125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 5

16

มีปัญหาการตีความตามตัวอักษรจากสานกั งานตรวจเงินแผ่นดินอีกด้วย
นายก อบจ. ภูเก็ต เคยบอกบอกว่า “การขาดทุนไม่ใช่ปัญหา แต่สิ่งท่ี
อยากให้ภาครฐั ช่วยดแู ลคือ กฎระเบยี บตา่ ง ๆ ทจี่ ะสนบั สนุน หนุนเสริม
ใหโ้ รงพยาบาลท้องถิ่นดาเนินการได้”

ลักษณะการบริหารของ อบจ. ภูเก็ตคือ ใช้วิธีการจ้างเหมา
บริการเอกชนเป็นส่วน ๆ เพ่ือแก้ปัญหาข้อติดขัดของระเบียบราชการ
เช่น จ้างเหมาบริการเพ่ือจัดหาบุคลากรในการดาเนินงานโรงพยาบาล
ห้อง lab และหน่วยไตเทียม จ้างเหมาบริการโรงครัว การรักษาความ
ปลอดภัย การทาความสะอาด การซักอบรีด การบารุงรักษาทาง
วิศวกรรมและการปรับปรุงระบบโปรแกรมคอมพิวเตอร์เป็นต้น รวมทั้ง
การจัดซ้ือครุภัณฑ์ โดยตั้งงบประมาณรายจ่ายในปี 2563 ท้ังส้ิน
283,127,132 บาท (โครงการโรงพยาบาล อบจ. ภูเก็ต, 2563) จาก
ประมาณการรายรับปี 2563 ของ อบจ. ภูเก็ตอยู่ที่ 1,433 ล้านบาท
(อบจ. ภูเก็ต, 2563) หรือคิดเป็น 19.76% ของงบประมาณการรายรับ
ซง่ึ ถอื ว่า 1 ใน 5 ของรายรบั ตอ้ งมใี ชจ้ ่ายเพอ่ื การจัดบริการโรงพยาบาล
ซึง่ ถือว่าเปน็ สัดสว่ นทสี่ งู มาก

44 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

17

2.6 ภาพรวมการมอบและถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพจาก
อดีตถงึ ปัจจบุ นั

จากบทเรียนท้ัง 5 กรณีข้างต้น จะเห็นได้ว่า กระทรวง
สาธารณสุขมีการถ่ายโอนหน่วยบริการปฐมภูมิเพียง 51 แห่งเท่านั้น
ในส่วนของ สปสช.ก็พยายามสร้างนวัตกรรมใหม่ด้วยกลไกการร่วมทุน
ท้ังในระดับตาบลผ่านกองทุนสุขภาพท้องถ่ิน และในระดับจังหวัด
ผ่านกลไกกองทุนฟ้ืนฟูสมรรถนะที่จาเป็นต่อสุขภาพระดับจังหวัด
ในส่วนของการแพทย์ฉุกเฉินก็มีความร่วมมือกับท้องถิ่นในการพัฒนา
งานการแพทยฉฺ ุกเฉิน อย่างไรกต็ ามการลุกขึน้ มาเป็นเจ้าของและบริหาร
โรงพยาบาลเองของ อปท. ขนาดใหญ่ โดยไม่รอการถ่ายโอนน้ัน มคี วาม
น่าสนใจไม่น้อย และเป็นต้นแบบการจัดบริการด้านสุขภาพท่ีสาคัญของ
ท้องถ่ินไดใ้ นอนาคต

บทท่ี 3 : การกระจายอานาจดา้ นสาธารณสุขสู่ทอ้ งถิ่น ชุดความคดิ
ทีย่ งั ไมต่ กผลกึ

แนวคิดเร่ืองการกระจายอานาจด้านสาธารณสุขจากราชการ
ส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคมาให้กับส่วนท้องถ่ินน้ัน โดยหลักการเป็นสิ่ง
ที่ดี แต่ในทางปฏิบัติ การถ่ายโอนภารกจิ ด้านสาธารณสขุ มาในโครงสร้าง
การปกครองท้องถ่ินในแบบท่ีเป็นอยู่ในปัจจุบัน มีความสับสนทาง
โครงสร้างหลายประการ ทสี่ าคญั อาทิ

45สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเค้ียวและยาวไกล

18

1. หากถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบลให้กับ อปท.
ระดับตาบล และถ่ายโอนโรงพยาบาลท่ัวไปในจังหวัดนั้นๆให้กับ อบจ.
แล้วโรงพยาบาลชุมชนที่ตั้งอยู่ในระดับอาเภอจะถ่ายโอนให้ใคร เพราะ
ไม่มีโครงสร้างอานาจในระดับอาเภอรองรับ ทาให้การถ่ายโอนแบบ
เลอ่ื นไหลในระนาบการปกครองเดียวกนั นัน้ ไมล่ งตัว

2. โรงพยาบาลชุมชนจะไปสังกัดท้องถ่ินระดับตาบลก็ไม่ได้อยู่
แล้ว จึงเหลือคาตอบหลักหากไม่มีการปรับโครงสร้างการปกครอง
ทอ้ งถ่ินไทย ก็คือต้องไปอยู่ภายใต้การดแู ลของ อบจ.

3. เมื่อโรงพยาบาลชุมชนไปสังกัด อบจ. ประชาชนในอาเภอ
น้ันๆก็ย่อมไม่ได้รู้สึกใกล้ชิดผูกพันเป็นเจ้าของโรงพยาบาลชุมชนนั้น ๆ
เสมือนแค่เปลี่ยนสังกัดจากกระทรวงสาธารณสุขไปเป็น อบจ. ขาด
ความรู้สึกเป็นเจ้าของ และความผูกพัน (bonding) หากประชาชน
ไม่รู้สึกเป็นเจ้าของแล้ว การร่วมพัฒนาและการร่วมแก้ไขปัญหาก็จะมี
น้อยลงไป ซึ่งอาจจะไม่ต่างจากการขึ้นตรงกับกระทรวงสาธารณสุข
ในปัจจบุ ัน

4. ระบบบริการสุขภาพนั้นต้องมีความต่อเนื่องเช่ือมโยงกัน
การกระจายอานาจด้านสาธารณสุข จึงต้องคานึงถึงความเป็นเอกภาพ
ของระบบบริการให้มากด้วย เช่น หากมกี ารระบาดของโรคไข้เลือดออก
แม้ท้องถิ่นหนึ่งจะคุมโรคเข้มข้น แต่อีกท้องถ่ินไม่แข็งขัน การควบคุม
การระบาดก็จะทาได้ยาก หรือกรณีการส่งต่อผู้ป่วยไปพบแพทย์เฉพาะ

46 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

19

ทาง กจ็ ะถกู เรยี กเกบ็ คา่ รักษาพยาบาลกลับมายงั ผสู้ ่งด้วย การช่วยเหลือ
ทางการเงินจะหายไป ซึ่งอาจทาใหเ้ กดิ การจากดั การส่งต่อ เพอ่ื ลดภาระ
งบในการตามจ่าย ซึ่งจะสง่ ผลเสียกบั ผู้ป่วย ความเปน็ เอกภาพของระบบ
จึงมีความหมายมาก การแยกสว่ นระดับสถานบริการไปในทกุ ระดับจึงไม่
ดีในแงม่ ุมนี้

จากความซับซ้อนของการถ่ายโอนภารกิจด้านสาธารณสุขไปสู่
ท้องถ่ิน 4 ประการข้างต้น สะท้อนชัดว่าการถ่ายโอนระบบสาธารณสุข
มีความยากในเชิงกรอบความคิด โมเดลที่ไม่ตกผลึก และเทคนิคการ
จดั การด้วย

โมเดลการกระจายอานาจดา้ นสาธารณสุข 4 รูปแบบ

อย่างไรก็ตาม การรวมศูนย์ด้านการจัดบริหารสุขภาพไว้ที่
กระทรวงสาธารณสุขเช่นเดิม ย่อมไม่ตอบสนองต่อทิศทางการกระจาย
อานาจในอนาคต ดังน้ัน จึงมีชุดความคิดหรือโมเดลหลายรูปธรรมใน
การกระจายอานาจด้านสาธารณสุขออกจากกระทรวงสาธารณสุข
ภายใต้โครงการ อปท. ในปจั จุบัน ดงั น้ี

47สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางที่คดเค้ียวและยาวไกล

20

โมเดลแบบท่ี 1 : ทาการถ่ายโอนระบบบริการสุขภาพท้ังหมดทุกระดับ
แบบพวงบริการมาสังกัด อบจ. คือถ่ายโอนต้ังแต่โรงพยาบาลศูนย์ /
โรงพยาบาลท่ัวไป โรงพยาบาลชุมชน และ รพ.สต. ท้ังหมดมาด้วยกัน
เป็นพวง ให้ข้ึนกับ อบจ. ซ่ึงจะดารงเอกภาพและแก้ปัญหาการแยกสว่ น
ของหน่วยบริการได้ดีท่ีสุด แต่ก็ยังเป็นการรวมศูนย์และอาจไม่แตกต่าง
จากการทีส่ ถานบริการยงั สังกดั รวมศนู ย์ที่กระทรวงสาธารณสขุ

โมเดลแบบท่ี 2 : ทาการถ่ายโอนระบบบริการสุขภาพเฉพาะระบบ
บริการปฐมภูมิในระดับตาบลไปท้ังท้องถิ่นในระดับตาบล ส่วนระบบ
โรงพยาบาลยังข้ึนกระทรวงสาธารณสุขต่อไป การถ่ายโอนลักษณะนี้มี
ข้อดีคือยังคงเอกภาพของระบบโรงพยาบาลในทุกระดับ ส่วน รพ.สต.ท่ี
ถา่ ยโอนไปกจ็ ะได้ใกล้ชิดประชาชน

โมเดลแบบท่ี 3 : ทาการถ่ายโอนระบบบริการสุขภาพแบบแยกส่วน คอื
โอนระบบบริการให้กบั อปท. ในระดับตาบล และโอนโรงพยาบาลชมุ ชนและ
โรงพยาบาลท่ัวไปแบบเป็นพวงโรงพยาบาลให้กับ อบจ. การถ่ายโอน
ลักษณะนี้ก็เช่นโมเดลท่ี 2 เพียงแต่ทาให้ระบบโรงพยาบาลน้ัน มี อปท.
ระดบั จังหวดั มาดแู ลแทนกระทรวงสาธารณสุข

โมเดลแบบที่ 4 : ทาการถ่ายโอนระบบบริการสุขภาพท้ังหมดแบบพวง
บริการมาเป็นองค์กรมหาชนในกากับของรัฐ ไม่ขึ้นกับ อปท. เพื่อให้
ปลอดจากการเมือง ใช้แนวคิด Autonomous Hospital คือ จะต้อง
รับผิดชอบเชิงประสิทธิภาพในการบริการประชาชน และความอยู่รอด

48 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

21

ขององค์กรเป็นองค์กร (not for profit organization) แนวทางน้ีเคย
มีการนาร่องโดยโรงพยาบาลบ้านแพ้ว จังหวัดสมุทรสาคร ในปี 2543
โดยออกนอกระบบสาเร็จเพยี งแห่งเดียวจากทเี่ ข้ากระบวนการร่วมกัน 7
โรงพยาบาล

โมเดลแบบท่ี 5 : ทาการถ่ายโอนระบบบริการสุขภาพระดับอาเภอทั้ง
โรงพยาบาลชุมชนและ รพ.สต. มาขึ้นตรงกับโครงสร้าง อปท. รูปแบบ
ใหม่ที่เป็น อปท. ในระดับอาเภอ เพื่อเอกภาพของระบบสาธารณสุขใน
ระดับอาเภอ หากมีการปรับโครงสร้างในการยกเลิก อบต. และยุบรวม
ใหเ้ ป็นองค์การบรหิ ารส่วนอาเภอ (ซงึ่ ยงั ไมม่ ีจริง)

โมเดลด้านการกระจายอานาจด้านสาธารณสุขท่ีดีท่ีสุดและ
เหมาะสมทส่ี ุดนัน้ ยังไมต่ กผลึก ทกุ โมเดลมขี ้อเด่นข้อด้อย และขนึ้ กับชุด
ความคิดและโครงสร้างของ อปท. ด้วย รวมท้ังแนวโน้มท่ีอาจจะมีการ
เปล่ียนแปลงโครงสร้างระบบการปกครองท้องถิ่นไทยในอนาคตด้วย
ซ่ึงควรจะลดทอนความใหญ่โตเทอะทะของราชการส่วนกลางและ
ส่วนภูมิภาคลง เพิ่มภารกิจ งบและอานาจให้กับการปกครองส่วนท้องถิ่น
มากขึ้น ประกอบกับความลักล่ันเชิงอานาจท่ีมีท้ังผู้ว่าฯ จังหวัดจาก
ส่วนกลาง และนายก อบจ. ท่ีมาจากการเลือกตั้ง แต่อานาจเกือบทั้งหมด
ในการประสานส่วนราชการต่าง ๆ น้ันยังอยู่กับผู้ว่าฯ การยุติความลักล่ัน
ของการมีสองระบบราชการในจังหวัดเดียวกัน ควรเกิดข้ึนในอนาคต

49สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดินทางท่ีคดเค้ียวและยาวไกล

22

อันใกล้ การเลือกต้ังผู้ว่าฯ อาจจะเป็นทางเลือกท่ีสาคัญ และยกเลิก
ระบบการปกครองสว่ นภูมภิ าค

หากเป็นเช่นนั้น ระบบบริการสาธารณสุขแบบพวงบริการคือ
แบบโมเดลท่ี 1 หรือโมเดลที่ 3 ก็มีความเป็นไปได้สูงสุด ในขณะที่
โมเดลท่ี 5 กม็ ีความน่าสนใจมากหากเกดิ ข้ึนได้ ส่วนโมเดลท่ี 4 ท่อี อกไป
เป็นองค์กรมหาชนนั้น เป็นอีกคาตอบที่แตกต่างออกไป แต่ภายใต้
โครงสร้างแบบปัจจุบัน โมเดลที่ 2 เป็นทางเลือกท่ีง่ายที่สุดของกระทรวง
สาธาณสุข

ส่วนที่ 4 : วิกฤตโควิด กทม. ภาพสะท้อนโครงสรา้ งระบบสขุ ภาพ
ท่ีออ่ นแอในเมอื งหลวง

กรุงเทพมหานครเปน็ หน่วยการปกครองส่วนท้องถน่ิ ท่ีใหญ่ท่ีสุด
ในประเทศไทย โครงสร้างองค์กรด้านสุขภาพของ กทม. แบ่งภารกิจ
เปน็ 2 สานกั คือ สานกั การแพทย์ ซง่ึ ดแู ลโรงพยาบาล และสานกั อนามัย
ซ่ึงดูแลศูนย์บริการสาธารณสุข และทั้งสองสานักน้ีก็มีช่องว่างการ
ประสานงานระหว่างกันอยู่พอสมควร

สานกั การแพทย์ ซง่ึ ดูแลโรงพยาบาลนั้น มีโรงพยาบาลในสังกัด
11 แหง่ จาก 50 เขต อันได้แก่ โรงพยาบาลกลาง โรงพยาบาลเจริญกรุง
ประชารักษ์ โรงพยาบาลตากสิน โรงพยาบาลราชพิพัฒน์ โรงพยาบาล

50 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

23

เวชการุณย์รัศมิ์ (ช่ือเดิมคือโรงพยาบาลหนองจอก) โรงพยาบาลสิรินธร
โรงพยาบาลหลวงพ่อทวีศักดิ์ ชุตินธโร อุทิศ โรงพยาบาลลาดกระบัง
โรงพยาบาลผสู้ งู อายบุ างขุนเทียน โรงพยาบาลคลองสามวา โรงพยาบาล
บางนา โดยโรงพยาบาลท้ัง 11 แห่งนี้จะเน้นหนักหน้าที่ในด้านการ
รักษาพยาบาล

ส่วนสานักอนามัย ซึ่งดูแลศูนย์บริการสาธารณสุขของ กทม.
ท่ีมีอยู่ 69 ศูนย์ใน 50 เขต ซ่ึงศูนย์เหล่านี้จะเน้นภารกิจไปในด้านการ
ส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค การตรวจโรคเบ้ืองต้น และสานัก
อนามัยก็มีภารกิจในการดูแลคลินิกชุมชนอบอุ่นในเครือข่ายของ
กรงุ เทพมหานครด้วย

ด้วยประชากรที่มีจานวนมากท้ังท่ีปรากฏในทะเบียนบ้าน และ
ประชากรแฝง ทาให้หน่วยบริการสาธารณสุขและโรงพยาบาลมีไม่พอ
กับการดูแลความเจ็บป่วยของประชาชน และย่ิงในช่วงการแพร่ระบาด
ของโรคโควิด สถานการณ์ยิ่งวิกฤตจนระบบสุขภาพของ กทม. นั้น
รองรับไม่ไหว เกิดปรากฏการณ์คนไปรอคิวตรวจสวอปโควิดยาวเหยียด
เตียงโรงพยาบาลล้น ศูนย์พักคอยหรือโรงพยาบาลสนามต้ังไม่ทัน
มีผูป้ ่วยทเ่ี สียชวี ิตท่บี ้านโดยไม่มีใครดูแล การติดเชือ้ แพร่ขยายโดยท่ีไม่มี
การลงไปควบคมุ โรคในหลายพื้นที่ เปน็ ตน้

51สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางที่คดเค้ียวและยาวไกล

24

เม่อื เทยี บเคยี งระหว่างต่างจังหวัดและกรุงเทพฯ มีความชัดเจน
ว่า โครงสร้างหน่วยบริการด้านสขุ ภาพของ กทม.มีไม่พอ ในต่างจังหวัด
ทุกตาบลจะมีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบล แต่ กทม. ในระดับ
แขวงกลับไม่มีศูนย์บริการสาธารณสุข มีแต่ในระดับเขตในต่างจังหวัด
ทุกอาเภอมีโรงพยาบาลประจาอาเภอ แต่ใน กทม. มีเพียงบางเขต
เท่านั้น ท่ีมีโรงพยาบาล ดังนั้นจึงควรที่ระบบสาธารณสุขของ กทม.
จะได้รบั การทบทวนและลงทนุ ครงั้ ใหญ่ ทง้ั อาคารสถานที่ กาลังคน และ
ระบบการบรหิ ารจัดการ เพอ่ื ใหส้ ามารถดแู ลประชากรที่มากดว้ ยจานวน
และลดความเหลอื่ มลา้ ของ กทม. ใหด้ ที ่สี ดุ

สว่ นท่ี 5 : สาธารณสขุ กบั การปกครองทอ้ งถ่ินไทย การเดินทาง
ทค่ี ดเคย้ี ว และยงั ยาวไกล

การกระจายอานาจด้านสาธารณสุขได้ชะงักงันไปร่วม 20 ปี
ดว้ ยอุปสรรครอบดา้ น อาทิ

(1) ความไม่จริงจังของทุกรัฐบาลในการขับเคล่ือนเรื่องการ
กระจายอานาจทั้งภาพใหญ่และด้านสาธารณสุข

(2) ความไม่ชัดเจนของกรอบความคิดทางวิชาการในรูปธรรม
หรือโมเดลในการกระจายอานาจด้านสาธารณสุข ว่าควรจะกระจาย
หน่วยบริการในระดับต่างๆอย่างไรจึงจะลงตัวกับโครงสร้างของท้องถิ่น
ในปจั จุบนั มากทส่ี ดุ

52 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

25

(3) อุปสรรคสาคัญที่ยากลาบากอีกประการคือ ข้าราชการใน
สังกัดกระทรวงสาธารณสุข ที่แทบไม่มีใครที่พร้อมเผชิญกับการ
เปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการเปล่ียนแปลงท่ีไม่มีความชัดเจนและไม่มี
แรงจงู ใจอีกด้วย

(4) ความไม่พร้อมรับการถ่ายโอนของ อปท. เอง ท้ังเน่ืองจาก
การไมไ่ ดร้ บั การเตรยี มความพร้อมและความไมพ่ ร้อมจริง ๆ ของท้องถ่ิน
นนั้ ๆ

ในความไม่พร้อมที่ดาเนินมา 20 ปี สิ่งที่กระทรวงสาธารณสุข
กระทวงมหาดไทย อปท. องคก์ รตระกูล ส. องค์กรวิชาชีพ ชมรมวชิ าชพี
องคก์ รภาคประชาชน นักวิชาการ รวมถึงพรรคการเมือง ควรที่จะมีการ
ต้ังคณะทางานที่สนใจเร่ืองการกระจายอานาจ ศึกษาวิจัย และถกอย่าง
จริงจัง ถึงรูปธรรมโมเดลการถ่ายโอนหน่วยบริการที่ควรจะเป็น โดยไม่
ควรให้เป็นไปตามมีตามเกิด แลว้ แตค่ วามสมัครใจของหน่วยบริการหรือ
อปท. นั้น ๆ แต่ควรคิดและออกแบบอย่างเป็นระบบอย่างมีส่วนร่วม
แล้วดาเนินการสนับสนุนให้มีการถ่ายโอนให้เป็นไปตามแนวทางท่ีควร
จะเป็น เพ่ือความเป็นเอกภาพของรูปแบบ และเพื่อการจัดวาง
ความสัมพนั ธ์ใหมเ่ ชงิ โครงสร้างใหมท่ ่มี ีแบบแผนเดยี วกนั

53สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางที่คดเคี้ยวและยาวไกล

26

อย่างไรก็ตาม โจทย์การกระจายอานาจด้านสาธารณสุขนี้
ยังเป็นโจทย์ท่ีหาคาตอบได้ยาก ตราบใดท่ีทิศทางการกระจายอานาจ
ภาพใหญ่ของประเทศไทยยังไม่มีความชัดเจน 124 ปีการปกครอง
ท้องถิ่นไทยยังไปไม่ถึงไหน หนทางการกระจายอานาจด้านสาธารณสุข
ไทยจึงยังคงคดเค้ยี วและยาวไกล.

54 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

27

บบรรรรณณาานนุกุกรรมม

กองทนุ หลกั ประกันสุขภาพทอ้ งถิ่น. (2564). ระบบรายงานเงนิ คงเหลือ
กองทุนสุขภาพท้องถน่ิ . สบื คน้ ไดจ้ าก
https://obt.nhso.go.th/obt/balance_report

สานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ. (2555). คู่มือ การบริหาร
จัดการกองทุนฟ้ืนฟูสมรรถภาพท่ีจาเป็นต่อสุขภาพระดับ
จังหวดั สบื ค้นจาก
https://www.nhso.go.th/storage/files/shares/PDF2/fu
nd_medi36.pdf

สปสช. เขต 8 อุดรธานี. (2558). เพจเฟซบุ๊ค สปสช. เขต 8 อุดรธานี
วันที่ 14 ธันวาคม 2015 หัวข้อ เปิดโรงพยาบาลเทศบาล
นครอุดรธานีอยา่ งเป็นทางการชาวอดุ รปล้มื โรงพยาบาลแห่ง
ใหม่ สืบค้นไดจ้ าก
https://www.facebook.com/nhso8/posts/1059321070
785817/

คมชัดลึก. (2558). ข่าวคมชัดลึกออนไลน์ “เปิดรายได้ "30 เทศบาล
นคร" มหาศาลนับพันล้าน” เผยแพร่ 1 กุมภาพันธ์ 2564
สบื ค้นได้จาก
https://www.komchadluek.net/news/scoop/456937

55สาธารณสขุ กับการปกครองท้องถิ่นไทย การเดนิ ทางที่คดเค้ียวและยาวไกล

28

สานักงานเทศบาลนครอุดรธานี. (2564). แผนการใช้จ่ายเงินรวม
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๔ เทศบาลนครอุดรธานี
สบื ค้นไดจ้ าก
https://www.udoncity.go.th/public/ content/แ ผ น ก า ร
ใชจ้ ่ายเงินรวม-ประจาปีงบประมาณ-พศ-๒๕๖๔-0

คมชัดลึก. (2558). รพ. อบจ. แห่งแรกของประเทศไทย. คมชัดลึก
ออนไลน์ เผยแพร่วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2558 สืบค้นได้จาก
https://www.komchadluek.net/news/lifestyle/200926

โครงการโรงพยาบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต . (2563).
โ ค ร ง ก า ร โ ร ง พ ย า บ า ล อง ค์ กา ร บ ริห า ร ส่ วน จัง ห วั ด ภู เก็ต .
สบื คน้ ไดจ้ าก
http://www.oic.go.th/FILEWEB/CABINFOCENTER29/DR
AWER088/GENERAL/DATA0000/00000545.PDF

องค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต. (2563). รายงานการรับ-จ่ายเงิน
องค์การบริหารส่วนจังหวัดภูเก็ต ปี 2563. สืบค้นได้จาก
http://www.phuketcity.org/financialreport/budgetall-
63.pdf

56 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

1

ท้องถิน่ : สภาวะดอ้ ยอานาจในการจัดการปญั หา
หมอกควันและฝ่นุ ละอองขนาดเล็ก

พนม กุณาวงค์1 และสุรยี ์รัตน์ กองวี2

ปัญหาหมอกควนั และฝนุ่ ละอองขนาดเลก็ ในปจั จบุ ัน

ปัญหาหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือ ประเทศไทยเป็นปัญหา
ท่ีเกิดขึ้นนานนับหลายสิบปี และทวีความรุนแรงเพ่ิมมากข้ึนทุกปี
ปัจจัยสาคัญคือ ลักษณะทางภูมิศาสตร์ของพ้ืนที่ มีที่ตั้งใน
แอ่งกระทะ ล้อมรอบไปด้วยแนวภูเขา สภาวะอากาศท่ีนิ่งทาให้
ฝุ่นละอองที่เกิดขึ้นสามารถแขวนลอยอยู่ในบรรยากาศได้นาน
โดยไม่ตกลงสู่พ้ืนดิน และในช่วงต้นปีภาคเหนือตอนบนมักจะได้รับ
อิทธิพลจากร่องความกดอากาศสูงท่ีพาดผ่านพ้ืนท่ี ส่งผลให้มี
อากาศหนาวเย็นอย่างต่อเน่ือง สภาพความกดอากาศสูง อุณหภูมิต่า
ก่อให้เกิดหมอกในตอนเช้า เมื่อหยดน้าในอากาศรวมตัวกับฝุ่น
ละอองและสารมลพิษในอากาศเกิดเป็นลักษณะของหมอกควันข้ึน

1 ผผศศ.ด.ดรร. .พนพมนมกณุ กาุณวงาคว์ งอคา์จาอรายจ์ปาระยจ์ปารสะานจ�กั ำสว�ชิ ำนารักัฐวปิชราะรศัฐาปนรศะาศสตานร์ ศคาณสะตร์
รคฐั ณศะาสรัตฐรศแ์ าลสะตรรัฐ์แปลระรศัฐาสปนรศะาศสาตสรน์ มศหาสาวตทิ รย์ ามลหัยาเชวิียทงยใาหลมัย,่ เอชเี ียมงลใ:์ หม่, อีเมล์:
ppaannoomm..gguunnaawwoonngg@@ccmmuu.a.acc.t.hth
22 นนักกั ววิชิชาากกาารรออิสิสรระะ,, ออีเเี มมลล:์:์ ssuurreeeerraatt..kkoonnggvveeee@@ggmmaaiill..ccoomm

57สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

2

(Smog) นอกจากน้ียังมีการผสมตัวของอากาศในแนวด่ิงได้น้อย
เนื่องจากความต่างของอุณหภูมิ (Temperature Inversion) ก่อให้
เกิดการสะสมของมลพิษทางอากาศในบริเวณแอ่ง ประกอบกับ
มีการเผาในทีโ่ ล่ง ไฟป่าที่เพิม่ มากขึ้น ท้ังในพ้นื ท่ี และประเทศเพื่อน
บ้าน ได้แก่ พม่า ลาว ซึ่งเป็นช่วงเวลาท่ีเกษตรกรจะทาการเผา
เศษวัสดุ เพื่อเตรียมพ้ืนที่เพาะปลูก จังหวัดในพื้นที่ภาคเหนือ
จึงได้รับผลกระทบจากภาวะปัญหาหมอกควันท่ีรุนแรงอย่างต่อเนื่อง
ทุกปี ได้แก่ เชียงใหม่ เชียงราย แม่ฮ่องสอน ลาปาง ลาพูน แพร่
น่าน พะเยา และตาก (สมพร จันทระ, 2563)

ด้านการจัดการปัญหา ภาครัฐมีความพยายามในการ
แสวงหาเครอื่ งมอื ตา่ ง ๆ ในการแนวทางแก้ไขปญั หา ทงั้ การกาหนด
นโยบาย มาตรการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาอย่างเต็มที่
แต่ไม่สามารถสนองตอบต่อปัญหาหมอกควันในพ้ืนท่ีภาคเหนือได้
ซ่ึงมักจะมีความรุนแรงในช่วงเดือนมีนาคม – เมษายนของทุกปี
และเป็นช่วงท่ีภาครัฐประกาศใช้มาตรการห้ามเผา ในพื้นที่ 9
จังหวัดภาคเหนือ แต่ก็ไม่สามารถนาปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ
และประสิทธิผล เนื่องจากยังคงเกิดจุดความร้อนสะสมที่สูงทุกปี
โดยเฉพาะพ้ืนที่ป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติ ดังข้อมูลจุดความ
ร้อนย้อนหลังสะสมจากดาวเทียมระบบ MODIS ช่วงวันประกาศ
ห้ามเผา ในระหว่างปี 2561 - 2563 มีจุดความร้อนสะสมรวมใน
พื้นท่ีป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติมากท่ีสุด (สานักงานพัฒนา

58 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

3

เทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน) กระทรวง
อุดมศกึ ษา วิทยาศาสตรว์ จิ ยั และนวตั กรรม (อว.), 2562; สานกั งาน
พัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน),
2563) (ดังตารางท่ี1) สาเหตกุ ารเผาปา่ ทส่ี าคญั มาจากการบุกรุกป่า
ท้งั การล่าสตั ว์ หาของป่า รวมถงึ การทาการเกษตรในเขตปา่

ตารางท่ี 1 จุดความร้อนสะสมจากดาวเทยี มในพน้ื ทภ่ี าคเหนอื จาแนกตาม
การใช้ประโยชน์ที่ดิน ระหว่างปี 2561 – 2563

การใช้ประโยชน์ท่ีดนิ 2561 2562 2563
พน้ื ทปี่ ่าอนรุ ักษ์ 1,929 3,154 3,929
พื้นทป่ี ่าสงวนแหง่ ชาติ 2,241 2,946 3,951
เขต สปก. 125 165 278
พนื้ ที่เกษตร 217 89 181
พื้นที่รมิ ทางหลวง 50 เมตร 16 4 14

ชุมชนและอน่ื ๆ 194 158 247

รวมทง้ั ส้ิน (จดุ ) 4,722 6,516 8,600

ที่มา: สานกั งานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภมู สิ ารสนเทศ (องค์การมหาชน)
กระทรวงอดุ มศึกษา วิทยาศาสตร์วิจยั และนวตั กรรม (อว.), 2562; สานักงาน
พฒั นาเทคโนโลยีอวกาศและภมู สิ ารสนเทศ (องค์การมหาชน), 2563

59สภาวะดอ้ ยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

4
เชียงใหม่ เป็นจังหวัดท่ีพบจุดความร้อนสะสมมากท่ีสุดและ
เพม่ิ ข้ึนทกุ ปี โดยในปี 2561 มีจดุ ความรอ้ นสะสม 246 จุด ปี 2562
เพ่ิมเป็น 1,054 จุด และในปี 2563 เพ่ิมต่อเนื่องเป็น 2,085 จุด
(สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การ
มหาชน), 2563) บ่งชี้ให้เห็นถึงความรุนแรงของปัญหาหมอกควัน
และฝุ่นละอองขนาดเล็กที่อยู่ในข้ันวิกฤตหนักของเชียงใหม่ และ
ความลม้ เหลวของภาครัฐในการจัดการปัญหา (ดังภาพที่ 1)

ภาพท่ี 1 จดุ ความรอ้ นสะสมจากดาวเทยี มระบบ MODIS ในชว่ งวันประกาศ
หา้ มเผา ในปี 2561 – 2563 ในพื้นท่ี 9 จงั หวัดภาคเหนอื

ทม่ี า: สานกั งานพัฒนาเทคโนโลยอี วกาศและภมู สิ ารสนเทศ (องคก์ าร
มหาชน), 2563

60 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

5

ในปี 2562 - 2564 ในห้วงวันประกาศวันห้ามเผา เชียงใหม่
ได้รับการจัดลาดับให้เป็นเมืองท่ีมีคุณภาพอากาศที่แย่ติดอันดับท่ี 1
ของโลกหลายวันต่อเน่ือง จากแอพพลิเคช่ัน Air Visual (สปริงนวิ ส์,
2562; กรุงเทพธุรกิจ, 2563; ทีเอ็นเอ็น 16; 2564) (ดังภาพท่ี 2)
ท้ังนี้ปัญหาหมอกควัน และฝุ่นละอองขนาดเล็ก หรือฝุ่น PM2.5 น้ัน
มักจะเกิดขึ้นต่อเน่ืองนานหลายสัปดาห์ในห้วงวันประกาศห้ามเผา
ส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิต สุขภาพของประชาชน และเศรษฐกิจ
ภาคเหนือในวงกว้าง ซ่งึ ถอื เป็นภัยคกุ คามท่ีทา้ ทา้ ยความสามารถใน
การจัดการปัญหาของภาครัฐอย่างมาก ถึงแม้ว่าในปี 2550 รัฐบาล
ไ ด้ มี ก า ร ป ร ะ ก า ศ ใ ห้ ภ า ว ะ ปั ญ ห า ห ม อ ก ค วั น ท่ี เ กิ ด ขึ้ น ใ น พ้ื น ท่ี
ภาคเหนือเป็นวาระแห่งชาติไปแล้วก็ตาม และล่าสุดในปี 2562
รัฐบาลได้ยกระดับปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กเป็นวาระแห่งชาติอีก
คร้ัง เม่ือวันท่ี 12 กุมภาพันธ์ 2562 เน่ืองจากปริมาณฝุ่นละออง
ขนาดเลก็ PM2.5 ที่สูงเกินค่ามาตรฐานต่อเน่ืองหลายวัน และส่งผล
กระทบโดยตรงต่อสิ่งแวดล้อมและภาวะสุขภาพของประชาชน ท่ี
ต้องเผชิญกับการเจ็บป่วยด้วยโรคระบบทางเดินหายใจ เช่น โรค
ภูมิแพ้ โรคปอด เป็นต้น และจากการที่ต้องสูดดม หายใจเอาฝุ่น
ละอองขนาดเล็กเข้าร่างกายในระยะยาวมีผลทาเส่ียงต่อการ
เจ็บป่วยด้วยโรคมะเร็งปอด โรคระบบหัวใจและหลอดเลือดได้
เป็นต้น (กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ
ส่ิงแวดล้อม, 2562)

61สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

6

ภาพที่ 2 การจดั ลาดับเมืองที่มคี ุณภาพอากาศแย่ที่สุดในโลก จากแอพพลิเคชน่ั
Air Visual

ที่มา: สปริงนวิ ส,์ 2562; กรงุ เทพธรุ กจิ , 2563; ทีเอ็นเอน็ 16; 2564

เม่ือปัญหาหมอกควันและฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5
ภาคเหนือ ไดถ้ กู ยกเปน็ วาระแห่งชาติในปี 2562 ทผ่ี า่ นมา สง่ ผลให้
ภาครัฐต้องเร่งจัดการปัญหาอย่างเข้มข้น เพื่อควบคุมการเผาท่ี
ก่อให้เกิดฝุ่นละอองทุกประเภท ท้ังการกาหนดมาตรการระยะส้ัน
เชน่ การประกาศเพิ่มวันหา้ มเผา ประกาศปดิ ป่าอนุรักษ์ การฉีดพ่น
และโปรยละอองน้าเพื่อเพิ่มความชุ่มช้ืน การแจกหน้ากากอนามัย
เป็นต้น ส่วนมาตรการระยะยาว เช่น การจัดตั้งป่าชุมชนภายใต้
พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 เพ่ือให้ชุมชนวางแผนอนุรักษ์ ฟ้ืนฟู
และใช้ประโยชน์จากป่าได้อย่างย่ังยืน ตลอดจนมุ่งเน้นการทางาน

62 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

7

แบบไร้รอยต่อภายใต้ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย 2550
ตามแนวทาง “4 มาตรการเชิงพ้ืนท่ี 5 มาตรการบริหารจัดการ”
โดยมีกระทรวงมหาดไทย เป็นหน่วยงานหลัก และในระดับพ้ืนท่ีมี
ผู้ว่าฯ เป็นผู้อานวยการส่ังการแบบเบ็ดเสร็จ (Single Command)
มีการบูรณาการส่ังการจากผู้ว่าฯ นายอาเภอไปจนถึงระดับ
ผู้ใหญ่บ้าน ให้เข้าถึงกลุ่มเป้าหมายท่ีมีพฤติกรรมการเผา แต่เมื่อ
ย้อนมองไปถึงปัญหาการเผาที่ก่อให้เกิดฝุ่นละอองขนาดเล็กใน
ระดับพ้ืนท่ีจริง ๆ แล้ว กลับพบว่ามาตรการของภาครัฐ ไม่สามารถ
ควบคุมการเผาได้อย่างมีประสิทธิภาพ เน่ืองจากประชาชนยังคงมี
พฤติกรรมการเผาอยู่ โดยเฉพาะการเผาซากข้าวโพดเล้ียงสัตว์ที่
ขยายพื้นที่ปลูกในที่สูง การเผาตอซังข้าวในพื้นที่ราบ ซ่ึงได้
กลายเป็นวิถชี วี ติ ของชาวบ้าน และถูกมองว่าเป็นวธิ ีการกาจดั วัชพืช
และการเตรียมพื้นที่เพาะปลูกที่ง่ายและลดต้นทุน นอกจากน้ันการ
เผาเป็นความเชอ่ื ของชาวบ้านวา่ จะทาให้ผลผลิตจากป่าเพิ่มขึ้น เช่น
ผกั หวาน เหด็ เผาะ เปน็ ต้น

จะเห็นได้ว่า ภาวะปัญหาหมอกควันที่เกิดข้ึนซ้าทุกปี ผนวก
กับการเกิดปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 ท่ีรุนแรง ภาครัฐต่าง
รับรู้ถึงต้นตอปัญหาเป็นอย่างดี แต่มาตรการและแนวทางปฏิบัติ
ตา่ งๆ ไม่สามารถนามาปฏิบตั ิและจัดการปัญหาถึงต้นตอได้ ขณะท่ีผู้
ก่อปัญหาหรือที่ทาการเผา ก็ยังคงเผาอยู่ เพราะไม่มีทางเลือก ไม่มี
อาชีพที่สามารถทดแทน หรือลดพฤติกรรมการเผาได้ ซ่ึงสะท้อนให้

63สภาวะดอ้ ยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

8

เห็นความล้มเหลวในการจัดการปัญหาของภาครัฐ หากมองในเชิง
ลึกแล้วพบว่า การลักลอบเผาเป็นปัญหาที่ค่อนข้างซับซ้อน เพราะ
การเผาของชาวบ้านนั้น เผาแบบไม่มีทางเลือก หากไม่เผาก็ไม่มี
รายได้ ขณะท่ีนโยบายของภาครัฐก็เป็นปัจจัยสาคัญที่ผลักดันให้
ชาวบา้ นติดอย่ใู นวังวนของการเผา โดยเฉพาะนโยบายประกนั ราคา
ผลผลิตทางการเกษตร ด้วยเหตุนี้ปัญหาจึงยากท่ีจะแก้ไขได้สาเร็จ
เพราะต้นตอของปัญหายังมีอยู่ ดังนั้นบทความนี้ จึงมุ่งท่ีจะ
วิ เ ค ร า ะ ห์ ถึ ง ส ถ า น ก า ร ณ์ ปั ญ ห า ท่ี เ กิ ด ขึ้ น ใ น พื้ น ท่ี ภ า ค เ ห นื อ
กระบวนการแก้ไขปัญหาหมอกควัน โดยเฉพาะในระดับท้องถิ่น ซ่ึง
อปท. เป็นหนว่ ยงานภาครัฐหลกั ท่ีอย่ใู นพนื้ ที่ รบั รูแ้ ละเข้าใจปญั หา
เป็นอย่างดี แต่กลับพบว่า แทบจะไม่มีอานาจใดๆ ท่ีจะจัดการ
ปัญหาของตนเองได้ ซ่ึงเป็นคาถามหรือข้อสงสัยของผู้เขียนว่า
“ปัญหาเกิดในระดับท้องถิ่น แล้วทาไมท้องถิ่นไม่สามารถจัดการ
แก้ไขปัญหาของตนเองได้” เบื้องลึกของปัญหาเกิดข้ึนจากอะไร
ทาไมภาครัฐยังแก้ไขปัญหาไม่สาเร็จ และมีทางออกใดบ้าง ที่จะ
สามารถจัดการปญั หาไดส้ าเร็จและเกดิ ความยง่ั ยืน

64 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

9

กระบวนการแกไ้ ขปญั หาหมอกควนั และฝุ่นละอองขนาดเลก็

กระบวนการแก้ไขปัญหาหมอกควัน ท้ังในระดับชาติ ระดับ
ภูมิภาค/จังหวัด และท้องถ่ินพบว่า ความก้าวหน้าของการจัดการ
ปัญหาหมอกควัน และฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 ภายใต้
แผนปฏิบัติการขับเคลอื่ นวาระแหง่ ชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมอ่ื ปี
2562 ได้กาหนดให้คณะกรรมการส่ิงแวดล้อมแห่งชาติเป็นกลไก
หลักร่วมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและ
หน่วยงานที่เก่ียวข้องดาเนินการขับเคล่ือนวาระแห่งชาติ เมื่อวันท่ี
23 พฤศจิกายน พ.ศ. 2563 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่าง
แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษ
ด้านฝุ่นละออง” (พ.ศ. 2563) และแผนเฉพาะกิจเพ่ือการแก้ไข
ปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง โดยแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระ
แห่งชาติฯ ประกอบด้วย 3 มาตรการ (สานักตรวจราชการ สานักงาน
ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี, 2564; กรมควบคุมมลพิษ กระทรวง
ทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม, 2562)

มาตรการที่ 1 การเพ่มิ ประสิทธภิ าพในการบริหารจดั การเชิง
พื้นท่ี เพ่ือควบคุมมลพิษในช่วงวิกฤตในระยะเร่งด่วนเพ่ือควบคุม
พื้นท่ีท่ีมีปัญหาฝุ่นละออง โดยใช้กลไกระบบการบริหารจัดการแบบ
เบ็ดเสร็จ หน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง/จังหวัด/พ้ืนที่เสี่ยง สามารถ
พิจารณากาหนดเกณฑ์ที่เหมาะสม สอดคล้องกับสถานการณ์และ
บริบทของพ้นื ท่ี ซึง่ มีกลไกการสัง่ การตามปริมาณฝุน่ ละออง ดังนี้

65สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

10

• ระดับท่ี 1 PM2.5 ไม่เกิน 50 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร
หนว่ ยงานดาเนิน ภารกจิ ตามสภาวะปกติ

• ระดับที่ 2 PM2.5 ระหว่าง 51 - 75 ไมโครกรัม/ลกู บาศก์เมตร
หน่วยงานดาเนินมาตรการใหเ้ ข้มงวดขึน้

• ระดับที่ 3 PM2.5 ระหว่าง 76 - 100 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์
เมตร ให้ผู้ว่าฯเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ โดยใช้อานาจตาม
กฎหมายท่ีเก่ียวข้องควบคุมพื้นที่ ควบคุมแหล่งกาเนิดและกิจกรรม
ที่ทาให้เกิดมลพิษ

• ระดบั ที่ 4 PM2.5 มากกว่า 100 ไมโครกรัม/ลกู บาศก์เมตร
เสนอให้จัดการประชุมคณะกรรมการท่ีเกี่ยวข้อง เพ่ือเสนอ
มาตรการตอ่ นายกรฐั มนตรเี พือ่ พจิ ารณาสั่งการ

มาตรการท่ี 2 การป้องกันและลดการเกิดมลพิษท่ีต้นทาง
หรือแหล่งกาเนิด ลด และควบคุมมลพิษจากแหล่งกาเนิด ได้แก่
ยานพาหนะ บังคับใช้มาตรฐานการระบายมลพิษทางอากาศจาก
รถยนต์ใหม่ แบบEuro5 หรือการใช้เครื่องยนต์พลังสะอาด ภายใน
ปี 2564 ภาคอุตสาหกรรม กาหนดมาตรฐานอากาศเสียในรูป
Loading ตามศักยภาพการรองรับมลพิษของพ้ืนท่ี ให้มีการติดตั้ง
ระบบ CEMs โรงงานจาพวก 3 การเผาในท่ีโล่ง/ภาคการเกษตร
ให้มีการนาเศษวัสดุการเกษตรมาใช้ประโยชน์ทดแทนการเผา
ส่งเสริมให้เปล่ียนการปลูกพืชหรือไม้ยืนต้น ทดแทนพืชเชิงเดี่ยวที่
ไม่ต้องเผาพื้นที่เพาะปลูก ห้ามเผาในท่ีโล่งและเผาขยะโดยเด็ดขาด

66 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

11

เพ่ิมประสิทธิภาพของท้องถิ่นในการจัดการขยะมูลฝอย ใช้มาตรการ
ทางสังคมกับผู้ลักลอบเผาป่า การก่อสร้าง และผังเมือง มุ่งควบคุม
ฝุ่นจากการก่อสร้าง/บังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด ตลอดจนภาค
ครัวเรือน ส่งเสรมิ การใช้เตาไรค้ วัน เพอื่ ลดมลพิษ เป็นตน้

มาตรการที่ 3 การเพิ่มประสิทธภิ าพการบรหิ ารจดั การมลพิษ
พฒั นาเครือขา่ ยการติดตามตรวจสอบคุณภาพอากาศเสริม เพือ่ เป็น
การเฝา้ ระวังในพ้นื ทพี่ ฒั นาแบบจาลองการพยากรณ์คณุ ภาพอากาศ
ฐานข้อมูลสนับสนุนการป้องกัน และแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองจากไฟ
ป่าและการเผาในที่โล่ง พัฒนาระบบเตือนภัย รวมถึงการพัฒนา
เทคโนโลยีและเครื่องมือต่าง ๆ ท่ีทนั สมัย เพอื่ นามาใช้อานวยความ
สะดวกและสนบั สนุนระบบการตดั สินใจ เป็นต้น

สาหรับแผนเฉพาะกิจเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอก
ควัน มีการกาหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองสาหรับ
หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องในช่วงเกิดสถานการณ์ ไว้ 12 ข้อ ได้แก่
(1) การสือ่ สารประชาสัมพนั ธส์ รา้ งการรบั รู้ ความเข้าใจในปัญหาให้
ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย (2) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการป้องกันและ
แก้ไขปัญหาไฟป่าหมอกควันและฝุ่นละออง ภายใต้คณะกรรมการ
ป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติ เพื่อเป็นกลไกหลักในการ
กากับดูแลและรบั มือสถานการณ์ (3) การบริหารจัดการเช้ือเพลิงใน
พน้ื ท่ปี ่า (4) สรา้ งเครือขา่ ย อาสาสมัคร และจติ อาสา เพอ่ื เป็นกลไก
หลกั เขา้ ถงึ พื้นท่ี ทันตอ่ เหตกุ ารณ์ ท้ังส่ือสาร ติดตาม เฝา้ ระวงั และ

67สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

12

ดับไฟ (5) เร่งขับเคล่ือนโครงการปลูกป่าและป้องกันไฟป่า ภายใต้
ศูนย์อานวยการจิตอาสาพระราชทาน โดยกาหนดเป้าหมาย 12
จังหวัด ภายในปี 2563 และครบ 76 จังหวัด ภายในปี 2570
(6) เร่งรัดการเพ่ิมประสิทธิภาพการถ่ายโอนภารกิจการควบคุมไฟ
ป่าให้แก่ อปท.ให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม (7) การพยากรณ์ฝุ่น
ละอองล่วงหน้า 3 วัน เพ่ือแจ้งเตือนประชาชนอย่างทันท่วงที
(8) ประยุกต์ใช้ภาพถ่ายดาวเทียมในการรายงานปริมาณฝุ่นละออง
เชิงพื้นที่ เริ่มดาเนินการในวันท่ี 1 ธันวาคม 2563 (9) พัฒนาระบบ
คาดการณ์ และระบบสนับสนุนการตัดสินใจ โดยการใช้งาน
แอพพลิเคช่ันบัญชาการการดับไฟป่า เริ่มดาเนินการในวันท่ี
1 ธนั วาคม 2563 (10) บริหารจดั การเชื้อเพลงิ โดยใชแ้ อปพลิเคช่ัน
ลงทะเบียนจัดการเช้ือเพลิง (11) ส่งเสริมและสนับสนุนกลไกการมี
ส่วนร่วมของประชาชนในการดูแล รักษาป่า และลดการเผาป่าผา่ น
การจัดที่ดินทากิน และ (12) เจรจาสร้างความร่วมมือกับประเทศ
เพอื่ นบ้าน ทัง้ ระดับอาเซยี น ระดับทวิภาคี และระดับพน้ื ท่ีชายแดน

การดาเนินการแก้ไขปัญหาท้ังในระดับภูมิภาคและจังหวัด
น้ัน ยังคงมุ่งดาเนินงานตามมาตรการ “4 พ้ืนที่ 5 มาตรการบริหาร
จัดการ” ประกอบดว้ ย 4 พืน้ ท่ีหลัก ไดแ้ ก่

(1) พ้ืนที่ป่าสงวน/อนุรักษ์ หน่วยงานสังกัดกระทรวง
ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ เป็นหน่วยรับผิดชอบ
ในการบูรณาการร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ ดาเนินการควบคุมไฟป่า

68 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

13

โดยการจัดทาแนวป้องกันไฟ สนธิกาลังเจ้าหน้าท่ีทุกภาคส่วน ร่วม
ถึงอาสาสมัครภาคประชาชนร่วมลาดตระเวนป่า การบังคับใช้
กฎหมาย การปิดป่าในช่วงประกาศวันห้ามเผา การทาป่าเปียก ป่าช้ืน
การพัฒนาทีมดับไฟป่า และการส่งเสริมอาชีพ รายได้เสริม
ตลอดจนให้ผู้นาท้องที่ กานัน/ผู้ใหญ่บ้าน สร้างมาตรการชุมชน
จดั ทาบญั ชผี มู้ ีอาชีพเกย่ี วขอ้ งกับปา่ เช่น หาของป่า ล่าสตั ว์ เปน็ ต้น

(2) พ้ืนท่ีเกษตรกรรม หน่วยงานสังกัดกระทรวงเกษตรและ
สหกรณ์ในพื้นท่ี เป็นหน่วยรับผิดชอบในการบูรณาการร่วมกับ
หน่วยงานต่าง ๆ ร่วมดาเนินการควบคุมการเผาในพื้นที่การเกษตร
การจัดระเบียบการบรหิ ารเชื้อเพลิง การจัดกิจกรรมประชาสัมพนั ธ์
รณรงค์ให้มีการใช้สารย่อยสลายหรือไถกลบตอซังข้าว /ข้าวโพด/
ซากวัชพืช การแปรวัสดุการเกษตรเพื่อเพ่ิมมูลค่า เช่น ทาปุ๋ยหมัก
ทาอาหารสัตว์ เป็นต้น ตลอดจนให้ผู้นาท้องที่ กานัน/ผู้ใหญ่บ้าน
จัดอาสาสมัคร ประชาชนในชุมชน ร่วมกันเฝ้าระวังไม่ให้เกษตรกร
ลกั ลอบเผา

(3) พื้นท่ีชุมชน/เมือง จังหวัด อาเภอ และ อปท. กาหนด
กฎกติการ่วมกับชุมชน โดยใช้กลไกประชารัฐในการเฝ้าระวังป้องกัน
การเผาในพ้ืนที่ชุมชน/เมือง การกาหนดพ้ืนที่ปลอดมลพิษ และให้
จัดชุดปฏิบัติการประจาตาบล/หมู่บ้าน เข้าร่วมประชุมช้ีแจงกับ
ประชาชนในพื้นที่ เพื่อให้ทราบมาตรการและแนวทางปฏิบัติของ
ภาครัฐ

69สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

14

และ (4) พ้ืนท่ีริมทาง หน่วยงานสังกัดกระทรวงคมนาคมใน
พื้นท่ีเป็นหน่วยรับผิดชอบในการบรู ณาการร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ
ดาเนนิ การจดั กาลังอาสาสมัครภาคประชาชนลาดตระเวน เฝ้าระวัง
และกาจัดเศษวัสดุ ขยะ ใบไม้แห้งท่ีเป็นเช้ือเพลิงในพื้นท่ีริมทาง
เพ่อื ไมใ่ หม้ เี ชอ้ื ไฟและใชเ้ ปน็ แนวกนั ไฟ เป็นตน้

ด้าน 5 มาตรการบริหารจัดการ ได้แก่ (1) ระบบบัญชาการ
เหตุการณ์ ศูนย์บัญชาเหตุการณ์จังหวัด และอาเภอ เป็นหน่วยงาน
หลักในการอานวยการ สั่งการ ระดมสรรพกาลัง ทรัพยากร และ
ประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ โดยมีผู้ว่าฯ และ
นายอาเภอ เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ เพื่อให้การบริหารจัดการ
ปัญหาเป็นเอกภาพ (2) สร้างความตระหนัก ประชาสัมพันธ์สร้าง
การรับรู้ ความเข้าใจ และสร้างความร่วมมือกับประชาชนทราบใน
การแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควัน อาทิ การห้ามการเผาป่าหรือ
เศษวัสดุการเกษตร การจัดกิจกรรมการอนุรักษ์ป่า การจัดชุด
ปฏิบัติการประจาหมู่บ้าน เพื่อปลูกฝังสร้างจิตสานึกให้กับประชาชน
นักเรียนและเยาวชน มีส่วนร่วมในการดูแลรักษาป่า เป็นต้น
(3) ลดปริมาณเช้ือเพลิง ให้จัดทาแนวกันไฟ การควบคุมการเผา
ส่งเสริมการใช้สารหมักชีวภาพยอ่ ยสลายตอซัง และการนาเศษวสั ดุ
ทางการเกษตรมาทาอาหารสัตว์ ตลอดจนกาชับกานัน ผู้ใหญ่บ้าน
อปท. คณะกรรมการหมู่บ้าน สอดส่อง ดูแล ตักเตือน ห้ามปราม
ผู้ท่ีจุดไฟเผาเศษวัสดุทางการเกษตร โดยเฉพาะตามเขตรอยต่อ

70 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

15

ระหว่างชุมชนกับเขตป่าไม้ (4) การบังคับใช้กฎหมาย ให้จังหวัด
กาชับเจ้าพนักงานตามกฎหมาย บังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด
โดยทาการจับกุมผู้กระทาความผิดที่ลักลอบเผาในพ้ืนท่ีป่า พื้นที่
เกษตรกรรม พื้นที่ชุมชน/เมือง และพื้นท่ีริมทาง และ (5) ทีม
ประชารัฐ ให้บูรณาการทุกภาคส่วนท้ังจากภาคราชการ ทหาร
ประชาชน เอกชน อาสาสมคั ร มลู นธิ ิ ใหม้ ีสว่ นร่วมในการสนับสนุน
ร่วมกาหนดแนวทางปฏิบัติ มาตรการการป้องกัน และแก้ไขปัญหา
ไฟป่าและหมอกควัน เช่น การกาหนดกติกาห้ามเผาของหมู่บ้าน
การจดั ตงั้ กองทุนสนบั สนนุ การปอ้ งกนั แกไ้ ขปญั หา เป็นตน้

นอกจากนี้ในแต่ละจังหวัด มีการกาหนดมาตรการห้ามเผา
ภายใต้ประกาศจังหวัด ซึ่งการประกาศช่วงวันห้ามเผาในพื้นท่ี 9
จังหวัดภาคเหนือ จะไม่เหมือนกันโดยแต่ละจังหวัดจะพิจารณาจาก
ระดับปริมาณเชื้อเพลิง ช่วงเวลาการเกษตรกรรมในพ้ืนท่ี และสถิติ
จุดความร้อนย้อนหลัง พร้อมท้ังมุ่งเน้นการบังคับใช้มาตรการต่างๆ
ในด้านการป้องกันและแก้ไขปัญหาการเผาในพ้ืนที่ ซึ่งมาตรการน้ี
มีการดาเนินการต่อเน่ืองมายาวนานหลายปี เช่น ในปี 2560 – 2561
กาหนดช่วงเวลาประกาศห้ามเผา 60 วัน ต่อมาในปี 2562 เกิด
ปัญหาการเผาท่ีรุนแรง แต่ละจังหวัดได้พยายามใช้มาตรการที่
เข้มข้นข้ึนเพื่อควบคุมการเผาอย่างเด็ดขาด และมีการประกาศ
เพ่ิมวนั ห้ามเผา เช่น จังหวดั เชียงใหม่ห้ามเผาช่วง 10 มกราคม - 30

71สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

16

เมษายน 2563 รวม 111 วัน เพิ่มขึ้นจาก 60 วันในปี 2562
ทีผ่ า่ นมา เป็นต้น

ในระดับท้องถ่ิน อปท. มีหน้าที่รับผิดชอบภารกิจควบคุมไฟ
ป่า ตามท่ีไดร้ บั การถ่ายโอนจากกรมป่าไม้ และกรมอุทยานแห่งชาติ
สัตว์ป่า และพันธ์ุพืช ตามแผนปฏิบัติการกาหนดขั้นตอนการ
กระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 หมวด 2 มาตรา 16 (24)
กาหนดให้การจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากป่าไม้
ท่ีดิน ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมเป็นอานาจหน้าท่ีของ
อปท. ภารกิจน้ีกาหนดขอบเขตการถ่ายโอนไว้เฉพาะเขตพ้ืนท่ีป่า
สงวนแห่งชาติ ยกเว้นพื้นที่อนุรักษ์ เพ่ือให้ท้องถ่ินมีส่วนร่วมในการ
กาหนดแผนดาเนนิ การและสนบั สนุนด้านงบประมาณดา้ นปา่ ชุมชน
ด้านการป้องกันและควบคุมไฟป่า และการให้ประชาชนมีส่วนร่วม
ดูแลและวางแผนใช้ประโยชน์จากป่าชุมชน โดยการขับเคลื่อน
ภารกิจนี้ อปท. จะต้องดาเนินการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่รับผิดชอบ
โดยตรง ตั้งศูนย์ราษฎรอาสาสมัครพิทักษ์ป่า บรรจุโครงการ/
กิจกรรมในแผนพัฒนาท้องถิ่น และตราข้อบัญญัติ หรือเทศบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปี (ส่วนควบคุมไฟป่า สานักป้องกัน
รักษาป่าและควบคุมไฟป่า กรมป่าไม้, 2564; จุฑามาศ จันโลหิต,
2560)

72 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

17

เบื้องลึกของปญั หา: ทอ้ งถ่นิ ขาดอานาจ เงิน เคร่ืองมือทางาน
และคน (กาลังเจา้ หน้าท)่ี

ความรุนแรงของปัญหาหมอกควัน และฝุ่นละอองขนาดเล็ก
PM2.5 ในพน้ื ที่ภาคเหนือ ท่เี กิดข้นึ อย่างตอ่ เนอื่ งและยาวนานหลาย
สิบปี เป็นตัวช้ีวัดสาคัญที่สะท้อนนโยบายของรัฐและการทางานใน
การแก้ไขปัญหาหมอกควันในภาคเหนือล้มเหลว หากมองการ
ดาเนินงานแก้ไขปัญหาในระดับท้องถิ่น พบว่าการถ่ายโอนภารกิจ
การควบคมุ ไฟปา่ ใหก้ บั อปท. ยงั ไมเ่ กิดผลในทางปฏบิ ัติ ถงึ แมว้ ่าจะ
มีการถ่ายโอนภารกิจนี้มาต้ังแต่ปี 2544 ถึงปี 2553 มีท้องถ่ินท่ัว
ประเทศท่ีมีความพร้อมรองรับภารกิจน้ี จานวนทั้งสิ้น 2,629 แห่ง
ทย่ี งั ไมไ่ ดถ้ ่ายโอนภารกิจ จานวน 87 แหง่ (สว่ นควบคมุ ไฟป่า สานกั
ป้องกันรักษาป่าและควบคุมไฟป่า กรมป่าไม้, 2564) แต่ด้วย
ลักษณะภารกิจที่มุ่งถ่ายโอนงานควบคุมไฟป่า แต่ท้องถิ่นไม่ได้รับ
การจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ไม่มีการส่งมอบกาลังเจ้าหน้าท่ี
แ ล ะ ยั ง ก า ห น ด ใ ห้ ท้ อ ง ถ่ิ น แ ต่ ง ต้ั ง เ จ้ า ห น้ า ที่ รั บ ผิ ด ช อ บ โ ด ย ต ร ง
ตัง้ ศูนย์ราษฎรอาสาสมัครพิทักษป์ ่า รวมถงึ บรรจโุ ครงการ กิจกรรม
ในแผนพัฒนาท้องถิ่น และตราข้อบัญญัติ หรือเทศบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือขับเคล่ือนภารกิจควบคุมไฟป่า
ดังน้ันเมื่อมีการถ่ายโอนอานาจ ท้องถิ่นจะต้องมีหน้าท่ีจัดหา
อัตรากาลังเจ้าหน้าที่ เครื่องมือและอุปกรณ์ในการปฏิบัติงาน
ดว้ ยงบประมาณของตนเอง

73สภาวะดอ้ ยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

18

เมื่อท้องถ่ินนาภารกิจควบคุมไฟป่ามาปฏิบัติ กลับไม่ราบรื่น
เนื่องด้วยท้องถ่ินถูกกดทับให้อยู่ในสภาพด้อยอานาจ ทั้งในเรื่อง
การจัดสรรงบประมาณอุดหนุน ด้วยข้อจากัดระเบียกระทรวง
มหาดไทย ว่าด้วยเงินอุดหนุนของ อปท. พ.ศ. 2553 ไม่รองรับ
ภารกจิ โครงการ กิจกรรม ดา้ นทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อม
เช่น ไม่สามารถดาเนินการอุดหนุนเครือข่ายอาสาสมัครพิทักษ์ป่า
ซ่ึงเป็นภาคประชาชนได้ ขณะเดียวกันท้องถิ่นต้องให้ความสาคัญ
กับโครงการอันเป็นภารกิจหลัก ตามแผนพัฒนาท้องถ่ิน ท่ีจะต้อง
ดาเนินการเอง และคานึงถึงสถานะทางการเงินการคลัง ก่อนท่ีจะ
พิจารณาให้เงินอุดหนุน หรือท้องถิ่นบางแห่งที่ให้งบประมาณ
อดุ หนุนภารกจิ ดา้ นควบคมุ ไฟปา่ กลบั ถูกตรวจสอบการใช้เงนิ ซง่ึ ทา
ให้ท้องถิ่นไม่แน่ใจในอานาจและหน้าท่ีของตนเอง (ไทยโพสต์,
2563)

และย่ิงเป็นการตอกย้าถึงการขาดอานาจของท้องถ่ินในเร่ือง
งบประมาณ ท่ียังคงเป็นเบ้ียล่างของส่วนกลาง จากข้อมูล
งบประมาณด้านส่ิงแวดล้อมในภาพรวมของไทย ปีงบประมาณ
2565 ลดลงเหลือเพียง 8,534 ล้านบาท หรือลดลงมากกว่า 47%
จากงบประมาณปี 2564 จานวน 16,143 ล้านบาท ซึ่งงบประมาณ
ท่ีรัฐบาลจัดสรรให้สาหรับการจัดการปัญหาฝุ่นละอองขนาด
เล็กน้อยมาก เมื่อเทียบกับงบประมาณด้านส่ิงแวดล้อมของรัฐบาล
ในสหภาพยุโรปจะจัดสรรงบประมาณโดยเฉลี่ย 1.6% ของ

74 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

19

งบประมาณทั้งหมดเพื่อสิ่งแวดล้อม รัฐบาลจีนจะจัดสรร
งบประมาณเพื่อสิ่งแวดล้อมประมาณ 2.5% ของงบประมาณ
ท้ังหมด ขณะท่ีรัฐบาลไทยจัดสรรเพียง 0.275% เท่าน้ัน น่ันแปลว่า
รัฐบาลไทยแทบไม่ให้ความสาคัญกับเร่ืองสิ่งแวดล้อมเลย อีกทั้ง
งบประมาณส่วนใหญ่ในการแก้ปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กน้ัน
ก ร ะ จุ ก อ ยู่ ที่ ส่ ว น ก ล า ง แ ท บ ท้ั ง ห ม ด แ ล ะ ก ร ะ จ า ย กั น อ ยู่ ต า ม
หน่วยงานต่าง ๆ ประกอบด้วย งบสนับสนุนการแก้ปัญหาไฟป่า
และหมอกควันของสานักงานปลัดกระทรวงทรัพย์ฯ 15 จังหวัด
ไดง้ บประมาณ 7.4 ลา้ นบาท งบจดั การมลพิษทางอากาศ 4 แห่งและ
งบตรวจสอบ/ตรวจจับยานพาหนะ 7.6 ล้านบาท งบสาหรับ
อาสาสมัครและประชาชนในการจัดการไฟป่าและหมอกควันของ
กรมส่งเสริมคุณภาพส่ิงแวดล้อม 10 ล้านบาท งบหยุดเผาในพื้นท่ี
เกษตร ของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 40.8 ลา้ นบาท

และยังมีงบประมาณประจาของหน่วยงานอื่น ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง
อกี ได้แก่ งบควบคมุ ไฟปา่ ของกรมป่าไม้ 307.7 ลา้ นบาท งบในการ
เพ่ิมสถานีตรวจวัดและเคร่ืองมือวัดฝุ่นละอองขนาดเล็กของ
กรมควบคุมมลพิษอีก 24.5 ล้านบาท ตลอดจนค่าใช้จ่ายในการส่งเสริม
ความร่วมมือการแก้ปัญหาหมอกควันในอาเซียน 8.2 ล้านบาท
(เดชรัต สุขกาเนิด, 2564) ซ่ึงงบประมาณด้านส่ิงแวดล้อมทั้งหมด
ท่ีกล่าวมา ไม่มีส่วนไหนที่ระบุถึงงบประมาณของท้องถิ่นไว้โดยตรง
จึงหมายความว่า ท้องถิ่น ต้องปฏิบัติภารกิจควบคุมไฟป่าแบบตาม

75สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

20

มีตามเกิด หากมีงบประมาณก็ดาเนินการจัดการปัญหาได้ หรือหาก
มีงบประมาณน้อย ก็ทาได้บ้าง ไม่ได้บ้าง ดังน้ันปัญหาการเผาหรือ
ไฟป่าและหมอกควนั ก็ไม่ได้รบั การแก้ไขได้สาเร็จสักที

นอกจากน้ี พื้นท่ีที่เกิดปัญหาการเผาในภาคเหนือส่วนใหญ่
อยู่ในเขตพ้ืนที่ป่าสงวนแห่งชาติ ซ่ึงเป็นการเผาจากการทา
การเกษตรเชิงเดี่ยว โดยเฉพาะการปลูกข้าวโพดเล้ียงสัตว์ ซ่ึงจาก
รายงานสถานการณ์การเพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสตั วใ์ นประเทศไทย
ปีเพาะปลูก 2561/62 ภาคเหนือมีเน้ือท่ีเพาะปลูกรวมมากท่ีสุด
ถึง 4,682,925 ไร่ (สานักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวง
เกษตรและสหกรณ์, 2562) และจากรายงานของ กรีนพีช เอเชีย
ตะวันออกเฉียงใต้ ได้ตรวจสอบจุดความร้อน (hotspots) ในช่วง
เดือนธันวาคม 2561 ถึงพฤษภาคม 2562 พบว่ามีจุดความร้อนถึง
6,879 จุด เกิดข้ึนในพื้นท่ีเพาะปลูกข้าวโพดบริเวณภาคเหนือ
(ปรัชญ์ รุจิวนารมย์, 2563) หากพิจารณาถึงขอบเขตหน้าที่ของ
ท้องถิ่นในการควบคุมไฟป่าท่ีเกิดจากการเผาพ้ืนที่เพาะปลูก
ข้าวโพดเล้ียงสัตว์ในพ้ืนท่ีป่าที่เกิดขึ้นนี้ ถือเป็นปัญหาท่ีเกินกาลัง
ของท้องถิ่นท่ีจะสามารถรับมือกับปัญหาน้ีได้ และด้วยอานาจและ
หน้าท่ีที่มีอยู่ของท้องถิ่นก็มองภาพออกได้ว่า ท้องถ่ินไม่สามารถ
ขับเคลื่อนภารกิจควบคุมไฟป่าได้สาเร็จ ถึงแม้ว่ารัฐบาล จะพยายาม
เร่งรัดการเพิ่มประสิทธิภาพการถ่ายโอนภารกิจการควบคุมไฟป่า
ให้แก่ อปท.ให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรมก็ตาม แต่การถ่ายโอน

76 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

21

ภารกจิ นสี้ ว่ นกลางยังคงควบคุม กากับการทางานของท้องถ่นิ ทาให้
ท้องถ่ินขาดอานาจ ความเป็นอิสระในการบริหารจดั การปัญหาดว้ ย
ตนเอง ไม่สามารถดาเนินการ หรือใช้งบประมาณใด ๆ ได้ ซึ่งทาให้
ท้องถ่ินต้องพ่ึงพาส่วนกลาง เพ่ือขออนุญาตใช้พื้นท่ีหรือดาเนิน
โครงการ กิจกรรมต่าง ๆ เพ่ือพัฒนาพ้ืนที่อยู่อาศัย และพื้นท่ี
ทางการเกษตรในเขตป่าสงวนแหง่ ชาติ

แหล่งกาเนิดหมอกควันและฝุ่นละอองขนาดเล็กจากการเผา
ไร่ข้าวโพด เป็นปัญหาสาคัญท่ีถูกหยิบยกมาพูดคุยท้ังในระดับชาติ
ภูมิภาค และท้องถ่ิน และมีวิธีการจัดการปัญหาที่สร้างความย่ังยืน
ได้แบบไม่ซับซ้อน เพียงร่วมบูรณาการหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพ่ือ
พัฒนาและส่งเสริมอาชีพอ่ืนทดแทนการปลูกพืชเชิงเดี่ยวท่ีต้องทา
การเผาพ้ืนท่ีการเกษตร แตท่ ผี่ า่ นมาไมว่ า่ จะดาเนินการแก้ไขปัญหา
น้ีด้วยวิธีการใดก็ตาม ก็ไร้ประสิทธิภาพ ไม่มีอาชีพใดที่สามารถ
ทดแทนการเพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ได้สาเร็จ หากมองในเบ้ือง
ลกึ แล้ว ตน้ ตอปัญหาสาคัญเกิดจากรัฐบาล ทเ่ี ออ้ื ผลประโยชน์ให้แก่
บริษทั อาหารสตั ว์ ทง้ั การกาหนดนโยบายส่งเสริมการปลูกข้าวโพด
เป็นวัตถุดิบทาอาหารสัตว์ มาตรการการประกันราคาการรับซื้อ
ผลผลิต อีกทั้งสถาบันทางการเงินของรัฐที่สนับสนุนและส่งเสริม
การเกษตร มีนโยบายด้านสินเช่ือให้เกษตรกรปลูกข้าวโพดเลี้ยง
สัตว์ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการพิจารณาท่ียุ่งยากและซับซ้อน
ซึ่งชักจูงและโน้มน้าวให้เกษตรกรเข้าสู่การทาการเกษตรภายใต้

77สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

22

ระบบพันธสัญญา เช่ือว่ารายได้จะม่ันคง คนรับซื้อเป็นบริษัทใหญ่โต
ภาพลักษณ์ที่ดูดีทาให้เกษตรกรอยากเข้าสู่ระบบนี้ โดยเฉพาะ
เกษตรกรในพื้นที่สูง ที่ทาการเกษตรในพ้ืนท่ีเขตอุทยาน ป่าสงวน
และทาไร่หมุนเวียนสอดคล้องอยู่กับวิถีชีวิตและธรรมชาติเริ่ม
เปลี่ยนไป เริ่มมีคดีรุกป่า มีการใช้พื้นที่เกินกว่าที่รัฐกาหนด
เพราะระบบเกษตรพันธสัญ ญาทาให้ชีวิตพวกเขาง่ายขึ้น
สามารถทาการเกษตรโดยที่ไม่มีความเสี่ยงเรื่องคดี ซึ่งหลาย ๆ
พื ้น ที ่ใ น ภ า ค เ ห น ือ ต ้อ ง เ ผ ช ิญ อ ยู ่ก ับ ป ัญ ห า ข อ ง ร ะ บ บ นี ้อ ย่า ง
หลีกเลี่ยงไม่ได้ และเป็นระบบที่ไร้การเยียวยา รับผิดชอบทั้ง
จากภาครัฐที่เป็นตัวทาให้เกิดปัญหา และผู้อยู่เบื้องหลังคือ
บริษัทเอกชน ก็ไร้ความรับผิดชอบต่อสังคม ดังนั้นเกษตรกร ต้อง
ตกอยู่ในระบบที่ไร้ความเป็นธรรม และติดอยู่กับวงจรหน้ีสินไม่รู้
จบสิ้น (สภาลมหายใจเชียงใหม่, 2564; ทศพล ทรรศนกุลพันธ์,
2562)

ปัญหาหน้ีสินและการประกอบอาชีพ หรือเร่ืองปากท้องของ
ชาวบ้าน ท้องถิ่นต่างเข้าใจปัญหาน้ีดี แต่ด้วยการเข้าไปดาเนินการ
โครงการ กิจกรรมใด ๆ ในชุมชน ที่อยู่อาศัย หรือพื้นท่ีการเกษตร
เป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ท้องถิ่นไม่สามารถเข้าไปดาเนินการ
พฒั นาระบบโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ไฟฟา้ แหลง่ น้า ถนน ฯลฯ เพื่อ
เอ้ืออานวยต่อการประกอบอาชีพของประชาชน ซึ่งท้องถิ่นหลาย
แ ห่ ง ใ น ภ า ค เ ห นื อ ป ร ะ ส บ ปั ญ ห า นี้ แ ล ะ ต้ อ ง พึ่ ง พ า อ า น า จ จ า ก

78 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

23

ส่วนกลาง ด้วยเหตุนี้ความล้มเหลวของการแก้ไขปัญหาหมอกควัน
และฝุ่นละอองขนาดเล็กจึงเกิดซ้าและรุนแรงขึ้นในทุก ๆ ปี รัฐบาล
ต้องยอมรับว่า การแก้ปัญหาโดยการสั่งการ ควบคุมจากบนลงไป
ล่างน้ัน ยิ่งซ้าเติมและเพิ่มความรุนแรงของปัญหา เพราะรัฐบาล
ตอบสนองต่อปัญหานี้ช้ามาก ๆ ถึงแม้ว่าปัญหาหมอกควัน และ
ฝุ่นละอองขนาดเล็ก จะถูกยกระดับเป็นวาระแห่งชาติแล้วก็ตาม
ก็ไม่สามารถบรรเทาความรุนแรงของปัญหาลงได้ อีกทั้งกระบวนการ
แก้ไขปัญหามีหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องมากมาย ท้ังฝ่ายปกครอง
ความมั่นคง สาธารณสุข วิชาการ ส่ือ ท้องถ่ิน ฯลฯ แต่อานาจสั่งการ
อยู่ในระดับส่วนกลางทั้งสิ้น ส่งผลให้การแก้ปัญหาไม่เป็น
เอกภาพ ต่างฝ่ายต่างทา ดังนั้นจึงไม่แปลกใจที่จังหวัดเชียงใหม่
ก็ยังคงเป็นเมืองที่มีมลพิษสูงที่สุด ติดลาดับท่ี 1 ของโลก ในทุก ๆ ปี
ขณะที่ท้องถิ่นรู้ และเข้าใจดีถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในพ้ืนท่ีของตนเอง
มานานแล้ว แต่ก็ไม่สามารถทาอะไรได้ เพราะอานาจจากส่วนกลาง
ที่กดทับไม่ให้ท้องถิ่นมีอิสระในการจัดการและกาหนดมาตรการ
ต่าง ๆ ท่ีเหมาะสมมาใช้ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าในพื้นท่ี
ตนเองได้

ทางออกของปญั หา: ท้องถนิ่ มีอิสระ ประชาชนมีกิน

ปัญหาหมอกควัน และฝุ่นละอองขนาดเล็ก เป็นปัญหา
ระดับชาติ แตก่ ารแก้ไขต้องการอานาจจดั การในระดับท้องถิน่ หาก

79สภาวะดอ้ ยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

24

ตั้งคาถามว่า ทาไมต้องให้อานาจท้องถิ่น? เพราะบทเรียนและ
ประสบการณ์ที่ผ่านสอนให้รู้ว่า การแก้ปัญหาโดยมุ่งเน้นการสง่ั การ
จากบนลงล่างยิ่งสร้างและเพ่ิมความรุนแรงของปัญหา ทุกปีรัฐบาล
ยังคงก้มหน้ากาหนดนโยบาย มาตรการต่าง ๆ ที่ไม่สามารถตอบ
สนองต่อปัญหาหมอกควันและฝุ่นละอองขนาดเล็กได้ รัฐบาลต้อง
ยอมรับในความผิดพลาดนี้ ว่าตนเองไม่มีความเข้าใจในพ้ืนที่ และ
ต้องยอมให้ท้องถ่ินในการแก้ไขปัญหาพ้ืนท่ีของตนเองได้อย่างเต็มที่
โดยการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการให้อานาจแก่
อปท. สามารถปฏิบัติภารกิจควบคุมไฟป่าและตอบสนองการแก้ไข
ปัญหาไฟป่าในพ้ืนท่ีได้ทันต่อเหตุการณ์ อาทิเช่น พ.ร.บ. ป่าไม้
พ.ศ. 2484 และ พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ซึ่งอาจทาใน
รูปแบบของกฎกระทรวง หรือระเบียบ หรือประกาศ เพ่ือให้ อปท.
มีอานาจหน้าท่ีในการดาเนินภารกิจควบคุมไฟป่าได้อย่างเต็มที่
ประกอบกบั แกไ้ ขเพิ่มเตมิ ใหท้ ้องถน่ิ มอี านาจตรากฎหมายลาดับรอง
เพ่อื ใช้เปน็ มาตรการป้องกันและควบคุมไฟป่าทเ่ี หมาะสมสาหรับแต่
ละท้องถ่ิน (จุฑามาศ จันโลหิต, 2560) อีกทั้งท่ีผ่านมา ภาครัฐ
แก้ปัญหาแบบเฉพาะหน้า ขาดการทางานป้องกัน และเชิงรุก โดยใช้
พ.ร.บ.บรรเทาสาธารณภัย เม่ือมีภัยจึงใช้งบ ใช้คน ใช้เคร่ืองจักรได้
ควรมีกฎหมายใหม่ในการบริหารอากาศ ท่ีมีกลไก แผนยุทธศาสตร์
งบประมาณ และกระจายอานาจใหท้ อ้ งถิ่นทางานได้อยา่ งเต็มที่

80 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

25

ด้านปัจจยั สาคัญท่ีเอ้ือให้เกิดปัญหาหมอกควันและฝุ่นละออง
ขนาดเล็กอย่างต่อเน่ืองคือ ระบบนเิ วศแอง่ กระทะ ปา่ ผลัดใบจานวน
มาก และใบไม้แห้งลดหล่ันไม่พร้อมกัน ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ การยก
ตัวของอากาศ กระแสลมที่พัดฝุ่นควันจากจังหวัดข้างเคียงและ
ประเทศเพ่ือนบ้านเข้ามาสมทบ จาเป็นอย่างยิ่งท่ีต้องเช่ือมโยง
ความรู้ทางวิทยาศาสตร์กับความรู้ของท้องถ่ินเข้าด้วยกัน มีการ
จัดการปญั หาตามบริบทของแต่ละพื้นท่ี และมีการผลกั ดันสง่ เสริมให้
มีแผนยุทธศาสตร์ในการแก้ไขปัญหาข้ามแดนระดับท้องถ่ิน อย่าง
ชดั เจน

ส่วนการส่งเสริมให้ท้องถ่ินมีบทบาทเชิงป้องกันและแก้ไข
ปัญหาไฟป่า ยังต้องการการเพ่ิมขีดความสามารถของบุคลากร
เครื่องมือ อุปกรณ์การทางาน การจัดสรรงบประมาณเฉพาะกิจ
โดยตรงในงานควบคุมไฟป่าและงานท่ีเก่ียวข้องกับการจัดการ
ปัญหาหมอกควัน และทางออกสุดท้าย เน่ืองจากปัญหาหมอกควัน
และฝุ่นละอองขนาดเล็ก เป็นผลพวงมาจากนโยบายประกันพืชผล
ทางการเกษตร และนโยบายการส่งเสริมการเพาะปลูกพืชเศรษฐกิจ
ของรัฐบาล ซ่ึงเกษตรกรในชนบทและพ้ืนท่ีสูงทางภาคเหนือส่วน
ใหญ่เลือกปลูกข้าวโพดเล้ียงสัตว์ เพราะมีตลาดรองรับแน่นอน
ถึงแม้ว่าจะขาดทุน มีต้นทุนที่เพ่ิมสูงขึ้นก็ตาม การไม่มีทางเลือกใน
การประกอบอาชีพ หรือช่องทางสร้างรายได้อ่ืน ถือเป็นการบีบ
บังคับทางอ้อมให้เกษตรกรยังคงปลูกข้าวโพดเล้ียงสัตว์ ดังน้ัน

81สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

26
รัฐบาลควรมีมาตรการดูแลภาคเกษตรที่ยังต้องพึ่งพิงการเผา
ชักจูงให้เกษตรกรเปล่ียนไปปลูกพืชอ่ืนท่ีไม่เผา เม่ือเกษตรกร
สามารถปรบั เปลยี่ นอาชีพได้ ควรมมี าตรการคุม้ ครอง ปกปอ้ งอาชีพ
เกษตรกรให้มีความม่ันคง ท้ังรายได้และตลาดรองรับที่เป็นธรรม
ตลอดจนการพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีทางการเกษตรอย่าง
หลากหลาย ท่ีสามารถเพิ่มผลิตภาพและลดต้นทุนการเพาะปลูกได้
โดยไม่ต้องพ่ึงพาการเผา ซึ่งเป็นหัวใจสาคัญในการแก้ปัญหาหมอก
ควันในพื้นทนี่ ้ีอย่างยั่งยืน

82 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

27

บรบรรณรณานาุกนรกุ มรม

กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม.
ขับเคล่ือนวาระแห่งชาติมาตรการแก้ไขปัญหาฝุ่น
ละออง. ฉบับที่ 88/2562วันท่ี 27 มีนาคม 2562.
สืบค้น 15 พฤษภาคม 2564, จาก
https://resolution.soc.go.th/PDF_UPLOAD/2562/
9933347417.pdf

กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.
(2562). แผนปฏิบตั กิ ารขบั เคล่ือนวาระแห่งชาติ “การ
แก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” (รายงานวิจัย).
กรุงเทพฯ: กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติ
และสิ่งแวดล้อม.

กรุงเทพธุรกิจ. (2563). เชียงใหม่อาการหนัก เช้าน้ีตรวจพบ
ฝุ่น PM2.5 พุ่งอันดับ 1. สืบค้น 8 พฤษภาคม 2564,
จาก
https://thaiphotos.net/chey-nghim-xa-kar-hnk-
chean-trwc-phb-fnpm25-phng-xndb-1-
401532.html.

จุฑามาศ จันโลหิต. (2560). ปัญหาการดาเนินภารกิจควบคุมไฟ
ป่าขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (วิทยานิพนธ์ปริญญา
มหาบณั ฑติ ). นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช.

83สภาวะด้อยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

28
ไทยโพสต์. (2563). ถอดบทเรียน 14 ปี แก้หมอกควันภาคเหนือ

ล้มเหลว – ซา้ รอยเดมิ . สืบค้น 15 พฤษภาคม 2564, จาก
https://www.thaipost.net/main/detail/66641.
เดชรัต สุขกาเนิด. (2564). ฝุ่นควัน และความสิ้นหวังใน
งบประมาณ 65. สืบค้น 20 พฤษภาคม 2564 จาก
https://www.facebook.com/ThinkForwardCenter
/posts/126559056239164.
ทศพล ทรรศนกุลพันธ์. (2562). เกษตรพันธสัญญา-ข้าวโพด
เลี้ยงสัตว์ สาเหตุฝุ่น PM2.5 ภาคเหนือ?. สืบค้น 8
พฤษภาคม 2564, จาก
http://www.igreenstory.co/thailand-wildfire/.
ทีเอ็นเอ็น 16. (2564). เชียงใหม่ติดอันดับ 1 เมืองท่ีมีมลพิษทาง
อากาศสูงของโลก. สืบค้น 7 พฤษภาคม 2564, จาก
https://news.trueid.net/detail/Ba9dA89KXrzw.
ปรัชญ์ รุจิวนารมย์. (2563). เบ้ืองลึกข้าวโพดข้ามพรมแดน #1:
หนี้สินเกษตรกรสุมไฟปัญหาหมอกควัน. สืบค้น 20
พฤษภาคม 2564, จาก
https://greennews.agency/?p=20532.
สปรงิ นวิ ส์. (2562). เชยี งใหม่ ฝุ่นพษิ ท่วมเมอื ง PM 2.5 ทะลุ 250
แย่ติดอันดับ 1 ของโลก. สืบค้น 8 พฤษภาคม 2564,
จาก https://thai.ac/news/show/244439.

84 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

29
สภาลมหายใจเชียงใหม่. (2564). สถานการณ์ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ใน

พื้นท่ีอาเภอแม่แจ่ม จังหวัดเชียงใหม่ : สะท้อนมุมมอง
และวิเคราะห์ปัญหาโครงสร้างทางเศรษฐกิจของ
เกษตรกรในพ้ืนที่ และผลกระทบด้านส่ิงแวดล้อม ดิน
น้า ป่าไม้ และฝุ่นควัน PM2.5. สืบค้น 15 พฤษภาคม
2564, จาก https://breathcouncil.org/สถานการณ์
ข้าวโพดเลี้ยง/.
สมพร จันทระ. (2563). คุณภาพอากาศและสถานการณ์หมอก
ควันในจังหวัดเชียงใหม่. สืบค้น 28 สิงหาคม 2564,
จาก
https://www.cmu.ac.th/th/article/e2d66ce5
27bb-4e2f-a5fb-b16b7fb5d7a4.
ส่วนควบคุมไฟป่า สานักป้องกันรักษาป่าและควบคุมไฟป่า กรมป่า
ไม้. (2564). การถ่ายโอนภารกิจงานควบคุมไฟป่า.
สบื คน้ 16 พฤษภาคม 2564, จาก
http://www.se.cmu.ac.th/assets /doc/การถ่ายโอน
ภารกจิ งานควบคมุ ไฟปา่ .pdf.
สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การ
มหาชน) กระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์วิจัยและ
นวัตกรรม (อว.). (2562). สรุปสถานการณ์ไฟป่าและ
หมอกควัน ด้วยภาพถ่ายดาวเทียม ประจาปี 2562.

85สภาวะดอ้ ยอ�ำนาจในการจดั การปัญหาหมอกควนั และฝุ่น

30
กรุงเทพฯ: สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิ
สารสนเทศ (องค์การมหาชน) กระทรวงอุดมศึกษา
วิทยาศาสตร์วิจัยและนวัตกรรม (อว.)
สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การ
มหาชน). (2563). รายงานสรุปสถานการณ์ไฟป่าและ
หมอกควันจากข้อมูลดาวเทียม ประจาปี 2563.
กรุงเทพฯ: สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิ
สารสนเทศ (องค์การมหาชน) กระทรวงอุดมศึกษา
วทิ ยาศาสตรว์ จิ ยั และนวตั กรรม (อว.)
สานักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์.
(2562). รายงานสถานการณ์การเพาะปลูกข้าวโพด
เล้ียงสัตว์ในประเทศไทย ปีเพาะปลูก 2561/62.
กรุงเทพฯ: สานักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวง
เกษตรและสหกรณ.์
สานักตรวจราชการ สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี. (2564).
ข้อมูลและแนวทางประกอบการตรวจราชการแบบ
บูรณาการเชิงพื้นที่ของผู้ตรวจราชการ ประจาปี
งบประมาณ พ.ศ. 2564 ประเด็นนโยบายสาคัญ : การ
แก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ. กรุงเทพฯ: สานักตรวจ
ราชการ สานกั งานปลัดสานกั นายกรัฐมนตรี.

86 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

พิพิธภณั ฑช์ าตพิ นั ธุ์และการจดั การวฒั นธรรม
ทอ้ งถน่ิ : กรณจี ังหวดั แมฮ่ ่องสอน

วสันต์ ปัญญาแกว้ 1

บทนา

แม่ฮ่องสอนเป็นดินแดนที่ผู้คนแตกต่างหลากหลาย อพยพ
โยกย้ายเขา้ มาตั้งถ่ินฐานหลายชว่ งเวลา ดังปรากฏหลักฐานร่องรอย
การใช้ชีวิตตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ท่ีมีมาตั้งแต่ยุคก่อนประวัติศาสตร์
ยุคล้านนา ซึ่งอาจแยกเป็น 2 ช่วงเวลา คือยุคต้นราชวงศ์มังราย
และยุคพม่าปกครองล้านนาจนมาถึงการปลดแอกของกลุ่มเจ้าเจ็ดตน
และยุคอาณานิคม-ค้าไม้ ซ่ึง “แม่ฮ่องสอน” เวลานั้นยังเป็นส่วน
หนึ่งของเชียงใหม่ ผนวกรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสยาม ตัวตนของ
แม่ฮ่องสอนในฐานะจังหวัด ๆ หนึ่งจึงปรากฏเด่นชัดขึ้น กระทั่งเข้า
สู่การสร้างรัฐชาติไทยสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 จังหวัดแม่ฮ่องสอน

11 รรศศ..ดดรร..ววสันต์ ์ ปปัญัญญญาาแแกก้ว้ว ออาาจจาารรยย์ป์ปรระะจจา�ำภภาาคคววิชิ าสังคมวิทยาและ
มานุษยวทิ ยา คณะสงั คมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

1
87พพิ ธิ ภัณฑ์ชาติพนั ธุแ์ ละการจดั การวฒั นธรรมท้องถิ่น: กรณจี งั หวดั แมฮ่ ่องสอน

จึงมีส่วนเข้าไปพัวพันกับประวัติศาสตร์โลกอย่างสาคัญ เมื่อกองทัพ
จักรวรรดิญ่ีปุ่นเลือกใช้เป็นเส้นทางเดินทัพ (และถอยทัพ) ของ
กองกาลังทหาร เข้าไปยัง British Burma ถนนสายสาคัญจาก
การค้าไม้เดิมถูกขยายสร้างใหม่ จากแม่แตง-เชียงใหม่ มาทาง
ปาย – ปางมะผ้า เข้าเมืองแม่ฮ่องสอน ก่อนจะลงมายัง ขุนยวม –
แม่แจ่ม – สันป่าตอง วกกลับมายังตัวเมืองเชียงใหม่ ซึ่งเป็นท่ีต้ัง
ของสนามบินใหญ่และสถานีรถไฟที่จะใช้ขนกาลังคนต่อลงไปยัง
กรุงเทพฯ เมอื่ ต้องถอยทพั จากแดนอาทิตยอ์ ุทัยกลบั ไปมาตุภูมิ

ประชากรของแม่ฮ่องสอนมีหลากหลายไม่น้อยกว่า 10
กลุ่มชาติพันธ์ุ แยกตามมิติประวัติศาสตร์ออกได้เป็น 3 กลุ่มสาคัญ
คือ 1. กลุ่มชนพ้ืนเมือง (indigenous peoples) คือ ลัวะและ
กะเหรี่ยง 2. กลุ่มไทพื้นราบ (lowland Tai peoples) คือ ไทโยน
ไต (ไทใหญ่) และไทลื้อ และ 3. กลุ่มชาติพันธ์ุส่วนน้อย (ethnic
minorities) ได้แก่ มุสลิม (เข้าใจว่าอพยพเข้ามา แต่สมัยอังกฤษ
ปกครองพม่า) ม้ง ลีซู มูเซอ (ลาหู่) ปะโอ ปะหล่อง และจีนยูนนาน
(ซึ่งอพยพเข้ามาหลังสงครามโลกครั้งที่ 2) และยังมี ชาวไทรัฐฉาน
(ที่มักถูกเรียกว่า “ไตนอก”) และโรฮิงยา ซ่ึงอพยพล้ีภัยสงคราม
ระหว่างรฐั บาลกลางพม่ากับกองกาลังชนกลุม่ น้อย กลุ่มอพยพท่ีเข้า
มาช่วงหลังทศวรรษ 2530 น้ี ส่วนมากกลายเป็นแรงงานต่างด้าว

2

88 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

บางส่วนมีสถานะเป็น “ผู้ล้ีภัย”อาศัยอยู่ตามค่ายผู้พักพิงที่ตั้งอยู่
ตามแนวแนวชายแดนไทย–พม่า ของแมฮ่ อ่ งสอน 2

ปัจจุบันจังหวัดแม่ฮ่องสอน แบ่งเขตการปกครองออกเป็น
7 อาเภอ 45 ตาบล 415 หมบู่ า้ น ในจานวนนมี้ ีองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน (อปท.) 50 แห่ง คือ อบจ. 1 แห่ง เทศบาลเมือง 1 แห่ง
เทศบาลตาบล 6 แห่ง และ อบต. 42 แห่ง ในพื้นท่ีเหล่านี้มีชุมชน
กลุ่มชาติพันธ์ุ ตั้งถิ่นที่อยู่อาศัยกระจายอยู่ในทุกอาเภอ ประชากร
จงั หวัดแมฮ่ อ่ งสอน (ขอ้ มลู สถิตปิ ี 2563) มีท้ังหมด 284,138 คน ใน
จานวนนี้หากประมาณการจากข้อมูลการสารวจประชากรราษฎร
บนท่ีสูงของศูนย์พัฒนาราษฎรบนท่ีสูง3 พบว่า มีจานวนคนบนท่ีสูง
ทง้ั สิ้น 145,389 คน คดิ เป็นสัดสว่ นประมาณครึ่งหนึ่งของประชากร
ท้ังจังหวัด และในจานวนน้ีเกือบทั้งหมดเป็น “กลุ่มชาติพันธ์ุส่วน

2 ดูเพ่ิมเติมใน บทท่ี 3. พิพิธภัณฑ์ชาติพันธ์ุจังหวัดแม่ฮ่องสอน. วสันต์
ป2 ดัญเู พญม่ิาเแตกมิ ้วในบบรทรทณ่ี 3า.ธพิกพิารธิ .ภเณัชียฑงช์ ใาหตมพิ ่. นั ภธาจ์ุ คงั วหิชวาดั สแังมคฮ่ มอ่ วงิทสยอานแ.ลวสะนัมตา์นปุษญั ยญวาิทแยกวา้
คบณรระณสาังธคกิ มารศ.าเชสยี ตงรให์ ม.ห่ ภาาวคิทวยชิ าสลงั ยคเมชวียทิ งยใาหแมล่.ะม(ไาดน้รษุ ับยทวทิุนยสาน คับณสะนสุนงั คจมาศกาศสูนตยร์
มปมาหรนะาุษจว�ยิทำปวยงีิทาบยลปาัยสรเะชริ มนิียาธงณรใหป2มร5่.ะ6จ(3ไา)ดปก้รีงันับบยทปาุนรยะสนมนา2ับณ5ส6น24ุน5. 6จ3า)กกศันูนยยา์มยานน2ุษ5ย6ว4ิท. ยาสิรินธร
33 รฐั บาาลลไไททยยกก�ำาหหนนดดใหให้ช้ชมุ ุมชนชนทต่ีท้ัง่ีตอั้งยอเู่ ยหู่เนหอื นรือะรดะับดนับ�ำ้ นท้าะทเละ5เล005เ0ม0ตเรมขตึ้นรไปข้ึนเปไน็ป
เ“ปร็นาษ“ฎรราบษนฎทรี่สบูงน”ทโี่สดูงย”ศูนโดยย์พศัฒูนนยา์พรัฒาษนฎารรบานษทฎ่ีสรูงบนจทะท่ีส�ูงำกจาะรทส�าำรกวาจรจส�าำนรวนจ
จปารนะวชนากปรรบะนชทากีส่ ูงรบทนุกท5่ีสูงปีทขุกอ้ ม5ูลปทีน่ ข�้อำเสมนูลอทใี่นนาทเส่ีนนมี้ อาจในากทก่ีนาี้มราสจ�ำารกวจกคารั้งสลา่ารสวดุจ
คปรี 2ั้งล5่า5ส8ดุ ปี 2558

3

89พพิ ธิ ภัณฑ์ชาติพนั ธุแ์ ละการจดั การวฒั นธรรมท้องถิ่น: กรณีจงั หวดั แมฮ่ ่องสอน

น้อย” ประกอบไปด้วย กะเหรี่ยง ซึ่งเป็นกลุ่มชาติพันธ์ุบนที่สูง
ทใ่ี หญท่ ่สี ดุ มีประชากรราว 113,235 คน รองลงมาคือ ม้ง 4,579 คน
ลาหู่/มูเซอ 6,713 คน ลัวะ (5,375 คน และ ลีซู 5,081 คน ใน
สัดส่วนที่เกือบเท่ากัน ปะโอ 573 คน และปะหล่อง 162 คน
อย่างไรก็ตาม ข้อมูลการสารวจของศูนย์พัฒนาราษฎรบนที่สูง
จังหวัดแม่ฮ่องสอน ยังไม่ครอบคลุมทุกกลุ่มชาติพันธ์ุ ท่ีต้ังถิ่นฐาน
อยู่ท่ีในพ้ืนท่ีราบระหว่างหุบเขา คือ ชาวไท (คือไทโยน ไทลื้อ และ
ไทใหญ)่ ชาวจนี ยนู นาน และชาวปาทานมสุ ลิม

ลักษณะทางภูมิศาสตร์ของแม่ฮ่องสอนส่วนใหญ่เป็นป่าเขา
มีท่ีราบน้อย ประชากรส่วนใหญ่คือกลุ่มชาติพันธุ์ และเป็นพื้นท่ี
กันดารติดชายแดนพม่ายาวจากเหนือจรดใต้เกือบ 500 กิโลเมตร
คือเงื่อนไขหนึ่งท่ีกาหนดสภาพเศรษฐกิจสังคมและปัญหาการ
พัฒนา การผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐชาติไทย ประชากรส่วน
ใหญ่นอกจากจะอาศัยอยู่บนท่ีสูง มีวิถีการดารงชีพอยู่ในภาค
เกษตรกรรมเป็นหลกั อัตราการเข้าสู่ระบบการศึกษาสมัยใหม่ยังต่า
กว่าสัดส่วนของคนพื้นราบอยู่มาก ขณะที่คนพื้นราบ (ส่วนใหญ่คือ
ไทโยนและไทใหญ่) โดยเฉพาะที่อพยพเข้ามาต้ังรกรากภายหลังนบั
จากช่วงสัมปทานค้าไม้ระหว่างสยาม (ล้านนา) กับอาณานิคม
อังกฤษ นั้น ก็อยู่ในภาคการผลิตเชิงบริการ ทามาค้าขาย ยึดพื้นที่
เศรษฐกิจอยู่ในเขตตวั เมอื ง แทบทกุ อาเภอ

4

90 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

ความแตกต่างระหว่างคนพ้ืนราบกับคนบนที่สูง นอกจาก
จะเป็นเร่ืองเศรษฐกิจ จึงเป็นเร่ืองของการเข้าถึงระบบการศึกษา
และโครงการพัฒนาจากภาครัฐ ที่ไม่เท่ากัน ดังสะท้อนอย่างเป็น
รูปธรรมวา่ ในช่วง 10 ปที ี่ผา่ นมา หากคิดจากค่าเฉลย่ี ของรายได้ต่อ
หัว แม่ฮ่องสอนถูกจัดเป็นจังหวัดท่ีมีสัดส่วนของคนจน (มีรายได้
น้อยกว่าเส้นมาตรฐานความยากจนที่รัฐกาหนด) เป็นอันดับหน่ึง
ของประเทศ แมจ้ ะมีการทุ่มเทงบประมาณการลงทุนด้านการศึกษา
และการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานอย่างมากในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา
เช่นกัน ซ่ึงในภาพรวมก็เห็นการเปลี่ยนแปลงในทางบวกมากข้ึน
กระน้ันผลผลิตมวลรวมและรายได้จากการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ
โดยเฉพาะธุรกิจการท่องเท่ียว ซ่ึงมีการขยายตัวอย่างมาก หากวัด
เอาจากจานวนนักท่องเที่ยวที่เพ่ิมข้ึนในช่วงทศวรรษท่ีผ่านมา ทว่า
รายได้ส่วนใหญ่กลับกระจุกตัวอยู่ที่ปายเพียงอาเภอเดียวถึง 70%
ขณะที่ในอาเภอเมืองแม่ฮ่องสอนคิดเป็นอีก 10% ส่งผลให้ตัวเลข
รายได้เฉลี่ยต่อหัวของประชากรในอาเภอปาย อาเภอเมือง และ
อาเภออ่ืน ๆ ในแม่ฮ่องสอน เช่น อาเภอสบเมย แตกต่างกันอย่าง
มหาศาล 4

44 กลา่ ่าววคคอื ือขณขณะทะใ่ี ทนี่ใอน�ำเอภาอเปภาอยปรายไรดาต้ ยอ่ ไหดวั ้ตจ่อากหกัวาจราทกอ่ กงเาทรย่ี ทว่อคงดิ เเทปี่ยน็ วปคระิดมเาปณ็น
ป7,ร0ะ0ม0าบณาท7ต,อ่0เ0ด0อื นบาในทอต�่อำเภเดอือสนบเมในยอคาดิ เเภปอน็ สรบายเไมดยเ้ พคยี ิดงเคปน็นลระาย80ไดบ้เพาทียตงอ่ คเดนอื ลนะ.

5

91พพิ ธิ ภัณฑ์ชาติพนั ธุแ์ ละการจดั การวฒั นธรรมท้องถิ่น: กรณจี งั หวดั แมฮ่ ่องสอน

โครงการจัดต้ังพิพิธภัณฑ์ชาติพันธุ์จังหวดั แม่ฮ่องสอน เป็น
แนวคิดท่ีริเริ่มมาจากรัฐส่วนกลาง กาหนดขึ้นจากนโยบายซึ่ง
สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เร่ืองการพัฒนาและเสริมสร้าง
ศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ ทั้งน้ีโดยกาหนดเป้าหมายไว้ว่า
การจัดตงั้ พพิ ธิ ภณั ฑ์ชาตพิ ันธ์ุจังหวดั แม่ฮ่องสอน จะช่วยใหก้ ลุ่มชาติ
พันธ์ุในแม่ฮ่องสอนเห็นคุณค่าของตัวเอง และสร้างความเข้มแข็ง
ใหก้ บั วัฒนธรรมของตน เพอื่ ที่จะได้สร้างมูลค่า และใช้ (วัฒนธรรม-
ความเป็นชาติพันธุ์) ส่งเสริมการท่องเที่ยว สร้างรายได้ให้กับ
ครอบครัวและชุมชน และช่วยยกระดับคุณภาพชีวิต กล่าวอีกอย่าง
หน่ึง รัฐส่วนกลางมุ่งหวังว่า การจัดตั้งพิพิธภัณฑ์ชาติพันธุ์จังหวัด
แม่ฮ่องสอนนั้นจะสามารถกระตุ้นและส่งเสริมการพัฒนาด้าน
เศรษฐกิจและการท่องเที่ยวของจังหวัด เพ่ือที่จะใช้พิพิธภัณฑ์ชาติ
พันธ์ุ (1) เปน็ ศนู ย์กลางทางวัฒนธรรมที่นกั ท่องเที่ยวสามารถเข้ามา
เรยี นรูว้ ิถชี วี ิตของกลุ่มชาติพันธุ์ตา่ งๆ และ (2) เป็นพน้ื ทข่ี องการจัด
กิจกรรมการแสดงทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ การจาหน่าย
ผลิตภัณฑ์ของกลุ่มชาติพันธ์ุ ตลอดจนเชื่อมโยงไปสู่การพัฒนาและ
ส่งเสริมเส้นทางท่องเทย่ี วในชมุ ชนชาติพนั ธ์ุ

แ8ดบมเ0ูรพรฮ่ มิ่บณ่อเาตงาสทมธิ กิอใตนาน่อรบ.เ.วทด2สืทอ5ันี่น64ต4..์.พปดอพิญัูเา้ พธิญงภ่ิแมาณลัเแตว้ ฑกิม้วช์ ใาบนตรพิ บรนณั ทธาทจ์ุ ธ่ีงัิก4หา.วรดั.พแ2ิพม5ิฮธ่6อ่4ภง.ัณสออ้าฑนง์ชแ. ลวาสว้ตนั ิพตัน์ ปธญั ุ์จญังาหแวกัว้ด
6

92 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

อย่างไรกต็ าม “พิพธิ ภณั ฑ์ เปน็ องค์กรท่ีมีอยู่ทั่วไปในสังคม
สมัยใหม่ ทาหน้าที่สื่อสารและเสนอเร่ืองราวทางประวัติศาสตร์
วัฒนธรรม ศิลปะ และแง่มุมต่าง ๆ ของชีวิตอย่างกว้างขวาง หรือ
เรียกได้ว่าเป็นพ้ืนท่ีของการเสนอภาพของวัฒนธรรม (cultural
representation) ทีม่ พี ลัง”5 ดังนน้ั ทง้ั การตั้ง จดั การ และจัดแสดง
เรื่องราว หรือสิ่งของต่าง ๆ ใน “พิพิธภัณฑ์” (Museum)
จึงเก่ียวข้องสัมพันธ์ไปกับรัฐ กลไกอานาจ และการเมืองระหว่าง
กลุ่มชนต่าง ๆ ในสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ กล่าวคือ การตั้ง
พิ พิ ธ ภั ณ ฑ์ ช า ติ พั น ธ์ุ แ ล ะ ก า ร จั ด ก า ร วั ฒ น ธ ร ร ม น้ั น เ ป็ น เ ร่ื อ ง
ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกลุ่มชาติพันธุ์ รวมไปถึง องค์กรชุมชน
กลุ่มทุนและภาคประชาสังคม โครงการจัดต้ังพิพิธภัณฑ์ชาติพันธ์ุ
แม่ฮ่องสอนจึงสาคัญและจะสร้างผลกระทบ (ไม่ว่าจะเป็นบวกหรือ
เป็นลบ) ต่อกลุ่มชาติพันธ์ุส่วนน้อย รวมไปจนถึงประชาชนส่วนอื่น
ใดแม่ฮ่องสอนซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การพิจารณาแนวทางการ
จัดต้ังพิพิธภัณฑ์ชาติพันธ์ุจังหวัดแม่ฮ่องสอน โดยให้ความสาคัญ

5 ปริตตา เฉลิมเผ่า กออนันตกูล. 2549. “มานุษยวิทยา พิพิธภัณฑ์ และ
ค5 วปารมิตหตลา าเกฉหลลิมาเผย่าท ากงอวอัฒนนั ธตรกรูลม. ”2.5ร4ว9.มบ“มทาคนวุษายมวทิ ายงา สพังคิพมิธภวณัิทยฑา์ และ
มภมคภมมหาหวาาาานานคคาวมวุุษวษวิทิทหิิชชยยยยลาาววาาาสสิลทิทลกัังงัยยัยยหคค.า.า1ลมม11าปปวว17ยิิทที7ี .ท2.2ยย5า5าาง44แแว99ลลัฒ..ะะนสมสมุธภุภาารานานรงงุษุษมคคย”์ย์ จว.จวัทิทิันทรนยทวยวามวา าาบนคนคทิชณิชณค..ะะวบบรรารัฐรัฐมรรศศทณณาาาาสาสงธธตตสิกิกรังราา์์ครรจจม..ุุฬฬวกกาาิทรรลลุงุงยเงเงาททกกแพพรรลณฯฯณะ..์์

7

93พพิ ธิ ภัณฑ์ชาติพนั ธุแ์ ละการจดั การวฒั นธรรมท้องถิ่น: กรณจี งั หวดั แมฮ่ ่องสอน