125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 5

26

ในชนบทกลายเป็นผู้ถูกลืมและกลายเป็นคนชายขอบในการแก้ไข
ปญั หาโดยปริยาย

ดังน้ัน ปรากฏการณ์ไฟป่าและหมอกควันที่เกิดขึ้นท่ีจังหวัด
เชียงใหม่ สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของโครงสร้างการจัดการ
ทรัพยากรร่วมภายใต้อานาจรัฐรวมศูนย์ และรัฐรวมศูนย์แบบแยกส่วน
ทก่ี ดทบั การปกครองทอ้ งถนิ่ ในการดูแลและจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
สิ่งนี้เป็นสาเหตุที่แท้จริงของความเสื่อมโทรมของทรัพยากรร่วม
อนั เน่อื งมาจากท้องถน่ิ สูญเสยี อานาจในการจัดการตา่ งหาก

จ า กท่ี ได้ อธิ บ า ย ไป ทั้ ง ห ม ด นั้ น เ พ่ื อท่ี จ ะช้ี ใ ห้ เ ห็ น ถึ ง ปั ญ ห า
ท่ีสาคัญกว่าปัญหาทรัพยากรร่วมที่เกิดขึ้น นั่นคือ ความขัดแย้งและ
ความแตกแยกระหว่างภาคส่วนของเมืองเชยี งใหม่ และความปฏิสมั พนั ธ์
เชิงอานาจที่ไม่เท่าเทียมในการจัดการทรัพยากร ฉะน้ันส่ิงที่สาคัญ
สาหรับการแก้ไขทรัพยากรร่วมจึงไม่ใช่การให้ท้องถิ่นมีอานาจ เท่าน้ัน
แต่สิ่งท่ีควรคานึงถึงคือ การออกแบบสถาบันที่ทุกภาคส่วนสามารถ
เข้ามามีส่วนร่วมได้ ไม่ใช่กีดกันผู้ท่ีมีอานาจน้อยหรือต่าต้อยกว่าเพียง
เพราะการยดั เยียดความผิดใหก้ บั เขาวา่ เป็นผู้ร้าย

144 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

27

บบรรรรณณาานนุกุกรรมม

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The
evolution of institutions for collective action:
Cambridge university press.

Steven Lukes. (2 0 0 5 ). POWER A RADICAL VIEW (Second
edition ed.). Creative print & Design. Great Britain

Tanet Charoenmuang. (2006). Thailand: A late decentralizing
country. Chiang Mai: Urban Development Institute
Foundation.

BBC ไทย. (2562). ฝุ่น : เชียงใหม่ วิกฤตหมอกควันภาคเหนือ
วาระแห่งชาตทิ ี่ยงั แก้ไมไ่ ด้มา 12 ปี. BBCออนไลน์.
Retrieved from https://www.bbc.com/thai/thailand-
47550696

กรมควบคุมมลพิษ. (2563). สรุปข้อมูลคุณภาพอากาศ รายเดือน.
Retrieved from
http://air4thai.pcd.go.th/webV2/download.php

ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. (2542). วาทกรรมการพัฒนา : อานาจ
ความรู้ ความจริง เอกลักษณ์ และความเป็นอื่น. กรุงเทพฯ
ศนู ยว์ จิ ัยและผลติ ตารา มหาวิทยาลยั เกรกิ .

145การปกครองท้องถ่ินกับมติ ิการบรหิ ารจดั การ

28

ประจักษ์ ก้องกีรติ. (2548). และแล้วความเคลื่อนไหวก็ปรากฏ.
กรุงเทพฯ: ฟา้ เดยี วกนั

ปิ่นแกว้ เหลืองอรา่ มศรี. (2548). ความจริง วัฒนธรรม และความเชื่อ:
การเมืองและการผลิตความรู้ป่าไม้ในไทย. ในความรู้กับ
การเมืองเรอ่ื งทรพั ยากร. กรงุ เทพฯ: ศนู ยม์ านุษยวทิ ยาสิรินธร.

ผู้จัดการออนไลน์. (2562). คนเชียงใหม่เดือดร้อนวิกฤตหมอกควัน
บกุ ห้องประชุม “ลงุ ต”ู่ จเ้ี ร่งแก้-ประกาศภยั พบิ ัติ. Retrieve
from
https://mgronline.com/local/detail/9620000032452

มงคล รายะนาคร. (2553). หมอกควัน และมลพิษทางอากาศ ใน
จงั หวัดเชียงใหม่. เชยี งใหม:่ ลอ๊ คอนิ ดีไซน์เวิรด์ .

วีระวัธน์ ธีรปรสาธน์ และคนอื่น ๆ. (2548). การเมืองป่าไทยยุคหลัง
สัมปทาน. กรงุ เทพฯ: มลู นิธิฟื้นฟชู ีวิตและธรรมชาติ.

สภาลมหายใจ. (2563). ด่านสาคัญพิสูจน์ “เชียงใหม่โมเดล” เกิดได้
หรือไม?่ . Retrieved from https://breathcouncil.org/

สานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมสิ ารสนเทศ. (2558). รายงาน
สรุป สถานการณ์ไฟป่าและหมอกควัน จากข้อมูลดาวเทียม
2558. Retrieved from http://fire.gistda.or.th/

146 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

29
สานกั งานพฒั นาเทคโนโลยีอวกาศและภมู ิสารสนเทศ. (2559). รายงาน

สรุปสถานการณไ์ ฟป่าและหมอกควัน จากข้อมูลประจาปี 2559.
Retrieved from http://fire.gistda.or.th/
สานกั งานพฒั นาเทคโนโลยีอวกาศและภมู ิสารสนเทศ. (2560). รายงาน
สรุปสถานการณไ์ ฟป่าและหมอกควัน จากข้อมูลประจาปี 2560.
Retrieved from http://fire.gistda.or.th/
สานักงานพฒั นาเทคโนโลยีอวกาศและภมู ิสารสนเทศ. (2563). รายงาน
สรุปสถานการณ์ไฟป่าและหมอกควัน จากข้อมูลดาวเทียม
ประจาปี 2563. Retrieved from http://fire.gistda.or.th/

147การปกครองท้องถ่ินกับมติ ิการบรหิ ารจดั การ

1

การสร้างสรรค์ทอ้ งถ่ินและประชาธิปไตยเพื่อคัดงา้ ง
กับระบบทุนนยิ ม

เกง่ กิจ กิตเิ รียงลาภ1

บทนา

เรากาลังอยู่ในช่วงเวลาแห่งวิกฤต ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตของ
สิ่งแวดล้อมที่เรียกกันว่า “สภาวะโลกร้อน” (Global Warming) วิกฤต
เศรษฐกิจที่ยืดเย้ือมาตั้งแต่ปลายศตวรรษท่ีแล้วซึ่งตามมาด้วยการล่ม
สลายของระบบทุนนิยมการเงินในช่วงต้นศตวรรษที่ 212 และในช่วง
สองปีที่ผ่านมา เรากาลังเผชิญหน้าวิกฤตการระบาดของเช้ือไวรัสโควิด
19 ท่ีมีผู้คนล้มตายไปหลายล้านคน สารัตถะสาคัญของวิกฤตต่าง ๆ ท่ี
เกิดขึ้นในศตวรรษนีไ้ ด้เปดิ ให้เราเห็นถึงความลม้ เหลวของระบบทุนนิยม
โลกท่ีให้คามั่นสัญญาแก่ผู้คนว่า ทุนนิยมสามารถดูแลชีวิตของทุกคนได้
และทุกคนจะมีชีวิตที่ดีขึ้นภายใต้ระบบทุนนิยมท่ีพัฒนาไป วิกฤตของ

1รศ.ดร. เกง่ กจิ กติ เิ รยี งลาภ อาจารยป์ ระจ�ำ ภาควชิ าสงั คมวทิ ยาและมานษุ ยวทิ ยา
1มค2 เาณรกนศะ่งษุ.กดสยจิรังว.คทิกเมกยติ ศง่าเิ ากรสคียจิ ตณงกลระติ์าสมเิภรงัห,ียคา“งมวลเศทิงาานิยภสใาตนอลรายั ์ะจมเชบาหรยี บายงทวใ์ปิทหุนรยมนะา่จยิ kลามkยั คeภเชnวายีาคgมงkวใiรชิjห@บัามสรg่ ัง้:ูmkคkสaมeญั inวl.ญทิgckยoะiาjm@เแคลgรmะอ่ื aงจil.ักcรomและ
2เทคศชี่ตเ่าา่ก2เว”ชง่1รก่าใร(จิน”กษรกCทุงใิตoนเ่ี ทเิ2nรพ1ยีCaฯงto(uลก:nาsรIlaภ:ุงlutเช,ทum“ีวพsเติi:งnฯแินa:ชลใtIีวนiะlolิตอรunะาแmsบนลEiบาnะdจทaอiคtุนt�iiำวooนนบnnยิาคsมsจ,ุมคคE2ชวd5วาีวi6บtมติ 1ioครใ)ับน,nุมรหรsช:ู้,ะนีวสบ2า้ ิตญั5บ1ใ6ญทน81ุน1ะร),-นะ2เหคิยบ4นมร7บือ่้าแ.ท งห1จุนง่8ักนศ1รติย-2แวม4ลรแ7ะรห.ษค่่าง

148 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

2

การทอดท้ิงผู้คนให้ตายไปต่อหน้าต่อตาของทุนนิยมยังถูกซ้าเติมด้วย
วิกฤตทางการเมือง ซึ่งหมายถึงการอยู่ภายใต้ระบอบการเมืองที่เป็น
เผดจ็ การในปัจจุบัน

การเหยียดเชื้อชาติ สีผิว และเพศเข้มข้นขึ้นภายหลังจากวิกฤต
การระบาดของไวรัสโควิด 19 ซ่ึงถมเติมความเหล่ือมล้าทางชนชัน้ ท่ีเพิ่ม
สูงข้ึนอย่างมากในช่วงเวลาที่ผ่านมา ไทยกลายเป็นหนึ่งในประเทศที่
เหล่ือมล้ามากทสี่ ุดในโลกภายในเวลาเพียง 1 ทศวรรษ พรอ้ ม ๆ กบั การ
ขยายตัวของแสนยานุภาพทางการทหาร และอานาจทางการเมืองของ
กองทัพ สถาบันกษัตริย์ และกลุ่มทุนขนาดใหญ่ เม่ือความเหลื่อมล้า
เพิ่มข้ึน ประชาธิปไตยก็ถดถอย เพราะความเหล่ือมล้าทาให้คนจานวน
มากไร้อานาจ ซึ่งการไร้อานาจต่อรองทางเศรษฐกิจก็ทาให้พวกเขาถูก
พรากออกจากอานาจทางการเมือง และอานาจในการต่อรองเชิง
นโยบาย ผลท่ีตามมากค็ ือ คนส่วนใหญถ่ ูกปล่อยทงิ้ ให้เขา้ ไมถ่ ึงสวสั ดิการ
และการดูแลจากรัฐ รวมถึงยังถูกพรากจากการดูแลกันเองภายใต้สังคม
ทนุ นยิ มด้วย

โจทย์หลักของบทความนี้คือ การทดลองคิดเกี่ยวกับ
ความสัมพันธ์ระหว่างระบบทุนนิยมและการพัฒนาประชาธิปไตย ซึ่ง
เป็นโจทย์คลาสลิกทางวิชาการ โดยจะชี้ให้เห็นว่า การขยายตัวของ
ระบบทนุ นยิ มส่งผลอย่างไรต่อพัฒนาการประชาธปิ ไตย และจะชี้ให้เห็น
ว่า เราต้องอาศัยแนวคิดใดบ้างในการปกป้องประชาธิปไตยซึ่งกาลัง
ถดถอย บทความน้จี ะชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ ความสาคญั ของแนวคิด 3 ประการ นน่ั

149การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

3

คือ “การดูแลกันและกัน” หรือ caring with แนวคิดเรื่อง “ส่วนรวม”
หรือ common และแนวคิดเร่ืองการสร้างสถาบันจากเบ้ืองล่าง ซ่ึง
ผู้เขียนจะจัดวางแนวคิดท้ัง 3 ประการบนการถกเถียงระหว่าง
ความสัมพันธ์ระหว่างระบบทุนนยิ มกับประชาธปิ ไตย โดยบทความนี้จะ
แบ่งการนาเสนอออกเป็น 4 ส่วน คือ หนึ่ง ความสัมพันธ์ระหว่างระบบ
ทุนนิยมและการพัฒนาประชาธิปไตย รวมถึงประชาธิปไตยในทุนนิยม
สอง งานดูแลและจริยศาสตร์ของการดูแลกัน สาม แนวคิดเร่ือง
“ส่วนรวม” กับประชาธิปไตย และส่ี การสร้างสถาบันจากเบื้องล่างใน
ฐานะพลังคัดง้างทุนนยิ ม

ทุนนยิ มกับประชาธปิ ไตย

ในฐานะนักเรียนรัฐศาสตร์ เราอาจกล่าวได้ว่าวิชาการเมืองคือ
วิชาว่าด้วยการเปล่ียนแปลงทางการเมือง ในความหมายที่ว่าเป็นการ
ต่อสู้ ต่อต้าน ปฏิรูป และการปฏิวัติ ซึ่งเป็นพลังผลักดันทางการเมือง
ทว่าวิชาการเมืองยังหมายความถึง การสร้างสถาบันทางการเมืองและ
สถาบันทางสังคมใหม่ ๆ ด้วย อาจกล่าวได้ว่า วิชารัฐศาสตร์นั้นจัดวาง
การเปลยี่ นแปลงทางการเมอื งออกเปน็ 2 ส่วน คือ การทาลายโครงสรา้ ง
สังคมเก่า และการสรา้ งสังคมใหม่ นอกจากน้ี ในแงข่ องการเปลยี่ นแปลง
ทางการเมืองในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา นักรัฐศาสตร์จะเรียกการ
เปลี่ยนแปลงทางการเมืองว่าเป็นเร่ืองของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตย
(democratization) ซง่ึ วางอยบู่ น 2 คาถามหลกั คอื หนงึ่ ปจั จยั ใดเป็น

150 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

4

อุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตย และสอง ปัจจัยใดเป็นปัจจัย
ส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาประชาธิปไตย3 ซึ่งเราอาจจะพูดถึงมิติทางชน
ชั้น เช่น การต้ังคาถามว่า ชนชั้นใดเป็นพลังในการพัฒนาไปสู่
ประชาธปิ ไตย4 หรอื แมแ้ ตก่ ารศึกษาในแนววัฒนธรรมทางการเมืองที่ตั้ง
คาถามว่า วัฒนธรรมทางการเมืองแบบใดเป็นวัฒนธรรมที่ส่งเสริมการ
พัฒนาประชาธิปไตย5

นกั รัฐศาสตร์แนวสถาบันอาจจะให้ความสาคัญกบั สถาบนั ท่ีเป็น
ทางการ ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ พรรคการเมือง รัฐสภา หรือแม้แต่ตัว
ระเบยี บกฎหมาย ทวา่ สาหรบั นกั รฐั ศาสตร์แนววิพากษ์จะให้ความสาคัญ
กับตัวแสดงอื่น ๆ ท่ีอยู่ “นอก” สถาบันทางการเมืองที่เป็นทางการ
ไม่วา่ จะเป็นขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมต่าง ๆ การต่อสู้ขับเคลือ่ นมิติ

3 Daniele Caramani, Comparative Politics (Oxford: Oxford University
Press, 2011)
4 Barrington Moore Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy:
3LDoarndiealenCdaraPmeaansia, CnotminpatrhateiveMPaokliitnicgs (oOfxftohrde: OMxfoodrdeUrnnivWersoitryldPre(Bsso, s2t0o1n1):
4BBeaarcriongntoPnreMsoso,r1e9J6r.,6S)oแcลiaะlใOนrภigาinษsาoไทf ยDดicเูtพat่มิ oเrตshิมiใpนaสnงัdศDิตemพิรoิยcrะaรcงั yส: รLรoคrd์ และ
5อ(จaกแศผ25เPAลฬุnลารHH5าoูนsะนอืะdาhสo3olยแใลากigwุก6นwtPส์ศจงaตiภ)aกeปtึกcaง้ัแerพราaรdsษ:rลณ,ษsะงdวa2ะา(าชJ์มษA.พ0nไาเาJหทศ์ไ0Wstทธล.าพย4hรปิ วWiกวiดn)aษจgตัไทิ รrูเแตaiติdชพฐยtรaลยhtaนราม่ิศมrะeไ,ลedบเทาดต,PัยบอaทสยูMมิ2,oป�,กไตใำ20la(ทรนนPiก.ร5tkะ0,ยารoi3์กiจcส4nงุ จช6(กlัaาังเ)นgi)ทศนษlรtแนแพิตoiเ์Cชcลทกมลfฯuพaนั้้อบะือะ:tlริlงพุรhtกศดงกยิu:ี CeูนลลูีระrฟคปยuตeวราM้าณศ์งัริ,งตlัเบสoกึtดะPบะชกรudษยี จoเรนน.วerาศ,lกัคieกเบกrtกรศ์ษnันiแ,ารcทษร์,ลรPaะษWกไฐ2เะlแoทฐม้อศ5ผoSศสอืlย5งาาrciางl5สกtปสสidว(ei)ุกนีรcตรต่าnต(รaนะดพรBcก์ ิชl้ว์งทoeบาจษยsSาบรกฬุatก์ไธเcoพรุnมา.าiิป,n:ี จรอืdeล:กฟเิตไงnลงBตIราา้dคอืกceยรเบeณกดeaรเไnกตcมณะยี ทoat.้ังเ,วือiศ:ย์มntnชกyงรวหdนPนัษวา(Pาrชกฐท,า่ eoIวศน้ั d2รกดslิทาsกiงุร5eว้tส,รเลยi5cnยทต1มาา5s9รกtงพล)์6iบาtฯยั6นyร),:

151การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

5

เรื่องความเท่าเทียมทางเพศ เชื้อชาติ และชนช้ัน6 รวมถึงการให้
ความสาคัญกับการเมืองในชีวิตประจาวันมากข้ึน ผ่านการขยายมโน
ทัศน์ “การเมือง” ให้ครอบคลุมมิติต่าง ๆ ที่อยู่นอกปริมณฑลของ
การเมืองท่ีเป็นทางการ เช่น การบริโภค ครอบครัว อุดมการณ์ ศาสนา
ฯลฯ แน่นอนว่า จุดยืนหรือจุดต้ังต้นของนักรัฐศาสตร์ทั้ง 2 กระแสน้ี
แตกต่างกัน ในขณะที่ฝ่ายแรกมุ่งเน้นการเปล่ียนแปลงในเชิงสถาบันใน
ฐานะท่ีเป็นตัวขับเคล่ือนการพัฒนาประชาธิปไตย พร้อมกับระบุถึง
ปัจจัยเชิงสถาบันท่ีเป็นอุปสรรคต่อประชาธิปไตย เช่า สถาบันกองทัพ
พุทธศาสนา รวมถึงสถาบันกษัตริย์ ส่วนฝ่ายหลังน้ันกลับเน้นตัวแสดง
“อื่น ๆ” ที่หลากหลายซ่ึงกระจัดกระจายอยู่ในปริมณฑลทางสังคมท่ี
หลากหลายแตกต่างกันไป แนวโน้มที่เห็นได้ก็คือ ในขณะท่ีฝ่ายแรกเน้น
ความต่อเน่ือง (continuity) และการพัฒนาแบบค่อยเป็นค่อยไปผ่าน
การปฏิรูปกลไกท่ีมีอยู่เดิมให้ดีข้ึน แต่ฝ่ายหลังก็มักจะเน้นความไม่
ตอ่ เนื่อง (discontinuity) หรือการแตกหกั (rupture) มากกวา่ ผา่ นการ
วพิ ากษ์หรอื นาเสนอมุมมองในเชงิ บรรทัดฐาน (normative) มากกวา่ จะ
เน้นการพรรณนา

อย่างไรก็ดี ส่ิงท่ีน่าสนใจก็คือ เราไม่สามารถเข้าใจการ
เปล่ียนแปลงของการเมืองหรือการพัฒนาประชาธิปไตยโดยละเลย
บริบทสาคัญคือ ระบบทุนนิยม แต่มากไปกว่าน้ัน ระบบทุนนิยมนั้น

ปผ6ศว6ลปรถปิูนิตะรชีรยชตะะวีว์าาภภติริจชาาานยัสวสรมแปธิว่หลปิ่นสีมาะต:ู้่ินสวผบทิมขตลแยัยบบตาติ ว(ลแ่งเต,นชยัต�ยกีเำกง่กรงาา,รใารหริกก เมปม,มาือ2่:รหร5งSะเาบ4iมชlว1kนือาwทิ)ทชงแoย้อบนลrงาmะรนถลผว่นทยั Bามนสเoอ้ กส:ุกoง9รมkถพ9กิsยั นง,,วษ2(นัน2เ์ไ5ชพ:ส54ยี จ9ม54งิต)ชั91ใรชห)วาบมแคันก:่ ลน.สS,ะจมiวlนผkถิชั าwชี(ชกสีวoราุกิตุงrคmเวทพนิธพงจBสี ฯษู้:นo:ไ์ขoศพ(บkูนกจวsยร,ตินว์ ุง2จิกรเย5ัทาบรแ4พล5กฯะ).:,

152 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

6

มีลักษณะเป็นระบบโลก (world system) ซึ่งเราสามารถย้อนกลับไปที่
ข้อถกเถียงของนักรัฐศาสตร์ในทศวรรษ 1990 ที่ศึกษาเอเชียและละติน
อเมริกา7ที่ต้ังคาถามว่า การพัฒนาของระบบทุนนิยมจะนามาสู่การ
พัฒนาประชาธิปไตยจริงหรือไม่ หรือในทางกลับกัน การพัฒนาของ
ระบบทุนนยิ มจะนามาซงึ่ ระบอบการปกครองทีเ่ ปน็ เผด็จการ ดงั ท่เี ราจะ
เห็นการถกเถียงดังกล่าวนั้นแพร่หลายทั้งในหมู่นักวิชาท่ีการทั้งเป็น
มาร์กซิสต์และต่อต้านมาร์กซิสต์ อาจกล่าวได้ว่า การอภิปรายประเด็น
ระบบทุนนิยมสมควรถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นแกนกลางของการอภิปราย
เกีย่ วกับการเปลย่ี นแปลงทางการเมืองและสงั คมในมิติอนื่ ๆ

ในแถลงการณ์พรรคคอมมิวนิสต์ (1848) Marx และ Engels
ช้ีว่า ระบบทุนนิยมโดยตัวมันเองเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา และตัวมัน
เองเขา้ ไปเปลี่ยนแปลงส่วนอน่ื ๆ ทไี่ ม่ใช่ทนุ นยิ มให้กลายมาเป็นสว่ นหน่ึง
ของทุนนิยมด้วย ในด้านแรก ระบบทุนนิยมซ่งึ เผชญิ กับวิกฤตภายในอยู่
ตลอดเวลาน้ันจะต้องพัฒนากลไกของตัวมันเองเพื่อเอาชนะวิกฤต ทั้ง
วิกฤตท่ีเกิดข้ึนจากการต่อสู้ทางชนชั้นและวิกฤตอันเกิดจากการสูญเสีย
ความชอบธรรม รวมถึงวิกฤตอันเกิดจากการท่ีอัตรากาไรลดลง และ

7 Kevin Hewison, Richard Robison and Garry Rodan eds., Southeast
7UPW1(ACAHS9eKn.ohsut9rewiisptt0aSvLpeihnskicnhee:i,iohnnecoA1Hratms9unieidtvt9twaUhaieh3etrisr)neostdd;ioera(isGsvBin1.rtn:,uae,a9TliArRralt9lirsiRialenmaci0lnturhnedmoysiaslsnr:eriomePtdLAi::&orOa,RJeunCDow’osUstheoDbshrnfmn,ioemsroon1woHnornnpm9occiient8praeaala,kA6,nrcriaPd)un1iWyahtst9GhiainhlvU9anloiiei3nrpsdrtrii)myeevt;CaPehRCGr,areoei.sapuDidrStanisyiactedlpanhlRPmelmeuireserelcmdoimetsdttssc:ei.s,o,(vrCrS.1aS,eota9Oocmsn8LTuy’d6erpt()ohaBDLaaneanranoaawalsrndtstdriiitevntsmneC:iAeocAosalenl,irpaleesPini:tnhaf&iJtrllohliosiehpmmne

153การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

7

ในอีกด้านหนึ่ง ระบบทุนนิยมในฐานะที่เป็นระบบโลกจะต้องขยายตัว
มันเองอยู่ตลอดเวลาเพ่ือเข้าไปจัดการ ควบคุม และปรับเปลี่ยนส่วน
อื่นๆ ไมว่ า่ จะเปน็ นัยยะในเชงิ พนื้ ท่ี ผูค้ น หรอื ชุดความสมั พนั ธท์ างสังคม
ท่ียังไม่เป็นทุนนิยมให้กลายมาเป็นส่วนหนึ่งของการสะสมทุนในระบบ
ทนุ นยิ มด้วย8

การขยายตัวของระบบทุนนิยมทางานผ่านการลากเส้นแบ่ง
ขยายเส้นแบง่ และทาลายเสน้ แบ่ง ไม่ว่าจะเปน็ การลากเสน้ แบง่ ระหว่าง
เพศ การแบ่งงานกันทาระหว่างเพศ การลากเส้นแบ่งระหว่างส่ิงท่ี
เรียกว่า “งาน” ออกจากสิ่งที่ไม่ใช่งาน9 ซ่ึงก็ทาให้คนจานวนหนึ่งถูก
นับเป็น “แรงงาน” แต่คนอีกจานวนหนึ่งไม่ได้ถูกนับเป็นแรงงาน การ
ลากเส้นแบ่งระหว่างเพศและสิ่งที่เรียกว่างานกับส่ิงที่ไม่ใช่งานนั้น
สมั พันธ์กันอยา่ งแยกไม่ออก โดยเฉพาะอย่างย่งิ ในพฒั นาการของระบบ
ทุนนิยมช่วงแรก ผู้หญิงถูกผลักให้กลายเป็นผู้รับผิดชอบงานบ้านซ่ึงไม่
ถูกนบั ว่าเปน็ “งาน” ในระบบทนุ นยิ ม ส่วนแรงงานผชู้ ายซึง่ ขายแรงงาน
ของตนเองให้แก่นายทุนกลายมาเป็น “แรงงานที่รับค่าแรง” (waged
labour)10 เส้นแบ่งดังกล่าวก็ล้อไปกับกฎแห่งมูลค่าแรงงานที่ผู้ชายซึ่ง
กลายมาเป็นผู้ขายแรงงานได้รับค่าแรง ส่วนผู้หญิงถูกจากัดพ้ืนท่ีให้อยู่

88 DDaavvididHaHrvaeryv,eTyh,eTChoendCitoionndoitfioPonstomfoPdoersntimtyo(Cdaemrbnriitdyge(CanadmObxrfiodrgde: and
BOlaxcfokwrdel:l,B1l9a8c9k)well, 1989)
99 ดดบูบู ทททที่ 2่ี 2ขขอองงเกเง่กกง่ ิจกจิกติ กเิ รติ ียเิ รงลยี างภล,าAภu,tAountoomnioam: ทiaนุ :นทิยนุมคนวยิ ามมครับวราู้มแรบังงราู้นแอรวงัตงาถนุ แอลวะตั ถุ
กแาลระเมกอื างรขเอมงอื กงารขปอฏงิวกตั าิ (รกปรงุฏเทิวพตั ฯิ :(กIlรluงุ mเทinพaฯtio: nIlsluEdmitinonast,io2n56s0E) ditions, 2560)
10 ดบูบู ทททที่ 3ี่ 3ขอขงอเงก่งเกกิจง่ กิติจเิ รกียิตงลเิ รายีภ,งลAาuภto,nAoumtioanomia

154 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

8

แต่ในบ้านและปริมณฑลของการผลิตซ้า (reproduction) ท่ีไม่ได้รับ
ค่าแรง เส้นแบ่งดังกล่าวก็ทาให้สถานะของผู้หญิงต้อยต่ากว่าผู้ชาย ซ่ึง
กลายมาเป็นการสถาปนาระบบครอบครัวแบบใหม่ท่ีอิงกับกรรมสิทธิ์ที่
ผูช้ ายเปน็ ใหญ่ โดยทผี่ หู้ ญงิ ต้องพึ่งพิงรายได้จากค่าแรงของผู้ชายซึ่งเป็น
แรงงานรับจ้าง กิจกรรมของผู้หญิงจึงเป็นกิจกรรมที่ถูกลดทอนลงให้
กลายเป็นส่ิงท่ีปราศจากมูลค่า เช่นเดียวกับการให้กาเนิดแรงงานมนุษย์
ของผู้หญิงก็ถูกมองว่าเป็นกิจกรรมตามธรรมชาติและเป็นเรื่องส่วนตัวที่
ไม่เกย่ี วกบั เรอ่ื งของสังคมและสาธารณะ11

กล่าวโดยสรุปแล้ว ระบบทุนนิยมได้ให้กาเนิดเส้นแบ่งและคู่ขั้ว
ตรงข้ามท้ังหมด 4 ชุด คือ (1) เส้นแบ่งระหว่างเพศชายและเพศหญิง
(2) เสน้ แบ่งระหวา่ งงานและสิ่งที่ไมน่ ับเปน็ งาน (3) เสน้ แบง่ ระหว่างการ
ผลิตและการผลิตซ้า และ (4) เส้นแบ่งระหว่างมูลค่ากับสิ่งท่ีไม่มีมูลค่า
ผลที่เกิดข้ึนก็คือ กิจกรรมของการผลิตซ้าซ่ึงเป็นกิจกรรมท่ีไม่ถูกนับว่า
สร้างมูลค่าและเป็นกิจกรรมของผู้หญิงน้ันถูกลดทอนให้มีสถานะต่าสุด
เมื่อเทียบกับกิจกรรมทางสังคมอ่ืน ๆ นัยสาคัญของปรากฏการณ์
ดงั กลา่ วก็คือ กิจกรรมแห่งการเลีย้ งดู ดูแล และดารงรักษาชวี ิตกลายมา

11 Tithi Bhattacharya ed., Social Reproduction Theory: Remapping
1C1lTaitshsi,BRhaetctaecnhateryrainegd.,OSopcpiarleRsespiorondu(LcotinondoTnh:eoPrlyu: tRoemParepspsin, g2C0l1a7ss), และดู
RReacjePnateterinl gaOndppJreassoionnW(Lo. nMdono:rPel,utAo PHreists,o2r0y17o)fแลtะhดeู RaWj Poartledl ainnd SJaesvoenn
WCh. MeoaopreT, hAiHnigstso(rLyoonfdthoenWaonrdldNinewSeYveonrkC: hVeearpsoT,h2in0g2s0()London and New

York: Verso, 2020)

155การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

9

เป็นกิจกรรมถูกผลักให้เป็นเรื่องส่วนตัวและวางอยู่บนบ่าของผู้หญิง
เทา่ น้นั

ในแง่นี้ เราจะเห็นว่า ระบบทุนนิยมเองได้สถาปนาสถาบันและ
กลไกเชิงโครงสร้างของสังคมจานวนหน่ึงขึ้นมาผ่านกรอบแบบทวิภาวะ
ท่ีแยกขาดระหว่างสองส่วน และพัฒนาการของทวิภาวะดังกล่าวน้ีเองก็
เ ป็ น ฐ า น ใ ห้ แ ก่ ก า ร คิ ด ค า นึ ง เ ก่ี ย ว กั บ ป ร ะ ช า ธิ ป ไ ต ย แ ล ะ ก า ร พั ฒ น า
ประชาธิปไตยภายใต้ระบบทุนนิยมในปัจจุบัน กล่าวอีกอย่างก็คือ การ
พัฒนาและการสร้างประชาธิปไตยในปัจจุบันน้นั วางอยบู่ นฐานคติสาคัญ
ที่ระบบทุนนิยมสร้างขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการแยกระหว่างส่วนตัวกับ
สาธารณะ รวมถึงการทาให้คนจานวนหนึ่งถูกกีดกันออกไปจาก
ปริมณฑลสาธารณะและติดอยู่เฉพาะในพ้ืนที่ส่วนตัว และพ่ึงพิงตนเอง
ไมไ่ ด้ และนีค่ ือรากฐานของ “กรรมสิทธิ์สว่ นบคุ คล” ในระบบทนุ นิยมใน
ปจั จุบนั

คาถามที่ตามมาก็คือ จาเป็นหรือไม่ท่ีกรรมสิทธิ์จะต้องเป็นของ
รัฐ/สาธารณะหรือไม่ก็จะเป็นของเอกชน/ส่วนบุคคล หากถามในแบบ
เศรษฐศาสตร์การเมืองแล้ว จริงหรือไม่ที่ความม่ังค่ังไม่เป็นของตลาดก็
เป็นของรัฐ ประเด็นข้างต้นน้ีมีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางใน
ปัจจบุ ันทั้งในทางรัฐศาสตร์และสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา ดังทกี่ ล่าว
ไปแลว้ ว่า เราไมส่ ามารถพจิ ารณาการพัฒนาประชาธิปไตยโดยปราศจาก
การจัดวางประเด็นดังกล่าวภายใน/คู่ขนานไปกับพัฒนาการของระบบ
ทุนนยิ มร่วมสมยั

156 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

10

นักวิชาการที่ได้รับอิทธิพลจากมาร์กซิสต์ เช่น กุลลดา เกษบุญชู-
มี้ด12 ได้ช้ีให้เห็นว่า เราต้องต้ังต้นพิจารณาความเปล่ียนแปลงของ
เศรษฐกิจการเมืองไทยร่วมสมัยท่ีทศวรรษ 1980 โดยเฉพาะการขึ้นมา
ของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ท่ีเปิดรับแนวคิดการพัฒนาอุตสาหกรรม
เพื่อการส่งออกหรือ Export-Oriented Industrialization (EOI) ใน
ฐานะท่ีเป็นจุดตั้งต้นของข้ันตอนใหม่ของระบบทุนนิยมที่เรียกว่า
“เสรีนิยมใหม่” ในขณะท่ีนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์จานวนมากกลบั
มองว่า ข้ันตอนใหม่ของระบบทุนนิยมน้ันเร่ิมตน้ ที่หลงั วกิ ฤตเศรษฐกิจปี
1997 เป็นต้นมา แน่นอนว่าประเด็นดังกล่าวมีผลต่อการพิจารณาหมุด
หมายของการพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศไทยและประเทศโลกที่
สามอนื่ ๆ อยา่ งหลกี เล่ยี งไมไ่ ด้

นบั ตง้ั แตท่ ศวรรษ 1970 เป็นตน้ มา เราจะเหน็ การขยายตัวของ
แนวคิดไลฟ์โคชในสังคมไทยและในโลกตะวันตกท่ีมาพร้อมกับลัทธิเสรี
นิยมใหม่ ซ่ึงคาถามสาคัญของแนวคิดเหล่านี้ก็คือ “เราจะดูแลตนเองได้
อยา่ งไร” (ภายใต้ระบบสงั คมทไ่ี ม่ดแู ลอะไรเราเลย)13 เราจะเหน็ ได้อย่าง
ชัดเจนภายใต้วิกฤตการแพร่ระบาดของเช้ือไวรัสโควดิ 19 ที่การเพ่ิมขึ้น
ของ 3 ประเด็น คือ

12 กุลลดา เกษบุญช-ู มด้ี , “กระบวนการเขา้ ส่คู วามเป็นสากลของระบบทนุ นิยม
11(,1แI2”L32n35ลoTกวtT5nะehุลาhd6เeรลrสo)สedด,CรnาาeaหีนรCaเrpสยินกenaงัeษมdา้คCrบn ใeมoN8หญุdศle-lมชาCe4ew-ูสc่,3noม”tตY.ี้ดiclvรoวl,ee์,erา“k,ปcรก:(TีทLtรสVh่ีiะoe4าveบr3nรesวCสodฉ,นa,บังoกrT2คบัenา0รhทม2Mเa่ีขeศ02naา้)า,nส(dสกCpู่คifรpตวaNeก.ารsrฎeม1te,์ าowเ-ปป2ค:0็นมทีMTY.-สh่ีoธ4aาeนั rก3nkวลPา:iฉขofคVอบelมieงtับsรi2rctะทs5soบo5ี่ 2บo:6, fท)2(,TกุนI0หnhรน2นtกยิee้า0มฎr)d8แ,าP-eล4pคopะ3pมเe.lส.-inรtธ1dีนiนั c-eยิ 2วsมn0าใcคห.oeมมf่

157การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

11

หนึ่ง การเพิ่มขึ้นของความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจสังคม ดังที่
เราจะเหน็ ได้จากวลีทองของขบวนการ Occupy Wallstreet ทวี่ า่ “เรา
คือคน 99%” รวมถึงการเกิดข้ึนของขบวนการต่อต้านโลกาภิวัตน์ก่อน
หนา้ นี้14

สอง การเคลื่อนย้ายถิ่นฐานอย่างกว้างขวาง ดังที่ Boris
Groys15 ชี้ว่า การย้ายถิ่นฐานของผู้คนกลายมาเป็นสากลภาพอันใหม่
(migration as a new universal) ซ่ึงผู้คนต่าง ๆ จาเป็นต้องย้ายถ่ิน
ฐานเพื่อหางานทา หรือเล่ือนชั้นทางสังคม และอุปสรรคสาคัญของการ
เคล่ือนย้ายก็คอื พรมแดนของรัฐชาติ

และสาม เรากาลังอยู่ในระบบทุนนิยมทางการเงินที่เข้มข้น
ดังท่ีเราจะเห็นได้จากวิกฤตปี 2008 ท่ีสหรัฐอเมริกาประสบกับวิกฤต
ทางการเงินครั้งใหญ่ ทว่าเอาเข้าจริงแล้ว วิกฤตดังกล่าวเปิดเผยการ
ลดลงของรายได้จริง มาต้ังแต่ทศวรรษ 1970 ท่ีระบบทุนนิยมปรับ
วิธีการจัดการและควบคุมแรงงานแบบใหม่ให้มีความยืดหยุ่นข้ึน ส่งผล
ให้ ร ะบบทุน นิ ย มส ามาร ถส ะส มทุน ได้มากข้ึน ผ่ าน อัตร า การ ขูด รี ด ท่ี
เพ่ิมข้ึน ดังนั้น การขยายตัวทางเศรษฐกิจตั้งแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้น

14Thomas Piketty, Capital in the Twentieth-First Century (Cambridge:
1WAU11PPM1H5453nrrahCaBT6eBoirvao.hdrsvojeitroessoairris,mAscsirfsid,f2GbttayA:r0oesGoUPAu1dPMyrrnt9ois.ek,oHi,)Asvey,vW“stceis,eMsptt,ry2mhtispiv,o0g“iai.teCr1sraMytnm7a1yt)pti3Ai,Po?gแi(1nrAtbrL(ลeaaN-oะoa1lsteCnดssiu3iwondู,rN6Dtion2setY.anAhi0wovs:ea1irc,dPkUs7teTAiaGn)nvwnNirgvแiMaedsueeeลnmirowBbnะsteiae,vดe?lrr2eitlูU,s0i(hDnmmTN1n-:ahF4e”iSevvie)rwtiinesednDtrrtYneSsCGbot(maeeLrelranvooikrseegtcnmunabrPdarneryH”ceodreys,(nCnsiBnTP,:aryre2mhPo0SrMeejbl1etinra9neciDdd)gt:v,:goeupeSeAfmifpt:nne.eHH,or1daiH2nsc3.r,t0veb1roaa1-nerrcy4drry,yg)

158 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

12

มาก็คือภาพมุมกลับของปรากฏการณ์ที่รายได้จริงลดลงท้ังระบบ ไม่ว่า
จะเป็นประเทศทุนนิยมสุดขั้วหรือประเทศที่เป็นรัฐสวัสดิการก็ตามที
การเตบิ โตของทนุ การเงนิ ในทศวรรษ 1990 คือยุทธวธิ สี าคัญทรี่ ะบบทุน
นิยมใช้ในการกระตุ้นการบริโภคของแรงงานท่ีเกิดขึ้นท่ามกลาง
ความสามารถในการบริโภคท่ีลดลง การปล่อยสินเชื่อ เครดิต และเงินกู้
จานวนมากให้แก่ชนชั้นกลาง และชนชั้นล่างก็คือเงื่อนไขสาคัญของการ
กระตุ้นเศรษฐกิจ ผลท่ีตามมาก็คือ การขยายตัวของหนี้ครัวเรือนและ
หนี้ส่วนบุคคล รวมถงึ หนีท้ ่ีเกดิ จากการซ้ือบ้านและทอี่ ยู่อาศยั 16

กล่าวอย่างถึงท่ีสุดแล้ว การพัฒนาของทุนนิยมตั้งแต่ทศวรรษ
1970 เป็นต้นมา นามาซ่ึงความเหล่ือมล้าทางเศรษฐกิจและสังคมที่เพ่ิม
มากขึ้นอย่างมหาศาล ประกอบกับการข้ึนมาของพรรคการเมืองและ
กระแสการเมืองฝ่ายขวาท่ัวโลก ซึ่งระบอบเผด็จการฟาสซิสต์และ
ชาตินิยมสุดข้ัวในประเทศไทยนับต้ังแต่ปี 2549 และเข้มข้นข้ึนหลัง
รัฐประหารปี 2557 ก็คือ ภาพสะท้อนของสภาวะคู่ขนานในระบบทุน
นิยมโลก ท่ีในด้านหนึง่ ระบบทุนนิยมสร้างความเหล่ือมล้าอย่างมหาศาล
แต่ในอีกด้านหน่ึง กระแสนาทางการเมืองกลับอยู่ในมือฝ่ายขวาและ
เผด็จการมากขึ้น กล่าวอีกอย่างก็คือ พัฒนาการของระบบทุนนิยม
ไม่ได้นาไปสู่การพัฒนาประชาธปิ ไตยอย่างท่ีนักรัฐศาสตร์กระแสหลัก
มุ่งหวงั หรือเช่อื มาตลอด

16 ดู John Bellamy Foster and Fred Magdoff, The Great Financial
1a2C6n0rดdi0sู J9iCos)oh: nnCsaBeeuqluslaeemnsycaeFnsod(sLtoeCrnodanondns:eFMrqeoudnetMhnalycgdeRosefvf(,iLeTwohnePdreGosrnse,:a2tM0F0oi9nn)atnhcliyalRCervisiies:wCaPurseesss,

159การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นิยม

13

วิ ก ฤ ต ข อ ง ค ว า ม เ ห ล่ื อ ม ล้ าแ ล ะ ก า ร ผ งา ด ขึ้ น ม า ข อ งแ น ว คิด
ชาตินิยมสุดข้ัวดังกล่าวส่งผลให้วิกฤตไวรัสโควิด 19 รุนแรงข้ึน ทว่า
ความรุนแรงดังกล่าวกลับกระทบกับผู้คนในระดับที่ไม่สม่าเสมอเท่า
เทียมกัน สืบเนื่องจากการผลักภาระการจัดสวัสดิการให้กับเอกชนผ่าน
การแปรรูปกิจการสาธารณะมาต้ังแต่ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมาก็ทาให้
ชนชั้นล่างท่ีมีรายได้จริงลดลงไม่สามารถเข้าถึงสินค้าสวัสดิการได้ พูด
อย่างถึงที่สุดก็คือ ชนช้ันล่างกาลังถูกพรากอานาจในการเข้าถึง
สวัสดิการทางสังคมอย่างที่พวกเขาควรจะได้รับ กอปรกับศีลธรรมหรือ
แนวคิดของการดูแลตัวเองผ่านอุดมการณ์ครอบครัวเดี่ยว ไลฟ์โคช และ
อุตสาหกรรมการดูแลตัวเอง (self-care industry) ที่ขยายตัวขึ้นก็โยน
ความผิดบาปให้แก่ชนชั้นล่างท่ีไม่สามารถดูแลตัวเองได้อย่างท่ีควรจะ
เป็น การโทษตัวเองและการยอมรับสภาพก็กลายเป็นสภาวะพ้ืนฐานที่
ระบบทุนนยิ มมอบใหแ้ กค่ นสว่ นใหญข่ องสงั คมทนุ นยิ ม

ท ว่ า ห า ก เ ร า ย้ อ น ก ลั บ ไ ป ดู ง า น ม า นุ ษ ย วิ ท ย า จ า น ว น ม า ก 17
เราจะเหน็ วา่ สงั คมทไี่ มใ่ ช่ทุนนยิ มส่วนใหญ่วางอยู่บนความสมั พันธ์แบบ
เครือญาติ (kinship) ซ่ึงแตกต่างจากครอบครัวเดี่ยวในระบบทุนนิยม
ในขณะท่ีครอบครัวเด่ียวกลายมาเป็นหน่วยพื้นฐานท่ีรับหน้าที่เล้ียงดู
มนุษย์คนหนึ่งต้ังแต่เกิดจนตาย แต่ในสังคมท่ีอิงอยู่กับระบบเครือญาติ

LW1Ca177onaiดดntdlcตู dตู ihbวั oวัLอnaอ(oยN:nยnา่ eUา่งwdnaใงนoiใnvYนneModr:raMskUitr:tshayAhnreuaosivlthfloWeCaSnrhlaisoltihicmctSlayihnaegodsho,(ilNafPWin,reCe2hswhs0,as0itW,c4Y2Ka)oh0ign1raoks3th:)PiKAแprลieunIะsstsด…oshู ,nSAi2ipolnv0midIa1s3e…FIs)edNdแAiaeoลn,rtiะdc2(ดiC,0ูIhC0sSiac4iNlla)ivgboioaatnaF(nCaednhddiecartihgceoi,

160 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

14

แบบขยายกลับมุ่งเน้นไปที่การพ่ึงพาอาศัยกัน แบบข้ามรุ่นมากกว่าที่จะ
เน้นการพึ่งตนเองแบบปัจเจกบุคคล ดังที่เราจะเห็นว่ารากศัพท์ของคา
ว่า kin นั้นโยงใยกับคาว่า kind ดังน้ัน การดูแลซึ่งกันและกันก็คือ
คุณสมบัติสาคัญของมนุษย์ ทว่าสิ่งท่ีระบบทุนนิยมแบบเสรีนิยมใหม่
กาลงั สร้างขนึ้ มาก็คือ การโยนภาระของการดูแลให้กับปัจเจกบุคคลและ
ครอบครัวทีม่ ีแตพ่ อ่ แม่และลกู

ดังน้ัน เราจะเห็นสภาวะของการขัดกันอย่างรุนแรงระหว่าง 3
เงื่อนไขที่กล่าวไปคือ ความเหลื่อมล้า การย้ายถ่ินฐาน และการขยายตัว
ของเศรษฐกิจหน้ี กับการโยนภาระของการดูแลให้กับปัจเจกบุคคลซ่ึง
ส่วนใหญ่เป็นคนที่ไม่สามารถดูแลได้ ดังท่ีเราจะเห็นได้จากการข้ึนมา
ของกระแสชาตินิยมสุดขั้วท่ีเน้นการลากเส้น “เขตแดน” หรือแม้แต่
“กาแพง” เพ่ือกีดกันผู้คนออกจากกัน ในขณะท่ีเชื้อไวรัสโควิด 19 เป็น
ปรากฏการณ์สากล แต่การแก้ปัญหาวิกฤตโควิดกลับวางอยู่บนการจัด
จาแนกและลากเส้นแบ่งทางชนชั้น ช่วงช้ัน เพศสภาพ และชาติอย่าง
เขม้ ข้นแบบท่ีไม่เคยเปน็ มาก่อน

วิกฤตที่ทับซ้อนกันท้ังทางการเมือง โรคระบาด และความ
เหล่ือมล้า รวมถึงวิกฤตสิ่งแวดล้อม คือ โอกาสและเงื่อนไขให้เรา
กลับมาคิดถึงประชาธิปไตยในความหมายที่แตกต่างไปจากเดิมที่อิงอยู่
กับวิธีคิดแบบเสรีนยิ มประชาธปิ ไตย โดยเฉพาะอย่างย่ิง เราต้องท้าทาย
ประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมท่ีวางอยู่บนความเป็นปัจเจกบุคคลแบบสุด
ขั้วท่ีถ่ายโอนอานาจทั้งหมดให้แก่รัฐส่วนกลาง แต่ประชาธิปไตยท่ีเรา

161การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

15

ต้องคิดกันใหม่นั้นต้องวางอยู่บนหลกั การอย่างน้อย 3 ประการ คือ การ
ดูแลกันและกัน การสร้างส่วนรวม และการสร้างประชาธิปไตยจาก
เบือ้ งล่าง

การดแู ลกันและกัน

ต้นศตวรรษท่ี 21 แวดวงสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา
โดยเฉพาะนักวิชาการท่ีมาจากสายเฟมินิสต์หันมาวิพากษ์ลัทธิเสรีนิยม
ใหม่มากข้ึน โดยเฉพาะการที่เศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่แปรรูปกิจการ
สาธารณะที่เดิมรัฐทาหน้าที่ดูแลประชาชนให้กลายเป็นเอกชนหรือ
กลายเป็นสินค้า โดยเฉพาะงานภาคบริการซ่ึงกลายมาเป็นภาคการผลติ
ท่ีสาคัญมากขึ้นเรื่อย ๆ นับต้ังแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา การพัฒนา
เศรษฐกิจตามแนวทางแบบเสรีนิยมใหม่ส่งผลโดยตรงให้เกิดการผลัก
ภาระงานดูแล (care work) ให้กลายเป็นเรื่องของปัจเจกบุคคลมากข้ึน
เร่ือยๆ ซ่ึงส่งผลให้คนส่วนใหญ่ท่ีมีรายได้ต่าไม่สามารถเข้าถึงการดแู ลได้
นักวิชาการกลุ่มนี้เสนอว่า การดูแลกันและกัน (caring with) โดยไม่
จากัดเช้ือชาติ เพศ และชนช้ัน คือป้อมปราการสาคัญที่เราจะต้องผลัก
ไปข้างหน้าใหไ้ ด้ โดยเฉพาะอยา่ งย่ิง ภายใต้ปรากฏการณ์การเคลอื่ นย้าย
ถ่ินเพ่ือหางานทา แรงงานข้ามชาติกลายมาเป็นกาลังแรงงานสาคัญใน
ประเทศไทยและหลายประเทศท่ัวโลกตลอดหลายทศวรรษท่ีผ่านมา
แต่พวกเขากลับเข้าไม่ถึงการดูแลและระบบสวัสดิการ อันเน่ืองมาจาก
ระบบสวัสดิการน้ัน (1) ผูกโยงกับความเป็นพลเมือง และ (2) ระบบ

162 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

16

สวัสดิการส่วนมากถูกแปรรูปให้เป็นสินค้าอย่างต่อเนื่อง ดังท่ีเราจะเห็น
จากปรากฏการณ์วิกฤตไวรัสโควิด 19 น้ันกระทบกับชีวิตและความ
เป็นอยู่ของแรงงานข้ามชาติอย่างมหาศาล ซ่ึงก็แน่นอนว่าชีวิตของ
พลเมืองไทยก็เต็มไปด้วยความเส่ียงในสภาวะเช่นนี้ด้วย และผลกระทบ
ท่ีใหญ่กว่าน้ันก็คือ การท่ีผู้คนส่วนมากถูกผลักออกจากการดูแลและ
บริการสาธารณะก็ทาให้พวกเขากลายเป็นผู้ไร้พลังต่อรองทางการเมือง
ในระบอบประชาธปิ ไตยซง่ึ เป็นผลจากการไรอ้ านาจทางเศรษฐกิจ

The Care Collective18 ซึ่งเป็นการรว ม กลุ่มกัน ข อ ง
นักวิชาการสายสตรีนิยมได้เสนอว่า หากเราจะร้ือฟ้ืนประชาธิปไตย
เราต้องผลักดันให้การดูแลกลายเป็นประเด็นสาคัญทางการเมืองและ
กลายมาเปน็ รากฐานของประชาธิปไตยในปจั จุบนั พวกเขาเสนอว่า “การดูแล
แบบไม่แบ่งแยก” (promiscuous care) น้ันปะทะโดยตรงกับปัญหา
ความเหล่ือมล้า โดยการดูแลกันวางอยู่บนคุณสมบัติ 4 ประการ นั่นคือ
หนึ่ง การสนับสนุนซ่ึงกันและกัน (mutual support) ที่คนกลุ่มต่างๆ
และสถาบันทางสังคมทุกระดับสร้างกลไกของการสนับสนุนการ
ดารงชีวิตของกันและกัน สอง พ้ืนท่ีสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างย่ิง
ภายใต้การขยายตัวของทุนและการแย่งยึดพื้นที่สาธารณะให้เป็น
ของเอกชน การรื้อฟ้ืนและขยับขยายพื้นที่สาธารณะที่ผู้คนแบ่งปันกัน

18 TThheeCCaraereCoClloelclteivcet,ivTeh,eTCharee CMaarneifeMstaon, pifpe.s4t5o-5, 8p.p. 45-58.
18

163การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

17

จะเป็นเง่ือนไขสาคัญของการดูแล ไม่ว่าจะเป็นห้องสมุดสาธารณะ
สวนสาธารณะ เป็นต้น สาม ทรัพยากรร่วม (shared resources)
ซ่ึงประเด็นน้ีโจมตีโดยตรงไปท่ีการยึดติดกับระบบกรรมสิทธ์ิส่วนบุคคล
การขยายตัวของทรัพยากรร่วมจะทาให้ภาระของปัจเจกบุคคลและ
ครอบครัวเด่ียวลดลง แต่ทรัพยากรจานวนมากต้องถูกดึงกลับมาให้เป็น
ของส่วนรวมและนามาแบ่งปันกันในระดับฐานราก และส่ี การสร้าง
ประชาธิปไตยในท้องถ่ิน ซึ่งหมายถึงการดึงเอาอานาจในการตัดสินใจ
จากรัฐส่วนกลางมาสู่ท้องถิ่น ดังท่ีเราจะเห็นตัวอย่างการขยายตัวของ
องค์กรระดับท้องถิ่นท่ีไม่จาเป็นต้องเป็นองค์กรของรัฐ แต่อาจจะเป็น
องค์กรท่ีชุมชนต้ังข้ึน เพื่อท่ีองค์กรเหล่านี้จะสามารถสร้างให้คนใน
ท้องถน่ิ สามารถตัดสนิ ใจชีวิตและการใชง้ บประมาณรว่ มกันได้จรงิ

แน่นอนว่า การพยายามผลักให้งานดูแลกลายเป็นฐานของ
ประชาธิปไตยนั้นขัดแย้งโดยตรงกับวิธีคิดแบบเสรีนิยมใหม่ ตลาดและ
ทุนเอกชนเองพยายามเปล่ียนงานสนับสนุน พื้นท่ีสาธารณะ ทรัพยากร
และประชาธิปไตยให้เป็นของเอกชนอยู่ตลอดเวลา ในขณะท่ีคนใน
ชุมชนท้องถ่ินต่าง ๆ ก็พยายามสร้างรูปแบบการดูแลกันและกันแบบ
ใหม่ ๆ ขึ้นมา เช่น ระบบสหกรณ์ การเป็นเจ้าของร่วม ระบบการ
ตัดสินใจงบประมาณแบบมีส่วนร่วม การกระจายอานาจให้แก่ท้องถิ่น
หรือแม้แต่การทดลองออกแบบระบบการเดินทางร่วมกันแบบที่เรียกว่า
car pool ทว่าส่ิงเหล่าน้ียังไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐราชการจาก

164 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

18

ส่วนกลาง เพราะมันไปลดอานาจในการตัดสินใจและผูกขาดของรัฐ
สว่ นกลางลง19

การดูแลกันและกันแบบไม่แบ่งแยกในที่นย้ี ังเป็นความพยายาม
ท่ีจะตัดข้ามเส้นแบ่งของความเป็นพลเมืองด้วย โดยเฉพาะอย่างย่ิง
ภายใต้สถานการณ์ของการเคลื่อนย้ายข้ามชาติ แรงงานข้ามชาติกลาย
มาเปน็ ประชากรกลุ่มสาคัญของชุมชนตา่ ง ๆ พวกเขากต็ ้องการการดูแล
และการดูแลแรงงานข้ามชาติก็เป็นเงื่อนไขให้ชีวติ ของพลเมืองดีขึ้นด้วย
ดังนั้น การดูแลกันและกันแบบไม่แบ่งแยกซึ่งโต้แย้งโดยตรงไปท่ีการทา
ให้การบริการเป็นสินค้าก็คือปัจจัยสาคัญของการลดทอนบทบาทของ
ทนุ นิยม และทาให้ประชาธิปไตยตอบโจทย์คนระดบั ล่างมากข้นึ

สว่ นรวม

ในการสร้างประชาธิปไตย เราต้องการการถ่ายโอนทรัพยากร
จากรฐั ส่สู งั คม20 รวมถึงการสรา้ ง “ส่วนรวม” (common) มากขึ้น ซึง่ ก็
ทาให้ประชาธิปไตยไม่ถูกจากัดแต่เพียงการเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญ และ
รัฐสภาเท่านั้น แต่ประชาธิปไตยต้องหมายถึงการกระจายทรัพยากร
แบบใหม่ ท่ีอาศัยการชว่ งชิง แข่งขนั และการทวงคืนทรัพยากรส่วนรวม
จากรฐั และทุนทเี่ คยปกครองผา่ นแนวคิดกรรมสทิ ธ์ิของรัฐและกรรมสิทธ์ิ

12Y(Ca21L9090onoeดดErEdnknตูrูตr:idkiัวtัวkNBoอuOอlneยoOrlยา่owyianlงา่mniมnง(WdYLาsมกobWorNาiมugrneกkhrาrwydiมย:tg,,ใoาhBYน2Hยnlto0oo,Eใ1rwkนzaoH9:ino)motVEdoeMwzsriBbaNsooetnueo,zMrawi2ynnBa0i,,2nYeA2P1ozn0o)airtnl1kniict9i:,iac)AVPpseniotoratlfsiiloctitsiha,tcep2sin0iEotv2tafhe1lerti)yshTdtewainyeEn(vtLtheoy-rneFydidrTosnwat yCaenen(dLnttoyNun-erFywdirosnt

165การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

19

ส่วนบุคคล พูดให้รุนแรงกว่านั้นก็คือ เราต้องยึดเอาปัจจัยการผลิตและ
โครงสร้างพื้นฐานจากรัฐและทุนให้มาเป็นของส่วนรวมมากข้ึน
นายแพทย์สนามท่านหน่ึงให้สัมภาษณ์ในช่วงโควิดว่า ปัญหาสาคัญของ
สาธารณสุขไทยไม่ใช่การขาดแคลนทรัพยากร แต่เกิดจากการท่ีรัฐ
ราชการผูกขาดและรวมศูนย์ทรัพยากรไปไว้ที่รัฐ และในกระบวนการ
กระจายทรัพยากรในช่วงวิกฤตก็เต็มไปด้วยความล่าช้า และเต็มไปด้วย
งานเอกสาร ส่งผลให้การแก้ไขวิกฤตในพื้นท่ีต่าง ๆ ไม่ทันการณ์ ส่งผล
ให้บุคลากรทางการแพทย์ในระดับท้องถ่ิน รวมถึงชุมชนกลายมาเป็นผู้
แบกรับภาระอันหนักอึ้งในการจัดการทรัพยากรที่มีไม่เพียงพอในการ
แกไ้ ขปัญหา

อยา่ งไรก็ดี ปญั หาดงั กล่าวกม็ ิสามารถมองเปน็ เรอื่ งการแบ่งสรร
ที่ไม่เสมอกันระหว่างกรุงเทพมหานครกับพื้นที่ต่างจังหวัดในแบบท่ีเคย
เข้าใจ ดังที่นายแพทย์สุรพงษ์ สืบวงศ์ลี ต้ังข้อสังเกตว่า เอาเข้าจริงแล้ว
พื้นที่กรุงเทพฯ กลายเป็นพ้ืนท่ีท่ีขาดแคลนทรัพยากรและโครงสร้าง
พื้นฐานทางสาธารณสุขมากที่สุดเม่ือเทียบกับในพ้ืนท่ีต่างจังหวัด ไม่ว่า
จะเป็นจานวนเตียง บุคลากร และเครื่องไม้เคร่ืองมือท่ีไม่ได้สัดส่วนกับ
ประชากรที่กระจุกตัวในกรุงเทพฯ ส่งผลให้วิกฤตโควิดหนักหนามากขึ้น
ในพ้ืนท่ีอย่างกรุงเทพมหานครและพ้ืนที่ท่ีมีการกระจุกตัวทางเศรษฐกิจ
รวมถึงในระดับสากล ท่ามกลางวิกฤตโควิด WHO ได้เรียกร้องให้มี
การละเมิดหรืองดเว้นการใช้ลิขสิทธ์ิยาช่ัวคราว เพ่ือให้ประเทศต่าง ๆ
สามารถผลิตวัคซีนป้องกันโควิดได้เอง และสามารถกระจายไปได้อย่าง
รวดเร็วก่อนที่จะมีการกลายพันธุ์ของเชื้อไวรัส ทว่ากลุ่มทุนขนาดใหญ่

166 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

20

จานวนมากกลับโต้แย้งและล้มข้อเสนอดังกลา่ วอย่างรวดเร็วและรุนแรง
เราจะเห็นว่า ต้นเหตุของปัญหาดังกล่าวไม่ใช่การขาดแคลนทรัพยากร
แต่สิ่งที่เราขาดคือ การกระจายทรัพยากรอย่างเป็นธรรมท่ีคิดคานึงถึง
ชวี ิตและความเปน็ อยขู่ องผคู้ นอยา่ งเป็นธรรมตา่ งหาก

นกั ทฤษฎีมาร์กซิสตจ์ านวนหน่ึงเสนอใหเ้ ราหนั กลบั มาพิจารณา
แนวคิด “ส่วนรวม” ในฐานะที่เป็นพลังคัดค้านระบบกรรมสิทธิ์และ
ลิขสิทธ์ิที่กาลังครอบงาอยู่ในปัจจุบัน Michael Hardt และ Antonio
Negri21 เสนอว่า “ส่วนรวม” นั้นมีความหมายหลายระดับ ดังน้ี หนึ่ง
“ส่วนรวม” ในฐานะท่ีเป็นคานามท่ีหมายถึงทรัพยากรร่วมทั้งที่เป็น
กายภาพและไม่กายภาพท่ีพวกเขาเป็นเจ้าของร่วมกันและใช้ประโยชน์
ร่วมกัน และสอง “ส่วนรวม” ในฐานะคากริยาที่หมายถึง การสร้าง
ส่วนรวม (commoning)22 ท่ีผู้คนต่าง ๆ ร่วมกระทาการเพ่ือสร้าง
สถาบัน กลไก ทรัพยากร และโครงสร้างพ้ืนฐานร่วมกันในระนาบต่าง ๆ
โดยท่ีพวกเขาตัดสินใจร่วมกัน การเป็นเจ้าของร่วมกันและการตัดสินใจ
ร่วมกันเป็นเง่ือนไขสาคัญของประชาธิปไตย ในขณะที่ระบบทุนนิยม

21 Michael Hardt and Antonio Negri, Commonwealth (Cambridge:
22UA2HBC122unooaMGitorvGmouvieckiunadrhmssoiora,iddtmeyo2Roli0uUnPsHit1rivnRaen7ePrisudvgnr)siit,e:knva2arcAems0nipniu0dtpl9ykteA)oaasnPnnmtadrooenpnAsdminsoP,daiNsry2nate0dHcgP0tirliict9r,AoieC)nnnsocde(miLdpyomsln.e,HodPsnoielwntar:osenZpandeeltdchePtBid(vrCoaesaosc.mk,tosib,Pncr2eied0Csr1gose7m(:p)LHmoeancorvdntaiiovnrdnge::s
on
Zed

167การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นยิ ม

21

แบบเสรีนิยมใหม่มุ่งเน้นไปท่ีการเปลี่ยนให้พลเมืองกลายเป็นผู้บริโภค
ผ่านการทาให้ส่ิงต่าง ๆ เป็นของเอกชน แต่การสร้างส่วนรวมกลับ
หมายถึงการช่วงชิงและยึดเอาหรือเปล่ยี นให้ส่ิงต่าง ๆ กลายมาเป็นของ
“คนทุกคน” ในความหมายท่ีไม่ใช่ของรัฐและไม่ใช่ของเอกชนคนใดคน
หน่ึง ความรู้สึกถงึ การเปน็ เจา้ ของร่วมกนั ก็ทาให้นิยามของประชาธิปไตย
ที่หมายถึงอานาจในการจัดสรรทรัพยากรเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อ
รูปแบบของการจัดการทรัพยากรเปลี่ยนแปลงไป ก็ทาให้นิยาม
ความหมายของประชาธิปไตยเปล่ียนแปลงไปด้วย จากประชาธิปไตย
แบบเสรีนิยมที่เน้นปัจเจกบุคคลซึ่งวางอยู่บนความไม่เท่าเทียมในการ
เข้าถึงกลายมาเป็นประชาธิปไตยแบบท่ีมีกล่ินอายของสังคมนิยม
มากขึ้นท่ีคนทุกคนเข้าถึงทรัพยากรต่าง ๆ และมีอานาจในการตัดสินใจ
การจัดสรรแบ่งสรรทรัพยากรต่าง ๆ ได้ น่ีคือสาเหตุท่ีความคิดเรื่อง
“ส่วนรวม” ถูกผลักดันอย่างมากให้มาแทนท่ีระบบกรรมสิทธิ์เอกชนใน
ปัจจุบนั ซ่งึ ในท้ายทีส่ ุดจะทาใหป้ ระชาธปิ ไตยกลายมาเปน็ กลไกท่ีคัดง้าง
กับทนุ นยิ มไดม้ ากย่งิ ขึ้น

การสรา้ งสถาบันจากเบื้องล่าง

อย่างไรก็ดี หากปราศจากการปรับเปลี่ยนในเชิงสถาบันหรือ
ระดับของกลไกอานาจรฐั การดูแลกันเองและการสรา้ งสว่ นรวมจะกลาย
มาเป็นการผลักภาระให้ประชาชนรับผิดชอบตัวเอง ซึ่งสอดรับไปกับ
อุดมการณ์แบบเสรีนิยมใหม่ การออกแบบสถาบันทางการเมืองจาก

168 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

22

เบื้องล่างท่ีตีโต้ระบบทุนนิยมและท้าทายระบบราชการแบบรวมศูนย์
แบบบนลงล่างในปัจจุบันคือเงื่อนไขช้ีขาดสาคัญที่ต้องกระทาควบคู่ไป
กับการสร้างกลไกในการดูแลกันและกันและการสร้างส่วนรวม วิกฤต
ไวรัสโควิด 19 ได้พิสูจน์แล้วว่าสถาบันทางการเมืองท่ีมีอยู่ในปัจจุบันมี
ความเป็นรัฐราชการมากเกินไป และไม่มีประสิทธิภาพในการเผชญิ หน้า
กับวิกฤตที่เกิดขึ้น พูดอย่างถึงท่ีสุด การยึดอยู่กับประชาธิปไตยที่ให้
อานาจเบ็ดเสร็จกับรัฐและระบบราชการรวมศูนย์ไม่ใช่ทางออกของ
ปัญหา ทวา่ ประชาธิปไตยทว่ี างอยู่บนการสร้างสถาบนั จากเบื้องลา่ งจาก
ปรับเปล่ียนความหมายของประชาธิปไตยเสียใหม่ ที่ไม่ใช่แค่การ
เลือกผู้แทน แต่เป็นการแบ่งสรรทรัพยากร และการปกครองที่ผู้คนมี
ส่วนร่วมในทุกมิติ ก็คือ หัวใจสาคัญของการสร้างประชาธิปไตยที่
แทจ้ รงิ

ตัวอย่างของ Rojava23 ซึ่งเป็นพ้ืนท่ีอิสระปกครองตนเองนั้น
เป็นการทดลองครั้งสาคัญของโลกที่อาศัยประชาธิปไตยทางตรง ในทุก
มิติ ผ่านการสร้างสถาบันทางสังคมในแนบระนาบแทนท่ีสถาบันแนวดิ่ง
โดยเฉพาะการให้ “คอมมูน” (commune) เป็นหน่วยพื้นฐานของ
การตัดสินใจสิ่งต่าง ๆ โดยที่คอมมูนแต่ละแห่งจะประกอบไปด้วย
“คณะกรรมการ” ที่คอยจัดการและเป็นหน่วยในการตัดสินใจร่วมกัน
โดยคนในคอมมูนเอง การทดลองสร้างคอมมูนขนาดย่อม ๆ จานวน
มหาศาลท่ีสัมพันธ์กันในแนวระนาบ และอาศัยประชาธิปไตยทางตรงให้

23 ดดู ูhhtttpt:p//:/w/wwww.dwin.ddeinngd.ceonmg./croojmava/-riontjaevrvaie-win/terview/
23

169การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นิยม

23

มากท่ีสุดในแทบทกุ เรื่องคือกลไกสาคัญในการสกัดก้ันไม่ให้มีอานาจรวม
ศูนย์เกิดข้ึน24 ยิ่งไปกว่าน้ัน กลไกของคอมมูนเหล่าน้ีอาศัยทรัพยากร
จากคนในคอมมูนโดยตรง พร้อมทั้งอาศัยการสนับสนุนซ่ึงกันและกัน
จากคอมมูนอ่ืน ๆ โดยที่คอมมูนเหล่านี้รับรองว่าคนทุกคนในคอมมูนจะ
ได้รับปัจจัยต่าง ๆ ในการดารงชีพฟรี และแต่ละคนมีอานาจร่วมกันใน
การตัดสินใจว่าจะกระจายทรัพยากรตา่ ง ๆ อยา่ งไร25

การทดลองสร้างสถาบันทางสังคมจากเบ้ืองล่างและเป็นแนว
ระนาบคือ การทดลองท่ีสาคัญของโลกในปัจจุบัน ซ่ึงสะท้อนให้เราเห็นว่า
เสรีนิยมประชาธิปไตยและประชาธิปไตยแบบตัวแทนไม่ใช่รูปแบบ
เดียวของประชาธิปไตยท่ีเป็นไปได้ แต่ยังมีความเป็นไปได้อื่น ๆ อีก ที่เรา
จะสามารถสร้างประชาธิปไตยหรือสถาบันประชาธิปไตยที่ไม่วางอยู่
บนความเป็นปัจเจกบุคคลแบบสุดขั้ว ไม่ต้องพึ่งพิงระบบราชการรวม
ศูนย์แนวด่ิง และประชาธิปไตยลักษณะยังสามารถรองรับความ
หลากหลาย พร้อมๆ กับรักษาอิสรภาพของคนแต่ละคนเอาไว้ได้ อีกทั้ง
ประชาธิปไตยในลักษณะนี้ยังสลายเส้นแบ่งที่ระบบทุนนิยมลากขึ้นมา
น่ันคือ ทวิภาวะระหวา่ งงานกับสิ่งที่ไม่ใชง่ าน ทวิภาวะระหวา่ งเพศ และ
ทวิภาวะระหวา่ งการผลิตกบั การผลิตซ้า ซง่ึ ทีผ่ า่ นมาทวภิ าวะเหล่านี้เป็น

DP22DK225454leuueMhMmhtrtmoidtictocpthPicohp:sa/rrta/ece:a/waseltr/sinwalKcw, nKtw2Aw(ia0nL.cupd1waotpi6nponA.,)ddnpdEueoir,noncmtEadgnorn.yce:cnoaAnPaomnynglubmd./AcortooyoWgyjabmaoPvoaama/rngen/rdaeosdnjsAaa’,nnsvW2jdaaL0i/oFbA1lemn6arcj)aahet,iFnoRln’aescvinohLl,SuiRybtireoeiavnrnoailnKtuuiRotriodonjiansvtiaainnn: Rojava:
(SLoynrdiaonn:

170 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

24

กลไกที่กีดกันคนส่วนใหญ่ออกไป และเป็นฐานให้แก่การขยายตัวของ
ความเหลอ่ื มลา้ การกดี กนั และความเป็นเผดจ็ การ

บทสรปุ

บทความนี้ชี้ให้เห็นว่า (1) การพัฒนาของระบบทุนนิยมแบบ
เสรีนิยมใหม่น้ันนามาซึ่งความเหล่ือมล้าทางเศรษฐกิจและสังคม
(2) นอกจากนี้ ความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจและสังคมท่ีเพ่ิมขึ้น
ได้บ่อนทาลายสถาบันประชาธิปไตยและความสัมพันธ์ของผู้คนลงไป
อย่างมหาศาล (3) รัฐทุนนิยมทั่วโลกอาศัยการสร้าง “เส้นแบ่ง” และ
“กาแพง” ท่ีแน่นหนาข้ึนมาปกป้องการสะสมของนายทุนขนาดใหญ่
และป้องปรามการต่อสู้คัดง้างของผู้คน รวมถึงใช้ในการควบคุมวิถีชีวิต
ของผู้คนต่าง ๆ ให้อยู่ในระบบระเบียบของมัน ดังนั้น แนวโน้มก็คือการ
ขยายตัวของแนวคิดชาตินิยมสุดขั้ว ฟาสซิสต์ใหม่ และรัฐบาลเผด็จการ
อานาจนิยม กล่าวดังนี้แล้ว บทความนี้กาลังเสนอว่า พัฒนาการของทุน
นิยมไม่ได้นาไปสู่การพัฒนาและการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยแบบ
ที่นักรัฐศาสตรก์ ระแสหลักเชอ่ื แต่ผลทีเ่ กิดขน้ึ คือตรงกันข้าม

นอกจากนี้ ผู้เขียนยังเสนอว่า วิกฤตที่เกิดข้ึน โดยเฉพาะวิกฤต
การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด 19 ยังเป็นโอกาสให้เราคิดใหม่เกี่ยวกับ
ประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างย่ิง เราต้องทาให้สถาบันประชาธิปไตย
กลายมาเปน็ พลังคดั งา้ งต่อระบบทุนนิยมแบบเสรนี ิยมใหม่ มากกวา่ ที่จะ
มองว่าท้ังสองสิ่งดาเนินไปในแนวทางที่สอดคล้องกัน นอกจากนี้ ผู้เขียน

171การสรา้ งสรรค์ท้องถิ่นและประชาธปิ ไตยเพ่อื คัดง้างกับระบบทนุ นิยม

25

ยังเสนอว่า ในการทาให้ประชาธิปไตยกลายมาเป็นพลังคัดง้างทุนนิยม
เราต้องอาศัย 3 องค์ประกอบหลักที่สาคัญ คือ (1) การดูแลกันและกัน
แบบไม่แบ่งแยก ซ่ึงเป็นมิติในเชิงจริยศาสตร์และสังคม (2) ความคิด
เรื่อง “ส่วนรวม” ซ่ึงหมายถึงการตอบโต้และยึดเอาทรัพยากรที่ถูกแย่ง
ไปโดยรัฐและทุน ให้กลายมาเป็นทรัพยากรร่วม นอกจากนี้ส่วนร่วมยัง
เป็นฐานสาคัญให้แก่การกระทาร่วมกันเพื่อสร้างสรรค์สิ่งใหม่ของผู้คน
ด้วย และ (3) การสร้างสถาบันทางสังคมจากเบื้องล่าง (และเป็นแนว
ระนาบ) ซ่ึงจะตีโต้โดยตรงไปที่ระบบรัฐราชการรวมศูนย์และระบอบ
เผด็จการทางการเมือง โดยสถาบนั แนวระนาบเหลา่ นจ้ี ะเป็นกลไกสาคัญ
ในการสนับสนุนและค้ายันคุณค่าเกี่ยวกับการดูแลกันและกันและ
การสร้างส่วนรวมไม่ให้ตกไปอยู่ในกับดักของลัทธิเสรีนิยมใหม่ หาก
ปราศจากการสรา้ งสถาบันมารองรับการดารงชีวติ และการสร้างส่วนรวม
รว่ มกนั ของผคู้ น การดแู ลกกนั เองและส่วนรวมก็ยอ่ มจะไปไมร่ อด

กลา่ วในแง่น้ี การต่อต้านทนุ นยิ มและการสรา้ งสังคมใหม่ท่ีไม่ใช่
ทุนนิยมจึงเป็นภารกิจหลักของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยในศตวรรษ
ท่ี 21

172 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

1
1

ปปรระะสสบบกกาาแแรรลลณณะะจ์์จกกาาาากกรรกกปปาารรรรบัับปปใใกกชชคคส้ส้ รราาออหหงงรรททับับอ้อ้ ปปงงรรถถะะิ่นน่ิ เเททขขศศออไไงงททตตยยาา่่ งงปปรระะเเททศศ

ศศภุภุ สสววสสัั ดดิ์์ิ ชชััชชววาาลลยย์์11

บบททนนาา

2เ2เแแถถหหพปพปกกตตทท55ืืออ่่ลลาาาานนออรรศศ44งงรรไไะะะะสสัังงบบดด77ปปศศสสญญมมเเ้้))ววาาดดึึรรกกืืออคค่ีี่ปปลล่่าา็็เเะะนนดดษษววพพเเใใุุ่่นนใใเเปปััรรงงศศนนาาททนนรรกกึึ็็นนกกไไกกาาดดกกศศกกททลลาาตตษษะะัั่่งงออเเาา่่ยยาารรปปพพฉฉาาาานนรรววปปรระะรรื่่ืหหออ((ศศกกททสสาาาานนกกใใึึนน็็ไไกกี่ี่ดดจจกกกกหหั้้ัคคดดนน่ึึ่ษษงง้้ะะลลาาฏฏ้้้้เเปปรรททนนววไไกกาาออใใออรรดดหหรรี่ี่มมกกิิเเดดาาาางงรร้้รรมม้้เเีีาาจจกกคคกกททหหณณ่่ืืออีีรรกกกกาาววฏฏ้้ออ็็นนปปงงาาาาลลรราาเเงงกกถถกกรรกกนนมมศศ่่าาถถึึงงรรออาาคควว้ื้ืออึึเเกกหห่ิ่ินนรรขขธธไไรรหหววษษลลดดปปเเิิ้้บบาาออรราาปปักกัาา้้ววใใววกกงงาาใใจจมมรรฐฐ่่าารรนนททยยคคีีาาใใยยกกรราาสส้้ออถถรรนนนนณณบบาากก่่ววึึงงงงออกกใใรรััเเนนถถ,,นนกกนนงงศศททาา่ิ่ิมมนนททาาออหหททรรึึกกีียย..รรขข่่ีีกกยยจจจจนน้้ออษษบบจจออ่่ลลััาา..ดดังังงงาาััดดนนงง่่งงาาสสแแกกถถกกไไกกััววยยบบอืือลล่่ิิาานนททาาถถาาาาะะไไรรรรยย““ใใึึงงรรดดววสสปปปปนนเเเเสสบบ้้นนุนนุววททลลกกกกาาปป่่รราาททาา่่มมศศคคกกคคิิหหเเรรนนรรแแบบรรลลปปรระะพพาาแแรรออออาาเเ็็นนเเรรททิพิพกกลลลลงงงงททใใหหศศททททธิิธใใะะนนศศๆๆัันนววบบ,,้้้้ออออตตรรไไขขฝฝพพาา่่งงงงููออนนปปทท้้ออรรลลถถถถรรเเั้ั้นนยยัั่่งงแแ””หหะะ่ิ่ิิ่ิ่นนนนนนเเนนบบยยศศรร่ืื่ใใใใใใออซซาาัั้้นนนนนนืืนนบบสสออึึ่่งงงง,,

11 รรศศ..ดดรร.. ศศุภภุ สสววสั ัสดดิ์ ิ์ชชัชัชววาาลลยย์ ค์ คณณะะรรฐั ัฐศศาาสสตตร์รม์ มหหาวาิทวิทยายลาัยลธยั รธรรมรศมาศสาตสรต์ ร์
1 รศ.ดร. ศภุ สวสั ดิ์ ชัชวาลย์ คณะรฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์

173ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

2

ประเทศเหลา่ นน้ั และเพือ่ ช่วยใหเ้ กิดแงค่ ิดหรือมุมมองใหม่ ๆ ที่อาจเป็น
ประโยชนส์ าหรับไทย นับไดว้ ่าเป็นส่ิงที่อยใู่ นขนบแนวทางของการศึกษา
ด้านการปกครองท้องถ่ินในไทยมาเป็นเวลานานแล้ว และอาจจะด้วย
เหตุนี้เองจึงทาให้เราสามารถสังเกตเห็นได้ว่าในการปรับตัวหรือการ
เปล่ียนแปลงที่เกิดข้ึนกับการปกครองท้องถิ่นในไทย มักเป็นการ
เ ป ล่ี ย น แ ป ล ง ท่ี ไ ด้ รั บ อิ ท ธิ พ ล จ า ก ก า ร จั ด ก า ร ป ก ค ร อ ง ท้ อ ง ถิ่ น ใ น
ต่างประเทศ อย่างเช่น การนาเอารูปแบบการบริหารท้องถิ่นแบบ
“ผู้จัดการเมือง (City Manager)” มาใช้กับการบริหารงานของเมือง
พัทยาในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2542 (พ.ร.บ.ระเบียบบริหาราชการเมือง
พัทยา, 2521) ก็เป็นการรับอิทธิพลมาจากรูปแบบการบริหารงานของ
เทศบาลท่ีใช้กันอยู่อย่างแพร่หลายในสหรัฐฯ (ดูเพ่ิมเติมใน Kemp,
2007, pp. 70-71) หรือแนวทางการกระจายอานาจและการถ่ายโอน
ภารกิจของรัฐให้แก่ อปท.ในช่วงหลังปี พ.ศ. 2542 ก็มีความคล้ายคลึง
กันกับการปฏิรูปการปกครองท้องถ่ินของญี่ปุ่น ท่ีได้มีการถ่ายโอน
ภารกิจจานวนมากของรัฐมาให้กับ อปท.เป็นผู้รับผิดชอบ (Yagi, 2004,
p.14)

บทความน้ี มีจุดมุ่งหมายสาคัญในการทบทวนถึงการจัดการ
ปกครองท้องถนิ่ ในบางประเทศ โดยจะหยิบยกประเทศทส่ี าคัญและเป็น
ที่คุ้นเคยในฐานะตัวแบบของการศึกษาการปกครองท้องถ่ิน อันได้แก่

174 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

3

ฝร่ังเศส ญี่ปุ่น และสหราชอาณาจักร มาพิจารณาศึกษาและถอด
บทเรียน ทั้งนี้ เนื่องด้วยข้อจากัดในด้านความยาวของบทความ
บทความน้ีจึงอาจไม่สามารถทาให้ผู้อ่านเข้าใจถึงรูปแบบและการจัด
โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในประเทศเหล่านั้นได้โดยละเอียด แต่
บทความน้ีจะพยายามช่วยให้เห็นถึงแนวคิดและมุมมองที่น่าสนใจบาง
ประการของการจัดการปกครองท้องถิ่นในประเทศข้างต้น ซึ่งตัวอย่าง
ดังกล่าวจะช่วยให้เราสามารถย้อนมามองถึงรูปแบบและการจัดการ
ป กคร อง ท้องถ่ิ น ใน ไ ทย ได้ ว่ าเ ร าส า มาร ถน า ป ร ะส บ การ ณ์ข อ ง ก ร ณี
ตวั อย่างทีจ่ ะกลา่ วถงึ มาปรับใช้ไดบ้ า้ งหรือไม่ และอย่างไร

ในการพิจารณาถึงประสบการณ์ของการปกครองท้องถิ่นใน
ต่างประเทศ จะมีการอภิปรายถึงประเด็นท่ีน่าสนใจอยู่ 3 ประเด็น
ด้วยกัน กล่าวคือ ประเด็นแรก จะได้กล่าวถึงปรากฏการณ์ของการถ่าย
โอนอานาจในสหราชอาณาจักรที่สามารถพิจารณาได้ว่าเป็นลักษณะ
ของการกระจายอานาจที่มีความก้าวหน้าและแตกต่างไปจากรูปแบบ
การกระจายอานาจแบบเดิม ๆ ประการทีส่ อง จะได้พจิ ารณาถึงประเด็น
เกี่ยวข้องกับศักยภาพและขีดความสามารถของ อปท.ในการจัดบริการ
สาธารณะท่ีมีความซับซ้อนมากขึ้นกว่าในอดีต และประการสุดท้าย
จะได้กล่าวถึงรูปแบบการจัดโครงสร้างของการปกครองท้องถิ่นและ
ความจาเปน็ ในการจัดแบ่งภารกจิ ของ อปท.ทมี่ คี วามชดั เจนเปน็ ระบบ

175ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

4

การถ่ายโอนอานาจ (Devolution) ในสหราชอาณาจักรกับการ
ออกแบบการกระจายอานาจในประเทศไทย

สหราชอาณาจักร (The United Kingdom) เป็นรัฐเดี่ยว
(Unitary State) ท่มี ปี ระวัตศิ าสตร์และจารีตทางการปกครองท่ีเน้นการ
รวมศนู ย์อานาจอยู่ทีส่ ว่ นกลาง เป็นตน้ แบบของประเทศที่มีการปกครอง
ในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา โดยมีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ
และมีนายกรัฐมนตรเี ป็นหัวหน้าของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม แม้ว่าสหราช
อาณาจักรจะเป็นรัฐเดี่ยวท่ียึดจารีตของการรวมศูนย์อานาจก็ตาม
แต่ทว่าโดยข้อเท็จจริงแล้วน้ัน สหราชอาณาจักรก่อตัวขึ้นจากการผนวก
รวมภูมิภาคหรือแว่นแคว้นที่มีความแตกต่างหลากหลายเข้าด้วยกัน
นั่นก็คือ เวลส์ (Wales) สกอตแลนด์ (Scotland) และไอร์แลนด์เหนือ
(Northern Ireland) โดยที่แคว้นเหล่านั้นในความเป็นจริง ต่างมี
ความหลากหลายท้ังในด้านวัฒนธรรม ค่านิยม รวมถึงความเชื่อต่าง ๆ
ของประชาชนภายในแคว้น แต่ด้วยความพยายามในการสรา้ งความเป็น
ปึกแผ่นและมั่นคงให้กับประเทศในช่วงศตวรรษท่ี 18 ต่อเนื่องถึง
ศตวรรษท่ี 19 ได้ทาให้สหราชอาณาจักรได้พยายามสร้างสภาวะ
ของการรวมศูนย์ที่ผูกยึดให้แคว้นหรือภูมิภาคท่ีมีความหลากหลาย

176 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

5

เหล่านั้นมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน (Deacon and Sandry, 2007,
pp. 12-13)

ความพยายามในการรวมศูนย์และสร้างความเป็นหนึ่งเดียว
ให้กับสหราชอาณาจักร แน่นอนว่าย่อมส่งผลให้เกิดแรงกดดันกับ
ประชาชนท่ีอาศัยอยู่ในแคว้นตา่ ง ๆ อย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ ทั้งน้ีเน่ืองจาก
โดยพื้นฐานความเป็นจริงแล้วน้ันแคว้นท้ังสามที่มาผนวกรวมกันเป็น
สหราชอาณาจักรต่างมีเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรมท่ีต่างกันอยู่ตามที่ได้
กล่าวมาข้างต้น อย่างในกรณีของสกอตแลนด์ และเวลส์ท่ีทั้งสองแคว้น
ซึ่งแม้จะมีท่ีต้ังในทางภูมิศาสตร์บนเกาะบริเตนใหญ่เช่นเดียวกันกับ
อังกฤษ แต่ท้ังสองแคว้นต่างก็มีเอกลักษณ์ทางด้านวัฒนธรรมที่แตกต่าง
ไปจากอังกฤษ ท่ีชัดเจนประการหนึ่งก็คือในเรื่องของภาษาท่ีทั้งสอง
แคว้นต่างมีภาษาดั้งเดิมเป็นของตนเอง (Henig, 2006, p. 33)
นอกจากนั้นในมิติทางด้านการเมือง ความพยายามในการรวมศูนย์
อานาจที่สะท้อนผ่านระบบการเลือกต้ังสมาชิกสภาสามัญ (House of
Commons) ที่เป็นระบบการเลือกต้ังแบบเขตเดียวเบอร์เดียวและ
ใช้ระบบเสียงข้างมากอย่างง่ายเพียงรอบเดียวน้ัน ยังผลทาให้ประชาชน
ที่อาศัยอยู่ในแคว้นไอร์แลนด์เหนือ สกอตแลนด์ และเวลส์ ต่างต้อง
ยอมรับที่จะอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลจากพรรคอนุรักษ์นิยม
(Conservative Party) มาอย่างต่อเน่ืองเป็นเวลานาน ท้ัง ๆ ที่พวกเขา

177ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

6

อาจไม่ได้มีความนิยมหรือเลือกผู้แทนจากพรรคอนุรักษ์นิยมในการ
เลือกต้ังทั่วไปเลยก็ตาม ทั้งนี้ เน่ืองจากจานวนประชากรในอังกฤษ ที่มี
จานวนมากและหนาแน่นกว่านั้น ทาให้จานวนของสมาชิกสภาสามัญ
ของอังกฤษมีจานวนที่น่ังมากกว่าในแคว้นทั้งสามอยู่มาก ซ่ึงต่อให้
ประชาชนในแคว้นทั้งสามเลือกผู้แทนจากพรรคการเมืองอื่น แต่จานวน
ที่นั่งของสมาชิกสภาสามัญในเขตพื้นที่ของแคว้นทั้งสามก็ยังไม่มาก
พอที่จะทาให้พรรคการเมืองท่ีพวกเขาเลือกสามารถเป็นแกนนาในการ
จดั ตัง้ รฐั บาลได้สาเร็จ (Deacon & Sandry, 2007, p. 3)

จากสภาวะดังกล่าวได้ส่งผลทาให้เกิดกระแสการเรียกร้องใน
ประเด็นเรื่องความเป็นอิสระในการจัดการตนเองให้มากขึ้นในแคว้นทั้ง
สามอยู่เป็นระยะ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากนโยบายของพรรคอนุรักษ์
นิยมท่ีเป็นรัฐบาลอย่างต่อเน่ืองในระหว่างช่วงทศวรรษที่ 1970-1980
ไม่สนับสนุนให้มีการดาเนินนโยบายการกระจายอานาจท่ีหมายถึงการ
ถ่ายโอนอานาจ (Devolution) ให้แก่แคว้นต่าง ๆ กับท้ังบรรดาพรรค
การเมืองอ่ืนที่มีนโยบายในทิศทางท่ีสนับสนุนการกระจายหรือถ่ายโอน
อานาจก็อาจมีความเข้มแข็งไม่มากพอ จึงยังผลทาให้ตลอดช่วงก่อน
ทศวรรษท่ี 1990 นโยบายในการส่งเสริมให้มีการกระจายและถ่ายโอน
อานาจไม่ได้รับการผลักดันให้มีการดาเนินการท่ีเป็นรูปธรรม (Deacon &
Sandry, 2006, pp. 5-6) โดยตลอดช่วงระยะเวลา 18 ปี ระหว่าง

178 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

7

ค.ศ. 1979-1997 รฐั บาลของพรรคอนุรักษ์นิยมก็ยังคงยดึ มนั่ ในนโยบาย
ท่ีไม่ส่งเสริมการกระจายอานาจให้แก่แคว้นต่าง ๆ มาอย่างต่อเนื่อง
อย่างไรก็ดี นโยบายการรวมศูนย์อานาจของรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยม
ภายใต้การนาของนาง Margaret Thatcher ในทางหนึ่งกลับมีส่วน
อย่างมากในการกระตุ้นให้เกิดกระแสความสนใจในเรื่องการถ่าย
โอนอานาจให้กับภูมิภาคต่าง ๆ ของสหราชอาณาจักร ความเคลื่อนไหว
หนึ่งที่สาคัญ ก็คือ การท่ีพรรคแรงงาน (Labour Party) เมื่อครั้งที่มี
นาย John Smith อดีตสมาชิกสภาสามัญในเขตสกอตแลนด์เป็น
ผู้นาพรรค เขาได้พยายามผลักดันและประกาศให้นโยบายเรื่องการถ่าย
โอนอานาจให้แก่แคว้นสกอตแลนด์ และเวลส์ เป็นนโยบายของพรรค
(Tomaney, 2000, p. 682) ทั้งน้ีแม้ว่านาย John Smith จะเสียชีวิต
ไปเมื่อปี ค.ศ. 1994 แต่สิ่งที่เขาได้พยายามดาเนินการไว้ก็ได้รับการ
สานต่อโดยนาย Tony Blair ผนู้ าของพรรคแรงงานคนตอ่ มา

เมื่อพรรคแรงงานของนาย Tony Blair ได้รับชัยชนะในการ
เลือกตั้งเมื่อปี ค.ศ. 1997 เขาได้ชูนโยบายเรื่องภูมิภาคนิยมและ
การกระจายอานาจให้เป็นนโยบายหลักเรื่องหนึ่ง โดยรัฐบาลของเขา
ได้จัดให้เกิดการลงประชามติเก่ียวกับเรื่องการถ่ายโอนอานาจในแคว้น
สกอตแลนด์และเวลส์ ซงึ่ ผลของการลงประชามติปรากฏว่าประชาชนใน
เขตสกอตแลนดท์ ี่ออกมาลงคะแนนเกือบ 3 ใน 4 สนบั สนนุ ใหม้ ีการถ่าย

179ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

8

โอนอานาจจากรัฐบาลกลางมากข้ึน ในขณะที่ผลของการลงประชามติ
ในแคว้นเวลส์ประชาชนราวร้อยละ 50.3 ก็สนับสนุนให้มีการถ่ายโอน
อานาจลงมาที่เวลส์มากให้ข้ึนเช่นกัน (Cheung, Paun & Valsamisdis,
2019, p. 4) สาหรับในกรณีของไอร์แลนด์เหนือซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีความ
เปราะบางและสภาพปัญหาในพื้นที่มีความละเอียดย่อนมากกวา่ นัน้ กไ็ ด้
มีการดาเนินการทาประชามติด้วยเช่นกันในปี ค.ศ. 1998 (Deacon &
Sandry, 2007, pp. 166-168)

เมื่อผลของการทาประชามติในดินแดนท้ัง 3 แคว้น เป็นไปใน
ทิศทางที่สะท้อนความต้องการของประชาชนที่จะต้องการความเป็น
อิสระในการบริหารและจัดการตนเองมากข้ึน รัฐบาลจึงได้ผลักดันให้มี
การผ่านร่างกฎหมายเพ่ือให้มีกระบวนการในการถ่ายโอนอานาจให้แก่
แคว้นทั้ง 3 อย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ตาม การถ่ายโอนอานาจท่ี
เกิดข้ึนในท้ัง 3 แคว้นนั้น นับได้ว่าเป็นปรากฏการณ์ท่ีมีความพิเศษและ
แตกต่างไปจากแนวคิดเรื่องการกระจายหรือถ่ายโอนอานาจแบบเดิม ๆ
ท่ีมีการอธิบายกันมาอย่างต่อเน่ืองกันมาในอดีต ด้วยเหตุผลท่ีสาคัญ
อยา่ งนอ้ ย 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ปรากฏการณ์ของการถ่ายโอนอานาจที่เกิดข้ึน
ในสหราชอาณาจักรในครั้งน้ีมิใช่เป็นการถ่ายโอนอานาจของ “รัฐบาล”
หรอื อานาจฝ่ายบริหารไปให้แก่องค์กรทางการบรหิ ารในระดบั พ้ืนที่หรือ

180 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

9

อปท.เพ่ือให้มีอานาจในการจัดทาบริการสาธารณะต่าง ๆ ท่ีกว้างขวาง
มากข้ึนเท่านั้น แต่ทวา่ กลับเปน็ ปรากฏการณ์ซึ่ง “รฐั สภา” แห่งสหราช
อาณาจักรทีต่ งั้ อยู่ ณ กรุงลอนดอน ถา่ ยโอนอานาจในทาง “นติ บิ ัญญัติ”
ไปให้แก่สภาแห่งแคว้นต่าง ๆ ที่ได้รับการจัดต้ังข้ึนโดยกฎหมาย เพื่อให้
สภาแห่งแคว้นเหล่าน้ัน สามารถตรากฎหมายท้ังในระดับท่ีเป็น พ.ร.บ.
และยังอาจรวมถึงกฎหมายในระดับรองอื่น เพ่ือใช้ในเขตพื้นที่ของตนได้
และเน่ืองจากการท่ีระบบการปกครองของสหราชอาณาจักรเป็น
ระบบรัฐสภาที่ยึดหลักการหลอมรวมอานาจ (Fusion of Power) และ
ถือกันว่ารัฐสภาเป็นจุดเริ่มต้นของอานาจบริหารนั้น จึงยังส่งผลให้
ภายหลังการจัดตั้งสภาแห่งแคว้นต่าง ๆ ได้นาไปสู่การจัดต้ังกลไกที่ใช้
อานาจในการบริหารในแคว้นทั้ง 3 อีกด้วย (Bogdanor, 1999, pp. 2-3;
Deacon & Sandry, 2007, p.2)

ประการที่สอง ในมิติที่เก่ียวกับระดับของการถ่ายโอนอานาจ
ปรากฏการณ์ของการถ่ายโอนอานาจจากรัฐสภาไปให้แคว้นต่าง ๆ
จะยังผลให้แต่ละแคว้นมีอานาจในการตรากฎหมายไม่เหมือนกัน
ไปเสียทั้งหมด ท้ังน้ี เราจะเห็นได้ว่าในการถ่ายโอนอานาจน้ัน รัฐสภา
สกอตแลนด์ เป็นสภาที่ได้รับการถ่ายโอนอานาจจากรัฐสภาที่กรุงลอนดอน
ไปอยา่ งกวา้ งขวางมากท่ีสุด ยงั ผลใหร้ ฐั สภาสกอตแลนดท์ รงไว้ซึง่ อานาจ
ในการตรากฎหมายในชั้น พ.ร.บ. หรือกฎหมายชั้นต้น (Primary

181ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

10

Legislation) ได้ด้วยตนเอง ในหลายประเด็นนโยบายมากที่สุดโดย
เปรียบเทียบกับแคว้นอื่น สาหรับกรณีของไอร์แลนด์เหนือ ที่แม้ว่า
สภาไอร์แลนด์เหนือ จะมีอานาจในการตรากฎหมายในชั้น พ.ร.บ. ด้วย
เช่นกัน แต่ในแง่ของความกว้างขวางของขอบข่ายประเด็นนโยบาย
ท่ีสามารถไปตรากฎหมายได้เองนั้น ก็ยังไม่กว้างขวางเท่ากับในกรณี
ของสกอตแลนด์ ในขณะที่สภาแห่งชาติเวลส์ ได้รับการถ่ายโอนอานาจ
ในเบื้องแรกให้สามารถตราได้เพียงกฎหรือระเบียบท่ีออกตามความ
ใน พ.ร.บ. เท่าน้ัน จึงนับได้ว่าแคว้นเวลส์เป็นแคว้นที่ได้รับการถ่ายโอน
อานาจไปน้อยท่ีสุดในเบ้ืองต้น (ดูรายละเอียดเพ่ิมเติมใน ศุภสวัสดิ์
ชัชวาลย์, 2563, น. 168-170) ด้วยเหตุน้ีเอง จึงทาให้มีการกล่าวกันว่า
ลักษณะของการกระจายหรือถ่ายโอนอานาจที่เกิดขึ้นใน สหราช
อาณาจักรมีลักษณะเป็น “การกระจายอานาจที่อสมมาตร (Asymmetric
Decentralization)” (Henig, 2006, pp. 32-33) เน่ืองจากการถ่ายโอน
อานาจไม่ได้ทาให้แต่ละแคว้นมีอานาจท่ีเท่าเทียมและเหมือนกัน
แต่กลับมีความแตกต่างกันไปตามเงื่อนไขและเหตุผลความจาเป็น
ของแตล่ ะพ้นื ที่

จากปรากฏการณ์ของการถ่ายโอนอานาจที่เกิดข้ึนในสหราช
อาณาจักร ทาให้สามารถพิจารณาได้ว่าในปัจจุบันโดยรูปแบบรัฐของ
สหราชอาณาจักรอาจมีลักษณะที่มีความใกล้เคียงกันกับรูปแบบของ
สหพันธรัฐ มากขึ้น เน่ืองจากนอกเหนือไปจากรัฐสภา ในกรุงลอนดอน

182 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

11

แล้ว ในแต่ละแคว้นยังมีกลไกของสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) ท่ีทาหน้าที่ใน
การตรากฎหมายเพื่อบังคบั ใช้ในแควน้ ของตน อันเป็นสภาพท่ีคล้ายคลึง
กับประเทศที่เป็นสหพันธรัฐอย่างสหรัฐอเมริกา หรือสหพันธรัฐเยอรมัน
แต่ถึงกระน้ัน ในทางหลักการทางทฤษฎีแล้วสหราชอาณาจักรก็ยังคง
มิได้มีลักษณะเป็นสหพันธรัฐ ท้ังนี้เนื่องจากว่าภายใต้หลักความสัมพันธ์
ระหว่างรัฐสภา ณ กรุงลอนดอน กับสภาของแต่ละแคว้นนั้น จะถือหลักว่า
สภาแห่งแคว้นต่าง ๆ ท่ีมีอานาจในทางนิติบัญญัติด้วยน้ัน เป็นเพราะ
ได้รับการถ่ายโอนอานาจมาจากรัฐสภาท่ีกรุงลอนดอน ซ่ึงรัฐสภาที่
กรุงลอนดอนยังคงทรงไว้ซ่ึงอานาจในการเพิกถอนอานาจที่ได้ถ่ายโอน
ลงไปยังสภาแห่งแคว้นต่าง ๆ ได้ตลอดเวลา หรือในทางตรงกันข้าม
รัฐสภาในกรุงลอนดอนก็อาจท่ีจะถ่ายโอนอานาจเพ่ิมเติมให้แก่สภาแหง่
แคว้นใดแคว้นหนึ่ง หรือทุกแคว้นได้ทุกเมื่อเช่นกัน ซ่ึงในการดาเนินการ
ดังกล่าวจะอาศัยเพียงแค่การแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.หรือกฎหมายท่ี
เก่ียวข้องเท่านั้น สภาพเงื่อนไขเช่นนี้ นับได้ว่า มีความแตกต่างไปจาก
ประเทศซ่ึงเป็นสหพันธรัฐ เพราะในประเทศเหล่าน้ัน จะถือว่าอานาจ
ของรัฐในระดับสหพันธ์ กับแต่ละรัฐนั้น เป็นอานาจท่ีแยกออกจากกัน
ซ่ึงรัฐในแต่ละระดับต่างไม่สามารถที่จะก้าวล่วงการใช้อานาจของกัน
และกันได้ หากมีการก้าวล่วงการใช้อานาจระหว่างกันเกิดขึ้นแล้ว
อาจนาไปสู่ความขัดแย้งและการฟ้องร้องกันได้ (ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์,
2563, น. 170-171)

183ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

12

ปรากฏการณ์ท่ีเกิดขึ้นในสหราชอาณาจักรได้แสดงให้เห็นถึง
ลักษณะของการกระจายหรือถ่ายโอนอานาจท่ีมีความแตกต่างไปจาก
การถ่ายโอนอานาจในรูปแบบเดิม ๆ ในหลายประเทศรวมถึงไทย ท่ีมักเป็น
เพียงการถ่ายโอนอานาจของฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลในการจัดบริการ
สาธารณะให้แก่ อปท. เพ่อื ให้ อปท. มีอานาจในการจดั บริการสาธารณะ
ได้กว้างขวางมากขึ้น หรือหากการกระจายอานาจเป็นการให้อานาจแก่
สภาของ อปท. ได้ออกข้อบัญญัติเพื่อบังคับใช้ในเขตท้องถิ่นของตนแล้ว
ข้อบัญญตั ทิ ่ีออกโดยสภาแห่ง อปท. ก็ถอื เป็นเพียงกฎหมายลาดับรอง ๆ
ที่ออกโดยอาศัยอานาจตาม พ.ร.บ. หรือกฎหมายจัดต้ัง อปท. เท่านั้น
นอกจากน้ันในการกระจายอานาจของฝ่ายบริหาร เรายังมักจะเห็นว่า
ในการออกแบบการกระจายอานาจ อปท. ท่ีได้รับการถ่ายโอนอานาจ
มาให้ ก็มักจะมีขอบเขตภารกิจหน้าท่ีที่ได้รับการโอนเหมือนกันไปเสีย
ทุกแห่ง ท้ังท่ีโดยสภาพข้อเท็จจริง แต่ละพื้นที่จะมีสภาพปัญหาและ
ความตอ้ งการทแ่ี ตกต่างกันอยูก่ ็ตาม

ด้วยลักษณะเช่นนี้เอง ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในสหราช
อาณาจักร จึงชวนใหค้ ดิ ไดว้ ่าในพืน้ ที่ของประเทศไทยทแี่ ตล่ ะพ้ืนที่ในแต่
ละภูมิภาค ก็ย่อมจะมีสภาพปัญหาและความต้องการของพื้นท่ีท่ีมีความ
แตกต่างกัน ในบางพื้นท่ี อัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมรวมถึงจารีตประเพณี
อาจมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างไปจากพ้ืนท่ีอ่ืนของประเทศอย่างชัดเจน

184 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

13

เช่น วัฒนธรรมแบบล้านนาในภาคเหนือ วัฒนธรรมตามหลักศาสนา
อิสลามในพ้ืนทจ่ี งั หวัดชายแดนภาคใต้ เปน็ ตน้ แม้ว่าการถา่ ยโอนอานาจ
ไปให้กับพื้นท่ีในลักษณะเดียวกันกับท่ีปรากฏในสหราชอาณาจักรท่ีมี
การถ่ายโอนอานาจโดยโครงสร้างของฝ่ายนิติบัญญัติ อาจเป็นประเด็น
ละเอียดอ่อนและอาจนามาปรับประยุกต์กับกรณีของประเทศไทยเราได้
ไม่ง่ายนัก เนื่องจากข้อถกเถียงเร่ืองรูปแบบความเป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่
สามารถแบ่งแยกได้ตามท่ีปรากฏในบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทยก็ตาม (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, 2560,
มาตรา 1) แต่ทว่า ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในสหราชอาณาจักรก็ชวนให้
เราคิดได้เช่นกันว่าในพื้นที่ของประเทศที่มีอัตลักษณ์เฉพาะหรือ
ความแตกต่างกันในทางวัฒนธรรมอย่างเด่นชัด เป็นไปได้หรือไม่ว่าเรา
อาจจะพิจารณาเพอื่ ออกแบบระบบการปกครองทอ้ งถ่นิ ในพ้ืนทเี่ หล่าน้ัน
ให้มีลักษณะพิเศษเป็นการเฉพาะ หรือที่เรียกว่า “อปท.รูปแบบพิเศษ”
โดยให้มคี วามแตกต่างไปจาก อปท.รปู แบบพืน้ ฐาน ทส่ี ามารถพบเห็นได้
โดยทั่วไปในพื้นที่อื่นของประเทศ โดยความแตกต่างที่ว่านั้นอาจ
ครอบคลุมมิติต่าง ๆ ที่สาคัญอย่างน้อย คือ (สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2547,
น. 6-10)

- โครงสร้างทางการบริหารของ อปท. อาจกาหนดให้มี
โครงสร้างหรือกลไกในการใช้อานาจที่ต่างไปจาก อปท. รูปแบบปกติ

185ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

14

โดยเป็นการออกแบบให้มีความเหมาะสม สอดคล้อง กับสภาพของ
แต่ละพื้นท่ี เช่น อาจไม่จาเป็นต้องมีรูปแบบทางการบริหารงานเหมือน
อปท. รูปแบบท่ัวไป อาจมีโครงสร้างบางอย่างเพ่ิมเติมเพื่อทาให้
การบริหารงานท้องถ่ินมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสภาพของพ้ืนที่
มากขนึ้ เป็นต้น

- อานาจหน้าที่ นับเป็นประเด็นท่ีสาคัญย่ิงเนื่องจาก อปท.
รู ป แ บ บ พิ เ ศ ษ ไ ด้ รั บ ก า ร จั ด ตั้ ง ข้ึ น เ พื่ อ ใ ห้ ดู แ ล รั บ ผิ ด ช อ บ พ้ื น ที่ ท่ี มี
ลักษณะเฉพาะ ดังน้ัน อปท.รูปแบบพิเศษก็ควรต้องมีอานาจหน้าที่ใน
เรื่องท่ีเป็นปัญหาหรือความต้องการของพื้นท่ีน้ัน ๆ ซ่ึง อปท.อื่นอาจไม่มี
อานาจหน้าที่เหล่าน้ัน เช่น อปท.รูปแบบทั่วไปอาจไม่มีอานาจในการดูแล
เก่ียวกับปัญหาแรงงานข้ามชาติ แต่ทว่าในพ้ืนที่ชายแดนที่มีการเข้า
ออกของแรงงานต่างชาติอยู่เป็นประจา ก็อาจจาเป็นต้องให้ อปท.
รูปแบบพิเศษในพ้ืนที่น้ัน มีอานาจในการจัดการปัญหาที่เกี่ยวเนื่อง
ได้บ้าง เป็นตน้

- ความสัมพันธ์ระหว่าง อปท. กับหน่วยงานกากับดูแล ใน
กฎหมายจัดตั้ง อปท. รูปแบบพิเศษ อาจมีการกาหนดให้กลไกในการ
กากับดูแลไม่ว่าจะเป็นตัวบุคคล องค์กร หรือแม้แต่กระบวนการก็ตาม
มีความแตกต่างไปจาก อปท. รูปแบบปกติได้ เน่ืองจากเหตุผลและ

186 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

15

ความจาเป็นเฉพาะของพ้ืนท่ีน้นั ๆ ที่แตกต่างไปจากพื้นที่อื่น หน่วยงาน
หรอื วธิ กี ารทีใ่ ช้ในการกากับดแู ลก็อาจตา่ งกนั ออกไปจากรูปแบบปกติ

- ระบบงบประมาณ เน่ืองจากการท่ี อปท. รูปแบบพิเศษอาจมี
โครงสร้างตลอดจนอานาจหน้าท่ีที่แตกต่างไปจาก อปท. รูปแบบท่ัวไป
และเนื่องจากการท่ี อปท.รูปแบบพิเศษเป็น อปท. ท่ีได้รับการจัดตั้งขึ้น
เพ่ือรับผิดชอบพื้นท่ีซ่ึงมีลักษณะความจาเป็นเฉพาะ ดังน้ัน เพื่อให้
การบริหารงานขององค์กรเป็นไปได้โดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ
งบประมาณก็อาจจาเป็นต้องมีความแตกต่างไปด้วย เช่น อาจมีแหล่ง
รายได้ที่จัดเก็บพิเศษเพิ่มเติมไปจาก อปท. รูปแบบปกติ มีรูปแบบการ
อดุ หนุนเงนิ งบประมาณจากรฐั บาลเป็นพิเศษ หรือแมแ้ ต่การมีความเป็น
อิสระทางการคลงั และงบประมาณท่ีมากข้ึน เปน็ ตน้

ความท้าทายของท้องถิน่ ในยุคปจั จบุ ันกับขนาดและศกั ยภาพของ
อปท.

ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าประเด็นปัญหาอันสืบเน่ืองมาจากการ
เปล่ียนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลก การเปลี่ยนแปลงบริบททางด้าน
สังคมและเศรษฐกิจ รวมถึงการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา
2019 (COVID-19) ที่ในปี พ.ศ. 2564 ยังมีแนวโน้มของการระบาดที่รุนแรง
และยังอาจส่งผลกระทบต่อเนื่องไปอีกช่วงระยะเวลาหนึ่ง ได้ส่งผล

187ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

16

ให้ อปท. ในเกือบทุกประเทศต้องเผชิญกับสภาพปัญหาความท้าทายใหม่
อย่างสถานการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลกในปัจจุบัน
ทีม่ ีแนวโน้มความเปลยี่ นแปลงที่รวดเร็วและรุนแรงมากขึ้นโดยลาดับนั้น
ส่งผลให้ อปท.เองจาเป็นต้องทาหน้าท่ีหรือแสดงบทบาทใหม่ท่ีสาคัญ
หลายประการ อปท. อาจจาเป็นต้องพิจารณาและตัดสินใจดาเนินการ
เพื่อรับมือกับปัญหาด้านส่ิงแวดล้อมท่ีสืบเน่ืองจากการเปล่ียนแปลง
สภาพภูมิอากาศโลก อย่างปัญหาภัยพิบัติตามธรรมชาติที่มีความรุนแรง
ทั้งอุทกภัยหรือวาตะภัย อปท. อาจจาเป็นต้องกาหนดนโยบายท่ีชัดเจน
สาหรับการป้องกันปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมที่รุนแรงในอนาคตที่อาจจะ
เกิดขึ้น รวมทั้งจัดทาบริการสาธารณะที่มีความเหมาะสมกับสภาวะ
แวดล้อมท่ีมีความเปลี่ยนแปลงไป ไม่ว่าจะเป็นระบบการขนส่งมวลชน
การบริหารจัดการทรัพยากรน้า การจัดการขยะที่มีประสิทธิภาพรองรบั
ปัญหาท่ีมีแนวโน้มรุนแรง เป็นต้น (We are. LGNZ, 2017, p. 3) ซ่ึงใน
การจะมีบทบาทเหล่านั้นได้ศักยภาพและขีดความสามารถของ อปท.
ถือเป็นเรอื่ งท่ีมีความสาคัญย่ิง

การที่ในหลายประเทศโครงสร้างทางสังคมได้เร่ิมเข้าสู่หรือเป็น
สังคมผู้สูงอายุ นับเป็นสภาพการณ์ท่ีมีความสาคัญ และท้าทายสาหรับ
อปท.เช่นกัน ท้ังนี้เน่ืองจากว่าเม่ือสภาพของสังคมได้ก้าวเข้าสู่การเป็น
สังคมผูส้ ูงอายแุ ลว้ นน้ั แนน่ อนวา่ รฐั โดยเฉพาะอย่างย่ิง อปท. ยอ่ มต้องมี

188 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

17

บทบาทหนา้ ทที่ ่ีสาคัญที่จะต้องดูแลสุขภาพของผู้สูงอายุ เพ่อื ใหผ้ ูส้ ูงอายุ
มีสุขภาพรวมถึงคุณภาพชีวิตที่ดีเหมาะสมกับวัย นอกจากนั้น การดูแล
ปรับปรุงระบบโครงสร้างพ้ืนฐานต่าง ๆ ภายในท้องถ่ินให้มีความเหมาะสม
และสามารถรองรับกับจานวนผู้สูงอายุท่ีมีแนวโน้มท่ีเพิ่มข้ึน อย่างเช่น
การออกแบบปรับปรุงถนนหนทางตลอดจนทางเท้า ระบบขนสง่ มวลชน
ระบบสาธารณูปโภค สาธารณูปการอน่ื ๆ ใหม้ คี วามเปน็ มติ รกบั ผู้สงู อายุ
ล้วนถือได้ว่าเป็นสิ่งท่ีจาเป็นและต้องมีการดาเนินการ ท้ังน้ีการดาเนินการ
ในเรื่องเหล่าน้ีจาเป็นต้องมีการใช้ทรัพยากรเพิ่มข้ึนทั้งในด้านงบประมาณ
และบุคลากร ประการสาคัญภายใต้สถานการณ์ข้างต้น องค์ความรู้
ที่หลากหลายและกว้างขวางก็นับได้ว่าเป็นส่ิงท่ีขาดไม่ได้สาหรับ อปท.
(ศภุ สวสั ดิ์ ชัชวาลย,์ 2563, น. 322)

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019
นับเป็นสถานการณ์ที่ยังคงมีความรุนแรงและต่อเนื่องมาตั้งแต่เม่ือ
ปีท่ีแล้ว (พ.ศ. 2563) โดยในปัจจุบัน ในขณะท่ีเขียนต้นฉบับบทความ
ช้ินน้ี (17 สิงหาคม พ.ศ. 2564) ข้อมูลจากองค์การอนามัยโลกระบุว่า
การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ถือเป็นการแพร่
ระบาดที่มีขอบเขตไปทั่วโลก (Pandemic) โดยมีจานวนผู้ติดเชื้อ
ยืนยันแล้วจานวนทั้งสิ้น 208,470, 375 ราย และมีผู้เสียชีวิตรวมทั้งสิ้น
จานวน 4,377,979 ราย (World Health Organization, 2021) แน่นอนว่า

189ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

18

ในการดาเนินการเพื่อรับมือกับการแพร่ระบาดที่ยังคงมีสถานการณ์
ที่รุนแรงนั้น จาเป็นต้องอาศัยความร่วมมือและสรรพกาลังจาก
หลากหลายภาคส่วนทั้งในส่วนของภาครัฐ ภาคเอกชน หรือแม้แต่
ภาคประชาสังคมก็ตาม สาหรับกลไกของรัฐน้ัน ราชการส่วนกลางอาจ
ต้องมีบทบาทหน้าท่ีในการวางมาตรการหรือแนวทางด้านสาธารณสุข
ที่มีความจาเป็นและเหมาะสม ในขณะท่ี อปท.อาจต้องทาหน้าที่เป็น
ปฏิบัติการในระดับพื้นที่ที่จัดการกับปัญหา ส่วนภาคเอกชน และ
ภาคประชาสังคมก็อาจจาเป็นต้องให้ความร่วมมือกับแนวทางหรือ
มาตรการที่ทางภาครัฐกาหนด รวมถึงการให้การสนับสนุนการทางาน
กับภาครัฐเท่าที่จะกระทาได้

จากสถานการณ์ของโลกท่ีเปล่ียนแปลงไปดังท่ีได้กล่าวมา
ข้างต้นน้ี อาจต้องยอมรับว่า อปท.ที่มีบทบาทหน้าที่ในการจัดทาหรือ
ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนนั้น จาเป็นจะต้องมีศักยภาพหรือ
ขีดความสามารถที่เพิ่มมากขึ้นกว่าในอดีต ที่ภารกิจหน้าที่ตลอดจน
ความรับผิดชอบของ อปท.อาจจากัดอยู่เพียงแค่การดูแลระบบ
สาธารณูปโภค สาธารณูปการ รวมถึงบริการสาธารณะข้ันพ้ืนฐานให้แก่
ประชาชนภายในท้องถิ่นเท่าน้ัน การเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม
ของโลกท่ีรุนแรง การเพิ่มขึ้นของสัดส่วนผู้สูงอายุในสังคม รวมถึงการ
เกิดขึ้นของโรคอุบัติใหม่ต่าง ๆ นับได้ว่าเป็นความท้าทายท่ีสาคัญของ

190 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถิ่นในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเด็นและความท้าทาย

19

อปท. เน่ืองจาก อปท.ต้องจัดการหรือรับมือกับปัญหาท่ีมีระดับความยาก
และซับซ้อนมากขึ้นกว่าในอดีต และในการจัดการกับปัญหาท่ีซับซ้อน
อปท.ย่อมต้องอาศัยทั้งเคร่ืองไมเ้ ครอ่ื งมือ งบประมาณ บุคลากร รวมถึง
องค์ความรู้ที่หลากหลายเพ่ิมมากข้ึน ซ่ึงจากเงื่อนไขและความจาเป็น
ดังกล่าว เราจึงอาจสังเกตเห็นได้ถึงแนวโน้มการปรับตัวของ อปท.
ในหลายประเทศท่ีมักจะมีการปรับปรุงในเชิงโครงสร้าง และแนวทางใน
การบริหารจัดการเพื่อทาให้องค์กรของตนมีศักยภาพและขีดความสามารถ
ที่เพม่ิ ขนึ้

ในญี่ปุ่น แนวโน้มหน่ึงที่มีความชัดเจนและเด่นชัดเป็นอย่างย่ิง
ก็คือ การดาเนินนโยบายเพื่อการควบรวม อปท.ในระดับเทศบาล
กล่าวคือ โดยพื้นฐานแล้วนั้น อปท.ของญี่ปุ่นจะเป็นระบบโครงสร้าง
การปกครองท้องถ่ินในระบบสองชนั้ (Two-tier System) ท่ีประกอบไปด้วย
จังหวัด (Prefecture) และเทศบาล (Municipality) จากการศึกษาช่วย
ให้เราเห็นว่ารัฐบาลญี่ปุ่นได้ดาเนินนโยบายการควบรวมเทศบาล เพื่อ
เป็นการเพ่ิมขีดความสามารถขององค์กรเทศบาลในการจัดบริการ
สาธารณะอย่างต่อเน่ืองมาโดยตลอด โดยข้อมูลสถิติระบุว่าจากแต่เดิม
เมื่อปี ค.ศ. 1888 ญี่ปุ่นเคยมีเทศบาลเป็นจานวนมากถึง 71,314 แห่ง
(Yokomichi, 2007, pp. 2-3) การควบรวมเทศบาลอย่างต่อเน่ืองไดท้ า
ให้จานวนเทศบาลของญี่ปุ่น ณ วันท่ี 1 ตุลาคม ค.ศ. 2018 ลดจานวน

191ประสบการณ์จากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ

20

ลงเหลอื อยู่เพียง 1,718 แห่งเท่านัน้ (Statistics Japan, 2020, p. 194)
และนอกจากการดาเนินนโยบายควบรวมองค์กรเทศบาลเพื่อเพ่ิมขีด
ความสามารถให้กับเทศบาลในการจัดบริการสาธารณะแล้ว ประเทศ
ญี่ปุ่นยังดาเนินนโยบายส่งเสริมให้ อปท. ได้ทางานร่วมกันในรูปของ
องค์กรความร่วมมือระหว่าง อปท. (Local Cooperation) เพ่ือจัดทา
บริการสาธารณะด้านใดด้านหน่ึงหรือหลายด้าน ซ่ึงในการส่งเสริมให้มี
การทางานรว่ มกนั ระหว่างท้องถ่ินนั้น มีสมมติฐานสาคญั ทว่ี ่าการร่วมมือ
กันระหว่าง อปท .จะมีส่วนช่วยให้ อปท. สามารถให้บริการแก่ประชาชน
ได้กว้างขวางมากข้ึน โดยอาศัยทรัพยากรต่าง ๆ ท่ีสิ้นเปลืองลดน้อยลง
เป็นการช่วยให้ อปท.สามารถประหยัดทรัพยากรของตนได้มากข้ึน
อันเท่ากับเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการทางานให้กับ อปท. โดย
ภารกิจที่มักจะกระทาผ่านรูปแบบของความร่วมมือก็อาจจะ ได้แก่
การจัดการขยะ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การดูแลเด็กและ
ผสู้ งู อายุ เปน็ ต้น (ศภุ สวสั ดิ์ ชัชวาลย,์ 2563, น. 144)

การให้ความสาคญั กบั ศักยภาพหรือขีดความสามารถของ อปท.
ในการจัดทาบริการสาธารณะที่นับวันจะยิ่งทวีความยุ่งยากและซับซ้อน
มากข้ึนแล้ว นอกจากกรณีตัวอย่างของญี่ปุ่นตามท่ีได้กล่าวมาข้างต้น
ประสบการณ์จากประเทศฝรั่งเศสยังนับได้ว่าเป็นอีกกรณีตัวอย่างหน่ึง
สาหรับในกรณีของฝรั่งเศส แม้ว่าการควบรวม อปท.ในรูปเทศบาลอาจ

192 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ท้องถ่ินในรอบ ๑๒๔ ปี (พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕)ประเดน็ และความท้าทาย

21

แทบจะไม่มีการดาเนินการเลยก็ตาม แต่เพื่อเป็นการลดข้อจากัดของ
การที่เทศบาลในฝรั่งเศสเป็นองค์กรขนาดเล็กที่มีข้อจากัดในด้าน
ศักยภาพและขีดความสามารถขององค์กรในการจัดทาบริการสาธารณะ
นั้น ฝรั่งเศสเลือกที่จะใช้แนวทางของการสง่ เสริมให้เกิดความร่วมมือกัน
ระหว่าง อปท. โดยภายใต้กฎหมายท่ีเก่ียวข้องได้เปิดโอกาสให้ อปท.
สามารถจัดตั้งองค์กรความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น ทั้งความร่วมมือ
ระหว่างเทศบาลด้วยกันเอง หรือความร่วมมือระหว่างเทศบาลกับ
จังหวัดท่ีเป็น อปท. ในระดับที่สูงข้ึน โดยในการจัดต้ังองค์กรความ
ร่วมมอื ระหว่างท้องถิน่ นั้น กฎหมายจะให้การรับรองสถานะของการเป็น
“องค์กรนิติบุคคลมหาชน” ให้กับองค์กรความร่วมมือทั้งหลายเหล่านั้น
เพ่ือให้องค์กรความร่วมมือท่ีได้รับการจัดตั้งขึ้นมีความคล่องตัวในการ
บริหารและสามารถทานิติกรรมผูกพันกับองค์กรอื่น ๆ ได้ด้วยตนเอง
นอกจากนั้นแล้ว องค์กรความร่วมมือระหว่างท้องถ่ินในฝรั่งเศส ยังมี
ความหลากหลายในเชิงรูปแบบโครงสร้างแปรผันไปตามสภาพของ
ภารกิจที่รับผิดชอบ เป้าหมายของการดาเนินการ รวมถึงลักษณะของ
ความร่วมมือ (รายละเอียดอาจดูเพ่ิมเติมใน วรรณภา ติระสังขะ, 2562,
น. 253-264)

จากท่ีได้กล่าวมาข้างต้นทาให้ต้องยอมรับว่าในปัจจุบัน อปท.
มีบทบาทหน้าท่ีในการจัดบริการสาธารณะท่ีมีระดับความยากและ

193ประสบการณจ์ ากการปกครองท้องถ่ินของต่างประเทศ