sukanda

Public Policy and Planning ๘๙



ค าถามท้ายบท



. กระบวนการน านโยบายไปปฏิบัติ คืออะไร มีความส าคัญต่อการศึกษานโยบาย
สาธารณะอย่างไร และท่านคิดว่าควรแยกออกจากขั้นตอนการก าหนดนโยบายหรือไม่

เพราะเหตุไร
. ตัวแบบในการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมีหลายตัวแบบ จงเลือกตัวแบบที่

ท่านคิดว่าเหมาะสมที่สุดในการอธิบายการน านโยบายไปปฏิบัติ และให้อธิบายรูปแบบการ

น านโยบายไปปฏิบัติตามตัวแบบที่เลือกมานั้น
๓. ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการน านโยบายไปปฏิบัติมีกลุ่มใดบ้าง และเข้ามาเกี่ยวข้องกับ

กระบวนการน านโยบายไปปฏิบัติอย่างไร
. การน านโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่ขึ้นอยู่กับปัจจัยอะไรบ้าง

จงอธิบายมาโดยละเอียด

๕. ท่านคิดว่า พฤติกรรมของข้าราชการไทยในปัจจุบัน เท่าที่ท่านทราบมีปัญหาต่อ
การน านโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความส าเร็จหรือไม่ เพราะเหตุไร จงอธิบาย

๙๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



เอกสารอ้างอิง


ุ
ถวัลย์รัฐ วรเทพพฒิพงษ์. “การน านโยบายไปปฏิบัติ”. ใน เอกสารประกอบการสอนวชา
ิ
รศ.๗๔๐ การน านโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑. กรุงเทพมหานคร : สถาบัน

บัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๕๓๙.
วรเดช จันทรศร. “การน านโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคุณค่า”, ใน เอกสาร

ิ
ประกอบการสอนวชา รศ.๗๔๐ การน านโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑.
กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๕๓๙.
ิ
์
. ทฤษฎีการน านโยบายไปปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : สหายบล็อกและการพมพ,
๕ ๘.
ิ
สมบัติ ธ ารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวเคราะห์และกระบวนการ.
กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์เสมาธรรม, ๕ ๙.
ุ
ิ
สมพศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอตรดิตถ์ :
คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์, ๕๕ .

Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn. “The Policy Implementation

Process: A Conceptual Framework”, Administration and Society.

Vol. 6 No.4 (February 1975): 447.
Edwards, G.C. III. 1980. Implementing Public Policy. Washington, D.C. :
Congressional Quarterly Press.
Jones, C.E. 1977. An Introduction to the Study of Public Policy. North

Scituate : Duxbury Press.
Walter Williams. “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”.

Vol.1 No.3 (Summer, 1975): 531-566.

บทที่ ๕

การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

(Public Policy Assessment and Evaluation )




๕.๑ บทน า

การประเมินผลนโยบายถือเป็นขั้นตอนท้ายสุดของกระบวนการนโยบาย ซึ่ง
ื่
นักวิเคราะห์นโยบายจะท าการรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเพอตัดสินใจ หรือ
น าเสนอข้อมูลดังกล่าวให้แก่บุคคลผู้เกี่ยวข้องฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ผู้บริหาร
ื่
ระดับสูง ผู้ปฏิบัติ หรือประชาชนโดยทั่วไป เพอตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายหนึ่งๆ โดยเฉพาะ
ื้
การประเมินผลนโยบายจะเป็นเครื่องมือหรือข้อมูลพนฐานที่ส าคัญในการตัดสินใจถึง
ความชอบธรรม หรือประสิทธิผลของนโยบาย ที่ในปัจจุบันกลายเป็นเงื่อนไขส าคัญที่มีผล
ต่อการด ารงอยู่หรือการยุติของนโยบายที่ขาดความชอบธรรมเหล่านั้น

ในบทนี้เป็นความพยายามที่จะสะท้อนภาพของการประเมินผลนโยบาย โดย
ผู้เขียนจะได้กล่าวถึง ความหมายของการประเมินผลนโยบาย ความส าคัญของการ

ประเมินผลนโยบายสาธารณะ วัตถุประสงค์ของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ รูปแบบ

ของประเมินผลนโยบายสาธารณะ กระบวนการประเมินผลนโยบาย วิธีการประเมินผล
นโยบายสาธารณะ แนวทางและตัวแบบในการประเมินผล และผลกระทบของการ

ประเมินผลนโยบายสาธารณะที่มีต่อสังคม โดยจะขอน าเสนอตามล าดับ ดังนี้


๕.๒ ความหมายของการประเมินผลนโยบาย

การประเมิน (Evaluation) โดยทั่วไปหมายถึง การประมาณค่าหรือการกะ
ประมาณราคาที่ควรจะเป็น แต่ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับวิชานโยบายสาธารณะ การประเมิน

คือ ขั้นตอนหนึ่งในกระบวนนโยบาย ซึ่งจะให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการด าเนินการตาม
นโยบาย หรือผลการด าเนินการตามนโยบายว่าตอบสนองความต้องการ หรือมีคุณค่า

หรือไม่เพียงใด ซึ่งโดยทั่วไปได้มีนักวิชาการให้ความหมายของการประเมินผลนโยบาย ดังนี้

๙๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน




Ernest R. House ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบาย หมายถึง กิจกรรมทาง

การเมือง ซึ่งเป็นเครื่องมือของผู้มีอานาจตัดสินใจและมีผลต่อการจัดสรรทรัพยากรให้เป็น
ธรรมและท าให้เกิดความชอบธรรมทางกฎหมายว่าใครได้อะไรบ้าง การประเมินผลจึงเป็น

ึ
กลไกทางสังคมส าหรับการกระจายผลประโยชน์ทางสังคม และสิ่งที่พงประสงค์จากรัฐ
ทัศนะของ เฮาวส์ ดังกล่าว เกี่ยวกับการประเมินผลจะให้ความส าคัญกับเรื่องการเมืองมาก
เพราะถือว่าเป็นเครื่องมือของผู้ตัดสินใจ ตลอดจนมองว่าการประเมินผลนโยบายเป็นกลไก

ส าคัญในการกระจายผลประโยชน์แก่สังคม
๒
Frank Fischer กล่าวว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมทาง
ิ
สังคมศาสตร์ประยุกต์ที่ใช้วิธีการที่หลากหลายในการตรวจสอบและพสูจน์เพอก่อให้เกิด
ื่
และเปลี่ยนแปลงข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะซึ่งอาจถูกใช้ประโยชน์ใน
สิ่งแวดล้อมทางการเมืองเพื่อแก้ปัญหาสาธารณะ
๓
Melvin M. Mark ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ การพนิจ
ิ
พเคราะห์นโยบายสาธารณะโดยด าเนินการตรวจสอบอย่างเป็นระบบที่อธิบายและ
ิ
พรรณนาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในเรื่องการปฏิบัติ ผลที่เกิดขึ้น การให้เหตุผล และผลที่

เกิดขึ้นทางสังคม

Charles O. Jones ได้อธิบายว่า การประเมินผลนโยบายเป็นการกระท าที่มี
ระบบต่อเนื่อง เพื่อให้ทราบถึงผลของนโยบาย โดยเปรียบเทียบกับเป้าหมายที่ก าหนดไว้กับ
ผลกระทบของการด าเนินการตามนโยบายที่มีต่อปัญหาสังคมที่เป็นเป้าหมายที่นโยบายนั้น

มุ่งแก้ไข การกระท าดังกล่าวเป็นหน้าที่ประจ าอย่างหนึ่งของรัฐบาลในทุกระบบการเมือง
เสมือนหนึ่งเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลใช้ ทบทวน ตรวจตรา ประเมินความก้าวหน้าในการ

ท างานของตนเองความหมายดังกล่าว เป็นความหมายที่ค่อนข้างชัดเจน ที่ชี้ให้เห็นว่าการ

ประเมินผลนโยบายเป็นการกระท าที่เป็นระบบต่อเนื่อง มีการเปรียบเทียบผลกับเป้าหมาย
ที่ก าหนดไว้ ซึ่งคล้ายคลึงกับความหมายของ แอนเดอร์สัน




สมบัติ ธ ารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙๒.
์
๒ ชินรัตน์ สมสืบ, “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและการ
บริหารโครงการ, (นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๘), หน้า ๒๗๘.

เรื่องเดียวกัน,หน้า ๒๗๘.
จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะห์นโยบาย : ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอย่าง, (นนทบุรี :
ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๗), หน้า ๒ ๕.

Public Policy and Planning ๙๓



๕
สมบัติ ธ ารงธัญวงศ์ ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบาย คือ กระบวนการวัด
ระดับความส าเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบายหรือโครงการ โดยใช้ระเบียบวิธีการวิจัย
ทางสังคมศาสตร์ในการเก็บรวบรวมข้อมูลและการวิเคราะห์ข้อมูล เพื่อให้ผลการวิเคราะห์มี

ความเที่ยวตรง น่าเชื่อถือ และสามารถตรวจสอบความถูกต้องได้ การประเมินผลจะ

ครอบคลุมตั้งแต่การประเมินสิ่งแวดล้อมของนโยบาย การประเมินปัจจัยน าเข้าหรือ
ทรัพยากรที่ใช้ในโครงการ การประเมินกระบวนการน านโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผล

ผลิตนโยบาย การประเมินผลลัพธ์นโยบาย และการประเมินผลกระทบนโยบาย สิ่งที่ได้รับ
จากการประเมินผลนโยบายจะช่วยให้ผู้ตัดสินใจนโยบายใช้เป็นเครื่องมือในการปรับปรุง

นโยบายใหม่ หรือเปลี่ยนแปลงสาระส าคัญที่ไม่สอดคล้องเสียใหม่ หรืออาจใช้เป็นข้อมูลใน
การยกเลิกในกรณีที่เห็นว่า ไม่คุ้มค่าต่อประชาชน นอกจากนี้ การประเมินผลนโยบายยัง

เป็นเครื่องมือส าคัญของผู้ตัดสินใจนโยบายในการกระจายทรัพยากรและความมั่งคั่งแก่

ประชาชนส่วนใหญ่อย่างเป็นธรรม เพราะการประเมินผลจะท าให้ทราบว่า ใครได้ประโยชน์
และเสียประโยชน์ และนโยบายใดก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนส่วนใหญ่มากที่สุด


ในทัศนะของผู้เขียน เห็นว่า การประเมินผล หรือการประเมินผลนโยบาย

สาธารณะก็ตาม เป็นการแสวงหาผลส าเร็จของนโยบาย แผนงาน หรือโครงการ โดยเทียบ
เกณฑ์จากความคาดหวังที่ตั้งไว้ ซึ่งผลจะออกมาเป็นความส าเร็จ หรือไม่ก็ความล้มเหลว ดัง

แผนภาพ ต่อไปนี้


เกณ
ล้มเหลว ฑ์

เทียบ
นโยบาย/แผนงาน/ น าไปปฏิบัติ เคียง
โครงการ ส าเร็จ









แผนภาพที่ ๕.๑ : แสดงผลการน านโยบายไปปฏิบัติ


๕
สมบัติ ธ ารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙ .
์

๙๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๕.๓ ความส าคัญของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ

การประเมินผลนโยบายเป็นกระบวนการสุดท้ายในการก าหนดนโยบาย ทั้งนี้ก็เพอ
ื่
แสวงหาผลที่เกิดขึ้นจากการน านโยบายไปปฏิบัติ การที่จะตอบโจทย์ว่านโยบายมีผลเป็น

อย่างไรหลังจากที่น าไปปฏิบัติแล้วก็ต้องอาศัยการประเมินผล ดังนั้น การประเมินนโยบาย

จึงมีความส าคัญต่อการศึกษานโยบายสาธารณะ ดังนี้
๑) ความส าคัญต่อหน่วยราชการ การประเมินจะช่วยให้หน่วยราชการที่น า

นโยบายไปปฏิบัติสามารถติดตามการด าเนินงานที่ได้ปฏิบัติไปแล้ว และติดตาม
ความก้าวหน้าของนโยบายเพอตรวจสอบความพร้อมหรือความคุ้มค่าของปัจจัยในการ
ื่
บริหาร คือ คน เงิน วัสดุ และบริการต่างๆ ว่าได้ใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
เพยงใด ในขณะเดียวกัน เมื่อได้รับผลการประเมินมาแล้ว หน่วยราชการที่รับผิดชอบ
ี
ื่
สามารถน าผลของการประเมินมาตัดสินใจเพอเดินหน้านโยบายต่อไปหรือจะปรับปรุงการ
ด าเนินนโยบายให้มีความสอดคล้องกับความต้องการหรือกับการแก้ปัญหาของประชาชน
มากขึ้น หรืออาจจะยุตินโยบายในกรณีที่นโยบายนั้นไม่ควรที่จะด าเนินต่อไป ท าให้การ


ตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของผู้ที่รับผิดชอบมาเหตุผลและมีความชอบธรรมมากขึ้น

๒) ความส าคัญต่อประชาชน การประเมินนโยบายจะท าให้ประชาชนได้รับ
ประโยชน์ตามความต้องการมากขึ้น อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่านโยบายเกิดขึ้นบทฐานคิด

ที่ว่า จะแก้ปัญหาให้กับประชาชนและตอบสนองความต้องการของประชาชน ประชาชนจึง
เป็นกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย หากผลการประเมินชี้ว่า ประชาชนยังไม่ได้รับประโยชน์

จากนโยบาย ฝ่ายที่รับผิดชอบก็จะต้องปรับปรุงนโยบายให้บังเกิดประโยชน์กับประชาชน

ต่อไป ในขณะเดียวกันการประเมินผลนโยบายจะช่วยลดความคลุมเครือของนโยบาย ผลที่
ประชาชนจะได้รับจากนโยบายจะชัดเจนเป็นรูปธรรมว่าประชาชนได้ประโยชน์จากนโยบาย

จริงหรือไม่ หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากนโยบายกลุ่มใดที่บ้างได้ประโยชน์และเสียประโยชน์

การประเมินผลนโยบายจะช่วยสร้างความเข้าใจแก่ประชาชนจากค าพูดที่ว่า “การทุจริตเชิง
นโยบาย”

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า การประเมินผลนโยบายมีความส าคัญอย่างมากใน
กระบวนการของนโยบาย จึงมีค ากล่าวที่ว่า “ถ้าไม่มีการประเมินผล ย่อมเหมือนการพาย

เรือในอ่าง เราจะไม่รู้ความก้าวหน้าหรือข้อบกพร่อง ก็เหมือนกับสิ่งที่เราคิดหรือวางแผนไว้

Public Policy and Planning ๙๕



แล้วเราน าไปปฏิบัติ แต่เราทิ้งไม่สนใจประเมินผล” “การประเมินผล” จึงเปรียบเสมือนการ

หาใครสักคนน าเอากระจกมาส่องให้เราได้ดูหน้าตัวเอง ถ้ากระจกมีคุณภาพดีภาพก็จะ
ออกมาชัดเจนดี ถ้ากระจกไม่ดีภาพก็จะออกมาไม่ชัดเจน นั่นก็คือการประเมินผลที่ดีจะต้อง

มีวิธีการประเมินที่มีความแม่นตรง (Validity) และเชื่อถือได้ (Reliability) ตลอดจนต้อง

เป็นที่ยอมรับ เพราะถ้ามีการประเมินผลนโยบายอย่างถูกต้องเป็นระบบ และน าผลการ
ประเมินนั้นมาใช้อย่างจริงจังย่อมท าให้เกิดประโยชน์หลายประการ โดยเฉพาะจะท าให้

ี
ทราบผลของการปฏิบัติตามนโยบายนั้นว่า บรรลุตามวัตถุประสงค์เพยงใด มีข้อผิดพลาด
ใดบ้าง อะไรเป็นปัญหาและอุปสรรคของการน านโยบายไปปฏิบัติ เพอน าผลการประเมินไป
ื่
ปรับปรุงแก้ไขนโยบายให้เหมาะสมต่อไป หรือถ้าประเมินผลแล้วปรากฏว่า ล้มเหลวเกิดผล
กระทบทางลบมาก ก็อาจตัดสินใจยุตินโยบายนั้นได้ หรือถ้านโยบายนั้นบังเกิดผลดีต่อ

ส่วนรวม ก็จะได้ด าเนินการต่อไปอีกเรื่อยๆ และขยายผลไปหลายๆ พื้นที่


๕.๔ วัตถุประสงค์ของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ

ื่
สาระส าคัญของวัตถุประสงค์ในการประเมินนโยบายสาธารณะ ก็คือเพอปรับปรุง
ื่
หน้าที่ของนโยบายและแผนงานโดยการให้ข่าวสารที่ใช้ได้ในสถาบันประชาธิปไตย เพอ
สังคมที่ดีขึ้นได้ก้าวหน้าต่อไป เมื่อประมวลวัตถุประสงค์จากทัศนะของนักวิชาการด้านการ
ประเมินผลนโยบายทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ พบว่า การประเมินนโยบาย

สาธารณะ มีวัตถุประสงค์ ดังต่อไปนี้
ื่
. เพอทราบความก้าวหน้าของการปฏิบัติงาน ตามนโยบาย แผนงาน และ
โครงการว่า เป็นไปตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ก าหนดไว้หรือไม่ เพียงใด

๒. เพื่อให้ทราบถึงข้อบกพร่อง และสิ่งที่เบี่ยงเบนไปจากวัตถุประสงค์ของนโยบาย
แผนงาน และโครงการ

เพอปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดการและการบริหารงาน เพราะการ
ื่
.
ประเมินผลจะท าให้ทราบว่า องค์การที่น านโยบายไปปฏิบัติแล้ว มีสมรรถภาพในการ
บริหารจัดการมากน้อยเพยงใด โดยเฉพาะการใช้ทรัพยากร งบประมาณ บุคลากร
ี
ตลอดจนวัสดุอุปกรณ์ต่างๆ ที่จ าเป็นส าหรับการน านโยบายไปปฏิบัติ
ื่
. เพอปรับปรุงแผนงาน และโครงการให้เกิดความเหมาะสม ในกรณีที่แผนงาน
หรือโครงการนั้นน าไปปฏิบัติแล้วอาจจะบกพร่องหรือไม่บรรลุวัตถุประสงค์เท่าที่ควร และ

๙๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



่
ั
พบว่าอะไรเป็นจุดออน จุดแข็ง จะได้พฒนาแผนงานและโครงการ ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
เพราะถ้าโครงการบรรลุผลส าเร็จ ย่อมหมายถึงความส าเร็จของแผนงานและนโยบายนั้นๆ
ด้วย

ื่
๕. เพอตัดสินใจในการขยายผลหรือยุตินโยบาย แผนงาน หรือโครงการนั้นๆ ใน
กรณีที่โครงการนั้นน าไปปฏิบัติแล้วบรรลุผลส าเร็จ ก็จะได้ตัดสินใจขยายผลต่อไปในหลายๆ
พนที่ส่วนนโยบาย แผนงาน หรือโครงการใดไม่ประสบความส าเร็จ หรือให้ผลกระทบเชิง
ื้
ลบมาก หรือให้ผลตอบแทนไม่คุ้มค่า ก็อาจยุติ หรือเลิกล้มเสีย
๖. เพอทดสอบแนวความคิดริเริ่มใหม่ๆ หรือนวัตกรรมในการแก้ไขปัญหาของ
ื่
ชุมชนและองค์การ เนื่องจากการประเมินผลนั้น จะชี้ให้เห็นว่า ความคิดริเริ่มในการแก้ไข
ปัญหาของชุมชนนั้นประสบความส าเร็จตามวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้เพยงใด มีอะไรเป็น
ี
อุปสรรคบ้าง

๗. เพอขยายองค์ความรู้เกี่ยวกับการประเมินผลให้กว้างขวาง และเป็นที่ยอมรับ
ื่
โดยทั่วไปทั้งภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ และภาคเอกชน

ื่
๘. เพอทดสอบสมมติฐานทางสังคมอย่างใดอย่างหนึ่งว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ
นั้นเป็นไปตามทฤษฎีหรือสมมติฐานที่ตั้งไว้หรือไม่ เพยงใด ถ้าไม่เป็นไปตามทฤษฎีหรือ
ี
สมมติฐานก็จะได้มีการน าไปทดสอบซ้ าจนเป็นที่แน่ใจว่า ได้ผลตรงกัน แล้วจึงน าไปขยาย

ผลต่อไป
จากค าดังกล่าวทั้ง ๘ ประการข้างต้นนั้น พอจะท าให้ทราบได้ว่า การประเมินผล

นโยบายสาธารณะนั้น ล้วนมีวัตถุประสงค์เพอจะท าให้การน านโยบายที่ได้ก าหนดไว้แล้ว
ื่
ไปสู่ภาคการปฏิบัติให้เกิดประโยชน์คุ้มค่าอย่างสูงสุดต่อบริบทของสังคมนั้นๆ บนพนฐาน
ื้
ของการเข้าใจทั้งจุดแข็ง จุดออน โอกาส และอปสรรค ในการปฏิบัติงานได้ถูกต้องตามการ
ุ
่
ประเมิลผลนโยบาย แผนงาน และโครงการนั้นๆ

๕.๕ รูปแบบของประเมินผลนโยบายสาธารณะ
๖
Daneil L. Stufflebeam ได้เสนอแนวคิดเกยวกับรูปแบบการประเมิน เรียกว่า
ี่
CIPP Model เป็นการประเมินที่เป็นกระบวนการต่อเนื่อง โดยมีจุดเน้นที่ส าคัญ คือ ใช้



๖
สมคิด พรมจุ้ย, เทคนิคการประเมินโครงการ, (นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๖), หน้า
๕๕-๕๘.

Public Policy and Planning ๙๗



ื่
ควบคู่ไปกับการด าเนินงานนโยบายสาธารณะ เพอหาข้อมูลประกอบการตัดสินใจอย่าง
ต่อเนื่องตลอดเวลา วัตถุประสงค์การประเมิน คือ การใช้สารสนเทศเพอการตัดสินใจ
ื่
ั
สามารถน ามาประยุกต์ใช้ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะได้ ซึ่งอกษรย่อทั้ง ตัว
อธิบายได้ ดังนี้

C ย่อมาจากค าว่า Context Evaluation หมายถึงการประเมินสภาวะแวดล้อม
I ย่อมาจากค าว่า Input Evaluation หมายถึงการประเมินปัจจัยน าเข้า

P ย่อมาจากค าว่า Process Evaluation หมายถึงการประเมินกระบวนการ
P ย่อมาจากค าว่า Product Evaluation หมายถึงการประเมินผลผลิต

ประเภทการประเมินและลักษณะของการตัดสินใจตามกรอบความคิดของรูปแบบ
CIPP Model แสดงได้ดังแผนภาพข้างล่าง ต่อไปนี้



ประเภทของการประเมิน ลักษณะการตัดสินใจ




Context Evaluation เลือก/ปรับวัตถุประสงค์


Input Evaluation เลือกแบบ/กิจกรรม/ปรับเปลี่ยน
ปัจจัยเบื้องต้น


Process Evaluation ปรับปรุงแผนงานหรือกระบวนการ

ท างาน


Product Evaluation ปรับปรุง/ขยาย/ล้มเลิก/ยุติโครงการ



ิ
แผนภาพที่ ๕.๒ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างการประเมนกับการตัดสินใจใน
แบบจ าลอง CIPP

๙๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



การประเมนสภาวะแวดล้อม (Context Evaluation) เป็นการศึกษาลักษณะ
ิ
ื่
ทั่วไปของนโยบาย แผนงาน โครงการที่มีอยู่แล้ว และจากสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพอ
น าไปศึกษาเปรียบเทียบกับสภาพที่ควรจะเป็น อาทิเช่น ประเมินความเข้าใจใน

วัตถุประสงค์ของโครงการ สภาพปัญหาและความต้องการของผู้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย

แผนงาน โครงการ สภาพความผันผวนของเศรษฐกิจ สังคม การเมืองเป็นต้น การประเมิน
สภาวะแวดล้อมนี้จะช่วยในการตัดสินใจว่านโยบาย แผนงาน โครงการควรจะท าใน

สภาพแวดล้อมใด และต้องการบรรลุวัตถุประสงค์อะไร
ิ
การประเมนปัจจัยน าเข้า (Input Evaluation) เป็นการประเมินการใช้
ี
ทรัพยากรต่างๆ ในนโยบาย แผนงาน โครงการนั้นๆว่าเหมาะสมหรือไม่เพยงใด อาทิเช่น มี
ี
งบประมาณเพยงพอหรือไม่ใช้ตามวัตถุประสงค์หรือไม่ บุคลากรที่ใช้ในการด าเนินงานตาม
ี
ุ
โครงการเพยงพอหรือไม่ วัสดุอปกรณ์ได้มาตรฐานตามที่ก าหนดหรือไม่ สมรรถนะของ
หน่วยงานที่รับผิดชอบเป็นอย่างไร มีกลยุทธ์ในการปฏิบัติงานอย่างไร
การประเมนกระบวนการ (Process Evaluation) เป็นการประเมินติดตามและ
ิ
ควบคุมการด าเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการ โดยมุ่งเน้นการเก็บรวบรวมข้อมูล

ื่
เพอรายงานความก้าวหน้าในการด าเนินงาน ตลอดจนค้นหาข้อบกพร่องในการด าเนินงาน
การประเมินกระบวนการจึงต้องประเมินเป็นระยะ และต้องอาศัยเครื่องที่หลากหลายใน

การประเมิน ถ้าการด าเนินงานมีข้อบกพร่องจะได้ปรับแก้ไขและหาวิธีการที่เหมาะสม
ด าเนินการในช่วงเวลาที่เหลือต่อไปให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของนโยบายที่ก าหนดไว้

ิ
การประเมนผลผลิต (Product Evaluation) เป็นการประเมินผลที่เกิดขึ้นทันที่
จากการด าเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการนั้นๆ สิ้นสุดแล้ว อาทิเช่น กรณี

ื้
โครงการบ้านเอออาทร รัฐบาลมีวัตถุประสงค์สร้างบ้านให้ผู้มีรายได้น้อยอยู่อาศัยปีละไม่
น้อยกว่า ๐,๐๐๐ หลัง (ข้อมูลสมมติ) ผลผลิตของโครงการจะหมายถึงการวัดระดับ
ความส าเร็จและความล้มเหลวเชิงปริมาณ โดยเทียบกับวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้ รวมทั้ง

โดยมีตัวชี้วัดด้านผลผลิต อาทิเช่น ปริมาณบ้านที่สร้างค่าใช้จ่าย ระยะเวลา คุณภาพ และ
ความพึงพอใจ

จะเห็นได้ว่า แนวคิดการประเมินแบบ CIPP นั้นไม่ได้เน้นประเมินผลลัพธ์ และ

ผลกระทบของนโยบาย แผนงาน โครงการ ซึ่งเป็นข้อจ ากัดของการประเมินผลประเภทนี้
ดังนั้น ในที่นี้ จึงขอเสนอการประเมินผลลัพธ์ และการประเมินผลกระทบ พอสังเขป ดังนี้

Public Policy and Planning ๙๙



การประเมนผลลัพธ์ (Outcomes Evaluation) เป็นการประเมินจุดหมาย
ิ
ปลายทางที่ต้องการบรรลุ (Ultimate Outcomes) หรือประเมินผลระยะยาว (Long-term
Outputs) ซึ่งจะเป็นผลที่เกิดก่อจากผลผลิต ที่อาจเกิดจากความตั้งใจหรือไม่ตั้งใจก็ตาม

การประเมินผลลัพธ์นี้ต้องอาศัยเวลาที่เกิดผลผลิตแล้วระยะหนึ่งจึงจะเห็นผลลัพธ์ที่ชัดเจน

ยกตัวอย่าง โครงการบ้านเอออาทร ผลผลิตของโครงการคือบ้านที่สร้างเสร็จตามจ านวนที่
ื้
ก าหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายไว้ การวัดต่อมาได้อยู่อาศัยของผู้มีรายไดน้อยโดยรัฐ มี

ความเสมอภาคและเป็นธรรมหรือไม่ มีการให้อภิสิทธิ์กับพรรคพวกหรือไม่ มีการแสวงหา
ื่
ผลประโยชน์จากโครงการในรูปแบบอนหรือไม่ ผู้มีรายได้น้อยโอนสิทธิในการอยู่อาศัยให้
บุคคลอนหรือไม่ ผู้มีรายได้น้อยที่เข้าอยู่อาศัยมีคุณภาพชีวิตดีขึ้นหรือไม่ สังคมมีความเป็น
ื่
ระเบียบขึ้นหรือไม่

การประเมนผลกระทบ (Impact Evaluation) เป็นการประเมินผลที่เกิดจาก
ิ
การผสมผสานระหว่างผลผลิต และผลลัพธ์ของนโยบาย แผนงาน โครงการ ซึ่งรวมทั้ง
ผลกระทบภายในและภายนอกของนโยบาย แผนงาน โครงการ ที่มีต่อสาธารณะที่เข้าไป

เกี่ยวข้อง ตลอดจนสภาพแวดล้อมต่างๆ ยกตัวอย่างนโยบายส่งเสริมอตสาหกรรมขนาด
ุ
กลาง (อาหารกระป๋อง) อาจก่อให้เกิดผลดีในแง่ท าให้ประชาชนมีงานท า ประเทศมีสินค้า
ส่งออกมากขึ้น และมีเงินตราเข้าประเทศมากขึ้น แต่ถ้าไม่มีมาตรการที่ดี โรงงาน

อตสาหกรรมที่ได้รับการส่งเสริมตามนโยบายดังกล่าวอาจท าให้เกิดมลภาวะ และส่งผล
ุ
กระทบต่อระบบนิเวศน์บริเวณนั้น ตลอดจนมีผลกระทบต่อการด ารงชีวิตของประชาชนที่

อาศัยอยู่ละแวกนั้น ท าให้คุณภาพชีวิตโดยรวมของประชาชนต่ าลง


๕.๖ กระบวนการประเมินผลนโยบาย

การก าหนดกระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะที่จะต้องปฏิบัติเมื่อมีการใช้
้
ิ
เทคนิคในการประเมิน ผู้เขียนขออางองเอาแนวคิดของ Charles O. Jones ที่เสนอ
กระบวนการประเมินไว้ ขั้นตอน คือ

๕.๖.๑ ขั้นตอนแรก คือ การก าหนดรายละเอยด (Specification) วา จะ
่
ี
ประเมินอะไร ประกอบด้วยกิจกรรมที่ต้องปฏิบัติ คือ

๑๐๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



. ก าหนดรายละเอยดเป้าหมายของนโยบายที่แท้จริง ซึ่งต้องก าหนดออกมาใน
ี
เชิงปริมาณ ที่สามารถวัดได้
๒. ก าหนดรายละเอยดของปัญหาของนโยบายที่เกิดขึ้น ประมวลทุกปัญหาที่
ี
เกิดขึ้นในการน านโยบายไปปฏิบัติ เครื่องมือที่สามารถน ามาใช้ได้ในการตรวจสอบปัญหา

การด าเนินนโยบาย คือ Ishikawa Diagram หรือแผนภูมิก้างปลา
ี
. ก าหนดรายละเอยดของปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย เช่น พจารณาด้าน
ิ
กฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจน
ี
. ก าหนดรายละเอยดของประเด็นที่จะท าการประเมิน ซึ่งปัจจัยหลักที่จะท าการ
ประเมินก็ คือ คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ และกระบวนการบริหารจัดการ

๕.๖.๒ ขั้นตอนที่สอง คือ การวดผล (Measurement) ประกอบด้วยกิจกรรมที่
ั
จะต้องปฏิบัติ ดังนี้

. ก าหนดตัวชี้วัดที่จะประเมิน หากการประเมินมีความต้องการใช้ CIPP Model

ก็ต้องก าหนดตัวชี้วัดให้สอดคล้องกับมิติทั้ง ด้านของ CIPP
๒. จัดท าเครื่องมือส าหรับการประเมินที่ได้รับการยอมรับจากผู้ทรงคุณวุฒิ

. เก็บข้อมูลในกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการประเมินนโยบาย

๕.๖.๓ ขั้นตอนที่สาม คือ การวเคราะห์ (Analysis) ประกอบด้วยกิจกรรมที่
ิ
จะต้องปฏิบัติ ดังนี้

. น าเอาข้อมูลที่ได้จากการเก็บมาจัดระบบ โดยค านึงถึงความสะดวกในการ
วิเคราะห์ข้อมูล

๒. ท าการวิเคราะห์ข้อมูล โดยใช้เครื่องมือในการวิเคราะห์ที่มีความน่าเชื่อถือ เป็น

ที่ยอมรับ ส าหรับวิธีการวิเคราะห์นั้นในปัจจุบันสามารถใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ได้เป็นอย่างดี
มีความเที่ยงตรงและน่าเชื่อถือ ประเด็นส าคัญต้องค านึงถึงความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์

ในการประเมิน
. จัดท ารายงานสรุปผลการวิเคราะห์ข้อมูล เพอเสนอต่อผู้มีอานาจในการ
ื่

ตัดสินใจต่อไป

Public Policy and Planning ๑๐๑



๕.๗ วิธีการประเมินผลนโยบายสาธารณะ

โดยทั่วไปการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวิธีการศึกษาที่นิยมปฏิบัติกันอยู่ ๒
๗
วิธี คือ
๕.๗.๑ การประเมินผลด้วยวิธีการวิจัย (Evaluation Research)

คือ การน าเอาระเบียบวิธีวิจัยมาใช้ในการประเมินผล ที่เรียกว่า “การวิจัย
ประเมินผล” ซึ่งท าให้การประเมินผลมีหลักเกณฑ์และเป็นระบบมากขึ้น แต่การประเมินผล

ชนิดนี้ปฏิบัติได้ช้ากว่าวิธีอน และต้องอาศัยบุคคลที่มีความรู้เรื่องการประเมินผล ใช้
ื่
ทรัพยากรและงบประมาณมาก ใช้ระยะเวลาในการประเมินมากพอสมควร ตลอดจนมี

ความยุ่งยากในการประเมินหากจะประเมินให้ครอบคลุม แต่มีข้อดี คือ ผลการประเมินจะมี
ความแม่นตรงและเชื่อถือได้ มากกว่าการประเมินผลโดยวิธีอื่นๆ


๕.๗.๒ การประเมินผลด้วยระบบวิเคราะห์ (Analytical Evaluation)

คือ การประเมินผลซึ่งรวมถึงการวิเคราะห์ปัจจัยน าเข้า (Inputs) กระบวนการ

(Process) ของการเปลี่ยนแปลงปัจจัยน าเข้าออกไปเป็นผลผลิต (Outputs) และได้ผลผลิต
ื่
ออกมา การประเมินผลระบบนี้ได้น าเอาหลักการวิจัยมาดัดแปลงให้ง่ายเข้า เพอมิให้
เสียเวลา งบประมาณ และแรงงานมากจนเกินไป การเก็บข้อมูลไม่ละเอยดเท่ากับการ
ี
ประเมินผลด้วยวิธีวิจัย แต่ก็สามารถจะให้ข้อมูลเพยงพอที่ผู้ประเมินจะเห็นสภาพที่แท้จริง
ี
ตามที่ต้องการได้
โดยปกติแล้ว การประเมินทั้งสองชนิดนี้ จะมุ่งประเมินในแง่มุมต่างๆ คือ ประเมิน

ความส าเร็จตามวัตถุประสงค์ ประเมินคุณภาพของผลผลิต ประเมินค่าทางเศรษฐกิจและ

การเงิน ประเมินสมรรถภาพทางการบริหาร และประเมินผลกระทบของนโยบาย แต่กรณี
นโยบายสาธารณะของประเทศไทยส่วนใหญ่จะประเมินด้วยระบบวิเคราะห์ โดยเฉพาะ

ประเมินการบรรลุตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย ส่วนการประเมินผลกระทบของนโยบาย

ยังมีน้อย เพราะการประเมินผลกระทบต้องอาศัยระยะเวลานานพอสมควรจึงจะเห็นผล






๗
สุวัฒน์ วัฒนวงศ, “ความรู้เกี่ยวกับการประเมินผลโครงการ”, การศึกษาตลอดชีวิต, ๙(๖) (๒๕ ๐): ๕-
์
๕ .

๑๐๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๕.๘ แนวทางและตัวแบบในการประเมินผล

นักวิชาการได้เสนอแนวทางและตัวแบบในการประเมินผลที่ได้รับการพฒนาจน
ั
เป็นที่ยอมรับ สามารถน ามาประยุกต์ใช้กับการประเมินผลนโยบายสาธารณะ โดย
๘
ประกอบด้วยตัวแบบต่างๆ ดังนี้

ิ
๕.๘.๑ การประเมนผลแบบดั้งเดิม (The Traditional Evaluation Model)
การประเมินผลแบบดั้งเดิม เป็นรูปแบบการประเมินผล ซึ่งส่วนใหญ่ผู้ท าการประเมินผล

ื่
เป็นคนในองค์การ จึงมีแนวโน้มที่จะน าเสนอผลในด้านดีเพอให้เกิดความประทับใจแก่
ผู้บังคับบัญชาและผู้ร่วมงานในองค์การ ลักษณะการประเมินผลตามแบบนี้อาจเป็นลักษณะ

การวิเคราะห์แบบไม่เป็นทางการ ไม่ได้ใช้ระเบียบการวิเคราะห์วิจัยที่เป็นระบบ ผู้
ประเมินผลภายในส่วนใหญ่มิใช่ผู้เชี่ยวชาญในการประเมินผลโดยตรง นอกจากนี้การ

ื่
ประเมินผลอาจแฝงด้วยอคติที่ต้องการน าเสนอเฉพาะผลด้านดี เพอวัตถุประสงค์ในการขอ
งบประมาณสนับสนุนต่อไป ลักษณะการประเมินผลแบบดั้งเดิมจึงไม่ค่อยได้รับความเชื่อถือ
จากผู้เชี่ยวชาญด้านการประเมินผลและจากบุคคลทั่วไปที่เกี่ยวข้องมากนัก ในหลายกรณี

อาจมีปัญหาจากผู้มีส่วนได้เสียหลายประการที่ผู้ประเมินผลภายในไม่สามารถให้ความ

กระจ่างชัดได้

๕.๘.๒ ตัวแบบการวจัยทางสังคมศาสตร์ (Social Science Research
ิ
Model) เป็นรูปแบบที่ผู้ช านาญการหรือผู้เชี่ยวชาญด้านการประเมินผลเป็นผู้น าการ
ประเมินด้วยตนเองลักษณะส าคัญของการประเมินผลตามตัวแบบนี้ ผู้ประเมินผลจะ

เคร่งครัดกับการใช้ระเบียบวิธีวิจัยทางสังคมศาสตร์ในการก าหนดกรอบความคิดการ

ประเมินผล การก าหนดตัวแปรที่เกี่ยวข้อง การเก็บรวบรวมข้อมูลและการวิเคราะห์มีความ
เที่ยงตรง (validity) และเชื่อถือได้ (reliability) ส าหรับการเลือกเทคนิคในการวิเคราะห์ ผู้

ิ
ประเมินผลจะพจารณาจากความเหมาะสมเป็นส าคัญ โดยอาจจะใช้การวิจัยประเมินผล
แบบทดลอง (Randomized Experiment) หรือการวิจัยประเมินผลแบบกึ่งทดลอง
(Quasi-Experiment) ก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมของแต่ละโครงการ ลักษณะที่เป็น






๘
สมบัติ ธ ารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙๗-
์
๕๐๖.

Public Policy and Planning ๑๐๓



จุดเด่นของการประเมินผลตามตัวแบบนี้คือ ความเที่ยงตรงของผลการประเมินที่สามารถ

ตรวจสอบความน่าเชื่อถือเพื่อยืนยันผลการประเมินได้ตลอดเวลา


๕.๘.๓ การประเมนผลโดยมงเน้นเป้าประสงค์เป็นหลัก (Goal-Oriental
ุ่
ิ
Evaluation or Goal-Based Evaluation) แนวทางนี้จะมุ่งเน้นการส ารวจเป้าหมาย
ประสงค์และวัตถุประสงค์เป็นหลัก โดยถือว่าระดับการบรรลุเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์
เป็นสิ่งส าคัญที่สุดส าหรับผู้ประเมินผล นอกจากนี้ผู้ประเมินผลบางท่านอาจจะให้ความ

สนใจต่อเป้าประสงค์ที่ถูกละเลย และสนใจในการตรวจสอบว่าท าไมโครงการจึงประสบ
ิ
ความส าเร็จหรือล้มเหลว โดยให้ความสนใจพจารณาผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบที่
เกิดขึ้นทั้งที่คาดหมายและมิได้คาดหมาย


ิ
๕.๘.๔ การประเมนผลโดยปลอดเป้าประสงค์ (Goal-Free Evaluation)
แนวทางนี้จะตรงกันข้ามกับแนวทางที่มุ่งการประเมินเป้าประสงค์เป็นหลัก ทั้งนี้เพราะเห็น
ื่
จุดอ่อนว่าการที่ผู้ประเมินผลมุ่งสนใจเฉพาะเป้าประสงค์เป็นหลัก อาจละเลยข้อมูลอนๆ ที่
มีความส าคัญและจ าเป็นและมีผลกระทบต่อเป้าประสงค์ทั้งทางตรงและทางออม ดังนั้น
้
การประเมินผลโดยปลอดเป้าประสงค์ จึงมุ่งที่ผลกระทบของโครงการนอกเหนือจากเกณฑ์

ที่คาดหมายไว้ โดยเฉพาะการให้ความสนใจต่อสิ่งที่ประชาชนได้รับจริงจากโครงการ ผู้
ประเมินผลจะให้ความสนใจอย่างมากในการศึกษารายละเอยดของโครงการ ทั้งผู้น า
ี
โครงการไปปฏิบัติผู้มีส่วนได้เสีย การจัดหาหน่วยงานรับผิดชอบ โดยข้อมูลนี้จะใช้ในการ

จ าแนกผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบของโครงการ


๕.๘.๕ การประเมนผลแบบกล่องด า (Black Box Evaluation) แนวทางนี้มุ่งที่
ิ
จะส ารวจผลผลิต (outputs) ของโครงการเท่านั้น โดยปราศจากการส ารวจปัญหาการ

ปฏิบัติภายในองค์การและผลกระทบที่เกิดจากภายนอก การประเมินผลแบบนี้พบมากใน
รายงานประจ าปีของรัฐบาล เป็นการประเมินผลที่ไม่สนใจผลลัพธ์ (outcomes) และ

ผลกระทบ (impacts) ตลอดจนปัจจัยภายนอก (externalities) ดังนั้น การประเมินผลตาม

แนวทางนี้จึงไม่ค่อยได้ผลในการประเมินผลโครงการทางสังคม ซึ่งคาดหวังว่าการ
ประเมินผลจะน าไปสู่การปรับปรุงโครงการ

๑๐๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๕.๘.๖ การประเมนผลงบประมาณประจ าปี (Fiscal Evaluation) การ
ิ
ประเมินผลตามแนวทางนี้จะพจารณาการตัดสินใจของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณ
ิ
ประจ าปีในโครงการสาธารณะต่างๆ ว่าสอดคล้องกับการใช้เงินงบประมาณหรือไม่ โดย

เปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับจ านวนเงินที่ได้ลงทุนไป รูปแบบการประเมินผลนี้

เหมือนกับการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการ ซึ่งเป็นการวัดผลตอบแทนใน
รูปของเงินตรา


ิ
๕.๘.๗ การประเมนโดยมงเน้นทัศนะของผู้เชี่ยวชาญ (Expert Opinion
ุ่
Model) แนวทางนี้มุ่งที่จะขจัดอคติของผู้ประเมินตามแนวทางดั้งเดิม (Traditional
Evaluation) และหลีกเลี่ยงข้อจ ากันของการประเมินแบบกล่องด า (Black Box

Evaluation) และการประเมินผลงบประมาณประจ าปี (Fiscal Evaluation) โดย
ก าหนดให้ผู้เชี่ยวชาญด้านการประเมินผลเป็นผู้ประเมินผลโครงการ โดยใช้ประโยชน์จาก

ข้อมูลที่เป็นอตวิสัย และวัตถุวิสัย (subject and objective data) เพอตรวจสอบความ
ื่
ั
ิ
น่าเชื่อถือของข้อมูลทั้ง ๒ ประเภท แนวทางนี้จะช่วยขจัดอคติที่อาจจะเกดขึ้นได้เป็นอย่างดี
เพราะผู้เชี่ยวชาญย่อมมีความระมัดระวังในการรักษาชื่อเสียงของตน การวิเคราะห์ข้อมูลจะ

ใช้ทั้งข้อมูลเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ และใช้ส าหรับโครงการใหม่ที่มีความซับซ้อนและ
ความเป็นเอกภาพ


๕.๘.๘ การประเมนผลเชิงคุณภาพ (Qualitative of Naturalistic
ิ
Evaluation) แนวทางนี้มุ่งใช้การประเมินแบบธรรมชาติวิทยา หรือการประเมินผลเชิง
คุณภาพ ผู้ประเมินผลจะมุ่งส ารวจข้อมูลจากโครงการที่เกิดขึ้นจริง โดยมิได้ก าหนดฐานคติ

ในการประเมินผลไว้ล่วงหน้า ดังกรณีของการประเมินผลเชิงปริมาณ โดยพยายามจะตัด

อคติที่มีอยู่ก่อนให้หมดไป และมุ่งส ารวจสภาพของโครงการที่เป็นอยู่ว่า มีตัวแปรที่
ั
ื่
เกี่ยวข้องอะไรบ้าง ตัวแปรเหล่านั้นมีลักษณะอย่างไร มีความสัมพนธ์กับตัวแปรอนหรือไม่
อย่างไร ทั้งนี้ เพอท าความเข้าใจกับสภาพที่เป็นจริงของโครงการและผู้มีส่วนได้เสียให้
ื่
ชัดเจน การรายงานผลการประเมินจะครอบคลุมรายละเอียดของโครงการอย่างครบถ้วน


๕.๘.๙ การวจัยประเมนผล (Evaluation Research) แนวทางนี้จะให้ความ
ิ
ิ
สนใจในการพจารณาค่านิยมพนฐานและคุณลักษณะของการกระจายผลประโยชน์ของ
ื้
ิ

Public Policy and Planning ๑๐๕



้
โครงการตามที่กล่าวอางไว้ มากกว่าการวัดผลประโยชน์สุทธิของกลุ่มที่เกี่ยวข้อง โดยให้
ความสนใจในการอธิบายผลกระทบ การจ าแนกสาเหตุและผล และการประมวล
ประสิทธิผลของโครงการ โดยใช้ข้อมูลการวิเคราะห์ที่เป็นระบบและระเบียบวิธีการวิจัยทาง

ื่
สังคมศาสตร์เป็นเกณฑ์ เพอแสวงหาข้อสรุปที่สามารถใช้เป็นหลักการทั่วไป
(generalization) ซึ่งเป็นแนวทางหนึ่งที่ได้รับความเชื่อถืออย่างกว้างขวาง

๕.๘.๑๐ การประเมนผลโดยมงกระบวนการตัดสินใจ (Decision Oriented
ุ่
ิ
Evaluation) การประเมินผลตามแนวทางนี้จะให้ความสนใจในการจัดหาข้อมูลส าหรับ
ื่
การวิเคราะห์เพอประโยชน์ของผู้ตัดสินใจ หรืออาจกล่าวได้ว่า การประเมินผลจะต้อง
น าเสนอข้อมูลหรือทางเลือกเพอประโยชน์ของผู้ตัดสินใจเป็นส าคัญว่า จะให้ท าการ
ื่
ปรับปรุงโครงการอย่างไรหรือไม่ หรือจะให้โครงการด าเนินต่อไป หรือจะให้ยุติโครงการ
เป็นต้น


๕.๘.๑๑ การประเมนผลโดยค านึงถึงกลุ่มหลากหลาย (Pluralist-Intuitionist
ิ
Evaluation) แนวทางนี้ให้ความสนใจเกี่ยวกับกรณีศึกษาโดยอยู่บนพนฐานของการ
ื้
สัมภาษณ์หรือการสังเกตการณ์รวมทั้งแนวทางหลักด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความคิดเห็น

ของผู้มีส่วนได้เสียที่สังกัดอยู่ในกลุ่มอทธิพลและผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งจะมีผลอย่างส าคัญ
ิ
ต่อการผลักดันให้โครงการด าเนินต่อไปหรือต้องยุติโครงการ การประเมินในแนวทางนี้ผู้

ประเมินผลอาจพบกับความยุ่งยากใจในการเผชิญกับความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ที่

แตกต่างกัน ดังนั้น ผู้ประเมินผลจ าเป็นจะต้องมีจุดยืนที่มั่นคง และใช้วิธีการประเมินผลที่มี
ความเที่ยงตรงและเชื่อถือได้เป็นส าคัญ เพอลดความกดดันจากผู้มีส่วนได้เสียที่สังกัดอยู่ใน
ื่
กลุ่มหลากหลายจ านวนมาก แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องให้ความส าคัญต่อความต้องการ

ของกลุ่มหลากหลาย โดยพิจารณาว่าวัตถุประสงค์ของโครงการสอดคล้องต่อการตอบสนอง
ความต้องการของกลุ่มหลากหลายเหล่านี้เพียงใด หากพบว่าไม่สอดคล้องจะต้องน าเสนอให้

ท าการปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมต่อไป


ุ่
๕.๘.๑๒ การประเมนโดยมงการอธิบายอย่างแจ่มชัด (Illuminative
ิ
Evaluation) แนวทางนี้มุ่งในการอธิบายและการตีความมากกว่าการวัดเชิงปริมาณและ
การคาดหมาย การประเมินผลมุ่งขจัดความคลุมเครือโดยใช้แนวทางการประเมินเชิงมานุษ

๑๐๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



วิทยาเป็นส าคัญ จุดมุ่งหมายส าคัญคือการศึกษานวัตกรรมของโครงการ โดยการ

ื่
สังเกตการณ์จากสิ่งที่เป็นจริงและค้นคว้าให้ลึกซึ้งมากขึ้น เพอแสวงหาการอธิบายที่ชัดเจน
ต่อผลที่เกิดจากการน านโยบายหรือโครงการไปปฏิบัติ


ิ
ุ่
๕.๘.๑๓ การประเมนผลโดยมงพิจารณาจากทัศนะที่ตรงกันข้าม (Advocacy-
Adversary Evaluation) แนวทางนี้เห็นว่า การประเมินผลควรอนุมานจากข้อโต้แย้งที่มี
ทัศนะต่างกัน ฝ่ายที่สนับสนุนควรมุ่งเน้นแนวความคิดเกี่ยวกับความต่อเนื่องของโครงการ

ในขณะที่ฝ่ายที่เห็นตรงข้ามจะโจมตีและเห็นว่าโครงการควรจะถูกยกเลิก แล้วทั้งสองฝ่าย
ิ
ื่
ควรเข้ามาพจาณาร่วมกันเพอแสวงหาข้อสรุปที่เหมาะสมให้เป็นที่ยอมรับร่วมกันของทุก
ฝ่าย


ุ่
๕.๘.๑๔ การประเมนผลโดยมงอรรถประโยชน์ของโครงการ (Utilization
ิ
Oriented Evaluation) แนวทางนี้เห็นว่า การประเมินผลควรมุ่งอรรถประโยชน์จากข้อ
ค้นพบให้มากที่สุดทั้งโดยผู้มีส่วนได้เสียและผู้ใช้ ขั้นตอนของการประเมินผลเริ่มจากการ

จ าแนกสิ่งที่ผู้ใช้ตั้งใจจะใช้ผลจากการประเมิน ควรก าหนดเป้าประสงค์ของการประเมินผล
ให้ชัดเจน ก าหนดเกณฑ์ส าหรับการสังเกตการณ์ โดยมีทิศทางที่ชัดเจนส าหรับผู้ประเมิน

เพื่อให้ผู้ประเมินผลทราบถึงการสังเกตสิ่งเดียวกัน จุดมุ่งหมายของการประเมินผลในกรณีนี้
คือ การตอบค าถามของผู้มีส่วนได้เสียว่า เขาเหล่านั้นจะได้รับผลประโยชน์ ตาม

เป้าประสงค์ของโครงการเพียงใด


๕.๙ ผลกระทบของการประเมินผลนโยบายสาธารณะที่มีต่อสังคม
๙
James E. Anderson ได้กล่าวถึงผลประทบของนโยบาย (Policy impacts)
ดังต่อไปนี้

๕.๙.๑ ผลผลิตนโยบาย (Policy output) คือผลที่เกิดขึ้นจากการท างานของ
หน่วยงานให้เป็นไปตามการ ตัดสินใจนโยบายและถ้อยแถลงนโยบาย แนวความคิดเกี่ยวกับ

ผลผลิตนโยบาย จะมุ่งเน้นในประเด็นเหล่านี้ ได้แก่ จ านวนภาษีที่เก็บได้ ความยาวของถนน

ที่สร้างได้ จ านวนเงินสวัสดิภาพที่จ่ายไป เป็นต้น ลักษณะของผลผลิตนโยบายจึงเสมือนสิ่ง
ที่ศาสตราจารย์ William T. Gormley Jr. เรียกว่า “การนับเมล็ดถั่ว” (bean counting)



๙ ดาริน คงสัจวิวัฒน์, หลักการและเทคนิควิธีการเพื่อการประเมินผลนโยบายสาธารณะ, หน้า ๗- ๘.

Public Policy and Planning ๑๐๗



หน่วยงานที่ได้รับความกดดันจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือกลุ่มผลประโยชน์อาจเน้นเรื่อง

“ผลผลิต” มากกว่า “ผลลัพธ์” เพื่อให้เห็นสถิติตัวเลข ซึ่งเป็นการสร้างภาพลวงตาเกี่ยวกับ

ความส าเร็จหรือความก้าวหน้าของโครงการ

๕.๙.๒ ผลลัพธ์นโยบาย (Policy outcomes) คือผลที่เกิดขึ้นต่อสังคมทั้งที่ตั้งใจ

และไม่ตั้งใจ ซึ่งเกิดจาก การกระท าหรือไม่กระท าของรัฐบาล เช่น นโยบายสวัสดิการสังคม
ิ
หากพจารณาในด้านผลผลิตนโยบายอาจพจารณาว่าประชาชนกลุ่มเป้าหมายมีรายได้
ิ
เพมขึ้นแต่ในด้านผลลัพธ์นโยบาย อาจพบว่าประชาชนกลุ่มเป้าหมายขาดความ
ิ่
กระตือรือร้นที่จะหางานท าเพื่อให้มีรายได้เพียงพอโดยไม่ต้องพึ่งเงินสวัสดิการ เป็นต้น หรือ

ในกรณีที่รัฐบาลสร้างท่าเรือน้ าลึกเสร็จเรียบร้อย ซึ่งถือว่าปรากฏผลผลิตแล้วแต่ทว่าไม่มี

เรือเข้ามาใช้ประโยชน์จากท่าเรือน้ าลึกเลย แสดงว่าเกิดผลลัพธ์ในทางลบ หรือในกรณีที่
รัฐบาลสร้างถนนตามโครงการเสร็จและปรากฏว่าประชาชนนิยมใช้ถนนสายนี้ในการสัญจร


อย่างคับคั่ง แสดงว่าเกิดผลลัพธ์ในทางบวก

๕.๙.๓ ผลกระทบของนโยบาย (Policy impacts) นอกจากผลผลิตและผลลัพธ์

แล้ว นโยบายยังก่อให้เกิดผลกระทบด้วย ซึ่งจะกล่าวโดยสรุปได้ดังนี้
) นโยบายส่งผลกระทบต่อปัญหาสาธารณะ ตามเป้าหมายของนโยบาย

จะต้องก าหนดให้ชัดเจนว่าประชาชนกลุ่มใดจะได้รับผลกระทบ เช่น กลุ่มคนจน กลุ่มธุรกิจ
เยาวชนที่เสียเปรียบในการศึกษา หรือใครก็ตาม ผลของนโยบายที่ต้องการให้เกิดขึ้นกับ

ประชาชนกลุ่มใดต้องระบุให้ชัดเจน ถ้าเป็นโครงการต่อต้านความยากจน เป้าหมายของ
โครงการคือการยกระดับรายได้ของคนจน ถ้าจุดมุ่งหมายครอบคลุมหลายประเด็น อาจต้อง

ใช้โครงการหลายโครงการผสมผสานกัน การวิเคราะห์ก็จะยิ่งซับซ้อนขึ้นเพราะจะต้อง

จัดล าดับความส าคัญของผลกระทบที่ต้องการให้เกิดขึ้น นอกจากนี้นโยบายอาจก่อให้เกิด
ผลกระทบที่ต้องการหรือไม่ต้องการ หรือทั้งสองอย่างก็ได้ เช่น นโยบายสวัสดิการ อาจช่วย

ิ่
ให้คนจนมีรายได้เพมขึ้น แต่ไม่อาจส่งเสริมให้คนจนสนใจหางานท า ดังนั้น ผลกระทบคือ
รัฐบาลจะต้องจัดสวัสดิการให้ตลอดไป ท าให้เป็นภาระแก่ผู้เสียภาษี และบุคคลเหล่านี้ไม่

สามารถพึ่งพาตนเองได้

๒) นโยบายอาจส่งผลกระทบต่อสถานการณ์หรือกลุ่มคนนอกเหนือจากที่
ก าหนดไว้ อาจเรียกว่าผลกระทบที่ไม่คาดหมาย (Spillover effects) หรือผลกระทบ

๑๐๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ภายนอก (Externalities) เช่นการทดลองระเบิดนิวเคลียร์ในชั้นบรรยากาศ อาจให้ข้อมูล

ั
ั
ด้านการพฒนาอาวุธ แต่ในขณะเดียวกันก็จะก่อให้เกิดรังสีที่เป็นอนตรายต่อมนุษยชาติใน
อนาคต หรือโครงการให้การศึกษาแก่ประชาชน นอกจากจะท าให้นักศึกษามีความรู้ ยังท า
ให้นายจ้างสามารถจ้างคนที่มีความรู้ความสามารถ ท าให้การท างานมีประสิทธิภาพมาก

ยิ่งขึ้น และท าให้ชุมชนมีสมาชิกที่มีคุณภาพมากขึ้นด้วย แต่ในขณะเดียวกันนายจ้างจะต้อง
จ่ายค่าจ้างมากขึ้น ท าให้ต้นทุนสินค้าสูงขึ้นด้วย อาจส่งผลกระทบต่อการแข่งขันกับคู่แข่งที่

มีต้นทุนค่าแรงถูกกว่าก็ได้
) นโยบายส่งผลกระทบทั้งต่อสภาพปัจจุบันและอนาคต ผลประโยชน์หรือ

ผลเสียของนโยบายบางประการกว่าจะเห็นผลอาจใช้เวลานาน เช่น โครงการหรือนโยบาย
ส่งเสริมการศึกษาของเยาวชน ซึ่งกว่าจะเห็นผลจะต้องใช้เวลายาวนาน หรือการส่งเสริม

การค้นคว้าวิจัยทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จะส่งเสริมให้เกิดการประดิษฐ์คิดค้น

ผลิตภัณฑ์ทางวิทยาศาสตร์ในระยะยาว เป็นต้น หรือในกรณีที่นโยบายก่อให้เกิดผลเสียใน
ระยะยาว เช่น การส่งเสริมการท่องเที่ยว โดยไม่มีการเตรียมพร้อมที่ดีพอ ในระยะยาวอาจ

ื้
ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมจนยากที่จะฟนฟให้กลับคืนสู่สภาพเดิม หรือการ
ู
ฟื้นฟูต้องใช้เงินลงทุนสูงมาก
) ต้นทุนของนโยบาย โดยทั่วไปเป็นการง่ายที่จะค านวณต้นทุนของโครงการ

ของรัฐบาลเป็นจ านวนเงินในการจัดสรรงบประมาณหรือการลงทุนของภาคเอกชนในเรื่อง
การป้องกันมลพิษ ซึ่งเป็นเงินทุนจ านวนไม่น้อยเช่นกัน ความยากล าบากในการประเมินผล

คือ การประเมินผลจะครอบคลุมต้นทุนเหล่านี้ได้อย่างไร หากรัฐบาลไม่ให้การสนับสนุน
ต้นทุนเหล่านี้จะถูกผลักดันไปสู่ผู้บริโภค โดยสินค้าและบริการจะมีราคมสูงขึ้น ซึ่งเป็น

ผลกระทบที่ประชาชนไม่พึงประสงค์

๕) เป็นการยากที่จะวัดผลประโยชน์ทางออมจากนโยบายสาธารณะที่มีต่อ
้
ชุมชน เช่น นโยบายสิทธิและทรัพย์สินทางปัญญาจะส่งเสริมความคิดริเริ่มและการประดิษฐ์

คิดค้นและจะท าให้เศรษฐกิจและสังคมก้าวหน้า แต่จะวัดผลประโยชน์เชิงปริมาณได้
อย่างไร หรือนโยบายสวัสดิการสังคมอาจช่วยให้คนจนมีความเป็นอยู่ดีขึ้น แต่จะวัดเป็น

ตัวเลขได้อย่างไร เป็นต้น ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลกระทบ

ทั้งสิ้น

Public Policy and Planning ๑๐๙



จะเห็นได้ว่า การประเมินผลนโยบายจะยิ่งมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น เมื่อ

ผลกระทบของนโยบายปรากฏในรูปลักษณ์ หรือสิ่งที่ไม่มีค่าในตัวเอง (Intangible) อาทิ
เช่น นโยบายส่งเสริมค่านิยมประชาธิปไตย ซึ่งมีผลต่อความเชื่อและทัศนคติของประชาชน

นอกจากนี้ ยังมีลักษณะไม่มีค่าเป็นตัวเลขในตัวเอง จะท าให้การประเมินผลมีความซับซ้อน

มากยิ่งขึ้น


สรุปความท้ายบท


การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ การแสวงหาผลส าเร็จของนโยบายที่ได้ลง
ไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งผลที่เกิดขึ้นจะเป็นสองทางเลือก คือ ส าเร็จหรือล้มเหลว ความส าเร็จคือ

การที่นโยบายได้ตอบสนองความต้องการและสามารถแก้ปัญหาของประชาชนได้ ในขณะที่

ความล้มเหลว คือ การที่นโยบายไม่สามารถท าหน้าที่ของตนเองให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์
ที่ตั้งไว้ได้ ส าหรับการประเมินผลนโยบาย ปัจจุบันนิยมด าเนินการกันในรูปแบบการท าวิจัย

ี
ื่
ประเมินผลเพอท าให้ผลการประเมินมีความเป็นวิทยาศาสตร์ อกทั้งสร้างความน่าเชื่อถือ
ให้กับข้อมูลที่ได้เพื่อใช้เป็นสารสนเทศในการตัดสินใจของผู้ที่ท าหน้าที่รับผิดชอบการด าเนิน
นโยบายต่อไป ส่วนตัวแบบที่นิยมมาใช้ในการประเมินผลนโยบาย คือ CIPP Model ซึ่งใช้

กับนโยบายที่ได้ลงไปสู่การปฏิบัติและบังเกิดผลเป็นรูปธรรมแล้ว ทั้งนี้ เป้าหมายสูงสุดของ
การประเมินผล ก็เพอแสวงหาผลการน านโยบายไปปฏิบัติ เพอใช้ในการตัดสินใจด าเนิน
ื่
ื่
นโยบายในโอกาสต่อไป
ดังนั้น การประเมินผลนโยบายสาธารณะจึงเป็นการตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน

ื่
ตามนโยบาย เพอป้องกันมิให้ผู้ปฏิบัติตามนโยบายท างานคล้ายกับ “พายเรือในอาง”
่
นอกจากนั้นการประเมินผลจะช่วยให้เกิดความรู้ความเข้าใจในสิ่งที่ถูกประเมินอย่างชัดเจน
และถูกต้อง สามารถตัดสินด าเนินการในเรื่องนั้นๆ ได้ถูกต้องและน ามาใช้ในการปรับปรุง

การด าเนินงานตามนโยบายให้บังเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้ดียิ่งขึ้น

๑๑๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ค าถามท้ายบท



. ท่านคิดว่า ท าไม ในการศึกษาวิชานโยบายสาธารณะและการวางแผน จึงต้องมี
การศึกษาเกี่ยวกับการประเมินผลนโยบายสาธารณะ

๒. การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ อะไร และมีความส าคัญต่อการก าหนด
นโยบายสาธารณะอย่างไร

ื่
.การประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวัตถุประสงค์เพออะไร และมีความสัมพนธ์
ั
ต่อการตัดสินใจอย่างไร
. ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะ จะสามารถน าเอา CIPP Model มาใช้ได้

อย่างไร จงอธิบาย
๕. เกณฑ์ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีอะไรบ้าง จงอธิบาย พร้อม

ประกอบตัวอย่างให้ชัดเจน

Public Policy and Planning ๑๑๑



เอกสารอ้างอิง



จุมพล หนิมพานิช. การวเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอย่าง.
ิ
นนทบุรี: ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๗.

ชินรัตน์ สมสืบ. “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชุดวชานโยบาย
ิ
สาธารณะและการบริหารโครงการ. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,

๒๕ ๘.

ดาริน คงสัจวิวัฒน์. หลักการและเทคนิควธีการเพื่อการประเมนผลนโยบาย.
ิ
ิ
มหาวิทยาลัยนเรศวร : ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์, ๒๕ ๗.
ิ
สมคิด พรมจุ้ย. เทคนิคการประเมนโครงการ. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,
๒๕ ๖.

สมบัติ ธ ารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวเคราะห์ และกระบวนการ.
ิ
กรุงเทพมหานคร: ส านักพิมพ์เสมาธรรม, ๒๕ ๘.
สุวัฒน์ วัฒนวงศ์. “ความรู้เกี่ยวกับการประเมินผลโครงการ”, การศึกษาตลอดชีวต. ๙
ิ
(๖) (๒๕ ๐): ๕-๕ .

๑๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



บทที่ ๖

หลักการและแนวคิดการวางแผน

(Planning Principle and Concept)




๖.๑ บทน า

สัจพจน์ของ ซุนวู ที่กล่าวว่า “ไม่รู้เขา ไม่รู้เรา ร้อยรบ ก็จักพ่าย รู้เขา รู้เรา ร้อยรบ
ก็จักชนะ” นับว่าเป็นแนวคิดที่อมตะตลอดกาลในการน ามาใช้ในการบริหารองค์กรทุก

ื่
ประเภท เนื่องจากสัจพจน์ที่ว่านั้น คือต้นก าเนิดเกี่ยวกับแนวคิดการวางแผนเพอก าหนดทิศ
ทางการขับเคลื่อนขององค์กรทั้งภาครัฐและเอกชน

่
ดังมีผู้กล่าวว่า การวางแผน ไมใช่การตัดสินใจในอนาคต แต่การวางแผนเป็น
การตัดสินใจในปัจจุบันที่มผลต่ออนาคต ดังนั้น ในการด ารงชีวิตอยู่ของมนุษย์ ย่อม
ี
เกี่ยวข้องกับการวางแผน ทั้งเรื่องส่วนตัวหรือเรื่องงาน เช่นวันพรุ่งนี้จะท าอะไร วันนี้จะท า

อะไร ซึ่งเป็นการเตรียมกิจกรรมไว้ล่วงหน้า ในการท างานหรือการบริหารงานขององค์กรก็
ื่
เช่นเดียวกัน จะให้ความส าคัญกับการวางแผน เพอให้องค์กรด ารงอยู่ได้ ดังนั้นการศึกษา
เกี่ยวกับการวางแผนจึงเป็นเรื่องส าคัญ


๖.๒ ความหมายของการความหมายของการวางแผน

ค าว่า “การวางแผน” มาจากภาษาองกฤษว่า “Planning” มีรากศัพท์มาจาก
ั
ภาษาละตินว่า Plamum แปลว่า แบนหรือราบ (flat) เป็นค าที่น ามาใช้ในภาษาองกฤษ ใน
ั
ศตวรรษที่ ๑๗ โดยใช้ในความหมายแคบๆ เกี่ยวกับการวาดภาพหรือการสเก็ตภาพวัตถุลง

ิ
์
บนพนผิวราบ ลักษณะเดียวกับการเขียนภาพบนพมพเขียว ในปัจจุบันถูกน ามาใช้ใน
ื้
ความหมายที่กว้างขวางมาก ทั้งในเรื่องการวางแผนส่วนบุคคล การวางแผนของกลุ่ม
ั
กิจกรรมทางสังคม การวางแผนขององค์การเอกชน รวมทั้งการวางแผนพฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมของรัฐบาลโดยทั่วไป

ส าหรับความหมายของ ค าว่า “การวางแผน” มีนักวิชาการทั้งชาวไทยและชาว

ต่างประเทศได้ให้ทัศนะไว้มากมาย ยกตัวอย่างเช่น

Public Policy and Planning ๑๑๓



๑
ธนชัย ยมจินดา ได้ให้ความหมายไว้ว่า การวางแผน เป็นหน้าที่ที่ส าคัญใน
กระบวนการของการจัดการซึ่งเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจในการก าหนดวัตถุประสงค์ และ
แนวทางในการปฏิบัติล่วงหน้า โดยการวิเคราะห์จากสภาพแวดล้อมของโอกาส และข้อจ ากัด

ต่างๆ ขององค์การที่มีอยู่
๒
ธงชัย สันติวงษ์ ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการก าหนด
วัตถุประสงค์ส าหรับช่วงเวลาข้างหน้า และก าหนดสิ่งที่จะกระท าต่างๆ เพอให้บรรลุ
ื่
วัตถุประสงค์ดังกล่าว
๓
ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์ ให้ความหมายว่า การวางแผน เป็นกระบวนการของการใช้
ความคิด และการตัดสินใจโดยการก าหนดวัตถุประสงค์ที่จะท าแล้ว แล้วหาขั้นตอนการ
ั
ปฏิบัติและวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรทางการบริหาร อนประกอบไปด้วย คน เงิน
วัสดุ และการจัดการ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ไว้หลายๆ วิธี แล้วตัดสินใจเลือกขั้นตอนและ

วิธีปฏิบัติที่เหมาะสมที่สุด
๔
Bartol & Martin ได้ให้ความหมายว่า การวางแผนคือหน้าที่ในเรื่องที่เกี่ยวกับการ
ก าหนดเป้าหมาย และมีวิธีการอย่างไรถึงจะให้บรรลุเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด
๕
Gary Dessler ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการในการ
ั
ก าหนดเป้าหมาย และรายละเอยดส าหรับการปฏิบัติงาน การพฒนากฎ ระเบียบ วิธีปฏิบัติ
ี
ต่างๆ ตลอดจนการคาดคะเนผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
๖
Stephen P. Robbins & Mary Coulter ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง
การก าหนดเป้าประสงค์ (goals) หรือวัตถุประสงค์ (objectives) ขององค์การ รวมทั้งการ
ื่
ก าหนดกลยุทธ์ (Strategies) ทั้งมวล เพอบรรลุเป้าประสงค์ของวัตถุประสงค์ดังกล่าว
ั
ตลอดจนการพฒนาล าดับขั้นของการวางแผนอย่างครอบคลุม (comprehensive)


๑ ชาคริต ชาญชิตปรีชา, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องคการและการจัดการ”, [ออนไลน์], หน้า ๔๒, แหล่งที่มา:
์
teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๔ มีนาคม ๒๕๖๐].
๒
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๒.
๓ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๒.
๔
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๒.
๕ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๒.
๖
รังสรรค ประเสริฐศรี, “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
์
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หน้า ๑๕.

๑๑๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ื่
เพอที่จะบูรณาการและประสานกิจกรรมที่เกี่ยวข้องให้เป็นหนึ่งเดียวกัน การวางแผนจึง
เกี่ยวข้องทั้งเป้าหมาย (ends) และวิธีการ (means)
๗
David H. Holt ได้ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง การบวนการในการ
ก าหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและวิธีการเพอการบรรลุวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้
ื่
วัตถุประสงค์ขององค์การก็คือ ผลลัพธ์ที่พงประสงค์จะให้บังเกิดขึ้น ณ จุดหนึ่งของเวลาใน
ึ
อนาคตที่ต้องการ
๘
Brian W. Scott ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการวิเคราะห์ ซึ่ง
ครอบคลุมการประเมินสิ่งที่คาดว่า จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยมีความมุ่งมั่นที่จะบรรลุ

วัตถุประสงค์ที่ต้องการภายใต้บริบทของอนาคตที่คาดหมายไว้ รวมทั้งการพฒนาทางเลือก
ั
หรือชุดของการกระท าเพอการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ในการเลือกทางเลือกส าหรับ
ื่
การวางแผนที่จะน าไปปฏิบัตินั้น อาจจะเลือกทางเลือกใดทางเลือกหนึ่งหรือหลายๆ

ทางเลือกจากทางเลือกที่มีอยู่ทั้งหมดก็ได้
๙
George A. Steiner ให้ทัศนะเกี่ยวกับธรรมชาติของการวางแผนไว้ว่า การ
วางแผน มีลักษณะในกระบวนการ จุดเริ่มต้นของกระบวนการวางแผน เริ่มจากการก าหนด

วัตถุประสงค์ กลยุทธ์และรายละเอยดของแผน เพอการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ภายใต้
ื่
ี
กระบวนการนี้จะต้องท าการจัดตั้งองค์การขึ้นมาส าหรับรับผิดชอบการตัดสินใจน าแผนไป
ปฏิบัติ รวมทั้งการทบทวนผลจากการปฏิบัติตามแผน และผลกระทบนี้เกิดขึ้นเพอ
ื่
ประโยชน์ในการวิเคราะห์ปัญหา อุปสรรค และการปรับปรุงวงจรการวางแผนใหม่

๑
Russell L. Ackoff ให้ทัศนะเกี่ยวกับการวางแผนไว้ว่า การวางแผน หมายถึง
)
การออกแบบ (Design สิ่งที่พงปรารถนาในอนาคตและการก าหนดแนวทางที่มี
ึ
ึ
ประสิทธิภาพเพื่อบรรลุสิ่งที่พงประสงค์ดังกล่าว การวางแผนเป็นเครื่องมือของผู้บริหารที่มี
วิสัยทัศน์ แต่ไม่เรื่องของคนๆ เดียว ทว่าเป็นเรื่องของคนที่เกี่ยวข้องในกระบวนการทั้งหมด
หากการวางแผนกระท าโดยคนจ านวนน้อย จะมีลักษณะเป็นพธีกรรมที่ไม่มีนัยส าคัญต่อ
ิ





๗
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑๖.
๘ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑๖.
๙
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑๗.
๑๐ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑๘.

Public Policy and Planning ๑๑๕



ความส าเร็จอาจจะก่อให้เกิดผลทางจิตใจในระยะสั้นเท่านั้น ไม่ใช่การวางแผนส าหรับ

อนาคตที่มีความมั่นคงยั่งยืน
๑๑
George R. Terry ได้ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึงการเลือกและการสร้าง
ั
ความสัมพนธ์ระหว่างปัจจัยที่ปรากฏเป็นจริง รวมทั้งการก าหนดและการใช้ฐานคติ
(assumptions) โดยการพจารณาถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตและก าหนดข้อเสนอเกี่ยวกับ
ิ
กิจกรรมที่เชื่อว่า เป็นไปได้ส าหรับการบรรลุผลลัพธ์ที่พึงประสงค์
๑๒
Jan Tinbergan ได้ให้ความหมายการวางแผนไว้ว่า “การวางแผน เป็นการ
ตระเตรียมการที่จะปฏิบัติการ ให้เป็นไปตามนโยบายที่ก าหนดไว้”

๑๓
Yehezkel Dror ได้กล่าวว่า “Planning is the process of preparing a
of decisions for action in the future, directed at achieving goals by optimal

means”
๑๔
อนันต์ เกตุวงศ์ ให้ความหมายการวางแผนว่า “การวางแผน คือ การตัดสินใจ
ล่วงหน้าในการเลือกทางเลือกที่เกี่ยวกับสิ่งต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นวัตถุประสงค์หรือการกระท า

โดยทั่วไปจะเป็นการถามว่า จะท าอะไร ท าไมต้องท า ใครบ้างเป็นผู้กระท าจะกระท าเมื่อใด

กระท าที่ไหนบ้าง และกระท ากันอย่างไร”
๑๕
เอกชัย กี่สุขพันธ์ กล่าวว่า การวางแผน คือ การเตรียมการ หรือคาดการณ์ไว้
ล่วงหน้า ท าให้ผู้บริหาร มีความพร้อมที่จะปฏิบัติงานหรือกระท าอะไรบางอย่างในอนาคต
การวางแผน จึงเป็นการตัดสินใจของผู้บริหารในเรื่องที่เกี่ยวกับ

จะท าอะไร (What to do)
ท าอย่างไร(How to do)

ท าเมื่อใด (When to do)



๑๑ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑๙.
๑๒
กรมการปกครอง, คู่มือปฏิบัติงานการจัดท าแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนต าบล, (กรุงเทพมหานคร :
โรงพิมพ์อาสารักษาดินแดน, ๒๕๔๓), หน้า ๑.
๑๓ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๑.
๑๔
มหาวิทยาลัยราชภัฏนครราชสีมา, การวางแผน, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา:
http://www.human.nrru.ac.th/Program/public/thai [๒๔ มี.ค. ๒๕๖๑].
๑๕
เอกชัย กี่สุขพันธ์, การบริหาร : ทักษะและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์สุขภาพใจ, ๒๕๓๘),
หน้า ๓๕.

๑๑๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ให้ใครท า (Who is to do it)

ต้องการทรัพยากรอะไร (What is needed to do)
จากความหมายที่นักวิชาการได้กล่าวไว้ข้างต้น ผู้เขียนจึงขอสรุปว่า การวางแผน

คือ กระบวนการในการก าหนดวัตถุประสงค์และวิธีการว่า จะท าอย่างไรให้บรรลุ

วัตถุประสงค์นั้น โดยจะเกี่ยวข้องกัน ๒ อย่าง คือ จุดหมายปลายทางกับวิธีการ จุดหมาย
ปลายทาง ก็คือจะท าอะไร วิธีการก็คือจะท าอย่างไร


๖.๓ ความส าคัญของการวางแผน
การวางแผนมีความส าคัญต่อองค์กรและความส าคัญเหล่านี้จะไปกระทบกับกลไก

ในการด าเนินงานในชีวิตประจ าวันหรือกลไกในการด าเนินงานขององค์กร โดยเฉพาะเป็น

องค์กรในระดับชาติ ระดับปฏิบัติการหรือระดับยุทธศาสตร์ จะให้ความส าคัญกับการ
วางแผน เมื่อมีการด าเนินการไปแล้วเท่ากับเป็นการแสดงถึงระบบหรือกลไกที่จะช่วยให้ผู้

ปฏิบัติ ได้สามารถเห็นแนวทางที่จะน าไปใช้ในการปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมายที่ก าหนดไว้

อย่างมีประสิทธิภาพ จะเห็นได้ว่ากิจกรรมในด้านการวางแผนเป็นกิจกรรมที่แสดงให้เห็นถึง
การก าหนดขั้นตอนที่จะน าไปสู่หนทางปฏิบัติให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้ล่วงหน้า

อย่างมีประสิทธิภาพ

การวางแผนถือเป็นงานอย่างหนึ่งของผู้บริหารขององค์การทุกขนาดและทุก
ประเภท การวางแผนมีส่วนท าให้การบริหารงานและการปฏิบัติงานด าเนินไปอย่างได้ผล

และมีประสิทธิภาพ จึงกล่าวได้ว่าการวางแผนมีความส าคัญมาก ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

๖.๓.๑ การวางแผนเป็นหน้าที่ของผู้บริหาร นักวิชาการทางบริหารแทบทุกคน

กล่าวถึงหน้าที่ของกับการบริหาร เช่น ลูเธอร์ กูลิค (Luther Gulick) และลินดอลล์ เอร์วิค

(Lyndall Urwick) กล่าวไว้ในเรื่องพอสด์คอร์บ (POSDCORB) เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๓๗ วิลเลียม
เอช นิวแมน (William H. Newman) เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๖๑ ฮาโรลด์ คูนส์ (Harold Koontz)

และไซเรย์ โอดอนเนลล์ (Cyrey O” Donnell) เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๖๔ เป็นต้น ต่างก็กล่าวถึง
หน้าที่ของนักบริหารซึ่งมีหลายๆ อย่างและมีบางอย่างแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับว่าใครจะเน้น

เรื่องใด แต่ทุกท่านจะกล่าวถึงการวางแผนและระบุไว้เป็นอนดับแรก จึงเป็นการแสดงให้
ั

เห็นว่าการวางแผนเป็นสิ่งส าคัญ

Public Policy and Planning ๑๑๗



ี
๖.๓.๒ การวางแผนเป็นงานที่มลักษณะต่างกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ทั้งนี้
เพราะการวางแผนมีการใช้หลักวิชาการ ทฤษฎี ตัวเลข ข้อมูล ข่าวสารที่เกี่ยวข้องเพอการ
ื่
ตัดสินใจป้องกันมิให้เกิดปัญหาในอนาคต มีการน าเอาความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์เข้ามาใช้

มากขึ้น จึงมีนักวิชาการบางคน เช่น คูนส์ และโอดอนเนลล์ กล่าวว่า “ถ้าปราศจากการ

วางแผนแล้ว การตัดสินใจและการกระท ามักจะเป็นไปตามยถากรรม” จึงเป็นเหตุผลที่
พอจะกล่าวได้ว่า การวางแผนมีความส าคัญในด้านการช่วยผู้บริหารให้ป้องกันปัญหาต่างๆ


ที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้

๖.๓.๓ การวางแผนท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่เหมาะสม การปรับปรุง

เปลี่ยนแปลงในเรื่องต่างๆ เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การวางแผนมีส่วนช่วยท าให้การ

เปลี่ยนแปลงไปสู่สภาพใหม่ๆ ที่เหมาะสมและเป็นไปได้ ดังค ากล่าวของนักวิชาการว่า “การ
วางแผนเปรียบเสมือนยานพาหนะที่น าไปสู่การเปลี่ยนแปลงอย่างมีระบบ” ดังนั้นจึงถือว่า

การวางแผนมีความส าคัญอย่างยิ่งต่อผู้บริหารและองค์การ

ู
๖.๓.๔ การใช้ทฤษฎี หลักการ เหตุผล ตลอดจนตัวเลข สถิติและข้อมลข่าวสาร
ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมาประกอบการพิจารณาตัดสินใจในขั้นตอนต่างๆ ของการวางแผน มี

ส่วนช่วยให้แผนมีความถูกต้องเหมาะสมและมีความสมบูรณ์ จึงกล่าวได้ว่าการท างานโดยมี

การวางแผนนั้นย่อมมีความส าคัญ

๖.๓.๕ การวางแผนเป็นเรื่องของการจัดเตรียมการไวก่อนล่วงหน้า เมื่อก าหนด
้
วัตถุประสงค์แล้ว การก าหนดวิธีการท างาน ขั้นตอน และกระบวนการต่างๆ จะถูกก าหนด
ขึ้นในรูปแบบของทางเลือกหลายๆ ทางและตัดสินใจเลือกทางหนึ่งที่เห็นว่าเหมาะสมที่สุด

ิ
ก่อนจะมีการตัดสินใจเลือกดังกล่าวจะต้องมีการพจารณา ทดลอง และทดสอบจนเป็นที่
ิ
มั่นใจแล้ว ดังนั้นวิธีการและขั้นตอนที่ผ่านเข้ามาอยู่ในแผนได้ จึงถือว่าได้รับการพจารณา
กลั่นกรองมาอย่างถี่ถ้วนรอบคอบที่สุด และน่าจะเป็นที่เชื่อได้ว่าเป็นสิ่งที่เหมาะสมมากแล้ว

๖.๓.๖ การวางแผนและแผนเป็นหลักและแนวทางส าหรับผู้ปฏิบัติตามแผนได้

อย่างดี สามารถท าให้การท างานได้ผลถูกต้อง มีประสิทธิภาพและมีความเป็นไปได้มาก จึง
ถือว่าการวางแผนมีความส าคัญต่อการท างานของนักบริหารและองค์การอย่างมาก

๑๑๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๖.๔ องค์ประกอบของการวางแผน

จากการศึกษาความหมายของการวางแผนในเบื้องต้น แสดงให้เห็นว่า การวางแผน
๑๖
มีองค์ประกอบที่ส าคัญหลายประการด้วยกัน โดยในความหมายที่ Yehezkel Dror ได้
กล่าวไว้แล้ว จะเห็นว่า การวางแผน ต้องประกอบด้วย

๖.๔.๑ การวางแผนเป็นกระบวนการ (Planning is the process) หมายความ
ว่า การวางแผนเป็นกิจกรรมต่อเนื่องที่จะต้องกระท าติดต่อกันไปเป็นระยะๆ โดยมิให้ขาด

ตอนหรือหยุดนิ่ง ทั้งนี้ เพราะแผนจะต้องปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลง
อยู่ตลอดเวลา นอกจากนี้ ค าว่ากระบวนการ (process) ยังมีความหมายที่ลึกซึ้งถึงการ

ผสมผสานกันอย่างได้สัดส่วนขององค์ประกอบต่างๆ ที่เป็นปัจจัยน าเข้า (input) ของระบบ
ซึ่งได้แก่ทรัพยากรต่างๆ รวมทั้งพลังงานที่ช่วยให้ทรัพยากรน าเข้าดังกล่าวจัดรูป


ความสัมพันธ์และเกิดปฏิกิริยาที่ท าให้บรรลุเป้าหมายต่อไป

๖.๔.๒ การตระเตรียม (of preparing) หมายถึง การเตรียมข้อมูล บุคลากร

ตลอดจนทรัพยากรต่างๆ ส าหรับการวางแผน และการปฏิบัติตามแผน และยิ่งกว่านั้น ยัง
หมายถึง การเตรียมอ านาจให้กับบุคคลและองค์กรที่ท าหน้าที่ในการวางแผนเพอผลักดันให้
ื่

แผนเป็นความจริงและหน่วยปฏิบัติรับไปปฏิบัติได้

๖.๔.๓ ชุด (Set) หมายถึง ชุดของข้อมูลที่ใช้ประกอบการตัดสินใจ ทั้งนี้ เพราะ
การวางแผนไม่อาจตัดสินใจด้วยข้อมูลชิ้นใดชิ้นหนึ่งได้ แต่จะต้องอาศัยข้อมูลเป็นชุดเพอจะ
ื่
ได้ศึกษาให้ครบถ้วนทั้งส่วนที่เป็นผลได้และส่วนที่ต้องเสียไป เมื่อท าโครงการหรือแผนงาน

นั้น

๖.๔.๔ การตัดสินใจเพื่อการกระท า (of decision for action) หมายความว่า

การวางแผนจะต้องค านึงถึงความเป็นไปได้ในการปฏิบัติด้วย

๖.๔.๕ ในอนาคต (in the future) หมายความว่า การวางแผน เป็นการ
คาดการณ์ อนาคต ซึ่งมีความไม่แน่นอนเป็นลักษณะส าคัญ เพราะฉะนั้น การวางแผนที่ดี


นั้นจะต้องมีวิธีการและเครื่องมือในการคาดหวังอนาคตที่แม่นย าจริงๆ




๑๖ กรมการปกครอง, คู่มือการปฏิบัติงานการจัดท าแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนต าบล, หน้า ๒.

Public Policy and Planning ๑๑๙



๖.๔.๖ เพื่อบรรลุวตถุประสงค์ (Directed at achieving goals) หมายความ
ั
ว่า การวางแผน จะต้องมีการก าหนดเป้าหมายและวัตถุประสงค์ไว้อย่างชัดเจน

๖.๔.๗ โดยวธีที่ดีที่สุด (By optimal means) หมายความว่า การวางแผน
ิ
จะต้องมุ่งหาทางเลือกที่จะกระท าการให้แผนนั้นบรรลุเป้าหมายได้ด้วยวิธีที่ง่าย ใช้


ทรัพยากรน้อยและเวลาสั้นที่สุด

๑๗
รังสรรค์ ประเสริฐศรี ได้รวบรวมเนื้อหาจากแหล่งข้อมูลต่างๆ แล้วสรุปว่า
องค์ประกอบของการวางแผน มีดังนี้


๑. ต้องมีเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน

๒. ต้องประกอบด้วยกลยุทธ์หรือวิธีการที่จะบรรลุวัตถุประสงค์
๓. ต้องเป็นกระบวนการที่มีการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ

๔. ต้องด าเนินการอย่างต่อเนื่องไม่ขาดตอน

๕. เป็นการตัดสินใจที่จะต้องกระท าล่วงหน้า
๖. ต้องอาศัยชุดของการตัดสินใจที่พึ่งพากัน

๗. ต้องมีความครอบคลุมทุกส่วนขององค์การ
๘. ต้องประกอบด้วยการประสานกิจกรรม การบูรณาการ และแนวทางปฏิบัติให้

เป็นหนึ่งเดียวกัน
ั
๙. ต้องเชื่อมโยงความสัมพนธ์ระหว่างสถานการณ์ปัจจุบันและสิ่งที่พงประสงค์จะ
ึ
ให้บังเกิดขึ้นในอนาคต

๑๐. ต้องเชื่อมโยงระหว่างวิธีการและเป้าหมายที่พึงประสงค์
๑๑. ต้องระบุให้ชัดเจนถึงเงื่อนไขการกระท าว่าจะท าอะไร จะท าเมื่อไร จะท า

อย่างไร และใครเป็นคนท า

๑๒. ต้องใช้ข้อมูลในการพยากรณ์อนาคตที่มีความเที่ยงตรงและเชื่อถือได้
๑๓. ต้องมีความมุ่งมั่นในการบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ

๑๔. ต้องมีองค์การรับผิดชอบการน าแผนไปปฏิบัติให้บรรลุผล



๑๗ รังสรรค ประเสริฐศรี, “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
์
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, หน้า ๒๐-๒๑.

๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๑๕. เป็นการออกแบบสิ่งที่พึงประสงค์จะให้บังเกิดขึ้นในอนาคต

๑๖. ต้องมีความสอดคล้องกับความเป็นไปได้ในการน าไปปฏิบัติให้ปรากฏเป็นจริง

๑๘
Russell L. Ackoff นักวิชาการทางการวางแผนได้ชี้ให้เห็นว่า การวางแผนที่ดี
นั้นจะต้องประกอบด้วยองค์ประกอบที่ชัดเจนและมีความต่อเนื่องกันเป็นล าดับ เพอให้ผู้ใช้
ื่
แผนมีความเข้าใจและปฏิบัติตามแผนได้ง่าย ซึ่งเขาได้จ าแนกองค์ประกอบของการวางแผน
ไว้ ดังนี้


๑. จุดหมาย (Ends) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงวัตถุประสงค์ ความมุ่งหวัง หรือ

จุดมุ่งหมายของแผนที่ได้ก าหนดขึ้น
๒. วธีการ (Means) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงการน าข้อมูลมาวิเคราะห์ แล้ว
ิ
ก าหนดเป็นทางเลือกไว้หลายทาง เพื่อน าไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุจุดหมาย

๓. ทรัพยากร (Resources) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงประเภท ปริมาณ และ
คุณภาพของทรัพยากร เช่น คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ และวิธีการจัดการ เป็นต้น

๔. การน าแผนไปใช้ (Implementation) เป็นองค์ประกอบที่ระบุถึงวิธีการหรือ
การตัดสินใจ เพื่อเลือกทางเลือกหรือแนวทางที่ดีที่สุดในการปฏิบัติให้เป็นไปตามแผน

๕. การควบคุม (Control) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงการตรวจสอบและการ

ประเมินผล

๑๙
ในขณะที่ Josept T. Straub ได้อธิบายถึงองค์ประกอบที่มีผลต่อความส าเร็จ
ของแผนมีปัจจัยหลายอย่าง ได้แก่ การจัดท าร่างแผน (Design) การชี้แจงแผนเพอให้เกิด
ื่
ความเข้าใจ (Communication) การปรับแผน (Flexibility) ให้ยืดหยุ่นเพอให้สามารถ
ื่
ด าเนินการได้ การน าแผนไปใช้ (Implementation) และการควบคุมแผน (Control) ดัง

แผนภาพ ต่อไปนี้







๑๘ มาลัย แก้วมโนรมย์, กระบวนการวางแผน, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา: http://www.m-
ed.net/doc01/policy006 [๒๔ มี.ค. ๒๕๕๘].
๑๙ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๒.

Public Policy and Planning ๑๒๑





การจัดท าร่าง การชี้แจงแผน การปรับแผน การน าแผนไปใช้
แผน


การควบคุมแผน





ความส าเร็จ





แผนภาพที่ ๖.๑ : วงจรขององค์ประกอบที่มีผลต่อความส าเร็จของแผน


ในขณะเดียวกันได้มีนักวิชาการหลายๆ ท่านให้ความคิดเห็นเกี่ยวกับองค์ประกอบ

ของการวางแผนไว้ว่า การวางแผนจะต้องประกอบด้วย


๑. ก าหนดจุดหมายปลายทาง (Ends) ที่ต้องการบรรลุ แบ่งเป็น ๓ ระดับ ได้แก ่
๑.๑ Goals คือ จุดมุ่งหมายหรือเป้าประสงค์ ที่แสงถึงความคาดหวังที่ต้องการ

ให้เกิดขึ้นในช่วงระยะเวลาข้างหน้า ซึ่งมักจะมองในรูปของผลลัพธ์ (Outcomes) ใน
อนาคต ซึ่งก าหนดอย่างกว้างๆ

๑.๒ Objective คือ วัตถุประสงค์ที่เป็นผลมาจากการแปลง Goals ให้เป็น

รูปธรรมมากขึ้นเพอให้ง่ายต่อการน าไปปฏิบัติ วัตถุประสงค์จึงเป็นการก าหนดผลผลิต
ื่
(Output) ให้เกิดขึ้นอย่างกว้างๆ แต่ชัดเจนและสามารถปฏิบัติได้

๑.๓ Targets คือ เป้าหมายที่เป็นผลมาจากการแปลง Objective ให้เป็น

รูปธรรมในการปฏิบัติมากขึ้น เป้าหมายจึงเป็นการก าหนดผลลัพธ์สุดท้ายที่เกิดขึ้นจากการ
ปฏิบัติตามแผนโดยจะก าหนดเป็นหน่วยนับที่วัดผลได้ในเชิงปริมาณ และก าหนดระยะเวลา

ที่จะบรรลุผลส าเร็จนั้น
๒. วธีการและกระบวนการ (Means and Process) เป็นองค์ประกอบที่เกิด
ิ
จากการน าข้อมูลต่างๆ มาวิเคราะห์และก าหนดเป็นทางเลือก (Alternative) ส าหรับเป็น

๑๒๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



แนวทางปฏิบัติหรือกลวิธี (Strategy) ให้บรรลุจุดหมายที่ก าหนดไว้ จากนั้นถ่ายทอด

ออกมาเป็นแผนงาน (Programs) และโครงการ (Projects) ที่เชื่อมโยงกัน
๓. ทรัพยากร (Resources) และค่าใช้จ่าย (Cost) ได้แก่ คน เงิน วัสดุอปกรณ์
ุ
ซึ่งต้องระบุให้ชัดเจนและมีความเป็นไปได้ในการปฏิบัติ “มิใช่เขียนแผนแบบวาดวิมานใน

อากาศ” หรือ “เขียนแผนแบบเพ้อฝัน”
๔. การน าแผนไปปฏิบัติ (Implementation) แสดงถึงกรรมวิธีในการตัดสินใจ

เลือกแผนงานและโครงการไปปฏิบัติให้เกิดผลส าเร็จตามจุดหมาย (Ends) ที่ก าหนดไว้ ซึ่ง
ขั้นตอนนี้จะต้องอาศัยกลยุทธ์หลายอย่างทั้งกลยุทธ์ภายในองค์การและกลยุทธ์ภายนอก

องค์การ
๕. การประเมนผลแผน (Evaluation) แสดงถึงการตรวจสอบ การควบคุม และ
ิ
ื่
การวัดผลการปฏิบัติตามแผนเพอให้ทราบถึงความก้าวหน้าหรือข้อบกพร่อง หรือข้อจ ากัด
ของแผนนั้นๆ เพอจะได้ปรับปรุงแผนให้สามารถน าไปปฏิบัติได้บรรลุตามเป้าหมายและ
ื่
วัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้



๖.๕ ประเภทของการวางแผน
ประเภทของการวางแผน (Types of Planning) การจ าแนกประเภทของการ

ื่
วางแผน ขึ้นอยูกับบรรทัดฐานที่น ามาใชในการจ าแนกและจัดแบงประเภท เพอใหงายต
อการท าความเขาใจและสอดคลองกับความตองการใชงาน ประเภทของการวางแผน

สามารถจ าแนกไดเปน ๓ ประเภท ดังนี้
๖.๕.๑ การจ าแนกประเภทของการวางแผนตามระดับของการบริหารงาน

องคกร

การวางแผนประเภทนี้สามารถจ าแนกไดเปน ๓ ประเภท ไดแก การวางแผนกล
ยุทธ การวางแผนยุทธวิธี และการวางแผน ปฏิบัติการ

๑) การวางแผนกลยุทธ (Strategic Planning) เปนการวางแผนที่ถูก
ื่
จัดท าขึ้นโดยผูบริหารระดับสูง เพอใหสอดคลองกับเป้าหมายกลยุทธขององคกรแล
วประสานไปยังผูบริหารระดับกลางและระดับ ลาง ท าใหการวางแผนกลยุทธมีลักษณะ

การบริหารแบบลงลาง (Top-Dow Planning) ที่ผูบริหารระดับสูงมีบทบาทส าคัญ
ที่สุด การวางแผนกลยุทธจะกลาวถึงขอบเขตกวางๆ ของการจัดกิจกรรมขององคกร ซึ่งตอง

Public Policy and Planning ๑๒๓



ครอบคลุมทรัพยากรทั้งหมดที่องคกรมีอยู ตลอดจนการพยากรณสภาวะแวดลอมทั้งภายใน

และภายนอก เปาหมายของการวางแผนกลยุทธโดยทั่วไปจะมุงเนนใหองคกรเจริญเติบโต
ิ่
และด ารงอยูไดในอนาคตกับการชวยเพมประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการด าเนินงาน
ขององคกร

๒) การวางแผนยุทธวิธี (Tactical Planning) เปนการวางแผนที่เกิดจาก
ื่
การกระท ารวมกันระหวางผูบริหารระดับสูงกับผูบริหารระดับกลางเพอใหองคกรธุรกิจกาว
ไปสูผลส าเร็จที่วางไว ซึ่งเปนไปตาม เปาหมายยุทธวิธีและสอดคลองกับแผนกลยุทธ แผน
ยุทธวิธีจะมีลักษณะเฉพาะเจาะจงและเปนกิจกรรมที่ตองกระท าโดยหนวยงานยอยซึ่งอยู

ภายในองคกร การวางแผนยุทธวิธีตองอยูภายใตขอบเขตก าหนดของแผน กลยุทธ แต
แผนยุทธวิธีจะท าหนาที่ในการผสมผสานสอดคลองระหวางแผนกลยุทธซึ่งถูกสรางขึ้นโดยผู

บริหาร ระดับสูงกับแผนปฏิบัติการ ซึ่งเปนแผนระดับลางและมักเปนแผนระยะสั้นเขาดวย

กัน โดยเนนใหครอบคลุมในสิ่งที่มีความส าคัญทั้งหมด เชน คาใชจาย รายได เวลาและ
เครื่องมือเครื่องใช

๓) การวางแผนปฏิบัติการ (Operational Plans) ใชอธิบายเปาหมาย

ในการปฏิบัติงานขององคกรในลักษณะที่เปนหนาที่เฉพาะของหนวยงาน หรือมีลักษณะที่
เปนงานที่ตองท าเปนประจ าวันตอวัน การวางแผนปฏิบัติการเปนหนาที่ของผูบริหาร

ระดับลางที่จะตองกระท าตามเปาหมายปฏิบัติการ และใหสอดคลองกับแผนยุทธวิธีและ
แผนกลยุทธ แผนปฏิบัติการจึงมีลักษณะการวางแผนระยะสั้น ซึ่งมักเกี่ยวของกับปจจัย

ตางๆ ภายในองคกร ซึ่งเปนทรัพยากรที่ผูบริหารสามารถควบคุมได

๖.๕.๒ การจ าแนกประเภทของการวางแผนตา มระยะเวลา
(Planning Time Frames)

ิ
การวางแผนโดยอาศัยระยะเวลาในการปฏิบัติงานตามแผนเปนเครื่องพจารณา
สามารถจะจ าแนกแผนออกไดเปน ๓ ประเภท ดังนี้
๑) การวางแผนระยะยาว (Long range Planning) เปนการวางแผนใน

ระดับกลยุทธโดยมีเปาหมายเพอเชื่อมโยงการบริหารและการปฏิบัติการภายในองคกรเข
ื่
ากับสภาวะแวดลอม ปกติการวางแผนระยะยาวจะค านึงถึงอนาคตขางหนาไมต่ ากวา 5 ป

ขึ้นไป แมวาการวางแผนระยะยาวจะตั้งอยูบนความไมแนนอนของสถานการณแวดลอม แต

๑๒๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



หลายๆ องคกรก็สามารถใชการวางแผนระยะยาวใหเปนประโยชนตอองคกรได เชน ใชการ

ั
ื่
วางแผนระยะยาวในการพฒนาทักษะและฝมือของแรงงาน เพอใหสอดคลองกับความตอง
การใช แรงงานในอนาคต
๒) การวางแผนระยะกลาง (Intermediate Range Planning) การ

วางแผนระยะกลาง จะครอบคลุมเวลาในการด าเนินงานตามแผนตั้งแต ๑ ป ถึง ๕ ปแผน
ระยะกลางจึงท าหนาที่เปนสื่อกลางประสาน ระหวางแผนระยะยาวกับแผนระยะสั้น เพอให
ื่
การปฏิบัติงานภายในองคกรเปนไปตามยุทธวิธีและเปาหมาย ยุทธวิธีที่วางไว บางครั้งองค
กรธุรกิจบางแหงอาจรวมเอาการวางแผนระยะสั้นและการวางแผนระยะกลางเขา ดวยกัน

ื่
โดยมีเปาหมายในการท าก าไรขององคการเปนหลัก หรืออาจใชวิธีวางแผนระยะกลาง เพอ
เปนแนวทางในการพฒนาหรือส าหรับการขยายกิจการและขยายก าลังการผลิตโดยใชชวง
ั
เวลา ๑ ปถึง ๕ ป เปนเกณฑ

ื่
๓) การวางแผนระยะสั้น (short range Planning) เปนการวางแผนเพอ
ใหครอบคลุมและเปนไปตามเปาหมายปฏิบัติการหรือแผนปฏิบัติการที่วางไว โดยปกติแผน

ระยะสั้นจะตองสอดคลองและ เปนไปในทิศทางเดียวกันกับแผนระยะยาว ระยะเวลา

ส าหรับการวางแผนระยะสั้นมักเปนชวงเวลาของ การด าเนินงานในปจจุบัน ซึ่งถือเอาช
วงเวลาภายในเวลา ๑ ป เปนเกณฑ แผนระยะสั้นจะชวยใหการบริหารการปฏิบัติงาน


ประจ าวันเปนไปดวยความราบรื่นเรียบรอย

๖.๕.๓ การจ าแนกประเภทของการ วางแผนตามหน าที่การ

ด าเนินงาน (Functional Planning)

การวางแผนโดยจ าแนกตามหนาที่การด าเนินงาน สามารถจ าแนกแผนออกไดเป
น ๕ ชนิด ดังนี้

๑) แผนแมบท (Master Plan) เปนแผนที่เกิดจากการรวมแผนทั้งหมด

ื่
ภายในองคกรเขาไว้ ดวยกัน เพอใหเห็นถึงโครงสรางโดยรวมของการปฏิบัติงานภายใน
องคกรและใชเปนแมแบบในการวางแผนระดับรองลงไปของกิจการ

ื่
๒) แผนหน าที่ (Functional Plan) ป นแผนที่ได้ถูกวางขึ้นเพอ
เ
เฉพาะเจาะจงใชกับกลุมงาน แผนปฏิบัติงานจะเปนแผนยอยที่อยูในแผนใหญที่เรียกวาแผน
แมบท แผนปฏิบัติงานจะชวยใหผูปฏิบัติ ทราบวาหนวยงานจะตองท าอะไร ท าอยางไร

Public Policy and Planning ๑๒๕



ื่
และท าเพออะไร ตลอดจนแสดงเปาหมายสุดทายที่คาดหวังเมื่อปฏิบัติตามแผนทุกอยาง
หมดแลว
ื่
๓) แผนงานโครงการ (Project) เปนแผนที่องคกรท าขึ้นเพอตอบสนอง
นโยบายเกี่ยวกับกิจกรรมใหญขององคกรเฉพาะครั้ง (เปนกิจกรรมที่นานๆ ท าทีมิใชท าเป

นประจ าสม่ าเสมอ) ซึ่งตองใชปจจัย เปนจ านวนมากจากหนวยงานตางๆ ขององคกร การ
วางแผนงานโครงการจะชวยใหหนวยงานยอยแตละ หนวยงานรูหนาที่และความ

รับผิดชอบของตน มีการประสานสัมพันธอันดี ซึ่งจะท าใหงานบรรลุเปาหมายที่ วางไวไดอย
างมีประสิทธิภาพ

ื่
๔) แผนสรุป ( Comprehensive Plan ) เปนแผนที่จัดท าขึ้นเพอสรุป
รวมแผนหนาที่ตลอดจนแผนงาน โครงงานที่องคกรกระท าโดยอาจจ าแนกเปนหมวด

ื่
หมู หรือจ าแนกตามขอบเขตของงานหรือระดับความซับซอนในการปฏิบัติ เพอใหงายต
อการท าความเขาใจ การวางแผนประเภทนี้จะเห็นไดชัดในการวางแผนบริหารประเทศของ
รัฐบาล ตัวอยางเชน แผนสาธารณสุข แผนการจัดการศึกษา เปนตน

๕) แผนกิจกรรม (Activity Planning) เปนแผนที่จัดท าขึ้นเพอแสดงให
ื่
เห็นตารางเวลาของการปฏิบัติงาน (Schedule) แผนกิจกรรมจะแสดงใหเห็นวาแตละหน
วยงานยอยในองคกรมีหนาที่รับผิดชอบในการด าเนินกิจกรรมอะไรในชวงเวลาใดบ

าง กิจกรรมนั้นจะเริ่มตนเมื่อไรและจะตองด าเนินกิจกรรมตอเนื่องกับหนวยงานใดบางหรือ
ไม เพื่อใหงานนั้นแลวเสร็จและบรรลุผลส าเร็จตามเปาหมายอยางมีประสิทธิภาพ


๖.๖ มิติของการวางแผน

ได้มีนักวิชาการทางด้านการวางแผนบางมิติของการวางแผนได้หลากหลายใน

แง่มุมที่แตกต่างกัน ในที่นี้ผู้เขียนขอยกมิติของการวางแผนตามแนวคิดของ Sual M.
๒๐
Katz ซึ่งได้แบ่งมิติของการวางแผนไว้ ๕ ประการด้วยกัน คือ
ุ่
๖.๖.๑ มติด้านมงสู่เป้าหมาย (Purposive) กล่าวคือแผนและการวางแผน
ิ
จะต้องแสดงให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ และเป้าหมายเป็นเครื่องกระตุ้นให้เกิดการกระท าขึ้น
(Goals Stimulus Action) วัตถุประสงค์จะต้องแสดงให้เห็นทั้งในลักษณะคุณภาพ




๒๐ กรมการปกครอง, คู่มือการปฏิบัติงานการจัดท าแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนต าบล, หน้า ๔.

๑๒๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



(Qualitative) และลักษณะเชิงปริมาณ (Quantitative) นอกจากนี้จะต้องเรียงล าดับ

ความส าคัญของวัตถุประสงค์ไว้ด้วย

๖.๖.๒ มติด้านมงให้เกิดการกระท า(Action Oriented) เนื่องจากการวางแผน
ุ่
ิ
ไม่ใช่เป็นสภาพที่หยุดนิ่งหรือเป็นเพยงจุดหมายปลายทางเท่านั้น แต่จะต้องเกี่ยวข้องกับ
ี
การกระท าหรือต้องน าไปสู่การปฏิบัติเพอให้บรรลุจุดหมายปลายทางนั้นๆ วัตถุประสงค์
ื่
หรือเป้าหมายที่ก าหนดขึ้นโดยปราศจากแนวทางปฏิบัติเพอให้บรรลุผลเป็นเพยง
ี
ื่
Interesting Exercise เช่น การคาดการณ์หรือการคาดหวัง การพยากรณ์อากาศ การ
ก าหนดจ านวนประชากรในอนาคต ตลอดจนการก าหนดเป้าหมายรายได้ประชาชาติ โดย

ปราศจากแนวทางปฏิบัติ เป็นต้น

การแสดงให้เห็นถึงการมุ่งสู่การกระท า ต้องประกอบด้วยลักษณะ ๒ ประการ
ใหญ่ๆ ด้วยกัน คือ

๑) ต้องมีความสามารถในการปฏิบัติ (Capability to carry out actions)

ี

ความสามารถในการปฏิบัติมีมากน้อยเพยงใด จะต้องอาศัยอานาจในการวินิจฉัยสั่งการที่
ก าหนดไว้เป็นรูปแบบตายตัว ได้แก่ อานาจของผู้บังคับบัญชาในต าแหน่งต่างๆ ของ


หน่วยงานหรือองค์การหนึ่งๆ ซึ่งได้ก าหนดไว้ชัดเจน อานาจอกชนิดหนึ่งที่มีผลท าให้เกิด
ี
การปฏิบัติ ได้แก่ อิทธิพลนอกรูปแบบ เช่น อทธิพลของบุคคล องค์การ หรือสิ่งอนใดที่เป็น
ิ
ื่

เหตุจูงใจ หรือบังคับให้เกิดการปฏิบัติงานขึ้น โดยที่อานาจอทธิพลดังกล่าวนั้นไม่ได้ก าหนด
ิ
ไว้ในระเบียบ กฎเกณฑ์ หรือกฎหมายใดๆ
๒) จะต้องมีความต่อเนื่องของการกระท า (Consequences of action)

กล่าวคือในเป้าหมายในแผนต่างๆ นั้น จะบรรลุได้ไม่ใช่การกระท าเพยงกิจกรรมใดกิจกรรม
ี
ื่
หนึ่งเท่านั้น แต่จะต้องอาศัยการกระท ากิจกรรมที่ต่อเนื่อง เพอให้บรรลุเป้าหมายใหญ่ๆ
ทั้งนี้ จะต้องอาศัยเทคนิคการวิเคราะห์ระบบเข้ามาใช้กับการวางแผนด้วย เช่น การขึ้น

ราคาสินค้าเพอกระตุ้นการผลิต อาจท าให้กรรมกรเดือดร้อน เนื่องจากต้องซื้อสินค้าแพงก็
ื่
จะต้องมีกิจกรรมเพื่อแก้ปัญหาความเดือดร้อนของกรรมกรขึ้นตามมา เป็นต้น

ิ
๖.๖.๓ มติด้านการเลือก (Choices) การเลือกหาทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด เป็น
ี
มิติที่ส าคัญอกด้านหนึ่งของการวางแผนการตัดสินใจเลือกในการวางแผนมีอยู่ ๒ ประการ
ใหญ่ ด้วยกัน คือ

Public Policy and Planning ๑๒๗



๑) การเลือกเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์

๒) การเลือกวิธีการ หรือหนทางปฏิบัติที่ดีที่สุดเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์
ในการเลือกทุกครั้งนักวางแผนจะต้องเลือกทางเลือกที่เห็นว่าดีที่สุด ซึ่งเรียกว่า

ความมีเหตุผลในการวางแผน ซึ่งในเรื่องนี้ นับว่าเป็นประเด็นปัญหาที่ส าคัญยิ่งทีเดียวของ

การวางแผน เพราะการที่เลือกสิ่งใดในอนาคตให้ถูกต้องและพงปรารถนาที่สุดนั้น ไม่
ึ
อาจจะท าได้ง่ายดายนัก

การเลือกที่จะให้ได้ความเป็นเหตุเป็นผลในการวางแผนนั้น จะต้องอาศัยเกณฑ์การ
เลือก ๔ ประการด้วยกัน คือ

(๑) ความน่าปรารถนา (Desirability) กล่าวคือทั้งเป้าหมาย (Ends) และวิธีการ
บรรลุเป้าหมาย (means) ที่เลือกได้จะต้องเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา และมีคุณค่าต่อสังคม การ

ที่จะเลือกได้สิ่งที่พงปรารถนาและมีคุณค่าดังกล่าว เกี่ยวข้องกับองค์ประกอบ ๒ ประการ
ึ
คือ
ิ
(ก) การวเคราะห์ระบบคุณค่า (System of Value) เนื่องจากคุณค่าของสิ่ง
ต่างๆ ในสังคมหนึ่งๆ นั้น เป็นเรื่องที่สลับซับซ้อน จะต้องอาศัยการวิเคราะห์และเครื่องมือ

ุ
ในการวิเคราะห์ที่ทันสมัย และชี้ให้เห็นถึงคณค่าที่ถูกต้องและเหมาะสมได้ คุณค่าทางสังคม
ของแผนหนึ่งๆ นั้น จะเกิดขึ้นได้จากทิศทางของกิจกรรม ๒ แนวทางด้วยกัน คือ ทิศทางที่

มุ่งสู่เป้าหมายที่พงปรารถนา (Directed toward desirable goals) และทิศทางที่เหนือ
ึ
จากเป้าหมายที่ไม่พงปรารถนา (A way from undesirable goals) ทั้งนี้ เพราะว่าการ
ึ
ด าเนินกิจกรรมตามแผนหนึ่งๆ นั้น จะเกิดคุณค่าต่างๆ ที่สร้างความขัดแย้งในสังคมอยู่
ตลอดเวลา กล่าวคือจะมีทั้งสิ่งที่ก่อให้เกิดคุณค่า และสิ่งที่ไร้คุณค่าเกิดขึ้นในแผนเดียวกัน

เพราะฉะนั้น ในการวางแผนจะต้องหาทางเลือกที่เหมาะสมด้วยการเปรียบเทียบสัดส่วน

ระหว่างคุณค่า(Value) และสิ่งที่ไร้คุณค่า (Disvalue) ที่เกิดขึ้น สัดส่วนของคุณค่า และ
ความไร้คุณค่าที่เหมาะสมในแผนหนึ่ง ที่ควรเลือกน าไปเป็นแผนปฏิบัติได้นั้น จะเกิดขึ้นมา

ได้ก็โดยบทบาทของนักวิเคราะห์ ซึ่งมีหน้าที่ในการศึกษาหาข้อมูลและวิเคราะห์หาคุณค่า
ของทางเลือกของแผนต่างๆ ว่า ทางเลือกใดให้มีคุณค่ามากน้อยเพียงใด จากนั้นจึงจัดล าดับ

ความส าคัญ (Priority) เสนอผู้มีอ านาจเพื่อตัดสินใจเลือกต่อไป

(ข) การตัดสินใจเลือกโดยผู้อานาจ (Authoritatively Determination)

บทบาทของนักวิเคราะห์นั้น มีจ ากัดอยู่แต่การวิเคราะห์และจัดล าดับความส าคัญของ

๑๒๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน




ทางเลือกเท่านั้น อานาจในการชี้ขาดว่า ควรจะน าเอาทางเลือกไหนมาเป็นแผนและปฏิบัติ

นั้นเป็นอานาจของผู้บริหารหรือผู้อานาจในการวินิจฉัยสั่งการ (Decision Maker) ตามที่

ก าหนดไว้ในระเบียบ กฎหมาย หรือข้อบังคับต่างๆ
ี
์
(๒) รูปแบบในการตัดสินใจที่มหลักเกณฑ (Consistency) เนื่องจากการ
ตัดสินใจในการก าหนดแผนหนึ่งๆ นั้นเป็นสิ่งที่สลับซับซ้อน ไม่อาจจะให้เกณฑ์ หรือข้อมูล
เพยงประเด็นใดประเด็นหนึ่งมาเป็นตัวก าหนดให้ต้องตัดสินใจเลือกทางหนึ่งทางใด แต่
ี
จะต้องพจารณาถึงองค์ประกอบทั้งหลายอย่างเป็นระบบ ตัวอย่างเช่น แผนการขยาย
ิ
กิจการอตสาหกรรมชนิดหนึ่ง การตัดสินใจจะด าเนินการหรือไม่ ไม่ใช่เฉพาะเรื่องการ
ุ
จัดสรรเงินทุนเท่านั้น แต่จะต้องพจารณาถึงบุคลากรที่ช านาญงาน (Skilled people)
ิ
การศึกษาและการฝึกอบรม (Education & Training) ราคา (Prices) ตลาด(markets)

โครงสร้างภาษี (Tax structure) ตลอดจนอตสาหกรรมสนับสนุนอนๆ (Supplier
ื่
ุ
industries) ด้วย เป็นต้น การจะตัดสินใจจะต้องก าหนดรูปแบบของความสัมพนธ์ของสิ่ง
ั
ต่างๆ ดังกล่าวอย่างเป็นระบบ

(๓) ความเป็นไปได้ (Feasibility) การตัดสินใจจะต้องค านึงถึงความเป็นไปได้

หรือความสามารถน าไปปฏิบัติได้ในสถานการณ์ที่เป็นจริง (Empirical Situation) ใน
ประเด็นนี้จะช่วยท าให้แผน โครงการ หรือแผนปฏิบัติงานทั้งหลายเมื่อถูกน าไปใช้ปฏิบัติ

จริง จะราบรื่น มีปัญหาหรืออปสรรในการปฏิบัติงานจริงน้อย หรือถึงแม้จะมีปัญหาหรือ
ุ
ุ
อปสรรคขวางอยู่ ก็สามารถแก้ไขให้ลุล่วงไปได้เพราะการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการ
ตัดสินใจจะช่วยให้มีการวางแผนแก้ไขปัญหาอุปสรรคดังกล่าวไว้ก่อนล่วงหน้า
ในแผนหรือโครงการใหญ่ๆ จะมีการศึกษาความเป็นไปได้ (Feasibility Study)

อย่างจริงจังซึ่งถือว่าเป็นงานวิจัยชิ้นใหญ่ ความเป็นไปได้ที่ต้องศึกษา ก็แบ่งแยกออกไปมาก

น้อยเพยงใด ขึ้นอยู่กับลักษณะของแผนงานหรือโครงการนั้นๆ โดยทั่วไปการศึกษาความ
ี
เป็นไปได้มักจะครอบคลุมหัวข้อต่อไปนี้ คือ

ความเป็นไปได้ทางสังคม (Social Feasibility Study)
ความเป็นไปได้ทางกายภาพ (Physical Feasibility Study)

ความเป็นไปได้ทางการเมือง (Political Feasibility Study)

ความเป็นไปได้ทางการบริหาร (Management Feasibility Study)
ความเป็นไปได้ทางสภาพแวดล้อม (Environment Feasibility Study)

Public Policy and Planning ๑๒๙



ความเป็นไปได้ทางด้านเทคนิค (Technical Feasibility Study)

ี
นอกจากนี้ ก็ยังมีการศึกษาถึง ความเพยงพอของทรัพยากร (Resources
Availabilities) ความสามารถของหน่วยงาน หรือสถาบัน (Institutional Capabilities)

และความสามารถของเครื่องมือ เครื่องใช้ต่างๆ (Capacities of the instruments) เป็น

ต้น
(๔) หลักประโยชน์สูงสุด (Optimality) ประโยชน์สูงสุด ในที่นี้ไม่ได้ หมายถึง

มากที่สุดอย่างไม่มีอะไรเทียบได้ เพยงแต่เป็นสิ่งที่ดี และเหมาะสมแล้วในสถานการณ์นั้น
ี
เท่านั้น การก าหนดประโยชน์สูงสุดของการวางแผน อาจท าได้ ๒ ประการด้วยกัน คือ

(ก) การท าให้ได้ผลผลิตสูงสุด เมื่อมีปัจจัยการผลิตให้จ านวนหนึ่ง(Maximize
output relative to a given input)

ื่
(ข) การผลิตด้วยปัจจัยการผลิตที่ต่ าที่สุดเพอให้ได้ผลผลิตตามที่ก าหนดไว้
(Minimize input relative to a given output)
การก าหนดประโยชน์สูงสุดในการวางแผน เป็นเรื่องยากมากเพราะจะต้องประสบ

กับปัญหายุ่งยาก สับสนเกี่ยวกับ เวลา สถานที่ ความเสี่ยง และความไม่แน่นอนต่างๆ

อย่างไรก็ตามนักวิชาการทางการวางแผนได้พยายามค้นหาเครื่องมือเพอช่วยในการ
ื่
ตัดสินใจหาประโยชน์สูงสุดไว้หลายประเภท เพอให้เลือกใช้ตามความเหมาะสมกับลักษณะ
ื่

และประเภทของงานนั้นๆ

๖.๖.๔ มิติด้านเวลา (Time Horizon) การวางแผนกับอนาคตเป็นของคู่กัน การ

วิเคราะห์เกี่ยวกับเรื่องเวลาในอนาคต ซึ่งเป็นเรื่องส าคัญมาก ทั้งนี้ เพราะกิจกรรมที่เกิดขึ้น

ระหว่างเวลาในอนาคตนั้น จะตรงตามที่คาดการณ์หรือไม่นั้นเกี่ยวข้องกับความเสี่ยง และ
ื่
ความไม่แน่นอนต่างๆมากมาย จ าเป็นจะต้องเอา “เวลา” มาวิเคราะห์ร่วมกับสิ่งอนๆ เพอ
ื่
หาทางคาดการณ์ความเป็นไปได้ที่ใกล้เคียงมากที่สุด เช่น การวิเคราะห์ความสัมพนธ์
ั
ระหว่างเวลากับค่าใช้จ่าย เวลากับความเป็นไปได้ เวลากับวัตถุประสงค์ เวลากับทรัพยากร
อื่นๆ เป็นต้น ดังนั้น จึงเกิดเทคนิคการวิเคราะห์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเวลามากมาย เช่น การ

วิเคราะห์ผลประโยชน์และค่าใช้จ่าย (Benefit/Cost Analysis) การวิเคราะห์ประสิทธิผล
ของค่าใช้จ่าย (Cost-effectiveness Analysis) เทคนิคค่าปัจจุบัน (Present Value)


เทคนิค PERT/CPM และ IRR เป็นต้น

๑๓ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ิ
๖.๖.๕ มติด้านการวางแผนเป็นกระบวนการ (Planning is the process)
การวางแผนเป็นกิจกรรมต่อเนื่องที่ต้องกระท าติดต่อกันไปเป็นระยะๆ โดยมิให้ขาดตอน
หรือหยุดนิ่ง ทั้งนี้ เพราะแผนจะต้องปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงอยู่

ตลอดเวลา สถานการณ์ต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลานั้น เกิดขึ้นก็เพราะการวางแผน

เป็นเรื่องของความไม่แน่นอนในอนาคต ยิ่งเป็นแผนระยะยาวมากเท่าไหร่ ความไม่แน่นอน
ที่เกิดขึ้นก็ยิ่งมีมากขึ้น ความไม่แน่นอนดังกล่าวท าให้เป้าหมาย วัตถุประสงค์ ตลอดจน

กระบวนการปฏิบัติงานตามแผนผิดพลาดไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่เป็นปัจจุบัน เมื่อเป็นเช่นนี้
ก็จ าเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงและวางแผนใหม่ให้ตรงกับข้อเท็จจริง และที่กล่าวมานี้

คือ เหตุผลที่ว่าการวางแผนเป็นกระบวนการ


๖.๗ ขั้นตอนการวางแผน

ส าหรับขั้นตอนในการวางแผน มีนักวิชาการได้เสนอไว้หลากหลาย ในที่นี้ ผู้เขียน
ขอประมวลสรุปขั้นตอนต่างๆ ตั้งแต่เริ่มต้น จนถึงการมีแผนที่เป็นลายลักษณ์อกษร
ั
ดังต่อไปนี้

๖.๗.๑ การเตรียมการก่อนการวางแผน ในขั้นตอนนี้อาจจะมีการจัดหน่วยงาน
ื่
หรือบุคคลขึ้นมาเพอที่จะรับผิดชอบในการวางแผน ตลอดจนจะต้องมีการเก็บรวบรวม
ข้อมูลที่จ าเป็นจะต้องใช้ในการก าหนดแผน อาทิเช่น ข้อมูลที่เป็นสภาพแวดล้อมภายนอกของ
องค์การ คือ สภาพแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และคู่แข่งขัน และข้อมูลที่

เป็นสภาพแวดล้อมภายในคือ ทรัพยากรทางการบริหารต่างๆ เช่น เงิน คน วัสดุอปกรณ์
ุ
เครื่องไม้ เครื่องมือต่างๆ เป็นต้น

๖.๗.๒ การวเคราะห์ข้อมลและปัญหา โดยการศึกษางานที่ปฏิบัติมาแล้วว่า มี
ิ
ู
ปัญหาอะไรบ้าง และมีสิ่งใหม่ที่องค์การต้องการจะท าคืออะไร โดยใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่เก็บ

รวบรวมมาในขั้นตอนนี้ อาจจะมีการน าเอาเทคนิคการวิเคราะห์ที่เรียกว่า SWOT มาเป็น
ื่
่
เครื่องมือในการวิเคราะห์ข้อมูลและปัญหาเพอให้ทราบถึงจุดแข็ง จุดออน โอกาส และ
ุ
อปสรรค ในการปฏิบัติงานขององค์การ ส าหรับเทคนิคการวิเคราะห์ที่เรียกว่า SWOT
ดังกล่าวข้างต้นนั้น จะประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ในเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับองค์การ

ดังนี้

Public Policy and Planning ๑๓๑



๑) จุดแข็งและจุดออนภายใน (Internal Strengths and Weaknesses) คือ
่
สิ่งที่องค์การสามารถที่จะควบคุมได้ อาทิเช่น ทรัพยากรทางการบริหารต่างๆ ที่จ าเป็นต้องใช้
เช่น คน เงิน วัสดุอปกรณ์ ความรู้เกี่ยวกับการจัดการ เป็นต้น ปัจจัยภายในดังกล่าวนี้
ุ
ิ
ิ
สามารถที่จะพจารณาว่า มีจุดแข็งหรือจุดออนได้หลายๆ วิธี เช่น การพจารณาขวัญและ
่
ั
ก าลังใจของพนักงาน ประสิทธิภาพการผลิต การใช้อตราส่วนทางการเงิน เป็นต้น จุดแข็ง
่
และจุดออนนั้นจะต้องท าการเปรียบเทียบกับองค์กรที่เป็นคู่แข่งทางธุรกิจ ถ้าเหนือกว่าคู่แข่ง
ขัน ก็ถือว่าเป็นจุดแข็ง และถ้าด้อยกว่า ก็ถือว่าเป็นจุดอ่อน
ุ
๒) โอกาสและอปสรรคภายนอก (External Opportunities and Threats)
คือ สิ่งที่องค์การไม่สามารถที่จะควบคุมได้ อนเนื่องมาจากผลกระทบที่เกิดจาก
ั
ิ
สภาพแวดล้อมภายนอกที่มีอทธิพลต่อองค์การทั้งในด้านที่ดีและไม่ดี อาทิเช่น
สภาพแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ การเมือง สังคม คู่แข่งขัน และเทคโนโลยี

ื่
ด้วยเหตุนี้ องค์การธุรกิจจึงต้องพยายามแสวงหาโอกาส เพอให้ธุรกิจมีความ
ได้เปรียบคู่แข่งและพยายามหลีกเลี่ยงอปสรรคจากภายนอก โดยการคาดคะเนและ
ุ

พยากรณ์สภาพแวดล้อมภายนอกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล

๖.๗.๓ การพิจารณาประเมนทางเลือก วิเคราะห์ทางเลือกและตัดสินใจเลือกสิ่ง
ิ
ส าคัญ หรือทางเลือกที่จะต้องท าก่อนเพื่อน ามาก าหนดเป้าหมาย และแผนงานในขั้นต่อไป

๖.๗.๔ การก าหนดแผนงานและโครงการต่างๆ ซึ่งก็คือการเขียนแผน อน
ั
ประกอบด้วย แผนงาน โครงการ และกิจกรรม ดังแสดงรายละเอียดต่อไปนี้
๑) แผนงาน (Program) คือ แผนที่มีการรวบรวมเอางานที่มีลักษณะคล้ายคลึง

กันและเหมือนกันมารวมเข้าไว้ด้วยกัน แล้วแบ่งกลุ่มงานที่มีอยู่ออกเป็นกลุ่มงานใหญ่ตาม

ลักษณะงาน เช่น แผนการผลิต แผนการตลาด แผนการเงินและบัญชี และแผนการบริหาร
ทรัพยากรมนุษย์ เป็นต้น

๒) โครงการ (Project) คือ แผนซึ่งก าหนดรายละเอียดของการปฏิบัติงานต่างๆ
ี
ื่
เพอให้บรรลุเป้าหมายในแผนงาน ซึ่งในโครงการจะมีการระบุรายละเอยดที่ส าคัญๆ อาทิเช่น
ี
รายละเอยดของกิจกรรมที่จะต้องปฏิบัติว่ามีอะไรบ้าง ปฏิบัติอย่างไร ปฏิบัติเมื่อไร ใคร
รับผิดชอบ ใช้งบประมาณเท่าไร ตลอดจนวิธีการประเมินผลโครงการ

๑๓๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๓) กิจกรรม (Activity) หมายถึง โครงการแต่ละโครงการอาจจะมีกิจกรรมที่

ต้องกระท าหนึ่งกิจกรรม หรือมากกว่าหนึ่งกิจกรรมก็ได้ กิจกรรม คือการกระท าใดๆ ก็ตาม
ื่
เพอให้เกิดผลที่ต้องการการก าหนดแผนงานและโครงการต่างๆ จะต้องก าหนดสิ่งต่อไปนี้
ด้วย

- ก าหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมาย การก าหนดเป้าหมายของแผนงาน
ต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ขององค์การ และการก าหนดเป้าหมายของโครงการต้อง

ั
สัมพนธ์กับ แผนงานด้วย การก าหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายที่ดีให้มีผลอย่างจริงจัง
ในทางปฏิบัติควรก าหนดไว้ใน เชิงปริมาณ เนื่องจากการก าหนดไว้ในเชิงคุณภาพนั้นยากที่

จะวัดได้
- ก าหนดวิธีด าเนินการหรือกิจกรรม เป็นการก าหนดแนวปฏิบัติว่าจะท า

อะไร อย่างไรบ้างตามล าดับ ก าหนดตัวบุคคลผู้รับผิดชอบ ก าหนดเวลาในการปฏิบัติ และ

วิธีประเมินผล
- ก าหนดค่าใช้จ่าย จะต้องใช้งบประมาณส าหรับด าเนินการเท่าใด ต้อง

ค านวณให้ละเอียดทุกแง่ทุกมุม และต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง

ั
ความสัมพนธ์ระหว่าง แผนงาน และ กิจกรรม หรือ โครงการได้แสดงในภาพ
ื่
ข้างล่างนี้ นั่นคือ องค์การมีการก าหนดเป้าหมายร่วมกัน มีการวางแผนงานหลักไว้เพอ
เครื่องมือน าทางไปสู่เป้าหมาย โดยในแต่ละแผนงานจะประกอบด้วยโครงการย่อย และแต่ละ
โครงการย่อยก็จะประกอบด้วยกิจกรรมย่อย ที่จะบอกถงวิธีการด าเนินการให้ส าเร็จ และได้
ึ
ผลลัพธ์ตามเป้าหมายที่วางไว้อย่างมีทิศทางที่ชัดเจน ดังแสดงในแผนภาพ ต่อไปนี้

Public Policy and Planning ๑๓๓



วัตถุประสงค์ขององค์การ


เป้าหมาย





แผนงาน A แผนงาน B แผนงานที่ C





โครงการ โครงการ โครงการ a โครงการ b
- กิจกรรม ก




- กิจกรรม ข กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม

กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม



- กิจกรรม ค
แผนภาพที่ ๖.๒ : แสดงส่วนประกอบของแผน และความสัมพันธ์ระหว่าง
เป้าหมาย แผนงาน โครงการ และกิจกรรมในภาคปฏิบัติโครงการ

๖.๗.๕ การปฏิบัติตามแผน คือ การน าแผนไปปฏิบัติ ซึ่งต้องใช้กระบวนการบริหาร

ต่างๆ ได้แก่ การจัดระบบงาน การจัดวางตัวบุคคล การอานวยการสั่งการ การตรวจนิเทศ และ

การควบคุมงาน เป็นต้น หลักทั่วไปในการน าแผนออกปฏิบัติมีดังนี้

๑) หัวหน้างานและผู้ปฏิบัติต้องศึกษาแผนให้เข้าใจเสียก่อน เช่น เข้าใจ

วัตถุประสงค์ ต้องรู้ว่า ท าอะไร เมื่อไร มีใครร่วมงาน มีงบประมาณมากน้อยเพยงใด เป็น
ี
ต้น

๒) หัวหน้างานต้องแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบให้คนงานอย่างชัดเจน
ื่
ี
๓) ชี้แจงการปฏิบัติงานตามแผนให้ทราบโดยละเอยดเพอให้พร้อมจะ
ปฏิบัติงานได้
๔) จะต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง เพอให้
ื่
งานด าเนินไปได้อย่างราบรื่น


๕) จัดท าปฏิทินปฏิบัติงานให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ

๑๓๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๖.๗.๖ การประเมนผล เมื่อได้ด าเนินการตามแผนไประยะหนึ่ง ควรมีการตรวจสอบ
ิ
ประเมินผลงาน การประเมินผลที่นิยมท ากัน คือ ประเมินในระยะครึ่งเวลาของแผนและใน
เวลาสิ้นสุดของแผน เพอให้รู้ปัญหา และอปสรรคต่างๆ จะได้แก้ไขปรับปรุงแผนให้ดีต่อไป
ื่
ุ
ส าหรับหลักการทั่วไปที่ใช้เป็นแนวทางในการประเมินผล มีดังนี้

๑) ศึกษาวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของแผนให้เข้าใจ
๒) เลือกวิธีการประเมินที่เหมาะสมมาใช้ เช่น การสังเกต การสัมภาษณ์ และ

การใช้สถิติ เป็นต้น
๓) รวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามแผน

๔) รายงานประเมินผลต่อผู้บริหารหรือผู้บังคับบัญชาที่เกี่ยวข้อง
จากกระบวนการวางแผนดังกล่าวข้างต้น จะท าให้ทราบได้ว่า เป็นกระบวนการที่ใช้ใน

การวางแผนโดยทั่วๆ ไป แต่ถ้าเป็นการจัดท าแผนกลยุทธ์ในองค์กรธุรกิจก็จะมีความ

สลับซับซ้อนเพิ่มขึ้นอีก เนื่องจากวงการธุรกิจจะมีการแข่งขันกันสูง

๖.๘ ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผน
ั
ดังที่ได้ทราบแล้วว่า นโยบายเป็นเครื่องมือที่ส าคัญของรัฐบาลในการพฒนา
ประเทศ แต่ในขณะเดียวกันนโยบายก็ต้องใช้เวลาในการด าเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย
ในช่วงเวลาดังกล่าวล้วนมีความจ าเป็นที่จะต้องท าการวางแผนรองรับ เพอเป็นหลักประกัน
ื่
ว่าการน านโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุเป้าหมายที่พงประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและ
ึ
ประสิทธิภาพ

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบด้วย

มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่ท าให้การน านโยบายไปปฏิบัติปรากฏเป็นจริง และแผนก็คือ
ผลผลิตของการวางแผน (Planning) เมื่อแผนถูกน าไปปฏิบัติ ผู้ปฏิบัติจะต้องตรวจสอบว่า

มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่ก าหนดไว้ในแผนนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ หรือก่อให้เกิด

ุ
ปัญหาหรืออปสรรคใดๆ บ้าง ในขณะน าไปปฏิบัติ และปัญหาอปสรรคต่างๆ เหล่านั้น
ุ
สามารถแก้ไขได้หรือไม่ และส่งผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายเพยงใด การประเมินผล
ี
การน าแผนไปปฏิบัติจะท าให้ทราบข้อมูลส าคัญเพอน ามาใช้ในการปรับปรุงการวางแผน
ื่
ใหม่ให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น หรืออาจจ าเป็นจะต้องปรับปรุงนโยบายให้มีความเหมาะสม

Public Policy and Planning ๑๓๕



ต่อการน าไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ดังปรากฏใน

แผนภาพ ต่อไปนี้

Policy Planning Plan




Feedback

แผนภาพที่ ๖.๓ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่าง นโยบาย การวางแผน และแผน


เพอช่วยให้เข้าใจความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายกับการวางแผนมากยิ่งขึ้น จึงมี
ื่
นักวิชาการได้น าเสนอความหมายของค าต่างๆ ที่เกี่ยวของ ดังต่อไปนี้

ึ
๑) เป้าประสงค์ (Goal) หมายถึง สภาพการณ์ที่พงปรารถนา มีลักษณะกว้างๆ
ไม่เฉพาะเจาะจง ซึ่งรัฐบาลหรือองค์การประสงค์จะให้บรรลุผลส าเร็จ
ึ
ั
๒) วตถุประสงค์ (Objective) หมายถึง สภาพการณ์ที่พงปรารถนา มี
ลักษณะเฉพาะเจาะจงซึ่งรัฐบาลหรือองค์การประสงค์จะให้บรรลุผลส าเร็จ

๓) นโยบาย (Policy) เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลว่า จะท าอะไร (What to
ี
do) มีลักษณะกว้างๆ และเป็นนามธรรม (Abstract) ไม่มีรายละเอยดว่าจะท าอย่างไร
(How to do)
๔) แผน (Plan) เป็นการเตรียมการและตัดสินใจในปัจจุบันเพอกระท าในอนาคต
ื่
ื่
โดยวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ เพอให้การด าเนินงานตามแผนบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมี
ประสิทธิภาพ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือเป็นการแปลงนโยบายซึ่งเป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรม

ยิ่งขึ้น เพื่อตอบค าถามเหล่านี้

๔.๑) อะไร (What) : ชื่อของแผน
๔.๒) ท าไม (Why) : วัตถุประสงค์ของแผน

๔.๓) ใคร (Who) : ผู้รับผิดชอบแผน

๔.๔) เมื่อไร (When) : ระยะเวลาของแผน
๔.๕) ที่ไหน (Where) : สถานที่ด าเนินการตามแผน

๔.๖) อย่างไร (How) : วิธีด าเนินงานและที่มาของงบประมาณ

๑๓๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๕) แผนงาน (Program) เป็นส่วนย่อยของแผน โดยทั่วไปแผนหนึ่งๆ มัก

ประกอบด้วยสองโครงการขึ้นไป แต่ละแผนงานอาจมีวัตถุประสงค์เฉพาะของแผนงาน
ต่างกัน แต่วัตถุประสงค์ขั้นสุดท้ายของแผนงานต่างก็มุ่งช่วยให้วัตถุประสงค์รวมของแผน

บรรลุผลส าเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ

๖) โครงการ (Project) เป็นกิจกรรมย่อยของแผนงาน โดยทั่วไปแผนงานหนึ่งๆ
มักประกอบด้วยสองโครงการขึ้น แต่ละโครงการอาจมีวัตถุประสงค์เฉพาะของโครงการ

ต่างกัน แต่วัตถุประสงค์ขั้นสุดท้ายของแต่ละโครงการต่างก็มุ่งช่วยให้วัตถุประสงค์รวมของ
โครงการบรรลุผล

ในการจ าแนกความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผนนั้น จะมีการ
จ าแนกออกเป็น ๒ ประเภทด้วยกัน คือ

๑) ความสัมพันธ์ในแนวดิ่งหรือแนวตั้ง (Vertical Relation)

การศึกษาความสัมพนธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผนในแนวดิ่งจะ
ั
ั
สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพนธ์จากบนลงล่าง โดยตั้งค าถามว่า ท าอย่างไร (How) นโยบาย
สาธารณะที่ก าหนดไว้ จึงจะประสบความส าเร็จบรรลุเป้าหมายที่ก าหนดไว้ซึ่งวิธีการที่

น าไปสู่นโยบายสาธารณะ ก็คือการจัดท าแผน แผนงาน และโครงการ ที่สอดคล้องกัน
สัมพันธ์กัน ดังปรากฏในแผนภาพ ต่อไปนี้

นโยบายสาธารณะ
(๑)



แผน แผน แผน

(๑) (๒) (๓)


แผนงาน แผนงาน แผนงาน
(๑) (๒) (๓)


โครงการ โครงการ โครงการ

(๑) (๒) (๓)

แผนภาพที่ ๖.๔ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผน

ในแนวดิ่ง

Public Policy and Planning ๑๓๗



ั
จากแผนภาพข้างต้นนี้ แสดงให้เห็นว่า ลักษณะความสัมพนธ์ของนโยบาย
สาธารณะ แผน แผนงาน และโครงการ ซึ่งเป็นการแปลงนโยบายจากที่เป็นนามธรรมไปสู่
การปฏิบัติการที่รูปธรรมที่ชัดเจนตามล าดับตั้งแต่ แผน แผนงาน และโครงการ โดย

ลักษณะความสัมพันธ์ อาจจะอธิบายได้ดังนี้


ประการแรก นโยบายสาธารณะ (๑) ประกอบด้วย แผน (๑) + แผน (๒) + แผน
(๓)

ประการที่สอง แผน (๒) ประกอบด้วย แผนงาน (๑) + แผนงาน (๒) + แผนงาน
(๓)

ประการที่สาม แผนงาน (๒) ประกอบด้วย โครงการ (๑) + โครงการ (๒) +

โครงการ (๓)

ค าว่า นโยบายสาธารณะ คือ Public Policy ประกอบด้วย แผนหลายแผน

รวมกัน แผน คือ Plan ประกอบด้วย แผนงานหลายแผนงานรวมกัน แผนงาน คือ
Program ประกอบด้วย โครงการหลายโครงการรวมกัน และโครงการ คือ Project

ประกอบด้วย กิจกรรมหลายกิจกรรมรวมกัน


๒) ความสัมพันธ์ในแนวนอนหรือแนวราบ (Horizontal Relation)
ึ
การศกษาความสัมพนธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผนในแนวนอน จะ
ั
สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพนธ์ของนโยบายกับการวางแผนที่เป็นมิตรต่อกัน เกื้อหนุน
ั
ส่งเสริมกัน และเป็นการยกระดับให้แผนซึ่งเป็นผลผลิตของนโยบายมีความหมายที่ไม่ต่าง

จากตัวนโยบาย ซึ่งมีผลต่อองค์กรที่น าแผนไปปฏิบัติจะมีความตระหนักมากยิ่งขึ้นในการที่

จะด าเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามแผน ดังปรากฏในแผนภาพข้างล่าง ต่อไปนี้
นโยบาย แผนงาน การน านโยบาย/แผนงาน/โครงการ

สาธารณะ (Program) ไปปฏิบัติ(Implementation)


(Public
Policy) การย้อนกลับของข่าวสาร
(Feedback)



แผนภาพที่ ๖.๕ : แสดงความสัมพันธ์นโยบายสาธารณะกับแผนในแนวราบ

๑๓๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



จากแผนภาพดังกล่าว จะท าให้ทราบได้ว่า ความสัมพันธ์ในแนวราบแผนจะเป็นจุด

)
เชื่อมโยงระหว่างนโยบาย (Policy กับการน านโยบายไปปฏิบัติ (Policy
Implementation) หลังจากที่แปลงเป็นรูปธรรมแล้ว ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของ Ernest
๒๑
R. Alexander ที่เรียกรูปแบบความสัมพันธ์นี้ว่า The PPIP Model ซึ่งประกอบด้วย

P = Policy คือ นโยบาย
P = Plan คือ แผนงาน

I = Implementation คือ การน านโยบายซึ่งแปลงเป็นรูปธรรมในรูปของ
แผนงานไปปฏิบัติ

P = Process คือ กระบวนการ
ั
จากภาพความสัมพนธ์ข้างต้นนี้ จะเริ่มจากการมีนโยบาย (Policy) แล้วจึงแปลง
นโยบาย ซึ่งมีลักษณะเป็นนามธรรมให้ไปเป็นรูปธรรมในรูปของแผนงาน (Program)

หลังจากนั้นจึงน านโยบายไปปฏิบัติ


๖.๙ ประโยชน์ของการวางแผน
นอกจากการวางแผนจะมีความส าคัญและจ าเป็นส าหรับผู้บริหารดังกล่าวมาแล้ว

ถ้าจะพิจารณาในแง่ ประโยชน์ย่อมถือได้ว่ามีหลายประการ กล่าวคือ
๖.๙.๑ การวางแผนมีส่วนช่วยในการท าให้การเปลี่ยนแปลงสิ่งต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นใน

อนาคตให้มีความมั่นใจและเกิดความแน่นอนมากขึ้นได้ ทั้งนี้เพราะมีการใช้ทั้งความรู้ทาง
ทฤษฎีและตัวเลขข้อมูลมาประกอบการพจารณาสิ่งที่จะกระท าหรือสิ่งที่จะต้อง
ิ
เปลี่ยนแปลงในอนาคต ความแน่ใจในความเป็นไปได้จึงมีมาก

๖.๙.๒ การวางแผนมีส่วนส าคัญอนเป็นตัวก าหนดทิศทางของการปฏิบัติงานอยู่
ั
่
แล้ว ได้แก วัตถุประสงค์และเป้าหมาย การตัดสินใจและการท างานของผู้ปฏิบัติทุกฝ่ายจาก
จุดหมายปลายทางอันเดียวกัน และจะท างานให้บรรลุจุดมุ่งหมายนั้น จึงท าให้การท างานมี

ความประสานสอดคล้องสนับสนุนซึ่งกันและกันไปสู่ความส าเร็จได้
๖.๙.๓ การวางแผนเป็นแนวทางที่ก่อให้เกิดการท างานที่ประหยัดทรัพยากรทุก

ด้าน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องก าลังคน วัสดุครุภัณฑ์ เครื่องมือเครื่องใช้ งบประมาณและเวลา



๒๑ เสน่ห์ จุ้ยโต, “แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและการ
บริหารโครงการ, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘), หน้า ๒๔-๒๗.