sukanda

Public Policy and Planning


นโยบายสาธารณะและการวางแผน





สุกานดา จันทวารีย์

หนังสือเล่มนี้สงวนลิขสิทธิ์
ผู้เขียน : ดร.สุกานดา จันทวารีย์

ผู้ทรงคุณวฒิตรวจสอบ : พระเมธีธรรมาจารย์,ดร. มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ
ุ
ราชวิทยาลัย, ศ.ดร.บุญทัน ดอกไธสง มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย,

รศ.ดร.สัญญา เคณาภูมิ มหาวิทยาลัยราชภัฏมหาสารคาม
ศิลปะและจัดรูปแบบ : ดร.สุกานดา จันทวารีย์

พิสูจน์อักษร : ด.ต.ดร.สุทธิพันธ์ อรัญญวาส

ออกแบบปก : นายกิตติพัทธ์ เทศก าจร
พิมพ์ครั้งที่ ๑ : กรกฎาคม ๒๕๖๑ จ านวนพิมพ์ : ๑๐๐ เล่ม

็
ลิขสิทธิ์ : วิทยาลัยสงฆ์ร้อยเอด มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย
ั
ที่ปรึกษา : พระโสภณพฒนบัณฑิต, ร.ศ.ดร., พระเมธีธรรมาจารย์,ดร.,
ศ.ดร. บุญทัน ดอกไธสง, รศ.ดร.สัญญา เคณาภูมิ

จัดพิมพ์โดย : สุกานดา จันทวารีย์ เลขที่ ๓๕๐ ม.๗ ต.ดงลาน อ.เมือง
จ.ร้อยเอ็ด ๔๕๐๐๐
พิมพ์ที่โรงพิมพ์ : เดอะปริ้นท์ เลขที่ ๖๔๙/๒ ม. ๑ ต. ท่าขอนยาง อ. กันทรวิชัย

จ. มหาสารคาม ๔๔๑๕๐

ข้อมูลทางบรรณานุกรมของส านักงานหอสมุดแห่งชาติ
สุกานดา จันทวารีย์.

นโยบายสาธารณะและการวางแผน = Public Policy and Planning.
-- มหาสารคาม : เดอะปริ้นท์, 2561.
204 หน้า.
1. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. I. ชื่อเรื่อง

320.6
ISBN : 978-616-474-539-1

ค ำนิยม


รัฐบาลที่สามารถก าหนดนโยบายให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน

และสามารถน านโยบายไปปฏิบัติจนประสบความส าเร็จอย่างมีประสิทธิภาพและ
ประสิทธิผล จะได้รับความเชื่อถือและความนิยมจากประชาชน ส่งผลให้รัฐบาลดังกล่าวมี


โอกาสในการด ารงอานาจในการบริหารประเทศยาวนานขึ้น นั่นแสดงให้เห็นว่า “นโยบาย
สาธารณะที่ดีมีส่วนส าคัญในการก าหนดทิศทางของประเทศ”
ื่
นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมือง เพอตอบสนองความต้องการของ
ประชาชน ดังนั้นประชาชนสามารถแสดงออกซึ่งความต้องการของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล
ผ่านกลไกทางการเมืองต่างๆ เช่น ระบบราชการ นักการเมือง โดยความต้องการดังกล่าวจะ

ถูกน าเข้าสู่ระบบการเมืองผ่านกระบวนการต่างๆ ที่เป็นรูปธรรมในนโยบายสาธารณะ และ

เมื่อมีการน านโยบายไปปฏิบัติและได้ผลตามเป้าประสงค์ ก็จะท าให้ประชาชนมีสภาพความ
เป็นอยู่ที่ดีขึ้น

หนังสือ นโยบำยสำธำรณะและกำรวำงแผน เล่มนี้ เนื้อหาสาระเป็นไปตาม
มาตรฐาน ตามหัวข้อการจัดการเรียนการสอน สามารถบอก Policy ได้อย่างชัดเจน มี

นัยส าคัญต่อสาธารณะอย่างไร มีความประณีตในการจัดระบบความรู้ ความส าคัญของ

เนื้อหาสาระครบถ้วน เป็นประโยชน์แก่นิสิตและบุคคลทั่วไปที่สนใจในการศึกษานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน






ศาสตราจารย์ ดร.บุญทัน ดอกไธสง

ผู้อ านวยการหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรดุษฎีบัณฑิต (นานาชาติ)

มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย

ค ำน ำ


ื่
หนังสือ นโยบำยสำธำรณะและกำรวำงแผน เล่มนี้ จัดท าขึ้นเพอเผยแพร่ความรู้
ทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและการวางแผน แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ
การก าหนดนโยบายสาธารณะ การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย

สาธารณะ หลักการและแนวคิดการวางแผนกระบวนการวางแผนและการจัดท าโครงการ

ื่
การบริหารนโยบายสาธารณะที่มีการลงทุนขนาดใหญ่ในประเทศไทย ตลอดจนเพอเป็นการ
พัฒนาผลงานทางวิชาการส าหรับนิสิตและบุคคลทั่วไป

หนังสือเล่มนี้ เป็นรายวิชาหนึ่งของหมวดวิชาเฉพาะ วิชาแกนทางรัฐประศาสน
ศาสตร์ ที่ผู้ศึกษาตามหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต จะต้องมีความรู้ความเข้าใจเป็น

ื้
พนฐานส าคัญในการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ในทรรศนะของผู้เขียน “นโยบาย
สาธารณะและการวางแผน” เป็นเรื่องราวที่ต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจในหลายสาขา
ประกอบกัน ได้แก่ เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา การบริหารจัดการ หรือรัฐประศาสน

ั
ศาสตร์ก็ตาม ทั้งนี้เนื่องจากนโยบายสาธารณะและการวางแผน เป็นเรื่องราวที่เกี่ยวพน
้
กว้างขวาง ครอบคลุมทุกย่างกาวของชีวิตมนุษย์และในทุกระดับสังคม ครอบคลุมทุกสาขา
ั
บริการของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นด้านกระบวนการยุติธรรม การพฒนาชนบท การเงินการคลัง
ื่
ี
และอนๆ อกมาก การศึกษานโยบายสาธารณะจึงจ าเป็นต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจใน
เนื้อหาของนโยบายอย่างกระจ่างชัด ขณะเดียวกันต้องอาศัยความรู้และทักษะในส่วนที่
เกี่ยวกับแนวคิด เทคนิค และระเบียบวิธีการต่างๆ ในการพจารณานโยบายสาธารณะและการ
ิ
วางแผน อีกทั้งน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการน าไปประยุกต์ใช้ในการแก้ปัญหาสังคมได้

ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่า หนังสือเล่มนี้จะยังประโยชน์ต่างๆ ให้เกิดขึ้นกับ

คณาจารย์ นิสิต ตลอดจนผู้ที่สนใจเกี่ยวกับองค์ความรู้ด้านนโยบายสาธารณะและการ
วางแผนไม่มากก็น้อย คุณความดีที่เกิดจากประโยชน์ของหนังสือเล่มนี้ ขอมอบให้กับบิดา

และมารดาของผู้เขียน อนึ่ง หากมีข้อบกพร่องผิดพลาดประการใดเกิดขึ้นในส่วนต่างๆ ของ
หนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนขอน้อมรับไว้เพื่อจะได้น าไปปรับปรุงแก้ไขในโอกาสต่อไป


ดร.สุกานดา จันทวารีย์

กรกฎาคม ๒๕๖๑

ข


สารบัญ

หน้า

ค าน า ก

สารบัญ ข

สารบัญตาราง ช

สารบัญแผนภาพ ซ

บทที่ ๑ ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและการวางแผน ๑

๑.๑ บทน า ๑
๑.๒ ความหมายของนโยบายสาธารณะ ๒

๑.๓ วิวัฒนาการของการศกษานโยบายสาธารณะ ๔
ึ
๑.๔ ความส าคัญของการศกษานโยบายสาธารณะ ๙
ึ
๑.๕ ลักษณะของนโยบายสาธารณะและประเภทของนโยบายสาธารณะ ๑๐
๑.๖ ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายกับแผน ๑๖

๑.๗ ความหมายของการวางแผน ๑๙

๑.๘ ความส าคัญของการวางแผน ๒๐
สรุปท้ายบท ๒๔

ค าถามท้ายบท ๒๖

เอกสารอ้างอิงประจ าบท ๒๗

บทที่ ๒ แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ ๒๙

๒.๑ บทน า ๒๙

๒.๒ ความส าคัญของแนวคิดตัวแบบทฤษฎี ๒๙

๒.๓ ตัวแบบสถาบัน ๓๑
๒.๔ ตัวแบบกระบวนการ ๓๑

๒.๕ ตัวแบบกลุ่ม ๓๕
๒.๖ ตัวแบบชนชั้นน า ๓๖

๒.๗ ตัวแบบหลักการและเหตุผล ๓๘

ค




สารบัญ

หน้า

บทที่ ๒ แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ (ต่อ)
๒.๘ ตัวแบบส่วนเพิ่ม ๔๐

๒.๙ ตัวแบบทฤษฎีเกม ๔๑

๒.๑๐ ตัวแบบระบบ ๔๒
สรุปความท้ายบท ๔๓

ค าถามท้ายบท ๔๕
เอกสารอ้างอิง ๔๖



บทที่ ๓ การก าหนดนโยบายสาธารณะ ๔๗

๓.๑ บทน า ๔๗
๓.๒ ความหมายของการก าหนดนโยบายสาธารณะ ๔๗

๓.๓ กระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ ๔๙
๓.๔ บุคคล กลุ่มบุคคล หรือองค์การที่มีบทบาทในการ

ก าหนดนโยบายสาธารณะ ๕๔
ิ
๓.๕ สภาพแวดล้อมที่มีอทธิพลต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะ ๕๙
สรุปความท้ายบท ๖๓

ค าถามท้ายบท ๖๔
เอกสารอ้างอิง ๖๕



บทที่ ๔ การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๖๖
๔.๑ บทน า ๖๖

๔.๒ ความหมายของการน านโยบายไปปฏิบัติ ๖๖

๔.๓ ความส าคัญของการน านโยบายไปปฏิบัติ ๖๘
๔.๔ องค์กรและผู้เกี่ยวข้องในการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๗๐

ง


สารบัญ

หน้า

บทที่ ๔ การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (ต่อ)

๔.๕ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๗๓
๔.๖ ตัวแบบการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๗๙

๔.๗ ปัจจัยที่ก าหนดความส าเร็จและความล้มเหลว

การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๘๖
สรุปความท้ายบท ๘๗

ค าถามท้ายบท ๘๙
เอกสารอ้างอิง ๙๐



บทที่ ๕ การประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๑

๕.๑ บทน า ๙๑
๕.๒ ความหมายของการประเมินผลนโยบาย ๙๑

๕.๓ ความส าคัญของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๔
๕.๔ วัตถุประสงค์ของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๕

๕.๕ รูปแบบของประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๖
๕.๖ กระบวนการประเมินผลนโยบาย ๙๙

๕.๗ วิธีการประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๑๐๑

๕.๘ แนวทางและตัวแบบในการประเมินผล ๑๐๒
๕.๙ ผลกระทบของการประเมินผลนโยบายสาธารณะที่มีต่อสังคม ๑๐๖

สรุปความท้ายบท ๑๐๙

ค าถามท้ายบท ๑๑๐
เอกสารอ้างอิง ๑๑๑

จ


สารบัญ

หน้า

บทที่ ๖ หลักการและแนวคิดการวางแผน ๑๑๒

๖.๑ บทน า ๑๑๒
๖.๒ ความหมายของการความหมายของการวางแผน ๑๑๒

๖.๓ ความส าคัญของการวางแผน ๑๑๖

๖.๔ องค์ประกอบของการวางแผน ๑๑๘
๖.๕ ประเภทของการวางแผน ๑๒๒

๖.๖ มิติของการวางแผน ๑๒๕
๖.๗ ขั้นตอนการวางแผน ๑๓๐

ั
๖.๘ ความสัมพนธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผน ๑๓๔
๖.๙ ประโยชน์ของการวางแผน ๑๓๘
สรุปความท้ายบท ๑๓๙

ค าถามท้ายบท ๑๔๐
เอกสารอ้างอิง ๑๔๑


บทที่ ๗ กระบวนการวางแผนและการจัดท าโครงการ ๑๔๒

๗.๑ บทน า ๑๔๒

๗.๒ การก าหนดความต้องการและวัตถุประสงค์ของแผน ๑๔๒
๗.๓ ลักษณะทั่วไปวัตถุประสงค์ของแผน ๑๔๕

๗.๔ ความสัมพันธ์ระหว่างวัตถุประสงค์กับภารกิจ ๑๔๖

๗.๕ การก าหนดองค์กรการวางแผน ๑๔๘
๗.๖ การวางแผนและการทดสอบปรับปรุงแผน ๑๕๓

๗.๗ การอนุมัติแผน ๑๕๕
๗.๘ ความสัมพันธ์ระหว่างการวางแผนกับโครงการ ๑๕๖

๗.๙ ความหมายของโครงการ ๑๕๗

๗.๑๐ วงจรของโครงการ ๑๕๘

ฉ


สารบัญ

หน้า

บทที่ ๗ กระบวนการวางแผนและการจัดท าโครงการ (ต่อ)

๗.๑๑ ลักษณะของโครงการที่ดี ๑๖๑
๗.๑๒ การเขียนโครงการ ๑๖๒

๗.๑๓ ตัวอย่าง การเขียนโครงการแบบประเพณีนิยม ๑๖๒

สรุปความท้ายบท ๑๗๐
ค าถามท้ายบท ๑๗๒

เอกสารอ้างอิง ๑๗๓


บทที่ ๘ การบริหารนโยบายสาธารณะที่มีการลงทุนขนาดใหญ่ ๑๗๔
ในประเทศไทย

๘.๑ บทน า ๑๗๔
๘.๒ ความหมายของการบริหารนโยบายสาธารณะภายใต้

โครงการของรัฐ ๑๗๕

๘.๓ ความหมายของการบริหารโครงการพัฒนา ๑๗๕
ั
๘.๔ ประเภทของโครงการพฒนา ๑๗๖
๘.๕ การก าหนดและการวิเคราะห์นโยบายการพัฒนาขนาดใหญ่
ของรัฐ ๑๗๗

๘.๖ การจัดการนโยบายภายใต้โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ ๑๘๖

๘.๗ ผลกระทบจากการบริหารนโยบายภายใต้การพัฒนาในโครงการ
ขนาดใหญ่ของรัฐ ๑๙๐

สรุปความท้ายบท ๑๙๔
ค าถามท้ายบท ๑๙๖

เอกสารอ้างอิง ๑๙๗


บรรณานุกรม ๑๙๘

ช


สารบัญตาราง



ตารางที่ หน้า

ตารางที่ ๒.๑ แสดงตารางตัวแบบทฤษฎีเกม ๔๑
ตารางที่ ๗.๑ แสดงตัวอย่างการก าหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมาย ๑๔๔

ตารางที่ ๗.๒ แสดงตารางวิธีด าเนินงาน ๑๖๕

ซ


สารบัญแผนภาพ



แผนภาพที่ หน้า

แผนภาพที่ ๑.๑ : ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายและแผน ๑๗
แผนภาพที่ ๒.๑ : ตัวแบบสถาบัน ๓๓

แผนภาพที่ ๒.๒ : ตัวแบบกระบวนการ ๓๕

แผนภาพที่ ๒.๓ : ตัวแบบกลุ่ม ๓๖
แผนภาพที่ ๒.๔ : ตัวแบบชนชั้นน า ๓๗

แผนภาพที่ ๒.๕ : ตัวแบบเหตุผล ๓๙
แผนภาพที่ ๒.๖ : ตัวแบบระบบ ๔๓

แผนภาพที่ ๓.๑ : แสดงกิจกรรมของขั้นตอนการก าหนดนโยบาย ๕๐

แผนภาพที่ ๔.๑ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย แผนงาน และโครงการ ๗๔
แผนภาพที่ ๔.๒ : แสดงถึงการแปลงนโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทยเป็น

แผนงานและโครงการ ๗๕
แผนภาพที่ ๔.๓ : ตัวแบบการน านโยบายไปปฏิบัติที่ยึดหลักเหตุผล ๘๐

แผนภาพที่ ๔.๔ : ตัวแบบด้านการจัดการ ๘๑

แผนภาพที่ ๔.๕ : ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ ๘๒

แผนภาพที่ ๔.๖ : ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ ๘๓
แผนภาพที่ ๔.๗ : ตัวแบบทางการเมือง ๘๔
แผนภาพที่ ๔.๘ : ตัวแบบทั่วไป ๘๕

แผนภาพที่ ๕.๑ : แสดงผลการน านโยบายไปปฏิบัติ ๙๓

แผนภาพที่ ๕.๒ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างการประเมินกับการตัดสินใจในแบบ
จ าลอง CIPP ๙๗

แผนภาพที่ ๖.๑ : วงจรขององค์ประกอบที่มีผลต่อความส าเร็จของแผน ๑๒๑
แผนภาพที่ ๖.๒ : แสดงส่วนประกอบของแผน และความสัมพันธ์ระหว่างเป้าหมาย

แผนงาน โครงการ และกิจกรรมในภาคปฏิบัติโครงการ ๑๓๓

แผนภาพที่ ๖.๓ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่าง นโยบาย การวางแผน และแผน ๑๓๕

ฌ


สารบัญแผนภาพ



แผนภาพที่ หน้า

แผนภาพที่ ๖.๔ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะ
กับการวางแผนในแนวดิ่ง ๑๓๖

แผนภาพที่ ๖.๕ : แสดงความสัมพันธ์นโยบายสาธารณะกับแผนในแนวราบ ๑๓๗

แผนภาพที่ ๗.๑ : แสดงระดับโครงสร้างแผนงาน ๑๔๗
แผนภาพที่ ๗.๒ : แสดงความสัมพันธ์ของวัตถุประสงค์ของแผนงานแต่ละระดับ ๑๔๗

แผนภาพที่ ๗.๓ : แสดงความสัมพันธ์ของแผนกับโครงการ ๑๕๗
แผนภาพที่ ๗.๔ : แสดงวงจรโครงการ ๑๕๙

แผนภาพที่ ๗.๕ : แสดงรูปแบบการเขียนโครงการแบบประเพณีนิยม ๑๖๘

แผนภาพที่ ๘.๑ : แสดงลักษณะความสัมพันธ์เชื่อมโยงของแผน แผนงาน
และโครงการ ๑๗๘

แผนภาพที่ ๘.๒ : แสดงวงจรโครงการตามแบบขององค์การสหประชาชาติ ๑๘๘

บทที่ ๑

ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและการวางแผน

(Introduction to Public Policy and Planning)




๑.๑ บทน า

นโยบายสาธารณะ (public policy) เป็นสาขาวิชาที่ส าคัญมากสาขาวิชาหนึ่งที่
พยายามศึกษานโยบายสาธารณะทั้งในเชิงวิชาการและการน าไปใช้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง

เชื่อมโยงระหว่างการเมืองกับการบริหาร หรือระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการประจ า

เพอให้การก าหนดนโยบาย การน านโยบายไปบริหาร การประเมินผลนโยบาย และการ
ื่
วางแผนในการบริหารแผนงานและโครงการต่างๆ โดยสามารถแก้ปัญหา ปูองกันปัญหา

และหรือสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคมหรือประเทศนั้นๆ ให้ได้อย่างมี

ประสิทธิภาพ
การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่ส าคัญและจ าเป็นส าหรับผู้ศึกษาทาง

รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ทั้งนี้เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการด าเนิน
กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเอง การศึกษาเรื่องของ

รัฐและการบริหารงานของรัฐบาลนั้น หากขาดความรู้ความเข้าใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุ่ง
ปฏิบัติจริง ย่อมไม่เกิดประโยชน์เท่าที่ควร การที่จะรู้จักและท าความเข้าใจเกี่ยวกับ “รัฐ”

ผู้ศึกษาต้องเข้าใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระท าด้วย มิฉะนั้นจะเปรียบเสมือนการศึกษามนุษย์

โดยไม่ให้ความสนใจแก่พฤติกรรมและการแสดงออกของมนุษย์ ซึ่งย่อมเป็นการยากที่จะ
เข้าใจมนุษย์ นอกจากนั้นการศึกษาการบริหารงานของรัฐ หากไม่เข้าใจแนวทางอนเป็น
ั
กรอบชี้น าการบริหารงานดังกล่าว ย่อมเป็นการยากที่จะเข้าใจภาพรวมของการบริหาร

ิ
ทั้งหมด ทั้งนี้เนื่องจากการศึกษาดังกล่าวเป็นเสมือนการพจารณาเฉพาะ “ปัจจุบันในระดับ
ั
จุลภาค” โดยไม่ค านึงถึง “แนวทาง” อนเป็นที่มาและเป็นกรอบของสิ่งที่ด าเนินอยู่ใน
ปัจจุบันนั้น ด้วยเหตุนี้การศึกษานโยบายสาธารณะจึงมีความส าคัญทั้งต่อนักศึกษาทาง
รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์

๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

นโยบายสาธารณะเริ่มมีการศึกษาเอาจริงเอาจังเมื่อหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อ

ั
มีการพฒนาด้านอตสาหกรรมเหมืองแร่ เหล็ก และโครงการต่างๆ อย่างมากมาย ซึ่งเป็น
ุ
ื้
การเร่งรีบฟนฟบูรณะประเทศให้คืนสู่สภาพปกติ นอกจากนั้นยังมีการน าหลักวิชาการ
ู
ื่
บริหารจัดการแบบวิทยาศาสตร์มาใช้เพอให้มีประสิทธิภาพประสิทธิผลในการท างานใน
องค์กร ในส่วนของภาครัฐจึงได้ตระหนักถึงการที่มีการกระท ากิจกรรมต่างๆ ต้องมี
การศึกษาเกี่ยวกับความจ าเป็นและความส าคัญในการพฒนาประเทศและเพอเป็นการ
ั
ื่
แก้ปัญหาของประชาชนในประเทศให้เดินไปในทิศทางที่ถูกต้อง
ฉะนั้น นโยบายสาธารณะจึงมีส่วนส าคัญอย่างมากที่จะให้ความชัดเจนในสิ่งที่

รัฐบาลหนึ่งๆ จะเข้ามาบริหารประเทศนั้น ต้องมีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เพื่อให้รัฐสภา
ได้รับรู้ในความพร้อมของรัฐบาลด้วยว่าจะท าอะไร ซึ่งถือเป็นพันธกิจอย่างหนึ่งของรัฐบาลที่

จะต้องให้ความส าคัญ ถ้าได้กระท าแล้วด าเนินการไปถึงไหนและผลเป็นอย่างไร โดยฝุาย

ค้านเองหรือรัฐสภานั้นมีสิทธิที่จะตรวจสอบผลต่อนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ อนึ่งเมื่อ
รัฐบาลมีนโยบายเรียบร้อยแล้วก็ต้องมีแผนงานโครงการรองรับนโยบายนั้นๆ เพอที่จะแปลง
ื่
จากนามธรรม (Abstracts) ให้เป็นรูปธรรม (Concretes) ยิ่งขึ้น


๑.๒ ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ค าว่า “นโยบายสาธารณะ” นี้หากพจารณาอย่างละเอยดถี่ถ้วนโดยอาศัยความ
ี
ิ
คิดเห็นที่กลั่นกรองจากประสบการณ์และความเชี่ยวชาญของนักวิชาการจ านวนมากได้
พยายามให้ความหมายของนโยบายสาธารณะออกไปในแง่มุมต่างๆ ซึ่งส่งผลให้การก าหนด
ขอบข่ายการศึกษานโยบายสาธารณะท าได้ยากขึ้น ตัวอย่างของความหมายที่นักวิชาการ

หลายท่านก าหนดขึ้น เช่น

โธมัส ดาย (Thomas Dye) ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่า สิ่งใดก็
ตามที่รัฐบาลเลือกจะกระท าหรือไม่กระท า

ไอรา ชาร์แคนสกี้ (Ira Sharkansky) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรม
ต่างๆ ที่รัฐกระท าโดยครอบคลุมถึงกิจกรรมด้านการบริการสาธารณะ การก าหนด กฎ

ข้อบังคับ และการจัดพิธีกรรมอันถือเป็นสัญลักษณ์ของสังคม


R. Dye, Thomas, Understanding Public Policy, (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc, 1978),
pp. 5-6.

Public Policy and Planning ๓




เจมส์ แอนเดอร์สัน (James Anderson) ได้ให้ค านิยาม นโยบายสาธารณะ คือ
แนวทางการกระท าของรัฐเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เช่น ความยากจน
การผูกขาดทางอุตสาหกรรม หรือการพยุงราคาสินค้าการเกษตร

เดวิด อีสตัน (David Easton) ให้ความหมายนโยบายสาธารณะว่า หมายถึง การ

จัดสรรผลประโยชน์ หรือสิ่งที่มีคุณค่าระหว่างปัจเจกชน และกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ใน
ระบบสังคมการเมือง

คาร์ล ฟรีดรีช (Carl J. Friedrich) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ ข้อเสนอ
ส าหรับแนวทางการด าเนินงานของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาล ภายในสภาพแวดล้อม

ึ
แบบหนึ่งซึ่งจะมีทั้งอุปสรรคและโอกาสบางประการด้วย อุปสรรคและโอกาสที่พงมีนั่นเองที่
ผลักดันให้มีการเสนอนโยบายขึ้นมาเพื่อใช้ประโยชน์ และเอาชนะสภาพการณ์เช่นนั้น ทั้งนี้

เพื่อน าไปสู่เปูาหมายอย่างหนึ่งอย่างใดนั่นเอง

กุลธน ธนาพงศธร สรุปความหมายของนโยบายสาธารณะว่า เป็นแนวทาง
กว้างๆ ที่รัฐบาลของประเทศหนึ่งๆ ได้ก าหนดขึ้นเป็นโครงการ แผนการหรือก าหนดการ

ื่
เอาไว้ล่วงหน้า เพอเป็นหนทางชี้น าให้มีการปฏิบัติต่างๆ ตามมาทั้งนี้เพอให้บรรลุถึง
ื่
เปูาหมาย หรือวัตถุประสงค์ที่ได้ก าหนดไว้

อมร รักษาสัตย์ อธิบายความหมายของนโยบายสาธารณะ หมายถึง ความคิด
ี
ของรัฐบาลที่ว่าจะท าอะไรหรือไม่ อย่างใด เพยงใด เมื่อใด โดยมีองค์ประกอบ ประการ
คือ การก าหนดเปูาหมาย หลักการและกลวิธีที่ปฏิบัติให้บรรลุวัตถุประสงค์ และการ

เตรียมการสนับสนุนต่างๆ


Ira Sharkansky, Policy Analysis in Political Science, (Chicago: Markham, 1970), p 1.

James E. Anderson, Politics and Economic Policy-Making, (Reading, MA.: Addison-Wesly,
1970), p. 1.

David Easton, The Political System: An inquiry into the state of political science, (New
York : Alfred A. Knoft, 1953), pp. 19-20.

Carl J. Friedrich, Man and His Government: An Empirical Theory of Politics, (New York:
McGraw-Hill, 1963), p. 70.
กุลธน ธนาพงศธร, “แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ), หน้า ๙.
อมร รักษาสัตย์, “สถาบันและกระบวนการเพื่อการพัฒนานโยบายในประเทศไทย”, วารสารพัฒน บริหาร
ศาสตร์, ( ๘) : ๘.

๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

จากค านิยามหรือความหมายของนโยบายสาธารณะดังกล่าวข้างต้น สามารถผนวก

รวมเอาแนวคิดของนักวิชาการทั้งหมดเข้าด้วยกัน พอสรุปได้ว่า นโยบายสาธารณะ
หมายถึง แนวทางการปฏิบัติอย่างกว้างๆ ที่รัฐบาลประกาศหรือตัดสินใจเลือกว่ากระท า

ั
หรือไม่กระท า อนจะเป็นเครื่องชี้แนวทางการปฏิบัติที่จะท าให้บรรลุผลงานตามเปูาหมาย
หรือวัตถุประสงค์ที่วางไว้ ทั้งนี้โดยค านึงถึงการสนองตอบความต้องการของประชาชนโดย
ส่วนรวมเป็นหลัก

ื่
ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า ความหมายของนโยบายสาธารณะ คือ แนวทางเพอ
ด าเนินหรือไม่ด าเนินการหรือห้ามด าเนินการใดๆ โดยรัฐบาลหรือองค์การของรัฐ เพอก าจัด
ื่
ปัญหา ปูองกันปัญหา หรือสนองความต้องการสาธารณะ


๑.๓ วิวัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ

ในระยะเริ่มแรก นโยบายส่วนใหญ่ที่ก าหนดขึ้นมานั้นมีรูปแบบและเนื้อหาที่
สามารถเข้าใจและจดจ าได้ง่าย และมักมีอยู่ไม่มากมายนัก กล่าวคือ ส่วนใหญ่แล้วจะพบ

ิ
เห็นในรูปแบบของค าสั่ง ข้อห้าม ระเบียบข้อบังคับ จารีตประเพณี ตลอดจนค าพพากษา
ั
ตัดสินของผู้ปกครองและมักจะก าหนดขึ้นโดยมิได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อกษร ต่อเมื่อ
ั
ู
มนุษย์ได้เจริญมากขึ้นจนสามารถประดิษฐ์ตัวอกษรหรือเครื่องหมายแทนค าพดได้แล้ว จึง
ั
ได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อกษรดังที่พบเห็นอยู่ในปัจจุบันนี้ นอกจากนี้ ในสมัยโบราณ
ดั้งเดิมนั้น ในแต่ละสังคมแต่ละยุคสมัยมิได้มีการก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการก าหนด

ึ
นโยบายไว้อย่างชัดเจนแน่นอน หากแต่ขึ้นอยู่กับความสามารถและความพงพอใจของ
ผู้ปกครองแต่ละคนเป็นส าคัญ ในท านองเดียวกันการให้การศึกษาถ่ายทอดความรู้ที่เกี่ยวกับ

นโยบายจะจ ากัดอยู่เฉพาะภายในหมู่เครือญาติของผู้ปกครองเท่านั้น ประชาชนผู้อยู่ใต้การ

ปกครอง ตลอดจนข้าทาสบริวารทั้งหลายไม่มีสิทธิและโอกาสที่จะเรียนรู้และมีส่วนร่วมใน
การก าหนดนโยบายแต่อย่างใด คงมีเพยงหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามนโยบายอย่างเคร่งครัด
ี
เท่านั้น อาจกล่าวได้ว่า นโยบายสาธารณะมิใช่เป็นของแปลกใหม่สาหรับมนุษย์ในปัจจุบันนี้
เลย หากแต่เป็นสิ่งที่มนุษย์ได้รู้จักคุ้นเคยมาเป็นเวลาช้านานแล้วในอดีต เพยงแต่ความรู้
ี
ความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะของมนุษย์ใน ยุคสมัยก่อนนั้นเป็นไปอย่างไม่ลึกซึ้ง

มากนัก และจ ากัดการเรียนรู้อยู่เฉพาะแต่ภายในวงศาคณาญาติของผู้ปกครอง (ชนชั้นผู้น า)
เท่านั้น การศึกษาถ่ายทอดความรู้เกี่ยวกับนโยบายก็ไม่มีระบบและระเบียบวิธีการถ่ายทอด

Public Policy and Planning ๕



ื่
ที่ชัดเจนแน่นอนเหมือนดังเช่นที่พบเห็นกันอยู่ในทุกวันนี้ อย่างไรก็ดี เพอที่จะชี้ให้เห็นถึง
ี
วิวัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะในแต่ละยุคสมัยอย่างละเอยดพอสังเขป จึงขอ
จ าแนกพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะออกเป็น ยุคสมัย คือ


๑.๓.๑ ยุคเริ่มต้น (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๙)

การศึกษานโยบายสาธารณะอย่างจริงจังได้เริ่มขึ้นภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่
สองได้สิ้นสุดลงแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงระหว่าง ค.ศ. ๙ ๐ โดยนักรัฐศาสตร์และ

นักรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันกลุ่มหนึ่ง ได้หันมาสนใจถึงเรื่องราวต่างๆ เกี่ยวกับนโยบาย

สาธารณะเพมขึ้นจากขอบข่ายเนื้อหาสาระวิชาการที่เคยสนใจศึกษามาแต่เดิม การที่มี
ิ่
นักวิชาการกลุ่มหนึ่ง ซึ่งถึงแม้ว่าจะมีจ านวนไม่มากนักก็ตาม หันมาสนใจถึงนโยบาย

สาธารณะนั้น มีการสันนิษฐานถึงมูลเหตุอยู่อย่างน้อย ประการ คือ
. ข้อสันนิษฐานประการหนึ่งเชื่อว่า มูลเหตุส าคัญที่ผลักดันให้เกิด

การศึกษานโยบายสาธารณะขึ้นในสหรัฐอเมริกา คือ อทธิพลทางความคิดของจอห์น เมย์
ิ
นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) เกี่ยวกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์และแนวคิดของ
เคนส์มีอทธิพลอย่างมากต่อการด าเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา
ิ
ในช่วงทศวรรษ ๙ ๐ และเป็นปัจจัยส าคัญที่ท าให้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ
ของประธานาธิบดีขึ้นใน ค.ศ. ๙ โดยสภาที่ปรึกษาดังกล่าวได้ระดมเอานักวิชาการ

ด้านต่างๆ ทั้งนักเศรษฐศาสตร์ นักจิตวิทยา นักสังคมวิทยา นักรัฐประศาสนศาสตร์และ

อื่นๆ อีกเป็นจ านวนมากมาช่วยปฏิบัติงาน โดยเฉพาะในช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง
เมื่อสงครามได้สิ้นสุดลง นักวิชาการเหล่านี้ต่างได้แยกย้ายกลับไปปฏิบัติหน้าที่เดิมของตน

และได้น าเอาความรู้และประสบการณ์ที่ได้รับจากการท างานไปศึกษาพัฒนาความรู้เกี่ยวกับ
นโยบายสาธารณะให้เจริญก้าวหน้ายิ่งๆ ขึ้น ในระยะเวลาต่อมาจนกระทั่งถึงทุกวันนี้

ี
. ข้อสันนิษฐานอกประการหนึ่งเชื่อว่า มูลเหตุผลักดันที่ส าคัญเกิดจาก
การที่มีเสียงเรียกร้องในหมู่นักรัฐศาสตร์และนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มหนึ่งให้เพอน
ื่
นักวิชาการด้วยกันหันมาสนใจศึกษาพฤติกรรมต่างๆ ของรัฐบาลในการก าหนดนโยบายให้

มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม แทนที่จะมุ่งศึกษาเฉพาะแต่ในเรื่องโครงสร้างและหน้าที่ทางการเมือง
ี
และการบริหารเพยงอย่างเดียวเท่านั้น ถึงแม้ว่าเสียงเรียกร้องดังกล่าวจะมิได้รับการ
สนองตอบอย่างฉับพลันทันใดก็ตาม แต่ในระยะเวลาต่อมา ได้มีนักวิชาการรุ่นใหม่จ านวน

๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

หนึ่งเห็นด้วยกับข้อเรียกร้องนี้และหันมาสนใจศึกษาถึงนโยบายของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาใน

ขณะนั้นมากขึ้นเป็นล าดับ จนก่อให้เกิดจุดเริ่มต้นของการศึกษานโยบายสาธารณะอย่าง
จริงจังขึ้น


๑.๓.๒ ยุคขยายตัว (ค.ศ. ๑๙๗๐ – ปัจจุบัน)

หลังจากที่ได้มีนักวิชาการกลุ่มหนึ่งหันมาสนใจศึกษานโยบายสาธารณะดังกล่าว
มาแล้วข้างต้น ในทศวรรษต่อมาจนถึงปัจจุบันนี้ อาจกล่าวได้ว่าเป็นช่วงระยะเวลาที่

การศึกษานโยบายสาธารณะมีการคลี่คลายขยายตัวอย่างมาก โดยมีจ านวนนักวิชาการที่
ิ
์
สนใจศึกษามากขึ้นกว่าเดิม มีงานเขียน งานวิจัย เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะตีพมพออกมา
ั
ื่
เผยแพร่อย่างมากมายและมีการจัดตั้งสถาบันและพฒนาหลักสูตรเพอการศึกษานโยบาย
สาธารณะอย่างกว้างขวางในมหาวิทยาลัยต่างๆ ของสหรัฐอเมริกา จนอาจกล่าวได้ว่ายุคนี้
เป็นยุคสมัยที่การศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกาเจริญก้าวหน้าอย่างมาก และยัง

มีอิทธิพลผลักดันให้เกิดการตื่นตัวสนใจศึกษานโยบายสาธารณะขึ้นในประเทศก าลังพฒนา
ั
โดยทั่วไปอีกด้วย
ความเจริญก้าวหน้าของการศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกาในยุคที่สองนี้

เป็นผลมาจากมูลเหตุอย่างน้อย ประการ คือ
. เนื่องจากได้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่ส าคัญขึ้นในกระบวนการศึกษารัฐประศาสน

ศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ นับตั้งแต่ที่ได้มีการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ใน
สหรัฐอเมริกาเมื่อปลาย คริสต์ศตวรรษที่ ๙ เป็นต้นมาจนถึง ค.ศ. ๙ ๐ นั้น ได้มีส านัก

ความคิดต่างๆ และนักวิชาการเป็นจ านวนมากได้ช่วยกันวางกรอบแนวคิดในการศึกษา มี

การเสนอแนะทฤษฎีและเทคนิคการบริหารงานต่างๆ มากมาย แตกต่างกันไปตามแต่ละ
ส านักความคิดแต่ละยุคสมัย ซึ่งการที่มีนักวิชาการต่างๆ ช่วยกันคิดและเสนอแนะ “เนื้อหา

สาระ” ของการศึกษารัฐประศาสนศาตร์แตกต่างกันนั้น ถือได้ว่าเป็นพัฒนาการที่ส าคัญของ

การศึกษาวิชานี้และเป็นการช่วยกันสร้างเอกลักษณ์ ในระหว่างทศวรรษ ๙ ๐ การศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาได้ตกอยู่ในสภาพอลเวงและประสบกับวิกฤตการณ์

ทางเอกลักษณ์ ดังค ากล่าวของอัลเลนชิค (Allen Schick) ที่ว่า
“วิชารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาได้ย่างก้าวเข้าสู่ทศวรรษ ๙ ๐ ด้วย

ความอลเวงและก้าวออกมาด้วยความอลเวงเช่นกัน ช่วงระยะเวลาดังกล่าวได้แสดงให้เห็น

Public Policy and Planning ๗



ว่า การโจมตีทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ดั้งเดิมที่เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สองนั้น มีผล

ท าให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์นิ่งอยู่กับที่เสียมากกว่า ในวารสารรัฐประศาสนศาสตร์ของ
ิ
สหรัฐอเมริกา (Public Administration Review) ปรากฏว่า มีการตีพมพบทความที่
์
พยายามหาทางออกให้กับวิชารัฐประศาสนศาสตร์น้อยลงกว่าทศวรรษที่ผ่านมา แต่ทั้งนี้

ึ
มิได้หมายความว่าเพราะทุกคนพงพอใจกับสถานภาพของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ หากแต่
เป็นเพราะทุกคนเห็นว่าความพยายามเขียนบทความในลักษณะดังกล่าวแทบจะไม่มี

ประโยชน์อันใด”
ความรู้สึกที่ว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา ก าลังประสบกับสภาพ

อลเวงและขาดเอกลักษณ์ของลักษณะวิชานี้ มิได้มีเฉพาะแต่อัลเลน ชิค เท่านั้น หากแต่ยังมี
นักวิชาการอกมากมายหลายคนที่มีความรู้สึกเช่นนี้ เช่น ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo)
ี
และ เอช จอร์ช เฟรเดอริคสัน (H.George Frederickson) เป็นต้น และเพอที่จะช่วยแก้ไข
ื่
สภาพอลเวงและการขาดเอกลักษณ์ของลักษณะวิชา ใน ค.ศ. ๙๘ นักรัฐประศาสน
ศาสตร์อเมริกันจ านวนหนึ่งได้เข้าร่วมประชุมสัมมนาที่มหาวิทยาลัยซีราคิวส์ (Syracuse)

มลรัฐนิวยอร์ก โดยการประชุมสัมมนาครั้งนี้ถือได้ว่าเป็นความพยายามครั้งที่ส าคัญของ

นักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่ม “คลื่นลูกใหม่” ที่จะช่วยกันแสวงหาขอบข่ายและแนวทาง
ื่
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ๆ เพอให้เป็นเอกลักษณ์ของลักษณะวิชา ถึงแม้ว่าในการ
ประชุมสัมมนาครั้งนี้ผู้เข้าร่วมประชุมส่วนใหญ่จะได้โต้เถียงและมีทรรศนะที่ขัดแย้งกันใน
หลายประเด็นก็ตาม แต่อาจกล่าวได้ว่า การประชุมสัมมนาครั้งนี้ช่วยให้เกิดผลต่อการศึกษา

รัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกาอย่างน้อยที่สุด ประการ คือ
( ) ท าให้เกิดการรวมตัวของนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มใหม่ขึ้นกลุ่มหนึ่ง

ซึ่งมีแนวคิดเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ที่แตกต่างไปจากนักรัฐศาสตร์รุ่นเก่าที่มีอายุ

ค่อนข้างมาก และนักรัฐประศาสนศาสตร์รุ่นใหม่นี้เป็นที่รู้จักกันดีในนามกลุ่มรัฐประศาสน
ศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration) ซึ่งนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มนี้เองที่มี

บทบาทอย่างมากต่อการพฒนาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา นับตั้งแต่ต้น
ั
ทศวรรษ ๙ ๐ เป็นต้นมาจนถึงทุกวันนี้ ดังจะเห็นได้จากงานเขียน งานวิจัย และการ

พฒนาหลักสูตรการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในมหาวิทยาลัยและวิทยาลัยหลายแห่งใน
ั
สหรัฐฯ จนเป็นแบบฉบับส าหรับการพัฒนาหลักสูตรการศึกษาวิชานี้ในประเทศก าลังพฒนา
ั
โดยทั่วไป

๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

( ) ถึงแม้ว่าในระหว่างการประชุมสัมมนาครั้งนี้ ผู้เข้าร่วมประชุมจะมีการ

ถกเถียงและขัดแย้งทางความคิดในประเด็นต่างๆ อย่างมากดังกล่าวมาแล้วข้างต้นก็ตาม
แต่มีอยู่อย่างน้อยที่สุดประเด็นหนึ่งที่ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาส่วนใหญ่มีความคิดเห็นที่

สอดคล้องต้องกัน คือ ประเด็นที่ว่าการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาใน

อนาคตนั้น มีแนวโน้มที่จะให้ความสนใจศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะมากยิ่งขึ้นเป็น
ล าดับ ทั้งนี้ส่วนหนึ่งเนื่องจากการบริหารงานของรัฐตามแนวคิดใหม่นั้น นักบริหารจะต้อง

ิ่
ยึดถือเปูาหมายในเรื่องของความเป็นธรรมทางสังคม (Social Equity) เพมขึ้นจาก
ื่
เปูาหมายอนๆ ที่เคยยึดถืออยู่แต่เดิม และเพอที่จะให้สามารถบรรลุถึงเปูาหมายใหม่ได้
ื่
นับตั้งแต่บัดนี้เป็นต้นไป นักบริหารรุ่นใหม่จะต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมือง จะต้อง
เปลี่ยนทัศนคติเสียใหม่ว่าการบริหารไม่อาจแยกต่างหากออกจากการเมืองได้ นักบริหาร

จะต้องเป็นทั้งผู้ก าหนดนโยบายสาธารณะและน านโยบายนั้นไปปฏิบัติด้วย

. เนื่องจากในระหว่างทศวรรษ ๙ ๐ มีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในหมู่ชาว
อเมริกันเกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง

นโยบายเกี่ยวกับสงครามในเวียดนาม จากการศึกษาวิเคราะห์ของธอมัส ดาย (Thomas

Dye) พบว่าในขณะที่ผู้น าฝุายบริหาร คือ อดีตประธานาธิบดีลินคอน จอห์นสัน (Lyncon
Johnson) และผู้น าคนส าคัญๆ กลุ่มหนึ่งของสภาคองเกรสมีความคิดเห็นว่าเป็นหน้าที่และ

ความรับผิดชอบของสหรัฐอเมริกาที่จะต้องช่วยปกปูองคุ้มครองรัฐบาลเวียดนามใต้ให้รอด
พนจากการรุกรานของลัทธิคอมมิวนิสต์ จึงได้ก าหนดนโยบายต่างประเทศเกี่ยวกับ
้
เวียดนามใต้โดยทุ่มเทความช่วยเหลือด้านต่างๆ ทั้งเงิน ทอง อาวุธยุทโธปกรณ์ การฝึกสอน
ทหารเวียดนามใต้ ตลอดจนการส่งทหารอเมริกันเข้าไปร่วมรบโดยตรงกับทหารเวียดนามใต้

และต่อมาได้ประกาศใช้นโยบายขยายขอบเขตของสงคราม (Policy of Escalation) โดย

เพมกาลังรบของทหารอเมริกันในเวียดนามใต้ถึงกว่า 500,000 คน และทิ้งระเบิดเมือง
ิ่
ต่างๆ ของเวียดนามเหนือ ผู้น าและสมาชิกของสภาคองเกรสอกส่วนหนึ่ง และชาวอเมริกัน
ี
วัยหนุ่มสาว โดยเฉพาะที่เป็นนักศึกษาในวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยต่างๆ ส่วนใหญ่
(ประมาณร้อยละ 70) กลับเห็นว่า นโยบายต่างประเทศในขณะนั้นเป็นสิ่งที่ผิดพลาดอย่าง

มหันต์ เพราะจะน าความเดือดร้อนมาสู่ชาวอเมริกันและท าให้สหรัฐอเมริกาเสื่อมเสีย

ชื่อเสียง ดังนั้นจึงได้ด าเนินการประท้วงต่อต้านนโยบายนี้อย่างรุนแรง จนเกิดการจราจลขึ้น
ในมหาวิทยาลัยหลายแห่ง ท าให้มีผู้บาดเจ็บและล้มตายเป็นจ านวนมาก ชาวอเมริกันส่วน

Public Policy and Planning ๙



ใหญ่เริ่มเห็นคล้อยตามว่านโยบายต่างประเทศของสหัฐอเมริกาในเรื่องนี้ไม่ถูกต้อง มติ

ิ
มหาชนเหล่านี้ได้มีอทธิพลผลักดันให้ชนชั้นผู้น าในขณะนั้น (ทั้งสมาชิกสภาคองเกรสและ
ิ่
บุคคลในคณะรัฐบาล) ที่คัดค้านนโยบายดังกล่าวมีจ านวนเพมขึ้นเป็นล าดับ จนอดีต
ประธานาธิบดีจอห์นสันได้ประกาศไม่สมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี ซ้ าอกสมัยหนึ่ง
ี
ใน ค.ศ. ๙ ๘ และต่อมาในสมัยของอดีตประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน (Richard Nison)
ได้มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศเดิมเสียใหม่ด้วยการถอนก าลังรบกลับประเทศ

ั
และส่งมอบภาระการสู้รบให้เวียดนามใต้รับไปด าเนินการเองตามล าพง จนกระทั่งต้องพาย
่
แพ้แก่ฝุายคอมมิวนิสต์ในที่สุด

๑.๔ ความส าคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ

การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่ส าคัญและจ าเป็นส าหรับผู้ศึกษาทาง

รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ทั้งนี้เนื่องจากการมองสภาพปัญหาความเป็นจริงบอกว่า
ขณะนี้ปัญหาของชาติโดยส่วนรวมและส่วนเฉพาะอยู่ตรงไหน เพราะจะต้องมองทั้งระบบ

ื้
โลก ภูมิภาค ระดับประเทศและระดับพนที่ โดยเฉพาะกลุ่มที่มีสถานภาพทางเศรษฐกิจ
๘
การศึกษา ความปลอดภัยอยู่ในระดับใด
ื่
นโยบายสาธารณะนั้นรัฐบาลได้ก าหนดขึ้นเพอใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่ง
นโยบายสาธารณะมีความส าคัญใน ด้าน ดังนี้
๑) รัฐบาล เมื่อพจารณาความส าคัญต่อผู้ก าหนดนโยบายต่อผู้ก าหนดนโยบาย
ิ
ประการแรก ส่วนใหญ่ผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อการก าหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ
รัฐบาล หากรัฐบาลก าหนดนโยบายที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ทั้งในด้าน

ค่านิยมของสังคมและการด ารงชีวิตอย่างมีคุณภาพของประชาชน จะท าให้รัฐบาลได้รับ

ความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ารัฐบาลสามารถผลักดันให้นโยบาย
น าไปสู่การปฏิบัติได้ จะยิ่งท ารัฐบาลได้รับการยอมรับและความนิยมจากประชาชน แต่ถ้า

รัฐบาลก าหนดนโยบายที่ไม่สอดคล้องกับค่านิยม หรือความต้องการของประชาชาน
ประชาชนอาจรวมตัวกันคัดค้านเพื่อกดดันให้รัฐบาลเปลี่ยนนโยบายหรืออาจมีผลรุนแรงถึง




๘ บุญทัน ดอกไธสง. ขอบข่าย รัฐประศาสนศาสตร์ ยุคโลกาภิวัฒน์, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์ปัญญาชน,

), หน้า .

๑๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ขั้นท าให้รัฐบาลต้องลาออกหรือยุบสภา ดังนั้นนโยบายสาธารณะมีความส าคัญต่อ

เสถียรภาพทางการเมืองของรัฐบาล
๒) ข้าราชการ นโยบายสาธารณะซึ่งถูกก าหนดโดยรัฐบาลและรัฐบาลผลักดันให้

มีการน านโยบายไปปฏิบัติโดยข้าราชการ จึงมีความส าคัญต่อข้าราชการในฐานะผู้น า

นโยบายไปปฏิบัติหรือเป็นแนวทางในการปฏิบัติงาน
๓) ประชาชน การปกครองในระบอบประชาธิปไตย นโยบายสาธารณะถูกก าหนด

โดยรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลเป็นตัวแทนของประชาชน เมื่อก าหนดนโยบายแล้วข้าราชการจะน า
นโยบายไปปฏิบัติ ผู้ที่รับผลจากการปฏิบัติตามนโยบายก็คือ ประชาชน ดังนั้น นโยบายมี

ความส าคัญในฐานะที่เป็นแนวทางในการตัดสินใจเลือกรัฐบาล และมีความส าคัญต่อการ
ี
แก้ไขปัญหาและพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน หรือกล่าวอกนัยหนึ่งก็คือ ประชาชน
มีสิทธิเลือกนโยบายด้วยตนเองผ่านพรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกตั้งและประชาชนก็

ได้รับผลกระทบจากนโยบายนั้น แต่การปกครองในระบบเผด็จการ ประชาชนจะเป็นผู้
ได้รับผลกระทบจากนโยบายอย่างเดียว สรุปก็คือ ไม่ว่าจะเป็นการปกครองในรูปแบบใด

การด ารงชีวิตของประชาชนจะถูกก ากับโดยนโยบาย

๔) ผู้ศึกษานโยบายสาธารณะ ปัจจุบันมีการเปิดสอนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ
ในหลายมหาวิทยาลัยทั้งระดับปริญญาตรี ปริญญาโท และปริญญาเอก ดังนั้นนโยบาย

ื่
สาธารณะจึงมีความส าคัญต่อผู้ศึกษา เพอท าการวิเคราะห์เสนอแนะเผยแพร่ความรู้
เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

สรุปความได้ว่า นโยบายสาธารณะมีความส าคัญต่อประเทศชาติและสังคมโดยรวม
เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการด าเนินกิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือน

แผนปฏิบัติงานของรัฐบาล โดยเป็นตัวก าหนดผลประโยชน์ของประเทศและก าหนดทิศ

ทางการพัฒนาประเทศ


๑.๕ ลักษณะของนโยบายสาธารณะและประเภทของนโยบายสาธารณะ

การศึกษาเกี่ยวกับนโยบายมีขอบเขตกว้างขวาง ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะเฉพาะหรือ
เปูาประสงค์ของนโยบาย การจ าแนกประเภทของนโยบายจึงเป็นเครื่องมือส าคัญในการ

ขยายมุมมองเกี่ยวกับนโยบายและสามารถท าให้เข้าใจวัตถุประสงค์ ความมุ่งเน้น หรือ
ิ
กรอบคิดในการก าหนดนโยบายที่อาจจะองหรือใช้แนวคิดทฤษฎีและตัวแบบต่างๆ

Public Policy and Planning ๑๑



การศึกษาท าความเข้าใจประเภทของนโยบายยังช่วยให้สามารถเข้าใจความแตกต่างและ

สามารถเปรียบเทียบนโยบายในลักษณะต่างๆ เป็นการเสริมความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับ
คุณลักษณะของนโยบายได้ชัดเจนยิ่งขึ้น

นักวิชาการได้มีการจ าแนกประเภทของนโยบายไว้ในลักษณะต่างๆ เช่น ริปเลย์
๙
และ แฟรงกลิน (Ripley and Flanglin) จ าแนกนโยบายตามมาตรการในการควบคุมดูแล
ื่
สิทธิประโยชน์ของส่วนรวม ประกอบด้วย ) นโยบายกระจายผลประโยชน์เพอส่วนรวม
) นโยบายก ากับการให้สิทธิประโยชน์เชิงการแข่งขัน ) นโยบายควบคุมดูแลเพอปูองกัน
ื่
สิทธิประโยชน์ และ ) นโยบายการจัดสรรทรัพยากร

๐
โลวาย (Lowi) จ าแนกประเภทของนโยบายตามลักษณะเนื้อหาและ
วัตถุประสงค์ของนโยบาย ออกเป็น ประเภท คือ ) นโยบายเกี่ยวกับการจัดระเบียบ

กฎเกณฑ์ (regulatory policy) ) นโยบายเกี่ยวกับการกระจายทรัพยากร (distribution

policy) ) นโยบายเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (redistribution policy) และ )
นโยบายต้นแบบ (constituent policy)

ดาย (Dye) ได้จ าแนกประเภทของนโยบายโดยใช้หลักเกณฑ์ของลักษณะ

กิจกรรมหรือภารกิจ โดยแบ่งออกเป็น ประเภทคือ ) นโยบายปูองกันประเทศ )
นโยบายต่างประเทศ ) นโยบายการศึกษา ) นโยบายสวัสดิการ ) นโยบายรักษาความ

สงบเรียบร้อยภายใน ) นโยบายทางหลวง ) นโยบายภาษีอากร ๘) นโยบาย
ั
เคหะสงเคราะห์ ๙) นโยบายประกันสังคม ๐) นโยบายพฒนาชุมชนเมือง ) นโยบาย
สาธารณสุข และ ) นโยบายเศรษฐกิจ

เทอร์รี (Terry) จ าแนกนโยบายตามระดับชั้นการบริหารองค์การ โดยจ าแนก
ื้
เป็น ประเภท คือ ) นโยบายขั้นพนฐาน (basic policy) ) นโยบายทั่วไป (general
policy) และ ) นโยบายเฉพาะแผนกงาน (department policy)


๙
Ripley, Randall B. and Franklin,Grace A. Congress, the bureaucracy, and public policy.
Pacific Grove, Calif : Brooks/Cole Publishing. 1991, p.76.
๐
Lowi, Theodore, J. The end of liberalism : ideology, policy, and the crisis of public
authority. NewYork : Norton. 1972, p.54.

Dye, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J : Prentice Hall. 1992,
p.112.
Terry, George R . Principles of management. Homewood, Illinois :Richard D. Irwin, Inc.
1997, p.38.

๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ส าหรับการจ าแนกนโยบายตามเนื้อหาที่เป็นการจ าแนกตามเรื่องของนโยบาย

การศึกษานั้น มิทเชลล์ (Mitchell) ได้แบ่งนโยบายออกเป็น ประเภท คือ ) นโยบาย
ด้านความเสมอภาค ) นโยบายด้านการบริหาร ) นโยบายด้านการเรียนการสอน และ

) นโยบายด้านเศรษฐศาสตร์การศึกษา นอกจากนี้ยังมีการจ าแนกนโยบายการศึกษาโดย

ใช้เกณฑ์คุณค่าหรือค่านิยมของสังคมว่าเน้นคุณค่าด้านใดเป็นเกณฑ์ในการแบ่ง ซึ่งแบ่ง
ออกเป็น ) นโยบายด้านความเสมอภาค ) นโยบายด้านประสิทธิภาพ ) นโยบายด้าน

เสรีภาพ และ ) นโยบายด้านความเป็นเลิศ
จะเห็นได้ว่า นโยบายมีลักษณะการจ าแนกที่แตกต่างขึ้นอยู่กับเกณฑ์ จุดมุ่งหมาย

หรือกรอบความคิดของนักวิชาการแต่ละคน จึงท าให้เกิดการจ าแนกที่หลากหลายวิธีการ
จากลักษณะการจ าแนกนโยบายตามที่ได้กล่าวข้างต้น เป็นการจ าแนกที่มีความแตกต่าง

หลากหลายวิธี ในที่นี้ขอน าเสนอลักษณะการจ าแนกทั้ง ประเภท มีลักษณะส าคัญ ดังนี้

๑.๕.๑. การจ าแนกตามระดับของการบริหาร
การจ าแนกนโยบายโดยวิธีนี้นโยบายการศึกษาอาจจ าแนกได้เป็น ( ) นโยบาย

ระดับชาติ ( ) นโยบายระดับหน่วยงาน และ ( ) นโยบายระดับหน่วยงานย่อย

นโยบายการศึกษาระดับชาติ ได้แก่ นโยบายที่ก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ แผนการศึกษาแห่งชาติ และนโยบายของรัฐบาลด้าน

การศึกษา นโยบายระดับนี้เป็นนโยบายขั้นพนฐานที่หน่วยงานการศึกษาทุกหน่วยงาน
ื้
จะต้องน าไปปฏิบัติ

นโยบายระดับหน่วยงาน เป็นนโยบายระดับกรมหรือส านักงาน ได้แก่ ส านักงาน

เลขาธิการสภาการศึกษา ส านักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพนฐาน ส านักงาน
ื้
ุ
คณะกรรมการการอดมศึกษา หรือหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่า เช่น มหาวิทยาลัย
หน่วยงานเหล่านี้มีหน้าที่ทั้งในการเสนอนโยบาย และการน านโยบายไปปฏิบัติ เช่น หน้าที่
ื้
ของคณะกรรมการการศึกษาขั้นพนฐานตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.



Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. “Alternative Policy Mechanism fot
Influencing School Performance,” Educational Researcher. 13 (May 1984), p.11.

Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. Educational
governance and administration. (Englewood Cliffs, N.J. : Prentice Hall. 1992), p.24.

Public Policy and Planning ๑๓



ื้
ฉบับแก้ไข (ฉบับที่ ) พ.ศ. คือ “คณะกรรมการการศึกษาขั้นพนฐานมี
ั
หน้าที่ในการพจารณาเสนอนโยบาย แผนพฒนา มาตรฐาน และหลักสูตรแกนกลางให้
ิ
ั
สอดคล้องกับแผนพฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนการศึกษาแห่งชาติ การ
สนับสนุนส่งเสริมทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาขั้น

พนฐาน” จะเห็นได้ว่า นโยบายระดับหน่วยงานเป็นนโยบายที่ครอบคลุมภารกิจของ
ื้
หน่วยงานและจะต้องสอดคล้องกับนโยบายระดับชาติ

นโยบายระดับหน่วยงานย่อย เป็นนโยบายของหน่วยงานระดับกอง ฝุายหรือ
ื้
แผนก ได้แก่ ส านักงานเขตพนที่การศึกษา สถานศึกษา ลักษณะของนโยบายนี้จะเป็นแนว
ปฏิบัติที่ก าหนดขึ้นเพอเป็นแนวทางส าหรับการน านโยบายของหน่วยงานระดับกรมหรือ
ื่
ส านักงานไปปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น ส านักงานเขตพนที่การศึกษาแห่งหนึ่ง ได้ก าหนดนโยบาย
ื้
ื่
ในเรื่องการยกระดับผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนของนักเรียนเพอตอบสนองนโยบายของของ
กระทรวงศึกษาธิการในด้านการพฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา ว่า “เร่งรัดการ
ั
ยกระดับผลสัมฤทธิ์การเรียนของนักเรียนในทุกกลุ่มสาระ โดยเน้นให้ครูผู้สอนจัดระบบ

่
ข้อมูลและโครงการช่วยเหลือเด็กกลุ่มออนในกลุ่มสาระที่รับผิดชอบเป็นรายคน รวมทั้งให้
ผู้บริหารและศึกษานิเทศก์ที่รับผิดชอบนิเทศช่วยเหลือสนับสนุนและติดตามผล รายงาน

ความก้าวหน้าเป็นระยะๆภาคเรียนละ 1 ครั้ง”

๑.๕.๒. จ าแนกตามระดับการศึกษา
การจัดการศึกษามีหลายระดับ ตั้งแต่ระดับชั้นอนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย ดังนั้น

การก าหนดนโยบายการศึกษาจึงมักก าหนดตามระดับ ดังนี้

) นโยบายระดับก่อนประถมศึกษาเป็นนโยบายในการจัดการศึกษาให้กับเด็ก
ปฐมวัยตั้งแต่ ๐- ขวบ

ื้
) นโยบายระดับการศึกษาขั้นพนฐาน การศึกษาขั้นพนฐาน คือการศึกษาที่จัดไม่
ื้
น้อยกว่า ปี ก่อนระดับอดมศึกษา เป็นนโยบายที่ครอบคลุมการจัดการศึกษาตั้งแต่
ุ
ระดับประถมศึกษาจนถึงมัธยมศึกษา

ึ
ื้
) นโยบายระดับอุดมศกษา เป็นนโยบายการศึกษาที่ต่อจากการศึกษาขั้นพนฐาน
มี ระดับ คือ ระดับต่ ากว่าปริญญาและระดับปริญญา

๑๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

) นโยบายระดับอาชีวศึกษา เป็นนโยบายการจัดการอาชีวศึกษาและฝึกอบรม

วิชาชีพ

๑.๕.๓. จ าแนกตามบทบาทหน้าที่ของหน่วยงาน
หน่วยงานแต่ละหน่วยมีหน้าที่หลักต้องปฏิบัติ เช่น ส านักงานคณะกรรมการ

ื้
ื้
การศึกษาขั้นพนฐาน มีหน้าที่หลักในการจัดการศึกษาขั้นพนฐาน ส านักงานคณะกรรมการ
การอาชีวศึกษา มีหน้าที่ในการจัดการศึกษาในระดับอาชีวศึกษา ก็จะมีหน้าที่ในการ
ิ
พจารณาเสนอนโยบายของแต่ละหน่วยงานให้สอดคล้องกับบทบาทหน้าที่ของหน่วยงาน
ุ
และระดับการจัดการศึกษาของหน่วยงานตนหรือในระดับอดมศึกษาซึ่งมีบทบาทหน้าที่
จ าแนกได้เป็น ด้าน ก็สามารถจะก าหนดนโยบาย ทั้ง ด้าน คือ นโยบายด้านการ

จัดการเรียนการสอน นโยบายด้านการวิจัย นโยบายด้านการบริการวิชาการ นโยบายด้าน
การท านุบ ารุงศิลปวัฒนธรรม และนโยบายด้านการบริหาร

ในกรณีของหน่วยงานอนๆ เช่น ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
ื่
ั
ส านักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ก็จะมีหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับการพฒนาระบบสารสนเทศ
เพอสนับสนุนการจัดการเรียนรู้และ การบริหารจัดการ เป็นศูนย์กลางเครือข่าย
ื่
ื่
ิ
ั
อนเทอร์เน็ตเพอการศึกษา และพฒนาระบบฐานข้อมูลสารสนเทศกลางระดับกระทรวง
และระดับส านักงานปลัดกระทรวง ก็จะต้องมีหน้าที่เสนอนโยบาย แผนแม่บท แผนปฏิบัติ
การ ด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร


๑.๕.๔. จ าแนกตามเนื้อหา
การจ าแนกตามเนื้อหาเป็นการจ าแนกตามเรื่องของนโยบายการศึกษา นโยบาย

การศึกษาที่เป็นที่สนใจและมีผู้ศึกษามาก คือ นโยบายเกี่ยวกับ ) ความเสมอภาค ) การ

บริหาร ) การเรียนการสอน และ ) เศรษฐศาสตร์การศึกษา ซึ่งในแต่ละเรื่องล้วนมี
ความส าคัญและสามารถแยกย่อยได้อีกหลายหัวข้อ

ปัญหาส าคัญของความเสมอภาค คือเรื่องเชื้อชาติ ความไม่เท่าเทียมกันของคนต่าง
เชื้อชาติ สัญชาติ ความยากจน ความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างโรงเรียนในเมืองกับ





Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. “Alternative Policy Mechanism fot
Influencing School Performance,” Educational Researcher. 13 (May 1984), p.35.

Public Policy and Planning ๑๕



โรงเรียนในชนบท ความจาเป็นต้องจัดการศึกษาให้กับเด็กด้อยโอกาส หรือความได้เปรียบ

เสียเปรียบระหว่างเพศของผู้เรียน

ด้านการบริหารการศึกษา ปัญหาส าคัญคือ อานาจหน้าที่ในการจัดการศึกษา

ระหว่างรัฐและท้องถิ่น การกระจายอานาจในการจัดการศึกษา การมีส่วนร่วมในการจัด
การศึกษาของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง การเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มครูและกลุ่มผู้บริหาร การ
ปฏิรูประบบโรงเรียนและปัญหาการสนับสนุนโรงเรียนรัฐและเอกชน

ด้านการเรียนการสอน เรื่องที่ศึกษากันมาก คือ หลักสูตร การทดสอบหรือการ
ประเมินผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน การออกใบอนุญาตประกอบวิชาชีพครู กระบวนการเรียน

สอน บทบาทครู และประสิทธิผลของโรงเรียน
ด้านเศรษฐศาสตร์การศึกษา เรื่องที่ศึกษามาก ได้แก่ เรื่องการคาดคะเนก าลังคน

การศึกษาเกี่ยวกับทุนมนุษย์ (human capital) และความพยายามที่จะวัดผลิตภาพ

(productivity) ของการศึกษาโดยหาความสัมพนธ์ระหว่างผลลัพธ์ของโรงเรียนและ
ั
ทรัพยากรที่ใช้ในกระบวนการผลิต


๑.๕.๕.จ าแนกตามคุณค่า (values)

การจ าแนกตามคุณค่านี้เป็นการจ าแนกตามคุณค่าหรือค่านิยมของสังคมในนั้นว่า
เน้นคุณค่าในด้านใด ส าหรับนโยบายในการจัดการศึกษาของสหรัฐอเมริกาเน้นคุณค่าอยู่

สามประการ คือ ความเสมอภาค (equity) ประสิทธิภาพ (efficiency) และ เสรีภาพ
(liberty) ในระยะแรกสหรัฐอเมริกาเน้นความเสมอภาคก่อน ต่อมาจึงเน้นนโยบาย

ี
ประสิทธิภาพและเสรีภาพ นอกจากคุณค่าสามประการนี้แล้ว ยังมีคุณค่าที่ส าคัญอก

ประการหนึ่ง คือ ความเป็นเลิศ (excellence) นโยบายการศึกษาจึงอาจจ าแนกเป็น
ประเภท คือ

ก) นโยบายด้านความเสมอภาค

ข) นโยบายด้านประสิทธิภาพ
ค) นโยบายด้านเสรีภาพ

ง) นโยบายด้านความเป็นเลิศ



Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. Educational
governance and administration. (Englewood Cliffs, N.J. : Prentice Hall. 1992), p.76.

๑๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

นโยบายด้านความเสมอภาคเป็นนโยบายที่เน้นความเสมอภาคในการเข้าเรียน

ุ
ความเสมอภาคในการได้รับทรัพยากรอดหนุน และความเสมอภาคในการมีบทบาทใน
กระบวนการตัดสินใจ นโยบายด้านประสิทธิภาพเป็นนโยบายที่เน้นการใช้ทรัพยากรให้เกิด

ื่
ประโยชน์สูงสุด ในการบริหารการศึกษาได้มีการน าเทคนิคใหม่ๆ มาใช้ในการบริหารเพอ
ิ
เพมประสิทธิภาพ คุณค่าด้านเสรีภาพ คือ การให้ความเป็นอสระในการบริหารแก่ท้องถิ่น
ิ่

และการให้อานาจในการจัดการศึกษาแก่เอกชน การอนุญาตให้เอกชนจัดตั้งโรงเรียน
วิทยาลัย และมหาวิทยาลัยเป็นมาตรการที่จัดตามนโยบายนี้ ด้านความเป็นเลิศทางวิชาการ
มีความหมายหลายอย่างที่ส าคัญ คือการจัดการศึกษาที่มีคุณภาพ คุณค่าทั้ง ประการนี้

เป็นหลักส าคัญอย่างหนึ่งในการจ าแนกนโยบายการศึกษา
ิ
ในการก าหนดนโยบายการศึกษาของไทย คุณค่าทั้ง ประการมีอทธิพลต่อผู้
ก าหนดนโยบายการศึกษาอย่างมาก ระบบการสอบโควตาของมหาวิทยาลัยในภูมิภาค

ระบบการจับสลากเข้าเรียนในโรงเรียนมัธยมศึกษา และนโยบายเรียนฟรี เป็นตัวอย่างของ
นโยบายด้านความเสมอภาค การจัดตั้งโรงเรียนวิทยาศาสตร์ เช่น โรงเรียนมหิดลวิทยา

นุสรณ์ โรงเรียนจุฬาภรณราชวิทยาลัย แสดงถึงการเน้นคุณค่าด้านความเป็นเลิศ การคิด

ค่าใช้จ่ายรายหัวและการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ เป็นตัวอย่างของการเน้น
คุณค่าด้านประสิทธิภาพ ตัวอย่างคุณค่าด้านเสรีภาพ คือ การสนับสนุนให้เอกชนจัด

การศึกษาทุกระดับ ตั้งแต่ระดับอนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย
กล่าวโดยสรุป การจ าแนกประเภทของนโยบายการศึกษาทาได้หลายวิธี แต่ละวิธี

ยึดหลักแตกต่างกัน นโยบายการศึกษาบางเรื่องอาจจ าแนกได้ทั้ง ประเภท ดังได้กล่าว
แล้ว ทั้งนี้เพราะว่า การจ าแนกประเภทเป็นการจ าแนกตามแนวคิด ซึ่งมีหลายลักษณะ แต่

นโยบายที่น าไปปฏิบัติเป็นการกระทาเพียงอย่างเดียว การกระทาอย่างหนึ่งอาจวิเคราะห์ได้

หลายมิติ นโยบายเรื่องหนึ่งจึงสามารถจ าแนกได้หลายมิติขึ้นอยู่กับหลักที่ผู้จ าแนกยึดถือ

๑.๖ ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายกับแผน
ั
นโยบายมีความส าคัญในฐานะที่เป็นกรอบในการพฒนา และเป็นกรอบแนวทางใน
การวางแผน ดังนั้นนโยบายและแผน จึงเป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด โดยเป็นทั้ง
ส่วนสาเหตุหรือเป็นต้นแบบในการวางแผน ในขณะเดียวกันนโยบายก็เป็นองค์ประกอบของ

แผนพฒนาการศึกษาด้วย การศึกษาถึงความสัมพนธ์ระหว่างนโยบายและแผน จึงช่วยให้
ั
ั

Public Policy and Planning ๑๗



เกิดความเข้าใจถึงความเชื่อมโยงของนโยบายและแผนซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง

ั
ต่อการน านโยบายไปปฏิบัติ ในที่นี้จึงขอกล่าวถึงความสัมพนธ์ของนโยบายและแผนใน
ลักษณะ คือ ) ความสัมพันธ์ในฐานะที่นโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน และ )

ั
ความสัมพนธ์ในฐานะที่นโยบายเป็นส่วนหนึ่งของแผนพฒนาหรือแผนกลยุทธ์ขององค์การ
ั
รายละเอียดน าเสนอดังต่อไปนี้
) ความสัมพันธ์ในฐานะที่นโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน

ั
ความสัมพนธ์ในลักษณะนี้เป็นการน าเสนอตามตัวแบบการน านโยบายไปปฏิบัติ“The
Policy - Program - Implementation Process: The PPIP Model) ของอเล็กซาน

ั
เดอร์ (Alexander, 1985) แสดงถึงความสัมพนธ์ที่มีแผนเป็นจุดเชื่อมระหว่างนโยบาย
(policy) กับการน านโยบายไปปฏิบัติ (implementation) โดยตัวแบบนี้อธิบายถึง

กระบวนการที่เริ่มต้นด้วยสิ่งเร้าที่กระตุ้นให้เกิดนโยบาย (stimulus) แล้วจึงมีการก าหนด

นโยบาย (policy) จากนั้นจึงมีการก าหนดแผนงาน (program) ซึ่งเป็นการน านโยบายไป
แปลงให้เป็นรูปธรรมในลักษณะของแผนงานและการน าไปปฏิบัติ (implementation) ดัง

แผนภาพที่ .


สิ่งเร้า นโยบาย แผนงาน การน าไปปฏิบัติ






แผนภาพที่ ๑.๑ : ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายและแผน


ั
จากความสัมพนธ์ที่นโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน ซึ่งท าให้นโยบาย
เป็นตัวตั้งในการวางแผนการด าเนินการในระดับต่างๆ ดังเช่น ในการบริหารประเทศรัฐบาล
ซึ่งมีนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย ให้คณะรัฐมนตรีจัดท าแผนบริหารราชการแผ่นดินแสดงมาตรการและ

รายละเอยด แนวทางการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหาราชการแผ่นดิน ซึ่งต้อง
ี
ื้
สอดคล้องกับแนวนโยบายพนฐานแห่งรัฐในการบริหารราชการแผ่นดิน หลังจากนั้นก็จะมี
การมอบหมายให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐน าแผนบริหารราชการแผ่นดินไป

๑๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ประกอบการจัดท าแผนปฏิบัติราชการ ปี และแผนปฏิบัติราชการประจ าปีต่อไป และ

หน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงก็จะท าแผนปฏิบัติราชการของหน่วยงานรองรับ ดังเช่น
“นโยบายการจัดให้ทุกคนมีโอกาสได้รับการศึกษาฟรี ปี ตั้งแต่อนุบาลไปจนถึง

ิ่
มัธยมศึกษาตอนปลาย พร้อมทั้งเพมประสิทธิภาพการบริหารจัดการให้เกิดความเสมอภาค
และความเป็นธรรมในโอกาสทางการศึกษาแก่ประชากรในกลุ่มผู้ด้อยโอกาสทั้งผู้ยากไร้ ผู้
พิการหรือทุพพลภาพ ผู้อยู่ในสภาวะยากล าบาก ผู้บกพร่องทางร่างกายและสติปัญญา และ

ั
ชนต่างวัฒนธรรม รวมทั้งยกระดับการพฒนาศูนย์เด็กเล็กในชุมชน” กระทรวงศึกษาธิการ
เป็นผู้รับผิดชอบในฐานะเป็นหน่วยงานหลักที่จะต้องมอบหมายให้หน่วยงานต่างๆ เช่น

ส านักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพนฐาน ส านักงานการอาชีวศึกษา ส านักงาน
ื้
คณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน และส านักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและ

ั
การศึกษาตามอธยาศัย ดาเนินการวางแผนรองรับ เพอให้การปฏิบัติตามนโยบายดังกล่าว
ื่
บรรลุผลส าเร็จ หน่วยงานต่างๆก็ต้องรับผิดชอบในการวางแผนให้สอดคล้องกันนโยบาย


๒) ความสัมพันธ์ในฐานะที่นโยบายเป็นส่วนหนึ่งของแผนพัฒนาการศึกษา

แผนพฒนาการศึกษานั้นจะมีนโยบายปรากฏเป็นส่วนหนึ่งของแผนเหล่านั้น และ
ั
เป็นกรอบทิศทางในการด าเนินการของแผน เช่น แผนการศึกษาแห่งชาติ สิ่งที่ก าหนดเป็น

พื้นฐานเบื้องต้น คือ วัตถุประสงค์และนโยบาย และจากแนวนโยบายจะมีการก าหนดกรอบ
การด าเนินงานในแนวนโยบายนั้น นอกจากนั้นจากการศึกษากรอบทิศทางการพฒนา
ั
การศึกษาในช่วงแผนพฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ (พ.ศ. ๐- )
ั
ื่
ั
ซึ่งเป็นการจัดท ากรอบการด าเนินการเพอให้สอดคล้องกับแผนการศึกษาแห่งชาติ อนเป็น
ั
การวางกรอบยุทธศาสตร์และการด าเนินการในการพฒนาการศึกษาของประเทศ จะเห็นได้

ว่ามีการก าหนดโครงสร้างของแผนโดยมีนโยบายเป็นองค์ประกอบหนึ่ง ในลักษณะนี้จึง
สามารถเป็นส่วนหนึ่งของแผนตามที่ได้กล่าวแล้ว

ั
ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า นโยบายมีความสัมพนธ์ใกล้ชิดกับการวางแผน และไม่
สามารถจะแยกออกจากกันได้ หากพจารณาในด้านกระบวนการจัดท านโยบายและแผน
ิ




ส านักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. กรอบทิศทางการพัฒนาการศึกษาในช่วงแผนพัฒนา เศรษฐกิจ และ
สังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550-2554) ที่สอดคล้องกับแผนการศึกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2545-2559).
กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2551, p.68.

Public Policy and Planning ๑๙



นโยบายจะเป็นต้นแบบหรือเป็นกรอบทิศทางในการจัดท าแผนของหน่วยงาน แต่หาก

พิจารณาในด้านขององค์ประกอบของแผน นโยบายสามารถเป็นส่วนหนึ่งของแผนพัฒนา


๑.๗ ความหมายของการวางแผน

การวางแผนเป็นขั้นตอนส าคัญของการนานโยบายไปปฏิบัติ ทั้งนี้เพราะแผนเป็น
รูปธรรมของนโยบาย ผู้บริหารหน่วยงานจ าเป็นต้องศึกษาวิเคราะห์นโยบายให้เข้าใจอย่าง

ื่
ถูกต้องชัดเจนเพอจะน ามาเป็นกรอบทิศทางในการวางแผน การวางแผนจึงเป็นหน้าที่
ส าคัญอย่างหนึ่งของผู้บริหาร เป็นรากฐานที่ส าคัญของการสร้างความส าเร็จในการ

บริหารงาน ผู้บริหารที่ประสบความส าเร็จ สามารถน าพาองค์การให้บรรลุตามจุดมุ่งหมาย
ต้องมีความสามารถในการวางแผนซึ่งเป็นการคาดการณ์ในอนาคตและวางแนวทางปฏิบัติ

เพื่อบูรณาการและประสานกิจกรรมต่างๆขององค์การ

ในการบริหารองค์การ เมื่อกล่าวถึงการวางแผน ย่อมหมายถึง การวางแผนที่เป็น
ทางการ (formal planning) ซึ่งจะมีเปูาหมายและการระบุเวลาเฉพาะในการด าเนินการ

ั
เป็นแผนที่เขียนถึงเปูาหมายและวิธีการด าเนินการไว้เป็นลายลักษณ์อกษร โดยให้บุคลากร
ื่
ในองค์การได้ร่วมรับรู้ และสร้างความเข้าใจร่วมกันเพอสามารถจะน าไปปฏิบัติได้ อนเป็น
ั
การลดความคลุมเครือไม่ชัดเจน

โดยมีนักวิชาการได้ให้ความหมายของการวางแผนไว้ดังนี้
๘
คุนทซ์ และ โอดอนเนลล์ (Koontz and O’Donnell) กล่าวถึง การวางแผน ว่า
เป็นกระบวนการที่ใช้สติปัญญาและความมุ่งมั่นที่ชัดเจนในการพิจารณาแนวทางปฏิบัติหรือ

ชุดการกระท าที่เหมาะสม โดยอยู่บนพื้นฐานของการตัดสินใจที่มีจุดมุ่งหมาย ความจริงและ
ิ
การพจารณาสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ได้ให้ความหมายของการวางแผนว่า คือ การ
ตัดสินใจล่วงหน้าว่าจะท าอะไร ท าอย่างไร ท าเมื่อใด และใครเป็นผู้กระท า การวางแผนเป็น

สะพานเชื่อมช่องว่างจากปัจจุบันไปสู่อนาคตตามที่ต้องการ และท าให้สิ่งต่างๆ เกิดขึ้นตาม
ความต้องการ






๘ Koontz, Harold ; O’Donnell, Cyril and Weihich,Hrinz. Management. (New York : McGraw-
Hill. 1984, p.126.

๒๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

๙
ั
อคคอฟ (Ackoff) ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง การออกแบบสิ่งที่
ึ
ประสงค์ในอนาคตและการก าหนดแนวทางที่มีประสิทธิผลเพอบรรลุสิ่งที่พงประสงค์ ซึ่ง
ื่
สอดคล้องกับฮอลท์ (Holt, ๙๙๐) ให้ความหมายว่า เป็นกระบวนการในการก าหนด
ื่
วัตถุประสงค์ขององค์การและวิธีการเพอการบรรลุวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้ วัตถุประสงค์
ขององค์การคือผลลัพธ์ที่ประสงค์ให้เกิดขึ้นในอนาคต
๐
รอบบินส์ และคูลเตอร์ (Robbins and Coulter) ให้ความหมายไว้ว่า การ
ื่
วางแผน หมายถึง การก าหนดเปูาหมายขององค์การ การสร้างกลยุทธ์เพอให้บรรลุ
เปูาหมายที่ตั้งไว้ พร้อมกับเสริมให้เห็นว่าการวางแผนยังเป็นการด าเนินการบูรณาการและ

ประสานการดาเนินกิจกรรมต่างๆขององค์การ

ธงชัย สันติวงษ์ ( ๙) ให้ความหมายว่า เป็นกระบวนการที่บุคคลหรือ
องค์การตัดสินใจล่วงหน้าเกี่ยวกับงานบางอย่างที่จะกระท าในอนาคต กระบวนการดังกล่าว

จะประกอบด้วยขั้นตอนต่างๆ ที่เป็นชุดกิจกรรมที่ต่อเนื่อง
จากค าจ ากัดความดังกล่าวข้างต้น กล่าวโดยสรุปได้ว่า การวางแผน หมายถึง การ

พจารณาตัดสินใจล่วงหน้าถึงจุดมุ่งหมายและแนวทางการปฏิบัติขององค์การเพอให้บรรลุ
ื่
ิ
จุดมุ่งหมายที่ตั้งไว้ โดยมีขั้นตอนการด าเนินการที่ต่อเนื่องที่เป็นการประสานการด าเนิน
กิจกรรมต่างๆขององค์การ


๑.๘ ความส าคัญของการวางแผน
การวางแผนถือเป็นขั้นแรกของการบริหารที่ผู้บริหารใช้ด าเนินการในการเผชิญ

ปัญหา อุปสรรคต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในองค์การ ความส าเร็จหรือความล้มเหลวขององค์การ

มักขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของการวางแผนขององค์การ เนื่องจากการวางแผนเป็นการ
ื่
ก าหนดแนวทางในการปฏิบัติงานได้เพอให้องค์การสามารถด าเนินการตามนโยบายที่
ก าหนดไว้ และช่วยให้สามารถบรรลุตามภารกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การได้ การ

วางแผนจึงมีความส าคัญต่อองค์การ ดังต่อไปนี้



๙ Ackoff, Russell Lincoln. A concept of corporate planning. (New York : Wiley-
Interscience. 1970), p.114.
๐
Robbins, Stephen P.and Coulter, Mary. Management. (Upper Saddle River, New Jersey:
Pearson Education, Inc..2009), p.58.

์
ธงชัย สันติวงศ. องค์การและการบริหาร (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช. 2539), p.121.

Public Policy and Planning ๒๑



๑.๘.๑ การวางแผนช่วยก าหนดทิศทางในการปฏิบัติงาน

แผนเป็นเสมือนเข็มทิศหรือแผนที่ซึ่งบอกเส้นทางที่จะไปสู่เปูาหมาย โดยแผนจะ
ก าหนดวัตถุประสงค์ เปูาหมาย และวิธีการปฏิบัติงานให้ผู้ปฏิบัติงานได้เข้าใจอย่างชัดเจน

ท าให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์การมีจุดมุ่งหมาย มีแนวทางปฏิบัติซึ่งช่วยให้ทั้งผู้บริหารและ

ผู้ปฏิบัติงาน มีทิศทางในการปฏิบัติ ก่อให้เกิดการประสานงาน ประสานกิจกรรม และให้
ื่
การสนับสนุนช่วยเหลือกันเพอให้การด าเนินงานไปสู่จุดมุ่งหมาย (Robbins and Coulter,
๐๐๙) นอกจากนี้ แผนยังเป็นกรอบส าหรับการตัดสินใจให้ผู้ปฏิบัติงานโดยสามารถ
ื่
ปูองกันไม่ให้ผู้ปฏิบัติงานเลือกตัดสินใจแก้ปัญหาแบบเฉพาะหน้าเพอแก้ปัญหาเป็นครั้ง

คราว โดยขาดการวิเคราะห์ไตร่ตรองถึงคุณค่าสูงสุดของการด าเนินการ

๑.๘.๒ การวางแผนช่วยลดความไม่แน่นอนของอนาคต
ลักษณะส าคัญอย่างหนึ่งของสภาพอนาคต คือ ความไม่แน่นอน ซึ่งเป็นปัญหาและ

ุ
ั
อปสรรคในการบริหารและพฒนาองค์การ ความไม่แน่นอนเป็นสิ่งที่ไม่สามารถขจัดออกไป
ิ
ได้ แต่หากผู้บริหารมองอนาคต และคาดการณ์การเปลี่ยนแปลง โดยพจารณาถึงผลกระทบ
ต่อการเปลี่ยนแปลง และตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงอย่างเหมาะสม แม้ว่าจะไม่สามารถ

ขจัดความไม่แน่นอนได้ทั้งหมด แต่ผู้บริหารสามารถตอบสนองกับสภาพที่ไม่แน่นอนได้
อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากการวางแผนช่วยให้สามารถมองปัญหา อปสรรคและภัย
ุ
คุกคามต่างๆ และหาทางปูองกันเพอลดภาวะความเสี่ยงต่างๆ ที่จะเกิดขึ้น ดังนั้น การ
ื่
วางแผนจึงจะต้องวิเคราะห์ข้อมูลทุกด้านที่เกี่ยวข้องอย่างรัดกุม โดยเฉพาะการวิเคราะห์

ทางเลือกที่เหมาะสมซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของอนาคตได้มาก


๑.๘.๓ การวางแผนช่วยให้องค์การสามารถเตรียมรับการเปลี่ยนแปลง

ในสภาพปัจจุบันที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลง
ภายนอก ซึ่งได้แก่การเปลี่ยนแปลงทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและเทคโนโลยี

องค์การมีความจ าเป็นต้องปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลง โดยการ
ื่
ปรับตัวภายในองค์การ ซึ่งต้องมีการวางแผนเพอให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงภายนอก
องค์การ โดยการพยากรณ์แนวโน้มการเปลี่ยนแปลงในอนาคตซึ่งต้องใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์


สมบัติ ธ ารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ Zกรุงเทพมหานคร
์
: สานักพิมพ์เสมาธรรม. 2552), หน้า 74.

๒๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ื่
ที่มีความเชื่อถือได้มาก าหนดวัตถุประสงค์ กลยุทธ์และแนวทางปฏิบัติเพอให้บรรลุ
วัตถุประสงค์ขององค์การ

๑.๘.๔ การวางแผนช่วยลดความสูญเสียและความซ้ าซ้อน
การวางแผนเป็นการเลือกวิธีการปฏิบัติที่ดีที่สุดก่อนน าไปใช้ ซึ่งอาจต้องมีการ

ทดลอง การประเมินหรือการทดสอบผลดีผลเสียที่อาจจะเกิดขึ้น เป็นการลดโอกาสที่จะเกิด
ี
การสูญเสียโดยไม่จ าเป็น การวางแผนที่ดีจะต้องมีข้อมูลในรายละเอยดว่า การด าเนินการ
ของหน่วยงานมีแผนงาน โครงการอะไรบ้างที่จะต้องปฏิบัติและหน่วยงานใดเป็น
ผู้ด าเนินการ หากมีการประสานกิจกรรมการด าเนินการต่างๆ ในแผนจะท าให้ทราบว่ามี

ส่วนงานใดหรือโครงการ กิจกรรมใดที่รับผิดชอบและในบางหน่วยงานไม่มีความจ าเป็นต้อง

ด าเนินการเนื่องจากจะมีความซ้ าซ้อน นอกจากนั้นการวางแผนจะช่วยหลีกเลี่ยงการ
ด าเนินการที่ไม่ถูกต้องเหมาะสมได้มาก เนื่องจากการวางแผนต้องผ่านการวิเคราะห์ผลดี


ผลเสีย และกระบวนการด าเนินการอย่างรอบคอบ เพื่อช่วยลดการสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นได้

๑.๘.๕ การวางแผนช่วยให้เกิดการประสานงานและการสื่อสารภายในองค์การ

องค์การประกอบด้วยหน่วยงานย่อยๆ ซึ่งมีภาระหน้าที่ในการด าเนินงานตาม
ั
ภารกิจของตน หน่วยงานทุกหน่วยงานมีความเกี่ยวข้องสัมพนธ์กันในระบบขององค์การ
ื่
การที่จะให้แต่ละหน่วยด าเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพจ าเป็นต้องมีการวางแผนเพอ
ก าหนดหน้าที่และแนวการด าเนินการของหน่วยงานแต่ละแห่ง

ดังนั้น การวางแผนรวมขององค์การย่อมท าให้เกิดภาพรวมของหน่วยงาน และเกิด
การประสานการทางานร่วมกันของหน่วยงานต่างๆ หน่วยงานย่อยๆ ต้องด าเนินการ

วางแผนงานให้เป็นแผนปฏิบัติการอย่างชัดเจน ซึ่งจ าเป็นต้องมีการประสานท างานของ

ื่
ั
หน่วยงานต่างๆ เพอสื่อสารการท างานอนจะช่วยให้การปฏิบัติงานมีเอกภาพ ลดความ
ขัดแย้ง และช่วยให้การปฏิบัติงานบรรลุเปูาหมายขององค์การ

๑.๘.๖ การวางแผนช่วยในการก าหนดผู้รับผิดชอบในการปฏิบัติงาน

ความส าเร็จของผู้บริหารมาจากความสามารถในการก าหนดผู้รับผิดชอบในการ
ด าเนินงาน การวางแผนจะช่วยให้ผู้บริหารมอบหมายงานให้ผู้ปฏิบัติงานได้เหมาะสมและ

สะดวกขึ้น โดยสามารถพจารณาว่ามีงานใดที่จะต้องด าเนินการเองและมีงานใดที่จะ
ิ

Public Policy and Planning ๒๓



ื่
มอบหมายให้ผู้อนด าเนินการ แผนที่ดียังช่วยก าหนดความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้
(accountability) ทั้งวิธีการปฏิบัติงานและผลลัพธ์ของงาน รวมทั้งเป็นฐานในการควบคุม

ติดตามการดาเนินการ

๑.๘.๗ การวางแผนช่วยในการควบคุมติดตามการด าเนินงาน

การควบคุมติดตามการด าเนินงานเป็นปัจจัยส าคัญในการบริหารจัดการอย่างมี
ประสิทธิภาพ การวางแผนสามารถช่วยในการควบคุมติดตามได้เป็นอย่างดี ทั้งนี้เพราะใน

การวางแผนที่ดีจะต้องก าหนดเปูาหมาย วัตถุประสงค์ แผนงาน กิจกรรม ทรัพยากรที่ต้อง
ใช้ โดยก าหนดระยะเวลาด าเนินการและตัวชี้วัดความส าเร็จไว้อย่างชัดเจน ซึ่งเป็นสิ่งที่ช่วย

ให้ผู้บริหารสามารถควบคุมติดตามการดาเนินการ และตรวจสอบประเมินผลการด าเนินการ

ตามแผนในทุกขั้นตอนว่ามีการด าเนินการตามแผนได้มากน้อยเพยงใด และได้ผลตาม
ี
ี
เปูาหมายที่ระบุไว้เพยงใด ข้อมูลที่ได้จะเป็นข้อมูลย้อนกลับ (feedback) ท าให้ทราบถึง
ปัญหา อุปสรรคในการด าเนินงาน เพื่อการปรับปรุงแก้ไขการดาเนินงานได้ทันท่วงที


๑.๘.๘ การวางแผนช่วยให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร

การวางแผนเป็นกระบวนการที่ต้องท าการวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพต่างๆ
ขององค์การอย่างรอบด้าน ซึ่งท าให้ทราบว่ามีสิ่งใดในองค์การหรือส่วนใดขององค์การที่ไร้

ประสิทธิภาพ และเป็นอปสรรคต่อการด าเนินการให้บรรลุเปูาหมายขององค์การ ดังนั้น
ุ
โดยผ่านกระบวนการวางแผน ผู้บริหารสามารถบริหารจัดการกับสิ่งที่ไร้ประสิทธิภาพหรือ

ุ
ปัญหาอปสรรคต่างๆได้ และส่งเสริมการใช้ทรัพยากรในองค์การซึ่งมักมีจ านวนจ ากัด ให้
เกิดประโยชน์สูงสุดอันเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารองค์การ

๑.๘.๙ การวางแผนช่วยในการจูงใจผู้ปฏิบัติงาน

การมีวัตถุประสงค์และเปูาหมายที่ชัดเจน การมอบหมายงาน และแบ่งความ

รับผิดชอบอย่างถูกต้องเหมาะสม การประสานงานกันในระดับการวางแผน ส่งผลให้
ผู้ปฏิบัติงานมีความเข้าใจในหน้าที่และความรับผิดชอบในภารกิจของตน สามารถ

ั
ั
ปฏิบัติงานร่วมกันอย่างมีความสามัคคีเป็นอนหนึ่งอนเดียวกัน มีความเชื่อและความมุ่งมั่น

Allen, Louis A. Making managerial planning more effective . (New York : McGraw- Hill.
1982), p.74.

๒๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ในวัตถุประสงค์หรือเปูาหมายขององค์การร่วมกัน ปัจจัยเหล่านี้เป็นการสร้างขวัญก าลังใจ

และการจูงใจในการปฏิบัติงานของบุคลากรให้มีประสิทธิผลมากขึ้น จากการวิจัยพบว่า
บุคลากรจะมีผลการปฏิบัติงานที่ดีขึ้น ถ้ามีเปูาหมายที่ชัดเจนและท้าทาย และถ้ามี

ื่
ความรู้สึกเป็นเจ้าของผลงานมาก เขาก็สามารถจะท างานหนักมากขึ้นเพอให้บรรลุ

ความส าเร็จ
กล่าวโดยสรุป การวางแผนคือเครื่องมือที่มีความส าคัญและเป็นประโยชน์ต่อการ

บริหารที่เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ เป็นงานตั้งแต่ขั้นตอนแรกและเป็นงานต่อเนื่องใน
การบริหารองค์การ ซึ่งช่วยในการก าหนดทิศทางและเปูาหมายในการปฏิบัติงานของ

องค์การ ที่เป็นการเตรียมการรับการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนใน
ื่
อนาคต ช่วยให้บุคลากรในองค์การเห็นภาพการปฏิบัติงาน เพอประสานร่วมมือในกันได้
อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถช่วยให้ผู้บริหารมีกรอบแนวทางในการกากับติดตามการ

ด าเนินงานเพื่อการพัฒนาปรับปรุงการด าเนินงานต่อไป


สรุปท้ายบท

นโยบายสาธารณะนับว่าเป็นเครื่องมือที่ส าคัญของรัฐในการบริหารประเทศ
ความก้าวหน้าของแต่ประเทศในประชาคมโลกนี้ ส่วนใหญ่เกิดจากการก าหนดทิศทางการ

พัฒนาประเทศของรัฐบาลในประเทศนั้นๆ ซึ่งรู้จักกันในนามของนโยบายสาธารณะ โดยจะ

ั
เข้าไปเกี่ยวข้องกับการพฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในแต่ละประเทศ ทั้งในด้าน
การศึกษา ด้านเศรษฐกิจ ด้านความมั่นคง ด้านสาธารณสุข ด้านความสัมพนธ์ระหว่าง
ั
ประเทศ เป็นต้น อาจกล่าวได้ว่า นโยบายสาธารณะล้วนแล้วแต่มีผลกระทบต่อชีวิตความ
เป็นอยู่ของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งมนุษย์ไม่ว่าจะอยู่ภายใต้การปกครองรูปแบบ

ั
ใดย่อมจะต้องเกี่ยวข้องสัมพนธ์กับนโยบายสาธารณะที่ก าหนดขึ้นโดยสถาบันทางการเมือง
หรือหน่วยงานทางการบริหารของรัฐต่างๆ อยู่ตลอดเวลา ในฐานะของผู้ที่มีส่วนร่วมในการ
ก าหนดนโยบายโดยทางตรงหรือทางออม ก็จะอยู่ในฐานะผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย
้
สาธารณะที่ถูกก าหนดขึ้นทั้งสิ้น




Allen, Louis A. Making managerial planning more effective . (New York : McGraw- Hill.
1982)., p.56.

Public Policy and Planning ๒๕



พระปฐมบรมราชโองการ “เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพอประโยชน์สุขแห่ง
ื่
ื่
มหาชนชาวสยาม” หัวใจส าคัญของนโยบายสาธารณะทุกนโยบาย คือ เพอประโยชน์สุข
ของประชาชน นักการเมือง และรัฐบาล เพราะทุกคนต้องเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ

ทั้งสิ้น โดยเกี่ยวข้องในกระบวนการใด ก็ต้องมีจิตส านึกหรือตระหนักในเรื่องของประโยชน์

สุขและประโยชน์สาธารณะเสมอ

ดังนั้น เมื่อนโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่เกี่ยวข้องสัมพนธ์กับชีวิตประชาชนทุกคนใน
ั
สังคม การเรียนรู้และท าความเข้าใจกับนโยบายสาธารณะถึงความเชื่อมโยงและเกี่ยวพนกับ
ั
การวางแผน จึงเป็นสิ่งที่มีความส าคัญอย่างมาก โดยการวางแผนของหน่วยงานหรือองค์กร

เป็นสิ่งที่บ่งบอกให้เห็นถึงทิศทางค่านิยม วัตถุประสงค์ในอนาคตขององค์กร ให้ทุกฝุาย

ทราบมีการประสานงานโดยอาศัยแผนเป็นเครื่องมือ ช่วยปรับปรุงและยกระดับคุณภาพ
กระบวนการในการตัดสินใจภายในองค์การให้ดีขึ้น ช่วยให้บุคลากรสามารถปรับตัวเข้ากับ

สภาพแวดล้อมขององค์การที่เปลี่ยนไปได้ ตลอดจนช่วยขยายขอบเขตแนวคิดของผู้บริหาร

ิ่
เพมทัศนะวิสัยของการคิดกว้างและไกลเป็นสิ่งที่ชี้ถึงการบรรลุเปูาหมายอย่างมี
ประสิทธิภาพของหน่วยงาน การบรรลุถึงเปูาหมายจะคุ้มค่ากับการลงทุนหรือไม่ ก็ขึ้นอยู่

กับการวางแผนที่ดีเป็นประการส าคัญ

๒๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

ค าถามท้ายบท



. นโยบายสาธารณะ คือ อะไร และมีความส าคัญต่อการพัฒนาประเทศอย่างไร
. จงอธิบายถึงประโยชน์ในการศึกษานโยบายสาธารณะ

. จงอธิบายแนวคิดที่ว่า นโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมือในการสร้างความเป็นธรรมใน
สังคม

ั
. นโยบายสาธารณะมีความสัมพนธ์กับการอยู่ดีกินดีของประชาชนในประเทศอย่างไร จง
อธิบาย
. จงให้ความหมายศัพท์ทางนโยบายสาธารณะ ดังต่อไปนี้พอสังเขป

่
) การกอตัวนโยบาย (Policy formation)
) การก าหนดนโยบาย (Policy formulation)

) การตัดสินนโยบาย (Policy decision)

) การน านโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

Public Policy and Planning ๒๗



เอกสารอ้างอิงประจ าบท



กุลธน ธนาพงศธร. . “แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ” ในเอกสารการ
ิ
สอนชุดวิชานโยบายสาธารณะและการวางแผน. นนทบุรี : ส านักพมพ ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
อมร รักษาสัตย์. ๘. “สถาบันและกระบวนการเพื่อการพัฒนานโยบายในประเทศ

ไทย” วารสารพัฒนบริหารศาสตร์.

บุญทัน ดอกไธสง. . ขอบข่าย รัฐประศาสนศาสตร์ ยุคโลกาภิวัฒน์,
กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ ์ ปัญญาชน,

ส านักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. (2551) กรอบทิศทางการพฒนาการศึกษาในช่วง
ั
แผนพัฒนา เศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550-2554) ที่

สอดคล้องกับแผนการศกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2545- 2559) กรุงเทพมหานคร :
ึ
โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ธงชัย สันติวงศ์ (2539) องค์การและการบริหาร กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช

สมบัติ ธ ารงธัญวงศ์ (2552) นโยบายสาธารณะ:แนวความคิด การวิเคราะห์และ
กระบวนการ พิมพ์ครั้งที่ 20 กรุงเทพมหานคร : สานักพิมพ์เสมาธรรม


Thomas R. Dye. ๙ ๘. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs :

Prentice – Hall, Inc.

Ira Sharkansky. ๙ ๐. Policy Analysis in Political Science. Chicago :
Markham.

James E. Anderson, Politics and Economic Policy-Making. Reading, MA.:
Addison-Wesly, 1970.

David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959),
p.112.

Carl J. Friedrich. ๙ . Man and his Government. New York : Graw-Hill.

Ripley, Randall B. and Franklin,Grace A. (1991) Congress, the bureaucracy,
th
and public policy. 5 ed. Pacific Grove, Calif : Brooks/Cole Publishing.

๒๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

[ป ี]

Lowi, Theodore, J. (1972) The end of liberalism : ideology, policy, and the

crisis of public authority. NewYork : Norton.
Terry, George R (1997) Principles of management. Homewood, Illinois

:Richard D. Irwin, Inc

Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. (1984) “Alternative Policy
Mechanism fot Influencing School Performance,” Educational

Researcher. 13 (May 1984)
Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. (1992)

Educational governance and administration. 3rd ed Englewood Cliffs,
N.J. : Prentice Hall.

th
Koontz, Harold ; O’Donnell, Cyril and Weihich,Hrinz.(1984) Management. 8
ed New York : McGraw-Hill.
Ackoff, Russell Lincoln. (1970) A concept of corporate planning. New York :

Wiley- Interscience. Holt, David H.(1990) Management : principles

and practices 2nd ed. Englewood Cliffs: Prentice Hall, Inc.
th
Robbins, Stephen P.and Coulter, Mary. (2009) Management. 10 ed Upper
Saddle River, New Jersey: Pearson Education, Inc.
Allen, Louis A. (1982) Making managerial planning more effective . New York

: McGraw- Hill.

Public Policy and Planning ๒๙



บทที่ ๒

แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ

(Concept and Theory of Public Policy)




๒.๑ บทน า

การศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะและการวางแผน อันเป็นกิจกรรมที่รัฐจ าเป็นต้อง
ื่
กระท าเพอเสริมสร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับสังคม เป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นและมี
ผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนทั่วไป ย่อมจะต้องมีกรอบการศึกษาในการด าเนิน
นโยบายว่า ใครจะท าอะไร เมื่อใด ที่ไหน อย่างไร และเพราะเหตุใด เป็นเนื้อหาสาระของ

นโยบาย ซึ่งมักครอบคลุมในเรื่องความเป็นมา เจตนารมณ์ ลักษณะ และการด าเนินงาน

ของนโยบาย รวมทั้งศึกษาในเรื่องกระบวนการนโยบายที่พยายามอธิบายว่านโยบายถูก
ก าหนดขึ้นมาได้อย่างไร และมีใครเข้ามาเกี่ยวข้องในแต่ละขั้นตอน โดยนักวิชาการใช้ตัว

แบบ (model) เป็นหลักในการอธิบายนโยบาย ซึ่งตัวแบบเป็นเสมือนแว่นขยายที่ท าให้
เข้าใจปัญหาและนโยบายนั้นได้อย่างชัดเจนขึ้น ในบทนี้จึงได้กล่าวถึง แนวคิดและทฤษฎี

นโยบายสาธารณะประเภทต่างๆ เพื่อเป็นแนวทางในการศึกษานโยบายสาธารณะให้มีความ

เข้าใจยิ่งขึ้น

๒.๒ ความส าคัญของแนวคิดตัวแบบทฤษฎี
ส าหรับตัวแบบทฤษฎีในการศึกษานโยบายสาธารณะนั้น อาจกล่าวได้ว่า “ตัวแบบ

กรอบความคิด” (Conceptual Framework) ซึ่งเป็นตัวแบบที่พฒนาขึ้นเพอความ
ั
ื่

พยายามในการศึกษานี้ โดย ดาย (Dye) ได้กล่าวว่าตัวแบบมีประโยชน์ ดังนี้
) ท าให้ความคิดเกี่ยวกับการเมืองและนโยบายสาธารณะมีความราบเรียบและ

ชัดเจนยิ่งขึ้น

๒) จ าแนกลักษณะส าคัญของปัญหานโยบาย





Dye, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J : Prentice- Hall, 1992),
p.19.

๓๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๓) สื่อความหมายเข้าใจกันโดยพิจารณาประเด็นจากชีวิตการเมืองที่ปรากฏอยู่

๔) ส่งเสริมในความพยายามการท าความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะให้ดี
ยิ่งขึ้น โดยชี้ให้เห็นข้อดีและข้อเสีย

๕) อธิบายเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและการท านายผลที่จะเกิดขึ้น


แนวทางการศึกษาในการก าหนดนโยบายสาธารณะสามารถจ าแนกได้ ๒ ประเภท
ดังนี้ คือ

ประเภทแรก เป็นความพยายามที่จะวิเคราะห์กระบวนการของการก าหนด

นโยบายสาธารณะและการน าโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ซึ่งมุ่งเน้นการพรรณนา
(Descriptive) มากกว่าการให้ข้อเสนอแนะ (Prescriptive)

ประเภทที่สอง เป็นความพยายามที่จะวิเคราะห์ผลผลิต (Outputs) และ

ื่
ผลกระทบ (Effects) ของนโยบายสาธารณะและมีลักษณะการให้ข้อเสนอแนะ เพอน ามา
ปรับปรุงมากกว่าการพรรณนาและเพื่อขยายผลความรู้เกี่ยวกับการก าหนดนโยบาย

ค าว่า “ตัวแบบ” (Model) หรือ “แบบจ าลอง” นี้มีความหมายหลากหลาย แต่ที่

๒
ส าคัญมีอยู่ ๔ ความหมายด้วยกัน
๑) แบบจ าลองของจริงอย่างง่าย หมายถึง แบบจ าลองที่เหมือนของจริงทุกอย่าง
จะแตกต่างก็ตรงที่ขนาดเล็กกว่าของจริงโดยย่อมาตราส่วนให้เล็กลงเท่านั้น เช่น

แบบจ าลองอาคารเรียน แบบอาคารพาณิชย์ แบบที่อยู่อาศัย เป็นต้น

ุ
ุ
ึ
๒) อดมคติ หมายถึง ลักษณะที่พงปรารถนา ซึ่งมักมีลักษณะเป็นอดมคติหรือ
เกิดขึ้นได้ยากในโลกของความเป็นจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าสิ่งที่เราอยากได้กับ
ความสามารถที่จะหาสิ่งที่ต้องการนั้นแตกต่างกันมาก ตัวอย่างเช่น ต าแหน่ง/หน้าที่การงาน

ุ
ในอดมคติกับความเป็นจริง หมายความว่า ช่วงที่เป็นนักศึกษาอาจจะมีความฝันอยากจะ
เป็นทหาร เพราะเห็นว่าทหารเดินมีสง่าราศีมาก จึงอยากจะเป็นบ้าง แต่พอเรียนจบแล้ว

ความคิดอาจจะเปลี่ยนหรือสอบเข้าโรงเรียนนายไม่ได้ หรือถ้าสอบเข้าได้อาจจะไม่

เหมือนกับตอนที่ฝันไว้เมื่อตอนเป็นนักเรียนก็ได้


๒ ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การก าหนดและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการประยุกต์ใช้.
(กรุงเทพมหานคร : เสมาธรรม. ๒๕๔ ), หน้า ๒ -๒๓)

Public Policy and Planning ๓๑



ื่
์
๓) กรอบการวิเคราะห หมายถึง กรอบการวิเคราะห์เพอใช้ในการวิเคราะห์ปัญหา
หรือสถานการณ์อย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อช่วยให้เข้าใจบางส่วนของโลกแห่งความจริงได้ดีและ
ง่ายยิ่งขึ้น

๔) ชุดของทฤษฎี ค าว่าแบบจ าลองหมายถึง ชุดของทฤษฎีที่ผ่านการทดสอบ

ความแม่นตรง (Validity) และความน่าเชื่อถือ (Reliability) แล้วทั้งสามารถระบุและ
พยากรณ์ความสัมพนธ์ระหว่างตัวแปรอสระและระหว่างตัวแปรตาม โดยวิธีทาง
ิ
ั
คณิตศาสตร์หรือทางสถิติ


๓
ส าหรับตัวแบบที่จะกล่าวถึงในที่นี้ เป็นตัวแบบนโยบายสาธารณะซึ่ง ดาย (Dye)
ได้แบ่งตัวแบบไว้ ๘ ตัวแบบ ได้แก
่
) ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)

๒) ตัวแบบกระบวนการ (Process Model)
๓) ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)

๔) ตัวแบบผู้น า (Elite Model)
๕) ตัวแบบเหตุผล (Rational Model)

๖) ตัวแบบเพิ่มขึ้นทีละน้อย (Incremental Model)

๗) ตัวแบบทฤษฎีเกม (The Game Theory Model)
๘) ตัวแบบระบบ (Systems Model)



๒.๓ ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)
ฐานคติที่ส าคัญคือ นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของสถาบันการเมือง ซึ่งได้แก่

สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันบริหาร สถาบันตุลาการ สถาบันการปกครองท้องถิ่น และ
สถาบันพรรคการเมืองซึ่งนโยบายจะไม่มีผลเป็นนโยบายสาธารณะ จนกว่านโยบายนั้นจะ

ได้รับความเห็นชอบ ถูกน าไปปฏิบัติ และใช้บังคับโดยสถาบันราชการที่รับผิดชอบ สถาบัน
ทางการเมืองมีบทบาทในการก าหนดแบบแผน โครงสร้าง พฤติกรรมของปัจเจกบุคคล และ

กลุ่มบุคคล และแบบแผนดังกล่าวจะด ารงอยู่อย่างมั่นคงโครงสร้างของสถาบันการเมือง

การจัดระเบียบในสถาบัน และขั้นตอนการด าเนินการต่าง ๆ ของสถาบันทางการเมือง จะมี


๓
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๒.

๓๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ผลต่อเนื่องต่อการก าหนดนโยบายและเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ การก าหนด

นโยบายของสถาบันต่างๆ นั้น ทุกสถาบันจะมีกรอบการปฏิบัติของตนเอง ดังนั้นในการ
วิเคราะห์นโยบายจึงต้องให้ความสนใจต่อกระบวนการในการก าหนดนโยบาย กฎ ระเบียบ

ของแต่ละสถาบันด้วย

สถาบันราชการมีบทบาทในการก าหนดคุณลักษณะของนโยบายสาธารณะ ๓
ประการ

) สถาบันราชการเป็นผู้รับรองความชอบธรรมของนโยบาย
๒) นโยบายสาธารณะมีลักษณะของความครอบคลุมทั้งสังคม

๓) รัฐบาลเท่านั้นที่เป็นผู้ผูกขาดอ านาจการบังคับใช้ในสังคม

ตัวอย่างนโยบายที่เป็นผลผลิตของสถาบันบริหาร ได้แก ่
) นโยบายการปรับลดบทบาทของรัฐจากการเป็นผู้ด าเนินการมาเป็นผู้วาง

กฎเกณฑ์ ก ากับ และดูแล

๒) นโยบายการปฏิรูประบบราชการ
๓) นโยบายการกระจายอ านาจการปกครองสู่ท้องถิ่น

๔) นโยบายการเงินการคลัง

Public Policy and Planning ๓๓





อ านาจอธิปไตย



อ านาจตุลาการ อ านาจนิติบัญญัติ
อ านาจบริหาร
ศาล ระบบประธานาธิบดี ระบบสภาเดี่ยว
การตีความ - ประธานาธิบดี ระบบสภาคู่
ค าพิพากษาของศาล ระบบรัฐสภา

การแต่งตั้ง - รัฐสภา


หน่วยงานราชการ


กรมต่างๆ

แผนภาพที่ ๒.๑ : ตัวแบบสถาบัน


๒.๔ ตัวแบบกระบวนการ (Process Model)
ตัวแบบกระบวนการเป็นผลลัพธ์มาจากความพยายามในการจัดกลุ่มกิจกรรมทาง

การเมือง ซึ่งได้ผลลัพธ์ออกมาก็คือ กระบวนการนโยบาย มีขั้นตอนต่างๆ คือ การระบุ
ปัญหาการเรียกร้องให้รัฐบาลด าเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง การสร้างระเบียบวาระโดย

ก าหนดว่า จะให้มีการตัดสินใจประเด็นอะไรบ้าง การสร้างข้อเสนอนโยบายเป็นการพฒนา
ั
ื่

ข้อเสนอนโยบายเพอแก้ไขประเด็นและปัญหา การให้อานาจกับนโยบายเป็นการเลือก
ข้อสนับสนุนทางการเมืองและก าหนดออกมาเป็นกฎหมาย การลงมือปฏิบัตินโยบายเป็น
การน านโยบายไปสู่ขั้นตอนการปฏิบัติ ไปสู่แผนงานหรือโครงการที่เป็นรูปธรรม การ

ประเมินผลนโยบายเป็นการเปรียบเทียบผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงจากการน านโยบายไปปฏิบัติ
กับวัตถุประสงค์ที่ได้ตั้งขึ้นไว้และเสนอแนะการเปลี่ยนแปลงและการปรับเปลี่ยน ตัวแบบนี้

เน้นการท าความเข้าใจพฒนาการ การปฏิบัติใช้และการเปลี่ยนแปลงของนโยบาย ไม่ได้ให้
ั
่
ความสนใจกับเนื้อหาของนโยบายพอสมควร ส่วนจุดเด่น คือ เป็นการแก้จุดออนของตัว

๓๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ี
แบบสถาบันที่ให้ความสนใจเฉพาะโครงสร้างเพยงอย่างเดียว โดยหันมาสนใจกระบวนการ
และพฤติกรรมของนโยบาย
ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึงกระบวนการทางการเมือง และพฤติกรรม

ทางการเมืองเป็นจุดสนใจศึกษา วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาในแนวทางดังกล่าว คือ

่
การค้นหารูปแบบการด าเนินกิจกรรมหรือ “กระบวนการ” ได้แก
๑) การระบุประเด็นปัญหา (Problem Identification) หมายถึง การแสดงออก

หรือเรียกร้องให้รัฐบาลกระท าสิ่งใดสิ่งหนึ่ง เช่น ปัญหาข้าวขึ้นราคา ปัญหาน้ ามันขึ้นราคา
ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาประชากรว่างงาน ปัญหาทารุณกรรมทางเพศ ประเด็นปัญหา

เหล่านี้จะต้องน ามาระบุหาสาเหตุปัญหา สภาพปัญหา ผลกระทบของปัญหา และน ามาเป็น
ข้อเสนอแนะเพื่อท าขึ้นเป็นรูปของนโยบายในการแก้ไขต่อไป

๒) การก าหนดข้อเสนอนโยบาย (Policy Proposals) หมายถึง การน าข้อเสนอ

ื่
ต่างๆ ที่ได้เก็บรวบรวมมาจากแหล่งต่างๆ เพอให้ประชาชนน ามาอภิปรายหรือถกเถียงใน
ื่
ประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องถึงผลได้ผลเสีย และให้ออกเสียงประชามติร่วมกัน เพอน าไปเป็น
ทางเลือกในการเสนอนโยบายต่อไป เช่น การที่พรรคการเมืองออกมาวิพากษ์วิจารณ์

เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นไปตามหลักสากลของระบบประชาธิปไตยและอาจน าไปสู่การ
ยุบพรรคการเมืองได้

๓) การให้ความเห็นชอบกับนโยบาย (Policy adoptions or approvals)
หมายถึง เป็นขั้นตอนที่ส าคัญเพราะว่าผู้รับผิดชอบนโยบายต้องน าข้อก าหนดนโยบาย

ิ
เงื่อนไขของนโยบาย อทธิพลที่มีต่อนโยบายมาวิเคราะห์หาแนวทาง เพอตัดสินใจเลือก
ื่
นโยบายว่าทางเลือกใดมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับวัตถุประสงค์หรือความต้องการ
ของประชาชน โดยค านึงถึงผลกระทบที่จะตามมาด้วย

๔) เป็นการน านโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) หมายถึง การที่ผู้
ก าหนดนโยบายได้มอบหมายงานให้ผู้ปฏิบัติไปท าหน้าที่ให้บรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย

ที่ได้ตั้งไว้ โดยการจัดสรรทรัพยากรที่พอเพียงในการด าเนินการให้ส าเร็จลุล่วง
๕) การประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) หมายถึง การประเมินผล
ิ
ื่
นโยบายที่ได้ลงมือกระท า (take action) หรือยังไม่ได้ลงมือกระท า เพอไม่ให้เกิดผลเสีย
หรือผลกระทบ (impacts) กับผลผลิตของนโยบาย รวมทั้งเป็นการหาแนวทางป้องกันและ
แก้ไขปรับปรุงให้มีความเหมาะสมกับสถานการณ์

Public Policy and Planning ๓๕




การน า
การน า นโยบายไป
นโยบายไป
ปฏิบัติ
ปฏิบัติ





การน า
นโยบายไป การน า
นโยบายไป
ปฏิบัติ
ปฏิบัติ
การน า
นโยบายไป

ปฏิบัติ

แผนภาพที่ ๒.๒ : ตัวแบบกระบวนการ



๒.๕ ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)
ตัวแบบนี้มีความเชื่อพนฐานว่า นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตที่สะท้อนดุลยภาพ
ื้
ของการดิ้นรนแข่งขันระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคม โดยตัวแบบนี้เป็นผลสืบทอดมาจาก
แนวความคิดของนักทฤษฎีการเมืองที่มีชื่อเสียง เดวิด ทรูแมน (David B. Truman) ที่มอง

ื่
ว่า ปัจเจกชนที่มีผลประโยชน์ร่วมกันจะรวมตัวกันเป็นกลุ่มเพอกดดันและเรียกร้องรัฐบาล
ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ หากกลุ่มฝ่ายตนเองเสียผลประโยชน์ก็ไปสนับสนุน

กลุ่มอนแทน การเมืองเป็นการต่อสู้แข่งขันระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคมเพอให้มีอทธิพล
ื่
ื่
ิ
เหนือการก าหนดนโยบายสาธารณะ นโยบายส่วนใหญ่จะมีลักษณะที่เป็นไปตามทิศทางของ
กลุ่มที่มีอิทธิพลมากในขณะนั้น ซึ่งอาจสรุปได้ว่า การเมืองเป็นเรื่องการต่อรองระหว่างกลุ่ม

ต่างๆ รัฐและรัฐบาลไม่มีบทบาท แต่จะเป็นเพยงผู้รับนโยบายนั้นๆ ไปปฏิบัติ ตัวแบบนี้
ี
มองข้ามความส าคัญของรัฐบาล และมองข้ามความส าคัญของปัจเจกชนและผลประโยชน์

ส่วนรวม ดังรูปแบบในแผนภาพ ต่อไปนี้

๓๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน





อิทธิพลที่เพิ่มขึ้น


อิทธิพลของกลุ่ม ข. อิทธิพลของกลุ่ม

นโยบายสาธารณะ




นโยบาย ใหม่

การเปลี่ยนแปลง เปลี่ยนไปท าให้
นโยบาย กลุ่ม ข พอใจมากขึ้น

แผนภาพที่ ๒.๓ : ตัวแบบกลุ่ม


๒.๖ ตัวแบบชนชั้นน า (Elite Model)

ตัวแบบนี้มีความเชื่อพื้นฐานว่า นโยบายสาธารณะ คือ แนวทางที่สะท้อนค่านิยมที่

เลือกสรรแล้วของกลุ่มผู้น า นโยบายสาธารณะไม่ได้สะท้อนความต้องการที่แท้จริงของ
้
ประชาชน ดังที่นักทฤษฎีประชาธิปไตยพยายามอางถึง โดยแท้จริงแล้วสะท้อนค่านิยมและ
ความชอบของกลุ่มผู้น า ตัวแบบนี้เชื่อว่าประชาชนโดยทั่วไปไม่สนใจใยดีกับความเป็นไป
ของบ้านเมืองมากนัก ไม่ใส่ใจกิจกรรมต่างๆ ของรัฐบาลอย่างลึกซึ้งและจริงจังนัก

นอกจากนี้ยังมักจะได้รับข่าวสารต่างๆ เกี่ยวกับกิจกรรมของรัฐบาล และความเป็นไปของ

ี
บ้านเมืองไม่ทั่วถึงและละเอยดถี่ถ้วนพอเพยง ส่วนกลุ่มผู้น าซึ่งมีไม่มากนักโดยมากมักเป็น
ี
กลุ่มที่มีข่าวสารข้อมูลอย่างลึกซึ้งทั่วถึง และเป็นผู้ที่ก าหนดความคิดเห็นของประชาชนใน
แทบทุกเรื่อง ไม่ใช่ประชาชนเป็นผู้ให้แนวทางแก่กลุ่มผู้น าในการก าหนดนโยบาย แต่กลุ่มผู้
น ากลับเป็นผู้หล่อหลอมทรรศนะและความเห็นของประชาชน นโยบายจึงสะท้อนความเห็น

ื่
และความชอบของกลุ่มผู้น าเป็นส าคัญ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่อนๆ ของรัฐที่ไม่ได้อยู่ใน
ี
กลุ่มผู้น าจึงมีหน้าที่เพยงน าความคิดเห็นของกลุ่มผู้น าไปปฏิบัติให้เป็นจริง นโยบาย
สาธารณะจึงมีลักษณะการพัฒนาจากบนลงล่าง คือ จากกลุ่มผู้น าไปสู่ประชาชนตลอดเวลา

Public Policy and Planning ๓๗









ชนชั้นน า
(Elite)


ก าหนดนโยบาย Policy Decision

ข้าราชการ
(Bureaucrats)

น านโยบายไปปฏิบัติ Policy Execution



ประชาชน
(Mass)




แผนภาพที่ ๒.๔ : ตัวแบบชนชั้นน า

ความเชื่อตามตัวแบบผู้น านี้น าไปสู่ข้อสรุปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในหลาย
ี
ประเด็นด้วยกัน กล่าวคือ การที่นโยบายสาธารณะเป็นเพยงภาพสะท้อนค่านิยมที่เลือกสรร
แล้วของกลุ่มผู้น า การจะเปลี่ยนแปลงใดๆ ในเนื้อหาและรูปแบบของนโยบายจะต้องเป็น
ผลมาจากการเปลี่ยนแปลงในความคิดและค่านิยมของกลุ่มผู้น าเป็นส าคัญ แต่เนื่องจาก

กลุ่มผู้น ามักปรารถนาจะด ารงสถานภาพผู้น าตลอดไป การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

ฉับพลันและแตกต่างไปจากเนื้อหาและรูปแบบเดิมจะเกิดขึ้นได้ยาก การเปลี่ยนแปลง
จะต้องเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป มีข้อน่าสังเกตว่า การที่กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็น

ภาพสะท้อนค่านิยมของกลุ่มผู้น านั้น ไม่ได้หมายความว่าค่านิยมดังกล่าวจะสวนทางกับ

ความต้องการของประชาชนเสมอไป ค่านิยมของกลุ่มผู้น าอาจจะสะท้อนความต้องการจริง
ของประชาชน อาจจะผูกพนลึกซึ้งกับความเป็นความตายของประชาชนส่วนใหญ่ แต่กลุ่ม
ั
ผู้น าจะถือว่าความรับผิดชอบในความสุขของประชาชนนั้นอยู่ที่กลุ่มผู้น า ไม่ได้อยู่ที่
ประชาชนเอง

๓๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ประเด็นที่สอง คือ การที่เชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่ค่อยสนใจความเป็นไปของ

บ้านเมือง เฉยชา และมักถูกครอบง าโดยกลุ่มผู้น านั้น ส่งผลไปสู่ข้อสรุปที่ว่า การเลือกตั้ง
ั
ี
การแสดงประชามติต่างๆ นั้น เป็นเพยงสัญลักษณ์ที่ช่วยผูกพนประชาชนกับกลุ่มผู้น าไว้
เป็นบทบาทที่กลุ่มผู้น ามอบหมายให้ประชาชนได้แสดงออก แต่อทธิพลจริงที่จะมีต่อการ
ิ
ื่
ก าหนดนโยบายสาธารณะนั้นน้อยมาก กลุ่มผู้น ายังเป็นผู้ก าหนดนโยบายเพอให้สอดคล้อง
กับค่านิยมที่ตนยึดถือต่อไป

ประเด็นสุดท้าย คือ การที่เชื่อว่ากลุ่มผู้น ามีความเห็นคล้ายคลึงกันในกลุ่มเกี่ยวกับ
แนวทางการด าเนินกิจกรรมของรัฐนั้น น าไปสู่ข้อสรุปที่ว่า เสถียรภาพทางการเมืองขึ้นอยู่

กับความเห็นพองต้องกันของกลุ่มผู้น าในแนวทางพนฐานของการด าเนินกิจกรรมของรัฐ
้
ื้
ื้
ตราบใดก็ตามที่แนวทางพนฐานยังเป็นที่ยอมรับทั่วกันในกลุ่มผู้น า ตราบนั้นเสถียรภาพ
ทางการเมืองและเสถียรภาพของกลุ่มผู้น าย่อมคงอยู่ตลอดไป


๒.๗ ตัวแบบหลักการและเหตุผล (Rational Model)

ตัวแบบนี้เสนอแนะว่านโยบายที่มีเหตุผล คือ นโยบายที่ท าให้สังคมได้รับประโยชน์

สูงสุด ค าว่า “สังคมได้รับประโยชน์สูงสุด” หมายถึง การที่รัฐบาลเลือกก าหนดนโยบายที่ให้
ผลตอบแทนมากกว่าค่าใช้จ่ายที่ต้องเสียไป ในกรณีที่รัฐบาลจะต้องก าหนดนโยบายที่ให้

ผลตอบแทนน้อย คือ ต้องเสียค่าใช้จ่ายมาก กรณีดังกล่าวรัฐบาลควรระงับหรือละเว้นเสีย
ในการเลือกนโยบายที่มีเหตุผล ผู้ก าหนดนโยบายโดยทั่วไป มีดังนี้

ประการที่หนึ่ง คือ จะต้องล่วงรู้หน้าถึงความพอใจในคุณค่าหรือความต้องการของ
สังคม

ประการที่สอง คือ จะต้องรู้ทางเลือกนโยบายทุกทางเลือกที่มีอยู่

ประการที่สาม คือ จะต้องรู้ผลของทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือก
ั
ประการที่สี่ คือ จะต้องสามารถค านวณหาอตราส่วนผลตอบแทนและค่าใช้จ่ายที่
เสียไปในแต่ละทางเลือกนโยบาย
ประการสุดท้าย คือ จะต้องสามารถเลือกทางเลือกนโยบายที่ให้ประสิทธิภาพ

สูงสุดได้