sukanda

Public Policy and Planning ๓๙



นโยบายที่มีเหตุผลคาดคะเนว่าความพอใจในคุณค่าหรือความต้องการของสังคม

ทั้งหมดเป็นสิ่งที่สามารถล่วงรู้ได้การล่วงรู้ดังกล่าวไม่ใช่เป็นการล่วงความต้องการของบาง
กลุ่ม หากแต่เป็นการล่วงรู้ในความต้องการของสังคม เมื่อเป็นเช่นนี้ นโยบายที่มีเหตุผลจึง

ต้องการข่าวสารข้อมูลเกี่ยวกับทางเลือกนโยบายทั้งหมด ความสามารถในการท านาย คือ

สามารถรู้ล่วงหน้าอย่างถูกต้องแม้นย าถึงผลของทางเลือกนโยบาย ความสามารถในการ
ั
ค านวณหาอตราส่วนผลตอบแทนและค่าใช้จ่าย ที่เสียไปได้อย่างถูกต้องและแม่นย า และ
การก าหนดนโยบายที่มีเหตุผลต้องการระบบการตัดสินใจที่มีหลักเกณฑ์ ดังปรากฏรูปแบบ
ตามแผนภาพ ต่อไปนี้


.ก าหนด
เป้าหมายเชิง

ปฏิบัติการโดย
ค านึงถึงน้ าหนัก

ของแต่ละ
เป้าหมายที่

ปัจจัย ต้องการให้บรรลุ ๔.เตรียมการ
น าเข้า ถึง คาดคะเน ๖.
ทั้งหมดที่ หรือท านาย ๕.ค านวณ เปรียบเทียบ
จ าเป็นเพื่อ ๒.เตรียมทางเลือก ผลตอบแทน ผล การ
ให้เกิดกระ นโยบายทุก ที่จะได้รับ ทางเลือก คาดการณ์ที่ ปัจจัยน า
บวนการ ทางเลือก และ นโยบาย จะได้รับใน ออก
ที่มีเหตุผล ค่าใช้จ่ายที่ แต่ละ ผลของ (Output)
จะต้องเสียไป นโยบาย ทางเลือกแต่ นโยบาย
ในแต่ละ ละทางแล้ว ที่มีเหตุผล
๓.ก าหนดค่านิยม ทางเลือก เลือกทางที่
ให้ผลมาก
ละทรัพยากรอื่น ๆ ที่สุด
โดยให้สอดคล้อง
กับน้ าหนักของ
เป้าหมาย





แผนภาพที่ ๒.๕ : ตัวแบบเหตุผล

๔๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๒.๘ ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model)

ี
ิ่
ตัวแบบส่วนเพมหรือเรียกว่า ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป ตัวแบบน้เสนอโดย
๔๕

ลินด์บลูม (Charles E. Lindblom) กล่าวว่าผู้ที่มีอานาจตัดสินใจ ย่อมไม่สามารถที่จะ
ตรวจสอบนโยบายที่ได้รับการเสนอ ไม่สามารถระบุเป้าหมายของสังคม การวิจัย
ผลตอบแทน ตลอดจนค่าใช้จ่ายส าหรับทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือกที่ท าให้เป้าหมาย

ต่างๆ บรรลุผลได้อย่างครอบคลุมทุกประเด็น ทุกเรื่อง ทั้งนี้เนื่องจากมีข้อจ ากัดเรื่องเวลา
ความรู้ความสามารถและค่าใช้จ่ายต่างๆ รวมทั้งข้อจ ากัดในเรื่องการเมือง ดังนั้น ในการ

ิ
ก าหนดนโยบายหรือโครงการใหม่ๆ ผู้ก าหนดนโยบายจึงมักพจารณาจากโครงการที่มีอยู่
เป็น “ฐาน” กล่าวคือ อาจเพม ลด หรือเพยงแก้ไขปรับปรุงโครงการที่มีอยู่เพยงเล็กน้อย
ี
ี
ิ่
ั
แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบส่วนเพิ่มมีจุดออนที่ส าคัญคือ การไม่ช่วยพฒนาความคิดริเริ่มหรือ
่
ความคิดสร้างสรรค์ ผลก็คืองานใหม่ๆ หรือนโยบายใหม่ๆ มักถูกขัดขวางจากผู้ตัดสินใจที่มี
ความเป็นอนุรักษ์นิยมสูง

ซึ่งการก าหนดนโยบายในลักษณะค่อยเป็นค่อยไปนี้เป็นผลมาจากปัจจัยและ
ข้อจ ากัดต่างๆ กล่าวคือ

( ) ผู้ก าหนดนโยบายมักจะขาดความรู้ ความสามารถ ข้อมูล เวลา และทรัพยากร

ที่เพียงพอในการพิจารณาทางเลือก รวมทั้งวิเคราะห์ข้อดี ข้อเสียต่างๆ ได้อย่างครบถ้วน
(๒) ผู้ก าหนดนโยบายมองว่า ภายใต้สถานการณ์ที่ไม่แน่นอนและมีความเสี่ยงนี้

การยึดติดอยู่กับนโยบายเดิมย่อมจะปลอดภัยกว่า
(๓) ผู้ก าหนดนโยบายอาจจะคิดว่ามีการลงทุนลงแรงไปมากแล้วกับนโยบายเดิม

(๔) ผู้ก าหนดนโยบายต้องหลีกเลี่ยงความขัดแย้งและกระแสการต่อต้านทาง

การเมือง โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงในลักษณะที่ท าให้เกิดการได้เสียของกลุ่มต่างๆ
(๕) ในสังคมที่ขาดการยอมรับในค่านิยมหรือเป้าหมายของสังคมร่วมกัน เช่น

สังคมพหุนิยม (pluralist society) รัฐบาลอาจจะต้องท าการต่อเนื่องนโยบายต่างๆ ต่อไป
มากกว่าทบทวนใหม่หมดหรือเปลี่ยนแปลงแบบถอนรากถอนโคน





๔ สมพร เฟื่องจันทร์, นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์โอเดียนส
์
โตร, ๒๕๓๙), หน้า ๔๓.

Public Policy and Planning ๔๑



๒.๙ ตัวแบบทฤษฎีเกม (The Game Theory Model)
๖
ั
ทฤษฎีนี้เสนอโดย จอห์น แนช โดยเขาได้พฒนาการศึกษาในด้านทฤษฎีเกมใน
ด้านต่างๆ จ านวนมาก เช่น การศึกษาถึงต าแหน่งที่ดีที่สุดของเกมที่ทุกคนพอใจในต าแหน่ง

เรียกว่า "จุดสมดุลของ แนช" แนวคิดหลักของทฤษฎีเกมจะมีลักษณะเกมความล าบากใจ

ของนักโทษ (Prisoner's dilemma) ซึ่งมีชื่อเสียงโด่งดังที่สุด คือ เกมที่มีผู้เล่น ๒ คน และ
ทางเลือก ๒ ทาง แนวคิดของเกมนี้ได้สร้างขึ้นโดย เมอร์ริล ฟลูด และ เมลวิน เดรชเชอร์

ใน พ.ศ. ๒๔๙๓ โดยมีลักษณะเป็นเกมที่ผู้เล่นทั้งสองฝ่ายพยายามเลือกทางเลือกที่ได้
ผลตอบแทนมากที่สุด แต่กลับท าให้ผลตอบแทนรวมที่ได้ต่ าลง มีสถานการณ์ ดังนี้

คนร้ายสองคน คือ A และ B ถูกต ารวจจับและถูกแยกไปสอบปากค าทีละคน
ต ารวจไม่สามารถด าเนินคดีกับคนร้ายทั้งสองได้ทันทีเพราะไม่มีพยาน คนร้ายแต่ละคนมี

ทางเลือก ๒ ทาง คือ รับสารภาพ และไม่รับสารภาพ ถ้าคนร้ายคนหนึ่งรับสารภาพ แต่อก
ี
้
คนไม่รับ ต ารวจจะกันคนที่รับสารภาพไว้เป็นพยานและปล่อยตัวไป และจะส่งฟองคนที่ไม่
รับสารภาพ ซึ่งมีโทษจ าคุก ๒ ปี ถ้าทั้งสองคนรับสารภาพ จะได้รับการลดโทษเหลือจ าคุก

้
คนละ ปี แต่ถ้าทั้งสองคนไม่รับสารภาพ ต ารวจจะสามารถส่งฟองได้เพยงข้อหา
ี
เล็กน้อยเท่านั้น ซึ่งมีโทษจ าคุก ปี เกมนี้สามารถเขียนแสดงในรูปแบบตารางได้ ดังนี้

ตารางที่ ๒.๑ แสดงตารางตัวแบบทฤษฎีเกม

รับสารภาพ ไม่รับสารภาพ


รับสารภาพ - , - , -๒


ไม่รับสารภาพ -๒ , - , -



จากตารางดังแสดงไว้ข้างต้นนั้น จะเห็นได้ว่า กลยุทธ์เด่นของผู้เล่นทั้งสองฝ่ายคือ
ี
การรับสารภาพ เพราะไม่ว่าผู้เล่นอกฝ่ายจะตัดสินใจอย่างไร ก็จะได้ผลตอบแทนที่ดีกว่า
เสมอ แต่เมื่อทั้งสองฝ่ายเลือกทางเลือกนี้ กลับไม่ให้ผลตอบแทนที่ดีที่สุด ถึงแม้ผู้เล่นจะ

ทราบว่าผลตอบแทนที่ดีที่สุดจะเกิดขึ้นเมื่อทั้งสองฝ่ายไม่รับสารภาพ แต่ทั้งคู่อาจไม่กล้าท า
เพราะไม่ไว้ใจอกฝ่ายว่าจะรับสารภาพหรือไม่ จึงท าให้ทั้งสองฝ่ายต้องได้รับผลตอบแทนที่
ี

๖ วิกิพิเดีย, ทฤษฎีเกม, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา: http://th.wikipedia.org/wiki/[ ๘ มี.ค. ๒๕๖ ].

๔๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ต่ าลง และจุด (- , - ) ก็เป็นจุดสมดุลของ แนช ในเกมนี้ เพราะผู้เล่นทั้งสองฝ่ายไม่

สามารถเปลี่ยนไปเลือกทางเลือกอื่นที่ได้ผลตอบแทนดีกว่านี้
เมื่อน าเอาทฤษฎีเกมมาใช้ในการก าหนดนโยบาย สามารถอธิบายได้ว่า นโยบาย

เป็นผลของการตัดสินใจเลือกทางที่สมเหตุสมผล เปรียบได้กับการแข่งขันเกมที่มีผู้เล่นตั้งแต่

ื่
๒ คนขึ้นไป การตัดสินใจเลือกทางเลือกที่สมเหตุสมผล เพอจะได้รับประโยชน์สูงสุด ตัว
ั
แบบทฤษฎีเกมจึงเหมาะสมที่จะใช้นโยบายต่างประเทศ การสร้างพนธมิตรหรือแนวร่วมใน
การด าเนินกิจการการต่อรองในสถานการณ์การเมืองที่มีการแข่งขันหรือการต่อรองใน
รัฐสภา


๒.๑๐ ตัวแบบระบบ (Systems Model)
๗
เป็นตัวแบบที่น ามาจากตัวแบบระบบการเมืองของ David Easton มองนโยบาย
ในฐานะเป็นผลผลิตของระบบการเมือง ตัวระบบการเมืองได้รับอทธิพลและแรงผลักดัน
ิ
จากความต้องการของประชาชน นโยบายจะมีผลต่อเนื่องไปยังสภาพแวดล้อม มีผล

ย้อนกลับไปสู่ความต้องการและการสนับสนุนของประชาชน อาทิเช่น นโยบาย ๓๐ บาท
รักษาทุกโรค

ั
ระบบการเมือง หมายถึง กลุ่มของสถาบันและกระบวนการต่างๆ ที่มีปฏิสัมพนธ์
ต่อกันที่ท าหน้าที่ในการแจกจ่ายคุณค่าทางสังคมตามอ านาจที่ได้รับมอบหมาย

ปัจจัยน าเข้า (Input) ซึ่งประกอบไปด้วยข้อเรียกร้อง ซึ่งอาจเป็นไปได้ทั้งจากระดับ
ปัจเจกบุคคลหรือระดับกลุ่ม และการสนับสนุน ซึ่งก็เป็นไปได้ทั้งระดับปัจเจกบุคคลและ

ั
ระดับกลุ่มที่แสดงออกมาในรูปของการเลือกตั้ง การเชื่อฟงกฎหมาย การจ่ายภาษี และการ
ยอมรับในการตัดสินใจนโยบาย โดยข้อเรียกร้องและการสนับสนุนนั้น เป็นแรงกดดันที่
ส าคัญมากจากสภาพแวดล้อม ทั้งภายในและภายนอก ที่เข้าไปสู่ระบบการเมือง ระบบ

การเมืองจะท าการรับเอาความต้องการที่แตกต่างหลากหลายเข้ามาและท าการเปลี่ยนให้

ออกมาเป็น ปัจจัยน าออก (Output) ซึ่งก็คือการตัดสินใจและนโยบายสาธารณะ ซึ่งปัจจัย
น าออกนี้นั้น อาจส่งผลให้เกิดผลกระทบในเชิงการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อม และอาจ

ื่
เพิ่มการเรียกร้องให้มากขึ้น ดังนั้น จึงต้องมีขบวนการป้อนกลับ (Feedback) เพอน าเอาข้อ
เรียกร้องนั้นๆ เข้าสู่ระบบการเมืองอีกครั้งหนึ่ง



๗ David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959), p.112.

Public Policy and Planning ๔๓



จุดเด่นของตัวแบบระบบ คือ การมองการก าหนดนโยบายค่อนข้างเป็นระบบ ซึ่ง

เป็นการมองนโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่ระบบการเมืองผลิตขึ้น นอกจากนี้ ยังให้
ุ
ความส าคัญกับสภาพแวดล้อมของระบบการเมืองว่า จะเอื้ออ านวยหรือเป็นอปสรรคต่อการ
ปฏิบัติงานของระบบให้มีประสิทธิภาพหรือไม่เพียงใด

จุดด้อย คือ ความไม่ชัดเจนของกระบวนการภายในของสิ่งที่เรียกว่า “ระบบ

การเมือง” ดังรูปแบบในแผนภาพ ต่อไปนี้

สิ่งแวดล้อม สิ่งแวดล้อม


ความต้องการ การตัดสินใจ
นโยบาย
ปัจจัย
สาธารณะ
ระบบการเมือง
น าเข้า
การสนับสนุน การกระท า






ผลสะท้อนกลับ


สิ่งแวดล้อม สิ่งแวดล้อม


แผนภาพที่ ๒.๖ : ตัวแบบระบบ


สรุปความท้ายบท

จากตัวแบบต่างๆ ที่ได้กล่าวมาในข้างต้นนั้น อาจมีส่วนช่วยเหลือบางประการใน

การสร้างกรอบความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ค าว่า ตัวแบบ (Model) หมายถึง

ตัวแทนอย่างง่ายบางส่วนของโลกแห่งความจริง ซึ่งตัวแบบอาจเป็นตัวแทนทางกายภาพที่
เกิดขึ้นจริง ตัวอย่างเช่น ตัวแบบเครื่องบิน หรืออาจจะเป็นแผนภาพ ตัวอย่างเช่น แผนที่

ถนน ซึ่งตัวแบบที่ใช้ในการศึกษานโยบายนั้นเป็นตัวแบบเชิงแนวคิด (conceptual mode)
ื่
โดยตัวแบบถูกสร้างขึ้นมาเพอ ) ช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมืองและนโยบายสาธารณะ
ได้ง่ายและกระจ่างชัด ๒) ระบุลักษณะส าคัญของปัญหานโยบาย ๓) ช่วยในการสื่อ

ความหมายกับผู้อื่น โดยมีจุดเน้นที่ลักษณะส าคัญของชีวิตการเมือง ๔) มุ่งสร้างความเข้าใจ

๔๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



นโยบายสาธารณะให้ดีขึ้น โดยเน้นว่าสิ่งใดส าคัญหรือไม่ส าคัญ และ ๕) ช่วยอธิบาย

นโยบายสาธารณะและการพยากรณ์ผลที่จะเกิดขึ้นตามมาได้

Public Policy and Planning ๔๕



ค าถามท้ายบท



. ตัวแบบที่ใช้ในการวิเคราะห์การก่อเกิดนโยบายสาธารณะมีความส าคัญต่อ
การศึกษานโยบายอย่างไร

๒. ท่านคิดว่าตัวแบบไหนที่สามารถอธิบายนโยบายโครงการประกันสุขภาพถ้วน
หน้า (โครงการ ๓๐ บาท รักษาทุกโรค) จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่าง

๓. ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึงกระบวนการทางการเมือง และพฤติกรรม

ทางการเมืองเป็นจุดสนใจศึกษา มีวัตถุประสงค์หลักของการศึกษาในแนวทางใดบ้าง
๔. ทฤษฎีตัวแบบชนชั้นน า มีหลักการและแนวทางอย่างไรบ้าง จงอธิบาย

๕. ทฤษฎีตัวแบบสถาบัน มีกระบวนการต่างๆ โดยมีโครงสร้างและองค์การ
ทางการเมืองที่ก าหนดรูปแบบและวิธีการในการประพฤติปฏิบัติอย่างไร และมีการกระท า

เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางการเมืองของบุคคลในสังคมอย่างไร จงอธิบาย

๔๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



เอกสารอ้างอิง



ิ
วิกิพเดีย, ทฤษฎีเกม, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา: http://th.wikipedia.org/wiki/[ ๘ มี.ค.
๒๕๖ ].

ถวัลย์รัฐ วรเทพพฒิพงษ์. การก าหนดและวเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการ
ุ
ิ
ประยุกต์ใช้. พิมพ์ครั้งที่ ๒. กรุงเทพมหานคร : เสมาธรรม. ๒๕๔ .
สมพร เฟองจันทร์, นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร :
ื่
ส านักพิมพ์โอเดียนสโตร์, ๒๕๓๙), หน้า ๔๓.

Dye, Thomas R. (1992) Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J :
Prentice Hall.

David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959),
p.112.









๐๓

Public Policy and Planning ๔๗



บทที่ ๓

การก าหนดนโยบายสาธารณะ

(Public Policy Specification)




๓.๑ บทน า

การก าหนดนโยบายสาธารณะ เป็นกระบวนการส าคัญในเรื่องการศึกษานโยบาย

แห่งรัฐ เนื่องจาก นโยบายจะเกิดขึ้นจากการก าหนดนโยบาย เป็นช่วงเวลาแห่งการตัดสินใจ
ของรัฐบาล ว่าจะท าอะไร อย่างไร จุดเปลี่ยนของประเทศต่างๆ ในโลกมักจะเกิดขึ้นจาก

ื่
การที่รัฐบาลของประเทศนั้นๆ ตัดสินใจด าเนินนโยบายเพอน าพาประเทศไปสู่จุดมุ่งหมาย
ตามที่ต้องการ ซึ่งในบทนี้ ผู้เขียนจะขอน าเสนอโดยเน้นขั้นตอนกระบวนการก าหนด

นโยบายหรือกิจกรรมที่เกิดขึ้นในหน่วยงานหรือองค์การภาครัฐในการก าหนดนโยบาย โดย

จะน าเสนอตามล าดับ ดังต่อไปนี้


๓.๒ ความหมายของการก าหนดนโยบายสาธารณะ
การก าหนดนโยบายหรือการก าหนดนโยบายสาธารณะ มีนักวิชาการได้ให้


ความหมายไว้ ดังนี้
) ดรอร์ (Dror) ได้ให้ความหมายว่า การก าหนดนโยบาย คือ การตัดสินใจ
นโยบายของรัฐที่จะตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน

๒) ลินด์บลอม (Lind blom) ได้กล่าวว่า การก าหนดนโยบาย หมายถึง
กระบวนการทางการเมืองที่เป็นการต่อสู้ของกลุ่มผู้มีความคิดขัดแย้งกัน

๓) ริเพลและแฟรงคลิน (Ripley & Franklin) กล่าวว่า การก าหนดนโยบาย

หมายถึง การที่รัฐบาลตัดสินใจและกล่าวว่าจะท าอะไรบ้าง
๔) ปกรณ์ ปรียากร เสนอว่า การก าหนดนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการทาง


ิ
การเมือง ซึ่งเป็นการต่อรองประนีประนอมกันระหว่างกลุ่มอทธิพลหรือศูนย์รวมอานาจ
๒
ต่างๆ ในระบบการเมือง

จุมพล หนิมพานิช. (๒๕๔๗). การวิเคราะห์นโยบาย ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอย่าง, หน้า
๖๓.

๔๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



การก าหนดนโยบายสาธารณะ (Public Policy Making) หมายถึง ขั้นตอนหนึ่ง

ั
ของกระบวนนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการพฒนาวิธีการที่เกี่ยวข้อง ตรงประเด็น และเป็นที่
ยอมรับโดยทั่วไปในการแก้ไขปัญหาเชิงนโยบายที่เกิดขึ้น ซึ่งผลผลิตของการก าหนด

นโยบายจะไม่ใช่เฉพาะในรูปแบบของกฎหมายเท่านั้น แต่อาจจะเป็นรูปของนโยบาย ค าสั่ง
๓
รวมทั้งระเบียบข้อบังคับทางการบริหารต่างๆ นอกจากนี้แล้วยังมีผู้ให้ความหมายของการ
ก าหนดนโยบายว่า หมายถึง การพัฒนาเครื่องมือเพื่อแก้ไขปัญหาเชิงนโยบาย ซึ่งในขั้นตอน

ื่
นี้นักวิเคราะห์นโยบายอาจต้องอาศัยเทคนิคในการวิเคราะห์เพอตัดสินใจว่าแนวทางการ
แก้ปัญหาใดจะมีประสิทธิภาพมากที่สุด โดยเทคนิคที่จะถูกน ามาใช้ส่วนใหญ่จะได้แก่ การ

วิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ และทฤษฎีการตัดสินใจ ซึ่งจะช่วยในการประเมินความเสี่ยง
หรือความเป็นไปได้ของทางเลือก หรือใช้คาดการณ์ต้นทุนและผลประโยชน์ทางสังคมของ

๔
ประเด็นทางเลือกต่างๆ แต่ทั้งนี้มีข้อสังเกตที่เกี่ยวข้องกับการก าหนดนโยบาย ๒ ประการ
คือ ( ) ในการก าหนดนโยบาย บ่อยครั้งที่ผู้ก าหนดนโยบายจะตัดสินใจที่จะไม่ท าอะไรกับ
ปัญหาที่เกิดขึ้น โดยปล่อยให้ปัญหาแก้ไขโดยตัวของตัวเอง หรือต้องใช้เวลานานกว่าที่จะมี

การก าหนดนโยบาย (๒) ในการวิเคราะห์ทางเลือก จะพบว่าในบางครั้งแนวทางเลือกที่

สมเหตุสมผลที่สุดอาจไม่ถูกเลือกโดยผู้ก าหนดนโยบาย ทั้งนี้เพราะการตัดสินใจในบางครั้งผู้
ก าหนดนโยบายจะอาศัยรูปแบบการตัดสินใจตามความเคยชิน ตามแนวทางที่เคยปฏิบัติ

หรือตามขั้นตอนการปฏิบัติที่ก าหนดไว้ล่วงหน้า ซึ่งเหตุผลที่มีการตัดสินใจในลักษณะนี้
เนื่องมาจากประสบการณ์ที่เคยได้รับมักจะกลายเป็นสูตรส าเร็จในการแก้ไขปัญหา และท า

ให้เกิดความมั่นใจมากขึ้นกว่าการที่จะเปลี่ยนแนวทางหรือการใช้เทคนิควิธีการสมัยใหม่ที่
ตนยังไม่คุ้นเคย

ั
ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการก าหนดนโยบายสาธารณะ จึงเป็นเรื่องที่มีความเกี่ยวพน
อย่างกว้างขวางทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหาร ตลอดจนการ
ประยุกต์ใช้เทคนิคทางวิชาการ เพื่อใช้เป็น กลยุทธ์ในการตัดสินใจเลือกสิ่งที่ดีกว่าเดิม หรือ

ึ
สิ่งที่สร้างความพงพอใจให้แก่สังคมหรืออาจกล่าวอกนัยหนึ่งว่า นโยบายสาธารณะมิได้เกิด
ี

๒ ปกรณ์ ปรียากร. (๒๕๓๙). การก าหนดนโยบายของรัฐ : บทวิเคราะห์ปัญหาและทางออกของประเทศก าลัง
พัฒนา, “ใน เอกสารประกอบการสอนนโยบายและการน าไปปฏิบัติ ฉบับที่ . หน้า ๓๔.
๓
Anderson, J.E. (ed.) Public Policy-Making, (New York : Holt, 1984), p.53.
๔ Peters, B.G. American Public Policy : Promise and Performance, (London : MacMillan
Education Ltd, 1986), p.51.

Public Policy and Planning ๔๙



ิ
จากปัจจัยใดปัจจัยหนึ่ง แต่มีปัจจัยหลายอย่างที่มีอทธิพลต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะ
ิ
ในปัจจุบันการพจารณาการก าหนดนโยบายสาธารณะจึงต้องมองให้ครอบคลุมทุกขั้นตอน
หรือรายละเอียด เริ่มตั้งแต่การระบุปัญหา การรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับปัญหา การวิเคราะห์

ปัญหา การเลือกทางเลือกในการแก้ปัญหา การเสนอร่างนโยบายและการอนุมัติประกาศ

เป็นนโยบาย เป็นต้น


๓.๓ กระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ
เมื่อกล่าวถึงกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ ก็ต้องยอมรับว่า ความต้องการ

ิ
ของพลเมืองในทุกสังคมจะมีอทธิพลต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะไม่มากก็น้อย ทั้งนี้
ั

เพราะประชาชนเป็นทรัพยากรในการพฒนาประเทศ ดังนั้นผู้มีอานาจในทางการเมืองจึง
เห็นว่านโยบายที่ก าหนดขึ้นควรสอดคล้องกับความต้องการหรือผลประโยชน์ส่วนรวมเป็น

ส าคัญ ทั้งนี้การก าหนดนโยบายสาธารณะจึงเป็นเรื่องของการเมืองอย่างเด่นชัด เพราะว่า
บุคคลหรือองค์กรที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องในเรื่องนี้โดยตรงได้แก่ฝุายบริหารหรือรัฐบาล


ในการก าหนดนโยบายสาธารณะนั้นเมื่อมองว่าเป็นอานาจของฝุายการเมือง ดังที่
กล่าวมา สิ่งส าคัญก็คือผลที่เกิดขึ้นจากนโยบายสาธารณะ ก็ขึ้นอยู่กับสมรรถนะของระบบ
การเมือง เนื่องจากระบบการเมืองมีหน้าที่ในการขับเคลื่อนนโยบายให้บังเกิดผล
๕
ตามทัศนะของ อลมอนด์ ได้กล่าวถึงสมรรถนะของระบบการเมือง กล่าวคือ
ั
ความสามารถของระบบการเมืองในการปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ สามารถแบ่งเป็น ๕ ประเภท

คือ
. ความสามารถในการน าเอาทรัพยากรในสังคมมาใช้

๒. ความสามารถในการควบคุมพฤติกรรมของคนในสังคม

๓. ความสามารถในการแจกจ่ายสินค้าบริการและคุณค่าในสังคม
๔. ความสามารถในการใช้สัญลักษณ์

๕. ความสามารถในการตอบสนองต่อความต้องการของคนในสังคม









๕
ชัยอนันต์ สมุทวณิช, การเมืองกับการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์บรรณกิจ, ๒๕๒๓), หน้า ๒๓.

๕๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



นโยบายที่ถูกก าหนดขึ้นโดยฝุายการเมือง ก็จะต้องอาศัยพลังทั้ง ๕ ประการนี้ของ

ฝุายการเมืองในการขับเคลื่อนนโยบายให้ตอบสนองความต้องการของพลเมือง และน าไปสู่
การพัฒนาประเทศ


กิจกรรมการการก าหนดนโยบายสาธารณะ หรือที่กล่าวถึงการตัดสินใจก าหนด

นโยบายมีกิจกรรมหลักๆ ๓ ประการ คือ
. การก่อตัวของนโยบาย

๒. การเตรียมเสนอร่างนโยบาย
๓. การอนุมัติและการประกาศนโยบาย

ในกิจกรรมทั้ง ๓ ประการนี้ สามารถจ าแนกกิจกรรมย่อยของแต่ละขั้นตอนได้

ดังแผนภาพ ต่อไปนี้

การก่อตัวของ การเตรียมเสนอร่าง การอนุมัติและประกาศ

นโยบาย นโยบาย นโยบาย
. การระบุปัญหา . ก าหนด . การคัดเลือกข้อเสนอ
๒. ผู้เสนอปัญหา วัตถุประสงค์ นโยบาย

๓. รวบรวมข้อมูล ๒. เสนอทางเลือก ๒. การสร้างเสียง

ปัญหา ๓. จัดท าร่างนโยบาย สนับสนุน
๔. วิเคราะห์ปัญหา ๓. ประกาศใช้นโยบาย
๕. จัดล าดับ

ความส าคัญของปัญหา


แผนภาพที่ ๓.๑ : แสดงกิจกรรมของขั้นตอนการก าหนดนโยบาย



๓.๓.๑ การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ
ขั้นที่หนึ่ง การก่อตัวของนโยบายสาธารณะหรือการก่อรูปนโยบาย (Policy
Formation) หมายถึง การสร้างประเด็นปัญหาในเชิงนโยบายสาธารณะหรือการท าให้

Public Policy and Planning ๕๑



ปัญหาสาธารณะถูกบรรจุเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้ก าหนดนโยบาย (Agenda
๖
Setting)
ั
ในสังคม ย่อมต้องมีปฏิสัมพนธ์ระหว่างส่วนต่างๆ ของระบบ ทั้งด้านบวกและด้าน
ลบ สิ่งเหล่านี้เป็นปัจจัยส าคัญที่ก่อให้เกิดปัญหา แต่การที่จะก าหนดว่าปัญหาใดเป็นปัญหา
สาธารณะ ที่ควรจะได้รับการแก้ไข จ าเป็นต้องมีกระบวนการคัดกรองปัญหาที่หลากหลาย
ในระบบเสียก่อน เพราะทุกประเด็นปัญหาที่ได้ก่อตัวขึ้น มิใช่ว่าทุกปัญหาจะได้เข้าสู่

กระบวนการคัดเลือกออกมาเป็น วาระนโยบาย (Policy Agenda) โดยโอกาสที่ประเด็น
ปัญหาจะกลายมาเป็น วาระนโยบาย ได้นั้น ขึ้นอยู่กับการรับรู้และเข้าใจภายในระบบ
การเมือง นั่นหมายถึง ปัญหาดังกล่าวจะเป็นปัญหาสาธารณะจนสามารถเข้าไปสู่
กระบวนการจัดระเบียบวาระนโยบายได้ ต้องขึ้นอยู่กับการรับรู้และการเข้าใจของผู้ที่มี


อานาจหน้าที่ ทั้งในระดับปัจเจกบุคคล (Individual Recognition) และระดับสถาบัน
(Institution Recognition) และต้องมีเงื่อนไขของปัญหาบางประการ เช่น เป็นประเด็นที่
เป็นความขัดแย้งหรือวิกฤต เป็นประเด็นที่ได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มผลประโยชน์ที่
มองเห็นได้ หรือได้รับการสนับสนุนจากระบบราชการ

ในขั้นตอนของการก่อรูปนโยบายนี้ ถือเป็นขั้นตอนแรกของกระบวนนโยบาย
สาธารณะ โดยจะประกอบด้วยการวิเคราะห์ลักษณะและสภาพของปัญหาสาธารณะให้มี
ความชัดเจนในมิติต่างๆ เช่น ปัญหาดังกล่าวคือปัญหาอะไร เกี่ยวข้องกับใคร เกิดผล

อย่างไรบ้าง และหากจะมีการแก้ไข จะต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง น่าจะเกิดผลอย่างไร ใคร
เป็นคนได้ประโยชน์ ใครเป็นคนเสียประโยชน์ และจะส่งผลกระทบอย่างไร กับใครบ้าง
เป็นไปตามเปูาหมายแรกเริ่มหรือไม่


๓.๓.๒ การเตรียมเสนอร่างนโยบายสาธารณะ

กิจกรรมที่ส าคัญที่ต้องกระท าในขั้นตอนเตรียมเสนอร่างโยบายสาธารณะ อน
ั
ประกอบด้วย

) การวางข้อก าหนด เกี่ยวกับจุดมุ่งหมายของนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนนี้ ผู้ที่มี
หน้าที่เตรียมเสนอร่างนโยบายจะต้องก าหนดจุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบายให้

ชัดเจนครอบคลุม สามารถวัดได้ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพและสามารถน าไปปฏิบัติได้
จริง




๖
ทศพร ศิริสัมพันธ์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ ์
มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๙), หน้า ๒๔.

๕๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๗
๒) การเสนอทางเลือก “ทางเลือก” (Alternative) หมายถึงหนทางหรือวิธีการที่
จะน าไปสู่ความส าเร็จตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซึ่งทางเลือกของนโยบายแต่ละ
ทางเลือกจะต้องมีเนื้อหา สาระและเหตุผลเป็นของตัวเอง หลักการและเหตุผลดังกล่าวนั้น

สามารถประมวลได้จากสมมติฐานที่เชื่อถือได้ และมีข้อมูลสนับสนุนที่มั่งคง เพยงพอ สิ่ง
ี
เหล่านี้ย่อมหามาได้จากเอกสารรายงานส าคัญๆ และผลงานวิจัยของนักวิชาการที่เกี่ยวข้อง
ทางเลือกที่ดีควรมีอย่างน้อย ๒ ทางเลือกขึ้นไป และจะต้องมีการวิเคราะห์แต่ละทางเลือก

ื่
ให้ชัดเจนถึงผลดี ผลเสีย หรือข้อเด่น ข้อด้อยของแต่ละทางเลือก เพอน ามาพจารณาเลือก
ิ
ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดหรือทางเลือกที่มีความเป็นไปได้ในการน าไปปฏิบัติ ซึ่งเรียกว่า
ื่
“การกลั่นกรองทางเลือก” (Screening The Alternative) เพอตัดสินใจก าหนดเป็น
นโยบายต่อไป ในการวิเคราะห์ทางเลือกนั้นมีเทคนิคและวิธีการทางด้านเศรษฐศาสตร์และ

วิทยาการจัดการหลายวิธีที่จะตรวจสอบความเป็นไปได้ของทางเลือก อาทิ การวิเคราะห์

ต้นทุนผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) การวิเคราะห์โดยใช้โปรแกรมเส้นตรง
(Linear Programming) การประเมินความเป็นไปได้ (Feasibility Assessment

Technique) เป็นต้น การเสนอทางเลือกใดทางเลือกหนึ่ง เพื่อให้ผู้ก าหนดนโยบายตัดสินใจ

เลือกเป็นนโยบายนั้น ควรค านึงถึงเกณฑ์ที่ส าคัญ คือ เกณฑ์ประสิทธิผล (Effectiveness)
ี
เกณฑ์ประสิทธิภาพ (Efficiency) เกณฑ์ความพอเพยง (Adequacy) เกณฑ์ความเป็นธรรม
(Equity) เกณฑ์ความสามารถในการตอบสนอง(Responsiveness) และเกณฑ์ความ
ื่
เหมาะสม (Appropriateness) ทั้งนี้ เพอการตัดสินใจเลือกนโยบายจะได้สอดคล้องกับ
ปัญหาและความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง
๓) การจัดท าร่างนโยบาย เมื่อผู้ก าหนดนโยบายพจารณาเลือกทางเลือกที่เห็นว่า
ิ
เหมาะสมที่สุดได้แล้ว ก็จะน าทางเลือกนั้นมาก าหนดเป็นนโยบาย โดยจะมอบหมายให้ผู้ที่

เกี่ยวข้องจัดท าเป็นร่างนโยบายเสียก่อน ซึ่งการจัดท าร่างนโยบายควรประกอบด้วย
หลักการและเหตุผล จุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์แนวทางและมาตรการ วิธีการด าเนินการ

ผู้รับผิดชอบหรือหน่วยงานที่เป็นไปได้ในการน าไปปฏิบัติ และจัดท าเป็นเอกสารเพอเสนอผู้
ื่
มีอ านาจตัดสินใจอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายต่อไป




๗
ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์, การก าหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการประยุกต์ใช้,
์
(กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, ๒๕๔ ), หน้า ๒.

Public Policy and Planning ๕๓



๓.๓.๓ การอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะ

ในขั้นตอนของการตัดสินใจอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะนั้นมี
กิจกรรมย่อยที่จะต้องกระท าคือ การคัดเลือกข้อเสนอของนโยบาย การสร้างเสียงสนับสนุน

ทางการเมืองและการประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ซึ่งแต่ละกิจกรรมมีรายละเอียด ดังนี้


) การคัดเลือกข้อเสนอนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนนี้ผู้มีอานาจหน้าที่ในการ
ื่
ก าหนดนโยบายสาธารณะจะต้องท าการตัดสินใจเพอคัดเลือกทางนโยบาย (Policy
Alternative) ที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งมีตัวแบบที่จะช่วยในการตัดสินใจที่ส าคัญ คือ ตัวแบบ
ิ่
สมเหตุสมผล (Rational Model) ตัวแบบส่วนเพม (Incremental Model) หรืออาจใช้
การผสมผสานของทั้งสองตัวแบบก็ไดที่เรียกว่าตัวแบบผสมผสาน (Mixed Scanning) คือ
การน าเอาข้อดีหรือจุดเด่นของตัวแบบทั้งสองมาผสมผสานกันผลของการด าเนินกิจกรรมใน

ขั้นตอนนี้จะแสดงออกในลักษณะเป็นลักษณ์อกษร เช่น พระราชบัญญัติ พระราชก าหนด
ั
พระราชกฤษฎีกา มติคณะรัฐมนตรี กฎระเบียบ ค าสั่ง เป็นต้น
๒) การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมือง ก่อนที่จะประกาศข้อเสนอนโยบายที่

ได้รับคัดเลือกเป็นนโยบายสาธารณะ กิจกรรมส าคัญที่ต้องกระท าคือ การสร้างเสียง

สนับสนุนนโยบายทางการเมือง ซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมาก
ื่
(Majorities) ในรัฐสภาหรือการพยายามโน้มน้าว (Persuasion) ให้กลุ่มการเมืองอนเชื่อมั่น
ในความถูกต้องต่อข้อเสนอนโยบายของตน ไม่คัดค้านหรือต่อต้าน นอกจากนั้นยังต้องฟง
ั
เสียงสนับสนุนจากกลุ่มหลายหลายเช่น ประชาชน องค์การพฒนาเอกชน (N.G.O.)
ั
นักวิชาการ สื่อมวลชน ฯลฯ ซึ่งผู้ตัดสินนโยบายอาจใช้รูปแบบการสร้างเสียงสนับสนุนทาง
การเมือง โดยการเจรจาต่อรอง (Bargaining) การเสนอให้รางวัล (Side Payment) หรือ

งบประมาณสนับสนุนเป็นพเศษแก่กลุ่มผลประโยชน์เหล่านั้น เพอหาเสียงสนับสนุนต่อ
ิ
ื่
ข้อเสนอนโยบายก่อนที่จะอนุมัติและประกาศเป็นนโยบาย อย่างไรก็ตาม ความส าเร็จของ
การโน้มน้าวการเจรจาต่อรอง หรือการเสนอให้รางวัลนั้นนอกจากจะขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริง

ข้อมูลเชิงประจักษ์ และเหตุผลที่สมจริงต่างๆ แล้ว ยังขึ้นอยู่กับ “ศิลป์” (Art) และภาวะ
ผู้น า (Leadership) ของผู้ตัดสินนโยบาย รวมทั้งการมีสถานการณ์เอออานวยด้วย ดังนั้น

ื้
ื้
การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมืองนี้ จึงนับว่าเป็นพนฐานที่ส าคัญที่ยืนยันความเห็นชอบ
ของประชาชนในข้อเสนอนโยบายอย่างแท้จริง

๕๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๓) การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ขั้นตอนการประกาศใช้นโยบายเป็นผล

โดยตรงจากการตัดสินใจเลือกนโยบาย ดังนั้นการประกาศใช้นโยบายจึงจ าเป็นต้องค านึงถึง
กลยุทธ์ที่จะน านโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลส าเร็จและค านึงถึงความเป็นไปได้ทางการเมือง

ี
ซึ่งการประกาศใช้นโยบายของแต่ละประเทศอาจมีรายละเอยดแตกต่างกันไปบ้างตาม
รูปแบบการเมืองการปกครอง ส าหรับประเทศที่มีรัฐบาลในระบบรัฐสภา เช่น ประเทศไทย
การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ กฎหมายได้ก าหนดให้ออกกฎหมายรองรับนโยบาย

สาธารณะ ได้แก่ พระราชบัญญัติซึ่งตราขึ้นโดยสถาบันนิติบัญญัติ และพระราชก าหนด ซึ่ง
ฝุายบริหารตราขึ้นเป็นการชั่วคราวในกรณีเรื่องเร่งด่วน ที่ต้องประกาศใช้ก่อนที่จะให้

รัฐสภาพจารณาให้ความยินยอม การตราพระราชบัญญัติ และพระราชกฤษฎีกาจะขัดกับ
ิ
๘
พระราชบัญญัติไม่ได้ นอกจากนี้ กรณีนโยบายสาธารณะย่อยๆ ในเรื่องเฉพาะเจาะจง
เกี่ยวกับกิจการต่างๆ ของระบบราชการ หรือเป็นนโยบาย อาจเป็นกระทรวง ทบวง กรม

ื่
หรือหน่วยงานอนที่เทียบเท่า โดยอาจประกาศนโยบายสาธารณะในรูปของมติ
คณะรัฐมนตรี กฎกระทรวง ระเบียบ ค าสั่ง หรือประกาศของส่วนราชการหรือหน่วยงาน

นั้นๆ แล้วแต่กรณี


๓.๔ บุคคล กลุ่มบุคคล หรือองค์การที่มีบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะ

ได้มีนักวิชาการที่กล่าวถึงบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีบทบาทในการก าหนดนโยบาย
ไว้หลายท่าน เช่น ปีเตอร์ (Peter) หรือโจนส์และแม็ธเธส (Jones and Matthes) เป็น

ต้น
บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีบทบาทในการก าหนดนโยบายสาธารณะ ปีเตอร์ (Peter)

กล่าวว่า การก าหนดนโยบายเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน โดยเฉพาะบทบาทของผู้ที่เกี่ยวข้องจะ

ต่างกันไป ในนโยบายบางประเภทผู้มีบทบาทอาจประกอบด้วยบุคคลหรือกลุ่มบุคคลในวง
กว้าง (นโยบายที่มีผลกระทบกับประชาชนส่วนรวม เช่น การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของ

ประเทศหรือการแก้ไขปัญหาอาชญากรรม เป็นต้น) แต่ในนโยบายบางประเภท โดยเฉพาะ
นโยบายที่มีลักษณะเฉพาะเจาะจง เช่น นโยบายเกี่ยวกับการประมง การแก้ไขปัญหาราคา

พชผลตกต่ า หรือการก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน เป็นต้น ซึ่งบทบาทหลักในการก าหนด
ื

๘
ู
เดโช สวนานนท์, ค าอธิบายศัพท์รัฐธรรมนญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๑,
(กรุงเทพมหานคร : หจก. วีทซีคอมมิวนิเคชั่น จ ากัด, ๒๕๔๔), หน้า ๕ -๕๓.

Public Policy and Planning ๕๕



นโยบาย จะพบว่า มีบุคคล กลุ่มบุคคล หรือองค์กรเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นจ านวนมาก ทั้งที่

้
เกี่ยวข้องโดยตรง และเกี่ยวข้องโดยออม ซึ่งมีบทบาทและเกี่ยวข้องกับการก าหนดนโยบาย
สาธารณะในประเทศไทย จ าแนกได้ดังนี้


๓.๔.๑ ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา รัฐสภาไทยซึ่งประกอบด้วย สภ า

ผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการก าหนดนโยบายสาธารณะใน ๒
ลักษณะ คือ


) การจัดท ากฎหมาย กฎหมายถือเป็นนโยบายสาธารณะรูปหนึ่ง และ

การตรากฎหมายถือเป็นอานาจหน้าที่ที่ส าคัญที่สุดของรัฐสภาเพราะโดยหลักการของ

ระบอบประชาธิปไตยแล้ว การอนุมัติหรือไม่อนุมัติร่างพระราชบัญญัติ พระราชก าหนดที่

ฝุายบริหารหรือสมาชิกสภาเองเป็นผู้เสนอ จะต้องผ่านการพิจารณาเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่ง

ถือเป็นสถาบันที่เป็นตัวแทนของประชาชนเสียก่อน


๒) การควบคุมฝุายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวนี้ ได้ก าหนดอานาจ
หน้าที่ที่ส าคัญอีกประการหนึ่งคือ การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ซึ่งถือ

เป็นการควบคุมนโยบายและการด าเนินงานของรัฐบาล โดยรัฐสภาสามารถกระท าได้ ๒ วิธี
คือการตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในข้อเท็จจริงหรือนโยบายอนเกี่ยวกับงานในหน้าที่รัฐมนตรี
ั
และการเสนอบัญญัติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้ง
คณะ


๓.๔.๒ คณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีเป็นองค์คณะบุคคลสูงสุดที่รับผิดชอบใน

ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ก าหนดนโยบาย และติดตามผลการบริหารราชการแผ่นดิน

ก าหนดนโยบาย และติดตามผลการปฏิบัติตามนโยบายของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ
ทั้งนี้ อาจแยกพจารณาอ านาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีออกได้ ดังนี้
ิ

) การวางนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยหลักการของ
ระบอบประชาธิปไตยแล้ว คณะรัฐมนตรีที่เข้ามาบริหารราชการแผ่นดินถือว่าเข้าบริหาร

ราชการแผ่นดินแทนประชาชนผู้เป็นเจ้าของอานาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้

ก าหนดให้คณะรัฐมนตรีที่จะเข้ามาบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา โดย

๕๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ื่
ไม่มีการลงมติให้ความไว้วางใจ (มาตรา ๒ ) จึงถือได้ว่า การแถลงนโยบายสาธารณะเพอ
ใช้เป็นแนวทางในการบริหารประเทศ โดยจะต้องผ่านความคิดเห็นของสมาชิกรัฐสภา และ
เปิดเผยต่อประชาชนทั่วไป


๒) การวางระเบียบข้อบังคับให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถือปฏิบัติ การ

วางระเบียบข้อบังคับของคณะรัฐมนตรีเพอให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถือปฏิบัตินั้นมี
ื่
ลักษณะเป็นนโยบายอย่างหนึ่ง โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะให้กิจการในกระทรวง ทบงง กรม

ต่างๆ ปฏิบัติให้เป็นในทางเดียวกัน ประกอบกับรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ มี
ี
รายละเอยดไม่มากพอหรืออาจไม่ครอบคลุมอย่างทั่วถึง ท าให้เกิดปัญหาต่าง ๆในการ
ปฏิบัติราชการได้ ด้วยเหตุนี้ คณะรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝุายบริหารจึงจ าเป็นต้องวาง

ระเบียบ ซึ่งถือเป็นนโยบายอกรูปแบบหนึ่งให้ถือปฏิบัติ เช่น ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี
ี
ว่าด้วยการพัสดุหรืองานสารบรรณ เป็นต้น


๓) การพจารณาและมีมติในเรื่องต่างๆ ที่กระทรวง ทบวง กรมเสนอมา
ิ
เนื่องจากการปฏิบัติงานของแต่ละกระทรวง ทบวง กรม ย่อมมีปัญหาเกิดขึ้นเสมอ รวมทั้ง
ในบางเรื่อง กฎหมายก าหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้วินิจฉัยสั่งการหรืออนุมัติ หรืออาจเป็น

เรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล จึงเป็นการจ าเป็นที่กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ จะได้
เสนอขอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเพื่อวินิจฉัยชี้ขาด


๓.๔.๓ กระทรวง ทบวง กรม ตามโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

กระทรวง ทบวง กรม หรือเรียกรวมๆ ว่า ระบบราชการ จะถือเป็นฝุายปฏิบัติ คือ เป็นผู้

น าเอานโยบายสาธารณะที่ถูกก าหนดขึ้นโดยรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีไปปฏิบัติให้บรรลุผล
ส าเร็จ แต่จากสภาพความเป็นจริง จะพบว่า ฝุายข้าราชการกลับเป็นฝุายเข้าไปมีบทบาทใน

การก าหนดนโยบายอย่างมาก โดยเฉพาะในฐานะของผู้รวบรวมวิเคราะห์และน าเสนอ
ข้อมูลเพอประกอบการตัดสินใจในการก าหนดนโยบาย และในบางครั้งก็กลายเป็นผู้ที่มี
ื่
บทบาทในการตัดสินใจแทนฝุายการเมืองเสียเอง


๓.๔.๔ ศาลหรือฝ่ายตุลาการ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้

ก าหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อานาจตุลาการผ่านทางศาล ซึ่งมีอานาจในการพจารณา
ิ

ิ
ิ
ิ
ิ
ิ
พพากษาอรรถคดี ผู้พพากษามีอสระในการพจารณาพพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตาม

Public Policy and Planning ๕๗



ิ
กฎหมาย โดยในกระบวนการพพากษาดังกล่าว ควบคู่กับคดีที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็น
ระหว่างเอกชนกับเอกชน หรือระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของทางราชการ มักจะขอให้
ศาลตีความและวินิจฉัยชี้ขาดตัวบทกฎหมาย ซึ่งบ่อยครั้งตัวบทกฎหมาย ซึ่งถือเป็นนโยบาย

อย่างหนึ่ง มักจะบัญญัติไว้อย่างคลุมเครือ ท าให้สามารถตีความขัดแย้งกันต่างๆ นานา แต่

ข้อส าคัญ คือ เมื่อศาลได้ยอมรับหรือตีความตัวบทกฎหมายไปในทางหนึ่งทางใดแล้ว ผล
ของการวินิจฉัยชี้ขาดนั้นถือเป็นการให้น้ าหนัก หรือเป็นการเลือกแนวนโยบายของฝุายที่

ั
ชนะคดี โดยเฉพาะในปัจจุบัน การพฒนาเศรษฐกิจ และสังคมเจริญก้าวหน้าขึ้น บทบาท
ของศาลในการตีความตัวบทกฎหมายเกี่ยวกับเศรษฐกิจ ถือเป็นการก าหนดนโยบาย

้
เศรษฐกิจในทางออมอย่างหนึ่งย่อมจะมีมากขึ้นเป็นเงาตามตัว เช่น กฎหมายเกี่ยวกับ
กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน การท าสัญญากฎหมายเกี่ยวกับแรงงานสัมพนธ์ เป็นต้น ซึ่งมักเกิด
ั
ิ
ิ
ข้อพพาทต่างๆ ที่ต้องได้รับการพจารณาตีความโดยศาลอยู่บ่อยๆ ท าให้บทบาทของศาล
เกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจเด่นชัดขึ้น


๓.๔.๕ พรรคการเมอง พรรคการเมืองมีบทบาทเป็นตัวเชื่อระหว่างรัฐบาลกับ
ื
ประชาชน เพราะมีหน้าที่ในการรวบรวมความคิดเห็นและความต้องการต่างๆ ของ

ประชาชน ไม่ว่าจะเป็นประโยชน์ ข้อร้องทุกข์หรืออดมการณ์ และท าการปรับเปลี่ยน
ุ
ประนีประนอมความต้องการของประชาชน ซึ่งบ่อยครั้งจะขัดแย้งกันให้เป็นนโยบาย เพอที่
ื่
พรรคหรือผู้สมัครในนามของพรรคจะได้น านโยบายที่จัดท าขึ้นเสนอต่อประชาชนใน
ช่วงเวลาหาเสียงเลือกตั้ง และเสนอต่อรัฐสภาและรัฐบาลหลังจากที่ได้รับเลือกตั้งแล้ว


๓.๔.๖ กลุ่มข้าราชการ ถือเป็นกลุ่มบุคคลที่มีบทบาทส าคัญในการแปลงนโยบาย

หลักของผู้บริหารให้กลายเป็นนโยบายในทางปฏิบัติ กลุ่มข้าราชการนี้ถือได้ว่าเป็นกลุ่ม

บุคคลหลักในการก าหนดนโยบาย แม้ว่าในบางครั้งนโยบายจะถูกเสนอโดยคณะรัฐมนตรี
หรือสภาผู้แทนราษฎรโดยตรงก็ตาม แต่เราจะพบว่ากลุ่มบุคคลที่อยู่เบื้องหลังนโยบาย

เหล่านี้ก็คือ กลุ่มข้าราชการที่เกี่ยวข้องนั่นเอง
กลุ่มข้าราชการโดยปกติแล้วจะถือเป็นผู้น าเอานโยบายไปปฏิบัติและเป็นผู้ให้

ข้อมูลในการก าหนดนโยบาย ซึ่งบทบาทของข้าราชการจะมีทั้งในแง่ดีและเป็นผลเสีย คือ
ข้าราชการจะเป็นผู้รอบรู้เกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ แต่ใน

ขณะเดียวกัน การที่เคยชินกับวิธีการด าเนินงานที่เฉพาะเจาะจง อาจท าให้นโยบายที่

๕๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ี
ก าหนดขึ้นจากนโยบายหลักจะไม่กว้างขวางเพยงพอต่อการสนองตอบปัญหาที่เกิดขึ้นใหม่
นอกจากนี้แล้วกลุ่มข้าราชการก็มีแนวโน้มจะก าหนดนโยบายในลักษณะปูองกันตนเอง
)
(Self-protection คือ จะไม่พยายามก าหนดนโยบายใหม่ที่จะกระทบกระเทือน
ผลประโยชน์ของกลุ่มตน โดยเฉพาะนโยบายที่ก าหนดขึ้นมักจะมีลักษณะของการค่อยๆ

ปรับแก้จากนโยบายที่มีอยู่เดิม (Incrementalism) ซึ่งสาเหตุที่เป็นเช่นนี้มีเหตุผล ๒
ประการ คือ ทางเลือกที่เกิดจากการปรับแก้จากนโยบายเดิมจะมีโอกาสผิดพลาดน้อยกว่า

ทางเลือกที่มีลักษณะเป็นการริเริ่มสิ่งใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้นจากการปรับเปลี่ยนนโยบายอย่าง
หน้ามือเป็นหลังมือ นอกจากนี้แล้วการก าหนดนโยบายในลักษณะนี้ก็เป็นการคงบทบาท

เดิมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเอาไว้ อนจะเป็นการค้ าประกันความคงอยู่ของระบบ แต่ใน
ั
ขณะเดียวกันก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการริเริ่มแนวนโยบายใหม่ๆ ที่แตกต่างไปจากเดิม

หน่วยราชการส่วนใหญ่จะมีพฤติกรรมของการหวงก้าง โดยจะพยายามด าเนินการ

หรือก าหนดนโยบายบางอย่างเพอตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดขึ้น โดยมีความเชื่อว่า ถ้าหาก
ื่
ื่
หน่วยงานของตนไม่ด าเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งลงไป หน่วยงานอนก็จะด าเนินการแทน
ซึ่งจะท าให้หน่วยงานของตนเสียโอกาสที่จะมีงบประมาณ บุคลากร และอทธิพลเพมมาก
ิ่
ิ
ขึ้น แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานราชการทุกหน่วยจะต้องพยายามขยายอทธิพล
ิ
ของตนเองเสมอไป แต่ที่เหมือนกันก็คือ เมื่อต้องเผชิญหน้ากับปัญหาที่ต้องการแก้ไข

หน่วยงานราชการก็จะสนองตอบต่อปัญหาเสมอ โดยจะเน้นปัญหาที่หน่วยงานตัวเองมีส่วน
ร่วมรับผิดชอบหรือมีความคุ้นเคย

ี
ข้อสังเกตอกประการหนึ่งที่เกี่ยวกับบทบาทในการก าหนดนโยบายของกลุ่ม
ข้าราชการ คือ หน่วยงานราชการส่วนใหญ่จะมีลักษณะที่เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเฉพาะ

การคัดสรรบุคคลเข้าสู่หน่วยงาน จะเน้นความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านหรือความเป็นมืออาชีพ

เป็นส าคัญ และจากสภาพการณ์ที่กล่าวมีผลท าให้การก าหนดนโยบายของหน่วยงาน
ราชการมีประสิทธิผลยิ่งขึ้น แต่ในทางกลับกันความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านก็มีผลท าให้เกิด

ความจ ากัดในมุมมองต่อปัญหาต่างๆ การเรียนรู้หรือฝึกอบรมเฉพาะทางมีแนวโน้มที่ท าให้
คนคับแคบลง กลายเป็นว่าจะอาศัยสูตรส าเร็จที่ถูกก าหนดไว้ล่วงหน้า ในการแก้ปัญหา

รูปแบบการก าหนดนโยบายจึงเป็นเพียงการปรับแก้จากนโยบายที่มีอยู่เดิมเท่านั้น

Public Policy and Planning ๕๙



๓.๔.๗ กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มผลประโยชน์ในทุกระบบการเมืองต่างท าหน้าที่เป็น

ื่
ปากเสียงปกปูองผลประโยชน์ของกลุ่มตนโดยการเรียกร้องหรือเสนอทางเลือกนโยบายอน
ๆ ต่อผู้ก าหนดนโยบาย โดยบทบาทหน้าที่จะรวมทั้งการจัดหาข้อมูลเสนอต่อเจ้าหน้าที่ของ

รัฐเกี่ยวกับนโยบายที่เสนอและผลที่อาจจะเกิดขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้การก าหนดนโยบายมี

ความเหมาะสมมากขึ้น


๓.๕ สภาพแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะ
เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมือในการก าหนดทิศทางและแนวทางในการ

ด าเนินงานของรัฐบาล ซึ่งในทางทฤษฎีรัฐบาลมีอสระในการก าหนดนโยบายสาธารณะได้
ิ
อย่างเต็มที่ แต่ในทางปฏิบัติรัฐบาลต้องก าหนดนโยบายสาธารณะ โดยค านึงสภาพแวดล้อม

ของนโยบาย ด้วยสภาพแวดล้อมหรือปัจจัยที่เป็นข้อจ ากัดหรือเงื่อนไขของการก าหนด

นโยบายสาธารณะได้แก่ ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ ปัจจัยด้านสังคม ปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ ปัจจัย
ด้านประวัติศาสตร์ ปัจจัยด้านวัฒนธรรม ปัจจัยทางการเมือง เป็นต้น ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ ท า

ให้ผู้ก าหนดนโยบายต้องตัดสินใจไปในลักษณะใดลักษณะหนึ่งตามข้อจ ากัดหรือเงื่อนไข

นั้นๆ นั่นก็คือ รัฐบาลตัดสินใจก าหนดนโยบายสาธารณะภายใต้สภาพแวดล้อมนั้นๆ เมื่อ
สภาพแวดล้อมเปลี่ยนไปย่อมกระทบต่อความเชื่อความต้องการของบุคคลหรือกลุ่มคน ท า

ให้เกิดประเด็นปัญหานโยบายใหม่ ซึ่งจะถูกน าเข้าสู่กระบวนการก าหนดนโยบายต่อไปหรือ
อาจก่อให้เกิดการพัฒนานโยบายที่มีอยู่เดิม

ดังนั้นผู้ก าหนดนโยบายหรือนักวิเคราะห์นโยบายจ าเป็นจะต้องเข้าใจ
สภาพแวดล้อมนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการก าหนดนโยบาย ดังนี้


๓.๕.๑ ปัจจัยทางการเมืองต่อการก าหนดโยบายสาธารณะ

บทบาทที่ส าคัญของการเมืองเป็นเรื่องเกี่ยวกับการก าหนดปัญหาและความ
ต้องการของประชาชน การบริหารจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการก าหนดแนวทางและวิธีการ

แก้ไขปัญหาต่างๆ ให้บรรเทาเบาบางลงไป
กระบวนการทางการเมืองจึงมีความจ าเป็นที่จะต้องใช้ทรัพยากรบุคคลที่มีความรู้

ความสามารถ เช่น ความรู้ความสามารถของนักการเมืองและข้าราชการในฐานะของการ

ื่
เป็นผู้เชี่ยวชาญและมีข้อมูล ที่จะใช้ประกอบการก าหนดและวิเคราะห์นโยบาย เพอให้ได้มา

๖๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ซึ่งโครงสร้างของปัญหาและความต้องการในแง่ของความสัมพันธ์ระหว่างปัญหา สาเหตุของ

ปัญหาและแนวทางการแก้ไข
โดยหลักการแล้วแนวนโยบายจะถูกก าหนดโดยฝุายการเมือง เพราะฝุายการเมือง

หรือนักการเมือง โดยทั่วไปเป็นผู้แทนที่มาจากประชาชน การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทน

ิ
ราษฎรในปัจจุบันนั้น เป็นการเสนอตัวให้ประชาชนพจารณาเลือกมาเป็นผู้แทน ผู้แทนจะ
เสนอว่าจะท าอะไร อย่างไร หากได้รับความไว้วางใจจากประชาชนให้เป็นผู้แทน และ

ยิ่งกว่านั้นผู้สมัครอาจน านโยบายของพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัดมาน าเสนอเป็นข้อมูลให้
ิ
ประชาชนพจารณา เช่น นโยบายประกันราคาผลผลิตทางการเกษตร นโยบายประกัน
สุขภาพ เป็นต้น
ในขณะที่ฝุายบริหารที่เป็นข้าราชการประจ า จะเป็นฝุายที่ท าให้นโยบายเป็นจริง

ิ
ด้วยการปรับปรุง แก้ไข โดยใช้ข้อมูลที่มีอยู่ เมื่อนโยบายผ่านการพจารณาตามกรอบของ
กฎหมาย ข้าราชการประจ าจะเป็นฝุายที่ท าหน้าที่น านโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลส าเร็จ
ตามที่ก าหนดไว้


๓.๕.๒ ปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจต่อการก าหนดโยบายสาธารณะ

ในปัจจุบันการค านึงถึงเศรษฐกิจเป็นเรื่องส าคัญ เพราะถ้าประชาชนมีสภาพ
เศรษฐกิจดี เศรษฐกิจของประเทศก็จะดีขึ้นด้วย ดังนั้นในรัฐบาลทุกยุคสมัย จึงมีแนวโน้มที่

พฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยใช้ปัจจัยทางการเมืองและการบริหารเป็นเครื่องมือคอย
ั
สนับสนุนช่วยเหลือ เช่น การแถลงนโยบายในการบริหารประเทศ ด้านนโยบายทาง
เศรษฐกิจที่จะยกระดับราคาสินคาเกษตรและใหเกษตรกรเขาถึงแหลงเงินทุน ควบคุมดูแล

ราคาสินคาเกษตรให้มีเสถียรภาพ โดยการบริหารจัดการทางการตลาดและกลไกตลาดซื้อ
ขายลวงหนา การสร้างความมั่นคงดานรายไดใหแกเกษตรกร เป็นต้น

ปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจจะมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะที่ส าคัญ 2 ประการ คือ

) การพัฒนาเศรษฐกิจตัวแปรที่ใช้เป็นเครื่องชี้วัดระดับการพัฒนาได้แก ่
- รายได้ต่อหัวประชากร

- อัตราการขยายตัวของเมือง
- ระดับของการศึกษา

- อัตราความเจริญเติบโตทางอุตสาหกรรม

Public Policy and Planning ๖๑



๒) ระดับของทรัพยากรทางเศรษฐกิจและระดับของการกระจายทรัพยากร เช่น

ื่
การถือครองที่ดิน (land) ของพลเมืองในประเทศ, ทุน (capital) ที่สามารถใช้เพอการผลิต
สินค้า บริการ หรือเงินที่ใช้ในการด าเนินงานได้ เป็นต้น


๓.๕.๓ ปัจจัยทางด้านสังคมต่อการก าหนดโยบายสาธารณะ

ปัจจัยทางด้านสังคม มีองค์ประกอบที่ส าคัญ อยู่ ๒ ประการ ได้แก่ วัฒนธรรมและ

ปทัสถานทางสังคม
) วัฒนธรรม (culture)
วัฒนธรรม หมายถึง รูปแบบของกิจกรรมมนุษย์และโครงสร้างเชิงสัญลักษณ์ที่ท า

ให้กิจกรรมนั้นเด่นชัดและมีความส าคัญ วิถีการด าเนินชีวิต ซึ่งเป็นพฤติกรรมและสิ่งที่คนใน

หมู่ผลิตสร้างขึ้น ด้วยการเรียนรู้จากกันและกัน และร่วมใช้อยู่ในหมู่พวกของตน ซึ่งสามารถ
๙
เปลี่ยนแปลงได้ตามยุคสมัย และ ความเหมาะสม
วัฒนธรรมเป็นสิ่งที่สังคมได้มีการปฏิบัติติดต่อกันมาเป็นเวลาช้านาน ในแต่ละ

วัฒนธรรมอาจจะมีผลมาจากค่านิยมของสังคม ซึ่งค่านิยม หมายถึง สิ่งที่สังคมถือว่ามีค่าพง ึ
ปรารถนาต้องการให้เป็นเปูาหมายของสังคมและปลูกฝังให้สมาชิกของสังคมยึดถือเป็น

เปูาหมายในการด าเนินชีวิตควรหลีกเลี่ยง เช่น ความยากจน สิ่งมีคุณค่า น่าปรารถนา หรือ
น าความสุขมาให้มีทั้งเป็นวัตถุและไม่เป็นวัตถุ ดังนั้น ค่านิยมจึงเป็นตัวก าหนดพฤติกรรม

ของคนในสังคมนั้น สังคมจะเจริญก้าวหน้าหรือเสื่อมลงขึ้นอยู่กับค่านิยมของคนในสังคม
นั้นๆ เช่น ค่านิยมนิยมเงินตรา, ค่านิยมยกย่องอ านาจ, ค่านิยมท าบุญกุศล

ซึ่งนอกจากค่านิยมที่สังคมยึดถือปฏิบัติแล้ว ศาสนาและความเชื่อยังเป็นเรื่อง


ความสัมพนธ์ของสมาชิกแห่งชุมชนที่มีความเชื่อและอานาจ เป็นแนวทางปฏิบัติของจิตใจ
ั
ของบุคคล
ค่านิยม ศาสนา ความเชื่อเหล่านี้ ได้ผสมผสานจนกลายเป็นวัฒนธรรมและยากที่

แยกออกจากกันได้

๒) ปทัสถานของสังคม (Social Norms)





๙
สารานุกรมเสรี. วิธีสืบคนวัสดุสารสนเทศ. [ออนไลน์]. จากเวปไซด์ : https://th.wikipedia.org/wiki/.
้
(สืบค้นข้อมูล: ๒๐ มิถุนายน ๒๕๖ ).

๖๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ื่
ปทัสถานของสังคม หมายถึง กฎเกณฑ์ต่างๆ ที่สังคมสร้างขึ้นเพอควบคุม
พฤติกรรมของสมาชิกในสังคมให้เป็นไปในท านองเดียวกัน และรักษาความเป็นระเบียบ
ตลอดจนความสงบเรียบร้อยทางสังคม เป็นแบบแผนแห่งพฤติกรรมส าหรับบุคคลยึดถือ

ปฏิบัติในสถานการณ์ต่างๆ ว่าควรจะปฏิบัติอย่างไร หากผู้ใดฝุาฝืนจะถูกต าหนิ

ปทัสถานทางสังคม เกิดจากการที่คนในสังคมปฏิบัติหรืองดเว้นการปฏิบัติตามคติ
นิยมของสังคมนั้นๆ จนกลายเป็นระเบียบแบบแผนหรือประเพณีนิยม นอกจากนี้ค่านิยมก็

เป็นรากฐานที่มาของปทัสถานทางสังคมด้วย

ในแง่ของการพจารณาโดยใช้ปัจจัยทางด้านสังคมมาเป็นเกณฑ์ในการก าหนด
ิ
นโยบาย จ าเป็นต้องพิจารณาองค์ประกอบอื่นๆด้วย เช่น

๒. ) ความเป็นชุมชน สังคมไทยที่เปลี่ยนแปลงจากสังคมเกษตรเป็นสังคม
อุตสาหกรรม ดังนั้นในเมืองใหญ่หลายเมือง เช่น กรุงเทพฯ เชียงใหม่ นครราชสีมา ระยอง

ฯลฯ กลายเป็นชุมชนเมืองที่เป็นส่วนหนึ่งที่เป็นมูลเหตุในก่อให้เกิดปัญหาสังคมมากมาย

เช่น ปัญหาแหล่งเสื่อมโทรม ปัญหาการอพยพของคนในชุมชน ปัญหาอาชญากรรม
ความเป็นชุมชนเมือง ยังท าลายวิถีแห่งการด ารงชีวิตของผู้คนในชนบท ท าให้

ครอบครัวขนาดใหญ่แบบสมัยก่อนของสังคมไทย ค่อยๆเปลี่ยนแปลงกลายเป็นครอบครัว
ขนาดเล็ก เป็นครอบครัวเดี่ยว (ที่มีแต่พอ หรือแม่ที่เลี้ยงดูลูกตามล าพง) การใช้ชีวิตใน
ั
่
ชุมชนเมืองที่เร่งรีบ มีผลต่อคุณภาพของพลเมืองในอนาคต เนื่องจากพอแม่ต้องท ามาหา
่
เลี้ยงชีพท าให้เวลาในการดูแลบุตรหลานลดน้อยลง ท าให้เยาวชนที่เจริญวัยเหล่านั้นต้อง

ื่
พงพาสิ่งอน เช่น ยาเสพติดที่น าไปสู่การลัก วิ่ง ชิง ปล้น ซึ่งเป็นปัญหาอาชญากรรมที่
ึ่
ื่
ิ
รัฐบาลจะต้องก าหนดนโยบายออกมาเพอแก้ไขปัญหา เช่น นโยบายปราบปรามผู้มีอทธิพล
นโยบายปูองกันและปราบปรามยาเสพติด เป็นต้น
๒.๒) ภาวะการว่างงานของพลเมือง การว่างงานของพลเมืองนี้จัดเป็นเรื่อง

ั
เกี่ยวกับภาวะทางเศรษฐกิจของบุคคลอนเกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพ การว่างงานเป็น
ปัญหาสังคมอย่างหนึ่ง ที่มีผลต่อการเกิดปัญหาอนตามมา เช่น อาชญากรรม การศึกษาของ
ื่
บุตร ปัญหาสุขภาพ เป็นต้น

Public Policy and Planning ๖๓



๒.๓) สภาพแวดล้อมอื่นๆ เช่น ปัจจัยเกี่ยวกับภูมิศาสตร์และประวัติศาสตร์ ปัจจัย

เกี่ยวกับเทคโนโลยีและทรัพยากรธรรมชาติ การสนับสนุนส่งเสริมเทคโนโลยี
ทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ เช่น ข้าว ดีบุก น้ ามัน ยางพารา เป็นต้น



สรุปความท้ายบท
ขั้นตอนการก าหนดนโยบายสาธารณะ นับว่ามีความส าคัญต่อกระบวนการ

นโยบายสาธารณะ เพราะการก าหนดนโยบายสาธารณะ คือ การที่รัฐตัดสินใจเลือกในการ

ที่จะท าสิ่งที่ดีกว่าเดิม ขั้นตอนของการก าหนดนโยบายสาธารณะจะประกอบไปด้วยขั้นการ
ก่อตัวของนโยบายสาธารณะ ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของประชาชน

มาเป็นตัวตั้ง ถัดจากนั้นก็จะเข้าสู่การเตรียมเสนอร่างนโยบายสาธารณะ ในระบบรัฐสภา
ไทย การเสนอร่างนโยบายสาธารณะกระท าโดยการที่นายกรัฐมนตรีแถลงนโยบายต่อ

รัฐสภา ทั้งนี้ เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ก าหนดให้รัฐบาลก่อนเข้าปฏิบัติหน้าที่

จะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ประการสุดท้าย คือ ขั้นการอนุมัติร่างนโยบายสาธารณะ
ส าหรับประเทศไทยเมื่อนายกรัฐมนตรีได้แถงนโยบายแล้ว ต่อจากนั้นก็จะเปิดโอกาสให้

สมาชิกรัฐสภาทั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝุายรัฐบาล ฝุายค้าน รวมไปถึงสมาชิกวุฒิสภา
ได้พจารณาให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลในประเด็นต่างๆที่ปรากฏในเอกสารนโยบาย จน
ิ
สิ้นสุดการพิจารณาก็ถือว่ารัฐสภาได้อนุมัติให้รัฐบาลน านโยบายนั้นไปพัฒนาประเทศได้

๖๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ค าถามท้ายบท


. การก าหนดนโยบายคืออะไร และมีขั้นตอนอย่างไรบ้าง ปัญหาสาธารณะมี

ความสัมพันธ์กับนโยบายอย่างไร
๒. จงอธิบายว่าองค์กรต่อไปนี้เกี่ยวข้องกับการก าหนดนโยบายอย่างไร

๒. ฝุายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา

๒.๒ คณะรัฐมนตรี
๒.๓ กระทรวง ทบวง กรม

๒.๔ ศาลหรือฝุายตุลาการ
๒.๕ พรรคการเมือง

๒.๖ กลุ่มผลประโยชน์

๓. จงอธิบายขั้นตอนในการอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะ มีแนวทาง
อย่างไรบ้าง

ิ
๔. ปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมที่มีอทธิพลต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะ จง
อธิบาย

๕. ตัวแบบที่ใช้ในการวิเคราะห์การก่อเกิดนโยบายสาธารณะมีความส าคัญต่อ

การศึกษานโยบายอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่าง

Public Policy and Planning ๖๕



เอกสารอ้างอิง



ิ
จุมพล หนิมพานิช. การวเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง.
นนทบุรี:มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗.

ิ
ปกรณ์ ปรียากร. ๒๕๓๙. การก าหนดนโยบายของรัฐ : บทวเคราะห์ปัญหาและทางออก
ของประเทศก าลัง พัฒนา, “ใน เอกสารประกอบการสอนนโยบายและ
ั
การน าไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑. กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพฒนบริหาร
ศาสตร์.

์
ชัยอนันต์ สมุทวณิช. การเมองกับการบริหาร. กรุงเทพมหานคร : ส านักพมพบรรณกิจ,
ื
ิ
๒๕๒๓.
เดโช สวนานนท์. ค าอธิบายศัพท์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๔๑. กรุงเทพมหานคร : หจก. วีทซี คอมมิวนิเคชั่น จ ากัด, ๒๕๔๔.
ุ
ถวัลย์รัฐ วรเทพพฒิพงษ์. การก าหนดและการวเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและ
ิ
การประยุกต์ใช้. กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๒๕๔ .
ทศพร ศิริสัมพนธ์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร:
ั
ส านักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๙.

สารานุกรมเสรี. วิธีสืบค้นวัสดุสารสนเทศ. [ออนไลน์]. จากเวปไซด์ :
https://th.wikipedia.org/wiki/. (สืบค้นข้อมูล: ๒๐ มิถุนายน ๒๕๖ ).


Anderson, J.E. (ed.) 1984. Public Policy-Making, New York : Holt, Rinehart
and Winston.

Peters, B.G. 1986. American Public Policy : Promise and Performance,
London : MacMillan Education Ltd.

๖๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



บทที่ ๔

การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

(Policy Implementation)




๔.๑ บทน า

การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (Policy Implementation) เป็นขั้นตอนที่
ั
เกี่ยวข้องสัมพนธ์กับขั้นตอนการก าหนดนโยบายสาธารณะ เพราะเมื่อนโยบายได้รับการ
อนุมัติและประกาศใช้ในลักษณะต่างๆ แล้ว นโยบายนั้นจะสามารถแก้ไขปัญหาให้
ประชาชนได้หรือไม่อย่างไร ย่อมขึ้นอยู่กับขั้นตอนการน านโยบายไปปฏิบัติ เพราะถ้าการ

น านโยบายไปปฏิบัติบรรลุผลส าเร็จย่อมสะท้อนให้เห็นถึงการตัดสินใจก าหนดนโยบายที่

ึ
ถูกต้องและเหมาะสม เกิดผลลัพธ์ที่พงปรารถนาและตอบสนองต่อความต้องการของ
ประชาชนและสังคมโดยส่วนรวมได้อย่างแท้จริง

ในบทนี้ ผู้เขียนจะได้กล่าวถึงการน านโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งเป็นกระบวนนโยบายที่มี
ความส าคัญ ทั้งนี้การน าเสนอจะแบ่งออกเป็น ๖ ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ว่าด้วยนิยามความหมาย

ของการน านโยบายไปปฏิบัติ ความส าคัญของการน านโยบายไปปฏิบัติ องค์กรและ

ผู้เกี่ยวข้องในการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไป
ปฏิบัติ ตัวแบบการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ปัจจัยที่ก าหนดความส าเร็จและความ


ล้มเหลวการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

๔.๒ ความหมายของการน านโยบายไปปฏิบัติ
ั
ค าว่า “การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ” เป็นค ามาจากภาษาองกฤษว่า
Policy Implementation โดยมีนักวิชาการหลายท่านได้ให้ความหมายไว้ ดังนี้

Walter Williams ได้ให้ความหมายว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ คือความ
พยายามที่จะตัดสินความสามารถขององค์การในการรวบรวมคน และทรัพยากรใน





Walter Williams, “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”, Vol.1 No.3
(Summer, 1975): 531-566.

Public Policy and Planning ๖๗



หน่วยงานหนึ่งๆ และพยายามกระตุ้นให้บุคลากรปฏิบัติงานให้บรรลุผลส าเร็จตาม

วัตถุประสงค์ขององค์การ

Jeffrey L. Pressman & A.Widavsky ได้ให้ความหมายว่า การน านโยบายไป
ปฏิบัติ คือ การศึกษาเกี่ยวกับความสามารถที่จะผลักดันให้กลไกทั้งหมดปฏิบัติงานให้บรรลุ

ตามเป้าหมายที่ก าหนดไว้
๓
Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn ได้กล่าวว่า การน านโยบายไป
ปฏิบัติครอบคลุมกิจกรรมของแต่ละบุคคล หรือกลุ่มบุคคลทั้งที่อยู่ในระบบราชการหรือ
เอกชน เพื่อให้วัตถุประสงค์ของนโยบายที่ก าหนดไว้บรรลุผลส าเร็จ


Edwards กล่าวว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง ขั้นตอนของกระบวน
นโยบายที่อยู่ระหว่างการก่อตัวของนโยบายกับผลลัพธ์ของนโยบายที่มีต่อประชาชน อน
ั
ได้แก่ การอนุมัติกฎหมาย การออกระเบียบข้อบังคับ การบังคับคดีของศาล และการ

ประกาศใช้กฎเกณฑ์เหล่านี้ให้ประชาชนทราบทั่วกัน
๕
Jones กล่าวว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง กิจกรรมต่างๆ ที่มี
จุดมุ่งหมายเพื่อให้นโยบายบรรลุผล ทั้งนี้ ได้แก่ กิจกรรมดังไปนี้

) การตีความนโยบาย คือ การแปลความหมาย หรือตีความนโยบายให้ชัดเจน
และมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ

) การจัดองค์กรเพอรองรับนโยบาย คือ การจัดองค์กร หรือการก าหนดวิธีการ
ื่
บริหารนโยบาย เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของนโยบายนั้นๆ

๓) การปฏิบัติตามนโยบาย ได้แก่ การให้บริการแก่ประชาชน การเบิกจ่าย
งบประมาณ และกิจกรรมอื่นๆ ที่ก าหนดไว้ล่วงหน้า ตามเป้าหมายของนโยบาย






ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์, “การน านโยบายไปปฏิบัติ”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.๗๔๐ การน า
์
นโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, ๕๓๙), หน้า ๘ .
๓
Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn, “The Policy Implementation Process : A
Conceptual Framework”, Administration and Society, Vol. 6 No.4 (February 1975): 447.

Edwards, “Implementing Public Policy”. Washington, D.C. : Congressional Quarterly Press.
1980 : p.65.
๕
Jones. An Introduction to the Study of Public Policy. North Scituate : Duxbury Press.
1977 : p.139.

๖๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๖
วรเดช จันทรศร ได้ให้ความหมายว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ คือ การศึกษา
เกี่ยวกับองค์การที่รับผิดชอบว่า สามารถน าและกระตุ้นให้ทรัพยากรทางการบริหาร
ตลอดจนกลไกที่ส าคัญทั้งมวล ปฏิบัติงานให้บรรลุตามนโยบายที่ระบุไว้หรือไม่ แค่ไหน

เพียงใด
๗
สมพิศ สุขแสน ให้ความหมายว่า การน านโยบายไปปฏิบัติ คือ การศึกษา
เกี่ยวกับสมรรถนะขององค์การ ทั้งบุคคล และกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องกับนโยบายว่าจะ

สามารถใช้ทรัพยากรทางการบริหารทั้งมวลปฏิบัติงานให้บรรลุเป้าหมายของนโยบายที่ระบุ
ไว้หรือไม่เพียงใด

จากความหมายดังกล่าวมาข้างต้นนั้น การน านโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง
กระบวนการหรือวิธีการที่จะน าเอานโยบายที่ได้รับความเห็นชอบแล้วไปสู่การปฏิบัติ ให้

ส าเร็จลุล่วงตามเป้าหมายที่ก าหนดไว้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัด ซึ่ง

อาจจะอยู่ในรูปของแผนงาน และโครงการ หรือในรูปของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และ
มติคณะรัฐมนตรี เป็นต้น



๔.๓ ความส าคัญของการน านโยบายไปปฏิบัติ
๘
ความส าคัญของบริบทในการน านโยบายไปปฏิบัติ สามารถสรุปได้ ดังนี้
) การน านโยบายไปปฏิบัติ เป็นขั้นตอนที่ ของกระบวนการนโยบายตามทัศนะ
ของ ดรอร์ (Dror) เพราะเป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของขั้นตอนที่เกิดขึ้นภายหลังการก าหนด

นโยบายแล้ว ซึ่งเป็นส่วนที่จะท าให้นโยบายด าเนินไปครบวงจร ไม่หยุดชะงัก
) นโยบายสาธารณะใดก็ตาม ถึงแม้ว่าเราจะก าหนดไว้ดีตามหลักเหตุผล แต่ถ้า

หากไม่มีการน านโยบายไปปฏิบัติ นโยบายนั้นก็ไร้คุณค่า หรือเมื่อน าไปปฏิบัติแล้วล้มเหลว

นอกจากจะเกิดความเสียหายต่อประชาชน ยังเกิดความเสียหายต่อประเทศชาติ และอาจ
ส่งผลต่ออนาคตทางการเมืองของผู้ก าหนดนโยบายอีกด้วย


๖
วรเดช จันทรศร, “การน านโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคณคา”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.
่
ุ
์
๗๔๐ การน านโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, ๕๓๙), หน้า ๙๗.
๗
สมพิศ สุขแสน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ์ : คณะมนุษยศาสตร์
์
และสังคมศาสตร, ๕๕ ), หน้า ๙๙.
๘
์
สมบัติ ธ ารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ, (กรุงเทพมหานคร
: ส านักพิมพ์เสมาธรรม, ๕ ๙), หน้า ๓๙๘- ๓.

Public Policy and Planning ๖๙



๓) เป็นกระบวนการแปลงนโยบาย ซึ่งเป็นแนวทางปฏิบัติอย่างกว้างๆ หรือมี

ลักษณะเป็นนามธรรมของรัฐบาลให้มีลักษณะเป็นรูปธรรม โดยแปลงนโยบายให้เป็น
แผนงาน (Program) และโครงการ (Project) ซึ่งจะง่ายต่อการน าไปปฏิบัติ ดังจะได้กล่าว

รายละเอียดในหัวข้อกระบวนการน านโยบายไปปฏิบัติต่อไป

) เป็นภารกิจที่ส าคัญยิ่งประการหนึ่งของฝ่ายข้าราชการประจ า ที่ฝ่ายการเมือง
เป็นฝ่ายก าหนดนโยบาย และฝ่ายข้าราชการประจ าเป็นฝ่ายน านโยบายไปปฏิบัติ

๕) เป็นหลักประกันที่ส าคัญประการหนึ่งของฝ่ายการเมือง ที่แน่ใจว่านโยบายของ
ตนจะได้รับการปฏิบัติจากฝ่ายข้าราชการประจ าอย่างจริงจัง อนจะน าไปสู่ความส าเร็จตาม
ั
วัตถุประสงค์
๖) ความส าเร็จหรือความล้มเหลวของการน านโยบายไปปฏิบัติ จะส่งผลกระทบทั้ง

ทางตรงและทางออม ต่อผู้ตัดสินใจนโยบาย ต่อกลุ่มเป้าหมายที่เกี่ยวข้อง และต่อหน่วย
้
ปฏิบัติงาน เพราะถ้าการน านโยบายไปปฏิบัติส าเร็จ ผู้ตัดสินนโยบาย หรือผู้ก าหนด
นโยบายก็จะได้รับการยอมรับ และความศรัทธาจากประชาชน และอาจกลับเข้ามาด ารง

ต าแหน่งทางการเมืองอีกครั้งหนึ่ง ในขณะ เดียวกันกลุ่มเป้าหมายที่ประสบปัญหาก็จะได้รับ

การแก้ไขปัญหาหรือการตอบสนองความต้องการของกลุ่มตน และหน่วยปฏิบัติงานก็จะได้
รับค าชมเชย ขวัญก าลังใจ ตลอดจนการสนับสนุนงบประมาณอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น

๗) ถ้าการน านโยบายไปปฏิบัติส าเร็จตามวัตถุประสงค์ ย่อมเกิดความคุ้มค่าของ
การใช้ทรัพยากร ไม่เกิดความสูญเปล่าในด้านการลงทุน ทรัพยากรในที่นี้รวมถึง บุคลากร

งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ เวลา ฯลฯ ที่ต้องใช้ในการปฏิบัติงานทั้งหมด
ั
๘) การน านโยบายไปปฏิบัตินั้นมีความส าคัญต่อความก้าวหน้าในการพฒนา
ั
ประเทศเป็นอย่างยิ่ง เพราะถ้าน านโยบายไปปฏิบัติตามแผนงาน โครงการพฒนาต่าง ๆ
ประสบความส าเร็จตามวัตถุประสงค์ และเป้าหมายแล้ว ย่อมส่งผลให้ประชาชนอยู่ดีกินดี
มีความสุข ในทางตรงข้าม ถ้านโยบายไปปฏิบัติแล้วเกิดความล้มเหลว ย่อมหมายถึงการ

พัฒนาประเทศไม่เป็นไปตามที่ก าหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายอย่างแน่นอน ปัญหาของ
ประชาชนก็จะไม่ได้รับการแก้ไขสูญเสียทรัพยากรในการแก้ไขปัญหา

จะเห็นได้ว่า ผู้มีหน้าที่ตัดสินใจนโยบายหรือก าหนดนโยบายควรตัดสินใจเลือก

นโยบายที่มีความเป็นไปได้สูง และสอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของประชาชนโดย

๗๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ื่
ส่วนรวม ทั้งนี้ หน่วยงานที่น านโยบายไปปฏิบัติ ก็ต้องมีสมรรถนะองค์การสูงทุกด้าน เพอ
เป็นหลักประกันว่านโยบายที่น าไปปฏิบัตินั้นจะบรรลุผลส าเร็จอย่างแน่นอน


๔.๔ องค์กรและผู้เกี่ยวข้องในการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

การน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติเป็นเรื่องที่มีความสลับซับซ้อน ซึ่งครอบคลุมถึง
องค์การและผู้ที่เกี่ยวข้องต่างๆ โดยองค์การและผู้ที่เกี่ยวข้องเหล่านั้นล้วนแต่มีความ

คาดหวังและเป้าหมายที่แตกต่างกันไป แต่จ าเป็นต้องเข้ามาปฏิบัติงานร่วมกัน ซึ่งได้แก่
ฝ่ายการเมือง ระบบราชการ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือผู้ได้รับผลจากนโยบาย

เป็นต้น
๔.๔.๑ ฝ่ายการเมือง (Politics)

ฝ่ายการเมืองในที่นี้ครอบคลุมถึงรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี สององค์กรหลักนี้อาจ

กล่าวได้ว่ามีความส าคัญในการก าหนดขอบเขตในการน านโยบายไปปฏิบัติของระบบ
ราชการ การก าหนดขอบเขตอาจท าได้โดยการออกกฎหมาย หรือก าหนดเป็นมติ

ื่
คณะรัฐมนตรี การออกกฎกระทรวง ตลอดจนวางระเบียบข้อบังคับต่างๆ เพอให้หน่วย
ราชการที่เกี่ยวข้องถือเป็นแนวทางไปปฏิบัติ ในอีกนัยหนึ่ง ทั้งสององค์กรนี้ถือได้ว่าเป็นฝ่าย
ที่ริเริ่มก าหนดหรือเสนอนโยบาย จัดสรรงบประมาณ หรือรับข้อเรียกร้องปัญหาจากกลุ่ม

ผลประโยชน์ กลุ่มการเมือง หรือประชาชนโดยทั่วไป มาแปลงเป็นนโยบายเพอให้ฝ่าย
ื่
ข้าราชการประจ ารับไปปฏิบัติ โดยปกติทั้งสององค์กรนี้มักจะไม่ให้ความสนใจหรือมีส่วน

เกี่ยวข้องในการก าหนดรายละเอยดของกระบวนการในการน านโยบายไปปฏิบัติมากนัก
ี
ส่วนที่ค่อนข้างจะให้ความสนใจก็คือ การพจารณาว่าหน่วยราชการใดที่มีความสามารถ มี
ิ
สมรรถนะเพียงพอที่จะเป็นผู้รับผิดชอบในการน านโยบายไปปฏิบัติได้

หลังจากที่นโยบายนั้นๆ ด าเนินไปชั่วระยะเวลาหนึ่ง ฝ่ายการเมืองอาจจะเข้ามามี
บทบาทเกี่ยวข้องในแง่ของการพิจารณาปรับปรุงนโยบาย พิจารณาว่านโยบายนั้นควรจะยุติ

(terminate) หรือควรได้รับการสนับสนุนต่อไป ซึ่งในประเด็นนี้ ฝ่ายการเมืองจะเข้ามามี
้
ปฏิสัมพนธ์กับทางหน่วยราชการทั้งโดยตรงและโดยออม ในทางกลับกัน หน่วยราชการที่
ั
ื่
รับผิดชอบก็จะพยายามสร้างความสัมพนธ์อนดีกับฝ่ายการเมือง เพอให้เห็นว่าการปฏิบัติ
ั
ั
ตามนโยบายนั้นเป็นไปด้วยความเรียบร้อย มีความส าเร็จเกิดขึ้นในระดับใดระดับหนึ่ง ทั้งนี้
เพื่อแสวงหาความสนับสนุนในการด าเนินงานต่อไป

Public Policy and Planning ๗๑



๔.๔.๒ ระบบราชการ (Bureaucracy)

่
ระบบราชการ ซึ่งในที่นี้ ได้แก หน่วยงานต่างๆ ของรัฐ ถือได้ว่าเป็นองค์กรที่ส าคัญ
ที่สุด ทั้งในกระบวนการของการก าหนดนโยบายและการน านโยบายไปปฏิบัติซึ่งจะมี

ั
ความสัมพนธ์ต่อเนื่องและคาบเกี่ยวกัน ในขั้นตอนการก าหนดนโยบาย ระบบราชการมี
บทบาทอย่างส าคัญในฐานะเป็นผู้ก าหนดนโยบาย เพราะระบบราชการเป็นทั้งผู้เก็บ
ั
รวบรวม วิเคราะห์ และป้อนข้อมูลต่างๆ ไปให้ฝ่ายการเมือง ในประเทศกาลังพฒนา
โดยทั่วไป และโดยเฉพาะประเทศไทย ระบบราชการจะเป็นผู้ครอบง าระบบการเมืองอย่าง
เห็นได้โดยเด่นชัด ทั้งนี้เนื่องจากฝ่ายการเมืองไม่มีสมรรถนะเพยงพอในการได้มาซึ่งข้อมูล
ี
ึ่
ต่างๆ ความจ าเป็นที่ต้องพงพาระบบราชการจึงมีมาก ในบางกรณีระบบราชการก็ได้มีการ
ก าหนดแผนงานและโครงการต่างๆ ภายใต้โครงการต่างๆนั้นก็มีก าหนดเวลาหลายๆ ปี เช่น


แผนพฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฝ่ายการเมืองที่ครองอานาจอยู่เดิมหรือฝ่าย
ั
การเมืองที่เข้ามาใหม่ยากที่จะเปลี่ยนแปลงแผนงานหรือโครงการต่างๆ เหล่านั้นได้ ทั้งนี้
เพราะข้อจ ากัดทางด้านข้อมูล ความช านาญต่างๆ อย่างไรก็ตาม ฝ่ายการเมืองก็อาจจะเป็น

ผู้ท าการก าหนดนโยบายขึ้นใหม่ทั้งหมด ซึ่งแตกต่างจากเรื่องที่ระบบราชการเคยท าอยู่ก็

เป็นได้ แต่ก็เป็นกรณีที่เกิดขึ้นน้อยมาก


๔.๔.๓ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ (bureaucrats)
นอกเหนือจากองค์กรระบบราชการแล้ว ข้าราชการในฐานะบุคคลก็ถือได้ว่ามีส่วน

เกี่ยวข้องหรือส่งผลอย่างมากต่อความส าเร็จหรือความล้มเหลวของการน านโยบายไปปฏิบัติ
ความเกี่ยวข้องของข้าราชการในการน านโยบายไปปฏิบัติอาจแบ่งได้เป็นหลายระดับ เช่น

ในฐานะผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงาน ในฐานะผู้บริหารโครงการ และในฐานะผู้ให้บริการ

ตามโครงการ บุคคลเหล่านี้ โดยทั่วไปอาจกล่าวได้ว่าต่างก็มีแรงจูงใจ เป้าหมายและค่านิยม
ที่แตกต่างกัน ความแตกต่างเหล่านี้อาจจะเป็นที่มาของพฤติกรรมของแต่ละบุคคลที่

แตกต่างกัน
ในส่วนที่เกี่ยวกับการน านโยบายไปปฏิบัติ อาจกล่าวได้ว่า ผู้บริหารระดับสูงของ

ุ
หน่วยงานจะมีความส าคัญอย่างมากในแง่ที่ว่าจะให้ความสนับสนุนและอทิศตนให้กับ
นโยบายนั้นๆ อย่างไร ผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานจึงถือว่าเป็นหัวรถจักรหรือหัวเรือ
ี
ใหญ่ที่จะส่งผลท าให้การน านโยบายไปปฏิบัติประสบอปสรรคหรือความราบรื่นเพยงใดใน
ุ

๗๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ระดับหนึ่ง ผู้บริหารโครงการก็เหมือนกับหัวเรือขนาดกลางที่จะแปลงความสนับสนุนหรือ

เจตนารมณ์ของผู้บริหารระดับสูงให้เป็นผล จะต้องเป็นผู้น าของข้าราชการที่มีหน้าที่จะต้อง
ให้บริการหรือด าเนินงานตามโครงการ ซึ่งถือว่าเป็นผู้ปฏิบัติในสภาพที่เป็นจริง



๔.๔.๔ ผู้ได้รับผลจากนโยบาย
ผู้ได้รับผลจากนโยบาย ซึ่งได้แก่ ผู้รับบริการ (elients) ผู้ได้รับประโยชน์

(beneficiaries) หรือผู้เสียประโยชน์ ในที่นี้หมายรวมถึงทั้งในแง่ของบุคคล (individuals)
และกลุ่ม (group) ในกระบวนการของการน านโยบายไปปฏิบัติ ผู้รับบริการหรือผู้ได้รับ

ิ
ประโยชน์ในฐานะที่เป็นบุคคล (หมายถึงประชาชนทั่วไปมิใช่ผู้มีอทธิพลหรือบุคคลส าคัญ)
จะเป็นผู้ที่ติดต่อกับข้าราชการในระดับล่างโดยตรง หากบุคคลดังกล่าวขาดการรวมตัวกัน

ิ
เป็นกลุ่ม บทบาทที่จะมีอทธิพลในกระบวนการของการน านโยบายไปปฏิบัติจะมีค่อนข้าง
น้อย ข้าราชการในระดับล่างจะสามารถให้การปฏิบัติแก่บุคคลเหล่านั้นอย่างไรก็ได้ ข้อ
เรียกร้องหรือความต้องการต่างๆ จะมีน้ าหนักน้อยและยากที่จะได้รับความสนใจจากฝ่าย

การเมืองหรือระบบราชการ

อย่างไรก็ตาม หากผู้รับบริการหรือผู้รับประโยชน์ มีการรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนใน
ลักษณะของกลุ่มผลประโยชน์ บทบาทของกลุ่มที่จะส่งผลต่อการน านโยบายไปปฏิบัติจะ

มากขึ้น เพราะการรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนก็คือการประสานทรัพยากรซึ่งกันและกัน ท าให้
ข้อเรียกร้องมีน้ าหนักมากยิ่งขึ้น อ านาจในการต่อรองกับฝ่ายการเมืองหรือระบบราชการจะ

มีมากขึ้น ประเด็นของการเรียกร้องจะครอบคลุมทั้งในแง่ของการเรียกร้องเพอให้สมาชิกใน
ื่
กลุ่มของตนได้รับผลประโยชน์มากยิ่งขึ้น การเรียกร้องเพอให้ยุตินโยบายนั้น หรือเรียกร้อง
ื่
ให้มีการปรับปรุงนโยบายใหม่นั้น ในกรณีที่กลุ่มของตนเป็นฝ่ายเสียประโยชน์ หรือการ

ื่
เรียกร้องเพอกีดกันมิให้กลุ่มอนได้มีโอกาสมารับประโยชน์จากนโยบาย แผนงาน หรือ
ื่
โครงการนั้น

Public Policy and Planning ๗๓



๔.๕ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ขั้นตอนของการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ สามารถแบ่งการพจารณาออกได้
ิ
เป็น ขั้นตอนใหญ่ๆ คือ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค
๙
(Macro) และในระดับจุลภาค (Micro) ซึ่งจะได้กล่าวรายละเอียดต่อไป


๔.๕.๑ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค (Macro)
ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค (Macro) แบ่งออกได้

เป็น ขั้นตอน คือ ขั้นตอนการแปลงนโยบายเป็นแผนงานและโครงการ ขั้นตอนการ
ยอมรับนโยบาย แผนงาน และโครงการของหน่วยงานระดับท้องถิ่น รายละเอียดมีดังนี้

๑) การแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและโครงการ

โดยปกตินโยบายที่ก าหนดขึ้นมามักจะมีวัตถุประสงค์กว้างๆ และมีลักษณะเป็น
นามธรรมยากแก่การน าไปปฏิบัติ ดังนั้น การน านโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลส าเร็จจึงต้อง

มีการแปลงนโยบายให้เป็นรูปธรรมในลักษณะของแผนงานและโครงการเสียก่อน โดยปกติ

ประเทศไทยหน่วยงานที่รับผิดชอบดังกล่าวมักจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นราชการ
บริหารส่วนกลาง ที่มีบทบาทในการควบคุมนโยบายจะเป็นฝ่ายแปลงนโยบาย เพอให้
ื่
หน่วยงานระดับล่างน าไปปฏิบัติได้ง่าย ความจ าเป็นและประโยชน์ของการแปลงนโยบายให้
เป็นแผนงานและโครงการ มีดังนี้คือ

. ) เป็นการแปลงสิ่งที่เป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรมเพอให้ง่ายในการ
ื่
น าไปปฏิบัติในระดับจุลภาค เพราะในอดีตหลายนโยบายมักเขียนกว้าง ๆ มีความคลุมเครือ

ขาดความเฉพาะเจาะจง และมีความหลากหลายในวัตถุประสงค์ของนโยบาย จึงน าไป

ปฏิบัติให้ส าเร็จได้ยาก
. ) ง่ายในการควบคุมและก ากับดูแลการปฏิบัติตามแผนงานและ

โครงการ

.๓) ง่ายในการประเมินผลส าเร็จของแผนงาน และโครงการ เพราะการ
แปลงนโยบายออกมาเป็นแผนงานหลายแผนงาน และแผนงานหนึ่งจะแปลงออกมาหลาย

โครงการ ดังนั้นการประเมินความส าเร็จของโครงการ ย่องบ่งบอกถึงความส าเร็จของ





๙ วรเดช จันทรศร, ทฤษฎีการน านโยบายไปปฏิบัติ, หน้า ๓ -๓๙.

๗๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



แผนงานด้วย และเมื่อประเมิน ความส าเร็จแผนงานย่อมบ่งบอกถึงความส าเร็จของนโยบาย

ด้วย
. ) อาจใช้ผลจากการประเมินในข้อ .๓) ข้างต้นนั้น มาปรับเป็น

แผนงานและโครงการใหม่ได้ กรณีที่ประเมินผลออกมาแล้วไม่บรรลุผลส าเร็จตาม

วัตถุประสงค์เท่าที่ควร
ั
จากความจ าเป็นและประโยชน์ของการแปลงนโยบายข้างต้น จึงเกิดความสัมพนธ์
ระหว่างนโยบาย แผนงาน และโครงการ สามารถอธิบายตามแผนภาพ ดังต่อไปนี้


นโยบาย (Policy) มีลักษณะเป็น
นามธรรม



แผนงาน ก. แผนงาน ข. (Program)


โครงการ ก. โครงการ ข. โครงการ ค. (Project) มีลักษณะเป็น

รูปธรรม


แผนภาพที่ ๔.๑ : แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย แผนงาน และโครงการ

ในการแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและโครงการ เริ่มแรกต้องศึกษาเนื้อหา

สาระและวัตถุประสงค์ของนโยบายนั้นๆ ให้เข้าใจอย่างถ่องแท้เสียก่อน และวิเคราะห์ว่า

เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบาย จะต้องมีแผนงานและโครงการใดมารองรับบ้าง เมื่อ
ก าหนดแผนงานและโครงการมารองรับแล้ว แต่ละแผนงานและโครงการก็ต้องก าหนด

วัตถุประสงค์/เป้าหมาย ตลอดจนเครื่องชี้วัดความส าเร็จให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ

นโยบายด้วย
ตัวอย่างการแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและโครงการ กรณี “นโยบายการ

สร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย” นโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย อาจมีแผนงาน
มารองรับนโยบายดังกล่าว ต่อไปนี้

- แผนพัฒนาวัฒนธรรมทางภาษาไทย

Public Policy and Planning ๗๕



- แผนพัฒนาวัฒนธรรมการแต่งกายแบบไทย

- แผนพัฒนาวัฒนธรรมการท าอาหารไทย
ส าหรับแผนพฒนาวัฒนธรรมการแต่งกายแบบไทย อาจมีโครงการมารองรับ
ั
มากกว่า โครงการ เช่น

- โครงการส่งเสริมการใช้ผ้าไหมไทย
- โครงการแฟชั่นเครื่องแต่งกายไทยไปทั่วโลก

- โครงการแต่งกายไทยไปท างาน
จากตัวอย่างที่ว่า “การแปลงนโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย”

สามารถอธิบายสรุปได้ดังแผนภาพข้างล่างต่อไปนี้


นโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย






แผนพัฒนา แผนพัฒนา แผนพัฒนาวัฒนธรรม
วัฒนธรรมทาง วัฒนธรรมการแต่ง การทาอาหารไทย


ภาษาไทย กายแบบไทย


โครงการส่งเสรมการ โครงการแฟชั่นเครองแต่ง โครงการแต่ง
ื่
ิ
ใชผาไหมไทย กายไทยไปทั่วโลก กายไทยไป
้
้

ทางาน

แผนภาพที่ ๔.๒ : แสดงถึงการแปลงนโยบายการสร้างเอกลักษณ์วฒนธรรมไทยเป็น
ั
แผนงานและโครงการ


วัตถุประสงค์โครงการดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์แผนงานและ

วัตถุประสงค์ของแผนงานดังกล่าวก็จะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย

ตามล าดับ การแปลงนโยบายเป็นแผนงานและโครงการ จะท าให้หน่วยงานระดับล่าง

๗๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



สามารถน านโยบายไปปฏิบัติได้ง่ายในรูปของโครงการต่างๆ ซึ่งถ้าโครงการต่างๆ บรรลุผล

ส าเร็จตามวัตถุประสงค์ ก็บ่งชี้ถึงความส าเร็จของแผนงาน และนโยบายนั้นๆ ด้วย จาก

การศึกษาของนักวิชาการไทยที่ผ่านมา พบว่า มีปัจจัยหลายประการที่ส่งผลต่อความ
ถูกต้องในการแปลงนโยบายของหน่วยงานที่รับผิดชอบในการน านโยบาย ดังนี้

ปัจจัยแรก คือ ความชัดเจนของนโยบาย เพราะถ้ายิ่งนโยบายคลุมเครือมาก
เท่าใด หน่วยงาน ที่รับผิดชอบในการน านโยบายไปปฏิบัติก็จะมีอสระในการแปลงนโยบาย
ิ
มากยิ่งขึ้น
ปัจจัยที่สอง คือ ความสอดคล้องกันระหว่างเป้าหมายของนโยบาย หากมีความ

หลากหลายในเป้าหมายของนโยบาย บางครั้งเป้าหมายของนโยบายอาจมีความขัดแย้ง
กันเอง ท าให้หน่วยงานที่น าไปปฏิบัติ ตีความหมายยาก และอาจปฏิบัติล้มเหลวได้

ปัจจัยที่สาม คือ ความเข้าใจในนโยบายของหน่วยงานที่รับผิดชอบ หาก

หน่วยงานที่รับผิดชอบ มีความเข้าใจในนโยบายนั้นๆ ไม่มีอคติ ย่อมจะแปลงนโยบายไม่
แตกต่างไปจากวัตถุประสงค์เดิม

ปัจจัยสุดท้าย คือ ความร่วมมือและความจริงใจของหน่วยงานที่รับผิดชอบ

หากหน่วยงานที่รับผิดชอบน านโยบายไปปฏิบัติมีความจริงใจ และให้ความร่วมมือน า
นโยบายไปปฏิบัติแล้ว การแปลงนโยบายย่อมไม่บิดเบือนไปจากวัตถุประสงค์


๒) การยอมรับนโยบายของหน่วยงานระดับภูมิภาคและท้องถิ่น
เมื่อหน่วยงานส่วนกลางอนได้แก่ กระทรวง กรมและหน่วยงานที่เทียบเท่ากรม
ั
ได้ท าการแปลงนโยบายออกมาเป็นแผนงาน และโครงการต่างๆ แล้ว ขั้นตอนต่อไปคือการ

ท าให้หน่วยงานในระดับภูมิภาค คือ จังหวัดและอาเภอ และระดับท้องถิ่น คือ เทศบาล

องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนต าบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพทยา
ั
ั
ยอมรับนโยบายนั้นไปปฏิบัติอย่างจริงจัง เงื่อนไขส าคัญอนที่จะสร้างความเต็มใจให้
หน่วยงานระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นยอมรับนโยบายไปปฏิบัตินั้นมีหลายประการ คือ
. ) สมรรถนะของหน่วยงานระดับภูมิภาคและท้องถิ่นนั้น ถ้าหน่วยงาน

ระดับปฏิบัติมีสมรรถนะขององค์การค่อนข้างสูง การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติย่อมมีสูง





เรื่องเดียวกัน, หน้า ๓๕-๓๖.

Public Policy and Planning ๗๗



ในทางตรงข้าม ถ้าสมรรถนะของหน่วยงานมีน้อย การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติค่อนข้าง

จะมีปัญหา
. ) สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ของท้องถิ่นนั้น ถ้า

ขณะนั้นสภาพเศรษฐกิจตกต่ า สภาพสังคมวุ่นวาย สภาพการเมืองขาดเสถียรภาพ

หน่วยงานระดับปฏิบัติขาดขวัญก าลังใจ การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติอาจมีน้อย
.๓) การติดต่อสื่อสารและการประชาสัมพันธ์กับหน่วยงานในระดับท้องถิ่น

ั
ั
นั้น เพื่อสร้างความเข้าใจอนดี ถ้ารัฐบาลมีระบบการติดต่อสื่อสารและการประชาสัมพนธ์ที่
ดี (Perfect Communication) โดยเฉพาะการติดต่อสื่อสารแบบสองทาง (Two-way
Communication) หน่วยงานระดับท้องถิ่นจะมีความเข้าใจตรงกันและให้การยอมรับ
นโยบายด้วยดี แต่ถ้านโยบายนั้นมิได้มีการสื่อสารและการประชาสัมพนธ์ที่ดี โดยใช้การ
ั
ติดต่อสื่อสารแบบทางเดียว (One Way Communication) หน่วยงานระดับท้องถิ่นไม่

เข้าใจวัตถุประสงค์ของนโยบาย ก็อาจไม่ให้การยอมรับ รวมทั้งประชาชนที่เกี่ยวข้องกับ
นโยบายนั้นหรือผู้รับบริการไม่เข้าใจนโยบาย ก็อาจไม่ให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตาม

นโยบายด้วยเช่นกัน

. ) ประโยชน์ที่รัฐบาลควรจะให้กับหน่วยงานท้องถิ่นนั้น ถ้านโยบายนั้น
เป็นนโยบายที่ผลประโยชน์ตกอยู่กับหน่วยงานท้องถิ่นและประชาชนที่เกี่ยวข้องกบนโยบาย
ั
นั้นโดยตรง การยอมรับนโยบายก็ย่อมมีมาก
อย่างไรก็ตาม การยอมรับนโยบาย แผนงาน และโครงการของหน่วยงานระดับ

ภูมิภาคและท้องถิ่น ยังไม่สามารถเป็นหลักประกันได้ว่า นโยบายนั้นจะบรรลุผลส าเร็จ
หรือไม่ เพราะการยอมรับเพียงอย่างเดียวคงไม่เพียงพอ ต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจอย่าง


จริงจังในการปฏิบัติงานตามโครงการต่างๆ ด้วย ดังนั้น อานาจที่แท้จริงในการน านโยบาย
ไปปฏิบัตินั้น ย่อมอยู่ที่หน่วยงานและผู้ปฏิบัติงานระดับล่างเป็นส าคัญ ซึ่งจะได้กล่าวใน
ระดับจุลภาคต่อไป

๔.๕.๒ ขั้นตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับจุลภาค (Micro)

ขั้นตอนนี้มีความเกี่ยวพนกับระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นมาก เพราะถ้า
ั
หน่วยงานระดับล่างนี้ยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติ และถือเอานโยบายนั้นเข้าเป็นส่วนหนึ่ง

ของภารกิจประจ าหรืองานประจ า (Routine) ก็ย่อมจะท าให้นโยบายนั้นบรรลุผลส าเร็จได้

๗๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน




ง่าย ในระดับจุลภาคที่จะกล่าวถึงนี้สามารถแยกออกเป็นขั้นตอนหลัก ๓ ขั้นตอน คือ ซึ่ง
มีรายละเอียดดังนี้ คือ
๑) การระดมพลัง (Mobilization) ขั้นตอนนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการ

ิ
พจารณารับนโยบายและการแสวงหาความสนับสนุนจากสมาชิกในหน่วยงาน ตลอดจน
บุคคลส าคัญหรือองค์กรอื่นที่อยู่ในท้องถิ่น ผู้ที่เป็นผู้บริหารระดับล่างจะต้องมีความสามารถ
ั
และมีมนุษยสัมพนธ์ในการติดต่อประสานงานกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายให้เข้ามามีส่วนร่วม
(Participation) กับการน านโยบายไปปฏิบัติทุกขั้นตอน ตั้งแต่การร่วมคิดหรือวางแผน
(Planning) ก าหนดโครงการของท้องถิ่น ร่วมลงมือปฏิบัติงาน (Implementation)

ตลอดจนร่วมติดตามและประเมินผล (Evaluation) โครงการด้วย ซึ่งขั้นตอนนี้ต้องอาศัย
หลักจิตวิทยามวลชนในการโน้มน้าวผู้ปฏิบัติงานนั้นให้ยอมรับและร่วมมืออย่างจริงจัง ซึ่งจะ

เป็นการระดมพลังที่เหนียวแน่นในการนโยบายไปปฏิบัติให้ส าเร็จได้

๒) ขั้นตอนการปฏิบัติ (Deliverer Implementation) ขั้นตอนนี้เป็น
เรื่องที่เกี่ยวข้องกับตัวผู้ปฏิบัติหรือผู้ให้บริการตามโครงการโดยตรง ซึ่งได้แก่ข้าราชการ

นั้นเอง ในบางกรณีผู้ปฏิบัติอาจยอมปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตนเองให้เข้ากับแผนหรือ

โครงการที่ก าหนดไว้ แต่ในบางกรณีผู้ปฏิบัติอาจปรับแผนหรือโครงการให้เข้ากับพฤติกรรม
การปฏิบัติของตนเองก็ได้ ซึ่งไม่เป็นกฎแน่นอนตายตัว เพราะหน่วยงานในท้องถิ่นแต่ละ

แห่งอยู่ภายใต้บริบท หรือสภาพแวดล้อมที่แตกต่างกันออกไปหรืออยู่ภายใต้สภาวะความไม่
แน่นอน (Uncertainties) อยู่ตลอดเวลา การสร้างความส าเร็จของการปฏิบัติให้เกิดขึ้นได้

ในขั้นนี้ จึงขึ้นอยู่กับการแสวงหากลยุทธ์หรือวิธีการในการปรับแนวทางในการปฏิบัติงาน
ี
ใหม่ๆ หรือปรับโครงการให้สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นในแต่ละช่วงเวลา อกทั้ง
หน่วยงานที่รับนโยบายไปปฏิบัติระดับท้องถิ่นก็จะต้องแสวงหาวิธีการปรับปรุงพฤติกรรม

ของผู้ปฏิบัติให้เข้ากับแนวทางในการปฏิบัติงานตามแผนงานหรือโครงการนั้นด้วย
๓) การสร้างความเป็นปึกแผ่นหรือความต่อเนื่อง ความส าเร็จและ

ผลลัพธ์ (Outcomes) ในระยะยาวของนโยบายใดๆ ก็ตาม ขึ้นอยู่กับนโยบายนั้นถูกน าไป
ปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง และจริงจัง การที่จะให้มีการปฏิบัติตามนโยบายอย่างต่อเนื่องนั้น

หมายความว่านโยบายนั้นจะต้องถูกปรับเปลี่ยนและได้รับการยอมรับเข้าเป็นหน้าที่




วรเดช จันทรศร, ทฤษฎีการน านโยบายไปปฏิบัติ, หน้า ๓๙- .

Public Policy and Planning ๗๙



ประจ าวันของผู้ปฏิบัติด้วย การหาทางท าให้นโยบายนั้นเป็นปึกแผ่น และมีความต่อเนื่อง

ระยะยาวนั้นเป็นหน้าที่ที่ส าคัญของผู้บริหารระดับท้องถิ่นและผู้ปฏิบัติงานในระดับท้องถิ่น
เป็นส าคัญ ในส่วนของผู้บริหารระดับท้องถิ่นก็จะต้องมีความสามารถชักจูงใจให้ผู้ปฏิบัติ

เห็นความส าคัญของนโยบายดังกล่าว ตลอดจนให้การสนับสนุนด้านงบประมาณ ขวัญ

ก าลังใจ และความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน ในส่วนของผู้ปฏิบัติเองก็จะต้องมีจิตส านึกใน
การปฏิบัติงานตามนโยบาย และมีความเต็มใจที่จะปฏิบัติตามนโยบาย โดยถือว่าเป็น

ภารกิจประจ าวัน โดยพยายามมอง “ผลลัพธ์สูงสุด” หรือ “ผลลัพธ์สุดท้าย” (Ultimate
Outcomes) ของนโยบายนั้นว่า เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยส่วนรวมหรือไม่อย่างไร ผู้

ึ
ปฏิบัติในฐานะที่เป็นข้าราชการของรัฐพงปฏิบัติตามนโยบายอย่างจริงจังและจริงใจ ถึงแม้
จะเปลี่ยนผู้บริหารใหม่ แต่ถ้านโยบายนั้นดีก็ควรมีการปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง ยกเว้นนโยบาย

นั้นปฏิบัติไปแล้ว มีการประเมินผลพบว่า ไม่บรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ ก็อาจน า

นโยบายนั้นมาปรับปรุงแก้ไขในปีต่อไปถ้ายังเห็นว่ามีความส าคัญ แต่ถ้าเกิดความล้มเหลว
ในการน านโยบายไปปฏิบัติ นโยบายนั้นก็อาจล้มเลิกไปในที่สุด


๔.๖ ตัวแบบการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ในการศึกษาการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ จากผลงานของนักวิชาการที่มี
ชื่อเสียงหลายท่านและน ามาพฒนาเป็นแนวคิดและตัวแบบทางทฤษฎี โดยได้เสนอตัวแบบ
ั
ทางทฤษฎีของการน านโยบายไปปฏิบัติ ๖ ตัวแบบ ดังนี้

๔.๖.๑ ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล (Rational Model)
ตัวแบบนี้ยึดฐานคติ (Assumptions) ที่ว่านโยบายที่ประสบความส าเร็จต้องมีการ

ก าหนดวัตถุประสงค์และภารกิจที่ชัดเจน มีการมอบหมายงาน ก าหนดมาตรฐานการท างาน

ให้แก่หน่วยงานย่อยต่างๆ ขององค์การ มีระบบการวัดผลการปฏิบัติงานตลอดจนระบบ
มาตรฐานในการให้คุณให้โทษ ทั้งนี้เนื่องจากกระบวนการน านโยบายไปปฏิบัติเริ่มต้นจาก

ื่
การก าหนดวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน เพอให้ผู้ปฏิบัติเข้าใจว่าอะไรคือเป้าหมายหรือผลลัพธ์ที่ผู้
ก าหนดนโยบายต้องการ ซึ่งจะช่วยให้ผู้ปฏิบัติสามารถก าหนดภารกิจ มอบหมายงานหรือ

ก าหนดความรับผิดชอบเฉพาะของแต่ละฝ่ายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซึ่ง

จะช่วยให้การประสานการปฏิบัติงานเป็นไปโดยราบรื่น นอกจากนี้ยังเป็นประโยชน์ให้
ระบบการประเมินผลมีประสิทธิภาพ และถ้าระบบการประเมินผลที่สมบูรณ์และการมี

๘๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



มาตรฐานในการท างานที่เด่นชัด ย่อมส่งผลให้การใช้ระบบการให้คุณให้โทษเป็นไปอย่าง

เป็นธรรมมากยิ่งขึ้น และการสร้างความเป็นธรรมในระบบจะช่วยเสริมสร้างให้มาตรฐานใน
การปฏิบัติงานสูงขึ้นอีกด้วย ดังแผนภาพต่อไปนี้





วัตถุประสงค์
ของนโยบาย


การก าหนดภารกิจ
และการมอบหมาย

ผลของการน า
การวางแผน มาตรฐานใน นโยบายไปปฏิบัติ
และการควบคุม การปฏิบัติงาน



ระบบการวัดผล

มาตรการในการ
ให้คุณให้โทษ




แผนภาพที่ ๔.๓ : ตัวแบบการน านโยบายไปปฏิบัติที่ยึดหลักเหตุผล


๔.๖.๒ ตัวแบบทางด้านการจัดการ (Management Model)

ตัวแบบนี้ให้ความสนใจในสมรรถนะขององค์การ เพราะเชื่อว่า
ความส าเร็จของการน านโยบายไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่กับองค์การที่รับผิดชอบในการน า

นโยบายไปปฏิบัติว่ามีขีดความสามารถที่จะปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับความคาดหวัง
เพียงใด นโยบายที่จะประสบความส าเร็จได้ จึงจ าเป็นจะต้องอาศัยโครงสร้างขององค์การที่

เหมาะสม บุคลากรในองค์การจะต้องมีความพร้อมเป็นอย่างดี ทั้งทางด้านงบประมาณ

สถานที่และวัสดุอุปกรณ์

Public Policy and Planning ๘๑







โครงสร้าง

บุคลากร
สมรรถนะของ
องค์การ ผลของการน านโยบายสู่ไป
งบประมาณ ปฏิบัติ



สถานที่


วัสดุอุปกรณ ์
เครื่องมือ
และเครื่องใช้



แผนภาพที่ ๔.๔ : ตัวแบบด้านการจัดการ


๔.๖.๓ ตัวแบบทางด้านการพัฒนาองค์การ (Organization Development
Model)

เป็นการศึกษาการน านโยบายไปปฏิบัติ โดยการศึกษาในแง่ของการสร้างความ

ื่
ผูกพนและการยอมรับ เพอมุ่งสนองตอบความต้องการทางจิตวิทยาและทางสังคมของ
ั
มนุษย์ ความสนใจ ในลักษณะนี้ จึงเป็นเรื่องของการน าตัวแบบทางด้านการพฒนาองค์การ
ั
(Organization Development Model) มาประยุกต์โดยตรง ตัวแบบนี้จึงเน้นที่การมีส่วน
ร่วมขององค์การเป็นส าคัญ ภายใต้ฐานคติที่ว่าการมีส่วนร่วมจะท าให้เกิดการท างานเป็นทีม

ที่มีประสิทธิภาพ การน านโยบายไปปฏิบัติให้บังเกิดความส าเร็จจะเป็นเรื่องของการจูงใจ
ภาวะผู้น าที่เหมาะสม การสร้างความผูกพนโดยวิธีการให้สมาชิกในองค์การมีส่วนร่วม
ั
ี
ื่
เพอให้เกิดการยอมรับตลอดจนการสร้างทีมงานมากกว่าการใช้ควบคุม กล่าวอกนัยหนึ่ง
การน านโยบายไปปฏิบัติตามตัวแบบนี้ จึงเป็นเรื่องกระบวนการที่ท าให้ผู้ปฏิบัติงานสามารถ
เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการก าหนดหรือวางกรอบนโยบาย โดยถือว่านโยบายเหล่านั้นมา

จากผู้ปฏิบัติเองโดยตรงสามารถอธิบายได้ ดังแผนภาพต่อไปนี้

๘๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน






ภาวะ

ผูน า
้
การมีส่วนรวม
่
การจูง ผลของการน า
นโยบายไป
ใจ
ปฏิบัติ


็
การท างานเปน
ทีม
ความผูกพันและการ

ั
ยอมรบ

แผนภาพที่ ๔.๕ : ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ


๔.๖.๔ ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process
Model)

ตัวแบบนี้มีฐานคติว่า อานาจองค์การไม่ได้อยู่ที่ต าแหน่งทางรูปนัย (Formal

Positions) แต่ที่แท้จริงแล้วอ านาจขององค์การอยู่กระจัดกระจายอยู่ทั่วไปในองค์การ การ
ปฏิบัติหน้าที่จะใช้วิจารณญาณ ผู้บังคับบัญชาไม่อาจจะควบคุมได้ การเปลี่ยนแปลงการ

ปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการเหล่านี้มักจะไร้ผล นอกเสียจากจะปรับแนวทางการปฏิบัติเข้า
ไปเป็นส่วนหนึ่งของหน้าที่ประจ าวันของเขาเอง การก าหนดนโยบายก็ดี การออกแบบ

โครงการเพอสนองตอบต่อความต้องการของผู้ปฏิบัติ ซึ่งอาจเป็นข้าราชการประจ าหรือ
ื่
ั
ประชาชนที่เข้ามามีส่วนร่วมก็ดี ต้องพฒนามาจากเบื้องล่างและการพฒนาดังกล่าวต้อง
ั
ผ่านกระบวนการของการเรียนรู้ (Learning Process) ให้เข้าใจสภาพความเป็นจริง

พฤติกรรมและปฏิสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นอย่างแจ่มชัด โดยสามารถอธิบายได้ ดังแผนภาพต่อไปนี้

Public Policy and Planning ๘๓








้
ระดับความเขาใจสภาพความเปนจรง
ิ
็

ใน
้
ิ
้

การใหบรการของผูกาหนดนโยบาย ผลของการน า
ื
หรอ นโยบายไปปฏิบัติ

ผูบรหารโครงการพัฒนา ้ ็
ิ
้
ั
ระดับของการยอมรบนโยบายเขาเปน
ส่วน
้
หนึ่งของหนาที่ประจาวันของผูปฏิบัติ
้


แผนภาพที่ ๔.๖ : ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ

๔.๖.๕ ตัวแบบทางการเมือง (Political Model)
ตัวแบบนี้เชื่อว่าความส าเร็จของการน านโยบายไปปฏิบัติเกิดจากความสามารถ
ของบุคคลที่เป็นตัวแทนขององค์การ กล่าวคือ หน่วยงานหลักที่มีหน้าที่ในการน านโยบาย

ไปปฏิบัตินั้น สามารถน านโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับความสามารถใน
การเจรจาต่อรองของบุคคลที่เป็นตัวแทนของหน่วยงานนั้น นอกจากนี้ยังเห็นว่าการสร้าง

ความสมานฉันท์ภายใต้การมีส่วนร่วมเป็นสิ่งที่ยากจะเกิดขึ้น ความขัดแย้งเป็น

ปรากฏการณ์ธรรมดาที่เกิดขึ้นในองค์การและระบบสังคมทั่วไป การมุ่งหวังให้ทุกฝ่าย
เห็นชอบและปฏิบัติตามนโยบายเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ เพราะนโยบายก็คือการเมือง เป็น

เรื่องของการจัดสรรสิ่งที่มีค่าให้แก่สังคม สามารถอธิบายได้ ดังแผนภาพต่อไปนี้

๘๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน





บุคลิกภาพ


จ านวนหน่วยงานที่เกยวของ
้
ี่

ในการนานโยบายไปปฏิบัติ

ผลของการน า

้
ู
ความรความสามารถ ความสามารถในการต่อรอง นโยบายไปปฏิบัติ


การสนับสนุนจากสื่อมวลชน
สถานะ อ านาจ และ
้
ั
ทรพยากรของหน่วยงาน นักการเมือง หัวหนา
หน่วยงานบุคคลส าคัญ กลุม
่
ิ
อิทธพล


แผนภาพที่ ๔.๗ : ตัวแบบทางการเมือง


๔.๖.๖ ตัวแบบทั่วไป (General Model)
เป็นตัวแบบที่วิเคราะห์เชิงระบบ กล่าวคือ ตัวแบบนี้ได้รวมเอาตัวแปรอนๆ เข้าไว้
ื่
ด้วยกัน ซึ่งช่วยให้การศึกษาสภาพทั่วไปของปัญหา การน านโยบายไปปฏิบัติได้กว้างกว่าตัว

ื่
แบบอนๆ ตัวแบบนี้ได้ให้ความส าคัญต่อปัจจัยหลัก ๓ ประการ คือ กระบวนการในการสื่อ
ข้อความ ปัญหาทางด้านสมรรถนะขององค์การที่น านโยบายไปปฏิบัติและความร่วมมือ

สนับสนุนของผู้ปฏิบัติ

ึ้
๑) ในการสื่อข้อความ ประสิทธิผลของการน านโยบายไปปฏิบัติย่อมขนอยู่กับ
ความข้าวของผู้ปฏิบัติว่า ตนเองควรท าอย่างไรบ้าง ความเข้าใจดังกล่าวจะมีมากเพยงใด
ี
ย่อมขึ้นอยู่กับความชัดเจนของนโยบาย กิจกรรมต่าง ๆ ที่จะมีส่วนช่วยท าให้เกิดความรู้ความ
เข้าใจดีขึ้น ลักษณะของหน่วยงานที่น าไปปฏิบัติในแง่ความรู้ความสามารถของตัวบุคคลที่อยู่

ในหน่วยงานนั้นตลอดจนความพร้อมที่จะให้ความร่วมมือของผู้ปฏิบัติเอง
๒) ในด้านปัญหาทางสมรรถนะ ประสิทธิผลของการน านโยบายไปปฏิบัติ

ี
ขึ้นอยู่กับความสามารถของหน่วยปฏิบัติว่า จะท างานให้เป็นไปตามที่คาดหวังไว้เพยงใด

Public Policy and Planning ๘๕



ี
ความสามารถดังกล่าวขึ้นอยู่กับความพอเพยงของทรัพยากรที่สนับสนุนกิจกรรมจูงใจ ที่จะ
ท าให้ปฏิบัติดีขึ้นคุณภาพของบุคลกร ภาวะผู้น า ความส าคัญของหน่วยงานนั้นๆ ตลอดจน
สภาวะทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองโดยทั่วไป

๓) ในด้านของตัวผู้ปฏิบัติ ประสิทธิผลของการน านโยบายไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่

ี
กับความร่วมมือของผู้ปฏิบัติเอง ความร่วมมือดังกล่าวจะมีมากเพยงใดย่อมขึ้นอยู่กับความ
ภักดีของบุคคลที่มีอยู่ต่อองค์การ ผลประโยชน์ส่วนตัว ตลอดจนความพร้อมที่จะ

เปลี่ยนแปลงจากวิธีการปฏิบัติงานที่ท าอยู่เดิมด้วย
จากข้อความดังกล่าวข้างต้นนั้น สามารถอธิบายให้เข้าใจได้ ดังแผนภาพต่อไปนี้



กระบวนการติดต่อสื่อสาร




บรรทัดฐานของ

วัตถุประสงค ์
ของนโยบาย กจกรรมเพอให ้
ื่
ิ
การบังคับมีผล
ใช ้

ลักษณะของหน่วย ผลของการ

ั
ทรพยากร ความสนับสนุน นา
นโยบาย
้
ของผูปฏิบัติ
ไปปฏิบัติ
สภาวะของเศรษฐกจ
ิ
และสังคม




สภาวะทาง

การเมือง

ั่
แผนภาพที่ ๔.๘ : ตัวแบบทวไป

๘๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



๔.๗ ปัจจัยที่ก าหนดความส าเร็จและความล้มเหลวการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ื่
นโยบายที่ก าหนดขึ้นมาเพอผ่านขั้นตอนตามกระบวนนโยบาย โดยค านึงถึงปัจจัย
ต่างๆ อย่างรอบคอบแล้ว ก็มิได้หมายความว่าจะประสบความส าเร็จเสมอไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับ

ปัจจัยที่เป็นตัวก าหนดความส าเร็จหรือล้มเหลวของการน านโยบายไปปฏิบัติโดยเฉพาะ

ปัจจัยภายนอกที่อยู่เหนือการควบคุม ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่รวดเร็ว
ฉับพลัน ความผันผวนทางเศรษฐกิจของประเทศหรือโลก ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี

และความไม่แน่นอนของธรรมชาติ เป็นต้น ข้อเท็จจริงเหล่านี้ท าให้การน านโยบายไปปฏิบัติ
มีลักษณะซับซ้อนขึ้น

ปัจจัยที่ก าหนดความส าเร็จหรือความล้มเหลวของการน านโยบายไปปฏิบัติ มีดังนี้
ั
๑) ลักษณะของนโยบายนั้นๆ ได้แก่ ประเภทของนโยบาย ผลประโยชน์สัมพทธ์
ของนโยบาย ความสอดคล้องกับค่านิยมที่มีอยู่ ความเป็นไปได้ในการทดลองปฏิบัติและ

ความเห็นผลได้ของนโยบาย
๒) วตถุประสงค์ของนโยบาย เช่น ความชัดเจน ความสอดคล้องต้องกันของ
ั
วัตถุประสงค์และความยากง่ายในการรับรู้วัตถุประสงค์

๓) ความเป็นไปได้ในทางการเมอง เป็นตัวแปรทางด้านสภาพแวดล้อมที่ไม่ควร
ื
มองข้าม ได้แก่ ความสนับสนุนจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ผลกระทบของนโยบายที่มีต่อกลุ่ม

ิ
อาชีพที่มีอทธิพล การสนับสนุนจากชนชั้นน า การสนับสนุนจากสื่อมวลชน และการ
สนับสนุนจากผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง

๔) ความเป็นไปได้ทางเทคนิคหรือทฤษฎี การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีมัก
เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วมาก และการเปลี่ยนแปลงแต่ละครั้งมักจะส่งผลอย่างส าคัญต่อการ

ปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายที่มีผลเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติ

จากที่เคยท าอยู่จนเคยชินจะมีโอกาสที่จะประสบปัญหาในการน านโยบายไปปฏิบัติ
นอกจากนั้นทฤษฎีที่เชื่อถือได้ก็เป็นสิ่งจ าเป็นในการผลักดันให้นโยบายลุล่วงไปได้ด้วยดี

๕) ความพอเพียงของทรัพยากร ได้แก่ การสนับสนุนด้านการเงิน ก าลังและ
คุณภาพของบุคลากร ปัจจัยทางด้านบริการ เช่น วัสดุอปกรณ์ สถานที่ท าการ เครื่องมือ
ุ
เครื่องใช้ ที่ดินและอุปกรณ์อ านวยความสะดวกอื่นๆ

๖) ลักษณะของหน่วยงานที่น านโยบายไปปฏิบัติ โครงสร้างของหน่วยงานมีผล
ต่อความส าเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายที่น าไปปฏิบัติในลักษณะใดลักษณะหนึ่งต่อไปนี้

Public Policy and Planning ๘๗



คือ ประเภทของหน่วยงาน โครงสร้างและล าดับชั้นการบังคับบัญชา ความสามารถของผู้น า

ความสัมพันธ์กับหน่วยงานที่ก าหนดนโยบาย และล าดับชั้นของการสื่อสารแบบเปิด
๗) ทัศนคติของผู้น านโยบายไปปฏิบัติ ความเข้าใจของผู้ปฏิบัติต่อวัตถุประสงค์

ั
ของนโยบายรวมถึงความผูกพนที่มีต่อนโยบาย มีผลต่อความส าเร็จในการน านโยบายไป
ปฏิบัติ นอกจากนั้นนโยบายที่มีผลให้ผู้ปฏิบัติต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากแนวทาง
เดิมที่ปฏิบัติมาเป็นเวลาช้านานมักจะประสบความล้มเหลว ส่วนนโยบายที่ไม่

กระทบกระเทือนต่อพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติจะมีโอกาสส าเร็จสูง เนื่องจากค่านิยมของผู้น า
นโยบายไปปฏิบัติไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบายหรือผลกระทบที่นโยบายนั้นมี

ต่องาน อานาจ ศักดิ์ศรีหรือผลประโยชน์ของผู้น านโยบายไปปฏิบัติก็จะส่งผลต่อ

ความส าเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายนั้น เช่นกัน

่
๘) ความสัมพันธ์ระหวางกลไกต่างๆ ที่น านโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่ จ านวน
ั
หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จ านวนจุดตัดสินใจ ความสัมพนธ์ดั้งเดิมและการแทรกแซงของ
หน่วยงานระดับบน ล้วนมีผลต่อความส าเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายและโครงการต่างๆ

ได้ทั้งสิ้น


สรุปความท้ายบท

การน านโยบายไปปฏิบัติ คือ การแปลงเนื้อหาของนโยบายที่รัฐบาลตัดสินใจ

ประกาศใช้ส าหรับเป็นเครื่องมือของรัฐในการแก้ปัญหาประชาชนและสนองตอบความ
ต้องการของประชาชน ไปเป็นแผนงานและโครงการซึ่งจะมีแนวทางในการปฏิบัติงานที่

ชัดเจนมากยิ่งขึ้น ส าหรับผู้ที่เกี่ยวข้องกับการน านโยบายไปปฏิบัติ จะประกอบไปด้วยผู้ที่
คิดนโยบาย คือ ฝ่ายการเมือง จะท าหน้าที่ในการติดตามตรวจสอบนโยบาย ฝ่ายราชการจะ

ท าหน้าที่ในการน านโยบายไปปฏิบัติโดยการจัดท าแผนงานและโครงการมารองรับ สุดท้าย

คือกลุ่มประชาชนที่จะได้รับประโยชน์จากนโยบายสาธารณะ

ในขณะเดียวกัน ก็จะท าหน้าที่เป็นผู้สะท้อนความส าเร็จหรือความล้มเหลวของ

นโยบายที่ด าเนินการไปแล้วด้วย ส าหรับการท าความเข้าใจกับการน านโยบายสาธารณะ

จะต้องพิจารณาจากตัวแบบที่นักวิชาการได้น าเสนอไว้หลากหลายตัวแบบด้วยกัน ในแต่ละ
ตัวแบบจะประกอบไปด้วยตัวแปรที่ส าคัญในการพจารณาปัจจัยที่มีผลต่อความส าเร็จหรือ
ิ

๘๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน



ิ
ความล้มเหลวของนโยบาย ไปพร้อมกับการให้ประเด็นส าหรับการพจารณาเรื่องปัญหาและ
อุปสรรคในการน านโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ