Public Policy and Planning ๑๓๙
ิ
เพราะได้มีการพจารณาทดสอบและเลือกทรัพยากรมาก่อนแล้วอย่างเหมาะสม ตลอดจน
วิธีการ ขั้นตอนและกระบวนการท างานซึ่งมีส่วนช่วยให้เกิดการประหยัด ก็ได้รับการ
คัดเลือกมาแล้วเช่นกัน
๖.๙.๔ การวางแผนช่วยให้การท างานเป็นระบบทั้งในด้านการควบคุมการทางาน
การประสานงาน การร่วมมือกันท างาน การจัดองค์การ การแบ่งงานกันท าตามความรู้
ื่
เฉพาะด้านแต่ละเรื่อง เพอป้องกันการท างานซ้ าซ้อนกันและการแย่งงานกันท า เป็นต้น จึง
กล่าวได้ว่า การวางแผนมีส่วนป้องกันปัญหาต่างๆ ทางด้านบริหารได้หลายประการ
๖.๙.๕ การวางแผนช่วยให้การท างานสะดวก ง่ายต่อการควบคุม ง่ายในการปฏิบัติ
และสามารถป้องกันมิให้เกิดปัญหาในอนาคตได้แล้ว ยังช่วยให้ผู้ปฏิบัติงานทุกระดับมีความ
รับผิดชอบและมีขวัญก าลังใจในการท างานด้วย
สรุปความท้ายบท
การวางแผน คือ กระบวนการในการก าหนดวัตถุประสงค์และวิธีการว่าจะท า
อย่างไรให้บรรลุวัตถุประสงค์นั้น ซึ่งมีความส าคัญต่อองค์การเพราะจะช่วยท าให้การ
บริหารงานประหยัดในเรื่องของคน เวลา และงบประมาณไปพร้อมกัน การวางแผนเป็น
ขั้นตอนในการแปลงนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติ ดังนั้น วัตถุประสงค์ของแผนก็จะมี
ความชัดเจนเป็นรูปธรรมมากกว่าวัตถุประสงค์ของนโยบาย ผลผลิตของการวางแผน ก็คือ
แผนประเภทต่างๆ ซึ่งอาจจะจ าแนกเป็น แผนระยะสั้น แผนระยะกลาง และแผนระยะยาว
ั
หรืออาจจะจ าแนกเป็น แผนพฒนาหรือแผนแม่บท แผนกลยุทธ์ และแผนปฏิบัติการ
ประจ าปี ทั้งนี้ นักวางแผนและผู้ที่ใช้แผนจะต้องตัดสินใจเลือกเองว่า จะจัดท าแผนประเภท
แบบไหนมาใช้ให้เหมาะสมกับบริบทขององค์กร เพราะแผนแต่ละชนิดล้วนมีเนื้อสาระที่
แตกต่างกันออกไป ส่วนขั้นตอนที่จะได้มาซึ่งแผนแต่ละประเภทนั้น จะต้องผ่าน
กระบวนการตระเตรียมข้อมูลของหน่วยงานทั้งในอดีตและปัจจุบัน น าเอาปัญหาและ
ื่
อปสรรคขององค์การมาวิเคราะห์ จากนั้นจึงพจารณาทางเลือกที่ดีที่สุดเพอการตัดสินใจ
ุ
ิ
ิ
และก าหนดแผนออกมาเป็นลายลักษณ์อกษร อย่างไรก็ตามการจัดท าแผนจะต้องพจารณา
ั
จากนโยบายของหน่วยงาน โดยแผนที่เกิดขึ้นภายใต้นโยบายใดๆ จะต้องก าหนด
วัตถุประสงค์ของแผนให้สอดคล้องกับนโยบายนั้นๆ ขององค์การ
๑๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ค าถามท้ายบท
ั
๑. การวางแผนมีความหมายว่าอย่างไร และมีความส าคัญต่อการพฒนาประเทศ
การบริหารองค์กร และต่อการตัดสินใจระดับบุคคลอย่างไรบ้าง จงอธิบาย
๒. องค์ประกอบที่ส าคัญของการวางแผนมีอะไรบ้าง จงอธิบายแต่ละองค์ประกอบ
มาโดยสังเขป
๓. ตามที่ท่านได้ศึกษาเรื่องการวางแผนมาแล้ว จึงอยากทราบว่า ในทัศนะของ
ท่านได้จ าแนกประเภทของการวางแผนไว้อย่างไร และแต่ละประเภทมีความแตกต่างกัน
อย่างไร
๔. จงให้ความหมายของค าส าคัญ ดังต่อไปนี้
๔.๑ เป้าประสงค์ (Goal)
๔.๒ วัตถุประสงค์ (Objective)
๔.๓ นโยบาย (Policy)
๔.๔ แผน (Plan)
๔.๕ แผนงาน (Program)
๔.๖ โครงการ (Project)
ั
๕. จงอธิบายถึงความสัมพนธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน พร้อมทั้งอธิบาย
ถึงความส าคัญที่ต้องศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน มาดูโดยสังเขป
Public Policy and Planning ๑๔๑
เอกสารอ้างอิง
กรมการปกครอง. คู่มอปฏิบัติงานการจัดท าแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนต าบล.
ื
กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์อาสารักษาดินแดน, ๒๕๔๓.
ชาคริต ชาญชิตปรีชา (๑๑ ม.ค. ๕๑). “องค์การและการจัดการ”, [ออนไลน์]. หน้า ๔๒.
แหล่งที่มา: teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๔ มีนาคม ๒๕๖๐].
มหาวิทยาลัยราชภัฏนครราชสีมา. การวางแผน. [ออนไลน์] แหล่งที่มา:
.
http://www.human.nrru.ac.th/Program/public/thai [๒๔ มี.ค. ๒๕๖๑].
มาลัย แก้วมโนรมย์. กระบวนการวางแผน. [ออนไลน์]. แหล่งที่มา: http://www.m-
ed.net/doc01/policy006 [๒๔ มี.ค. ๒๕๖๑].
รังสรรค์ ประเสริฐศรี. “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”. ใน เอกสารการ
ิ
ิ
สอนชุดวชานโยบายสาธารณะและการวางแผน. นนทบุรี : ส านักพมพ ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙.
ิ
เสน่ห์ จุ้ยโต. “แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชุดวชานโยบาย
ิ
สา ธ า ร ณ ะแ ละ กา ร บ ริ ห า ร โ ค ร ง กา ร . น น ท บุ รี : ส า นั ก พม พ ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘.
เอกชัย กี่สุขพนธ์. การบริหาร : ทักษะและการปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : ส านักพมพ ์
ั
ิ
สุขภาพใจ, ๒๕๓๘.
๑๔๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
บทที่ ๗
กระบวนการวางแผนและการจัดท าโครงการ
(Planning Process and Project Formulation)
๗.๑ บทน า
ในกระบวนการวางแผนที่จะน าไปสู่แผนที่สามารถปฏิบัติได้ หลักการประการ
ส าคัญ คือ การก าหนดความต้องการของหน่วยงานเจ้าของแผน และการก าหนด
วัตถุประสงค์ของแผน เนื่องจากทั้งการก าหนดความต้องการและการก าหนดวัตถุประสงค์
ั
จะเป็นเครื่องมือส าหรับการชี้ทิศทางของหน่วยงานนั้นว่า หน่วยงานต้องการพฒนาอะไร
และ จะพัฒนาเรื่องนั้นไปเพื่ออะไร ทั้งนี้ เพราะหน่วยงานหรือองค์กรแต่ละประเภทมีความ
ั
ต้องการในการพฒนาที่แตกต่างกันตามลักษณะของงานที่รับผิดชอบ การก าหนดทิศ
ทางการพัฒนาจึงมีลักษณะที่แตกต่างกันไปด้วย อาทิเช่น มหาวิทยาลัย ด้านหลักของความ
ต้องการพัฒนา ก็คือการพัฒนางานทางด้านวิชาการ โดยทั่วไปงานที่มหาวิทยาลัยจะพฒนา
ั
มีจ านวน ๔ ด้านใหญ่ๆ ประกอบด้วย งานจัดการเรียนการสอนหรือการผลิตบัณฑิต
ั
งานวิจัยและพฒนาองค์ความรู้ใหม่ๆ งานบริการวิชาการและการถ่ายทอดเทคโนโลยี งาน
ั
ท านุบ ารุงศิลปะและวัฒนธรรม เมื่อด้านหลักของความต้องการพฒนาเป็นไปตามที่กล่าว
แล้ว การก าหนดวัตถุประสงค์ในการพฒนาจึงต้องก าหนดอยู่บนพนฐานของความต้องการ
ั
ื้
เช่นกัน
๗.๒ การก าหนดความต้องการและวัตถุประสงค์ของแผน
ั
จากบทประพนธ์เรื่องสังข์ทองตอนหนึ่ง ที่ว่า เมื่อรจนาเลือกคู่ได้เจ้าเงาะ ท้าว
สามลต้องการให้รจนาและเจ้าเงาะไปอยู่กระท่อมปลายนา จึงเรียกขุนหมื่นมาสั่งความว่า
ต้องสร้างกระท่อมปลายนาให้เสร็จภายใน ๗ วัน ขุนหมื่นก็วางแผนสร้างกระท่อมโดยสั่ง
การ ดังนี้
“นายมีโค่นไผ่ นายใจขุดหลุม
นายชั้นนายชุ่ม คุมกันไปเกี่ยวแฝก
เสร็จแล้วเกลาเสา เอาโว้ยย้ายแยก
Public Policy and Planning ๑๔๓
เลิกงานข้าจะแจก ของแปลกแปลกให้กิน”
จะเห็นได้ว่า เมื่อใดก็ตามที่มนุษย์เริ่มคิดที่จะท ากิจกรรมใดๆ มนุษย์ก็มักจะคิดหรือ
ท าการจินตนาการเสียก่อนเป็นเบื้องต้นในเรื่องนั้นๆ ว่า จะท าอะไร อย่างไร มีวิธีการ
ขั้นตอนตั้งแต่เริ่มต้นจนถึงสิ้นสุดโดยใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง ในเวลาใด และกิจกรรมต่างๆ
นั้นจะท ากันที่ไหน โดยมีเป้าหมายและผลที่คาดว่าจะได้รับเป็นตัวก าหนด เมื่อคิดแล้วจึง
กระท า ในการคิดดังกล่าวนี้ ถ้าเป็นเรื่องที่มีขอบเขตไม่กว้างขวางใหญ่โต หรือเป็นเรื่อง
ส่วนตัว แต่ละคนก็ย่อมท าได้โดยมิต้องบันทึกไว้เป็นลายลักษณ์อกษร คิดตอนเช้าท าตอน
ั
บ่าย หรือคิดวันนี้ปฏิบัติพรุ่งนี้ก็มี ความเป็นไปได้ แต่เรื่องที่คิดมีขนาดใหญ่โตขั้น เป็นเรื่อง
ขององค์การ มีคนเกี่ยวข้องมากขึ้นทั้งในแง่การคิด การปฏิบัติ และมีผลประโยชน์เกี่ยวข้อง
การท างานต้องใช้เวลาเป็นเดือนหรือเป็นปี การกระท าดังกล่าวต้องใช้ทรัพยากร โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งงบประมาณมากมาย จ าเป็นต้องกระท าอย่างมีระบบ กล่าวอกนัยหนึ่งก็คือการคิด
ี
ื่
หรือการวางแผนนั้นต้องใช้ทั้งคน เงิน เวลา และทรัพยากรอนๆ มากมาย ดังนั้น การ
วางแผนจึงจ าเป็นต้องมีกระบวนการขั้นตอน
การก าหนดความต้องการเป็นขั้นตอนแรกของกระบวนการวางแผน เนื่องจากงาน
แต่ละอย่างมีลักษณะแตกต่างกัน ใช้ทรัพยากรในการกระท าไม่เหมือนกัน ผลที่ได้รับจาก
การท างานนั้นๆ ย่อมต่างกันไปด้วย ยิ่งกว่านั้น งานบางอย่างกระท าให้ส าเร็จไปได้โดยไม่
ต้องมีการวางแผน แต่งานบางอย่างท าไม่ได้ถ้าไม่มีการวางแผนให้เรียบร้อยเสียก่อน ดังนั้น
ในการที่จะกระท างานใดจ าเป็นจะต้องตัดสินใจก่อนว่าควรจะมีการวางแผนหรือไม่ ทั้งนี้
ื่
เพอให้งานนั้นบรรลุผลส าเร็จด้วยดี และเพอไม่ให้เสียเวลาและทรัพยากรในการวางแผน
ื่
โดยได้ผลไม่คุ้มค่า กล่าวคือใช้ทรัพยากร (คน เงิน เวลา วัสดุ ครุภัณฑ์ และเครื่องยนต์
ื่
เครื่องจักร) ไปมากมายในการวางแผนเพอจะท างานอย่างหนึ่ง แต่เมื่อท างานนั้นเสร็จแล้ว
ได้รับประโยชน์ไม่ถึงหนึ่งในสามของค่าใช้จ่ายในการวางแผน เป็นต้น
เมื่อพจารณาแล้วเห็นว่าควรมีการวางแผน ขั้นต่อไปเรื่องการก าหนดวัตถุประสงค์
ิ
ของแผน เป้าหมาย และนโยบาย ส าหรับวัตถุประสงค์ ที่จะก าหนดขึ้นนั้น ก็คือความ
คาดหมายที่ต้องการจะเป็นในทางต่างๆ ของบุคคลหรือองค์การ วัตถุประสงค์จะแสดงถึง
พระธรรมโกศาจารย์ (ประยูร ธมฺมจิตฺโต), พุทธวิธีการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาจุฬาลง
กรณราชวิทยาลัย, ๒๕๔๙), หน้า ๓๕-๓๖.
๑๔๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ทิศทางการเจริญเติบโต ซึ่งโดยปกติมักจะระบุออกมาเป็นค่านิยมและความต้องการต่างๆใน
ระยะยาว ส่วนเป้าหมายนั้น จะมีความหมายเฉพาะเจาะจงกว่า และจะเน้นช่วงระยะเวลาที่
สั้นกว่า ดังขอยกตัวอย่างที่น าเสนอในตาราง ต่อไปนี้
ตารางที่ ๗.๑ แสดงตัวอย่างการก าหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมาย
วัตถุประสงค์ องค์การ เป้าหมาย
เป็นมหาวิทยาลัยชั้นน า มหาวิทยาลัยมหาจุฬา มีงานวิจัยทางพระพทธศาสนาที่
ุ
ใ น ก า ร วิ จั ย ท า ง ลงกรณราชวิทยาลัย ได้รับรางวัลระดับชาติและ
พระพุทธศาสนา นานาชาติ ๕ ราย ภายใน
ปีงบประมาณ ๒๕๖๒
เป็นหน่วยงานที่ท า คณะสังคมศาสตร์ พระสังฆาธิการเข้าร่วมศึกษาใน
ื่
หน้าที่จัดการศึกษาเพอ มหาวิทยาลัยมหาจุฬา หลักสูตรประกาศนียบัตรการ
พัฒนาพระสังฆาธิการ ลงกรณราชวิทยาลัย บริหารกิจการคณะสงฆ์ ของคณะ
สังคมศาสตร์ ร้อยละ ๗๐ ของ
เขตปกครองคณะสงฆ์ภาค
ภายในปี ๒๕๖๒
การก าหนดวัตถุประสงค์ในขั้นนี้ ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนต้องค านึงถึงความ
เป็นไปได้ การน าไปปฏิบัติได้ และเป็นที่ยอมรับของผู้ปฏิบัติ ไม่ขัดกับความรู้สึก ค่านิยม
ั
ทางสังคม ความเชื่อถือ และวัฒนธรรมอนดีงามของคนที่จะเป็นผู้ปฏิบัติตามแผน และ
บุคคลอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง
ส าหรับปริมาณและคุณภาพซึ่งอาจก าหนดไว้ในเป้าหมายของแผน ซึ่งไม่ควรจะ
ก าหนดให้สูงหรือต่ าเกินไปจากมาตรฐานปานกลาง หรือจากความสามารถของคนที่จะ
ท างานนั้น ตลอดจนทรัพยากรด้านอื่นๆ ที่จะใช้ในการด าเนินการด้วย เช่น เวลาที่มีอยู่ เงิน
และเครื่องมือ เครื่องใช้ต่างๆ เป็นต้น ทั้งนี้ หากก าหนดวัตถุประสงค์ไว้สูงมากการท างาน
ให้บรรลุผลส าเร็จก็เป็นไปได้ยาก ในทางกลับกัน ถ้าก าหนดไว้ต่ าเกินไป การท างานก็อาจ
ง่ายเกินไป ซึ่งมีผลกระทบต่อผู้ปฏิบัติงาน จึงมีได้ทั้งในด้านบวกและลบ นอกจากนี้ ยัง
จะต้องค านึงถึงค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ที่จะได้รับด้วย
Public Policy and Planning ๑๔๕
เมื่อมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายแล้ว สิ่งที่ผู้วางแผนควรก าหนดไว้อกอย่าง ได้แก่
ี
ื่
นโยบาย ผู้วางแผนอาจก าหนดนโยบายไว้เพอเป็นแนวทางให้กับผู้ปฏิบัติตามแผน หรือ
ผู้บริหารโครงการได้ใช้เป็นกรอบในการตัดสินใจนโยบายจึงเป็นแนวทางกว้างๆ ของการ
ปฏิบัติงานและการบริหาร และเป็นสิ่งที่ผู้ช่วยให้ผู้ปฏิบัติท างานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์
โดยใช้หลักการและวิธีการตามแนวทางของนโยบาย
ื่
งานส าคัญต่อไปในขั้นตอนนี้ ได้แก่ การจัดเตรียมข้อเสนอเพอขออนุมัติในหลักการ
จากผู้มีอานาจตามล าดับชั้น การเตรียมข้อเสนอของแผนในหลักการนี้อาจใช้องค์ประกอบ
ของแผนดังได้กล่าวไปแล้ว กล่าวคือเริ่มด้วยชื่อของแผน วัตถุประสงค์ ปัญหา วิธีด าเนินการ
ผลที่คาดว่าจะได้รับ ทรัพยากรที่ต้องใช้ และเหตุผลสนับสนุน ในทางปฏิบัติอาจมีรูปแบบ
บางอย่างแตกต่างกันแกไปตามหน่วยงานที่ใช้ การเตรียมข้อมูลหลักส าคัญๆ ดังกล่าวนี้
เสนอขออนุมัติไว้ก่อน เมื่อได้รับอนุมัติในหลักการแล้วจึงจะด าเนินการวางแผนใน
รายละเอียดต่อไป การอนุมัติในหลักการนี้เป็นการสร้างข้อผูกพนไว้เป็นเบื้องต้นว่า ให้ท าได้
ั
๒
และจะมีงบประมาณใช้จ่ายในเรื่องนี้
ั่
๗.๓ ลักษณะทวไปวัตถุประสงค์ของแผน
ื้
วัตถุประสงค์ของแผนงานจะต้องมีความสอดคล้องและถูกก าหนดขึ้นจากพนฐาน
ความเข้าใจในประเด็นส าคัญ ดังนี้
. ความต้องการที่แท้จริงจากการด าเนินงานตามภารกิจ เช่น ในกรณีของแผนงาน
จัดการศึกษา วัตถุประสงค์จะต้องมีความสอดคล้อง และจะก าหนดขึ้นจากความต้องการที่
แท้จริงเกี่ยวกับกิจกรรมการเรียนและการสอน และผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นจากการปฏิบัติตาม
แผนจัดการศึกษาที่ก าหนดขึ้น
ั
๒. เทคโนโลยีและพฒนาการของศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการด าเนินงาน เช่น
ความก้าวหน้าของเนื้อหาวิชาในการเรียนการสอนในแต่ละระดับการศึกษา จะต้องเป็น
ิ
ข้อมูลพนฐานที่ส าคัญประการหนึ่งส าหรับการพจารณาก าหนดวัตถุประสงค์ของแผนงาน
ื้
จัดการศึกษาที่จะจัดท าขึ้น
๒
์
รังสรรค ประเสริฐศรี, “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หน้า ๔ -๔๘.
๑๔๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๓. ลักษณะพนฐานของผู้รับบริการ เช่น ในการก าหนดวัตถุประสงค์ของแผนงาน
ื้
ุ
จัดการศึกษาระดับอดมศึกษา ผู้บริหารจะต้องมีความเข้าใจอย่างแจ่มชัดเกี่ยวกับลักษณะ
ื้
พนฐานของผู้สมัครเข้าศึกษาในสถาบัน เช่น อายุ เพศ ภูมิล าเนา ลักษณะสังคม เศรษฐกิจ
ั
ของครอบครัว บิดา มารดา ประมารการค่าใช้จ่ายส่วนตัว แหล่งเงินรายได้ ที่พกอาศัย
ความช านาญพิเศษ เป็นต้น
ื้
๔. ลักษณะพนฐานทางสังคมและเศรษฐกิจของชุมชน อนเป็นพนฐานปฏิบัติการ
ั
ื้
ของแผนงานและโครงการที่ก าหนดขึ้น ทั้งนี้รวมทั้งบริเวณที่จัดอยู่ในขอบเขตการใช้บริเวณ
และชุมชนเป้าหมายที่จะได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติงานตามแผนงานและโครงการ เช่น
ในการก าหนดวัตถุประสงค์ของแผนงานจัดการศึกษาสาขาศึกษาศาสตร์ จะต้องอยู่บน
พื้นฐานความเข้าใจในลักษณะการกระจายตัวในการประกอบอาชีพและสถานที่ท างานของ
ผู้ส าเร็จการศึกษาว่ายังคงประกอบอาชีพในชุมชนเมืองหรือในชนบท โดยมีลักษณะงานตรง
ตามสาขาวิชาที่ส าเร็จหรือไม่
จะเห็นได้ว่า วัตถุประสงค์ที่เหมาะสม นอกจากจะต้องมีความสอดคล้องกับ
สภาพการณ์ต่างๆ ข้างต้นแล้ว ยังต้องสามารถน าไปปฏิบัติได้จริง พร้อมสามารถวัดและ
ประเมินผลส าเร็จที่เกิดขึ้นได้ เช่น ในกรณีของแผนงานจัดการศึกษา วัตถุประสงค์จะต้อง
่
ระบุในเชิงพฤติกรรมที่สามารถแสดงให้ผู้อานมีความเข้าใจอย่างชัดเจนถึงพฤติกรรม
สมรรถภาพ และความช านาญที่ผู้เรียน สามารถแสดงออกได้เมื่อสิ้นสุดกิจกรรมการเรียน
และการสอนที่ก าหนดขึ้นแล้ว
๗.๔ ความสัมพันธ์ระหว่างวัตถุประสงค์กับภารกิจ
นอกจากวัตถุประสงค์จะต้องแสดงสาระส าคัญของแผนงานแล้ว ยังจะต้องมี
ี
ลักษณะที่ส าคัญอกประการหนึ่งคือ เป็นส่วนเชื่อมโยงความต่อเนื่องของกิจกรรมต่างๆ ที่
ิ
ก าหนดขึ้น อาทิเช่น กรณีการพจารณาระดับโครงสร้างแผนงาน ซึ่งถือปฏิบัติในการจัดท า
แผนพัฒนาและแผนงบประมาณประจ าปีของหน่วยงานภาครัฐบาล ดังแสดงในแผนภาพที่
๗. ต่อไปนี้
Public Policy and Planning ๑๔๗
สาขา
แผนงาน แผนงาน
แผนงานรอง แผนงานรอง
งาน/โครงการ งาน/โครงการ
ิ
กิจกรรม กจกรรม
แผนภาพที่ ๗.๑ : แสดงระดับโครงสร้างแผนงาน
และสามารถแสดงความสัมพันธ์หรือการเชื่อมโยงของวัตถุประสงค์ของแผนงานใน
แต่ละระดับได้ ดังปรากฏในแผนภาพที่ ๗.๒ ต่อไปนี้
วัตถุประสงค์
ของสาขา
วัตถุประสงค์ของ วัตถุประสงค์ของ
แผนงาน แผนงาน
วัตถุประสงค์ของ วัตถุประสงค์ของ
แผนงานรอง แผนงานรอง
วัตถุประสงค์ของ วัตถุประสงค์ของ
งาน/โครงการ งาน/โครงการ
วัตถุประสงค์ของ วัตถุประสงค์ของ
กิจกรรม กิจกรรม
แผนภาพที่ ๗.๒ : แสดงความสัมพันธ์ของวัตถุประสงค์ของแผนงานแต่ละระดับ
๑๔๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
จากแนวความคิดทั้งหมดที่ได้น าเสนอข้างต้นนั้น สามารถจะสรุปเป็นหลักการ
ส าคัญได้ว่า วัตถุประสงค์ที่จะก าหนดขึ้นส าหรับแผนงานหรือโครงการใด ควรให้ครอบคลุม
ลักษณะส าคัญอย่างน้อย ๖ ประการ คือ
ั
. ต้องเกี่ยวข้องสัมพนธ์กับความต้องการที่แท้จริงของการจัดท าแผนงานและ
โครงการนั้นต้องสามารถแสดงแนวคิด เหตุและผลที่สามารถน าไปปฏิบัติจริงได้
๒. ต้องมีความชัดเจนและสื่อความหมาย
๓. ต้องมีความเป็นไปได้ที่จะประสบความส าเร็จในระดับสูง
๔. ต้องสามารถที่จะสังเกตการณ์เปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้
๕. ต้องสามารถวัดและประเมินได้
๗.๕ การก าหนดองค์กรการวางแผน
การวางแผนเป็นงานที่ส าคัญมากในระหว่างงานด้านอนๆ ทางบริหาร เพราะเป็น
ื่
ื่
งานที่จะต้องกระท าก่อนงานด้านอน หรือกล่าวอกนัยหนึ่ง งานด้านอนๆ ไม่ว่าจะเป็นการ
ี
ื่
จัดองค์การ การบริหารงานบุคคล การอานวยการ การประสานงาน การรายงาน และ
การงบประมาณก็ตาม ก่อนที่จะด าเนินการได้ จะต้องมีการวางแผนไว้ก่อน และการท างาน
ื่
ด้านอนๆ จะบรรลุผลตามวัตถุประสงค์ได้มากน้อยเพยงใด ขึ้นอยู่กับการวางแผนที่มีส่วน
ี
เกี่ยวข้องอยู่ด้วยอย่างมาก ดังนั้น จึงมีนักบริหารจ านวนไม่มากนักที่จะกล้าปฏิเสธ
ความส าคัญของการวางแผน ยิ่งไปกว่านั้น การวางแผนยังเป็นงานของผู้บริหารระดับสูง
ื่
ขององค์การทุกประเภทและทุกขนาด ทั้งยังเป็นงานที่ไม่อาจมอบอานาจให้ผู้อนท าได้
เพราะฉะนั้น ผู้บริหารจึงจ าเป็นต้องมีผู้ช่วยเหลือโดยท างานด้านวางแผน แต่เขาก็คงยังต้อง
รับผิดชอบงานนี้อยู่ กล่าวโดยทั่วไปแล้ว การวางแผนเป็นงานส าคัญขององค์การที่ผู้บริหาร
ระดับสูงจะต้องให้ความสนใจและรับผิดชอบต่องานด้านนี้ ผู้บริหารจะท างานวางแผนได้ดี
เพียงใดคงต้องอาศัยผู้ช่วยเหลือที่มีความรู้ ความสามารถ และประสบการณ ์
เนื่องจากงานอันส าคัญยิ่งของการวางแผน ก็คือการก าหนดวัตถุประสงค์ในอนาคต
ซึ่งจะต้องใช้ทั้งความรู้ทางวิชาการ ความสามารถของบุคคล และประสบการณ โดยมีตัวเลข
์
สถิติ ข้อมูลทั้งในอดีตและอนาคตที่ถูกต้องอย่างครบถ้วน ซึ่งเกี่ยวข้องในการตัดสินใจ
ก าหนดวัตถุประสงค์ ตลอดจนการปฏิบัติให้เป็นไปตามที่ก าหนดไว้ ทั้งนี้ วัตถุประสงค์เป็น
สิ่งที่ท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและเป็นแนวทางการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของมนุษย์ ซึ่ง
Public Policy and Planning ๑๔๙
ควรจะเป็นการกระท าที่เป็นต้องใช้ความระมัดระวัง และท าให้ถูกต้องเหมาะสมมากที่สุด
เท่าที่จะท าได้ มิฉะนั้น จะท าให้เกิดปัญหามากมายตามมา เมื่อการก าหนดวัตถุประสงค์
และการวางแผนมีความส าคัญดังที่กล่าวมา จึงมีความจ าเป็นที่จะต้องจัดการกับงานบริหาร
ด้านนี้ให้เป็นไปตามหลักการ กล่าวคือจะต้องมีองค์กรและบุคลากรที่มีความรู้
ความสามารถเพื่อช่วยผู้บริหารในการวางแผน
ส่วนองค์กรการวางแผนจะมีลักษณะอย่างไร และตั้งอยู่ที่ไหนในองค์การนั้น ขึ้นอยู่
กับผู้บริหารจะก าหนด โดยทั่วไปแล้ว การวางแผนอาจเป็นหน้าที่ขององค์กรที่เป็นไปตาม
หลักการของ วิลเลียม เอช นิวแมน ดังนี้
๗.๕.๑ การมอบอานาจและการกระจายอานาจ (Delegation and
Decentralization) เป็นวิธีการที่ง่ายที่สุด โดยผู้บริหารมอบหน้าที่ในการวางแผนไปยัง
ผู้ใต้บังคับบัญชาระดับต่างๆ เพราะบุคคลเหล่านี้ท าหน้าที่ในการปฏิบัติงานอยู่แล้ว จึง
สามารถช่วยงานวางแผนได้อกอย่างหนึ่งด้วย โดยการบอกปัญหา การก าหนดทางเลือก
ี
และการรวบรวมข้อมูลที่จ าเป็นในการตัดสินใจ และอาจน า วิธีการอานวยการโดยการ
ปรึกษาหารือ (Consultative direction) มาใช้ กล่าวคือก่อนที่ผู้บังคับบัญชาจะออกค าสั่ง
ุ
เขาจะน าไปปรึกษาผู้ใต้บังคับบัญชาก่อนว่า มีความเห็นอย่างไร มีปัญหาอปสรรคอะไรบ้าง
และมีทางเลือกที่ดีกว่าหรือไม่ที่จะน ามาใช้ให้ได้ผล เมื่อได้ข้อมูลแล้ว ผู้บริหารก็สามารถ
น ามาใช้ในการวางแผนได้ หรือในอกทางหนึ่ง คือ การมอบอานาจโดยให้ผู้ใต้บังคับบัญชา
ี
ท าหน้าที่วางแผนในระดับต่างลดหลั่นกันลงไปตามหน้าที่ความรับผิดชอบงานที่มีอยู่ โดย
ผู้บริหารระดับสูงก าหนดวัตถุประสงค์หลักและนโยบายให้ไว้เป็นแนวทางส าหรับ
ผู้ใต้บังคับบัญชาท าการวางแผนในรายละเอยด โดยผู้บังคับบัญชายังมีอานาจในการ
ี
ปรับปรุงแก้ไขและอนุมัติแผนงานเหล่านั้น
ี
๗.๕.๒ การใช้ผู้มความรู้ด้านการวางแผนโดยเฉพาะ (Staff assistant)
ผู้บริหารบางคนในบางองค์การหรือสถานการณ์ที่คิดว่างานวางแผนมีความส าคัญมาก ต้อง
อาศัยผู้มีความรู้โดยเฉพาะ ต้องใช้ผู้มีสายตากว้างไกล อาจใช้วิธีการรวมอานาจการวางแผน
ไว้ ณ ที่ใดที่หนึ่ง โดยมีผู้มีความรู้ด้านนี้จ านวนหนึ่งเป็นผู้ดูแลรับผิดชอบ ตามแนวคิดนี้อาจ
มีคณะบุคคลท าหน้าที่วางแผนในหน่วยงานระดับต่างๆ ที่ต่ าลงไปในองค์การได้ เช่น ใน
ระดับกระทรวง ทบวง กรม และกอง เป็นต้น โดยอ านาจอนุมัติยังเป็นของผู้บังคับบัญชา
๑๕๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ี
๗.๕.๓ การวางแผนโดยมส่วนร่วม (Joint participation) ผู้บริหารหรือผู้ช่วย
ท าการวางแผนโดยการปรึกษาหารือกับผู้อื่นทุกฝ่ายในองค์การ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของปัญหา
งานที่จะต้องท าการริเริ่มใหม่ๆ รวมทั้งตัวเลข ข้อมูล ข่าวสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ
ตัดสินใจในการวางแผน ทั้งนี้ การวางแผนในลักษณะนี้ผู้บริหารจะท าเอง หรือจะมอบให้ผู้มี
ความรู้เกี่ยวกับการวางแผนคนหนึ่งเป็นผู้ท าหน้าที่นี้แต่ผู้เดียว โดยวิธีการประสานงาน
ติดต่อหาข้อมูลทุกด้านเพื่อการวางแผนดังกล่าว
ื่
นอกจากแนวคิดของวิลเลียม เอช นิวแมน ก็ยังมีนักวิชาการอนๆ ได้กล่าวถึง
องค์การวางแผนพัฒนาชนบทโดยแบ่งไว้ ๓ ลักษณะ คือ
๑) รูปแบบการรวมอานาจและการกระจายอานาจ รูปแบบการรวม
อานาจการวางแผนไว้ที่องค์การส่วนกลางหรือหน่วยงานของรัฐที่อยู่ในส่วนกลาง คือใน
ั
กระทรวง ทบวง กรม ที่อยู่ส่วนกลางนั้น เป็นที่นิยมกันทั่วไปในประเทศก าลังพฒนา โดยจะ
ี
ระบุถึงรูปแบบ แนวทาง วัตถุประสงค์หลัก เป้าหมายและนโยบายกว้างๆ ส่วนรายละเอยด
ของแต่ละโครงการ อาทิเช่น จะท าอะไรบ้าง ท าอย่างไร เมื่อใด และท าที่ไหนนั้น ให้เป็น
ื้
เรื่องของหน่วยงานระดับปฏิบัติการในพนที่ต่างๆ ส่วนกลางคงมีอานาจอนุมัติแผน อนุมัติ
งบประมาณ ตรวจสอบ ประเมินผล และอ านาจทางการบริหารงานบุคคลอยู่
รูปแบบการกระจายอานาจเป็นการมอบอานาจและการกระจายอานาจ
ไปยังองค์กรในส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นให้ท าการวางแผน ตัดสินใจ และจัดสรรงบประมาณ
ให้โดยเฉพาะ ไม่จ าเป็นต้องมาขออนุมัติจากส่วนกลาง ในกรณีขององค์กรส่วนท้องถิ่น ย่อม
มีความสามารถในการเก็บภาษีและใช้จ่ายได้เองตามแผนที่ก าหนดขึ้นอย่างอิสระ
๒) รูปแบบตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหน้าที่ของ
หน่วยงานและตามเขตพื้นที่การปกครอง ในหลายๆ ประเทศมีการแบ่งการบริหาร
ราชการออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ด้วยเหตุที่แต่ละหน่วยงานมีการ
แบ่งงานกันท าตามความรู้และเฉพาะด้าน ซึ่งเป็นการให้บริการแก่ประชาชนด้านต่างๆ เช่น
การศึกษา สาธารณสุข การเกษตร การอุตสาหกรรม และการขนส่ง เป็นต้น หน่วยงานด้าน
ื้
หนึ่งๆ ก็ท าการวางแผนท างานตามหน้าที่ของตัวและกระท าการในพนที่ที่มีประชาชนอาศัย
ท ามาหาเลี้ยงชีพอยู่ในหมู่บ้าน
๓) การจัดองค์การในรูปคณะกรรมการประสานงาน หรือคณะท างาน
เฉพาะกิจ เนื่องจากมีการจัดระบบองค์การของราชการโดยแบ่งเป็นกระทรวง ทบวง กรม
Public Policy and Planning ๑๕๑
จังหวัด และอ าเภอ การปฏิบัติงานโดยมากมักจะต่างคนต่างท าไม่ค่อยจะมีการประสานงาน
และร่วมมือกันท า ทั้งๆ ที่งานบางอย่างมีลักษณะที่ต้องท าโดยผู้มีความรู้หลายๆ ด้าน
ื่
ร่วมมือกัน เพอที่จะแก้ปัญหาดังกล่าว จึงได้มีการหาทางออกโดยการตั้งคณะกรรมการใน
รูปแบบต่างๆ โดยมีตัวแทนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาเป็นกรรมการท าหน้าที่วางแผนและ
ประสานการท างาน
จากหลักการจัดองค์การเพื่อการวางแผนดังกล่าวมาทั้ง ๒ แนวทางข้างต้น
นั้น สามารถจะถือเป็นหลักในการน ามาปรับปรุงใช้ได้ ส าหรับแนวทางที่สองนั้น มีลักษณะ
ั
องเข้ากับรูปแบบที่ก าลังใช้อยู่ในประเทศที่ก าลังพฒนาหลายประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม
ิ
ในทางปฏิบัติโดยทั่วไปแล้ว ประเทศที่ก าลังพฒนาส่วนมากจะมีองค์กรท าหน้าที่วางแผน
ั
แบ่งได้เป็น ๒ ระดับ คือ ระดับการเมือง กับระดับการใช้ความรู้เฉพาะด้าน ในบางประเทศ
อาจมีองค์กรเพิ่มขึ้นอีกระดับหนึ่งระหว่างระดับการเมือง กับระดับการใช้ความรู้เฉพาะด้าน
ดังจะน าเสนอรายละเอียด ต่อไปนี้
องค์กรระดับการเมือง ได้แก่ คณะรัฐมนตรี ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรี
ทั้งหมด ระดับต่ าลงมาก่อนถึงระดับการใช้ความรู้เฉพาะด้าน ได้แก่ คณะกรรมการ หรือ
อาจเรียกว่า คณะกรรมการเศรษฐกิจ ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรีกระทรวงที่เกี่ยวข้อง เช่น
รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงคมนาคม
ื่
เป็นต้น หรืออาจมีรัฐมนตรีกระทรวงอนที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการพฒนาของแต่ละ
ั
ประเทศแตกต่างกันออกไปอกก็ได้ หรือบางประเทศอาจตั้งเป็นคณะกรรมการวางแผนของ
ี
คณะรัฐมนตรี กรรมการจะประกอบด้วยรัฐมนตรีต่างๆ เช่น รัฐมนตรีกระทรวงการ
ต่างประเทศ รัฐมนตรีประจ าส านักนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ และรัฐมนตรี
กระทรวงการคลัง เป็นต้น ในบางประเทศคณะกรรมการางแผนของคณะรัฐมนตรีนี้
ั
ประกอบด้วยทั้งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการพฒนา และตัวแทนจากฝ่ายนิติบัญญัติ
จ านวนหนึ่ง โดยมากผู้น าฝ่ายบริหาร ซึ่งได้แก่ นายกรัฐมนตรี หรือประธานาธิบดี แล้วแต่
กรณีจะเป็นประธาน โดยประธานจะร่วมประชุมเฉพาะเรื่องที่ส าคัญมากเท่านั้น
ั
นอกจากนั้น ยังอาจให้รองประธานท าหน้าที่แทน แต่อย่างไรก็ตาม การพฒนาประเทศก็
เป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของรัฐบาล ดังนั้น รัฐบาลจ าต้องเป็นผู้ก าหนดทั้งเป้าหมาย
และนโยบาย ตลอดจนการวางแผนพัฒนาประเทศ
๑๕๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
นอกจากองค์กรการวางแผนระดับการเมืองแล้ว ยังจะมีหน่วยงานทาง
ี
เทคนิคคอยท าหน้าที่เป็นองค์กรวางแผนอกระดับหนึ่ง ซึ่งประกอบด้วยผู้มีความรู้เฉพาะ
ด้าน อาจสังกัดอยู่ในส านักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวงการคลัง หรือกระทรวงการ
วางแผน แล้วแต่ประเทศใดจะก าหนดไว้ที่ใด ทั้งนี้ ในส่วนราชการระดับต่ าลงไป เช่น
กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น อาจจะมีองค์กรกลางวางแผนของแต่ละส่วนราชการด้วย
ส าหรับองค์กรการวางแผนของประเทศไทย ในระดับการเมือง ได้แก่
ั
คณะรัฐมนตรี ระดับรองลงมาเป็นระดับเทคนิคหรือส านักงานคณะกรรมการพฒนาการ
ั
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยเฉพาะในหน่วยงานนี้ มีคณะกรรมการพฒนาการ
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ก าหนดหลักการและนโยบาย โดยมีข้าราชการประจ า
จ านวนหนึ่งในส านักงานนี้เป็นผู้ช่วยเหลืองานด้านต่างๆ เกี่ยวกับการวางแผน ส านักงาน
ั
คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินี้ (สศช.) เป็นองค์กรกลางในการ
วางแผนระดับชาติและสังกัดอยู่ในส านักนายกรัฐมนตรี องค์กรนี้จะท าหน้าที่ก าหนดแนว
ทางการวางแผนและประสานแผนของกระทรวง ทบวง กรม ทั้งหลาย ซึ่งในแต่ละกระทรวง
และกรมจะมีองค์กรการวางแผนของตัวเองด้วย
อย่างไรก็ตาม ความสามารถขององค์กรที่ท าหน้าที่วางแผนดังกล่าวมานี้
จะมีมากหรือน้อย นอกจากจะขึ้นอยู่กับปัจจัยต่างๆ หลายด้านแล้ว สิ่งส าคัญยิ่งคงได้แก่ตัว
บุคคลที่ท าหน้าที่วางแผน ซึ่งจะต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ทางด้านการวางแผน และมีผู้รู้เฉพาะ
ด้านที่เกี่ยวข้องกับเรื่องของแผนอย่างครบถ้วนด้วย โดยบุคคลเหล่านี้จะต้องมีความสามารถ
สูง รวมทั้งทักษะและประสบการณ์ต่างๆ บางประเทศให้ความส าคัญกับหน่วยงานวางแผน
ื่
ั
มาก โดยก าหนดอตราเงินเดือนสูงกว่าหน่วยงานอนๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมอบอานาจ
หน้าที่และความรับผิดชอบในการวางแผนให้กับบุคคลและองค์กรดังกล่าวนี้มาให้ท า ซึ่งจะ
เป็นรูปของกฎหมายหรือค าสั่ง ย่อมแล้วแต่ความเหมาะสมหรือปฏิบัติกันมาในแต่ละสังคม
ื่
ทั้งนี้ เพอให้บุคคลในองค์กรเหล่านี้ท างานได้อย่างถูกต้องมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ื่
ื่
สามารถติดต่อสั่งการและประสานงานกับหน่วยงานอน หรือบุคคลอนที่เกี่ยวข้องอย่าง
ได้ผล
Public Policy and Planning ๑๕๓
๗.๖ การวางแผนและการทดสอบปรับปรุงแผน
ี
การได้รับอนุมัติในหลักการของแผนแล้วนั้นเป็นเพยงแนวความคิดกว้างๆ เท่านั้น
ี
ยังไม่มีรายละเอยดพอที่จะเป็นแนวทางให้ผู้วางแผนได้น าไปจัดท าแผนในรายละเอยดได้
ี
ื่
ดังนั้นในขั้นนี้จึงจ าเป็นต้องมีการระบุถึงแนวทางอย่างละเอยด เพอให้ผู้วางแผนที่ได้รับ
ี
มอบหมายได้ทราบแนวทางและปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งเป็นการป้องกนมิให้งานที่แบ่ง
ั
ไปนั้นก้าวก่ายซ้ าซ้อนกัน ตลอดจนการก าหนดเวลาแล้วเสร็จของการวางแผนแต่ละส่วน
ด้วย โดยมีกระบวนการและขั้นตอนดังต่อไปนี้
๗.๖.๑ การรวบรวมข้อมูลและการประสานงาน
เนื่องจากการวางแผนและการตัดสินใจต่างๆ จ าเป็นต้องอาศัยข้อมูลตัวเลขที่ต้อง
รวบรวมมากจากแหล่งต่างๆ จึงมีการติดต่อบุคคลและหน่วยงานทีเกี่ยวข้อง งานเกี่ยวกับ
ข้อมูลนี้อาจท าให้รูปของการวิจัยหรือวิธีการอนๆ แล้วแต่ความเหมาะสม การติดต่ออาจใช้
ื่
ทั้งวิธีการอย่างเป็นทางและไม่เป็นทางการ โดยมุ่งที่จะให้ได้ข้อมูลที่ถูกต้อง ตลอดจนความ
คิดเห็นต่างๆ ที่เป็นประโยชน์ด้วย ภายหลังจากมีการติดต่อขอความร่วมมือเกี่ยวกับข้อมูล
ข่าวสารอย่างครบถ้วนเพอน ามาท าการประมวลและจัดท าให้เป็นข่าวสารที่น ามาใช้ในการ
ื่
ตัดสินใจต่อไป ในการตัดสินใจนั้น นอกจากจะอาศัยข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องมากมายแล้ว
ื่
ยังต้องอาศัยบุคคลผู้มีความรู้ ความสามารถในการตัดสินใจด้วย ทั้งนี้ทั้งนั้น เพอให้มีการ
เลือกทางเลือกต่างๆ อย่างถูกต้องเหมาะสมต่อไปในแต่ละส่วนประกอบของแผน
๗.๖.๒ การจัดเตรียมแผนชั่วคราว
เมื่อมีการสรุปและมีข้อยุติเป็นส่วนๆ ของแผนแล้ว ขั้นต่อไปนี้จึงเป็นการน าเอา
ส่วนประกอบต่างๆ นั้นมารวมกันเป็นแผนชั่วคราว ส่วนประกอบของแผนในที่นี้จะมี
ลักษณะขอบเขตและเนื้อหาอย่างไรนั้น คงขึ้นอยู่กับแผนว่ามีขนาดและขอบเขตกว้างขวาง
อย่างไร ถ้าเป็นแผนรวมมีเนื้อหาสาระมาก ส่วนประกอบก็ย่อมมีขนาดใหญ่โตตามไปด้วย
และคงแยกออกเป็นส่วนประกอบย่อยลงไปอกระดับหนึ่งหรือมากกว่าก็ได้ แต่ในทาง
ี
กลับกัน ถ้าแผนนั้นเป็นเพยงโครงการขนาดเล็ก ส่วนประกอบดังกล่าวนี้ก็คงได้แก่กิจกรรม
ี
แต่ละด้านเท่านั้น เป็นต้น ซึ่งได้อธิบายไว้แล้วตั้งแต่ตอนต้น
๑๕๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๗.๖.๓ การก าหนดแผน
เมื่อได้แผนชั่วคราวแล้ว งานส าคัญต่อไปของผู้วางแผน ก็คือ การพจารณาถึงความ
ิ
สอดคล้องสัมพนธ์และการสนับสนุนซึ่งกันและกันของส่วนประกอบเหล่านั้น โดยอาศัย
ั
แนวคิดการวิเคราะห์ระบบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความสอดคล้องในแง่ของวัตถุประสงค์
เป้าหมาย และกิจกรรม ทั้งนี้ เพอให้แผนมีความเป็นอนหนึ่งอนเดียวกัน โครงการใดหรือ
ื่
ั
ั
ส่วนประกอบใดไม่มีความสอดคล้องหรือมีน้อยมากอาจมีการตัดโครงการนั้นออกไป ในทาง
ิ่
กลับกัน ถ้าผู้วางแผนเห็นว่าควรเพมโครงการหรือส่วนประกอบใหม่ๆ เข้าไปในแผน ก็
สมควรจะกระท า ทั้งนี้ ก็เพื่อให้แผนนั้นมีความถูกต้องสมบูรณ์ยิ่งขึ้น
๗.๖.๔ การทดสอบแผน
เมื่อส่วนประกอบของแผนชั่วคราวมีความสอดคล้องกันดีแล้ว ผู้วางแผนจะ
ื่
ิ
พจารณาต่อไปว่าส่วนประกอบของแผนอนใดควรมีการทดสอบหรือไม่ เพอให้เกิดความ
ั
แน่ใจว่าโครงการหรือส่วนประกอบของแผนนั้นๆ มีความถูกต้อง และเมื่อน าไปปฏิบัติแล้ว
จะได้ผลตามที่ก าหนดไว้ การทดสอบนี้สามารถท าได้หลายรูปแบบ เป็นต้นว่า การสร้างตัว
แบบ (Model) ให้มีลักษณะเหมือนของจริงทุกประการ รวมทั้งสภาพแวดล้อมของโครงการ
หรือส่วนประกอบไม่อาจสร้างเป็นตัวแบบได้ จึงใช้วิธีการโครงการทดลอง (Pilot Project)
คือ น าโครงการนั้นไปทดลองท าในสภาพแวดล้อมจริงๆ ในพนที่ที่เลือกเป็นตัวแทนเขต
ื้
ทดลองตามหลักการวิจัย เช่น โครงการท านาปรัง ก่อนที่จะน าโครงการไปใช้ทั่วประเทศ
อาจมีการทดลองท านาในบางแห่งเป็นการทดสอบก่อน หรือบางโครงการทางสังคมศาสตร์
ื่
ไม่อาจทดสอบโดยวิธีอนได้ อาจท าการทดลองโดยการจ าลองสถานการณ์ (Simulation)
กระท าได้โดยก าหนดบทบาทให้ผู้แสดงท าตาม เป็นต้น
๗.๖.๕ การปรับปรุงเพื่อการอนุมัติแผน
ื่
การทดสอบดังกล่าวมานี้ เพอทราบความเป็นไปได้ของโครงการหรือส่วนประกอบ
ุ
ของแผน ถ้าพบปัญหาและอปสรรคในขั้นนี้ ย่อมเป็นโอกาสดีส าหรับผู้วางแผนจะได้ท าการ
ทบทวน ตรวจสอบการตัดสินใจ ย้อนไปถึงจุดเริ่มต้นในทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องข้อมูล
ข่าวสาร ตัวเลข ทฤษฎี แนวคิดทางวิชาการ ตลอดจนสภาพแวดล้อมต่างๆ และท าการ
พิจารณาตัดสินใจใหม่ เป็นการปรับปรุงแผนให้มีความถูกต้อง เหมาะสม และมีความเป็นไป
Public Policy and Planning ๑๕๕
ได้มากขึ้น เมื่อผู้วางแผนมีความพอใจในทุกส่วนของแผนภายหลังการทดสอบปรับปรุงแล้ว
งานขั้นต่อไปก็เป็นการรวมแผนเป็นแผนที่พร้อมเสนมผู้มีอ านาจอนุมัติต่อไป
๗.๗ การอนุมัติแผน
ี
การอนุมัติแผนในขั้นนี้เป็นการอนุมัติในรายละเอยดทั้งหมดทุกสิ่งทุกอย่างที่
ปรากฏอยู่ในแผน เมื่อได้รับอนุมัติแล้วโดยผู้มีอานาจหน้าที่ระดับสูงสุด แล้วแต่กรณีว่าจะ
เป็นผู้บังคับบัญชาระดับใดตามกระบวนการที่ระบุไว้ในระเบียบข้อบังคับของแต่ละ
ิ
ี
หน่วยงาน ในการอนุมัตินี้ ผู้มีอานาจจะต้องพจารณาทบทวนหลักการและรายละเอยด
ื่
อย่างรอบคอบ เพอความถูกต้องสมบูรณ์ของแผนว่าจะสามารถน าไปปฏิบัติได้ผลตาม
ประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพด้วย ในการพจารณานี้ผู้มีอานาจควรตรวจสอบในแง่มุมต่างๆ
ิ
ดังนี้
๗.๗.๑ ทรัพยากรที่จ าเป็นต้องใช้ ว่ามีปริมาณและคุณภาพมากน้อย เหมาะสม
เพียงใด ได้แก่ เงิน วัตถุ คน เครื่องมือ เครื่องใช้ และอนๆ ที่เกี่ยงข้องในเรื่องเหล่านี้ ซึ่งถือ
ื่
ว่าเป็นการพิจารณาถึงศักยภาพของการน าแผนไปปฏิบัติให้บรรลุผลส าเร็จ
๗.๗.๒ กรอบทางด้านบริหาร พจารณาโดยอาศัยแนวคิดเกี่ยวกับการวิเคราะห์
ิ
ระบบ โดยเริ่มตั้งแต่ปัญหา การวิเคราะห์ปัญหาว่ามีการระบุปัญหาได้ถูกต้องหรือไม่ ระบุ
ี
สาเหตุของปัญหาได้ครบถ้วนเพยงใด และสามารถก าหนดวัตถุประสงค์ได้เหมาะสม
ครบถ้วน สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ระดับสูงและวัตถุประสงค์ขององค์การหรือนโยบาย
เป็นต้น
๗.๗.๓ การตรวจสอบรายละเอียดในเรื่องต่างๆ ดังนี้
) ความต้องการของโครงการหรือแผนว่ามีน้ าหนักและมีความส าคัญมากน้อย
เพียงใด
๒) ความเป็นไปได้ในการปฏิบัติตาแผนว่ามีแค่ไหน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแง่
ของทรัพยากรที่ต้องใช้และกรอบทางบริหาร ตามข้อ ๗.๗. และข้อ ๗.๗.๒
๓) ตรวจสอบความเชื่อถือได้เกี่ยวกับตัวเลข ข้อมูลที่ใช้ในการตัดสินใจที่ผ่าน
มาแล้ว และที่จะต้องหามาในอนาคต เพอปรับปรุงแก้ไขแผนนั้นและการท านายอนาคตได้
ื่
อย่างเหมาะสมหรือไม่
๑๕๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๔) ตรวจสอบข้อสมมติฐานต่างๆ ของโครงการตามแนวทางของเทคนิคการ
วิเคราะห์แผนอย่างมีเหตุผล
ื่
๕) ตรวจสอบเทคนิคอนๆ เพอความถูกต้อง เช่น การควบคุมงานโดยวิเคราะห์
ื่
ข่ายงาน เป็นต้น
๖) การวิเคราะห์ด้านต้นทุนและผลประโยชน์ และการพจารณาถึงสัมฤทธิผล
ิ
ของแผนและโครงการโดยอาศัยผลประโยชน์เปรียบเทียบกับค่าใช้จ่าย เป็นต้น
๗.๗.๔ ใช้หลักเหตุผลทั่วไปเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมต่างๆ ประกอบกัน ว่าโดย
ั
ส่วนรวมและจากการเปรียบเทียบ (ถ้ามี) แล้วควรจะอนุมัติหรือไม่ อนถือว่าเป็นการเสร็จ
สิ้นกระบวนการวางแผน
ในการพจารณาตัดสินใจว่าจะอนุมัติแผนใดแผนหนึ่งหรือไม่ โดยทั่วไปแล้วคงต้อง
ิ
ิ
อาศัยหลักการต่างๆ ดังกล่าวมาแล้วนี้เป็นเครื่องพจารณา ส่วนผู้มีอานาจในระดับใดของ
องค์การประเภทไหน (องค์การรัฐบาล รัฐวิสาหกิจหรือเอกชน) จะใช้หลักการอะไรเป็น
ส าคัญมาก ส าคัญน้อยกว่ากันอย่างไรนั้น คงขึ้นอยู่กับผู้ตัดสินใจจะพจารณา องค์การของ
ิ
รับอาจให้ความส าคัญกับหลักการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์น้อยกว่าองค์การเอกชน
โดยให้ความส าคัญกับสภาพแวดล้อมทางด้านการเมืองและกลุ่มอทธิพลเป็นส าคัญ เป็นต้น
ิ
อย่างไรก็ตาม ในการวิเคราะห์นั้น ผู้ตัดสินใจควรมีข้อมูลเกี่ยวกับการวิเคราะห์ทั้งหมดทุก
ด้านเพอที่จะได้ทราบว่าสถานภาพของแผนเป็นอย่างไร ส่วนที่จะใช้หลักการและข้อมูลใด
ื่
พิจารณามากน้อยคงเป็นหน้าที่ของผู้ตัดสินใจเอง
๗.๘ ความสัมพันธ์ระหว่างการวางแผนกับโครงการ
ั
โครงการกับการวางแผนมีความสัมพนธ์กันโดยไม่สามารถแยกออกจากกันได้
กล่าวคือโครงการต้องเป็นส่วนหนึ่งของการวางแผนเสมอ และแผนจะมีความยุ่งยากในการ
น าไปปฏิบัติหากปราศจากโครงการ ฉะนั้น โครงการ คือ ฐานหรือเค้าโครงที่ส าคัญของแผน
หากแผนขาดโครงการที่ดีย่อมหมายถึงความด้อยคุณภาพของแผนที่ไม่อาจน าไปปฏิบัติให้
บรรลุถึงจุดมุ่งหมายที่ก าหนดได้ หรืออาจกล่าวได้ว่า การน าแผนไปปฏิบัติ คือ การน าเอา
ั
โครงการที่บรรจุไว้ในแผนไปปฏิบัติหรือด าเนินการนั่นเอง ความสัมพนธ์ของแผนกับ
โครงการมีลักษณะ ดังปรากฏในแผนภาพที่ ๗.๓ ข้างล่าง ต่อไปนี้
Public Policy and Planning ๑๕๗
โครงการ โครงการ
แผน โครงการ โครงการ
โครงการ โครงการ
แผนภาพที่ ๗.๓ : แสดงความสัมพันธ์ของแผนกับโครงการ
จากแผนภาพดังกล่าว อาจกล่าวได้ว่า แผนประกอบด้วยโครงการ (Project)
หลายโครงการ และในการน าเอาโครงการแต่ละโครงการไปปฏิบัตินั้น ย่อมจะต้องเป็นไป
ตามโครงงาน (Program) ต่างๆ
๗.๙ ความหมายของโครงการ
ั
ค าว่า “โครงการ” มีความหมายตรงกับค าในภาษาองกฤษ ก็คือ Project ซึ่ง
หมายถึงระบบการปฏิบัติงานที่ประกอบด้วยกิจกรรมและรายละเอยดต่างๆ ของการ
ี
ด าเนินงานให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ที่ได้ก าหนดไว้
๓
Samuel P. Hayes ได้กล่าวว่า โครงการ หมายถึง กิจกรรมเชิงระบบที่สามารถ
อธิบายได้ว่า องค์การหรือหน่วยงานใดเป็นผู้รับผิดชอบด าเนินงาน บุคคลประเภทใดและ
ลักษณะใดที่จะต้องเข้าร่วมกิจกรรมนั้น จะต้องมีเครื่องมือและอปกรณ์ชนิดใดสนับสนุน มี
ุ
การจัดสรรทรัพยากรเพอใช้ด าเนินการอย่างไร สถานที่ด าเนินงานอยู่ที่ไหน จะใช้เวลาใน
ื่
การด าเนินงานยาวนานเท่าใด โดยจะเริ่มต้นและสิ้นสุดเมื่อใด และผลที่เกิดขึ้นคืออะไร
และสามารถน าไปใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างไรบ้าง
๓
Samuel P. Hayes, Jr., Evaluating Development Project, (Paris: Imprimerie Boudin, 1969),
pp. 20-21.
๑๕๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๔
ประชุม รอดประเสริฐ ได้กล่าวว่า โครงการ เป็นแผนงานที่จัดท าขึ้นอย่างมีระบบ
โดยประกอบด้วยกิจกรรมย่อยหลายกิจกรรมที่ต้องใช้ทรัพยากรในการด าเนินงานและ
คาดหวังที่จะได้ผลตอบแทนอย่างคุ้มค่า จะต้องมีจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดในการด าเนินงาน
ื้
ื่
จะต้องมีวัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมายอย่างชัดเจน จะต้องมีพนที่ในการด าเนินงานเพอให้
ื้
การบริการและสนองความต้องการของกลุ่มบุคคลในพนที่นั้น และจะต้องมีบุคคลหรือ
หน่วยงานรับผิดชอบในการด าเนินงาน หรือโครงการเป็นการก าหนดการปฏิบัติงานใน
รายละเอียดให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ก าหนดไว้
จากค าดังกล่าวของนักวิชาการทั้งสองนั้น ผู้เขียนจึงขอเสนอโดยสรุปว่า โครงการ
ก็คือ รูปธรรมของกิจกรรมทองค์การจะด าเนินงาน โดยการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
ี่
เป็นหน่วยที่รวมเอากิจกรรมและทรัพยากรในการบริหารทุกประเภทที่จ าเป็นมา
ประมวลไว้ด้วยกัน
๗.๑๐ วงจรของโครงการ
โครงการแต่ละโครงการจะมีวงจรในการเกิดขึ้น ด ารงอยู่ และการสิ้นสุดโครงการ
๕
ั
อาจสรุปเป็นวงจรโครงการ (Project Cycle) อนประกอบด้วยส่วนประกอบที่ส าคัญ
ตามล าดับขั้นตอน ดังนี้
. การระบุโครงการ (Project identification)
๒. การศึกษาและการจัดเตรียมโครงการ (Project preparation)
๓. การควบคุมตรวจสอบโครงการ (Project appraisal)
๔. การตัดสินใจเลือกโครงการ (Project decision)
๕. การน าโครงการไปปฏิบัติ (Project implementation) และ
๖. การประเมินผลโครงการ (Project evaluation)
ดังจะได้น าเสนอในแผนภาพที่ ๗.๔ ต่อไปนี้
๔
ประชุม รอดประเสริฐ, การบริหารโครงการ, (กรุงเทพมหานคร: เนติกุลการพิมพ์, ๒๕๔๒), หน้า ๕.
๕ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๘.
Public Policy and Planning ๑๕๙
๑ การระบุโครงการ
๖
การประเมินผลโครงการ ๒
การศึกษาและการ
ี
จัดเตรยมโครงการ
๕
๓
การนาโครงการไป
ปฏิบัติ การควบคุมตรวจสอบ
โครงการ
๔
การตัดสินใจ เลือกโครงการ
แผนภาพที่ ๗.๔ : แสดงวงจรโครงการ
แต่ละขั้นตอนของวงจรโครงการ มีความหมายพอสังเขป ดังนี้
การระบุโครงการ (Project identification) หมายถึง การชี้ถึงปัญหา หลักการ
หรือเหตุผล ตลอดจนชื่อและวัตถุประสงค์ของโครงการที่จะต้องก าหนดขึ้นเพอการ
ื่
ด าเนินงานหรือเพื่อการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น
การศึกษาและการจัดเตรียมโครงการ (Project preparation) หมายถึง การ
ื่
รวบรวมและการวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆ ที่จะน าไปใช้เพอการวางแผนโครงการ ซึ่งจะต้องมี
กระบวนการในการศึกษาความเป็นไปได้ในการด าเนินงานของโครงการ การจัดเตรียม
ทรัพยากรต่างๆ เพื่อการด าเนินงาน การแต่งตั้งคณะกรรมการจัดท าโครงการ ตลอดจนการ
คาดคะเนถึงผลประโยชน์ตอบแทนที่จะเกิดขึ้นจากการด าเนินการในครั้งนี้
การควบคุมตรวจสอบโครงการ (Project appraisal) หมายถึง การที่คณะ
ิ
ผู้จัดท าโครงการและผู้เกี่ยวข้องกับโครงการท าการวิเคราะห์และพจารณาทุกลักษณะของ
๑๖๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ี
โครงการอย่างละเอยดก่อนที่จะน าโครงการไปใช้หรือไปปฏิบัติงาน ลักษณะหรือ
ิ
ส่วนประกอบที่จะได้รับการพจารณาวิเคราะห์และตรวจสอบเป็นพเศษ คือ วิธีการ
ิ
ด าเนินงานของโครงการ สถาบันหรือหน่วยงานที่โครงการจะต้องเกี่ยวข้อง สภาวะทาง
เศรษฐกิจและการสนับสนุนทางด้านการเงินที่โครงการควรจะได้รับ ทั้งนี้ เพอการตัดสินใจ
ื่
เลือกโครงการหรือเพื่อการปรับปรุงแก้ไขโครงการให้อยู่ในลักษณะของโครงการที่ดีสามารถ
ตอบความต้องการของสังคม หรือให้ผลประโยชน์คุ้มค่าในการน าไปปฏิบัติด าเนินการ
การตัดสินใจเลือกโครงการ (Project decision) หมายถึง การตัดสินใจน า
โครงการที่ได้รับการพจารณาวิเคราะห์อย่างรอบคอบแล้วไปใช้ โดยขั้นตอนนี้จะรวมไปถึง
ิ
การน าโครงการไปเสนอให้ผู้เกี่ยวข้องหรือผู้บริหารระดับสูงกว่าตรวจสอบและอนุมัติให้เป็น
โครงการที่น าไปปฏิบัติด าเนินการได้
การน าโครงการไปปฏิบัติ (Project implementation) หรือการบริหาร
โครงการ (Project execution) หมายถึง การจ าแนกกิจกรรมโครงการออกเป็น
ส่วนย่อยๆ แล้วมอบหมายให้เป็นความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยภายในองค์การ และ
ก าหนดตัวบุคคลและวิธีการในการประสานงาน ทั้งกับระหว่างหน่วยงานภายใจองค์การ
และหน่วยงานภายนอกองค์การ การน าโครงการไปปฏิบัติจะต้องเป็นไปตามขั้นตอนที่ได้
ก าหนดไว้ จะต้องมีการควบคุมตรวจสอบและเสนอแนะ เพอมิให้การด าเนินงานเกิดความ
ื่
ล่าช้า หรือเกิดความผิดพลาดเสียหายอย่างรุนแรง หรือสิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายโดยไม่
เกิดผลประโยชน์ต่อโครงการตามเกณฑ์หรือตามเป้าหมายหรือตามมาตรฐานที่ได้ก าหนดไว้
ิ
การประเมนผลโครงการ (Project evaluation) หมายถึง การวิเคราะห์ผลการ
ด าเนินงานว่า เป็นไปตามมาตรฐานหรือเป้าหมายที่ก าหนดมากน้อยเพยงใดทั้งในด้าน
ี
ปริมาณและคุณภาพของผลงาน การประเมินโครงการมีวัตถุประสงค์เพอการปรับปรุงแก้ไข
ื่
ื่
โครงการเพอการตัดสินใจว่าโครงการที่ด าเนินงานอยู่จะด าเนินต่อไปหรือไม่ หรือเพอ
ื่
ทดลองสอบประสิทธิผลของโครงการว่าบรรลุหรือเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ได้ก าหนดไว้
หรือไม่ อย่างไรก็ตาม การประเมินผลโครงการไม่อาจถือว่าเป็นกระบวนการขั้นสุดท้ายหรือ
องค์ประกอบสุดท้ายของโครงการเสมอไปเพราะการประเมินผลโครงการอาจกระท าได้
หลายจุด เช่น การประเมินผลโครงการก่อนที่จะเริ่มด าเนินงาน การประเมินผลโครงการใน
Public Policy and Planning ๑๖๑
ขณะที่โครงการก าลังด าเนินงาน การประเมินผลโครงการภายหลังจากที่การด าเนินงานของ
ั
โครงการสิ้นสุดลง และอาจมีการประเมินผลอนเกิดจากผลกระทบของโครงการ เป็นต้น
๗.๑๑ ลักษณะของโครงการที่ดี
ื่
โครงการเป็นแผนงานที่จัดท าขึ้นเพอการปฏิบัติภารกิจขององค์การให้บรรลุถึง
เป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ หากโครงการที่จัดท าขึ้นเป็นโครงการที่ดี ย่อมหมายถึง
ประสิทธิภาพของการด าเนินงาน และผลตอบแทนที่องค์การหรือหน่วยงานจะได้รับอย่าง
ั
คุ้มค่า อนจะน ามาซึ่งความเจริญก้าวหน้าของหน่วยงานในที่สุด ซึ่งโครงการที่ดีนั้น ควรมี
๖
ลักษณะ ดังต่อไปนี้
. สามารถแก้ปัญหาขององค์การหรือหน่วยงานได้
๒. มีรายละเอียด วัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ชัดเจน สามารถด าเนินงานได้ หรือ
มีความเป็นไปได้สูง
๓. รายละเอยดของโครงการต้องเกี่ยวเนื่องสัมพนธ์กัน เช่น วัตถุประสงค์ต้อง
ี
ั
สอดคล้องกับปัญหาหรือหลักการและเหตุผล และวิธีการด าเนินงานต้องสอดคล้องกับ
วัตถุประสงค์ เป็นต้น
๔. สามารถสนองตอบความต้องการของสังคม ของกลุ่มชนส่วนใหญ่ และนโยบาย
ของประเทศชาติ
ี
๕. รายละเอยดของโครงการย่อมต้องสามารถเข้าใจได้ง่าย และสามารถด าเนิน
ตามโครงการได้
๖. เป็นโครงการที่สามารถน าไปปฏิบัติได้สอดคล้องกับแผนงานหลักขององค์การ
และสามารถติดตามประเมินผลได้
๗. โครงการต้องก าหนดขึ้นจากข้อมูลที่มีความเป็นจริง และเป็นข้อมูลที่ได้รับการ
วิเคราะห์อย่างรอบคอบแล้ว
๘. โครงการต้องได้รับการสนับสนุนทั้งทางด้านทรัพยากรอย่างเหมาะสม และ
ทางด้านการบริหารอย่างแท้จริง
๙. โครงการจะต้องมีระยะเวลาในการด าเนินงาน กล่าวคือจะต้องระบุถึงวันเวลาที่
เริ่มต้น และวันเวลาที่แล้วเสร็จที่แน่ชัด
๖ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๐.
๑๖๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๗.๑๒ การเขียนโครงการ
การเขียนโครงการไม่ว่าจะเป็นโครงการขนาดเล็กซึ่งใช้ทรัพยากรในการบริหาร
น้อย หรือโครงการขนาดใหญ่ที่มีความจ าเป็นต้องใช้ทรัพยากรจ านวนมากในการบริหาร
โครงการ ทั้งในภาครัฐและเอกชน จะมีลักษณะการเขียนอยู่ ๒ ประเภท ประกอบด้วย
๗.๑๒.๑ การเขียนโครงการแบบประเพณีนิยม (Conventional Method)
ี
เป็นการเขียนโครงการที่มีเนื้อหาค่อนข้างละเอยด ซึ่งประกอบไปด้วยเนื้อหาสาระส าคัญ
หลักๆ ได้แก่ ) ชื่อโครงการ ๒) หลักการและเหตุผล ๓) วัตถุประสงค์ ๔) เป้าหมาย ๕)
ระยะเวลาในการด าเนินโครงการ ๖) วิธีด าเนินการ ๗) งบประมาณ ๘) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
เมื่อสิ้นสุดโครงการ ๙) หน่วยงานรับผิดชอบ และ ๐) ผู้อ านวยการโครงการ
๗.๑๒.๒ การเขียนโครงการแบบตารางเหตุผลสัมพันธ์ (Logical Framework
Method) ซึ่งเป็นวิธีการจัดท าโครงการใดโครงการหนึ่งให้มีสาระที่สามารถสรุปได้ภายใน
ตาราง ๖ ตาราง (ตารางในแถวนอน ๔ แถวๆ ละ ๔ ตาราง และตารางในแถวตั้ง ๔
แถวๆ ละ ๔ ตาราง) โดยให้สาระที่บรรจุลงไปในแต่ละตารางนั้นทั้งในแนวนอนและแนวตั้ง
ต้องมีความสัมพันธ์กันอย่างมีเหตุผลในเชิงตรรกวิทยา
๗.๑๓ ตัวอย่าง การเขียนโครงการแบบประเพณีนิยม (Conventional Method)
โครงการทุกโครงการที่ก าหนดขึ้นจะต้องมีบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเป็นผู้ด าเนินงาน
ื่
บุคคลหรือกลุ่มบุคคลบางกลุ่มอาจได้รับการแต่งตั้งเพอให้เป็นผู้เขียนโครงการขึ้น จาก
ข้อมูลที่ได้รับการจัดเตรียมหรือวิเคราะห์โดยบุคคลอกกลุ่มหนึ่ง ครั้นเมื่อได้เขียนโครงการ
ี
เสร็จเรียบร้อยแล้วก็อาจต้องมอบให้กับบุคคลอกกลุ่มหนึ่งเพอน าไปใช้หรือน าไปด าเนินงาน
ี
ื่
ี
โดยกลุ่มที่เขียนอาจไม่ต้องเกี่ยวข้องอกเลยก็ได้ หรือบุคคลกลุ่มที่กล่าวแล้วนี้อาจได้รับ
มอบหมายให้ด าเนินการโครงการทั้งเป็นผู้วิเคราะห์ข้อมูล เป็นผู้เขียนโครงการ และเป็น
ผู้น าโครงการไปใช้หรือไปปฏิบัติด้วยก็ได้ ทั้งนี้อาจขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ เช่น ขนาด
และชนิดของโครงการ ลักษณะของโครงการและอนๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตามไม่ว่าโครงการ
ื่
จะมีขนาดเช่นใด ชนิดและประเภทใด ย่อมต้องมีรูปแบบ (Form) หรือโครงสร้าง
(Structure) ในการเขียน โดยมีรายละเอียดในการเขียนโครงการตามล าดับ ดังต่อไปนี้
Public Policy and Planning ๑๖๓
๗.๑๓.๑ ชื่อโครงการ
ชื่อโครงการ เป็นส่วนที่จะต้องมีความชัดเจน เหมาะสม และเฉพาะเจาะจง เป็นที่
เข้าใจโดยง่ายแก่ผู้น าโครงการไปใช้หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับโครงการ ชื่อโครงการจะบอก
ื่
ให้ทราบว่า จะกระท าสิ่งใด โครงการที่เสนอขึ้นนั้นเพอท าอะไร โดยปกติชื่อโครงการจะ
แสดงหรือบอกชัดเจนในลักษณะ ดังนี้คือ แสดงลักษณะงานที่ต้องปฏิบัติและแสดง
ลักษณะเฉพาะของโครงการ เช่น โครงการส่งเสริมการพัฒนาสิ่งแวดล้อมของชุมชนเพื่อ
การท่องเที่ยว เป็นต้น
๗.๑๓.๒ หลักการและเหตุผล
หลักการและเหตุผล เป็นส่วนที่แสดงถึงปัญหาความจ าเป็นหรือความเป็นไปที่
จะต้องมีโครงการในการปฏิบัติงานขึ้น โดยผู้เขียนและผู้เสนอโครงการจะต้องระบุถึงปัญหา
เหตุผล และข้อมูล สนับสนุนให้ปรากฏโดยชัดเจน นอกจากนั้นอาจต้องแสดงให้เห็นว่า
โครงการที่เขียนขึ้นนี้สอดคล้องกับแผนหรือนโยบายขององค์การหรือหน่วยงาน และเป็น
การเตรียมการไปสู่สภาพที่ต้องการในอนาคตขององค์การหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับ
โครงการที่ได้ก าหนดขึ้น อย่างไรก็ดี ผู้เขียนโครงการจะต้องพยายามหาเหตุผล หลักการ
และทฤษฏีต่างๆ สนับสนุนโครงการอย่างสมเหตุสมผล เพอให้ผู้บริหารหรือผู้ที่มีหน้าที่
ื่
อนุมัติโครงการให้การสนับสนุนและอนุมัติให้โครงการที่น าเสนอใช้ด าเนินการได้
๗.๑๓.๓ วัตถุประสงค์และเป้าหมาย
วัตถุประสงค์และเป้าหมาย เป็นเครื่องมือชี้แนวทางในการด าเนินงานของโครงการ
โดยวัตถุประสงค์จะเป็นข้อความที่แสดงถึงความต้องการที่จะกระท าสิ่งหนึ่งสิ่งใดให้
ปรากฏผลขึ้น เป็นข้อความที่ชัดเจน ไม่คลุมเครือ และสามารถประเมินผลและวัดผลได้
โครงการหนึ่งๆ อาจมีวัตถุประสงค์มากกว่า ข้อก็ได้ และวัตถุประสงค์อาจจ าแนกได้เป็น
๒ ลักษณะ คือ วัตถุประสงค์ทั่วไปและวัตถุประสงค์เฉพาะ วัตถุประสงค์ทั่วไปมักเป็น
ข้อความกว้างๆ ส่วนวัตถุประสงค์เฉพาะจะเป็นข้อความที่มีความเฉพาะเจาะจงโดยระบุ
ปริมาณและคุณภาพของการด าเนินงานที่ต้องการให้เกิดขึ้น วัตถุประสงค์เฉพาะจะต้องมี
ั
ความสอดคล้องสัมพนธ์กับวัตถุประสงค์ทั่วไปในบางต าราเรียกวัตถุประสงค์เฉพาะว่า
“เป้าหมาย” ซึ่งเป็นการแสดงถึงความต้องการหรือทิศทางในการปฏิบัติงานที่ระบุทั้งในเชิง
๑๖๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ปริมาณ เชิงคุณภาพ และลักษณะเฉพาะของผลงาน โดยมีระยะเวลาที่ชัดเจนเป็นตัวก ากับ
ในการปฏิบัติงานนั้น
การเขียนวัตถุประสงค์ควรจะต้องค านึงถึงลักษณะที่ดี ๕ ประการ หรือจะต้อง
ก าหนดขึ้นด้วย ความฉลาด (SMART) กล่าวคือ
S = Sensible (เป็นไปได้) : ต้องมีความเป็นไปได้
M = Measurable (วัดได้) : ต้องสามารถวัดและประเมินผลได้
A = Attainable (ระบุสิ่งที่ต้องการ) : ต้องระบุสิ่งที่ต้องการด าเนินงานอย่าง
ชัดเจน
R = Reasonable (เป็นเหตุเป็นผล) : ต้องมีความเป็นเหตุเป็นผลในการ
ปฏิบัติงาน
T = Time (เวลา) : ต้องมีขอบเขตของเวลาที่แน่นอน ในการปฏิบัติงาน
อาจกล่าวได้ว่า วัตถุประสงค์เป็นทิศทางในการด าเนินงานของโครงการ ส่วน
เป้าหมายเป็นรายละเอยดของการด าเนินงานตามโครงการนั้น โดยมีจุดสุดท้ายคือ
ี
ความส าเร็จของโครงการที่มีปริมาณและคุณภาพอนเหมาะสมภายใต้ทรัพยากรและเวลาที่
ั
ก าหนดไว้ให้
ส าหรับค าน าหน้าประโยคการเขียนวัตถุประสงค์โครงการ ที่เป็นที่นิยมกัน ก็คือ
การขึ้นต้นด้วยประโยคว่า ...เพอ....... เช่น เพอกล่าวถึง,เพออธิบายถึง, เพอพรรณนาถึง,
ื่
ื่
ื่
ื่
ื่
เพอเลือกสรร, เพอระบุ, เพอจ าแนกแยกแยะ, เพอล าดับ หรือเพอแจกแจง, เพอประเมิน,
ื่
ื่
ื่
ื่
ื่
เพื่อสร้างเสริม, เพื่อก าหนดรูปแบบ, เพื่อแก้ปัญหา เป็นต้น ตัวอย่างวัตถุประสงค์ อาทิเช่น
. ส่งเสริมให้ชุมชนมีความรู้ความเข้าใจในเรื่องการอนุรักษ์ และพัฒนาสิ่งแวดล้อม
เพื่อรองรับโครงการหมู่บ้านอุตสาหกรรมชนบทเพื่อการท่องเที่ยว
๒. ส่งเสริมให้เยาวชนในท้องถิ่นได้รู้จัก การรักษาสภาวะแวดล้อมของหมู่บ้าน
ื้
ื่
๓. ส่งเสริมให้ชุมชนรู้จักน าทรัพยากรในพนที่มาประยุกต์ใช้เพอให้เกิดประโยชน์
และ สร้างรายได้ให้กับชุมชน เป็นการเพิ่มรายได้ให้กับครอบครัวอีกทางหนึ่ง
๗.๑๓.๔ วิธีการด าเนินการ
วิธีการด าเนินการเป็นงานหรือภารกิจซึ่งจะต้องปฏิบัติให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของ
โครงการ วิธีการด าเนินงานมักจ าแนกเป็นกิจกรรมย่อยหลายกิจกรรม โดยจะแสดงให้เห็น
Public Policy and Planning ๑๖๕
อย่างชัดเจนตั้งแต่ต้นจนจบกระบวนการว่ามีกิจกรรมใดที่จะต้องท า ท าเมื่อใดผู้ใดเป็น
ผู้รับผิดชอบ และจะท าอย่างไร โดยปกติวิธีด าเนินการจะมีปฏิทินปฏิบัติงานซึ่งมีลักษณะ
เป็นแผนภูมิแท่ง (Bar chart) ควบคู่กันไป รวมทั้งแสดงให้ทราบถึงระยะเวลาที่ต้องใช้ใน
การด าเนินงานของกิจกรรมนั้นๆ ดังตัวอย่างรูปแบบการจัดท าวิธีการด าเนินการ ที่ปรากฏ
ในตารางที่ ๗.๒ ต่อไปนี้
ตารางเวลาการปฏิบัติงาน (Schedule)
วัตถุประสงค์............................
กิจกรรม เวลา ทรัพยากร ผู้รับผิดชอบ
๑ ๒ ๓ ๔ ๕ ๖ ๗
A
B
C
D
E
F
G
H
ตารางที่ ๗.๒ : แสดงตารางวิธีด าเนินงาน
๗.๑๓.๕ ระยะเวลาในการด าเนินงานโครงการ
ระยะเวลาในการด าเนินงานโครงการเป็นการระบุระยะเวลาตั้งแต่เริ่มต้นโครงการ
จนกระทั่งถึงเวลาเสร็จสิ้นโครงการว่า ใช้เวลาทั้งหมดเท่าใด โดยมักแสดงให้เห็นว่า เวลาที่
ใช้เริ่มตั้งแต่วัน เดือน ปีอะไร และจะแล้วเสร็จในวัน เดือน ปีอะไรเช่นเดียวกัน
ถ้าโครงการเป็นโครงการระยะยาวและมีหลายขั้นตอนก็จะต้องแสดงช่วงเวลาใน
แต่ละขั้นตอนนั้นด้วย ทั้งนี้ เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาเพื่ออนุมัติโครง
๑๖๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
อนึ่ง โดยปกติระยะเวลาในการด าเนินโครงการมักจะต่อจากวิธีการด าเนินงาน
ฉะนั้น จึงมักแสดงด้วยแผนภูมิแท่งหรือแผนภูมิของแกนท์ ดังที่ได้กล่าวแล้ว
๗.๑๓.๖ งบประมาณและทรัพยากรที่ต้องใช้
งบประมาณและทรัพยากรที่ต้องใช้เป็นการระบุถึงจ านวนเงิน จ านวนบุคคล
จ านวนวัสดุครุภัณฑ์และปัจจัยอื่นๆ ที่จ าเป็นต่อการด าเนินโครงการหนึ่งๆ
การก าหนดงบประมาณและทรัพยากรในการด าเนินงานโครงการ ผู้วางแผน
โครงการควรต้องค านึงถึงหลักส าคัญ ๔ ประการในการจัดท าโครงการ โดยจะต้องจัดเตรียม
ไว้อย่างเพียงพอ และจะต้องใช้อย่างประหยัด หลักการในการจัดท าโครงการดังกล่าว ได้แก ่
ความประหยัด (Economy) หมายถึง การเสนองบประมาณโครงการจะต้อง
เป็นไปโดยมีความประหยัด กล่าวคือใช้ทุนหรือทรัพยากรทุกชนิดตามสมควรแต่ผลของการ
ด าเนินโครงการเป็นไปด้วยดี และมีคุณภาพ
ความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถึง โครงการทุกโครงการจะต้องมีคุณค่า
เป็นที่ยอมรับและทุกคนมีความพึงพอใจในผลงานที่เกิดขึ้น
ความมีประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึง โครงการทุกโครงการจะต้อง
ด าเนินงานเป็นไปตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ก าหนดไว้
ความยุติธรรม (Equity) หมายถึง การจัดสรรทรัพยากรทุกชนิด หรือการใช้จ่าย
ื่
ทรัพยากรจะต้องเป็นไปตามเกณฑ์ที่ได้ก าหนดไว้ ทั้งนี้ เพอให้ทุกฝ่ายปฏิบัติงานได้อย่าง
ต่อเนื่อง คล่องตัว และประสิทธิภาพสูงสุด
หลักการในการจัดท างบประมาณโครงการและจัดสรรทรัพยากรโครงการดังกล่าว
นี้ บางทีเรียกว่า หลัก ๔ E’s ซึ่งเป็นหลักส าคัญของการบริหารงานโดยทั่วไปหลักการหนึ่ง
การระบุยอดเงินงบประมาณและจ านวนทรัพยากรอนๆ ที่ต้องใช้ควรจะต้องระบุ
ื่
ที่มาด้วย เช่น จากงบประมารแผ่นดิน จากการช่วยเหลือจากต่างประเทศ จากการบริจาค
ของหน่วยงานหรือองค์การเอกชนหรืออนๆ เป็นต้น นอกจากนี้ ยังจะต้องแจงออกเป็น
ื่
ี
ี
รายละเอยดในการใช้อย่างชัดเจนอกด้วย ซึ่งจะช่วยให้การพจารณาสนับสนุนและอนุมัติ
ิ
โครงการเป็นไปด้วยดี
Public Policy and Planning ๑๖๗
๗.๑๓.๗ ผู้รับผิดชอบโครงการ
ื่
ผู้รับผิดชอบโครงการเป็นการระบุ เพอให้ทราบว่า หน่วยงานใดหรือบุคคลใด หรือ
ิ
ื่
กลุ่มบุคคลใด เป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอและด าเนินงานโครงการ เพอให้ผู้พจารณา
สามารถตรวจสอบได้อย่างแน่ชัดว่า
- โครงการที่จัดท าขึ้นเป็นงานในหน้าที่ความรับผิดชอบและเป็นภารกิจของ
หน่วยงานหรือบุคคลผู้นั้น หรือบุคคลคณะนั้นอย่างแท้จริงหรือไม่
- ผู้รับผิดชอบโครงการมีประสบการณ์และคุณสมบัติที่เหมาะสม และน่าเชื่อถือ
มากน้อยเพียงใด
บางกรณีผู้รับผิดชอบโครงการแต่ละบุคคลจะต้องแสดงคุณวุฒิ ความสามารถและ
ต าแหน่งประกอบไว้ในการเสนอโครงการด้วย
๗.๑๓.๘ การบริหารโครงการ หรือการประเมินผลโครงการ
โครงการส่วนนี้จะแสดงถึงการติดตาม การควบคุม การก ากับ และการประเมินผล
โครงการ โดยจะแสดงให้ทราบว่า โครงการที่ได้รับการอนุมัติสนับสนุนแล้วจะมีวิธีการใน
ื่
การควบคุมอย่างไร เพอให้โครงการบรรลุถึงวัตถุประสงค์ที่ได้ก าหนดไว้อย่างมี
ประสิทธิภาพ บางทีเรียกขั้นตอนนี้ว่า การบริหารโครงการ
การประเมินโครงการจะต้องระบุบุคคลหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบด าเนินการ และ
จะต้องระบุวิธีหรือเครื่องมือที่ใช้ประเมินไว้ด้วย การประเมินจะบอกระยะเวลาในการ
ประเมินด้วยเช่น ประเมินก่อนด าเนินการขณะด าเนินการ หรือหลังการด าเนินการ หรือ
ระบุเวลาชัดเจนว่าจะประเมินทุกระยะ ๓ เดือน เป็นต้น
๗.๑๓.๙ ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ
ึ
โครงการส่วนนี้ จะแสดงถึงผลประโยชน์ที่พงจะได้จากความส าเร็จของโครงการ
เมื่อโครงการได้สิ้นสุดลง ซึ่งจะหมายถึงผลกระทบในทางที่ดีที่คาดว่าจะเกิดขึ้นโดยตรงและ
โดยออม นอกจากนี้ ยังจะระบุไว้ชัดเจนว่า ใครจะได้รับผลประโยชน์และผลกระทบนั้นใน
้
ลักษณะอย่างไร ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ
นอกจากส่วนประกอบทั้ง ๙ รายการที่ได้กล่าวมาแล้ว การเขียนโครงการแบบ
ประเพณีนิยมยังอาจมีส่วนประกอบอื่นๆ อีกเช่น
๑๖๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
) หน่วยงานที่ให้การสนับสนุน หมายถึง หน่วยงานที่ให้ความร่วมมือประสานงาน
เพื่อให้โครงการบรรลุถึงวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้
๒) ผู้เสนอร่างโครงการ หมายถึง บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่เขียนและน าโครงการขึ้น
เสนอให้ผู้มีอ านาจในการอนุมัติโครงการเป็นผู้พิจารณา
๓) ข้อเสนอแนะ หมายถึง ค าแนะน าของผู้รับผิดชอบโครงการที่อาจเห็นและทราบ
ปัญหาการด าเนินโครงการต่อหน่วยงานหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องให้สนับสนุนการด าเนินงานให้
ุ
เป็นไปด้วยดี หรือข้อเสนอแนะอาจเป็นการแจงให้เห็นถึงปัญหาอปสรรคและแนวทางใน
การแก้ไขเพื่อการด าเนินงานโครงการต่อไปหรือในโครงการอื่นต่อไป
รูปแบบการเขียนโครงการแบบประเพณีนิยมอาจมีหลายลักษณะ แล้วแต่
ื่
หน่วยงานโดยแต่ละหน่วยงานจะระบุไว้เพอเป็นแนวทางส าหรับผู้เขียนโครงการ ลักษณะ
รูปแบบโดยทั่วไปจะมีลักษณะ ดังแผนภาพที่ ๗.๕ ข้างล่าง ต่อไปนี้
ชื่อแผนงาน
.........................................................................................................................................................
ชื่อโครงการ
..........................................................................................................................................................
หลักการและเหตุผล
...........................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................
วัตถุประสงค์
...........................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................
เป้าหมาย
...........................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................
Public Policy and Planning ๑๖๙
วิธีด าเนินการ/โครงการ
.......................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
ระยะด าเนินการ
.......................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
งบประมาณ/ทรัพยากร
........................................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................
ผู้รับผิดชอบโครงการ
.......................................................................................................................................................
หน่วยงานที่ให้การสนับสนุน
........................................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................
การประเมินผล
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ
........................................................................................................................................................
........................................................................................................................................................
แผนภาพที่ ๗.๕ : แสดงรูปแบบการเขียนโครงการแบบประเพณีนิยม
อนึ่ง โดยสรุปแล้วการเขียนโครงการจะต้องมีเนื้อหาสาระที่ละเอยดชัดเจน
ี
เฉพาะเจาะจง โดยรูปแบบของโครงการจะสามารถตอบค าถามดังต่อไปนี้ กล่าวคือ
. โครงการอะไร หมายถึง ชื่อโครงการ
๒. ท าไมต้องท าโครงการนั้น หมายถึง หลักการและเหตุผล
๑๗๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๓. ท าเพื่ออะไร หมายถึง วัตถุประสงค์
๔. ท าในปริมาณเท่าใด หมายถึง เป้าหมาย
๕. ท าอย่างไร หมายถึง วิธีด าเนินการ
๖. ท าเมื่อใดและนานแค่ไหน หมายถึง ระยะเวลาด าเนินการ
๗. ใช้ทรัพยากรอะไร เท่าใด หมายถึง งบประมาณและทรัพยากรอน ๆ
ื่
และได้จากไหน
๘. ใครท า หมายถึง ผู้รับผิดชอบโครงการ
๙. ต้องท ากับใคร หมายถึง หน่วยงานหรือบุคคลที่ให้การ
สนับสนุน
๐. ท าได้บรรลุวัตถุประสงค์ หมายถึง การประเมินผลและเป้าหมายหรือไม่
. เกิดอะไรขึ้นเมื่อสิ้นสุดโครงการ หมายถึง ผลที่คาดว่าจะได้รับ
๒. มีปัญหาอุปสรรคหรือไม่ หมายถึง ข้อเสนอแนะ
จากโครงการทุกโครงการดังน าเสนอข้างต้นนั้น หากผู้เขียนโครงการสามารถตอบ
ค าถามทุกค าถามดังกล่าวได้ทั้งหมด อาจถือได้ว่าเป็นการเขียนโครงการที่มีความสมบูรณ์ใน
รูปแบบ และหากการตอบค าถามเป็นไปด้วยความมีเหตุผลและมีหลักการ ย่อมถือได้ว่า
ิ
โครงการที่เขียนขึ้นนั้นเป็นโครงการที่ดี นอกจากจะได้รับการพจารณาอนุมัติโดยง่ายแล้ว
ื่
ผลของการด าเนินงานมักจะมีประสิทธิภาพด้วย เพอให้เห็นภาพและมีความเข้าใจต่อการ
เขียนโครงการ จึงขอเสนอตัวอย่างโครงการที่สมบูรณ์ ในประเด็นข้างหน้าต่อไปนี้
สรุปความท้ายบท
การก าหนดวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน ผู้ที่ท าหน้าที่วางแผนจะต้องด าเนินการ
ค้นหาความต้องการของหน่วยงานเป็นล าดับต้นๆ ของกิจกรรมทั้งมวล ทั้งนี้ก็เพอน าเอา
ื่
ความต้องการดังกล่าวมาก าหนดเป็นวัตถุประสงค์ วัตถุประสงค์ของแผนงานจะต้อง
สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบายของหน่วยงาน เมื่อก าหนดวัตถุประสงค์ของ
แผนงานแล้ว ขั้นตอนที่จะสามารถปฏิบัติกิจกรรมต่างๆ ได้ชัดเจนยิ่งขึ้นก็คือ การจัดท า
โครงการโดยเนื้อหาของวัตถุประสงค์ของโครงการก็จะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ
แผนงาน การจัดท าโครงการที่นิยมกันในปัจจุบันมี ๒ ประเภท คือ การจัดท าโครงการแบบ
Public Policy and Planning ๑๗๑
ั
ประเพณีนิยม กับการจัดท าโครงการแบบเหตุผลสัมพนธ์ ส่วนการเลือกจะใช้โครงการแบบ
ไหนก็ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้จัดท าโครงการว่าสะดวกในการใช้รูปแบบไหน แต่
สาระส าคัญของโครงการทั้ง ๒ ประเภทไม่ได้แตกต่างกัน เพราะได้ระบุถึงทรัพยากรในการ
ั
ด าเนินงานไว้อย่างชัดเจน ถือว่า ในความสัมพนธ์ระหว่างนโยบาย แผนงาน และโครงการ
ื่
โครงการเป็นหน่วยย่อยที่สุดที่มีความชัดเจนในวิธีปฏิบัติเพอสนองตอบความต้องการของ
หน่วยงาน
๑๗๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ค าถามท้ายบท
. การก าหนดความต้องการมีความสัมพนธ์กับการก าหนดวัตถุประสงค์อย่างไร
ั
และมีความส าคัญกับการวางแผนอย่างไร จงอธิบาย
๒. วัตถุประสงค์ คือ อะไร มีบทบาทต่อการวางแผนอย่างไร และวัตถุประสงค์ที่ดี
ควรมีลักษณะเป็นอย่างไร จงอธิบาย
๓. โครงการ คือ อะไร มีความสัมพนธ์กับการวางแผนอย่างไร การเขียนโครงการ
ั
แบบประเพณีนิยม (Conventional Method) แตกต่างจากการเขียนโครงการแบบตาราง
เหตุผลสัมพันธ์ (Logical Framework Method) อย่างไร จงอธิบาย
๔. จงอธิบายวงจรของโครงการดังต่อไปนี้
๔. การระบุโครงการ (Project identification)
๔.๒ การศึกษาและการจัดเตรียมโครงการ (Project preparation)
๔.๓ การควบคุมตรวจสอบโครงการ (Project appraisal)
๔.๔ การตัดสินใจเลือกโครงการ (Project decision)
๔.๕ การน าโครงการไปปฏิบัติ (Project implementation)
๔.๖ การประเมินผลโครงการ (Project evaluation)
๕. ในหน่วยงานที่ท่านสังกัดอยู่มีความจ าเป็นต้องฝึกอบรมพนักงานในหัวข้อที่ว่า
“จิตส านึกในการให้บริการ” ขอให้ท่านรับผิดชอบเขียนโครงการ ดังรายละเอียดต่อไปนี้
. ชื่อโครงการ
๒. หลักการและเหตุผล
๓. วัตถุประสงค์และเป้าหมาย
๔. วิธีด าเนินการ
๕. ระยะเวลาในการด าเนินโครงการ
๖. งบประมาณและทรัพยากรที่ต้องใช้
๗. ผู้รับผิดชอบโครงการ
๘. การบริหารโครงการ หรือการประเมินผลโครงการ
๙. ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ
Public Policy and Planning ๑๗๓
เอกสารอ้างอิง
์
ประชุม รอดประเสริฐ. การบริหารโครงการ. กรุงเทพมหานคร: เนติกุลการพิมพ, ๒๕๔๒.
ิ
พระธรรมโกศาจารย์ (ประยูร ธมฺมจิตฺโต). พุทธวิธีการบริหาร. กรุงเทพมหานคร : โรงพมพ ์
มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, ๒๕๔๙.
รังสรรค์ ประเสริฐศรี. “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”. ใน เอกสารการ
ิ
ิ
สอนชุดวชานโยบายสาธารณะและการวางแผน.นนทบุรี: ส านักพมพ ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙.
Samuel P. Hayes, Jr. Evaluating Development Project. Paris: Imprimerie
Boudin, 1969.
๑๗๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ี่
บทท ๘
การบริหารนโยบายสาธารณะที่มีการลงทุนขนาดใหญ่
ในประเทศไทย
๘.๑ บทน า
การบริหารนโยบายสาธารณะที่มีการลงทุนขนาดใหญ่ในประเทศไทยนั้น เป็นการ
บริหารโครงการภาครัฐบาลตามหลักการนโยบายสาธารณะที่เน้นผู้รับประโยชน์จาก
โครงการ ซึ่งก็คือประชาชนโดยมุ่งตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนและแก้ไข
ปัญหาต่างๆ ของประชาชนให้หมดไป ซึ่งแตกต่างการบริหารโครงการของภาคธุรกิจเอกชน
ที่เน้นการตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคเป็นหลัก และยังมุ่งเน้นถึงการแสวงหาก าไร
และความอยู่รอดของกิจการเป็นส าคัญ ในขณะที่ภาครัฐนั้น การด าเนินโครงการของรัฐเป็น
ความพยายามอย่างจริงจังของรัฐบาลที่จะเข้าไปมีบทบาทในการก าหนดแนวปฏิบัติ และ
ื่
ควบคุมทรัพยากรที่ส าคัญของประเทศภายในระยะเวลาที่ก าหนด เพอให้บรรลุจุดมุ่งหมาย
ที่ต้องการและให้สอดคล้องกับแผนการพัฒนาทุกระดับทุกสาขา
นับแต่สงครามโลกครั้งที่ ๒ สิ้นสุดลง ประเทศด้อยพฒนาทั้งหลาย รวมทั้งประเทศ
ั
ั
ที่เกิดใหม่ล้วนพากันตื่นตัวที่จะท าการพฒนาประเทศให้มีความเจริญก้าวหน้า และยอมรับ
หลักการวางแผนและด าเนินโครงการพฒนาในด้านต่างๆ ทั้งนี้ เพราะการบริหารโครงการ
ั
ั
เป็นการลงมือปฏิบัติจริงๆ โดยโครงการจะเป็นฐานหรือเค้าโครงที่ส าคัญของแผนพฒนา
และเมื่อน าโครงการที่บรรจุไว้ในแผนปฏิบัติ ก็จะท าให้บรรลุจุดมุ่งหมายของการพฒนาที่
ั
ก าหนดไว้ ด้วยเหตุนี้ การน าแผนพฒนาไปปฏิบัติส่วนใหญ่จึงเป็นเรื่องของการน าโครงการ
ั
ที่บรรจุไว้ในแผนปฏิบัตินั่นเอง เป็นที่ยอมรับกันว่า การบริหารนโยบายสาธารณะภายใต้
ั
โครงการของรัฐ ย่อมมีความส าคัญส าหรับประเทศก าลังพฒนาทั้งหลาย โครงการถือได้ว่า
เป็นสิ่งส าคัญในการด าเนินการพฒนาประเทศ ดังนั้น การจัดท าโครงการที่ดี จึงจ าเป็น
ั
จะต้องอาศัยความเข้าใจในจุดมุ่งหมายและแนวทางของการพฒนาเป็นอย่างดีโดยผู้จัดท า
ั
โครงการของรัฐหรือหน่วยงานผู้ปฏิบัติ ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ จะต้องท าความ
ั
เข้าใจเกี่ยวกับการพฒนาส่วนรวมและสาขาที่เกี่ยวข้องกับโครงการภายใต้โครงการของรัฐ
Public Policy and Planning ๑๗๕
ื่
ั
เพอจะได้จัดท าโครงการให้สอดคล้องกับจุดมุ่งหมายและแนวทางการพฒนาให้บรรลุผลได้
อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
๘.๒ ความหมายของการบริหารนโยบายสาธารณะภายใต้โครงการของรัฐ
ค าว่า การบริหาร หมายถึง การด าเนินกิจกรรมและการจัดการด าเนินการให้บรรลุ
วัตถุประสงค์ตามที่ก าหนดไว้อย่างมีเหตุผล โดยใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจ ากัดนั้นก่อให้เกิด
ประโยชน์สูงสุด กล่าวคือสามารถสนองต่อความต้องการของประชาชน ส่วนค าว่า การ
บริหารนโยบายสาธารณะภายใต้โครงการของรัฐ หมายถึง การด าเนินกิจกรรมต่างๆ ให้
ส าเร็จตามวัตถุประสงค์ของการจัดท าโครงการที่รัฐได้ด าเนินการ ซึ่งมุ่งตอบสนองต่อความ
ต้องการของประชาชน และถ้าเป็นโครงการของรัฐก็ต้องสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐ
ด้วย ยกตัวอย่างเช่น แผนลงทุนของภาครัฐ ที่รัฐบาลได้มุ่งเน้นอย่างเต็มตัวในการสนับสนุน
ื้
และลงทุนในกิจกรรมโครงสร้างพนฐานต่างๆ ของประเทศในทุกด้าน เช่น การลงทุน
เส้นทางคมนาคม ทั้งทางบก ทางน้ า และทางอากาศ เป็นต้น
ดังนั้น การบริหารนโยบายสาธารณะภายใต้โครงการของรัฐ หรืออาจจะเรียก
โดยตรงว่า การบริหารโครงการของรัฐ ซึ่งก็หมายถึง การบริหารการด าเนินกิจกรรมที่
ั
ก าหนดขึ้นอย่างมีระเบียบ โดยมีวัตถุประสงค์เฉพาะเจาะจงในอนที่จะตอบสนองความ
ื่
ต้องการของประชาชนเพอให้บรรลุเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ ภายในระยะเวลาและ
วงเงินที่ก าหนด นอกจากนี้ ยังมีความเกี่ยวข้องกับการบริหารโครงการพฒนาที่ภาครัฐ
ั
จ าต้องด าเนินกิจกรรมต่างๆ ให้สอดคล้องกับนโยบายสาธารณะที่รัฐเองได้ก าหนดไว้ ซึ่ง
ผู้เขียนจะได้น าเสนอในประเด็นถัดไป
๘.๓ ความหมายของการบริหารโครงการพัฒนา
การบริหารโครงการพฒนา หมายถึง การจัดการเกี่ยวกับภารกิจ หรืองานที่เพม
ั
ิ่
ื่
มากขึ้นทั้งทางด้านขนาด ความสลับซับซ้อน และความจ าเป็นอนๆ ที่ออกมาในรูปของ
โครงการเฉพาะที่ขนานไปกับการบริหารกิจการประจ าวันอื่นๆ การบริหารโครงการดังกล่าว
นี้ ประกอบด้วย ๒ ส่วนด้วยกัน คือ
อนงทิพย์ เอกแสงศรี, การบริหารโครงการของรัฐ, (กรุงเทพมหานคร: ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคาแหง,
๒๕๓๕), หน้า ๖.
๑๗๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
. การจัดเตรียมการในเรื่องของการจัดการ ซึ่งหมายถึง การเตรียมการ
ประสานงานโดยการจัดองค์การไว้รองรับ
๒. การเตรียมเทคนิคทางการบริหาร อนได้แก่ การก าหนดประเภทของงาน การ
ั
๒
ส ารวจทรัพยากรที่ใช้ การก าหนดตารางเวลาการปฏิบัติงาน และการวัดผลโครงการพัฒนา
การบริหารการโครงการพัฒนา หมายถึง การก าหนดและน าเอาโครงการพัฒนาไป
ปฏิบัติ และมีการติดตามประเมินผลด้วย และโครงการพฒนา หมายถึง กิจกรรมพนฐานที่
ื้
ั
ก าหนดขึ้นเพอให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชนทั้งด้าน
ื่
เศรษฐกิจ สังคม การเมือง โดยที่กิจกรรมพนฐานนี่มีระยะเวลาการก าหนดไว้ก่อนอย่าง
ื้
๓
แน่นอน
ั
จากค าดังกล่าวข้างต้น สามารถจะสรุปได้ว่า การบริหารโครงการพฒนา หมายถึง
การใช้เทคนิคทางการบริหาร การก าหนด ปรับปรุงพฒนาและน าเอานโยบาย แผน
ั
แผนงาน โครงการและกิจกรรมการพัฒนาไปปฏิบัติรวมทั้งมีการติดตามและการประเมินผล
การปฏิบัตินั้นด้วย
๘.๔ ประเภทของโครงการพัฒนา
๔
โครงการพัฒนา สามารถแบ่งออกได้เป็นหลายประเภทตามมิติต่างๆ ดังต่อไปนี้
. โครงการพัฒนาแบ่งตามมิติระดับของหน่วยงานที่รับผิดชอบ อาทิเช่น โครงการ
พัฒนาระดับชาติ ระดับภูมิภาค และระดับท้องถิ่น
๒. โครงการพัฒนาแบ่งตามมิติระยะด าเนินงาน อาทิเช่น โครงการพฒนาระยะสั้น
ั
โครงการพัฒนาระยะกลาง โครงการพัฒนาระยะยาว
ื้
ั
๓. โครงการพฒนาแบ่งตามมิติพนที่ที่ด าเนินงาน อาทิเช่น โครงการพฒนาเขต
ั
เมือง โครงการพัฒนาเขตชนบท
ั
๔. โครงการพฒนาแบ่งตามมิติภาคของการพฒนา อาทิเช่น โครงการพฒนาภาค
ั
ั
การเกษตร ภาคอุตสาหกรรม และโครงการพัฒนาภาคบริการ เป็นต้น
๒ W.J. Taylor and T.E. Watling, Successful Project Management, (London: T.J. Press, Ltd.,
1979), pp. 11-12.
๓
ศุภชัย ยาวะประภาษ และไตรรัตน์ โภคพลากรณ์, แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารแผนงานโครงการ
์
การบริหารพัฒนาชนบท หน่วยที่ ๑, (สาขารัฐศาสตร: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๒๖), หน้า ๕.
๔
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๒๖-๓๐.
Public Policy and Planning ๑๗๗
๕. โครงการพัฒนาแบ่งตามมิติวัตถุประสงค์ อาทิเช่น โครงการพัฒนาที่มุ่งไปที่วัตถุ
ั
ั
หรือโครงการพฒนาที่มุ่งไปที่ตัวคนหรือจิตใจ นอกจากนี้ โครงการพฒนาที่แบ่งตามมิติ
วัตถุประสงค์ยังสามารถแบ่งย่อยออกไปอีกได้ ดังนี้
๕. โครงการทดลอง (Experiment project) โครงการทดลองมีผลขนาดเล็ก
ไม่มีผลทันทีทันใด มุ่งที่จะก าหนดปัญหาและวิธีการแก้ไขปัญหาให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้
๕.๒ โครงการน าร่อง (Pilotproject) เป็นโครงการที่มุ่งทดลองวิธีการ
ด าเนินงานให้เหมาะสมกับท้องถิ่น
๕.๓ โครงการสาธิต (Demonstrationproject) เป็นโครงการที่แสดงให้เห็นว่า
วิธีการใหม่ ดีกว่าวิธีการเก่าและน่าจะน ามาใช้
ื่
๕.๔ โครงการผลิตซ้ าเพอน ามาใช้ใหม่ (Replication project) จะเห็นได้ว่า
โครงการพฒนามีอยู่หลายประเภทด้วยกัน ปัญหาจะมีอยู่ว่า เราจะมีหลักเกณฑ์และ
ั
ิ
ั
แนวทางในการเลือกโครงการพฒนาเหล่านี้อย่างไร ซึ่งหลักโดยทั่วไปแล้วอาจพจารณาจาก
หลักเกณฑ์ต่างๆ
๘.๕ การก าหนดและการวิเคราะห์นโยบายการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ
ั
เมื่อกล่าวถึงแนวคิดในการพฒนาของประเทศต่างๆ เริ่มเกิดขึ้นมากในสมัยหลัง
ทศวรรษ ๙๕๐ ซึ่งเน้นการพัฒนาโดยการสร้างความเจริญทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมอย่าง
รวดเร็ว โดยไม่ปล่อยให้เป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป ดังนั้น จึงมีเหตุผลและความจ าเป็นต้องมี
ื่
การวางแผนการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และเพอให้ระบบเศรษฐกิจมีความ
ั
เจริญเติบโตในอตราที่เหมาะสมและการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม จึงมีการก าหนดการ
ด าเนินงานในทางปฏิบัติอย่างมีขั้นตอนในการด าเนินงาน และมีการประสานกันระหว่างการใช้
ทรัพยากร คน และงบประมาณ ในอันที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ และเป้าหมายที่ต้องการ
การวางแผนที่ดีจะท าให้สามารถจัดสรรทรัพยากรต่างๆได้อย่างเหมาะสมกับการ
ด าเนินงานอย่างสอดคล้องสัมพนธ์กันทุกด้าน ทั้งในด้านการผลิตสาขาต่างๆ การเงิน การ
ั
คลัง การค้าระหว่างประเทศ การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม ตลอดจนการเสริมสร้าง
คุณภาพชีวิตอย่างมีประสิทธิภาพ อนจะท าให้เกิดแก่ประเทศชาติและประชาชนเป็น
ั
ส่วนรวม และเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายอย่างมากที่สุด
๑๗๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ั
เมื่อมีการวางแผนโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ คือ ส านักงานคณะกรรมการพฒนาการ
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จะต้องจัดท าแผนหลักหรือแผนแห่งชาติ (Master Plan
หรือ National Plan) เป็นแผนในระดับมหภาคที่ครอบคลุมทุกส่วนในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะ
ใช้เป็นแนวทางหลักในการพัฒนาระบบเศรษฐกิจส่วนรวมในช่วงระยะเวลาตามแผน
ส่วนการจัดท าแผนงาน (Programmes) ก็จะเป็นการน าโครงการต่างๆ ที่
เกี่ยวข้องกันมาประสานกันเป็นอย่างดี ให้สามารถก าหนดขั้นตอนการด าเนินงานให้
ประสานกันไปตามล าดับจนบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการ ดังนั้น แผนงานจึง
เป็นการรวมกิจกรรมและโครงการต่างๆ ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันเข้าไว้ด้วยกัน ส่วนการที่
จะท าให้งานบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายเฉพาะอย่างจะต้องจัดท าในรูปของโครงการ
ั
(Projects) โครงการดังกล่าวเป็นโครงการพฒนาซึ่งส่วนใหญ่เป็นการด าเนินงานของ
ภาครัฐบาล โดยมีวัตถุประสงค์เพอก่อให้เกิดความเจริญก้าวหน้าของประเทศในด้านต่างๆ
ื่
๕
และเพื่อสร้างความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ
ลักษณะความสัมพันธ์และความเชื่อมโยงของแผน แผนงาน และโครงการ สามารถ
เขียนในรูปแผนผังได้ ดังปรากฏในแผนภาพที่ ๘. ต่อไปนี้
แผน
แผนงาน
แผนงาน งานประจ า
กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม
ั
แผนภาพที่ ๘.๑ : แสดงลักษณะความสมพันธ์เชื่อมโยงของแผน แผนงาน และ
๖
โครงการ
๕ สุภาสินี ตันติศรีสุข, เอกสารการสอนชุดวิชาการวิเคราะห์โครงการและแผนงาน, (นนทบุรี: มหาวิทยาลัย
สุโขทัยธรรมธิราช, ๒๕๔๗), หน้า ๓๖๖-๓๖๗.
๖ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๓๓๗.
Public Policy and Planning ๑๗๙
จากแผนภาพดังกล่าวข้างต้นนั้น สามารถท าให้เข้าใจได้ว่า แผน คือ แผนหลัก เป็น
รายการที่เกี่ยวกับการประสานโครงการพฒนาและแผนงานต่างๆ ที่คัดเลือกมาแล้วของ
ั
ประเทศหรือของภาคหรือกิจการบางสาขา บางประเภทในท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่ง เพอให้
ื่
บรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการ และให้สอดคล้องกับความสามารถด้านก าลังเงิน
ื่
และก าลังทรัพยากรอนๆ ในแผนหลักจะประกอบด้วย แผนสาขา อาทิเช่น แผนพฒนา
ั
ั
อตสาหกรรม แผนพฒนาภาคเกษตร และแผนภาค อาทิเช่น แผนพฒนาภาคเหนือ และ
ุ
ั
แผนโครงการ เช่น แผนการท าโครงการ เป็นต้น ส่วนแผนงาน จะเป็นการประสาน
โครงการพัฒนาที่เกี่ยวข้องตั้งแต่ ๒ โครงการขึ้นไป ให้มีขั้นตอนการด าเนินงานที่สอดคล้อง
สัมพันธ์กันในอันที่จะบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ต้องการ และโครงการจะเป็นแผนที่
ั
เล็กที่สุดและเป็นส่วนประกอบของแผน ซึ่งจะต้องมีความสอดคล้องและสัมพนธ์กันในการ
บรรลุวัตถุประสงค์ตามแผน ดังนั้น จึงเรียกได้ว่า วัตถุประสงค์ของโครงการนั้น จะต้อง
สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของแผนงานและแผน ทั้งนี้ เพอความเข้าใจในการศึกษาเนื้อหา
ื่
สาระส าคัญอีกครั้งหนึ่ง ที่เกี่ยวกับแผน แผนงาน และโครงการ ซึ่งผู้เขียนได้กล่าวมาแล้วใน
บทก่อนๆ นั้น แต่อย่างไรก็ตาม ในที่นี้ ผู้เขียนจะขอได้น าเสนอสารัตถะที่น่าสนใจ อน
ั
ประกอบด้วย ๒ ส่วน คือ ลักษณะของแผนและโครงการ และการวิเคราะห์โครงการขนาด
ใหญ่ของรัฐ ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้
๑. ลักษณะของแผนและโครงการ
แผนเป็นผลสืบเนื่องมาจากนโยบาย หลังจากที่แปลงนโยบายเป็นแผนแล้วขั้นตอน
ต่อไป คือ การแปลงแผนไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งออกมาในรูปของโครงการต่างๆ ซึ่งมีลักษณะ
ดังรายละเอียดต่อไปนี้
๑.๑ ลักษณะของแผน เนื่องจากแผนเป็นแนวปฏิบัติหรือกลยุทธ์ที่จัดท าอย่าง
เป็นระบบเพอให้บรรลุวัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมาย หรือให้เป็นไปตามแนวนโยบายต่างๆ
ื่
๗
ที่ก าหนดไว้ โดยทั่วไปแผนจะมีลักษณะส าคัญๆ ดังต่อไปนี้
) มีความเกี่ยวข้องกับเรื่องของอนาคต เป็นการวางแผนที่จะต้อง
ตัดสินใจในเรื่องของอนาคตว่าจะต้องท าอะไร ท าอย่างไร และใช้ทรัพยากรเท่าใด เพอ
ื่
บรรลุวัตถุประสงค์อะไรบ้าง ที่ส าคัญการตัดสินใจดังกล่าวต้องมีความเป็นไปได้
๗ พายัพ พะยอมยนต์, เอกสารการสอนชุดวิชาการศึกษาความเป็นไปได้และการวิเคราะห์โครงการ,
(นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมธิราช, ๒๕๔๗), หน้า ๖.
๑๘๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๒) จะต้องมีนโยบาย แผนทุกแผน จะต้องมีนโยบาย ซึ่งจะเป็นขอบเขต
ของการด าเนินกิจกรรมในแนวกว้าง และก าหนดแนวทางที่เป็นไปได้ ที่จะด าเนินไปสู่
เป้าหมายและบรรลุวัตถุประสงค์ที่วางไว้
๓) มีการระบุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย การระบุวัตถุประสงค์และ
เป้าหมายเป็นการแสดงลักษณะของความคาดหวังผลที่ต้องการได้รับผลในอนาคต เพราะ
เป้าหมายคือ ดัชนีชี้วัดความส าเร็จของการด าเนินงานตามแผน
ั
๔) แผนทุกแผนต้องมีโครงการ แผนพฒนาทุกแผนจะต้องมีโครงการเป็น
ื่
องค์ประกอบ หากไม่มีโครงการก็จะไม่มีการด าเนินการใดๆ เพอให้บรรลุวัตถุประสงค์และ
เป้าหมายที่ได้ก าหนดไว้
๕) การก าหนดระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุด ทุกแผนจะต้องก าหนด
ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุด ถ้าเป็นแผนระยะสั้นจะก าหนดระยะเวลาภายใน ปี ซึ่ง
บางครั้งจะเรียกว่า แผนปฏิบัติการ ส่วนแผนระยะยาวจะก าหนดระยะเวลา ๕ ปีขึ้นไป แผน
ระยะยาว หรือบางครั้งเรียกว่า แผนกลยุทธ์
๑.๒ ลักษณะของโครงการภาครัฐ โดยทั่วไปแล้ว โครงการภาครัฐทุกโครงการ
ไม่ว่าจะเป็นโครงการทางด้านเศรษฐกิจและทางด้านสังคม จะมีลักษณะหรือคุณสมบัติ
๘
ร่วมกันอย่างน้อย ๕ ประการ อันประกอบด้วย
) มีวัตถุประสงค์ของโครงการ (Objective) ทุกโครงการจะต้องก าหนด
ื่
วัตถุประสงค์ของโครงการ ทั้งนี้ เพอจะได้ด าเนินงานตามโครงการ ติดตามและประเมินผล
เมื่อโครงการสิ้นสุดลง โดยทั่วไปแล้ว วัตถุประสงค์ของโครงการจะต้องระบุให้ชัดเจนเข้าใจ
ง่ายและไม่กว้างจนเกินไป
ิ
๒) มีความเป็นอสระหรือความเป็นเอกเทศ (Discreteness) ความเป็น
อสระหรือความเป็นเอกเทศ ในที่นี้ หมายความถึง การด าเนินงาน การบริหารและการ
ิ
จัดการ ตลอดจนการจัดสรรทรัพยากรของโครงการนั้นจะต้องเบ็ดเสร็จอยู่ในตัวของ
โครงการเอง
๘
ิ
ประสิทธิ์ ตงยิ่งศริ, การวิเคราะห์และการประเมินโครงการ, (กรุงเทพมหานคร: ส านักพิมพ์โอเดียนสโตร์,
๒๕๒๗), หน้า ๗.
Public Policy and Planning ๑๘๑
๓) การก าหนดให้มีกิจกรรมหรือรูปแบบการด าเนินงานที่สอดคล้องกัน
(Coherent organized action) ในแต่ละโครงการอาจประกอบด้วยกิจกรรมหลาย
กิจกรรม ไม่ว่าจะเป็นกิจกรรมในส่วนของการด าเนินงานกิจกรรมที่เป็นส่วนของการบริหาร
และการจัดการโครงการ การด าเนินงานของกิจกรรมต่างๆ ต้องสอดคล้องกันตั้งแต่เริ่มต้น
จนสิ้นสุดโครงการ
๔) สถานที่ตั้งโครงการ (Location) โครงการทุกโครงการจะต้องก าหนด
ื้
สถานที่ตั้งโครงการหรือสถานที่ด าเนินงานของโครงการ หรือระบุพนที่เป้าหมายของ
ั
โครงการ เพราะสถานที่ตั้งของโครงการจะมีความสัมพนธ์และมีผลกระทบกับการ
ด าเนินงานในส่วนอื่นๆ ของโครงการ
๕) การก าหนดระยะเวลาจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดการด าเนินงานของ
โครงการ (Scheduled beginning and terminal points) โครงการทุกโครงการจะต้อง
ก าหนดระยะเวลาไว้ว่าเริ่มต้นเมื่อใด สิ้นสุดเมื่อใด กรณีที่มีการด าเนินงานไปเรื่อยๆ ถือว่า
เป็นงานประจ าไม่ถือว่าเป็นโครงการ
จากข้อความดังกล่าวมาแล้วข้างต้นนั้น พอจะสรุปได้ว่า เหตุผลและความจ าเป็นใน
การจัดท าแผน แผนงานและโครงการพฒนา ก็เพราะทรัพยากรมีอยู่อย่างจ ากัด ถ้ามีการ
ั
วางแผนในการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และเพอให้ระบบเศรษฐกิจมีความ
ื่
เจริญเติบโตในอัตราที่เหมาะสมและการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม
การก าหนดโครงการจะเป็นขั้นตอนแรกของวงจรโครงการ ขั้นตอนนี้ประกอบด้วย
ภารกิจหลัก ๒ ประการ คือ การก าหนดความคิดที่จะมีโครงการ (Identification of
ื่
ื่
Project Ideas) เพอแก้ไขปัญหาส าคัญเร่งด่วน หรือเพอสนองความต้องการทางด้านการ
พฒนาต่างๆ ของประเทศ แต่ถ้าเป็นภาคธุรกิจเอกชนก็จะเน้นการใช้ทรัพยากรเพอหวังผล
ื่
ั
ก าไร หลังจากนั้นก็จะมีการศึกษาถึงความเป็นไปได้เบื้องต้น เพอท าการคัดเลือกโครงการ
ื่
เบื้องต้น ก่อนที่จะมีการศึกษาความเป็นได้ของโครงการในขั้นรายละเอียดต่อไป
ความคิดที่จะมีโครงการนั้น อาจจะมีที่มาได้หลายแนวทางด้วยกัน อาทิเช่น มา
จากการศึกษาวิเคราะห์นโยบายและแนวทางการพฒนา ในกรณีนี้ การก าหนดโครงการ
ั
ั
อาจจะมีกระบวนการแปลความหมายหรือแปลแผนพฒนาต่างๆ ให้เป็นโครงการพฒนา
ั
นั่นเอง บางโครงการอาจจะได้มาจากการติดตามและประเมินผล จากค าแนะน าของ
๑๘๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ผู้เชี่ยวชาญ และจากแหล่งเงินกู้หรือเงินช่วยเหลือต่างๆ แต่ในที่นี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงการ
ก าหนดโครงการ ๒ วิธีด้วยกัน และทั้ง ๒ วิธีนี้มักจะใช้เสริมซึ่งกันและกัน คือ
. การก าหนดโครงการจะเริ่มด้วยการรวบรวมข้อมูลพนฐานต่างๆ ข้อมูลเหล่านี้
ื้
นอกจากจะหมายถึง ข้อมูลเกี่ยวกับภาวะเศรษฐกิจ ทรัพยากรธรรมชาติ สถาบัน
ั
ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ทรัพยากรมนุษย์ และประสบการณ์ที่ได้จากการพฒนาต่างๆ
ในอดีตแล้ว ยังอาจรวมถึง นโยบายและแนวทางการพฒนาต่างๆ เช่น นโยบายและแนว
ั
ั
ทางการพฒนาส่วนรวม สาขา และถูมิภาคที่เกี่ยวข้อง จากนั้นก็ท าการวิเคราะห์ข้อมูล
ดังกล่าว เพื่อจุดประกายความคิดว่าโครงการจะมีโครงการอะไร เพราะการวิเคราะห์ข้อมูล
ข่าวสารจะช่วยให้ทราบถึงช่องทาง (Identify gabs) เช่น ถ้าอยู่ในสาขาการก่อสร้าง ก็จะ
ท าให้ทราบถึงปัญหาและความต้องการ โดยเฉพาะความต้องการด้านที่อยู่อาศัย อาคาร
ส านักงาน และอาคารชุด การวิเคราะห์สภาพปัญหาปัจจุบันและปัญหาดังกล่าว จะท าให้
เป็นส่วนส าคัญของการวางแผนจากเบื้องล่าง
๒. การวิเคราะห์สภาพปัจจุบันทางด้านอปสงค์และอปทานของสินค้าและบริการ
ุ
ุ
ต่างๆ ด้วยการมองย้อนหลังไปในอดีตและแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทางด้านอปทาน
ุ
(Supply side) นักวิเคราะห์และวางแผนโครงการอาจจะตั้งค าถามในท านองว่า สินค้าและ
วัสดุที่ใช้ในโครการเป็นอย่างไร
๒. การวิเคราะห์โครงการขนาดใหญ่ของรัฐ
อย่างไรก็ตาม เมื่อจะกล่าวถึงการวิเคราะห์โครงการภาครัฐ โดยเฉพาะโครงการ
ื้
พนฐานทางเศรษฐกิจ ไม่ได้มีสูตรส าเร็จตายตัวในการก าหนดโครงสร้างของการวิเคราะห์
๙
โครงการ แต่โดยทั่วไปแล้วจะต้องศึกษาและวิเคราะห์ความเป็นไปได้ในด้านต่างๆ ดังนี้
๒.๑ การวิเคราะห์ด้านตลาดหรืออุปสงค์
การวิเคราะห์และคาดคะเนอุปสงค์ของผลผลิตออกของโครงการ เป็นสิ่งจ าเป็น
ต่อการวางแผนและวิเคราะห์ของโครงการเป็นอย่างยิ่ง ทั้งนี้หากผลิตออกมาแล้วไม่เป็นที่
ต้องการ หรือใช้ประโยชน์ไม่คุ้มค่า ซึ่งทางภาครัฐถ้าเป็นโครงการที่ไม่เน้นผลก าไร ก็ค านึง
๙ ประสิทธิ์ ตงยิ่งศริ, การวิเคราะห์และการประเมินโครงการ, (กรุงเทพมหานคร: โอเดียนสโตร์, ๒๕๓๔),
ิ
หน้า๕๔๙.
Public Policy and Planning ๑๘๓
ความต้องการของประชาชน หรือผลประโยชน์จากโครงการ เป็นต้น เช่น โครงการที่ก าลัง
พิจารณาอยู่นั้น จะสนองความต้องการได้หรือไม่ หรือมากน้อยเพียงใด
๒.๒ การวิเคราะห์ด้านเทคนิค
ส าหรับการวิเคราะห์ด้านเทคนิคของโครงการนั้น โดยทั่วไปมักจะเริ่มจากการ
พจาณาว่า โครงการที่ก าลังพจารณานั้นจะมีความหมายเหมาะสมทางด้านเทคนิคการ
ิ
ิ
ี
ออกแบบและทางด้านวิศวกรรมหรือไม่เพยงใด ยิ่งถ้าเป็นโครงการขนาดใหญ่ก็ยิ่งต้องการ
วิเคราะห์ทางด้านเทคนิค นอกจากนี้ ก็ยังมีการพจารณาอกด้วยว่า โครงการที่เสนอนั้นเป็น
ี
ิ
ทางเลือกที่ดีที่สุดตามวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้หรือไม่ อย่างไรก็ดี การวิเคราะห์ทางด้านนี้
ก็อาจจะประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ในเรื่องต่างๆ ดังนี้
. สถานการที่ตั้งของโครงการ
๒. การออกแบบและวิศวกรรมโครงการ
๓. ขนาดของโครงการและการพิจารณาถึงความคาดหวังของโครงการ
๔. วัสดุที่ใช้และสิ่งอ านวยความสะดวกต่างๆ ที่ใช้
๕. ปริมาณและคุณภาพของแรงงานที่ต้องการ
๖. หมายก าหนดการด าเนินงานต่างๆ ของโครงการเฉพาะค่าลงทุนและค่า
ด าเนินงาน
๒.๓ การวิเคราะห์ด้านเศรษฐกิจ
การวิเคราะห์ทางด้านเศรษฐกิจเป็นการวิเคราะห์ถึงความเป็นไปได้ทางด้าน
เศรษฐกิจว่า โครงการที่ก าลังพจารณาอยู่นั้นจะให้ผลตอบแทนต่อระบบเศรษฐกิจอย่างไร
ิ
ผลการวิเคราะห์จะปรากฏออกมาในรูปของผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้สูงหรือต่ าค่าใช้จ่ายที่
ต้องเสียไป การวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจจึงมีส่วนช่วยอย่างส าคัญต่อการตัดสินใจในการที่จะ
รับหรือปฏิเสธโครงการ
๒.๔ การวิเคราะห์ด้านสภาพแวดล้อมของโครงการ
โครงการที่จะลงทุนและสภาพสิ่งแวดล้อมมักมีความสัมพนธ์ต่อกัน โดย
ั
สภาพแวดล้อมที่กล่าวถึงนี้ ก็คือ สิ่งต่างๆ ที่อยู่ภายนอกโครงการ ซึ่งอาจได้แก่ กฏระเบียบ
้
และข้อบังคับที่เกี่ยวข้อง ภาวะเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วิสาหกิจพนฐาน เช่น ไฟฟา การ
ื้
๑๘๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
คมนาคมและการขนส่ง และสภาพแวดล้อมโดยทั่วๆ ไป ที่อยู่รอบโครงการ เช่น สภาวะ
อากาศ น้ า เสียง เป็นต้น
นอกจากนี้ โครงการลงทุนที่เสนอก็มีผลกระทบต่อสภาพสิ่งแวดล้อม ท าให้
คุณภาพสิ่งแวดล้อม ซึ่งได้แก่ สภาวะอากาศ น้ า ดิน และสิ่งที่มนุษย์สร้างขึ้นเปลี่ยนแปลง
ไปในทางที่ดีหรือไม่ดี และเมื่อสภาวะสิ่งแวดล้อมหรือคุณภาพสิ่งแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไป
ไม่ว่าจะเป็นไปในทางที่ดีขึ้นหรือเลวลงก็ตาม ก็จะมีผลกระทบไปยังผู้รับต่างๆ ซึ่งได้แก่ คน
ื
สัตว์ พช และวัสดุสิ่งของ ดังนั้น ในการวิเคราะห์สภาพแวดล้อม จึงต้องมีการวิเคราะห์ถึง
ผลกระทบในส่วนนี้ด้วย
๒.๕ การวิเคราะห์ด้านการจัดองค์การและการบริหารโครงการ
ถึงแม้ว่าจะได้วิเคราะห์ด้านต่างๆ มาแล้ว และปรากฏว่าโครงการที่เสนอมาเป็น
โครงการที่ดี แต่เมื่อโครงการนั้นได้รับการอนุมัติและมีการด าเนินงานแล้ว อาจประสบกับ
ความล้มเหลวและขาดทุนได้เช่นกัน ถ้าหากว่าการจัดการหรือการบริหารโครงการไม่ดีไม่มี
ประสิทธิภาพ ความสามารถในด้านการบริหารจัดการเป็นสิ่งส าคัญ ดังนั้น ในการวิเคราะห์
ความเป็นไปได้ของโครงการ จึงจ าเป็นต้องมีการวิเคราะห์ทางด้านนี้ด้วย เพอก่อให้เกิด
ื่
ความมั่นใจว่าจะไม่มีปัญหาทางด้านนี้แต่ประการใด เมื่อมีการน าโครงการไปปฏิบัติและ
ด าเนินการ
โดยทั่วไป การวิเคราะห์ทางด้านนี้จะประกอบไปด้วย
. การก าหนดโครงสร้างองค์การ ให้เหมาะสมที่สุดต่อการปฏิบัติตาม
โครงการ
๒. การก าหนดปริมาณและคุณภาพของเจ้าหน้าที่ ที่ต้องการ
๓. การก าหนดรูปแบบและวิธีการตรวจสอบและควบคุมภายใน
๔. การก าหนดว่าต้องมีผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกมาช่วยงานด้วยหรือไม่
๒.๖ การวิเคราะห์ด้านการเงิน
การวิเคราะห์ทางด้านการเงิน เป็นการวิเคราะห์ถึงการลงทุนและผลตอบแทน
ของโครงการ ในแง่ของเอกชนจะเน้นผลก าไรทางการเงินเป็นส าคัญ การวิเคราะห์การ
ื่
วางแผนทางการเงินที่เหมาะสมกับโครงการ เพอก่อให้เกิดความมั่นใจว่า ถ้ามีโครงการนี้
Public Policy and Planning ๑๘๕
แล้ว จะไม่มีปัญหาทางด้านการเงินใดๆ ในทุกขั้นตอนของโครงการ โดยทั่วไป การวิเคราะห์
ทางด้านการเงินของโครงการมักจะประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ในเรื่องต่างๆ ดังนี้
. การคาดคะเนค่าใช้จ่ายของโครงการ
๒. การคาดคะเนผลประโยชน์ตอบแทนของโครงการ
๓. การประเมินผลตอบแทนทางการเงินของโครงการ
๔. การพิจารณาแหล่งที่มาของเงินทุน
ี
ั
นอกจากนี้ การศึกษาวิเคราะห์การบริหารโครงการพฒนาไม่เพยงแต่จะต้อง
ั
ี
พิจารณาลักษณะทางเทคนิคภายในกระบวนการบริหารโครงการพฒนาแต่เพยงอย่างเดียว
ื่
ควรพจารณาการบริหารโครงการในฐานะที่เป็นกระบวนการทางการเมืองด้วย เพอที่จะได้
ิ
ี
เข้าใจในรายละเอยดว่ากิจกรรมต่างๆภายในกระบวนการบริหารโครงการพฒนาได้รับ
ั
๐
อิทธิพลจากปัจจัยอะไรบ้าง ปัจจัยอิทธิพลนี้แบ่งออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆ คือ
ปัจจัยแรก เนื้อหาสาระของนโยบายที่ครอบคลุมโครงการ ประกอบด้วย
. ผลประโยชน์ของส่วนบุคคลและกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ
๒. ประเภทของผลประโยชน์
๓. ขอบข่ายของการเปลี่ยนแปลงที่คาดคะเนไว้
๔. แหล่งการวินิจสั่งการ
๕. ผู้ด าเนินโครงการหรือผู้บริหารโครงการ
๖. การจัดสรรทรัพยากรการบริหารต่างๆ
ปัจจัยที่สอง สถานการณ์ของการด าเนินงาน ประกอบด้วย
. อ านาจผลประโยชน์และกลยุทธ์ของกลุ่มที่เกี่ยวข้องต่างๆ
๒. ลักษณะของรัฐบาลและสถาบันหรือความสัมพันธ์ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
๓. ความคล้อยตามและการตอบสนอง
จะเห็นได้ว่า การพจารณาองค์ประกอบต่างๆ ที่อยู่ภายนอกกระบวนการบริหาร
ิ
ี
โครงการ แต่มีความสัมพันธ์กับโครงการโดยตรงโดยอ้อม อาจจะไม่เพยงพอต่อการท าความ
เข้าใจพลวัตของการบริหารโครงการ โดยเฉพาะอย่างโครงการพฒนาต่างๆ ที่เป็นผลผลิต
ั
๐ อนงค์ทิพย์ วลีนนท์, การบริหารโครงการภาครัฐ, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามค าแหง
, ๒๕๕๒), หน้า ๔ - ๔๓.
๑๘๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
ของความช่วยเหลือจากต่างประเทศ หรือโครงการลงทุนจากต่างประเทศ หรือโครงการที่
ี
แฝงจุดมุ่งหมายทางการเมืองอย่างหนึ่ง แต่ระบุโครงการจุดมุ่งหมายของโครงการอกอย่าง
ี
หนึ่ง จึงต้องอาศัยตัวแบบการวิเคราะห์ที่ค่อนข้างละเอยด ประกอบด้วยตัวแปรจ านวนมาก
ที่นักวิเคราะห์สามารถสร้างสรรค์ความสัมพันธ์ของตัวแปรเหล่านี้ และคาดการณ์ผลกระทบ
ของโครงการในเชิงการเมืองออกมาให้เห็นได้อย่างแจ่มชัดว่าด าเนินการตามโครงการ
ดังกล่าวไปแล้ว บุคคล กลุ่มบุคคลไหนจะได้รับผลประโยชน์จากโครงการนั้นๆ หรือถ้า
ด าเนินการตามโครงการดังกล่าวไปได้ จะก่อให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองหรือการ
จัดสรรผลประโยชน์กันอย่างไร
จากข้อความดังกล่าวนั้น จะท าให้สรุปได้ว่า การก าหนดโครงการ ที่เป็นส่วนหนึ่ง
ของวงจรในการบริหารโครงการ ซึ่งขั้นตอนแรกของการจัดการโครงการ หลังจากที่มีการ
ก าหนดโครงการเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ต้องมีการวิเคราะห์โครงการ ทุกโครงการจะต้องมีการ
ื่
ี
วิเคราะห์โครงการ เพอศึกษาถึงความเป็นไปได้ของโครงการและรายละเอยดต่างๆ ที่
เกี่ยวข้องกับโครงการดังผู้เขียนได้กล่าวแล้วมาข้างต้นนั้น
๘.๖ การจัดการนโยบายภายใต้โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ
ั
ในการบริหารจัดการนโยบายต่างๆ ภายใต้โครงการพฒนาของรัฐบาลในประเทศที่
ั
ก าลังพฒนาทั้งหลาย และเมื่อกล่าวการบริหารจัดการให้สอดคล้องกับนโยบายสาธารณะ
ั
ื่
ภายใต้โครงการของรัฐแล้ว จ าเป็นต้องมีการจัดท าแผนโครงการพฒนาเพอแสดง
ี
ั
รายละเอยดที่ส าคัญๆ ของโครงการ อนได้แก่ จุดมุ่งหมาย ผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้รับ
ค่าใช้จ่าย วิธีการด าเนินงาน สถานที่ตั้ง และเรื่องอนๆ เพอให้บรรลุจุดมุ่งหมายของ
ื่
ื่
ี
ั
โครงการพฒนา ซึ่งได้ศึกษารายละเอยดมาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติปรากฏว่า แม้จะมีการ
จัดเตรียมโครงการพฒนากันมาเป็นอย่างดี และผ่านขั้นตอนการพจารณาอนุมัติให้
ั
ิ
ด าเนินงานตามแผนโครงการได้ ก็ยังประสบปัญหาต่างๆ ติดตามมาเสมอ ซึ่งปัญหาที่เกิดขึ้น
ในการบริหารโครงการหรือการจัดการโครงการนั้น มีผลกระทบต่อความเจริญเติบโต
ี
ทางด้านการลงทุนทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์ตอบแทนทางสังคมด้วย ดังมีรายละเอยด
ดังต่อไปนี้
Public Policy and Planning ๑๘๗
๘.๖.๑ การวางแผนโครงการ
ก่อนด าเนินโครงการใดๆ จ าเป็นจะต้องมีการวางแผนโครงการ ซึ่งเริ่มตั้งแต่มี
ความคิดที่จะมีโครงการจนกระทั่งสิ้นสุดโครงการ การวางแผนโครงการจะต้องด าเนินการ
ตามวงจรโครงการ (Project cycle) หรือขั้นตอนของโครงการ การวางแผนโครงการจะ
แบ่งออกเป็น ๓ ขั้นตอนใหญ่ๆ ดังนี้
ขั้ น ต อ น ที่ ๑ ก า ร ก า ห น ด โ ค ร ง ก า ร แ ล ะ คั ด เ ลื อ ก โ ค ร ง ก า ร
(Projectidentificationand selection) กระท าโดยการเลือกว่า จะท าอะไร เมื่อเลือกได้
แล้ว ก็คิดต่อไปว่า จะท าอย่างไร และจะท าเมื่อใด ขนาดหรือขอบเขตการด าเนินงานเป็น
อย่างไร
ขั้นตอนที่ ๒ การวิเคราะห์และประเมินโครงการ (Project appraisal) เป็นการ
ิ
วิเคราะห์และประเมินดูว่าโครงการที่ก าลังพจารณาอยู่นั้น เป็นโครงการที่ดีหรือไม่ โดยการ
ิ
พจารณาว่า โครงการใดเป็นโครงการที่ดีหรือโครงการใดเป็นโครงการที่ไม่ดีนั้น พจารณา
ิ
จากโครงการที่ดี คือ โครงการที่สามารถน าไปปฏิบัติได้จริง และเมื่อน าไปปฏิบัติแล้วจะให้
ผลตอบแทนคุ้มค่าหรือบรรลุจุดมุ่งหมายตามที่ได้ก าหนดไว้
ขั้นตอนที่ ๓ การด าเนินงานตามโครงการ เป็นการติดตามดูว่า โครงการที่ผ่าน
ความเห็นชอบไปแล้ว ได้ปฏิบัติตามแผนงานที่วางไว้หรือไม่ เช่น การท าสัญญา การ
ก่อสร้าง การจัดซื้อวัสดุอปกรณ์ ฯลฯ หลังจากนั้นจะมีการประเมินผลงานและรายงานผล
ุ
การปฏิบัติงาน เป็นต้น
นอกจากการวางแผนโครงการตามหลักดังกล่าวแล้ว องค์การสหประชาชาติได้มี
๒
การแบ่งวงจรของการวางแผนโครงการออกเป็น ๘ ขั้นตอน คือ
. ขั้นก่อรูปแนวคิด (Conception)
๒. ขั้นก าหนดโครงการ (Formulation)
๓. ขั้นการวิเคราะห์และประเมินโครงการ (Analysis and evaluation)
๔. ขั้นอนุมัติโครงการ (Approval)
๕. ขั้นปฏิบัติการ (Implementation)
๖. ขั้นติดตามและรายงานผลการปฏิบัติงาน (Reporting and feedback)
สุภาสินี ตันติศรีสุข, เอกสารการสอนชุดวิชาการวิเคราะห์โครงการและแผนงาน, หน้า ๓๓๙.
๒
เรื่องเดียวกัน, หน้า ๓๓๙-๓๔๐.
๑๘๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน
๗. ขั้นการเปลี่ยนเป็นงานบริหารตามปกติ (Transition to normal
administration)
๘. ขั้นประเมินผลงาน (Evaluation of results)
๑๓
แผนภาพที่ ๘.๒ : แสดงวงจรโครงการตามแบบขององค์การสหประชาชาติ
จากแผนภาพที่ ๘.๒ ดังที่ได้น าเสนอไว้ข้างต้นตามกระบวนการวางแผนโครงการ
นั้น ท าให้ทราบได้ว่า บางขั้นตอนอาจมีการด าเนินงานพร้อมๆ กัน และพอจะสรุปขั้นตอน
การวางแผนโครงการที่ส าคัญ โดยมี ๕ ขั้นตอน ดังนี้
. ขั้นที่ การก าหนดโครงการและศึกษาโครงการก่อนการลงทุน
๒. ขั้นที่ ๒ การเตรียมโครงการและพัฒนาโครงการ
๓. ขั้นที่ ๓ การประเมินและอนุมัติโครงการ
๔. ขั้นที่ ๔ การบริหารโครงการ
๕. ขั้นที่ ๕ การปิดโครงการ
๓ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๓๔๐.
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search