัด
พระนครและจังหวัดธนบุรีเป็นหนึ่งจังหวัด เรียกว่า นครหลวงกรุงเทพ
ธนบุรี และออกประกาศของคณะปฏวิ ตั ิ ฉบับท่ี 25 พ.ศ. 2514 ให้มีการ
รวมเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรเี ป็นเทศบาลนครหลวง
กรงุ เทพธนบุรี

103กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

4

4) ช่วงการก่อต้งั กรงุ เทพฯ ต้ังแต่ พ.ศ. 2515 แบ่งออกเปน็ ช่วง
ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ช่วง พ.ร.บ. พ.ศ. 2518 และช่วง
พ.ร.บ. พ.ศ. 2528

ช่วงประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 335 พ.ศ. 2515 ประกาศ
ให้เรียกนครหลวงของไทยว่า กรุงเทพฯ โดยรวมกิจการของนครหลวง
กรุงเทพธนบุรี องค์การบริหารนครหลวงกรุงเทพธนบุรี เทศบาล
นครหลวง และสุขาภิบาลต่าง ๆ ในเขตนครหลวงกรุงเทพธนบุรีไปเป็น
ของกรุงเทพฯ และให้มีผู้ว่าฯ กรุงเทพฯ และรองผู้ว่าฯ ซ่ึงแต่งตั้งและ
ถอดถอนโดยคณะรัฐมนตรี มีสภากรุงเทพฯ ซึ่งประชาชนเลือกตั้งและ
ผู้ทรงคุณวุฒิที่ รมว. กระทรวงมหาดไทยแต่งต้ัง และให้แบ่งพ้ืนที่
กรงุ เทพฯ ออกเปน็ เขตและแขวง

ต่อมาเป็นช่วง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพฯ
พ.ศ. 2518 กาหนดให้กรุงเทพฯเป็นทบวงการเมือง มฐี านะเป็นราชการ
บริหารส่วนท้องถ่ินนครหลวง ผู้ว่าฯ กรุงเทพฯและรองผู้ว่าฯ มาจาก
การเลือกตั้ง สภากรุงเทพฯ มีสมาชิกมาจากการเลือกต้ัง ทั้งน้ี มีการ
เลือกตั้งผู้ว่าฯ และสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) ภายใต้ พ.ร.บ.
ฉบับนี้เกิดขึ้นครั้งเดียวเมื่อ พ.ศ. 2518 หลังจากน้ันกรุงเทพฯเข้าสู่ช่วง
ของการมีผู้ว่าฯ และสภาที่มาจากการแต่งตั้ง โดยมีผู้ว่าฯ ที่มาจากการ
แต่งตัง้ 4 คน และ ส.ก ที่มาจากการแต่งต้ัง 2 ชุด

104 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

5

จนมาถึงช่วง พ.ศ. 2528 กรุงเทพฯกลับเข้าสู่ยุคที่ผู้ว่าฯและ
ส.ก. มาจากการเลือกตั้ง พ.ร.บ. พ.ศ. 2528 กาหนดให้กรุงเทพฯ
เป็นนิติบุคคล และเป็นหน่วยบริหารส่วนท้องถ่ิน การบริหารกรุงเทพฯ
ประกอบด้วยสภากรุงเทพฯ และผู้วา่ ฯ จากการเลือกตัง้ ในแตล่ ะเขตให้
มีสภาเขตซ่ึงสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง ภายใต้ พ.ร.บ. ฉบับน้ีมีผู้ว่าฯ
ท่มี าจากการเลอื กตง้ั 9 สมยั และ ส.ก. ท่มี าจากการเลอื กตั้ง 7 ชดุ

หลังคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทารัฐประหารใน
พ.ศ. 2557 กรุงเทพฯ กลับไปใชร้ ะบบสภากรุงเทพฯท่ีมาจากการแตง่ ต้ัง
โดยออกประกาศ คสช. ท่ี 86/2557 ให้งดการจัดเลือกตั้ง ส.ก. และ
สมาชกิ สภาเขต (ส.ข.) และให้มกี ารแตง่ ต้ัง ส.ก. แทนชุดเดมิ ที่หมดวาระ
ลงใน พ.ศ. 2557 ตามวิธีในประกาศ ส่วนผู้ว่าฯ ถูกปลด ใน พ.ศ. 2559
และมีผู้ว่าฯ คนใหม่ทีม่ าจากการแต่งตั้งโดยหัวหน้า คสช. และทาหน้าที่
มาจนถึงปัจจุบัน (สิงหาคม 2564) ส่วนสภาเขตไม่มีการแต่งต้ัง ส.ข.
ชุดใหมม่ าแทนชุดที่หมดวาระลง อีกท้ังต่อมาใน พ.ร.บ. ระเบียบบริหาร
ราชการกรุงเทพฯ (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2562 ก็กาหนดให้มใิ ห้นาบทบัญญัติ
เกีย่ วกับสภาเขตมาใช้ กรงุ เทพฯจงึ ไมม่ ีสภาเขตมาจนถงึ ตอนน้ี

จากท่ีข้อมูลเก่ียวกับผู้ว่าฯ ในช่วง พ.ศ. 2516 ล่าสุด (2564)
รวมเวลา 48 ปี มีผู้ว่าฯ จานวนทั้งส้ิน 16 คน มาจากแต่งตั้ง 9 คน
อยู่ในตาแหน่ง 15 ปีเศษ เป็นผู้ว่าที่มาจากการแต่งตั้งในช่วงแรกถึง

105กรุงเทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

6

8 ใน 9 คน ระหว่าง ปีพ.ศ. 2516-2528 และล่าสุดเป็นผู้ว่าฯ ท่ีมาจาก
การแต่งตั้งอีกครั้ง คือ พล.ต.อ. อัศวิน ขวัญเมือง ดารงตาแหน่ง ตั้งแต่
18 ตลุ าคม พ.ศ. 2559 จนถงึ ปัจจุบัน

ส่วนสภากรุงเทพฯ ในช่วงปี พ.ศ. 2516-2564 รวม 48 ปี
มีสมาชิก ส.ก. ที่มาจากการแต่งต้ังรวม 4 คร้ัง ดารงตาแหน่ง 17 ปี
รวมส.ก. ชดุ ที่ 12 ท่ีแต่งตงั้ โดย คสช. ตง้ั แต่ปี พ.ศ. 2557 จนถึงปจั จบุ ัน
และในส่วนของการเลือกต้ังสมาชิกสภาเขต มีการเลือกต้ังมาแล้วรวม 7
ครั้ง ระหว่าง ปีพ.ศ. 2528-2564 และไม่มีการเลือกต้ังอีกเลยตั้งแต่หลัง
รฐั ประหาร พ.ศ. 2557 เปน็ ต้นมา

2. โครงสร้างและรูปแบบของกรุงเทพฯ ในฐานะรูปแบบการ
ปกครองทอ้ งถิน่ ของมหานครกรงุ เทพฯ ในปจั จบุ ัน

2.1 โครงสร้างการบริหารและการจัดระเบียบราชการของ
กรงุ เทพมหานครในปจั จบุ นั

กทม. มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่น
มีระเบียบการบริหารตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ กทม.
พ.ศ. 2528 และมีการแบ่งพ้ืนท่ีการบริหาร กทม. เป็นเขต แต่ละเขต
แบ่งออกเป็นแขวง ปัจจุบัน กทม. มี 50 เขต 180 แขวง ตาม พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารราชการ กทม. พ.ศ. 2528 โครงสร้างการบริหาร กทม.
ประกอบดว้ ยสภา กทม. และผู้วา่ ฯ กทม.

106 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

7

พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ กทม. พ.ศ. 2528 กาหนดให้
ในเขตหน่ึง ๆ มีสภาเขตซ่ึงสมาชิกมาจากการเลือกต้ัง หลังรัฐประหาร
พ.ศ. 2557 ก็ไม่มีการแต่งตั้ง ส.ข. ข้นึ มาทาหน้าที่ต่อจาก ส.ข. ท่ีมาจาก
การเลือกตั้งที่หมดวาระลง อีกท้ังใน พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ
กทม. (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2562 (แก้ไขล่าสุด) กาหนดให้มิให้นาบทบัญญัติ
ท่ีว่าด้วยสภาเขต (มาตรา 71-80) มาใช้ และให้รอปรับปรุงกฎหมาย
(หมายความวา่ ขณะนี้ กทม. ไมม่ สี ภาเขต)

ความแตกต่างของ กทม. กับรูปแบบการปกครองท้องถ่ินอื่น ๆ
ในประเทศไทย โดยเฉพาะกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)
เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) ก็คือ กทม. นั้นเป็น
หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีช้ันการปกครองเดียว (unitary local authority)
ครอบคลุมระบบการปกครองทุกระดับ นอกจากนี้ กทม. ยังเป็นหน่วย
การปกครองท้องถิ่นที่ครอบคลุมพ้ืนท่ีเมืองเต็มพ้ืนท่ี กทม. คือมีสถานะ
เป็นจังหวัดในแง่ของพ้ืนท่ีการบริหาร แต่ไม่มีโครงสร้างการบริหารแบบ
จังหวัดตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ผู้ว่าฯ
จังหวดั ยังได้รับมอบหมายให้ปฏิบัตหิ น้าทีใ่ นฐานะผู้ว่าฯ จังหวัดในหลายเรือ่ ง
แต่ไม่มีอานาจเหนือหน่วยราชการอ่ืนในระดับเดียวกับผู้ว่าฯ จังหวัด
ในโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ทั้งน้ีกระทรวงมหาดไทย

107กรุงเทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

8

เป็นหน่วยงานที่กากับดูแล กทม. และ รมว. กระทรวงมหาดไทยโดยมติ
คณะรฐั มนตรีสามารถปลดผู้วา่ ฯ ได้

กทม. ยังมีระบบสานกั ซึ่งหมายถึงการบรหิ ารกิจการของ กทม.
ในภาพรวม ถึง 15 สานัก และมีระบบสานักงานเขตเป็นเสมือนสาขา
ย่อยของ กทม. อีก 50 พื้นท่ี โดยท่ีมีความเช่ือมโยงกับสานักใน
ส่วนกลางของ กทม. ทั้งนี้มีผู้อานวยการเขตที่มาจากการแต่งตั้ง
ข้าราชการใน กทม. โดยผู้ว่าฯ กทม. และก่อนปี 2557 มีสภาเขตท่ีมา
จากการเลอื กตงั้ ของประชาชนเป็นผใู้ หค้ าปรึกษากับผ้อู านวยการเขต

สาหรับส่วนท่ีไม่ค่อยมีการพูดถึงในตาราว่าด้วยการปกครอง
ท้องถ่ิน ก็คือระบบชุมชนของ กทม. ซ่ึงถือเป็นระบบการบริหารจัดการ
ในระดับลา่ งของเมือง ปัจจุบนั ระบบชุมชนใน กทม. เป็นไปตามระเบยี บ
กทม. ว่าด้วยชุมชนและกรรมการชุมชน พ.ศ. 2564 ซ่ึงแบ่งชุมชน
ออกเป็น 5 ประเภท ได้แก่ 1) ชุมชนแออัด 2) ชุมชนเมือง 3) ชุมชน
ชานเมือง 4) ชุมชนอาคารสูง และ 5) ชุมชนรูปแบบพิเศษ การได้มาซ่ึง
สถานะชุมชนจะต้องเกิดจากการรวมกันไปจดทะเบียนกับ กทม. โดย
จานวนบ้านที่ประชาชนมีช่ืออยู่ในทะเบียนบ้านไม่น้อยกว่า 100 หลัง
เว้นแต่เป็นการจัดตั้งชุมชนรูปแบบพิเศษ เจ้าบ้านหรือผู้อาศัยที่เจ้าของ
บ้านมอบหมายที่มีช่ืออยู่ในทะเบียนบ้านในชุมชนจานวนไม่น้อยกว่า
3 ใน 4 ของจานวนบ้านในชุมชนเข้าชื่อเสนอต่อผู้อานวยการเขต

108 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

9

แจ้งความประสงค์ขอจัดต้ังชุมชน เมื่อผู้อานวยการเขตพิจารณา
เห็นสมควรก็ดาเนินการจัดตั้งชุมชนได้ และจะมีการจัดทาเป็นประกาศ
กทม. โดยปลัด กทม. ลงนาม เมื่อ กทม. ได้ประกาศให้ชุมชนใดเป็น
ชุมชนตามระเบียบน้ีแล้ว ชุมชนน้ันก็จะมีโครงสร้างการบริหารท่ีมี
ตัวแทนของชุมชนคือ คณะกรรมการชุมชน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งท่ี
จัดโดยสานักงานเขต นอกจากนั้นยังได้รับการสนับสนุนจากเขตในเร่ือง
งบประมาณ ในปัจจุบัน กทม. มีจานวนชุมชนท่ีได้รับการข้ึนทะเบียน
แล้ว 2,016 ชุมชน แบ่งเป็นชุมชนแออัด 641 ชุมชน ชุมชนชานเมือง
353 ชุมชน ชุมชนอาคารสูง 76 ชุมชน ชุมชนเมือง 459 ชุมชน เคหะ
ชุมชน 70 ชุมชน และชุมชนหมู่บ้านจัดสรร 417 ชุมชน (สานักพัฒนา
สังคมกรุงเทพฯ, 2564 ท้ังนี้ข้อมูลนี้ยังเป็นการแบ่งชุมชนตามระเบียบ
กทม. ว่าด้วยชุมชนและกรรมการชุมชน พ.ศ. 2555 ซึ่งเป็นข้อมูลที่
ปรากฏล่าสดุ )

109กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

10

2.2 รายได้ และ งบประมาณรายจา่ ย ของ กทม.
กทม. มีรายได้จากแหล่งต่าง ๆ โดยแบ่งออกเป็นรายได้จัดเก็บเอง
รายได้จากรัฐจดั สรร และรายได้จากเงนิ อดุ หนนุ

ตารางแสดงรายไดข้ องกรงุ เทพมหานคร ประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2557-2562 แยกประเภทรายได้

ประเภท 2557 2558 2559 2560 2561 2562
จดั เก็บเอง 15,508.66 16,956.54 17,232.29 19,199.85 20,053.34 19,755.07

รัฐจดั สรร 51,150.21 52,289.21 54,543.49 60,555.39 67,546.25 63,601.87

เงนิ อุดหนุน 14,264.60 15,521.41 16,544.16 18,413.96 17,864.26 20,021.00

รวม 80,923.47 84,767.16 88,319.94 98,169.20 105,463.85 103,377.94

หนว่ ย : ล้านบาท

ท่ีมา : กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถิน่ (ม.ป.ป., น. 31)

ส่วนงบประมาณรายจ่ายของ กทม. สามารถจาแนกออกเป็นด้านต่าง ๆ
ได้แก่ ด้านการบริหารทั่วไป ด้านการรักษาความสะอาดและความเป็น
ระเบียบเรียบร้อย ด้านการโยธาและระบบจราจร ด้านการระบายน้า
และบาบัดน้าเสีย ด้านพัฒนาและบริการสังคม ด้านการสาธารณสุข
ดา้ นการศกึ ษา และดา้ นการพาณชิ ย์ของ กทม.

110 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

11

ตารางแสดงงบประมาณรายจา่ ยของกรงุ เทพมหานคร พ.ศ. 2557-2563
จาแนกเปน็ ดา้ นตา่ ง ๆ
หน่วย: ล้านบาท

ดา้ น 2557 2558 2559 2560 2561 2562 2563
การบริหารทั่วไป 17,119 15,742 17,711 24,095 25,877 27,738 25,984

การรักษาความสะอาดฯ 12,634 13,396 13,090 11,649 13,029 12,979 13,604

การโยธาและระบบ 11,520 10,721 12,415 14,743 15,934 15,774 16,301
จราจร

การระบายนา้ และ 5,724 6,875 9,135 6,827 5,936 6,282 9,265
บาบดั น้าเสีย

พฒั นาและบริการสงั คม 6,864 7,502 7,110 7,460 6,559 6,207 6,255

การสาธารณสุข 5,522 5,436 5,199 6,142 6,087 6,490 6,910

การศึกษา 5,616 5,328 5,340 4,142 5,078 4,530 4,680

การพาณิชย์ของกรงุ เทพฯ 517 442 425 577 547 446 398

รวม 65,517 65,442 70,425 75,636 79,047 80,446 83,398

ทีม่ า: รวบรวมโดยผเู้ ขยี น จากงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2557-2563

111กรงุ เทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

12

ข้อสังเกตต่อรายได้และงบประมาณรายจ่ายของ กทม. มี
2 ประการใหญ่ด้วยกัน คอื

ประการท่ีหน่ึง การเปลี่ยนแปลงของรายได้และงบประมาณ
รายจ่ายของ กทม. น้ันมีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นอย่างสม่าเสมอ ในส่วนของ
รายได้โดยภาพรวมของ กทม. จากปี 2557-2561 เพ่ิมขึ้นเฉลี่ยปีละ
6.89% และปี 2562 ลดลงจากปี 2561 ไป 1.98% ส่วนงบประมาณ
รายจ่ายของ กทม. ก็มีลักษณะที่เพิ่มขึ้น โดยจากปี 2557-2563
งบประมาณรายจ่าย เพม่ิ ข้นึ เฉลยี่ ปลี ะ 4.14%

หากพิจารณางบประมาณของเขต จะพบว่าเขตที่มีงบประมาณ
มากก็คือเขตที่มีประชากรมากและเพ่ิมขึ้นในอัตราท่ีรวดเร็ว ซ่ึงมักจะ
เป็นเขตรอบนอกของพ้ืนที่ กทม. ตัวอย่างเช่น สานักงานเขตหนองจอก
ท่ีมงี บประมาณปี 2563 สูงเป็นอนั ดบั หนงึ่ คือ 589.3 ลา้ นบาท (เพ่ิมข้ึน
26.2 ล้านบาทจากปี 2562) และมีจานวนประชากรในปี 2563 คือ
177,979 คน เพิ่มขึน้ 1,957 คนจากปี 2562)

ประการที่สอง การเพิ่มขึ้นของรายได้และงบประมาณรายจ่าย
ของ กทม. เกิดข้ึนท่ามกลางเปล่ียนแปลงประชากรที่สาคัญ คือ การที่
จานวนประชากรของ กทม. ลดลงอย่างต่อเน่ืองต้ังแต่ พ.ศ. 2559
ขณะที่ประชากรในปริมณฑลนั้นเพิ่มขึ้นอย่างต่อเน่ือง นัยสาคัญก็คือ
แม้ว่า กทม. จะมีประชากรลดลง แต่ก็ยังคงเป็นศูนย์กลางที่สาคัญของ
ประเทศและมีความสาคัญมากขนึ้ เพราะความมั่งคั่งของมูลคา่ ของท่ีดิน
ทรัพย์สินและรายได้ของคนท่อี ยอู่ าศัยใน กทม. นั้นมีเพ่ิมมากขึ้น เห็นได้
จากรายได้ของ กทม. ท่ีมาจากภาษีที่ดินและภาษีจากการซ้ือขายท่ีดิน

112 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

13 13

น้ันเนพั้นิ่มเขพึ้น่ิมขแึ้นละแใลนะชใ่วนงชท่วี่มงีกทา่ีมรีกราัฐรปรรัฐะปหราะรหแาลระแวล่าะงวเว่า้นงเจวา้นกจกาากรกเลาืรอเกลตือ้ังกตั้ง
ทอ้ งทถ้อิ่นงขถอนิ่ งขกอทง มก.ทจมะ.พจบะวพา่ บรวาา่ยรไาดย้ทไ่รี ดัฐ้ทจีร่ ัดัฐสจรัดรสแรลระแรลาะยรไาดย้จไาดก้จเงาินกอเงุดินหอนุดุนหนุน
ก็ยังกเพ็ยัง่ิมเขพ้ึน่ิมอขยึ้น่าองยส่ามง่าสเมส่ามเอสมพอูดอพยูด่าองยง่างยงก่า็คยือกแ็คมือ้วแ่ามจ้วะ่ามจีคะนมใีคนนทใะนเทบะียเนบียน
นอ้ ยนลอ้ งยแลตง่มแูลตค่ม่าลู แคลา่ ะแคลวะาคมวสาามคสญั าทคัญางทเศารงษเศฐรกษิจฐขกอิจงขกอทง มก.ทกมไ็ .มก่ไดไ็ ม้ล่ไดดน้ลอ้ ดยนอ้ ย
ถอยถลองยลส่งวนสห่วน่ึงหอนา่ึงจอเาปจ็นเไปป็นไไดป้วไ่าดค้วน่าลคดนนล้อดยนล้องยใลนงแใงน่ขแองง่ขปอรงะปชราะกชราทกี่ รที่
ลงทละงเทบะียเนบียแนต่ปแรตะ่ปชราะกชราแกฝรงแกฝลงับกเลพับ่ิมเขพ้ึน่ิมขจ้ึนากจราากยรงายนงปารนะปชราะกชราแกฝรงแใฝนงใน
ประปเรทะศเไททศยไทพย.ศพ. .2ศ5. 62256โด2ยโสดายนสักางนาักนงสาถนิตสิแถหิต่งิแชหา่งตชิ า(2ต5ิ (6235,6น3., vน). v)
พบพว่าบใวน่าปใีน2ป5ี 62256ก2ทมก.ทมีป. รมะีปชราะกชราแกฝรงแเฝพง่ิมเขพึ้น่ิมจขาึ้นกจา2ก.025.305ล3้านลค้านคน
เป็นเป2็น.2721.27ล1้านลค้านนคกนารกเพาร่ิมเขพึ้น่ิมขขอึ้นงขปอรงะปชราะกชราแกฝรงแอฝางจอมาีสจ่วมนีสส่วรน้าสงรค้าวงาคมวาม
มั่งคมั่งั่งใคหั่ง้กใับหพ้ก้ืันบทพ่ีื้นกทที่ มก.ทแมต. ่กแ็อตา่กจ็อไามจ่ใชไม่ฐ่ใาชน่ฐภาานษภีราาษยีรไาดย้ ทไดี่จ้ ะทส่ีจ่งะกสล่งับกมลาับมา
อุดหอนุดุนหในนนุ พใื้นทพ่ีนื้ ที่

ตาราตงาแรสางดแงสกดารงเกปาลร่ียเปนลแยี่ ปนลแงปขลองขจอานงจวานนปวรนะปชราะกชรกากรงุรเกทรพงุ เมทหพามนหคารนคร
และแจลงั หะจวังดหปวรัดมิ ปณรฑมิ ณล ฑพล.ศ.พ2.ศ5.5265-25566-23563

ท่มี าท: มี่ตา:ราตงาจรดัาทงจาดัโดทยาผโดู้เขยยีผนู้เขขยี อ้ นมขลู ้อจมาลนู จวานนปวรนะปชารกะชรจากากรจสากนสักาบนรักิหบารกิหารทกาะรเบทยีะนเบียน
กรมกรามรปกากรคปรกอคงรอง

113กรุงเทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

14

ในอีกด้านหนึ่ง รายจ่ายของ กทม. ก็เพ่ิมข้ึนท้ังท่ีประชากรท่ี
ลงทะเบียนอยู่อาศัยใน กทม. ลดลง ซึ่งเมื่อพิจารณารวมกับประเด็น
เร่ืองรายได้จะสามารถอธิบายได้ว่าปัญหาใหญ่ท่ี กทม. กาลังเผชิญอยู่ก็
คือการดูแลพื้นท่ีที่มีประชากรแฝงมากกว่าประชากรจริง และการลงทุน
จานวนมากมีเป้าหมายท่ีเหมือนกับจะรองรับประชากรจานวนมากทั้งที่
จานวนประชากรที่ลงทะเบียนนั้นน้อยลง และจะเร่ิมเห็นว่าโครงสร้าง
พื้นฐานของ กทม. โดยเฉพาะอย่างย่ิงในเรื่องของการคมนาคมขนส่ง
อาทิ รถไฟฟ้า/ใต้ดินที่เข้าไปเกี่ยวข้องด้วยนั้นขยายตัวไปถึงเขตชานเมือง
และอาจจะข้ามเขตออกจากพื้นที่ในการดูแลของ กทม. ไปด้วย (แม้ว่า
สว่ นน้ีจะไม่ใช่งบประมาณตรงของ กทม.) และจะพบว่างบประมาณเขต
ทอ่ี ยรู่ อบนอกท่มี ปี ระชากรเพ่มิ ขนึ้ ก็จะมมี ากข้ึนไปด้วย

นอกจากนี้ หากพิจารณาจากปริมาณขยะมูลฝอยที่เพ่ิมขึ้นมา
โดยตลอด (ดูปริมาณมูลฝอยที่เก็บขนได้ของ กทม. พ.ศ. 2550-2562
ในสานักยุทธศาสตร์และประเมินผลกรุงเทพฯ, ม.ป.ป., น. 148) และ
งบประมาณในการรักษาความสะอาดท่ีเพ่ิมข้ึน ขณะท่ีประชากรใน
กทม. ลดลง ก็ย่ิงชัดเจนว่า กทม. ยังเป็นพื้นท่ีมีประชากรแฝงทั้งในส่วน
ของประชากรรอบ กทม. และนักท่องเทีย่ วมากขึน้ เรอ่ื ย ๆ

การที่ กทม. มีมูลค่าและความสาคัญทางเศรษฐกิจเพ่ิมข้ึน
โดยเฉพาะราคาท่ีดินที่สูงข้ึน มีโครงการและงบประมาณท่ีรองรับการ
พัฒนาเมืองทเ่ี พ่ิมมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงขน้ึ นั้นมีอีกมิติท่พี ึงพิจารณา คือ

114 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

15

เรื่องของแรงตึงเครียดกดดันของคนจนใน กทม. ที่อาจจะแสวงหาความ
ม่ันคงได้น้อยลง ท้ังในแง่ที่อยู่อาศัยและความมั่นคงในชีวิตในภาค
เศรษฐกิจท่ีเป็นทางการ (ตัวเลขมูลค่าท่ีดินจากศูนย์ข้อมูลวิจัยและ
ประเมินค่าอสังหาริมทรัพย์ไทย ของโสภณ พรโชคชัย (2563) ช้ีว่า
ในช่วงปี พ.ศ. 2557-2563 ราคาท่ีดิน กทม. มีการปรับเพ่ิมข้ึนอย่าง
ต่อเน่ืองทุกปี โดยปี 2562 น้ันปรับข้ึนถึง 14%) แต่ทว่าส่ิงที่เราไม่พบ
คอื งบประมาณท่ีให้ความสาคญั กบั เรื่องท่ีพักอาศยั สาหรับผู้มีรายไดน้ ้อย
ใน กทม. ท้ังในระดับรัฐบาลกลางและในระดับ กทม. ท่ีเป็นองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น การไม่มีงบประมาณในส่วนนี้ขณะที่มูลค่าที่ดิน
เพิ่มขน้ึ และมีโครงการไล่รื้อเพิ่มขึ้น ย่อมเพ่ิมแรงตึงเครียดตอ่ ผมู้ ีอาศยั ท่ี
มีรายได้น้อยของ กทม. และทาให้การรวมตัวกันของผู้คนในชุมชนท่ีมี
ความไม่ม่ันคงทางเศรษฐกิจและโอกาสในชีวิตเข้มข้นขึ้นเพื่อสถาปนา
อานาจและความสัมพันธ์กับระบบการเมืองและการบริหาร กทม.
ในรูปแบบของชุมชนที่ได้รับรองจากเขต หรือในรูปแบบการต่อสู้ของ
ชมุ ชนผา่ นการสนับสนุนขององค์การพัฒนาเอกชน

115กรุงเทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

16

3. การเมืองของมหานครกรุงเทพฯ ในมิติของการเมืองของการ
เลอื กต้งั (electoral politics) กทม. ในฐานะองค์กรปกครองทอ้ งถิ่น

3.1 ผ้วู ่าราชการกรงุ เทพมหานคร

3.1.1 ความสาคัญทางการเมืองของผู้ว่าราชการ กทม.
ในระดับท้องถิน่ และในระดับชาติ

กทม. เปน็ หน่วยการปกครองทอ้ งถ่ินเต็มพนื้ ทจ่ี งั หวดั ทผ่ี ู้บรหิ าร
มาจากการเลือกต้ังเป็นหน่วยงานแรก ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหาร
ราชการ กทม. พ.ศ. 2518 และ พ.ศ. 2528 ขณะที่การปกครองท้องถ่ิน
ในรูปแบบอ่ืน อาทิ เทศบาล แม้ว่าจะมีการเลือกตั้งผู้บริหาร แต่ว่าการ
เลือกต้ังก็ยังไม่มีลักษณะของการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง
จนกระท่ังปี 25432 และก็ไม่ใช่การปกครองท้องถ่ินเต็มพื้นที่ของ
จังหวัด ส่วนการเลือกตั้งนายก อบจ. ท่ีเป็นการเลือกตั้งโดยตรงนั้นก็
เกิดข้ึนเม่ือปี 2546 กอปรกับการที่ กทม. เป็นทั้งหน่วยการปกครอง
ท้องถ่ินในนครหลวงที่มีลักษณะเป็นเมืองโตเดี่ยว คือ เป็นเมืองท่ีเป็น
ศูนย์กลางความเจริญของทุกอย่างที่มีขนาดใหญ่กว่าเมืองลาดับสอง
หลายเท่าและมีงบประมาณมากกว่าหน่วยการปกครองท้องถ่ินอ่ืน

22 พพรระะรราชาชบบัญัญญัติเัตทิเศทบศาบลา(ลฉบ(ับฉทบ่ี ับ11ท)่ีพ1.ศ1.)25พ4.3ศแ.ก2้ไข5ใ4ห3้เทแศกบ้ไาขลใมหีร้เูปทแศบบบาเลพม่ิ ีรขูป้ึนไแดบ้อบีก
รเพปู มิ่แบขบน้ึ หไดนอ้ ่ึงกีนรั่นปู คแือบเทบศหบนาลงึ่ นในน่ั รคปู อื แเบทบศนบาายลกใเนทรศปู มแนบตบรี น(เาดยิมกมเีแทตศ่รมูปนแบตบรีค(เณดมิะเมทแี ศตมร่ นปู ตแรบี ซบึ่ง
มคาณจะากเทกาศรมเลนือตกรขี อซงึ่งสมภาาจเาทกศกบารลเ)ลแือลกะขพอระงรสาภชาบเัญทญศบัตเิาทลศ)บแาละ(พฉบระับรทา่ี 1ช2บ) พญั .ญศ.ัต2ิเ5ท46ศแบกาไ้ ลข
ใ(ฉหเ้บหบั ลทือแ่ี 1ต2่เท)ศพบ.าศล.ใ2น5รปู46แบแบกน้ไาขยใกหเเ้ทหศลมือนแตตรี่เทศบาลในรูปแบบนายกเทศมนตรี

116 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

17

หลายเท่าตัว3 ย่อมมีผลท่ีทาให้ตาแหน่งของผู้ว่าฯ กทม. มีความสาคัญ
ทั้งในการเลือกตัง้ ในระดบั ท้องถิน่ และในระดบั ชาติ

แต่ในมุมมองของรัฐส่วนกลางน้ัน แม้ว่าจะมาจากเลือกตั้งและ
ดูจะมีความชอบธรรมทางการเมืองสูง เพราะเป็นผู้บริหารที่มาจากการ
เลือกต้ังที่มีพื้นที่ให้เล่นมากที่สุดไม่ต้องแบ่งอานาจให้ใคร แต่สุดท้าย
กระทรวงมหาดไทยก็ยังรวบอานาจหรือคอยกากับดูแลอย่างเข้มงวด
เคร่งครดั 4

สาหรับความสาคัญของผู้ว่าฯ กทม. หลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ.
2540 เมื่อมีระบบบัญชีรายช่ือในการเลือกตั้งระดับชาติแล้ว จะพบว่า

3 ตัวอย่างปี 2562 กรุงเทพมหานครมีประชากรตามทะเบียนราษฎรจานวน
5,666,264 คน และมรี ายได้รวมขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน (กทม.) ประจาปี
ง3 บตปัวรอะยม่าางณปี 22556622จากนรวุงนเท1พ0ม3ห,3า7น7ค.9ร4มีลป้ารนะบชาาทกรสต่วานมจทังะหเวบัดียทน่ีมรีปารษะฎชราจก�ำรนตวานม
ท5,ะ6เ6บ6ีย,2น6ร4าษคฎนรมแาลกะเมปีร็นายอไันดด้รับวมสขอองงคอืองจคัง์กหรวปัดกนคครอรงรสา่วชนสทีม้อางมถี่ินปร(ะกชทามก.)รจปารนะวจน�ำ
2ป,ีง6บ4ป8,ร9ะ2ม7าณคน2แ5ล62ะมจีร�ำานยวไนด้ร1ว0ม3ข,อ3ง7อ7ง.9ค4์กรลป้ากนคบราอทงสว่ นทจงั้อหงถวดั่ินที่มุกีปแรหะ่งชในากจรังหตาวมัด
ปทะระเบจียานปรีงาบษปฎรระมมากาณเป็น2อ5ัน62ดับจสาอนงวคนือจ2ัง2ห,9ว7ัด0น.9ค1รรลา้าชนสบีมาทมเีปชร่นะขช้อาเกสรนจ�ำอนขวอนง
ห2,ม6อ่4ม8ห,9ล2ว7งปคนนัดแดลาะดมิศีรกายุลไดรอร้ วงปมลขอดั งกอรงะคท์กรรวปงมกหคราอดงไทสว่ยนในทข้อณงถะ่ินนท้นั ุกแหง่ ในจงั หวัด
ข4(ปห4ข Gณณมเรเชชoะอ่ะะ่น่นvจมนนeขข�ำห้ันน้ั r้ปอ้อnลซซเเีงวoสสง่ึึ่งบงrนนเเปปคคoออนยยรfขขดัะเเสสออBดมนนงงaาาหหออnณดววgมมศิ่า่าk่่ออค2กคoมม5ลุววkหหรร6รเเMลล2ปปอววeลงลงจงปtีย่ย่ี ปปr�ำลนนoนนนัดชpชวัดัดก่ือ่ือoนดดรตตliะาาtำ�า2aทแแดด2nรหหิศ,ิ)ศวน9น”งกก7ง่ง่มุุลลจจเ0หาปา.รา9กกร็ ดอ1อน““ไงงทผผปลปยวู้วู้“ล้าล่าใา่ ันดนัดรรนกาบาขกชชราณารกกะทะยะาาททนรรกเรรกนั้กชววรรเ่นงงงุงุทมขมเเททห้อหศพพเาาสมมมดดนหหไไนททอาานขนยยตคอใใคนนรงรรี
ก(GรoุงvเทerพnoมrหoาfนBคanรg(kLookrdMeMtaroypoor loitfanB)a”nเgปkน็ok“นMาeยtกroเทpศoมliนtaตnร)กี ”รงุ(โเทพพสมตห์ทาูเนดคยร์,
2(L5o5r5d, M27ayพoฤrศoจfกิ Bาaยnนg)kok Metropolitan)” (โพสตท์ เู ดย,์ 2555, 27 พฤศจกิ ายน)

117กรุงเทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

18

ผู้วา่ ฯ กทม. จะได้รบั การเลือกตั้งมาจากพรรคที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐบาลใน
ระดับชาติ ซ่ึงสะท้อนให้เห็นถึงความนิยมของรัฐบาลใน กทม. เอง
โดยเฉพาะในยคุ ความขัดแย้งระหวา่ งสีเส้ือ5

3.1.2 บทบาทของผู้ว่าราชการ กทม. ท่ามกลางความขัดแย้ง
ตึงเครียดของการพฒั นาในพนื้ ท่:ี ขอ้ สังเกตตอ่ งานวิจัยทผี่ า่ นมา

จากการทบทวนงานศึกษาที่ผ่านมาในเร่ืองการเลือกตั้งผู้ว่าฯ
กทม. จานวน 46 ชิ้น (พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ และธนิสรา เรืองเดช, 2563:
278) พบว่างานส่วนใหญ่เป็นงานในลักษณะสารวจทัศนคติด้วยตัวแปร
ทางประชากรศาสตร์มากมาย อาทิ เพศ การศึกษา รายได้ ว่ามีผลต่อ
การเลือกผู้สมัครหรือไม่ ศึกษาอิทธิพลของสื่อต่อการรณรงค์ ศึกษา
รูปแบบการรณรงค์หาเสียง ศึกษาความคาดหวังทางการเมือง แต่ไม่มี
งานวิจัยว่าด้วยเรื่องพฤติกรรมการเลือกต้ังท้องถ่ินใน กทม. ท่ีทาความ
เข้าใจเรื่องของปัญหาความขัดแย้ง หรือผลประโยชน์ต่าง ๆ ท่ีเกิดจาก
โครงการของ กทม. ในฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นท่ีมีผลต่อการ

5 ในช่วงของการครองอานาจของ ดร.ทักษิณ ชินวัตร (พ.ศ. 2544-2549) นาย
ลสข5นน ักอม.าใสนษงยัค.ผสชณรู้วยม่ว์ส่า่ิงัชคงรลุนขนิราักทอวชษสรัตงกณเุนกราวทรา์ช(กพรชร(ครินเ.พวศุงรวช..เอัตศท2งร.พ(5อพ25ม(�ำ.5พ4ศหน5-..าศ21าน5.2จ) ค55ขน27ร5อ5าจ)1ย5งาน)ส4ก้ันด-มนพ2รชาก5ร.าย5รรยสทุงค7เม)ปักวทชงรษนพาศะิั้นณมย์สชหาวกวาชธัสรนงิปินดุงศคัตเิ์ว์สท(รยัตพวอพ์มรั.สยศมาดภู่ โ.ห(์ิดพา2า(ยย.พน5ศใต5ค.ต.ศล1รก้ .อ)2อาดแ5ย2รบลู5่ภ4ต5ะ4รา้ังหิ1ย-แน2)ใาตต.5รส่แน้กง4.ลาาาย9นยะริ่ง)
อบภริหิราักรษง์าโนกขษอะงโผยู้วธา่ ินฯ ก(พท.มศ..จ2า5ก4พ7ร-ร2ค5ป5ร1ะ)ชจานธถิปึงัตยม์ม.รา.โวด.ยสตุขลุมอพดันตธงั้ ์ุ แบตรน่ ิพาัตยรอภ(พิรกั.ศษ.์
2โก5ษ52ะ-โ2ย5ธ5นิ 9()พ.ศ. 2547-2551) จนถงึ ม.ร.ว. สขุ มุ พนั ธ์ุ บริพัตร (พ.ศ. 2552-2559)

118 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

19

เลือกต้ังในแต่ละคร้ัง หรือกล่าวอีกอย่างก็คือไม่มีการศึกษาเง่ือนไข
ในเชิงพลวัตทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ที่มีต่อพฤติกรรม
การเลือกต้ัง

งานศึกษาการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ท่ีผ่านมาไม่ได้จัดวาง
ความสาคัญเร่ืองความขัดแย้งไว้เป็นแกนกลางของเรื่องการศึกษาการ
เลือกตั้งในเขต กทม. การทาการศึกษาวิจัยส่วนใหญ่เน้นเก็บข้อมูล
ตัวอย่างมากกว่าการสะสมองค์ความรู้ในระยะยาวจากยุคสมัยท่ีแตกต่างกัน
และไม่สามารถหาลักษณะพิเศษท่ีเกิดขึ้นในพื้นท่ี กทม. ที่เหมือนหรือ
แตกต่างจากการเมืองระดับชาติได้อย่างชัดเจน การทาการศึกษาเชิง
คุ ณ ภ าพ ห รือ ท่ี มี คุ ณ ภ า พ ใน ก าร ไล่ เรี ย งพั ฒ น าก า รใน ภ าพ ร วม ข อ ง
การเมือง กทม. ไม่มีเป็นชิ้นเป็นอัน งานวิจัยส่วนใหญ่พอใจที่จะอธิบาย
ปรากฏการณ์การเลือกตั้งหลังเหตุการณ์เป็นการเฉพาะไปเป็นกรณี ๆ ไป
โดยไม่เข้าใจหรือไม่เคยพยายามทาความเข้าใจความขัดแย้งที่เกิดขึ้น
ในพ้ืนที่ กทม. ที่เป็นจริงจากโครงการพัฒนาท่ีเป็นอยู่ท่ีเชื่อมโยงกับ
การเลือกตง้ั

119กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

20

3.2 สมาชิกสภากรงุ เทพมหานคร

3.2.1 สมาชิกสภากรุงเทพมหานครในฐานะนายกเทศมนตรี
จาแลง และหวั คะแนนของพรรคการเมือง

ระบบตรวจสอบการบริหารจัดการของ กทม. มีสองระดับ หนึ่ง
คือ สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) ซึ่งก็เหมือนสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎร (ส.ส.) (คือมาจากการเลือกตั้ง) ของแต่ละเขต เขตละไม่ต่ากว่า
หนึ่งคน เว้นแต่มีจานวนประชากรมากกว่าเกณฑ์ก็ขยายเพิ่มอีกคน6
ส.ก. มีหน้าที่เหมือนสภาผู้แทนระดับชาติ และ สภาท้องถ่ินอื่น ๆ คือ
ติดตามการทางานของผู้วา่ ฯ กทม. และอนุมัตงิ บประมาณ สว่ นในระดับ
เขตก็มีสภาเขตและสมาชิกสภาเขต (ส.ข.) ท่ีมาจากการเลือกตัง้ แต่ไม่มี
บทบาทมาก หรือ เช่นเดียวกับ ส.ก. โดยเป็นเพียงคณะให้คาปรึกษา
ผอ. เขต ไม่มีอานาจตรวจสอบและอนุมัติงบประมาณ แต่เขตหน่ึง
มหี ลายคน

ประการสาคัญต่อมาในเรื่องการเมืองและบริหารจัดการ กทม.
คือเร่ืองของการแบ่งพ้ืนท่ีบริหารเป็น 50 เขต ผ่านสานักงานเขต

166ค 5นเเกก0ตณ,ณอ่0ฑ0ฑส0ป์ ์ป.กจัคัจ.จนจบุ1ตุบนั ่อคัคนนอืสคเื.เอขกศตเ.ษขใ1ดขตมอใคดงปี นมร1ะีเป5ศช0ราษ,ะก0ขชร0อเา0กงกนิค1รน15เก5ถ0ิ0นา้,0เ,0ก010ิน0500ค7ค,น50น,0ถ0ใ0ห้า0เม้0คกี สินนค.ใกน7ห.ใ5ห้เมพ,0ม้ี ม่ิส0ี ขส0.กน้ึ.กค.ท.นเกุ พเใพ1ห่ิมมิ่5้มข0ขีึ้น,ึน้ส0ทอ0.กุกี0ก.
เ1พิ่มคขนึ้นอ(พีกร1ะรคานช(บพัญระญรัตาิชระบเัญบญียบัติรบะรเิหบาียรบรบารชิหกาารรรการชุงกเาทรพกมรุงหเาทนพคมรหา(นฉคบรับ(ทฉ่ี บ6ับ)
ทพ่ี.ศ6). 2พ5.ศ6.22) 562)

120 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

21

แต่ระบบเขตน้ันตัว ผอ.เขต ไม่ได้มาจากการเลือกต้ัง การโอนย้ายไม่ได้
ข้ึนตรงกับความสามารถในการบริหารงานที่พร้อมรับผิดต่อประชาชน
(accountability) แต่เป็นการพิจารณาจากส่วนกลางของ กทม. โดย
ผวู้ ่าฯ กทม. ลงนามคาส่ังแตง่ ตงั้ โยกยา้ ย ซ่ึงแมว้ ่าผูว้ ่าฯ กทม. จะมาจาก
การเลือกต้ังแต่ก็ไม่มีหลักประกันใด ๆ ว่าผู้ว่าฯ จะมีความเข้าใจสภาพ
ปัญหาในรายละเอียดของแต่ละเขต ผอ.เขต ยังมาจากข้าราชการของ
กทม. ที่ไม่ได้มีจานวนมากพอที่จะทาให้การคัดสรรตัว ผอ.เขต ได้คนท่ี
เหมาะสมกับงานเสมอไป อีกท้ังในหลายกรณีเราก็จะเห็นว่า ผอ.เขต/
รักษาการได้มีทรรศนะและพฤติกรรมที่ไม่ค่อยเป็นคุณกับการบริหาร
กทม. โดยเฉพาะต่อความเข้าอกเข้าใจกับชุมชนที่ประสบปัญหาการ
พัฒนาในพ้ืนที่ ทั้งเรื่องที่จอดรถ เมรุเผาศพ ฯลฯ ส่วนสภาเขตท่ีมาจาก
การเลือกต้ังก็ไม่มีอานาจในการตรวจสอบ ผอ.เขต ในแบบท่ี ส.ก.
มีอานาจตรวจสอบผู้ว่าฯ กทม. (ทาได้แค่สอดส่องติดตามดูแลการ
ดาเนินงานของเขต และให้คาแนะนา ผอ.เขต หาก ผอ.เขต ไม่ทาตามก็
ให้แจ้งไปทางผู้ว่าฯ กทม. รวมทั้งให้ข้อคิดเห็นและสังเกตเป็นหลัก
ส่วนการจัดสรรงบประมาณเพ่ือพัฒ นาเขตดูจะไม่เป็นที่รับรู้ของ
ประชาชนมากนัก รวมถึงการไม่เห็นบทบาทเชิงรุกในเร่ืองต่าง ๆ ของ
สภาเขต) (พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2563, 21 กรกฎาคม)

121กรงุ เทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

22

ท่ามกลางสภาวะของการที่ผู้ว่าฯ กทม. ไม่ได้เข้าถึงปัญหาใน
ระดบั เขต และตัว ผอ.เขต ก็ไม่ได้เขา้ ใจพ้ืนท่ีเพราะย้ายไปมา และผ้วู ่ามี
จานวนข้าราชการในการเลือก (pool) น้อย ขณะที่ ส.ข. ก็ไม่มีอานาจ
ตรวจสอบที่เข้มข้น อานาจจรงิ ในพื้นท่ีเขตใน กทม. จึงอยู่ท่ี ส.ก. ที่เป็น
เสมือน “นายกเทศมนตรีจาแลง” (disguised mayor) ในพ้ืนที่
โดย ส.ก. จะลงพื้นท่ีตลอดเวลาและมีความรู้สึก (และถูกคาดหวัง)
ว่าจะต้องดูแลพ้ืนที่ และความรู้สึกนี้อาจจะมีมากกว่าตัว ผอ.เขต
ด้วยซ้า เพราะ ผอ.เขต ย้ายไปมาโดยไม่เก่ียวกับเสียงและความต้องการ
ของประชาชน และประชาชนไมม่ โี อกาสประเมนิ การทางานของ ผอ.เขต)

ความคาดหวังของชุมชนต่อ ส.ก. นั้นสาคัญ และในด้าน
กลับกัน ชุมชนก็เป็นฐานคะแนนสาคัญในการเลือกต้ังของ ส.ก. ขณะท่ี
ส.ข. น้ันชุมชนก็คาดหวังมากเช่นกัน ทั้งน้ีทั้ง ส.ก. และ ส.ข. ก็จะทา
หน้าท่ีประสานกับเขตและมีงบพัฒนาด้วย (งบพัฒนาของ ส.ก. ถูกตัด
หลังรฐั ประหารปี 2549) แต่ท่ีกล่าวมาน้นั จะพบว่าความคาดหวังในการ
แกป้ ัญหา หรือนาเสนอข้อร้องเรยี นจากชุมชนไปยังสานักงานเขต สานัก
ส่วนกลางของ กทม. หรือรัฐบาล ก็มักจะกระทาผ่าน ส.ก. และถ้า ส.ก.
มีความสัมพันธ์อันดีกับผู้ว่าฯ ก็อาจจะมีความเป็นไปได้ว่างบประมาณ
ในพืน้ ท่ีต่าง ๆ จะอยูร่ วมไปในงบประมาณของสานักและเขตอยดู่ ี

122 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

23

3.2.2 ความเปล่ียนแปลงในเรื่องการเมืองในมิติของ
งบประมาณทีเ่ กยี่ วข้องกับสมาชิกสภากรงุ เทพมหานคร

ในอดีตการบริหารงาน กทม. นั้นไม่มีการแบ่งบทบาทหน้าที่
ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาท้องถิ่นในด้านการจัดทางบประมาณ
ออกจากกันอย่างชัดเจน ส.ก. สามารถริเริ่มกาหนดรายจ่ายของ กทม.
คือแปรญัตติงบประมาณรายจ่ายประจาปีและการแปรญัตติในการใช้
จ่ายเงินสะสมของ กทม. ได้ โดยไม่ได้ผ่านการรับรองของผู้ว่าฯ กทม.
แต่อย่างใด ซ่ึงเป็นการกระทาที่ขัดแย้งกับหลักการแบ่งการทางาน
นอกจากนี้ สภาพปัญหาที่เกิดจากการใชง้ บแปรญัตติของ ส.ก. ดังกล่าว
ยังมีอีกว่า เป็นงบประมาณขาดองค์กรที่รับผิดชอบโดยตรง การใช้จ่าย
งบประมาณส่วนน้ีจะข้ึนอยู่กับความต้องการของ ส.ก. แต่ละคน
เป็นหลัก การจัดสรรงบประมาณมีลักษณะกระจัดกระจายเป็นเบ้ีย
หัวแตก มองเห็นประโยชน์ไม่ชัดเจน ซ้าซ้อนกับงบประมาณตามปกติ
แต่ก็มีส่วนให้ ส.ก. น้ันมีบทบาทอย่างกว้างขวางในพื้นที่ เมื่อเทียบกับ
ตาแหนง่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในพนื้ ท่ี

3.2.3 สภากรงุ เทพมหานครภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557
ส.ก. ท่ีมาทาหน้าที่ต่อจากสภาชุดเดิมที่หมดวาระลงภายหลัง
รัฐประหาร พ.ศ. 2557 น้ันเป็นสภาท่ีมาจากการแต่งต้ัง โดยคสช.
ได้ออกประกาศคณะรักษาความม่ันคงแห่งชาติ ฉบับที่ 86/2557

123กรุงเทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

24

ให้งดการจัดให้มีการเลือกต้ัง ส.ก. และ ส.ข. ตามกฎหมายว่าด้วย
ระเบียบบริหารราชการ กทม. ไปก่อน และระหว่างที่ไม่มี ส.ก. ก็ให้มี
การแต่งตั้ง ส.ก. 30 คน โดยการคัดเลือกของคณะกรรมการสรรหา
ตามประกาศ และเมื่อพิจารณาจากภูมิหลังแล้วจะพบว่าภูมิหลัง
สว่ นใหญเ่ ป็นขา้ ราชการ เกือบรอ้ ยเปอร์เซน็ ต์

3.3 สมาชิกสภาเขต เขตและการยุบสภาเขต ปัญหาในเร่ือง
ของเขต

3.3.1 สภาเขตท่ีไม่มีอานาจในการตรวจสอบการบริหารใน
ระดับเขต แต่มีความสาคัญต่อชุมชน และเป็นฐานคะแนนเสียงของ
พรรคการเมือง

สภาเขตเป็นลักษณะเฉพาะของ กทม. กล่าวคือ นอกจาก
โครงสร้างของ กทม. จะมีการเลือกต้ังผู้ว่าฯ กทม. ในฐานะผู้บริหาร
และการเลือกต้ัง ส.ก. มาเป็นฝ่ายนิติบัญญัติของ กทม. แล้ว ในแต่ละ
เขตของ กทม. ก็จะมีสภาเขตด้วย แต่สภาเขตไม่มีอานาจในการ
ตรวจสอบการบริหารในระดับเขต แต่มีความสาคัญต่อชุมชน และเป็น
ฐานคะแนนเสียงของพรรคการเมอื ง

ส.ข. ไม่ได้มีอานาจในการเอา ผอ.เขต ออก ไม่มีอานาจในการ
ตรวจสอบอย่างท่ี ส.ก. มีอานาจตรวจสอบผู้ว่าฯ กทม. และไม่มีอานาจ
อนุมัติงบประมาณในระดับเขต และทาได้แค่สอดส่องติดตามดูแลการ

124 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

25

ดาเนนิ การของสานักงานเขต ให้ขอ้ คิดเห็น ใหข้ ้อสังเกตตอ่ ผอ.เขต และ
ถ้า ผอ.เขต ไม่ฟัง ก็ให้แจ้งให้ผู้ว่าฯ กทม. พิจารณาดาเนินการต่อไป
อานาจของสภาเขตจึงไม่สามารถเทียบได้กับอานาจของสภาในท้องถ่ิน
รูปแบบอ่ืน ๆ เช่น สภา อบจ. สภาเทศบาล และ สภา อบต. ซึ่งน่าจะ
เทียบเทา่ กบั ส.ก. เสียมากกว่า

ถึงแม้ว่าสภาเขตจะไม่มีอานาจมากนัก แต่ความคาดหวังของ
ชุมชนต่อ ส.ข. (รวมถึง ส.ก.) นั้นก็มีมาก ส.ข. มักจะเป็นคนในชุมชนท่ี
ย่ อ ม จ ะ ต้ อ ง ล ง พื้ น ท่ี เพื่ อ รั บ ฟั ง ปั ญ ห า แ ล ะ ข้ อ เรี ย ก ร้ อ ง จ า ก ชุ ม ช น
นอกจากนี้ สภาเขตยังเป็นฐานคะแนนเสียงของพรรคการเมืองด้วย
อีกท้ังการลงเลือกต้ัง ส.ข. น้ัน ผู้สมัครแทบจะทั้งหมดลงสมัครในนาม
พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมือง นับตั้งแต่ที่มีการเลือกตั้ง ส.ข.
ครัง้ แรกในปี 2528

125กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

26

4. ประเด็นท้าทายในการพฒั นามหานครกรงุ เทพฯ

4.1 ปัญหาในเชิงการบริหารมหานครกรุงเทพฯ กับขอบเขต
อานาจหนา้ ที่ของกรุงเทพมหานคร

กทม. เป็นรูปแบบการปกครองท้องถ่ินท่ีพัฒนาขึ้นเพ่ือบริหาร
จัดการมหานครกรุงเทพฯ แต่ในความเป็นจริงแล้ว มหานครน้ันมีพื้นท่ี
เช่ือมโยงเข้ากับพ้ืนท่ีของหน่วยการปกครองอื่นโดยรอบ (จังหวัด)
ที่เรียกว่า กทม. และปริมณฑล ตั้งแต่สมุทรปราการ ปทุมธานี นนทบุรี
สมุทรสาคร และ นครปฐม อันเนื่องมาจากการขยายตัวของมหานคร
นับหลายทศวรรษท่ีผ่านมา และทาให้ กทม. ไม่สามารถบริหารจัดการ
พื้นที่เมือง (urban area) ท่ีเป็นจริงท่ีส่วนนอกมหานครกรุงเทพฯ
อาจมีผลต่อการพัฒนา กทม. ได้ รวมท้ังมิติเร่ืองของประชากรแฝง
ท้ังการย้ายถิ่นจากต่างประเทศ และต่างจังหวัดโดยไม่ย้ายสามะโน
ประชากร และการเคล่ือนย้ายรายวันจากพ้ืนท่ีโดยรอบมหานครและ
การทอ่ งเท่ียว7

7มรปทตก7เธก5อยปป ะ่าีปนัรี่เท,ารารใใข7งบะน็นศนุงรวะวมปา้1ชบเะปยัาเชมป.รท6า5ปชทีคราะากกี2,พ0าภ2ว2ะเ็มกนัรบ5ทกมมาเ54ร6ปบปเศ5รย26มขห8ท4ต,ีทยใีรอ564ตานา่ลีาิกี่นมม8คี6กกนกมงรา2กรณน3มกรทุงคพท,าร4งุเีป3ฑวษรกัะะทซุงเ1แา่ท-รแเลเเฎพ5ึ่งลบ4มบทพะบ1มจรมะียคีทชียพม5บีใปาหปนลนนหาง้ัน-ถกมาร1รหปี้กาาานเรขะห2า6นพวีนรมะ้คอชษา52รคตม่ิลรมบดคารน5ฎ6รซาลูา้ขกะ5บน0ครึง่2มนมนย0้นึรจมทร4ทีะท้ีชพคมมาีพสรซะย,ี้ว้งัะนนา8ปีะา้ืนห่งึ่เาา่วนเบบ9วเวมทรมบซนลกันกเ2ุวยีะี่ีพรดงปึ่ียยทจ่าอ,วชนร7น็้นื5นม�2ำมาวทากร,1ป4.ทนร4ศมกาัง้ท15,ีอไ8าั8ร่ียวษทมร,มกี7ษๆ59วรนค่มงั้ฎ,.62ม58ฎว3ปีชทนน8ม,ร7ม,-7รรา6.่ี4ี1ัใป6ก71กมจะใวน8,3ร5นทลชท5ำ�าคต2ป7ะ้าากนป6น่คาอ่ม,ชนกี4ตกงน8วี2ง.ารคณ2ปา1วน.กเก5ท7นใร5่ท5ารนร5บัี่ลา3ว6ะ5ี่สยปงง0ัป1น7ค52เกท,่วีว5ท4,ทรน2ินโ7ระต-ตล8ศมิ5ี่11จะเา3เบ่67าข6ท6ณามบร12ียง,น,้อตมี่28าุวลฑนชวธมร4งา7า่้านเันาล8กพพลู6นแนตกวมิโน่ิมบกัคคักาลทิทีปคข่งี้ชนแนคทเอ้ึมนนี่รเมีว้บม่อขอแมะ.ซา่ตงบก้าลณาช่ึ2งเมรทถเเกมะ5ราลปปี ่ียา6วปทกแายว็นรวว3มีภรบมนัะต2รทท5พซง่.า่ทา5ชรั้ง0ั้ง่ึงองำ�6ยะไา่ีชจชๆนม0เอย3กใขาาาน่มกกัะ1ทรตมกตวี่ีิี

126 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

27

เคยมีการนาเสนอแนวคิดในเร่ืองของการแบ่งมหานครนี้
ออกเป็นมหานครท่ีเล็กลง เพ่ือให้มีการบริหารจัดการที่ทั่วถึงขึ้น
เช่นมีนครย่อย ๆ สักสองหรือสามแห่ง8 หรือให้มีการแบ่งแยกระหว่าง
กรุงเทพฯ กับธนบุรีออกจากกัน แต่แนวคิดน้ีไม่ได้รับการตอบรับ
เพราะเกรงว่าจะมีผลทางการเมืองและการบริหารเช่นกัน เพราะในอีก
ด้านหนึ่งความสาคัญในการบริหารในภาพรวมของพื้นที่มหานคร
ซึง่ นับวันจะยิง่ ขยายออกไปเกินของขอบเขตการบริหารของ กทม. จะย่ิง
ขาดการประสานกันโดยเฉพาะหากมีการแบ่งแยกออกเป็นมหานคร
ย่อย ๆ อีกท้ังประชาชนในพื้นท่ียังอาจขาดสานึกร่วมของการอยู่ใน
มหานครเดียวกันที่เผชิญปัญหาร่วมกัน ในอีกด้านหน่ึง ข้อเสนอให้มี
การเลือกตงั้ ผอ.เขต ก็ยงั ไมเ่ คยมกี ารขานรับอยา่ งจริงจงั

นรเแองป8เ3มคหม8มนขล าาบบารอืาหีกวิรเเตนชือยะคค่บเงรอืยาาขกชทกกยยมู5คยรอา้เนอาาเ่มอหกตลศแงทมรงรกคโีขิยานาไ้ังผบบบกก์ศรีขรมน้อะลวู้รรมาโ่งมธน้อคสเเ่่าสงุงารนสเลกนริไารวเวเหบ่สเนตทปานสิธมตยบ์ราชๆ3รนอพเอนกคหเรุปฐังทีกตวบมรำ�2อืาีอคอา็า่ีนเ่าุรน้์ก1หลล0นรเนวเนี หดถ5ือมาก1งั3ข่าลคน้าแกนรอ5รรม้าอเมหรืุงอัน่ตลคกขิะนถเขีเงหหาั้งแขรทคะบตาคผ้อก้าจมตารพคมือนรทู้วหจเนะืน(อามวสอ(จ่าะไม่ีจาคโมแโหีนดนรงพดริ3ริบกปีรฮหาซ้าเสะยะอิจบคตจนรโชา์3แพพ์าวรนาคะตคะนกบรงงา่่สงลเันนชริงพณคาท่งาคคงแ์5สั่นาอน์ริจศมารร์เยใ0กห์คอตกเรขิราชบาหกตือรกะ็มรบเรัตอมรอาข้รม็เบเอืุง้าณลมงนอปอป5าตเเบบงตมหกน็นีย่ทปโว0ไใาบกรไัวหามมดนพ่ยีรปๆ5นรูคผส่,์เหาเะมเกิหมกค2ขลน้วูนิลเ2ริบนท,าหรท5่าียืนิคอต0ทรรกศ26บรนามเรมพตัรล4กบา5านนแหบ.นี์้ืล,นาชา้า6บ1หวิรคร3โั6ะงลทนก4ือบกย8ราิหสค่ีกมค,าเโสมอกแมเือมบารีรเขนิ6นตหรแขยษุงรหก้โอเท5า์กเบกตราตโพเทเรนาร่มดยสหสโ้อนงุ่งพ้ื์คนนบนม์นยษย1รเอใรมโคทท)แห8อแอือ่หานกรหลรว่ีพกบย่สแ้ายิวเไาะ่5าขน์ยปนรมลง่มนคค0ตมออุงคงนเ)5หคือวลรีนเไอเ0มรรแเีนาทข์กปียดากกหในฮสตเหพเอนยขสาเรป์ตคมปะมนตหงมแงุกีน็ตรบ่าเน็ใครบ3เหมทจนนันรฐัทร3ีบก5อาะมอพขกศกางนรเมมไหรอเมรซทมดชิุงท1คหงหาแร์เม้เนมตน7คทศกิรบาาบ.ัวอิงตคพานบนใ่งาหเสผหนเรขรคคาทลบ์ู้หวา1ีทมตดลรี่มร่งมกา7าร์ี่่ีืี

127กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

28

4.2 ปญั หาการพฒั นาเมอื ง

4.2.1 ประเด็นท้าทายในแผนพัฒนากรุงเทพมหานครและ
ผงั เมืองรวมกรงุ เทพมหานคร

กทม. ได้ดาเนินการจัดทาแผนพัฒนา กทม. ระยะ 20 ปี (พ.ศ.
2556-2575) โดยนาแผนวิสัยทัศน์ของประชาชนเพื่อการพัฒนา กทม.
มาเป็นกรอบในการกาหนดทิศทางการพัฒนาเพ่ือให้ กทม. ก้าวสู่การเป็น
“มหานครแห่งเอเชีย” โดยแบ่งช่วงการพัฒนาออกเป็น 4 ระยะ
ระยะละ 5 ปี ซึ่งในปีงบประมาณ 2561 นี้ อยู่ในช่วงระยะที่ 2 (พ.ศ.
2561-2565) และ กทม. ได้ดาเนินการตามแผนพัฒนา กทม. ระยะ 20 ปี
(พ.ศ. 2556-2575) มาแล้วช่วงเวลาหนึ่งแต่ยังมีข้อจากัดในการติดตาม
ความก้าวหน้าของมหานครทั้ง 7 มิติ อันเป็นการพัฒนาท่ีมุ่งเป้าหมาย
ในการพัฒนาเมืองที่ยั่งยืน, ความปลอดภัย ด้านสิ่งแวดล้อมเมือง
เมืองสาหรับทุกคน, เมืองกระชับมีการจราจรท่ีสะดวก เมืองเศรษฐกิจ
และการเรยี นรู้, เมอื งแห่งการพัฒนาประชาธิปไตย และการบริหารเมอื ง
อย่างมอื อาชีพ

โดยสรุป การวางแผนพัฒนา กทม. นั้นประสบปัญหาสามด้าน
ดา้ นแรก การวางแผนของ กทม. จาตอ้ งลอ้ ไปตามแผนพัฒนาท่ีใหญ่กว่า
เม่ือแผนพัฒนาที่ใหญ่กว่าในระดับชาติเปลี่ยนแปลง ได้แก่ กทม. ก็ต้อง
ปรับเปลี่ยนแผนตามไปด้วย ด้านที่สองคือ ในการจัดทาแผนและนาแผน

128 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

29

ไปปฏิบัตินั้น กทม. ก็ประสบปัญหาการจัดทาตัวชี้วัด ท่ีสะท้อนความ
เป็นจริง และด้านท่ีสามคือปัญหาการไม่ประสานงานกันระหว่างฝ่าย
วางแผนท่ีสานักของ กทม. อันเป็นส่วนกลางของการบริหาร กับ
สานกั งานเขตทั้ง 50 แห่ง

ส่วนผังเมืองรวมของ กทม. ฉบับแรกน้ันได้รับการประกาศใช้
ในปี 2535 ซึ่งล่าช้าไปกว่าการพัฒนาท่ีดินจริงในมหานครกรุงเทพฯ
ซึ่งมีมาก่อนหน้าน้ันหลายทศวรรษ ดังนั้นผังเมืองรวมของ กทม.
จึงไม่สามารถทาหน้าที่กากับการพัฒนาได้อย่างจริงจัง หากแต่ทาหน้าท่ี
รองรบั การพัฒนาของธุรกิจอสงั หาริมทรัพยเ์ สยี มากกวา่

4.2.2 ปญั หาน้าทว่ ม
การที่มีน้าท่วมใน กทม. อยู่ทุกปี การท่ียังมีจุดเส่ียงน้าท่วมใน
บริเวณเดิม ๆ ทุกปี และมักเป็นจุดซ้าเดิมภายใต้การรับผิดชอบของ
หนว่ ยงานเดิม คอื สานกั การระบายนา้ นอกจากนก้ี ารแก้ปัญหานา้ ทว่ ม
ของ กทม. ยังมีลักษณะต้ังรับ ก้ันน้า และเน้นการระบายน้ามากกว่า
เร่ืองของการให้ความสาคัญกับการปรับภูมิทัศน์เมืองเพื่อให้รองรับ
ระบบนิเวศน์ของเมืองที่มีลักษณะชุ่มน้า (พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2562, 11
มถิ ุนายน และ2563, 6 ตลุ าคม)

129กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

30

การแก้ปัญหาเรื่องน้าท่วมท่ีเน้นการตั้งรับทาให้ไม่เกิดความ
ร่วมมือระหว่าง กทม. กับพื้นท่ีจังหวัดโดยรอบ ทง้ั ท่ีน้าที่ท่วม กทม. น้ัน
มาจากทั้งน้าฝน (และการอุดตันของคูคลอง และลักษณะพ้ืนท่ีลุ่ม
ของเมือง) การหนุนของน้าทะเล และปัจจัยภายนอกก็คือ น้าท่ีหลาก
มาจากส่วนอ่ืน ๆ ที่รอการไหลลงสู่อ่าวไทย ความสัมพันธ์ระหว่างการ
ระบายน้าและบริหารจัดการน้าของ กทม. และพ้ืนท่ีโดยรอบเคยเกิด
ความขัดแย้งมาแล้วในช่วงของน้าท่วมใหญ่เม่ือปี 2554 อีกท้ังเมื่อ
พิจารณาเร่ืองประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในเร่ืองงบประมาณระบาย
นา้ จะพบว่ายังจะต้องพิจารณาถึงปัจจยั ในเร่ืองสภาพภูมอิ ากาศในระดับ
โลกทมี่ สี ่วนในการกาหนดปริมาณฝนในแต่ละปีดว้ ย

สุดท้าย คานึงถึงมิติของนิเวศน์วิทยาการเมืองในระดับเมือง
(urban political ecology) ด้วย ในแง่ท่ีว่าชนช้ันนาใน กทม. ได้ประโยชน์
และแสวงหากาไรจากการพัฒนาพ้ืนท่ีใน กทม. จนทาให้เกิดการเปลี่ยน
การใช้ประโยชน์ในท่ีดินไปอย่างมหาศาล และมีผลกระทบต่อส่ิงแวดล้อม
ในเมืองทท่ี าให้เปราะบางต่อการรับมือกับปัญหาน้าท่วม อาทิ การใช้น้า
บาดาลมากเกินไปเพราะน้าประปาไม่พอใช้ ทาให้ดินทรุด หรือเกิดการ
ถมคลอง รวมทั้งการท่ี กทม. และรัฐบาลในระดับชาติน้ันมีวิธีแก้ปัญหา
ผ่านการพึ่งพาโครงสร้างขนาดใหญ่ท่ีเก่าแก่ ล้าสมัย และไม่ได้รับการ
ดูแลรกั ษาอย่างดี

130 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

31

4.2.3 การจราจร: ความท้าทายและการเชอ่ื มโยง
ที่ผ่านมา การแก้ปัญหาจราจรจากระดับชาติลงมาถึง กทม.
(คือสานักการจราจรและขนส่ง) จะให้ความสาคัญกับการเคล่ือนที่ในมิติ
ของการทาให้รถติดน้อยลง เช่น การขยายถนน ต่อมาจะเป็นเร่ืองของ
การเชอ่ื มต่อ ด้วยการเดินทางแบบอนื่ ๆ ไดแ้ ก่ รถไฟฟ้าหรอื เรอื

การแก้ปัญหาการจราจรน้ันจะต้องใช้ทั้งหลักการอย่างน้อย
สามประการ ได้แก่ การเคลื่อนที่ได้และเข้าถึงได้ ความย่ังยืน และ
ความเป็นธรรม หมายถึงว่า “ทางเลือก” ในการจราจรต้องมีทั้ง
โครงการขนส่งขนาดใหญ่ และทางเลือกราคาถูกที่ยั่งยืนและเป็นธรรม
ด้วย เช่นการเดิน จกั รยาน รถเมลท์ ่ีเป็นระบบ รถเมล์ท่ีไม่ใช้นา้ มัน หรือ
การจัดทางรถเมล์พิเศษ (พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ, 2559, 20 กันยายน)
แต่เรื่องเหล่าน้ีไม่ได้ถูกนามาเป็นประเด็นหลักในการมองปัญหาของ
กทม. และหน่วยงานระดับชาติที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ นอกจากน้ัน
โครงสร้างการบริหารจัดการการจราจรของ กทม. ยังขาดการบรู ณาการ
และระบบการโครงสร้างถนนขาดการเช่ือมต่อ และชนช้ันที่มีอานาจใน
มหานครกรุงเทพฯ ก็ไม่ได้สนใจท่ีจะแก้ปัญหาการจราจรที่มากไปกว่า
เรื่องของถนนและการเชื่อมโยงกับรถยนต์ รวมทั้งไม่คานึงถึงปัญหา
สิ่งแวดล้อมที่เป็นผลกระทบจากการจราจรด้วยรถยนต์และการติดขัด
(Marks, 2020)

131กรงุ เทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

32

นอกจากนัน้ การแก้ปญั หาจราจรจะตอ้ งคานึงถึงความเช่อื มโยง
กบั ประเด็นของผังเมืองดว้ ย เพราะถ้าผังเมืองไม่เป็นระบบ ไม่มีการผสม
การใช้ท่ีดิน การจราจรแบบยั่งยืนก็จะเกิดยาก หากการขนส่งมวลชน
ปริมาณมากท่เี ปน็ ทางเลือกจากรถ และปรับผังเมืองท่ีเช่ือมโยงกับสถานี
ขนส่งมวลชนให้รองรับความหนาแน่นของการพักอาศัยและธรุ กิจ แต่ไม่
ส่งเสริมให้เกิดความเป็นไปได้ในการเข้าถึงท่ีพักอาศัย จะเบียดขับคน
รายได้น้อยต้องพกั ห่างจากเมืองมากขึ้น และพวกเขากต็ ้องเขา้ มาทางาน
ในเมืองซ่ึงเป็นแหล่งงานของเขาเช่นเดิม (พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2559, 20
กันยายน และ Marks, 2020)

ส่วนเร่ืองรถเมล์ มักมีคาถามว่า กทม. ควรเข้ามาร่วมดูแล
รถเมล์ หรือไม่ จะพบว่ารถเมล์ที่เพิ่มปริมาณขึ้นเป็นรถร่วมบริการของ
เอกชนซ่ึงมีราคาแพงกว่า มีรถเมล์ปรับอากาศรุ่นใหม่ท่ีค่าโดยสารแพง
ข้ึน และคนใช้บริการรถตู้เพิ่มขึ้น เพราะเขตพักอาศัยของคนที่เข้ามา
ทางานใน กทม. ไกลขึ้น การน่ัง “รถเมล์ร้อน” ท่ีไม่ได้ข้ึนทางด่วน
ไม่ปรับอากาศอาจจะมีค่าใช้จ่ายน้อย แต่ต้องแลกมาด้วยการเสียเวลา
การเดินทางมากขึ้น และ ความเส่ยี งตอ่ มลภาวะในเมือง และทาให้สิทธิท่จี ะ
มีชีวิตกาหนดการเปล่ียนแปลงของเมืองอย่างมีส่วนร่วมและมีศักดิ์ศรี
(Rights to the City) ของประชาชนโดยเฉพาะด้านการเคล่ือนท่ีลดลง
(พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2560, 22 สิงหาคม และพิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2562, 5
พฤศจกิ ายน)

132 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

33

4.2.4 สิ่งแวดลอ้ ม: พืน้ ทสี่ ีเขียว ขยะ ฝนุ่

ในกรณีของ กทม. พบว่าเมื่อแยกพ้ืนท่ีสีเขียวที่เป็นภาคเกษตร
และพื้นที่เอกชนออกจากพื้นท่ีสวนสาธารณะของ กทม. พ้ืนท่ีสวนสาธารณะ
ของ กทม. จะมีปริมาณน้อยกว่าสัดส่วนของพ้ืนที่สีเขียวในมาตรฐาน
ของ WHO ท่ีรับรู้กันว่า 9 ตารางเมตร/คน แต่ กทม. มีสัดส่วนพื้นท่ี
สวนสาธารณะ ต่อจานวนประชากรอยู่ท่ี 6.95 ตารางเมตร/คน และ
จะพบว่าพ้ืนท่ีสีเขียวแบบเหมารวมเอาพื้นที่เกษตรอยู่นอกเขตหนาแน่น
ของกรงุ เทพ (พิชญ์ พงษ์สวสั ดิ์, 2561)

การจัดเก็บขยะและกาจัดขยะมูลฝอยใน กทม. พบวา่ กทม. ได้
ทุ่มเทงบประมาณอย่างมาก แต่ไม่สามารถจัดเก็บรายได้อย่างเพียงพอ
เห็นได้จากการชะลอข้ึนค่าขยะ ต้ังแต่ปี 2548 กทม. จะต้องรับภาระ
ค่าธรรมเนียมส่วนเกินถึง 206 บาท/เดือน (โพสต์ทูเดย์, 2560, 19
กมุ ภาพันธ์) ส่วนการชะลอขนึ้ ค่าขยะนั้นเมื่อปี 2563 ร่างข้อบัญญัติใหม่
ท่ีมีการแก้ไขกาหนดเวลาการจัดเก็บค่าธรรมเนียมขยะในอัตราใหม่
เป็นวันที่ 1 ตุลาคม 2564 ได้รับความเห็นชอบจาก ส.ก. เพื่อบรรเทา
ความเดือดร้อนและลดภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนในสถานการณ์
การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 (ไทยรัฐออนไลน์, 2563, 6
สิงหาคม) นอกจากน้ัน กทม. ยังไม่สามารถลดปริมาณขยะได้ ท้ังโดย
ระบบการคัดแยกขยะที่ยังไม่เป็นบริการขั้นพ้ืนฐาน เน่ืองจากไม่มีรถ
จัดเก็บและการรณรงค์การแยกขยะ และการรีไซเคิลขยะอยา่ งเปน็ ระบบ

133กรุงเทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

34

สุดท้าย ปัญหาการกาจัดขยะใน กทม. ยังขยายไปสู่เรื่องของ
ความเป็นธรรมในเร่ืองมลภาวะในระดับภูมิภาค เพราะ กทม. ไม่ได้ทา
การเผาหรือฝังกลบขยะ แต่ใช้วิธีส่งออกขยะของตนผ่านศูนย์กาจัดขยะ
มูลฝอยสามแห่งของตนออกไปฝังกลบในพ้ืนท่ีรอบ กทม. ซ่ึงเป็นการ
ผลกั ปัญหามลภาวะไปสู่พน้ื ทรี่ อบ

ในประเด็นมลพิษทางอากาศ เดิมปัญหาอยู่ท่ีเรื่องฝุ่นจาก
ควันรถ แต่ในช่วงสองสามปีท่ีผ่านมามีเร่ืองของฝุ่น PM 2.5 นอกจาก
มีการจดั งบประมาณรายจา่ ยจานวนน้อยในการจัดการมลพษิ ทางอากาศ
แล้ว สานักส่ิงแวดล้อมยังไม่มีมาตรการในการแก้ไขปัญหาคุณภาพ
อากาศจากฝ่นุ ขนาดเล็ก

4.2.5 กรุงเทพมหานครกับความท้าทายเรื่องความเหล่ือมล้า
คนจนเมอื ง และท่อี ยู่อาศยั

“ความยากจน (จากความเป็น) เมือง” (Poverty from Urbanity)
หมายถึงการ/กระบวนการท่ีพรากเอาความมั่งคั่งและส่วนแบ่งต่าง ๆ
ทพ่ี วกเขาพึงได้จากการรวมสรา้ งความมั่งคง่ั ของเมือง และส่ิงน้ีไม่ได้เกิด
จากแค่ระบบเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังหมายถึงระบบสังคมวัฒนธรรม
และ ระบบโครงสร้างทางความรู้ กฎหมาย โครงการ นโยบาย และ
ปฏบิ ัตกิ ารทางการเมืองอีกหลายประการที่ทาให้ความยากจนและคนจน
ในเมืองน้ันทั้งถูกขูดรีดและถูกพรากสิทธ์ิท่ีจะมีอานาจกาหนดชีวิตและ

134 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

35

ความเปลี่ยนแปลงของเมือง (The Rights to the City) (พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์,
2564: 9) ความจนจึงมีหลายมิติและค่อนข้างซับซ้อน ความจนไม่ได้
หมายถึงเพียงการอยู่อาศัยในสภาพแวดล้อมที่ไม่ดี บ้านที่ทรุดโทรม
หรือมีความเป็นอยู่ที่ย่าแย่ ในทางกลับกัน บางคนมีบ้าน มีครอบครัว
แต่ไม่มีรายได้ อาชีพ มีหนี้สิน เหล่าน้ีถือเป็นความยากจนเช่นกัน
การเป็นคนจนเมืองจึงสามารถพิจารณาได้หลายมิติ ได้แก่ รายได้
บริเวณพ้ืนท่ีกายภาพที่พวกเขาอยู่ หรือ ความหนาแน่น ตาแหน่งแห่งท่ี
ของคนจนในระบบเศรษฐกิจ คนไร้บ้าน หรือคนเร่ร่อน กลุ่มผู้ด้อยโอกาส
รวมไปถึงคนจนท่ีหลุดจากระบบการดูแลของรัฐ องค์กรพัฒนา และ
การรวมตัวของคนจนเอง (พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ, 2564)

แม้ว่าภาครัฐจะมีนโยบายท่ีให้ความสาคัญกับการพัฒนาด้าน
ท่ีอยู่อาศัย (เช่น การสร้างอาคารสงเคราะห์สาหรับผู้มีรายได้น้อย)
คุณภาพชีวิต การช่วยเหลือเรื่องค่าใช้จ่ายของคนจนเมืองหรือผู้มี
รายได้น้อย และการลดความเหล่ือมล้าระหว่างภาคส่วนมาโดยตลอด
ได้แก่ แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ โครงการลงทะเบียนบัตรสวัสดกิ าร
แห่งรัฐ นับต้ังแต่ปี 2559 และ กทม. ท่ีเป็นหน่วยการปกครองท่ีคอย
ดูแลและช่วยเหลือเรื่องดังกล่าว (พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ, 2564: 24-29)
แต่จากการรายงานความยากจนและความเหลื่อมล้าในประเทศไทย
ปี 2555 พบว่า จานวนคนจนมีแนวโน้มลดลง แต่ปัญหาคนจนมีความ

135กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

36

ซับซ้อน ท้ังปัญหาที่อยู่อาศัยซ่ึงส่วนใหญ่จะอยู่ใน “ชุมชนแออัด” หรือ
“ชุมชนผู้รายได้น้อย” ที่ต้องพบกับปัญ หาด้านสาธารณู ปโภค
การคมนาคมท่ีไม่สะดวก ระบบกาจัดขยะ และความปลอดภัยในชีวิต
เชน่ เดยี วกับกนั บคุ คลเร่รอ่ น จากผลสารวจในปี 2557 พบว่า จานวนคน
เรร่ อ่ นใน กทม. เพ่มิ มากขึน้ (พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, 2564: 42)

กทม. ในฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในพ้ืนท่ีมีภารกิจ
เกี่ยวพันกับคนจนเมืองในสามลักษณะคือ การเก่ียวพันทางตรง
การเก่ียวพันทางอ้อม และ การสร้างผลแรงตึงเครียดต่อโอกาสทางชีวิต
ของคนจนเมือง

1. ในส่วนของการเกี่ยวพันทางตรง แม้ว่า กทม. ไม่ได้มีหน้าที่
ดูแลเร่ืองของท่ีอยู่อาศัยของประชาชนและคนจนโดยตรง แต่สานักงานเขต
มีภารกิจในการดูแลสนับสนุนชุมชนซึ่งมักจะเป็นชุมชนของคนจนเมือง
ผ่านระเบียบ กทม. ว่าด้วยเรื่องชุมชนและกรรมการชุมชน พ.ศ. 2564
โดยการข้ึนทะเบียนชุมชน จัดการการเลือกต้ังกรรมการชุมชนและ
ส่งเสริมโครงการลงไปในพื้นที่ตามชุมชนเหล่านั้น และสานักพัฒนา
สังคมมีภารกิจหลักในการสนับสนุนการพัฒนาชุมชน และส่งเสริมการ
จัดหาที่อยู่อาศัยร่วมกับหน่วยงานอ่ืน ส่งเสริมอาชีพ และ จัดหา
สวสั ดิการในรูปสถานสงเคราะห์

136 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

37

2. การเก่ียวพันทางอ้อม หมายถึง กทม. มีความเช่ือมโยงกับ
คนจนเมืองโดยธรรมชาติของการให้บริการกับคนจนเมืองเอง บริการ
สาธารณะที่ กทม. จัดหาให้บริการกับประชาชนในเขต กทม. นั้น
มสี ัดส่วนที่คนจนเมืองเข้าใช้บริการมากกว่าคนกลุ่มอ่ืน ๆ เพราะบริการ
ดงั กล่าวน้ันเป็นบริการท่ีประชากรในกลุ่มอ่ืนสามารถเข้าถึงได้ในตลาด/
ผ่านการให้บริการของเอกชน เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล สานักวัฒนธรรม
กฬี าและการท่องเทยี่ ว ฯลฯ

3. การสร้างผลแรงตึงเครียดต่อโอกาสทางชีวิตของคนจนเมือง
หมายถึง โครงการพัฒนาของ กทม. น้ันมีผลสร้างแรงกดดันและ
ความตงึ เครยี ดตอ่ การมีชีวิตอย่ใู นเมอื งของ กทม.

โดยเฉพาะที่จะต้องทาให้พวกเขาถูกไล่รื้อออกจากพ้ืนที่เดิม
ไม่ว่าจะในรูปแบบของการจัดหาพื้นที่สวนสาธารณะเพิ่มเติม การส่งเสริม
การพัฒนาการใช้ท่ีดิน การก่อสร้างระบบระบายน้าที่มีผลต่อการไล่ร้ือ
ชุมชนริมน้า การก่อสร้างโครงการพัฒนาใหม่เพื่อขยายผิวถนนและ
แกป้ ัญหาการจราจร และการจัดระเบยี บทางเทา้

5. บทสรปุ

กรุงเทพมหานครในฐานะรูปแบบการปกครองท้องถ่ินรูปแบบ
พิเศษที่ดูแลพื้นที่ของมหานครกรุงเทพฯ แม้จะรูปแบบการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นท่ีดูจะก้าวหน้า มีอิสระ และมีความพร้อมด้านงบประมาณ

137กรงุ เทพฯ-อปท.รปู แบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

38

และบุคลากรมากกว่าหน่วยการปกครองท้องถ่ินอ่ืน ๆ ในประเทศไทย
แต่ตัวกรุงเทพมหานครในฐานะ อปท. ก็ยังประสบกับประเด็นท้าทาย
นานัปการ ทั้งประเด็นท้าทายในแง่ของโครงสร้างการบริหาร ท้ัง
ความสัมพันธ์กับรัฐบาลกลาง และ โครงสร้างการบริหารภายใน
ป ร ะ เด็ น ท้ า ท า ย ใน เรื่ อ ง ข อ ง ก า ร เมื อ ง ใ น มิ ติ ข อ ง ก า ร เลื อ ก ตั้ ง ใ น
กรุงเทพมหานคร และประเด็นท้าทายที่มาจากความสลับซับซ้อนของ
ปัญหาการเติบโตและการพัฒนาของมหานครเอง บทความนี้เป็นเพียง
ความพยายามหนึ่งท่ีจะช้ีให้เห็นถึงประเด็นท้าทายและความสลับ
ซับซ้อนของปัญหากรุงเทพมหานครในเบื้องต้น ขณะที่การเลือกต้ัง
ในระดับท้องถิ่นในเร่ืองของผู้ว่าฯ กทม. สก. และรูปแบบใหม่ของ
ตัวแทนในระดับท้องถ่ินยังไม่มีการกาหนดข้ึนหลังจากท่ีถูกแช่แข็ง
มาเป็นเวลา 8 ปี นับจากรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557 นับเป็น อปท.
รูปแบบพิเศษท่ีจะมีการเลือกต้ังช้าที่สุดเม่ือเทียบกับการเลือกต้ัง อปท.
รปู แบบอืน่ ๆ หลังจากการเลอื กต้ังทัว่ ไปเมือ่ วันท่ี 24 มีนาคม 25629

9 ที่ผ่านมามีการเลือกต้ังสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและนายกองค์การ
9เ2ผแบอตม5ู้บลง้ังทรื่อ6รคหิะ่ผีว4ิหัน(า่ก์ นาากแนทารราลมก่ี รทสย2ะาตบ้อ0่วมลกง.่ีรนากเธ)ถสทาิหันจ่ินรุดไศวางัเขดลารหคมอคือ้กสณงนวมกอ�่วำัดะตตง2นหกง้ัขคร5สรตน์กึน้กี6มร�ำา3ดาเมารบมชรกกกบิกอ่ืวลาาราสรรนั วิหรเภกไันลาทเวาารือลทอี่ร้ ส2กือเงณ่ี่วลต8ค2กนือ้ัง์ก0สมตตกวามารธตนีนั้ังบบา้ันังสาทชลรวค(ิมกหิ ่ี กไาสม2าาวกครภ8้ชตส2ณาม.ิก่วเ)5พทนว2สไ6ศดจฤัน5ภ4บงั้กทศ6หาาาแ่ี จ3ลวหท2ลัดกิแ8นก้อและาดพลาะงลยกะรนฤถา่นานศเา่ิสนรลยาจเดุย2กือแลิกกเ5ือากลทคอย6กตะศงณนต4คมง้ัผ้ัง์กะน2สูส้บ(า5กตมไมร6รทรราบา4ีิกหรชยรชา(ิมกหิารไริกทสารกวัฐสรภนัยท,าสภราทร้ว่อ2ัฐทา่ี นก,52ง้ เอจา82ทถ6งงั ร5ิ่ถนห4ศม6เิ่นวนี,ลบ4ขัดแา,อื 1าอขคล1กล3ึ้นงมะ3
กกันนั ยยาายยนน) )แและลเะม่ืเอมว่ือันทว่ีนั 2ท8ี่ ส2ิง8หาสคิงมห2า5ค6ม4 ค2ณ5ะ6ก4รรคมณกาะรกการรรเมลือกกาตร้ังกไดา้ปรรเละกอื ากศตแง้ับไ่งดเข้ปตรเละือกกาตศ้ัง
สแมบาง่ชเิกขสตภเาลกอื รกุงเตทง้ัพสอมอากชเปกิ ็นสภ50ากเขรตงุ เเลทือพกตอั้งอโดกยเมปีสน็ มา5ช0ิกเเขขตตเเลลืออืกกตั้งตลงั้ ะหโดนย่ึงคมนสี ม(มาตชิชกินเ,ข2ต56เล4,อื 2ก8
สติงั้งหลาะคมห)นแ่ึงตค่จนถึง(ขมณตะิชนน้ี (,กัน2ย5า6ยน4,252684) ยสังิงไหม่มาีกคามรพ) ิจแารตณ่จานกถารึงเขลือณกะตั้นงสี้ า(หกรันบกยราุงยเทนพม2ห5า6น4คร)
แยลงั ะไเมมม่อื งกี พาทั รยพาแจิ ตา่อรยณ่างาใดการเลอื กตง้ั สำ� หรบั กรงุ เทพมหานครและเมอื งพทั ยาแตอ่ ยา่ งใด

138 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

บรรณานกุ รม

ภาษาไทย
ส�ำนักพัฒนาสังคม กรุงเทพมหานคร. (2564). รายช่ือชุมชนของ
กรงุ เทพมหานคร. สืบค้น 10 สิงหาคม 2564, จาก http://
www.bangkok.go.th/social/page/sub/13708/รายชอ่ื ชมุ ชน
ของกรุงเทพมหานคร
พระราชบัญญัตริ ะเบียบบรหิ ารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528.
(2528, 20 สิงหาคม). ราชกิจจานุเบกษา
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับท่ี 6)
พ.ศ. 2562. (15, เมษายน 2562). ราชกจิ จานุเบกษา
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. (ม.ป.ป.). ข้อมูลรายได้ขององค์กร
ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ประจำ� ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562. ม.ป.ท.:
ม.ป.พ.
ส�ำนักงานสถิติแห่งชาติ. (2563). สรุปผลท่ีส�ำคัญประชากรแฝงใน
ประเทศไทย พ.ศ. 2562. สบื คน้ 10 สงิ หาคม 2564, จาก http://
www.nso.go.th/sites/2014/DocLib13/ด้านสังคม/สาขา
ประชากร/ประชากรแฝง/2562/Population_62.pdf

139กรงุ เทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

สำ� นกั ยทุ ธศาสตรแ์ ละประเมนิ ผล กรงุ เทพมหานคร. (ม.ป.ป.). สถติ ิ 2562
กรุงเทพมหานคร. สืบค้น 10 สิงหาคม 2564, จาก http://
www.bangkok.go.th/upload/user/00000130/BMA_
STATSITICS %202562/BMA_STAT_62.pdf
โสภณ พรโชคชยั . (2563). การเปลย่ี นแปลงราคาทด่ี นิ พ.ศ.2537-2563.
สบื คน้ 10 สิงหาคม 2564, จาก http://area.co.th/thai/area_
announce/area_press.php?strquey=press_announcement
3851.htm
โพสต์ทูเดย์. (2555, 27 พฤศจิกายน). เสนอเปลี่ยนชื่อต�ำแหน่ง
ผวู้ า่ ฯ กทม. สบื คน้ จาก https://www.posttoday.com/social/
local/190500
โพสตท์ เู ดย.์ (2557,15กนั ยายน). เปดิ รายชอื่ 30 สก. สรรหา”ขา้ ราชการ”
เพียบ. สืบค้นจาก https://www.posttoday.com/social/
local/318556
พิชญ์ พงษ์สวสั ด์ิ และธนสิ รา เรืองเดช. (2563). รายงานฉบับสมบูรณ์
เรอื่ ง การพัฒนาแพลตฟอร์มสื่อสารข้อมูลการเลอื กต้ังท้องถิ่น
ในประเทศไทย (2563). บนเวบ็ ไซต:์ กรณศี กึ ษาและการประยกุ ต์
ใช้กับการเลือกต้ังท้องถิ่นของกรุงเทพมหานคร (รายงานผลการ
วจิ ยั ). กรงุ เทพฯ: สถาบนั พระปกเกลา้ .

140 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

พิชญ์ พงษส์ วัสด.์ิ (2563, 21 กรกฎาคม). การเมืองการปกครอง กทม.
ปฏริ ูปก่อนเลือกตง้ั หรือเลือกต้งั ก่อนปฏริ ูป?. มติชน, น. 15.
พชิ ญ์ พงษส์ วสั ด.ิ์ (2561, 24 กรกฎาคม). ความลา้ หลงั อนั แสนกา้ วหนา้ .
ยงั ดำ� เนนิ ต่อไปใน กทม. มติชน, น. 16.
พชิ ญ์ พงษส์ วสั ด.์ิ (2559, 20 กนั ยายน). เมอ่ื ปญั หาการจราจรกบั ปญั หา
รถติด (อาจ) ไม่ใชเ่ ร่ืองเดียวกนั . มตชิ น, น. 16.
พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ. (2560, 22 สิงหาคม). วิกฤตรถเมล์ไทย. มติชน,
น. 16.
พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ. (2562, 5 พฤศจิกายน). สิทธิท่ีจะมีอ�ำนาจก�ำหนด
ชีวิตและความเปลยี่ นแปลงของเมอื ง. มติชน, น. 16.
พิชญ์ พงษ์สวัสด์ิ. (2561). เมือง-กิน-คน : แถลงการณ์ว่าด้วยเร่ือง
นคราภิวัฒน์ การพัฒนาเมือง และสุขภาวะเมืองของไทย
(พิมพ์คร้ังท่ี 2). นนทบุรี: ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง
วทิ ยาลยั รัฐกจิ มหาวทิ ยาลยั รงั สติ .
จิระพงค์ เตม็ เปี่ยม. (2564, 6 เมษายน). กทม. ใหญ่เกนิ ก�ำลงั ของผวู้ ่าฯ
คนเดยี ว. แนวหนา้ , น. 2.

141กรุงเทพฯ-อปท.รูปแบบพเิ ศษ: จากความใฝ่ฝันสศู่ ูนยร์ วมปัญหา

ไทยรฐั . (2564, 13 กนั ยายน). กกต. เคาะ วนั เลอื กต้ัง “อบต.-นายก
อบต.” 28 พ.ย. รับสมัคร 11-15 ต.ค.. สืบค้นจาก https://
www.thairath.co.th/news/politic/2192546.
มติชน. (2564, 28 สงิ หาคม). คาดชาวกรงุ ได้เลอื กตัง้ ‘ผู้ว่าฯ-ส.ก.’
พ.ย. นี้ หลังกกต. ประกาศแบ่งเขต กทม. 50 เขตแล้ว.
สืบค้นจาก https://www.matichon.co.th/politics/
news_2909602

ภาษาองั กฤษ
Marks, D. (2020). An urban political ecology of Bangkok’s
awful traffic congestion. Journal of Political Ecology,
27(1), 732-758.
Philip, C. (2021, June 13). VERY BANGKOK: The Most
Primate City. Retrieved from https://www.bangkok101.
com/very-bangkok-the-most-primate-city

142 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดตี -ปัจจุบนั

1

43 ปี เมอื งพัทยา: 2521-2564 พัฒนาการ
การเปลี่ยนผ่านและความท้าทายในอนาคต

โอฬาร ถิ่นบางเตยี ว1

เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(อปท.) รูปแบบพิเศษที่จัดตั้งข้ึนตาม พ.ร.บ. เมืองพัทยา พ.ศ. 2521
มรี ปู แบบการจดั การปกครองแบบผจู้ ดั การเมอื ง (City Manager Form)
รูปแบบดังกล่าวนาเอาประสบการณ์การบริหารจัดการท้องถ่ินจาก
ส ห รั ฐ อ เ ม ริ ก า ม า เ ป็ น ตั ว แ บ บ ใ น ก า ร จั ด ก า ร ป ก ค ร อ ง เ มื อ ง พั ท ย า
สาระสาคัญของรูปแบบการจัดการปกครองแบบผู้จัดการเมือง คือ
การแยกการบริหารออกจากการเมือง กาหนดให้ผู้บริหารเมืองพัทยามา
จากการวา่ จ้างเพ่ือให้ได้ผู้บริหารแบบมืออาชีพ ทมี่ ีความรู้ความสามารถ
ในการบริหารเมืองพัทยาและปลอดจากการเมือง มีความเป็นกลาง
ทางการเมืองไมฝ่ กั ใฝฝ่ ่ายใด (โอฬาร ถิน่ บางเตียว, 2560)

เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 รัฐธรรมนูญ
ได้กาหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสภาท้องถิน่ มาจากการเลือกตัง้ โดยตรง
ของประชาชน จึงได้มีการยกเลิก พ.ร.บ. เมืองพัทยา พ.ศ. 2521

11 รรศศ..ดดรร..โโออฬฬาารรถถน่ิ น่ิ บบาางงเตเตยี ยี ววออาาจจาารรยยป์ ป์ รระะจจำ� าภภาาคคววชิ ิชาารรฐั ฐัศศาาสสตตรร์ ค์ คณณะระฐัรศฐั ศาสาตสตรแ์รล์ ะ
แนลิตะศิ นาติสติศราส์ มตหรา์ วมิทหยาาวลทิ ยั ยบาูรลพยั าบรู พา

14343 ปี เมอื งพทั ยา: 2521-2564 พฒั นาการ การเปลี่ยนผา่ นและความท้าทายในอนาคต

2

เนอื่ งจากขดั กับรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และต่อมาไดม้ ีตรา พ.ร.บ. เมือง
พัทยา พ.ศ. 2542 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันท่ี 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542
เป็นต้นมา ท้ังน้ี เมืองพัทยา ตั้งอยู่ในเขตอาเภอบางละมุง จังหวัดชลบรุ ี
มีพื้นที่ท้ังหมด รวมทงั้ เกาะล้าน 208.10 ตารางกิโลเมตร

1. พัฒนาทางประวัติศาสตร์พัทยา: จากชุมชนประมงพ้ืนบ้านถงึ
อปท. รูปแบบพเิ ศษ

เมืองพัทยาแต่เดิมนน้ั เป็นเพยี งหมู่บ้านชาวประมงเล็ก ๆ ทมี่ ชี ่ือ
อยู่ในเอกสารประวัติศาสตร์ ว่าด้วยการเดินทัพของพระเจ้าตากสินท่ี
เดินทัพผ่านชุมชนแห่งนี้ เล่ากันว่าเม่ือ พ.ศ. 2310 ก่อนเสียกรุงแก่พม่า
2 เดือน พระยาตาก (ขณะน้ันเป็นพระยากาแพงเพชร) เห็นว่า กรุงศรีอยุธยา
คงจะแพ้พม่า จึงคิดหนีไปตั้งตัวใหม่ หาพรรคพวกได้ราว 500 คน
หนีไปทางแขวงเมืองชลบุรี พระยาตากไปพักทัพท่ีบริเวณหน้าวัดใหญ่
อินทราราม (ปัจจบุ ัน) และเคลอ่ื นทพั มุ่งไปยังจันทบุรี ระหว่างทางได้พัก
ทัพท่บี า้ นหนองไผ่ ตาบลนาเกลือ แขวงเมอื งบางละมงุ

พงศาวดารฉบับพระราชหัตถเลขา เล่ม 2 กล่าวไว้ว่า กองทัพ
พระยาตากเดินทัพมาถึงจอมเทียนและทุ่งไก่เต้ีย สัตหีบ หยุดพักแรม
ทีน่ ่ัน ชาวบ้านเรียกว่า “ทพั พระยา” และต่อมาเรียกใหม่เป็น “พัทธยา”
ทาเลดีมีลมทะเล ชื่อ“ลมพัทธยา” คือ ลมที่พัดจากทิศตะวันตกเฉียงใต้
ไปทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือในต้นฤดูฝน จึงเรียกชุมชนแห่งน้ีว่า

144 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

พฒั นาการองค์กรปกครองท้องถิ่น จากอดีต-ปัจจุบนั

3

“หมบู่ ้านพทั ธยา” ตอ่ มาไดเ้ ขียนใหม่เปน็ “พัทยา” จนถงึ ปจั จบุ นั (เมอื ง
พทั ยา, 2564ก)

1.1 พทั ยา: จากชมุ ชนประมงพ้ืนบา้ นถึงเมืองท่องเที่ยวระดับโลก
จุดเปล่ียนสาคัญจากหมู่บ้านชาวประมงพื้นบ้านไปสู่การเป็น
เมืองท่องเท่ียวชั้นนาเกิดเม่ือประมาณปี พ.ศ. 2502 โดยกองทัพสหรฐั ฯ
ในขณะน้ันได้รับอนุญาตจากรัฐบาลไทยให้ใช้สนามบินอู่ตะเภาเป็นฐาน
ท่ีม่ันประจาการเพ่ือส่งกองกาลังทหารอเมริกันเข้าร่วมรบในสงคราม
เวียดนามมีนายทหารอเมริกันหลายพันนายประจาการในฐานทัพอู่ตะเภา
ในช่วงวันหยุดราชการทหารอเมริกันจะมาพักผ่อนท่ีอ่าวพัทยาเป็นประจา
พัทยาเร่ิมมีช่ือเสียงเป็นที่รู้จักมากขึ้นจากความสวยงามของ
ชายหาดที่สวยงามเปน็ รูปโค้งอ่าวครึง่ วงกลม ความเงียบสงบ และความ
เป็นอุดมสมบูรณ์ของธรรมชาติ ช่ือเสียงของพัทยาเป็นที่รู้จักมากข้ึน
ในหมู่นักท่องเท่ียวจากนายทหาร GI ท่ีเคยมาเยือนพัทยาและแพร่
ออกไปอยา่ งรวดเรว็
ต่อมาในทศวรรษท่ี 2520 พัทยาได้กลายเป็นสถานที่ตากอากาศ
ท่ีรู้จักกันท่ัวโลก มีนักท่องเท่ียวจากตะวันตกเข้ามาเป็นจานวนมาก
เมอื งพัทยาขยายตัวอยา่ งรวดเร็ว มี โรงแรม คลับ บาร์ ธรุ กจิ ภาคบรกิ าร
การท่องเที่ยวเกิดขึ้นมากมาย ผู้คนอพยพหลั่งไหลเพ่ือหางานทา พัทยา
กลายเป็นเมืองท่ีไม่เคยหลับไหลจากพัทยาเหนือ พัทยากลาง จนถึง
พัทยาใต้ และขยายตอ่ ไปจนถงึ หาดจอมเทียน (เมืองพทั ยา, 2564ข)

14543 ปี เมอื งพทั ยา: 2521-2564 พฒั นาการ การเปล่ียนผา่ นและความท้าทายในอนาคต