Buku Presidensial Rasa Multipartai

sistem presidensial yang dikontrol oleh parlemen yang kritis dan legitimate
serta yang jauh lebih penting berorientasi kerakyatan.

C. Analisis Yuridis atas Penerapan Sistem Kepartaian Indonesia
Dilihat dari perspektif yuridis, berbagai peraturan perundang-undangan

mengenai kepartaian yang berlaku selama Indonesia merdeka, antara lain :
a. Maklumat Wakil Presiden tanggal 3 November 1945192

Langkah demokratisasi terhadap kebebasan berpartai ditandai dengan
dikeluarkannya Maklumat tanggal 3 November yang ditandatangani oleh
Hatta sebagai Wakil Presiden. Di dalam maklumat tersebut pemerintah
menyerukan pembentukan partai-partai politik, yang dengan demikian
menegaskan penolakan terhadap gagasan partai tunggal. Setelah
dikeluarkannya Maklumat tersebut, setiap kelompok dan golongan
mendirikan partai politik sehingga muncullah sistem multipartai.
b. Penetapan Presiden No 7 Tahun 1959

Penyederhanaan partai politik dilakukan oleh pemerintah, yakni dengan
dikeluarkannya Perpres No.7/1959 tentang Syarat dan Penyederhanaan
Kepartaian. Selain itu, pembubaran partai politik yang dianggap melawan
kebijakan pemerintahan juga dilakukan. Diantaranya pada tanggal 17
Agustus 1960, Partai Sosialis Indonesia (PSI) dan Masyumi dibubarkan
dengan alasan telah mendalangi upaya pemberontakan terhadap
pemerintahan yang sah melalui PRRI/Permesta.
c. Peraturan Presiden No 13 Tahun 1960

192 Berita Republik Indonesia Tahun I No 1 halaman 3 kolom 4.

299

Perpres No.13/1960 yang mengatur tentang pengakuan, pengawasan
dan pembubaran partai politik.
d. Ketetapan MPR(S) No. XXII/1966 mengamanatkan diadakannya

penyederhanaan kepartaian dan selanjutnya melaksanakannya.
e. Undang-undang No 3 Tahun 1975 yang mengatur mengenai massa

mengambang (floating mass) yang berusaha membatasi gerak partai politik
non-Golkar.

Di dalam Undang-undang ini menetapkan pengaturan sekaligus
menetapkan pula rambu-rambu atau batas implementasi kemerdekaan
berserikat dan berkumpul. Melalui Undang-undang ini pemerintah Orde
baru berpegang pada gagasan penyederhanaan partai politik. Selain itu
Undang-undang ini juga mengatur pembinaan, pengawasan dan pembekuan
partai politik dan Golongan Karya.

f. Undang-undang No 3 Tahun 1985 tentang Partai Politik dan Golongan
Karya menggantikan Undang-undang No 3 Tahun 1975.
Kemudian bersama empat Undang-undang lainnya menjadi paket lima

Undang-undang Politik yang merupakan kerangka landasan ideologi dan
politik Orde Baru. Berlakunya Undang-undang ini yang diperkuat dengan
pemberlakuan azas tunggal dan kebijakan floating mass (massa mengambang)
semakin memperkokoh bangunan Orde Baru. Yakni, sebuah Orde
pemerintahan yang diklaim sebagai manifestasi pelaksanaan Pancasila dan
UUD 1945 secara murni dan konsekuen.

300

Melalui Undang-undang No 3 Tahun 1985 tersebut, kehidupan kepartaian
diatur dengan beberapa ketentuan sebagai berikut :193
- Memperkokoh penyederhanaan partai politik melalui fusi sejak tahun

1973.
- Diberlakukannya asas tunggal Pancasila.
- Intervensi Pemerintah melalui Departemen Dalam Negeri (sebagai

pembina politik) dalam masalah intern partai.
- Partai politik memiliki hak recall, yakni memberhentikan anggotanya yang

duduk di lembaga perwakilan jika dianggap melanggar kebijakan partai.
- Diterapkannya kebijakan massa mengambang (floating mass).
- Diskriminasi dalam pengadaan sumber-sumber keuangan.
- Kontrol pemerintah dalam rekruitmen calon legislatif dan pejabat

lembaga-lembaga tinggi negara.

g. UU No 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik
Undang-undang No 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik yang dibentuk
dalam kerangka reformasi sistem kepartaian, diantaranya berisi mengenai
beberapa hal, antara lain :194
1. Upaya untuk memperkokoh kemerdekaan berserikat, berkumpul dan
mengeluarkan pikiran merupakan bagian dari upaya mewujudkan
kehidupan kebangsaan yang kuat dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, demokratis dan
berdasarkan atas hukum.

193 Suhardiman, Pembangunan Politik Satu Abad, Op.Cit., hal. 76.
194 Republik Indonesia, Undang-undang No 2 tahun 1999 tentang Partai Politik.

301

2. Melakukan pencabutan atas Undang-undang Nomor 3 Tahun 1975
tentang Partai Politik dan Golongan Karya, serta Undang-undang
Nomor 3 Tahun 1985 tentang Perubahan Undang-undang Nomor 3
Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya, karena
dianggap sudah tidak mampu lagi menampung aspirasi politik yang
berkembang pasca reformasi.

3. Mengatur mengenai syarat-syarat pembentukan partai, tujuan, fungsi,
hak dan kewajiban serta ketentuan lainnya mengenai partai politik
yang diuraikan sebagai berikut :
a. syarat pembentukan sekurang-kurangnya 50 (lima puluh) orang
warga negara Republik Indonesia yang telah berusia 21 (dua puluh
satu) tahun dapat membentuk partai politik. Pembentukan partai
politik tidak boleh membahayakan persatuan dan kesatuan
nasional.

b. tujuan umum partai politik (pasal 5) yakni mewujudkan cita-cita
nasional bangsa Indonesia sebagaimana dimaksud Pembukaan
Undang-undang Dasar 1945 dan mengembangkan kehidupan
demokrasi berdasarkan Pancasila dengan menjunjung tinggi
kedaulatan rakyat dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Sedangkan tujuan khusus partai politik adalah memperjuangkan
cita-cita para anggotanya dalam kehidupan bermasyarakat,
berbangsa dan bernegara.

c. Partai politik mempunyai fungsi antara lain :

• melaksanakan pendidikan politik dengan menumbuhkan dan
mengembangkan kesadaran atas hak dan kewajiban politik
rakyat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.

302

• menyerap, menyalurkan dan memperjuangkan kepentingan
masyarakat dalam pembuatan kebijkan negara melalui
mekanisme badan-badan permusyawaratan/perwakilan rakyat.

• mempersiapkan anggota masyarakat untuk mengisi jabatan-
jabatan politik sesuai dengan mekanisme demokrasi.

• partai politik sebagai lembaga demokrasi merupakan wahana
guna menyatakan dukungan dan tuntutan dalam proses politik.

d. Partai politik mempunyai hak :
- ikut serta dalam Pemilihan Umum sesuai dengan Undang-
undang tentang Pemilihan Umum.
- memperoleh perlakuan yang sam, sederajat dan adil dari negara.

e. Partai politik berkewajiban :

• memegang teguh serta mengamalkan Pancasila dan Undang-
undang Dasar 1945.

• Mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia.

• Memelihara persatuan dan kesatuan bangsa.
• Menyukseskan pembangunan nasional.
• Menyukseskan penyelenggaraan Pemilihan Umum secara

demokratis, jujur dan adil dengan mengadakan pemberian dan
pemungutan suara secara langsung, umum, bebas dan rahasia.

h. Undang-undang No 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, sudah tidak
berlaku lagi dengan disahkannya UU Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai
Politik. Untuk keperluan pembahasan ini UU 31 Tahun 2002 tidak
dibahas kembali.

303

Setelah dipergunakan selama tiga tahun, Undang-undang No 2 Tahun
1999 tentang Partai Politik diganti dengan disahkannya UU No 31 Tahun
2002 tentang Partai Politik, dan kemudian pada tahun 2008 disahkan UU
Nomor 2 Tahun 2008 yang berisi :195
i. Kebebasan berpartai politik bagi rakyat, dan kebebasan untuk dapat

menyatakan pendapat tentang arah kehidupan berbangsa bernegara
serta sebagai sarana untuk memperjuangkan kepentingan rakyat secara
luas, mengisi lembaga-lembaga negara dan membentuk pemerintahan.
ii. Penerapan sistem multipartai sederhana, yakni tidak dibatasinya jumlah
partai politik untuk menjamin adanya keragaman dan corak kehidupan
politik yang plural dan demokratis dalam penyelenggaran kehidupan
berbangsa dan bernegara.
iii. Penguatan dasar kebangsaan dengan penegasan dasar Pancasila bagi
partai politik, namun juga dapat mempunyai asas, ciri, aspirasi dan
program tersendiri yang tidak bertentangan dengan Pancasila.
iv. Ketentuan umum mengenai tata cara pembentukan partai politik, asas
dan tujuan, fungsi, hak dan kewajiban partai politik, serta ketentuan-
ketentuan lainnya yang dapat diuraikan sebagai berikut :
• Mengenai pembentukan partai politik sebagaimana diatur dalam pasal

2 antara lain didirikan dan dibentuk oleh sekurang-kurangnya 50 (lima
puluh) orang warga negara Republik Indonesia yang telah berusia 21
(dua puluh satu) tahun akta notaris. Pendirian dan pembentukan Partai
Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menyertakan 30% (tiga
puluh perseratus) keterwakilan perempuan.

195 Republik Indonesia, Undang-undang No 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik.

304

• Asas partai politik tidak boleh bertentangan dengan Pancasila dan
Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pasal
5).

• Tujuan umum partai politik, sebagaimana diatur di dalam pasal 10.
v. Partai politik berfungsi sebagai sarana :

• pendidikan politik bagi anggota dan masyarakat luas agar menjadi
warga negara Indonesia yang sadar akan hak dan kewajibannya dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;

• penciptaan iklim yang kondusif bagi persatuan dan kesatuan bangsa
Indonesia untuk kesejahteraan masyarakat;

• penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam
merumuskan dan menetapkan kebijakan negara;

• partisipasi politik warga negara Indonesia; dan
• rekrutmen politik dalam proses pengisian jabatan politik melalui

mekanisme demokrasi dengan memperhatikan kesetaraan dan
keadilan gender.
vi. Partai politik berhak :

• memperoleh perlakuan yang sama, sederajat, dan adil dari negara;
• mengatur dan mengurus rumah tangga organisasi secara mandiri;
• memperoleh hak cipta atas nama, lambang, dan tanda gambar Partai

Politik sesuai dengan peraturan perundang-undangan;
• ikut serta dalam pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan

Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Presiden dan
Wakil Presiden, serta kepala daerah dan wakil kepala daerah sesuai
dengan peraturan perundang-undangan;
• membentuk fraksi di tingkat Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan
Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah provinsi,

305

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten/kota sesuai dengan
peraturan perundang-undangan;
• mengajukan calon untuk mengisi keanggotaan Dewan Perwakilan
Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan peraturan
perundang-undangan;
• mengusulkan pergantian antarwaktu anggotanya di Dewan Perwakilan
Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan peraturan
perundang-undangan;
• mengusulkan pemberhentian anggotanya di Dewan Perwakilan Rakyat
dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan peraturan
perundang-undangan;
• mengusulkan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden, calon
gubernur dan wakil gubernur, calon bupati dan wakil bupati, serta
calon walikota dan wakil walikota sesuai dengan peraturan perundang-
undangan;
• membentuk dan memiliki organisasi sayap Partai Politik; dan
• memperoleh bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara/ Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sesuai
dengan peraturan perundang-undangan.
vii.Partai politik berkewajiban :

• mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945, dan peraturan perundang - undangan;

• memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia;

• berpartisipasi dalam pembangunan nasional;
• menjunjung tinggi supremasi hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia;
• melakukan pendidikan politik dan menyalurkan aspirasi politik

anggotanya;

306

• menyukseskan penyelenggaraan pemilihan umum;
• melakukan pendaftaran dan memelihara ketertiban data anggota;
• membuat pembukuan, memelihara daftar penyumbang dan jumlah

sumbangan yang diterima, serta terbuka kepada masyarakat;
• menyampaikan laporan pertanggungjawaban penerimaan dan

pengeluaran keuangan yang bersumber dari dana bantuan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah secara berkala 1 (satu) tahun sekali kepada Pemerintah setelah
diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan;
• memiliki rekening khusus dana kampanye pemilihan umum; dan

Dalam kerangka sistem multipartai pada pembahasan ini, pada
tataran implementasinya harus diakui masih mengalami berbagai
kelemahan. Sistem ultra multipartai, dinilai gagal memberikan
sumbangan kepada negara karena tidak mampu mengkondisikan
pembentukan kekuatan oposisi yang diperlukan untuk menopang rezim
dan pemerintahan yang kuat, stabil dan efektif secara demokratik.
Bersamaan dengan itu, sistem partai tersebut tidak pula berfungsi untuk
melandasi praktek politik check and ballances, baik diantara lembaga
negara maupun diantara fraksi pemerintah dengan fraksi lainnya di
lembaga perwakilan rakyat.196

Lebih jauh lagi, sistem ultramulti partai yang hidup sekarang malah
tidak bermanfaat secara nyata bagi masing-masing partai, untuk
mendorongnya menjadi organisasi politik rakyat yang berfungsi
membela dan memperjuangkan kepentingan rakyat, di lembaga-

196 Munculnya sistem ultramultipartai dalam sejarah politik Indonesia diyakini banyak
menimbulkan masalah stabilitas politik. Di jaman reformasi seperti halnya di jaman Demokrasi
Liberal, multipartai juga memunculkan masalah tersendiri.

307

lembaga baru. Begitu pula dengan ketidakbecusannya mewadahi dan
membudayakan kinerja kompetisi politik secara fair, sebagai mekanisme
pembaharuan dan kemajuan kehidupan politik dan kehidupan lainnya.

Analisis mendasar terhadap peraturan perundang-undangan yang
mengatur mengenai sistem kepartaian, memerlukan pembaharuan.
Berbagai praktek sistem kepartaian yang dilegitimasi oleh hukum telah
diterapkan, dengan segala kelebihan dan kelemahannya. Hasil dari
pergulatan sejarah tersebut menghasilkan kesimpulan sementara bahwa
sistem multipartai layak diterapkan. Hal itu mengingat adanya pluralitas
yang telah berkembang sejak lama dalam alam kehidupan rakyat
Indonesia. Oleh karena itu, meskipun dengan segala kelemahannya hal
itu tetap harus dipertahankan.

Namun demikian, untuk menjamin stabilitas politik dan kemudahan
dalam pengelolaan mekanisme politik memang perlu dipikirkan sistem
yang lebih sederhana. Maka dari itu, jika revisi terhadap Undang-undang
Kepartaian dilakukan, setidaknya harus mampu mengakomodasi
kecenderungan untuk penyederhanaan jumlah partai di satu sisi, namun
di sisi yang lain harus mampu merespon tuntutan baru yang
berkembang. Seperti kita ketahui sejak dikabulkannya tuntutan Gerakan
Aceh Merdeka (GAM) tentang partai lokal, tuntutan serupa di wilayah
lain mulai bermunculan. Perlu kajian lebih detail dan serius mengenai
gagasan ini dan kemungkinan diterapkannya di masa mendatang.

D. Multi Partai, Presidensial dan Konsolidasi Demokrasi: Prospek
Sistem Kepartaian di Masa Mendatang
1.Sistem Presidensial-Multi Partai sesudah Perubahan UUD 1945

308

Douglas V. Verney menyusun ciri-ciri sistem pemerintahan
presidentil197 yang merupakan rujukan bagi presidensialisme di berbagai
negara. Di Indonesia, tipe rezim pemerintahan negara Republik Indonesia
menurut UUD 1945 setelah perubahan merupakan tipe rezim pemerintahan
presidentil konvensional.198 Dalam tipe rezim presidentil, kepala
pemerintahan (head of government) sekaligus menjadi kepala negara (head of
state).199 Prinsip pemerintahan presidentil seperti ini juga diatur dan
ditetapkan dalam UUD 1945 setelah perubahan. Bahwa “Presiden Republik
Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang
Dasar” “Presiden memberi grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi dengan
memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung.” “Presiden memberi
gelaran, tanda jasa dan lain-lain tanda kehormatan yang diatur dengan
undang-undang.”200 dan “Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas
Angkatan Darat, Angkatan Laut dan Angkatan Udara.”

Selain itu, UUD 1945 setelah perubahan juga mengatur dan
menetapkan jabatan presiden bersifat fixed-term. Masa jabatan presiden
dalam tipe rezim parlementer mungkin ditetapkan fixed-term dan tidak dapat

197 (1) Majelis tetap terpisah dari badan yudikatif; (2) kekuasaan eksekutif tidak dipisah, (3)
hanya ada satu orang presiden yang dipilih oleh rakyat untuk masa jabatan tertentu pada saat majelis
dipilih; (4) kepala pemerintahan adalah kepala negara; (5) Presiden mengangkat kepala departemen
pemerintahan; (6) Presiden adalah eksekutif tunggal, tidak melibatkan perdana menteri; (7) anggota
majelis tidak boleh menduduki jabatan pemerintah, dan demikian pula pejabat pemerintah tidak
boleh menduduki jabatan majelis; (8) Eksekutif bertanggungjawab kepada Konstitusi; (9) Presiden
tidak dapat membubarkan Majelis; (10) Majelis berkedudukan lebih tinggi dari cabang-cabang
pemerintahan lain dan tidak ada peleburan bagian eksekutif dan legislatif dalam sebuah
parlementer; (11) Eksekutif bertanggungjawab langsung kepada para pemilih; dan tidak ada
konsentrasi kekuasaan pada satu lembaga negara tertentu dalam sistem politik. Douglas V. Verney
“Pemerintahan Parlementer Dan Presidensial” dalam Sistem Pemerintahan Parlementer dan Presidentil
(Parliament versus Presidential Government), ed. Ibrahim R. Dkk. (Jakarta : Raja Grafindo Persana,
1995).

198 Lihat Andrew Ellis, dalam The Indonesian Constitutional Transition : Conservatism or Fundamental
Change (2002), hal.

199 Fred W. Riggs, “Problems of Presidentialism and The American Exception,”Op.cit., hal.78.
200 Indonesia, UUD 1945 Sesudah Perubahan, Pasal 15.

309

dijatuhkan oleh vote of no confidence parlemen. Tetapi kriteria ini belum cukup
untuk memasukkan suatu tipe rezim menjadi presidentil.201 Dalam sistem
presidentil, kepala pemerintahan yang dipilih umumnya secara konkuren
memegang jabatan kepala negara. Hal serupa juga terjadi pada pemerintahan
non-presidentil. Kategori pokok pembeda kedua bentuk pemerintahan
presidentil dan pemerintahan parlementer ialah masa jabatan presiden
bersifat fixed-term yang merupakan hal instrinsik dan kriteria pokok
pemerintahan presidentil.202 Hal ini diatur dan ditetapkan dalam Pasal 7
UUD 1945 setelah perubahan pertama, yaitu “Presiden dan wakil Presiden
memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali
dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan.”

Mekanisme pemilihan presiden dapat dilaksanakan secara langsung
atau tidak langsung oleh rakyat belum merupakan ciri basik rezim
pemerintahan yang membedakan sistem pemerintahan presidentil dan
sistem pemerintahan parlementer.203 Tetapi, kategori basik pembeda kedua
sistem pemerintahan berikutnya ialah ketentuan masa jabatan fixed-term
menurut Konstitusi pada sistem pemerintahan presidentil mengabaikan
mekanisme legislative confidence vote (mosi tidak percaya legislatif) seperti dalam
tipe rezim parlementer.

Bentuk pemerintahan negara menurut UUD 1945 sebelum
perubahan memenuhi kriteria elected-president, fixed-term dan mengabaikan
mekanisme legislative confidence. Hal ini dapat diperiksa dari dua pasal UUD
1945 sebelum perubahan, yaitu Pasal 7 UUD 1945 setelah perubahan

201 Fred W. Riggs, Problems of Presidentialism And The American Exception, Op. cit., hal. 78-79. Basic
category Presiden adalah kepala negara dan kepala pemerintahan, merupakan kateori onomantik,
bukan berdasarkan kriteria semantik.

202 Ibid., hal. 79. Bandingkan Scott Mainwaring dan Matthew Shugart, Juan Linz,
“Presidentialism And Democracy : A Critical Appraisal,” Working Paper (Juli, 1993), hal.
3 – 4.

203 Fred W. Riggs, Problems of Presidentialism…, Op. cit., hal. 132.

310

pertama tahun 1999. Bahwa Presiden dan wakil Presiden memegang
jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam
jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan (Pasal 7).”

Sedangkan tipe institusi pemerintahan presidentil berdasarkan tiga
alasan pokok. Pertama, secara historis, tipe institusi pemerintahan presidentil
merupakan temuan dari sistem konstitusi Amerika Serikat pada tahun
1787.204 Dua prinsip dasar dari tipe institusi pemerintahan presidentil
menurut Konstitusi tahun 1787 Amerika Serikat ialah prinsip pemisahan
kekuasaan (separation of powers) lembaga-lembaga pemerintahan negara; dan
prinsip checks and balances terhadap hak, kewenangan, tanggungjawab, dan
kekuasaan lembaga pemerintahan negara. Sejak itu, tipe institusi
pemerintahan presidentil merupakan generik dari dua prinsip dasar sistem
pemerintahan menurut Konstitusi tahun 1787 Amerika Serikat tersebut di
atas.205

Kedua, rujukan teoretik tipe institusi sistem pemerintahan
presidentil Amerika Serikat menurut Konstitusi Amerika Serikat tahun 1787
yaitu: teori pemisahan kekuasaan dan checks and balances dari Montesquieu;206

204 J. Kilman & Costello, G. eds., The Constitution of the United States of America: Analysis and
Interpretation, (2000); Christiane Almeida de Aguiar Lacombe dan Marcelo Barroso Lacombe, Do
Constitutions Matter? Economic and Political Impact of Presidentialism and Parliamentarism, (New Orleans :
New York University, 2005), hal. 3.

205 Konstitusi Amerika Serikat selesai disusun pada tanggal 17 September tahun 1787 melalui
Constitutional Convention di Philadelphia, Pensylvania, Amerika Serikat, dan mulai berlaku pada 4
Maret tahun 1789. Sejak itu, tiga prinsip konstitusi Amerika Serikat diadopsi oleh konstitusi negara
lain yaitu pernyataan kemerdekaan, separation of powers, dan judicial review. Lihat Richard H.Fallon, The
Dynamic Constitution : An Introduction to American Constitutional Law, (Cambridge University Press,
2004); Max M.Edling, A Revolution in Favor of Government: Origins of the U.S. Constitution and the Making
of the American State, (Oxford University Press, 2003).

206 Prinsip separation of powers dan checks and balances merupakan dua inti dari doktrin politik
Trias Politica dari Charles de Scondat Baron de Montesquieu dalam bukunya The Spirit of the Laws
tahun 1731. Lihat Montesquieu, The Spirit of The Laws (1748), (New York : Hafner Press, 1949),
hal.109-111.

311

teori rule of rotation dan ballot system dari James Harrington;207 teori konstitusi
dari Aristoteles208 dan Polybius,209 bahwa konstitusi jenius210 ialah konstitusi
yang mengatur dan menetapkan tiga hal penting tentang pemerintahan
negara, yaitu pemerintahan menurut hukum,211 pembagian kekuasaan
pemerintahan menurut prinsip keterwakilan monarkhi, aristokrasi, dan
demokrasi,212 dan adanya suatu mekanisme interdependensi, kontrol, dan
proses cek antara lembaga-lembaga pemerintahan.213 Keenam karakter
umum dari tipe institusi pemerintahan presidentil yang telah dikemukakan
di depan adalah indikator dari teori-teori dasar yang telah dikemukakan oleh
Polybius, Aristoteles, Montesquieu, dan James Harrington.214

207 Menurut James Harrington dalam bukunya The Commonwealth of Oceana (1656), bahwa
penyalahgunaan kekuasaan pemerintahan negara dapat dicegah melalui mekanisme legal seperti
separation of powers, ballot system, rule of rotation dan equality of powers.

208 Aristoteles, Politics, Book I, terjemahan Benjamin Jowett, (The University of
Adelaide Library, 2004), bab 4.

209 Polybius, The Rise of Roman Empire, Book 1 dan Book 2, Terjemahan Evelyn S. Shuckburgh,
(Cambridge : Publications Greek Series, 2002), Book 1, hal. 168.

210 Ibid., hal.170.
211Aristoteles menggunakan istilah polity yang memadukan sifat baik dari pemerintahan
demokrasi, oligarkhi, dan monarkhi. Dewasa ini polity didefinisikan sebagai pemerintahan
konstitusional. Lihat dalam Stephen R.Graubard, “Democracy” dalam Stephen R. Graubard, ed.,
History of Ideas, Vol. 1, (Virginia : The Gale Group, 2003), hal. 653.
212 Menurut Polybius, mekanisme pembagian atau lebih tepat representasi kekuasaan
pemerintahan negara menurut Konstitusi Kekaiseran Roma ialah konsul-konsul mewakili prinsip
monarkhi, Senat merepresentasi aristokrat, dan majelis rakyat mewakili prinsip demokratis. Ibid.,
hal. 656.
213 Mekanisme self-regulating konstitusi Romawi merupakan kunci dari genius konstitusi
Romawi. Yakni tiga pemegang kekuasaan interdependent), masing-masing melakukan checking dan
controls satu sama lain. Ibid., hal. 656-657.
214 Misalnya, terapan teori rule of rotation dan ballot system dari James Harrington dapat
ditemukan dalam tipe institusi pemerintahan presidentil dalam karakter ke-1 bahwa Presiden dan
Parlemen dipilih oleh rakyat atau wakil rakyat. Karakter umum ke-6 tipe institusi pemerintahan
presidentil tentang prinsip pemisahan kekuasaan antara kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif
merupakan terapan teori separation of powers Montesquieu. Karakter umum ke-3 tipe institusi
pemerintahan presidentil bahwa Presiden adalah kepala negara dan kepala pemerintahan menurut
Konstitusi merupakan terapan teori tentang penyelenggaraan constitutional government atau
penyelenggaraan pemerintahan menurut Konstitusi atau Undang-Undang Dasar.

312

Ketiga, dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan negara, keenam
karakter umum tipe institusi pemerintahan presidentil termasuk indikator-
indikator komparatif dasar yang membedakan sistem pemerintahan
presidentil dengan sistem pemerintahan lainnya, khususnya sistem
pemerintahan parlementer atau semi-presidentil.215 Oleh karena itu,
karakter umum tipe institusi pemerintahan presidentil tersebut di atas
dipergunakan sebagai kerangka dasar pemikiran untuk membahas bentuk
pemerintahan negara menurut UUD 1945 sesudah perubahan.

Tipe konstitusional sistem pemerintahan presidentil adalah
faktor-faktor yang berkaitan dengan legitimasi konstitusi, bentuk negara,
sovereignty, form of government, tanggungjawab pemerintahan, hak-hak dasar
rakyat, hubungan antara rakyat dan pemerintah. Definisi operasional
konsep tipe konstitusional terutama merujuk pada definisi konstitusi yang
diajukan oleh C.F. Strong, yaitu : “A constitution may be said to be a collection of
principles according to which powers of the government, the rights of the governed, and the
relation between the two are adjusted.” 216

a. Legitimasi Konstitusi (Constitutional Legitimacy)

Perubahan UUD 1945 yang dilakukan oleh MPR hasil Pemilu pada
tahun 1999 mempergunakan dasar hukum pasal 37 UUD 1945. Selain
itu, Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI masa sidang tahun 1999
menyusun kesepakatan pokok tentang perubahan UUD 1945. Kelima
butir kesepakatan yang dicapai oleh Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja
MPR RI meliputi : Pertama, tidak mengubah Pembukaan UUD 1945;
kedua, tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
ketiga, mempertegas sistem pemerintahan presidentil; keempat, penjelasan

215 Aalt Willem Heringa, Constitutions Compared, (Maastricht, 2005), hal.30.
216 Strong, Op.cit., hal. 11.

313

UUD 1945 ditiadakan serta hal-hal normatif dalam Penjelasan
dimasukkan ke dalam pasal-pasal; kelima, perubahan dilakukan dengan
cara adendum.217 Namun, pasal-pasal UUD 1945 sesudah diubah oleh
MPR sebanyak empat kali bukan bersifat flexible constitution, bukan
entrenched constitution. Sebab pasal-pasal tersebut mudah diubah oleh
mayoritas wakil rakyat, tanpa referendum atau konsensus lebih luas dari
perwakilan rakyat saja.

b. ’Constitutional-Democracy’ dan ’Republican Element’
UUD 1945 setelah perubahan telah mengatur, bahwa ”Kedaulatan

berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang
Dasar.” Ketentuan ini diatur dan ditetapkan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD
1945 setelah perubahan. Kemudian Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 setelah
perubahan mengatur, bahwa ”Negara Indonesia adalah Negara
Kesatuan, yang berbentuk republik.218 Kedua ketentuan ini menegaskan
demokrasi konstitusional dalam sistem pemerintahan menurut UUD
1945.
c. Pemerintahan Presidentil

Kategori dasar (basic categories) pemerintahan presidentil dianut oleh
UUD 1945 setelah perubahan, antara lain :219 Pertama, Presiden adalah
kepala negara dan kepala pemerintahan. Ketentuan mengenai hal ini
diatur oleh Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 setelah perubahan, bahwa
“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan

217 MPR RI, Panduan Dalam Memasyarakatkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, Op.cit., hal. 22-23.

218 Indonesia, UUD 1945, Pasal 1 ayat 1.
219 Basic categories pemerintahan presidentil merujuk pada kategori dan klasifikasi yang
diajukan oleh Fred W. Riggs, Giovani Sartori, Matthew Shugart, dan Main Waring. Fred W. Riggs,
Problems of Presidentialism And The American Exception, Op. cit, hal. 72-150; Giovani Sartori, Op. cit, hal.
1; Scott Mainwaring dan Matthew Shugart, Op. cit., hal. 3-4.

314

negara menurut Undang-Undang Dasar.” Kemudian Pasal 14 UUD
1945 setelah perubahan periode menyatakan, bahwa “Presiden memberi
grasi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah
Agung.” Pasal 15 UUD 1945 setelah perubahan menyatakan bahwa
“Presiden memberi gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan
yang diatur dengan undang-undang.”220 Kedua, ketentuan tentang fixed-
terms. UUD 1945 setelah perubahan, pasal 7 mengatur masa jabatan
Presiden yaitu “lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam
jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan.”

d. Hak-Hak Dasar Rakyat dan Rechtstaat

Tipe konstitusi UUD sesudah perubahan UUD 1945 mengakui dan
melindungi hak-hak dasar warga negara dalam Pasal khusus tentang Hak
Asasi Manusia Bab XA Pasal 28A sampai Pasal 28J. Tipe konstitusi
UUD 1945 setelah perubahan tentang hak-hak dasar warga negara
tersebut di atas memiliki kesamaan dengan pengakuan dan perlindungan
hak-hak asasi manusia (human rights) yang merupakan salah satu ciri tipe
konstitusional negara dan pemerintahan di Eropa dan Amerika Serikat
sejak akhir abad 18. Misalnya perlindungan hak-hak asasi manusia
Konstitusi Perancis merujuk pada ‘Declaration des droits de l’homme et du
citoyen’ tahun 1789. Pernyataan ini menjadi bagian dari constitutional law
Perancis karena Pembukaan Konstitusi Perancis Tahun 1958 masih
merujuk pada ‘Declaration des droits de l’homme et du citoyen’ yaitu :

“The French people solemnly proclaim their attachment to the Rights of Man and the
principles of national sovereignty as defined by the Declaration of 1789, confirmed
and compelemented by the Preamble to the Constitution of 1946.”

220 Indonesia, UUD 1945, Pasal 15.

315

e. Bentuk Negara Kesatuan (Unitary element)

UUD 1945 setelah perubahan menetapkan bahwa bentuk negara
Indonesia ialah negara kesatuan. Hal ini diatur oleh Bab I, Pasal 1 ayat
(1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa “Negara Indonesia ialah Negara
Kesatuan, yang berbentuk Republik.” Pemerintahan presidentil hanya
akan efektif dan stabil jika diterapkan dengan sistem kepartaian
sederhana (two party system). Sebaliknya akan terjadi instabilitas dan
pemerintahan yang tidak efektif jika pilihan politik untuk menerapkan
sistem presidentil tidak diikuti dengan kebijakan untuk menerapkan
sistem kepartaian yang sederhana. Pada masa sesudah jatuhnya rezim
Soeharto berbagai langkah telah ditempuh oleh pemerintahan BJ
Habibie untuk melaksanakan reformasi kelembagaan di antaranya adalah
dengan melakukan perubahan terhadap UU Kepartaian, UU Pemilu, dan
UU tentang Susunan dan Kedudukan MPR,DPR, dan DPD (UU
Susduk). Reformasi terhadap UU Partai Politik dilakukan dengan
membentuk UU No.2 tahun 1999 tentang Partai Politik yang pada
intinya membuka peluang kepada setiap warga negara membentuk partai
politik.221

Undang-undang No. 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik, partai-
partai politik tidak diharuskan untuk mencantumkan persyaratan dalam
anggaran dasar tentang ideologi Pancasila sebagai satu-satunya asas.
Reformasi UU Partai Politik ini telah mendorong pertumbuhan lebih
dari 120 partai politik dan dari jumlah tersebut terdapat 48 partai politik

221 Paket Undang-undang Politik dilakukan revisi, sehingga dalam UU No 2 Tahun 1999 yang
menggantikan UU No 3 Tahun 1985 menerapkan sistem multipartai, dengan adanya kebebasan
mendirikan partai politik dan mengikuti Pemilihan Umum. Lihat Idris Thaha, ed., Pergulatan Partai
Politik di Indonesia, (Jakarta : PT Radja Grafindo Perkasa, 2004), hal. 79.

316

lolos mengikuti pemilihan anggota legislatif pada Pemilu tahun 1999.222
Sikap DPR hasil Pemilu tahun 1999 ini tetap mempertahankan sistem
multipartai sederhana berdasarkan UU No 31 Tahun 2002 tentang Partai
Politik. Berdasarkan UU No.31 Tahun 2002 ini, Pemilu tahun 2004
diikuti oleh 24 partai politik dan berdasarkan UU No 2 Tahun 2008
Pemilu diikuti oleh 38 Partai Politik dan 6 partai lokal223

222 Lihat Lili Romli, “Potret Buram Partai Politik di Indonesia,” dalam Mennggugat Partai
Politik, (Depok : Laboratorium Ilmu Politik FISIP UI, 2003), hal.133.

223 Lihat www.kpu.go.id. Data perolehan suara partai politik peserta Pemilu 2004,
yang disajikan berdasar nomor urut partai, sebagai berikut : (1) Partai Nasional Indonesia
Marhaenisme (0,81 %/1 kursi),(2) Partai Buruh Sosial Demokrat (0,56 %), (3)Partai
Bulan Bintang (2,62 %/11 kursi), (4) Partai Merdeka (0,74 %), (5) Partai Persatuan
Pembangunan (8,15 %/58 kursi), (6) Partai Persatuan Demokrasi Kebangsaan (0,59 %),
(7) Partai Perhimpunan Indonesia Baru (0,59 %), (8) Partai Nasional Banteng
Kemerdekaan (1,08 %/1 kursi), (9) Partai Demokrat (7,45 %/57 kursi), (10) Partai
Keadilan dan Persatuan Indonesia (1,26 %/1 kursi), (11)Partai Penegak Demokrasi
Indonesia (0,75 %), (12) Partai Persatuan Nahdlatul Ummah Indonesia (0,79 %), (13)
Partai Amanat Nasional (6,44 %/52 kursi), (14) Partai Karya Peduli Bangsa (2,11 %/2
kursi), (15) Partai Kebangkitan Bangsa (10,57 %/52 kursi) (16) Partai Keadilan Sejahtera
(7,34 %/45 kursi), (17) Partai Bintang Reformasi (2,44 %/13 kursi), (18) Partai
Demokrasi Indonesia Perjuangan (18,53 %/109 kursi), (19) Partai Damai Sejahtera (2,13
%/12 kursi) (20) Partai Golongan Karya (21,58 %/128 kursi), (21) Partai Patriot
Pancasila (0,95 %), (22) Partai Syarikat Indonesia (0,60 %), (23) Partai Persatuan Daerah
(0,58 %), (24) Partai Pelopor (0,77 %). Total suara 113.462.414 yang memperebutkan 550
kursi DPR. Sedang Pemilu 2009 dengan hasil sebagai berikut: 1. Partai Hati Nurani
Rakyat 3,77 %, 2. Partai Kebangkitan Peduli Bangsa 1,4 %, 3. Partai Pengusaha dan
Pekerja Indonesia 0,72 %, 4. Partai Peduli Rakyat Nasional 1,21 %, 5. Partai Gerakan
Indonesia Raya 4,46 %, 6. Partai Barisan Nasional 0,73%, 7. Partai Keadilan Persatuan
Indonesia 0,90%, 8. Partai Keadilan Sejahtera 7,89%, 9. Partai Amanat Nasional 6,03%,
10. Partai Perjuangan Indonesia Baru 0,19 %, 11.Partai Kedaulatan 0,42 %, 12. Partai
Persatuan Daerah 0,53 %, 13. Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) 4,95 %, 14. Partai
Pemuda Indonesia 0,40 %, 15. Partai Nasionalisme Indonesia-Marhaenisme (PNI-
Marhaenisme) 0,31 %, 16. Partai Demokrasi Pembaruan (PDP) 0,86 %, 17. Partai Karya
Perjuangan (PKP) 0,34 %, 18. Partai Matahari Bangsa (PMB) 0,40 %, 19. Partai Penegak
Demokrasi Indonesia 0,13 %, 20. Partai Demokrasi Kebangsaan 0,65 %, 21. Partai
Republika Nusantara (RepublikaN) 0,61 %, 22.Partai Pelopor 0,33 %, 23. Partai
Golongan Karya (Golkar) 14,45 %, 24. Partai Persatuan Pembangunan (PPP) 5,33 %, 25.
Partai Damai Sejahtera (PDS) 1,46 %, 26. Partai Nasional Benteng Kemerdekaan
Indonesia (PNBKI) 0,45 %, 27. Partai Bulan Bintang (PBB) 1,79 %, 28. Partai Demokrasi
Indonesia Perjuangan (PDIP) 14,01 %, 29. Partai Bintang Reformasi (PBR) 1,21 %, 30.
Partai Patriot 0,53 %, 31. Partai Demokrat (PD) 20,81 %, 32. Partai Kasih Demokrasi

317

Mainwaring melakukan studi pada tahun 1993 di negara-negara yang
menerapkan sistem pemerintahan presidentil dengan sistem multipartai
menunjukkan bahwa sistem multipartai lebih sering menimbulkan risiko
terhadap sistem pemerintahan presidentil.224 Berdasarkan kajian ini,
Mainwaring menyimpulkan bahwa pelaksanaan sistem pemerintahan
presidentil dengan sistem multipartai secara inheren cenderung
membawa risiko-risiko seperti: pertama, terjadinya ketidakstabilan atau
instabilitas pemerintahan, kedua, risiko deadlock kebijakan pemerintahan
negara; ketiga, tindakan presiden di luar konstitusi (rule by decree); dan
keempat, jatuhnya Presiden (presidential fall).
i. Risiko Ketidakstabilan Pemerintahan

Dalam hal ini, negara yang menganut sistem presidentil dengan
sistem multi partai berisiko terbentuknya pemerintahan minoritas
(minority government) yaitu pemerintahan oleh presiden yang terpilih dalam
sistem pemerintahan presidentil namun tidak memiliki mayoritas kursi
di parlemen. Dalam situasi dan kondisi seperti ini, presiden yang dipilih
melalui mekanisme pemilihan secara langsung oleh rakyat tidak berasal
dari partai politik yang memperoleh kursi majoritas di parlemen sehingga
tercipta minority government.225 Untuk melaksanakan pemerintahan

Indonesia (PKDI) 0,31 %, 33. Partai Indonesia Sejahtera (PIS) 0,31 %, 34. Partai
Kebangkitan Nasional Ulama (PKNU) 1,47 %, 35).Partai merdeka 0,11 %, 36).Partai
Nahdlatul Ummah Indonesia 0,14 %, 37).Partai Syarikat Indonesia 0,14 %, 38).Partai
Buruh 0,26 %.

224 Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism, and Democracy - the Difficult
Combination," Comparative Political Studies 26 (2), (1993), hal.198-228.

225 Alfred Stepan dan Cindy Skach, “Constitutional Framework and Democratic
Consolidation : Parliamentalism versus Presidentialism,” Op.cit., hal. 1-22.

318

presiden harus membentuk pemerintahan koalisi untuk memperoleh
majoritas kursi di parlemen.226

Praktek ketatanegaraan dengan sistem pemerintahan presidentil
koalisi dalam artian yang sesungguhnya jarang sekali terjadi.227 Selain itu
data empiris juga menunjukkan bahwa meskipun minority government lebih
sering terjadi dinegara dengan sistem pemerintahan presidentil jika
dibandingkan dengan sistem pemerintahan parlementer, namun hal itu
tidak berarti bahwa ketidakstabilan pemerintahan lebih sering terjadi
pada minority government dalam pemerintahan presidentil.228 Stabilitas
pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidentil dengan sistem
multi partai tidak hanya bergantung pada kemampuan suatu
pemerintahan membentuk koalisi, tetapi juga tergantung pada apakah
pembentukan koalisi dimungkinkan oleh konstitusi dan peraturan
perundangan.

Studi yang dilakukan David Altman menghasilkan tentang
pemerintahan koalisi dalam sistem pemerintahan presidentil
menunjukkan bahwa pembentukan koalisi tidak dengan sendirinya
mendukung konsolidasi demokrasi. Hasil penelitian yang dilakukan
David Altman229 tentang praktek pemerintahan koalisi yang dilakukan
oleh presiden-presiden dalam sistem pemerintahan presidentil di

226 José Antonio Cheibub,“Minority Governments, Deadlock Situations and the
Survival of Presidential Democracies,” Op.cit., hal. 294.

227 José Antonio Cheibub, Adam Przeworski and Sebastian M. Saiegh, “Government
Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism,” Op.cit., hal. 576.

228 José Antonio Cheibub, “Minority Governments, Deadlock Situations..., Op.cit., hal. 294.
José Antonio Cheibub, Adam Przeworski and Sebastian M. Saiegh, “Government Coalitions...,”
Op.cit., hal. 580.

229 Lihat David Altman,“The Politics of Coalition Formation and Survival in Multi-
Party Presidential Democracies -the Case of Uruguay 1989-1999,” Party Politics 6 (3),
(2000), hal. 274.

319

Uruguay menunjukkan bahwa presiden biasanya berhasil membentuk
pemerintahan koalisi. Meskipun pemerintahan koalisi itu hanya bersifat
sementara dan terbatas pada isu-isu tertentu. Karena koalisi tersebut
bersifat sementara dan terbatas pada isu-isu tertentu maka tidak jarang
koalisi yang dibentuk tidak bertahan lama dan berakhir pada saat masa
jabatan Presiden berakhir.

Agar koalisi bersifat langgeng dan tidak mudah pecah maka koalisi
sebaiknya dibangun di antara partai-partai politik yang memiliki
kesamaan ideologi dan cita-cita sebagai platform bersama. Selain itu
prinsip-prinsip hukum (rule of law) harus ditegakkan sehingga koalisi tidak
berubah menjadi kolusi dan nepotisme yang menjadi kekuatan
kontraproduktif terhadap demokrasi. Di sejumlah negara yang menganut
sistem presidentil dengan sistem multi partai, stabilitas politik dan
efektifitas pemerintahan berjalan secara transparan, akuntabel, dan tidak
mengarah pada terjadinya kolusi, korupsi, dan nepotisme atau politik
uang karena level rule of law nya tinggi.230

Praktek pemerintahan koalisi pada sistem pemerintahan presidentil
dengan level rule of law yang tinggi biasanya berbeda dengan praktek
pemerintahan koalisi pada sistem pemerintahan presidentil dengan level
rule of law yang rendah. Dalam praktek pemerintahan koalisi pada sistem
pemerintahan presidentil dengan level rule of law yang rendah lasimnya
dilaksanakan melalui suap untuk mempengaruhi koalisi, jual-beli suara,
dan koalisi pemerintahan secara rahasia. Praktek pemerintahan koalisi
pada sistem pemerintahan presidentil di Equador misalnya menunjukkan
bahwa ketika rule of law rendah, presiden yang memenangkan pemilu
melakukan suap, jual-beli suara, dan koalisi rahasia dalam rangka

230 Ibid.

320

pembentukan pemerintahan koalisi. Mempertahankan kerahasiaan dari
setiap kesepakatan koalisi dan kerjasama dalam kabinet merupakan suatu
prakondisi untuk kerjasama legislatif yang efektif dan seringkali
dilaksanakan melalui pola KKN, konsesi-konsesi kebijakan khusus, dan
politik uang yang menimbulkan skandal politik dan ketidakstabilan
pemerintahan.231

Di negara-negara Afrika, praktik suap, money-politics dan koalisi
“rahasia” dalam pemerintahan presidentil dipraktekan sangat luas dalam
rangka pengaturan ‘power-sharing’ dalam pemerintahan negara di antara
partai dan elit politik.232 Menurut hasil riset Jackson dan Rosberg pada
tahun 1982,233 praktek suap, koalisi rahasia, dan money-politics dalam
sistem pemerintahan presidentil di sejumlah negara di Afrika terjadi
karena tidak bekerjanya hukum: “the formal rules of the political game do not
effectively govern the conduct of rulers”. Dengan perkataan lain, sistem
konstitusi tidak berjalan dalam sistem pemerintahan presidentil di
negara-negara ini karena kelemahan tipe konstitusi dan tipe institusi
dalam membatasi kekuasaan konstitusional Presiden. Praktek
penyelenggaraan pemerintahan presidentil di negara-negara seperti ini
telah menciptakan sistem politik yang otoriter, tidak demokratis, dan
sarat KKN karena baik tipe institusi maupun tipe konstitusinya sama
sekali tidak mendukung.234

231 Ibid. Contoh kasus money politics yang menimbulkan skandal dan kejatuhan Presiden yaitu
skandal money politics yang menyebabkan kejatuhan Presiden Guatemala Jorge Serrano pada tahun
1993 dan Presiden Peru Alberto Fujimori pada tahun 2000.

232 Nicolas van de Walle, “Presidentialism and Clientelism in Africa's Emerging Party
Systems,” Journal of Modern African Studies 41 (2), (2003), hal. 312-314.

233 Robert H. Jackson and Carl G. Rosberg, Personal Rule in Black Africa : Prince, Autocrat, Prophet,
Tyrant, (Berkeley : University of California Press, 1982), hal. 11.

234 Nicolas van de Walle, “Presidentialism and Clientelism in Africa's Emerging Party
Systems”, Op.cit., hal. 310.

321

Kasus Indonesia sebenarnya tidak jauh berbeda dengan pengalaman
pelaksanaan sistem presidentil dengan sistem multi partai yang terjadi di
negara-negara Afrika sebagaimana diuraikan di atas. Pada era presiden
Abdurrahman Wahid terjadi instabilitas pemerintahan karena partai-
partai yang bergabung dalam koalisi Poros Tengah untuk mendukung
terpilihnya Presiden Abdurrahman Wahid pecah.235 Dalam
perkembangannya terjadi konflik sangat tajam antara Presiden Wahid
dengan parlemen yang memicu konflik berkepanjangan antara Presiden
dan DPR. Di dalam tubuh kabinet sendiri terjadi rivalitas dan konflik
sehingga berkali-kali dilakukan reshuffle.

Konflik yang terjadi bertambah buruk, karena tidak hanya antara
Presiden dengan DPR tetapi juga antara Presiden dan Wakil Presiden
Megawati Soekarnoputri. Akibat situasi ini partai-partai pendukung
pemerintahan Wahid di parlemen satu per satu menarik diri dari koalisi
sehingga praktis pemerintahan Presiden Wahid hanya didukung oleh
partai kecil.236 Akibatnya setiap kebijakan yang dikeluarkan Presiden
ditolak oleh DPR sehingga konflik presiden dengan DPR menjadi
semakin tajam. Karena merasa kehilangan dukungan di parlemen,
Presiden Wahid kemudian menerbitkan Maklumat Presiden yang
membekukan MPR dan DPR; mengembalikan kedaulatan ke tangan
rakyat dan mengambil tindakan serta menyusun badan yang diperlukan
untuk menyelenggarakan pemilihan umum dalam waktu satu tahun;

235 Poros Tengah merupakan kaukus partai-partai Islam seperti Partai Persatuan
Pembangunan (PPP), Partai Bulan Bintang (PBB) dan Partai Keadilan (PK) ditambah partai
berbasis massa Islam Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) dan Partai Amanat Nasional (PAN) yang
dipimpin Amin Rais. Lihat Rusdi Muchtar, Afdlal, Sumarno dan Dwi Purwoko, Megawati
Soekarnoputri Presiden Republik Indonesia, (Depok : PT.Rumpun Dian Nugraha, 2002), hal.98-104.

236 Ibid. Dinamika politik terpilihnya K.H.Abdurrahman Wahid amat unik, sebab ia berasal
dari Partai Kebangkitan Bangsa, kekuatan politik pendukung Presiden Wahid di DPR hanya
mempunyai 10,2 % suara atau 51 kursi DPR.

322

menyelamatkan gerakan reformasi total dari hambatan unsur-unsur
Orde Baru dengan membekukan Partai Golkar sambil menunggu
keputusan MA; dan memerintahkan jajaran TNI dan Polri untuk
mengamankan langkah-langkah penyelamatan negara.

Maklumat ini kemudian menjadi alasan bagi MPR untuk menjatuhkan
Presiden Wahid karena dinilai telah melanggar haluan negara.237 Hampir
semua fraksi di DPR maupun MPR sepakat Presiden telah melanggar
konstitusi dan memberhentikannya untuk kemudian mengangkat Wakil
Presiden Megawati Soekarnoputri sebagai penggantinya. Kenyataan ini
menegaskan bahwa penerapan sistem presidentil dengan multi partai
sistem sangat rentan terhadap risiko ketidakstabilan pemerintahan.
Presiden dalam sistem multi partai dengan sistem presidentil
menghadapi dilema antara melaksanakan kewenangan-kewenangan
konstitusional berdasarkan mandat UUD dan memenuhi keinginan
partai-partai yang bergabung dalam koalisi yang telah menghantarkannya
menjadi presiden. Keinginan Presiden Wahid yang kokoh untuk
mempertahankan prinsip-prinsip pemerintahan presidentil terpaksa
harus mengalah dan tunduk pada kepentingan partai-partai politik yang
membentuk kekuatan majoritas di parlemen.

ii. Risiko Deadlock kebijakan pemerintahan negara
Sistem presidensial-multipartai juga berpotensi memicu instabilitas

pemerintahan, minority government dalam sistem pemerintahan presidentil

237 Lihat Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Putusan Sidang Istimewa MPR
RI Tahun 2001, (Jakarta : Sekretariat Jenderal MPR RI, 2001), hal.11-17; A.B.Susanto dan Antonius
Sujata, eds., Memorandum DPR dan Sidang Istimewa MPR : Sebuah Wacana Supremasi Hukum, (Jakarta :
The Jakarta Consulting Group, 2001).

323

juga dapat memicu deadlock penyelenggaraan pemerintahan negara.238
Tidak ada mekanisme konstitusional yang bisa menjadi rujukan
penyelesaian masalah dalam sistem pemerintahan presidentil jika terjadi
deadlock akibat konflik Presiden vs Parlemen. Kondisi ini dapat
menimbulkan ketidakstabilan pemerintahan negara dan dapat
mendorong terjadinya abuse of power dengan menggunakan kewenangan-
kewenangan ekstrakonstitusional.239 Menurut Jose Antonio Cheibub,
negara-negara yang menerapkan sistem pemerintahan presidentil
umumnya pernah mengalami satu kondisi deadlock yang disebabkan
karena terjadinya konflik antara presiden dengan DPR.240 Menurut
Cheibub, kondisi deadlock dalam pemerintahan presidential adalah “a
situation of stalemate where neither the legislature nor the executive can override the
policy preferences of the other.”241

Dalam kondisi deadlock seperti itu jelas pemerintahan tidak akan
berjalan secara efektif karena Presiden sebagai kepala pemerintahan
sibuk untuk mencari jalan ke luar guna mengatasi deadlock yang terjadi.
Dalam praktik ketatanegaraan Indonesia, kondisi deadlock seperti ini
pernah terjadi pada era Presiden Abdurrahman Wahid dimana konflik
terus menerus terjadi antara Presiden dengan parlemen karena kebijakan
pemerintah tidak lagi memperoleh dukungan majoritas di parlemen
akibat partai-partai yang bergabung dalam koalisi satu per satu
melepaskan diri dari koalisi. Karena terus menerus konflik, maka

238 Pembahasan lebih luas mengenai hal ini dapat diperiksa pada Alfred Stepan dan
Cindy Skach, “Constitutional Framework and Democratic Consolidation :
Parliamentalism versus Presidentialism”, Op.cit., hal. 1-22.

239 José Antonio Cheibub, “Minority Governments, Deadlock Situations...,” Op.cit.,
hal. 297-298.

240 Ibid.
241 Ibid., hal. 287-291.

324

pemerintahan sehari-hari hanya sibuk menghadapi serangan-serangan
dari DPR dan lupa mengurus dan melayani kepentingan masyarakat.

iii. Tindakan Presiden di luar konstitusi (Rule by decree)

Terjadinya konflik yang berkepanjangan antara Presiden dan DPR
tidak hanya membuat deadlock pemerintahan tetapi pada akhirnya dapat
memicu rule by decree yang menimbulkan krisis pemerintahan jika
pembatasan-pembatasan dan checks and balances hak, wewenang, dan
tanggungjawab kekuasaan pemerintahan melalui institusi-institusi legal
lemah. Dalam beberapa kasus, rule by decree dapat merupakan solusi dari
krisis pemerintahan, dan bukan bagian dari krisis pemerintahan. Praktek
pemerintahan presidentil di sejumlah negara menunjukkan presiden
memiliki “legislative prerogative” yang signifikan untuk mengurangi potensi
deadlock penyelenggaraan pemerintahan negara yang dapat menimbulkan
ketidakstabilan pemerintahan. Contoh kasus yang menarik mengenai hal
ini adalah praktek pemerintahan presidentil dengan sistem multi partai
di Cile. Presiden-presiden Cile memiliki kewenangan konstitusional
bidang legislasi. Namun, kekuasaan konstitusional bidang legislasi ini
tidak menimbulkan abuse of power dan mendorong krisis konstitusional
karena level rule of law di negara-negara tersebut cukup tinggi.

Dengan demikian tingkat kepatuhan terhadap prinsip-prinsip hukum
oleh pemerintah yang berkuasa sangat menentukan apakah akan akan
timbul krisis konstitusional atau tidak. Apabila rule of law rendah,
kemungkinan akan terjadi krisis konstitusional dan rule by decree yang
menimbulkan ketidakstabilan pemerintahan negara selalu terbuka.242
Tindakan Presiden Equador yang mengerahkan tank ke gedung

242 Maxwell A.Cameron, Political and Economic Origins of Regime Change in Peru: The
Eighteenth Brumaire of Alberto Fujimori, Op.cit., hal. 37-69.

325

pengadilan untuk membatalkan keputusan Konggres yang telah
mengangkat para hakim pada tahun 1987 adalah tindakan yang
melanggar konstitusi namun tidak menimbulkan gejolak dan krisis lebih
lanjut karena tindakan tersebut didukung oleh rakyat secara luas.243
Contoh kasus menarik lainnya adalah tindakan self-coup yang dilakukan
oleh Presiden Peru Fujimori pada tahun 1992 yang berhasil mengontrol
kekuasaan legislatif tanpa membubarkan Kongres.244 Upaya kongres
yang dibekukan oleh Presiden Fujimori untuk melakukan impeachment
terhadap Presiden Peru Fujimori diabaikan.

Namun, berbeda dengan di atas dalam kasus Indonesia, Maklumat
Presiden Abdurrahman Wahid tertanggal 23 Juli 2001 tidak berhasil
mengatasi krisis politik dan kemelut berkepanjangan yang terjadi antara
Presiden dan DPR. Pertama, karena maklumat tersebut dianggap
melanggar UUD 1945 oleh Ketua MA pada saat itu. Kedua, secara
faktual maklumat presiden tersebut tidak mendapat dukungan luas dari
masyarakat. Ketiga, karena di parlemen sendiri hanya PKB yaitu
partainya Presiden Abddurrahman Wahid yang mendukung maklumat
itu.

iv. Risko Menguatnya Oposisi dan Jatuhnya Presiden
Dari kasus-kasus yang diuraikan di atas, minority government bisa

berakibat fatal yakni jatuhnya presiden. Presiden-presiden yang partainya

243 Catherine M. Conaghan, James M. Malloy, and Luis A. Abugattas, “Business and
the Boys”, The Politics of Neoliberalism in the Central Andes, Latin American Research Review,
25, (1990), hal. 3-30; Anita Isaacs, “Problems of Democratic Consolidation in Ecuador,”
Bulletin of Latin American Research, (1991), hal. 221-238.

244 John Crabtree, “The Collapse of Fujimorismo : Authoritarianism and It’s Limits,” Bulletin
of Latin American Research, 20 (Juli 2001), hal. 295.

326

gagal meraih mayoritas dalam pemilihan parlemen pada sistem
pemerintahan presidentil di negara-negara Amerika Latin akan
menghadapi tekanan dan oposisi di parlemen dan akhirnya jatuh.245
Dalam kasus Indonesia, Presiden Wahid berasal dari partai yang tidak
menguasai majoritas kursi di MPR. Dia terpilih menjadi presiden karena
koalisi Poros Tengah sehingga partai-partai yang berasal dari Koalisi
Poros Tengah sepakat untuk memilih Abdurrahman Wahid menjadi
presiden. Kemudian Koalisi Poros Tengah memlih Megawati
Soekarnoputri, Ketua Umum PDIP sebagai Wakil Presiden.

Dengan terpilihnya Presiden Wahid dari koalisi Poros Tengah dan
Megawati dari PDIP maka diharapkan pemerintahan Abdurrahman
Wahid akan memperoleh dukungan majoritas di parlemen. Namun
dalam perjalanannya Koalisi Poros Tengah pecah dan PDIP secara
diam-diam menarik dukungan terhadap Presiden Wahid untuk
melapangkan jalan bagi Ketua Umumnya yang juga Wakil Presiden
menjadi Presiden. Setelah Presiden Wahid dijatuhkan pada tahun 2001,
masa jabatan yang tersisa diisi oleh Presiden Megawati sedangkan untuk
Wapres dipilih Ketua Umum PPP Hamzah Haz hingga tahun 2004.246

Studi yang dilakukan Charles D.Kenney di negara-negara Amerika
Latin pada kurun waktu tahun 1978-1997 menunjukkan bahwa minority
government rentan terhadap instabilitas pemerintahan yang berujung
pada jatuhnya presiden. Menurut hasil riset Kenney tersebut, di Amerika
Latin terdapat 31 presiden dengan minority government dan sekitar 14
presiden (sekitar 45 persen) di antaranya menghadapi tekanan parlemen

245 Data tahun 1978-1997 dapat diperiksa pada Charles D. Kenney, Fujimori’s Coup and the
Breakdown of Democracy in Latin America, (Notre Dame : University of Notre Dame Press, 2004), hal.
264-266.

246 Rusdi Muchtar, Afdlal, Sumarno dan Dwi Purwoko, Megawati Soekarnoputri Presiden Republik
Indonesia, Op.cit., hal. 112-113.

327

sehingga sedikitnya delapan presiden dengan minority government (sekitar
21 persen) akhirnya jatuh sebelum masa jabatannya selesai menurut
Konstitusi.

Sedangkan presiden dengan majority government dalam sistem
pemerintahan presidentil menunjukkan bahwa hanya terdapat sembilan
presiden yang berasal dari majority government. Dari jumlah tersebut, hanya
dua dari presiden majority government (sekitar 22 persen) yang menghadapi
tekananan dan oposisi dari parlemen sehingga satu dari presiden (sekitar
7 persen) majority government akhirnya jatuh sebelum masa jabatannya
berakhir menurut Konstitusi. Sedangkan Presiden Columbia Samper
pada tahun 1995-1996 yang partainya menguasai kongres dapat
mempertahankan jabatannya karena mayoritas partainya menguasai
kongres.247 Presiden Garcia dan Fujimori di Peru dan Lusinchi harus
menghadapi tuduhan melakukan kriminal selama memangku jabatan
Presiden. Ketiga presiden ini dapat menyelesaikan masa jabatannya
sesuai Konstitusi karena menguasai mayoritas Kongres.248

Perbandingan data minority government dan majority government tersebut
di atas menunjukkan sejumlah faktor risiko pemerintahan presidentil
berasal dari sistem multi-partai yang dapat menciptakan minority
government. Sistem multipartai dapat memicu ketidakstabilan
pemerintahan presidentil karena pemerintahan presidentil tidak memiliki
mekanisme sistem koalisi pemerintahan dan struktur konstitusional

247 John C. Dugas, “Drugs, Lies, and Audiotape : The Samper Crisis in Colombia (Review
Essay),” Latin American Research Review 36, (2001), hal. 157-174; Naoko Kada, “The Role of
Investigative Committees in the Presidential Impeachment Processes in Brazil and Colombia,”
Legislative Studies Quarterly 28, (Februari 2003), hal. 29-54.

248 Ibid.

328

seperti pemerintahan parlementer dimana pemerintahan harus dikuasai
partai mayoritas. 249

Praktik ketatanegaraan di Indonesia kasus minority government tidak
pernah terjadi pada masa berlakunya UUD 1945 sebelum perubahan.
Kasus seperti ini baru terjadi pada saat Presiden Abdurrahman Wahid
ketika dia terpilih oleh MPR dalam Sidang Umum MPR tahun 1999
untuk menggantikan Presiden BJ Habibie. Setelah Presiden Wahid jatuh
dan Wakil Presiden Megawati menjadi Presiden, terjadi majority government
karena majoritas parlemen mendukung pemerintahan Megawati sampai
akhir pada tahun 2004. Konflik internal dan rivalitas antara elit politik
dalam kabinet berhasil diatasi Megawati. Demikian pula hubungan
dengan DPR dijaga sehingga dapat dihindari adanya konflik yang pada
akhirnya hanya mendelegitimasi pemerintahannya.250

Sistem Presidentil yang telah mengalami pemurnian dalam UUD
1945 sesudah perubahan dengan tetap mempertahankan sistem multi
partai berpotensi menciptakan minority government dan memperkuat
oposisi di parlemen terhadap kebijakan pemerintah. Apabila relasi antara
Presiden dan DPR tidak ditata dengan baik maka oposisi yang dilakukan
cenderung berakibat pada jatuhnya presiden seperti yang pernah dialami
Indonesia masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid.

Prospek Sistem Multipartai yang berkombinasi dengan Sistem
Presidensial menurut penulis selain dapat didorong dengan pendekatan
legal yakni meningkatkan angka Parliamentary Threshold dan Electoral
Threshold untuk menyederhanakan jumlah partai politik. Selain itu, juga

249 Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism, and Democracy : the Difficult
Combination,” Op.cit., hal. 198-228.

250 Rusdi Muchtar, Afdlal, Sumarno dan Dwi Purwoko, Megawati Soekarnoputri Presiden Republik
Indonesia, Op.cit., hal 160.

329

ditentukan oleh keberhasilan dalam mengakhiri transisi demokrasi
menuju konsolidasi demokrasi. Transisi Demokrasi menurut Richard
Gunter, “begins with the breakdown of the former authoritarian regime and ends
with the establishment of a relatively stable configuration of political institutions
within a democratic regime”. Tetapi transisi semacam ini tidak serta merta
bermakna bahwa Negara itu akan terus menerus dalam kerangka
demokrasi, manakala transisi gagal melakukan konsolidasi bisa saja
kembali ke otoriter. Karena itu semua Negara berproses menuju
demokrasi, termasuk Indonesia selalu menghadapi masalah.251

Andreas Schedler (2001) konsep konsolidasi demokrasi pada awalnya
dipahami secara sederhana manakala terdapat suatu Negara menghadapi
tantang stabilisasi rezim. O’Donnel memahami rezim demokrasi
terkonsolidasi manakal rezim berkemungkinan berlangsung terus-
menerus (likely to endure). Ada tiga makna: pertama, konsep negative
karena lebih cenderung menghindari kembalinya rezim otoriter daripada
mencapai tahapan demokrasi yang lebih atas. Kedua, berorientasi ke luar
“forward looking” karena lebih cenderung mengharapkan stabilitas
rezim di masa mendatang. Ketiga, cenderung mengadopsi perspektif ahli
eksternal tentang kelangsungan hidup rezim demokrasi daripada
perspektif partisan.

2.Pemerintahan Presidensial-Multi Partai di Era Susilo Bambang
Yudhoyono

Pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono yang memegang
kekuasaan sejak tahun 2004 merupakan pemerintahan yang dijalankan

251 Kacung Marijan, Sistem Politik Indonesia: Konsolidasi Demokrasi Pasca Orde Baru, Jakarta:
Kencana, 2010, hal.336.

330

berdasarkan pada UUD 1945 hasil empat kali perubahan yang dilakukan
MPR RI pada tahun 1999 sampai dengan 2002. Sebagaimana kita ketahui,
UUD 1945 sesudah perubahan menganut asas-asas pemisahan kekuasaan
(separation of power) dan checks and balances. Cabang kekuasaan eksekutif,
legislatif dan yudikatif sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu
sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances. Melalui prinsip checks
and balances ini maka kekuasaan negara dapat diatur,dibatasi bahkan
dikontrol dengan sebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan
oleh aparat penyelenggara negara maupun pribadi-pribadi yang kebetulan
sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang
bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya.252
Selain itu, terdapatnya rumusan hak asasi manusia (HAM) di dalam Pasal
28 A sampai dengan Pasal 28 J UUD 1945 merupakan perwujudan dari
konsep negara hukum yang demokratis (democratische rechtstaat).

Kekuasaan Presiden berdasarkan UUD 1945 hasil perubahan bahwa
disamping sebagai Kepala Pemerintahan, juga sebagai Kepala Negara.
Berdasarkan ketentuan Pasal 7B UUD 1945, dalam melaksanakan fungsi
pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan ini meskipun
berpendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melanggar
hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil
Presiden seperti diatur dalam Pasal 7A UUD 1945, namun kedudukan
DPR sejajar dengan Presiden sehingga tidak dapat saling menjatuhkan,
maka DPR tidak memproses dan mengambil putusan terhadap
pendapatnya sendiri, akan tetapi mengajukannya kepada Mahkamah
Konstitusi untuk memeriksa, mengadili dan memutus pendapat DPR
yang berisi dugaan DPR tersebut. Kalau putusan MK menyatakan bahwa

252 Jimly Asshddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Op.cit, hal. 74.

331

Presiden dan/atau Wakil Presiden seperti ditentukan dalam pasal 7A
UUD 1945, DPR meneruskan usul pemberhentian ke MPR. DPR tidak
dapat menjatuhkan Presiden.253 Sebaliknya berdasarkan Pasal 7A UUD
1945, Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR.
Jadi, menurut sistem UUD 1945 setelah perubahan, kedudukan Presiden
dan DPR adalah setara atau seimbang.

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono merupakan Presiden pertama
yang dipilih secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil.254 Hal ini
dapat dibuktikan dengan Keputusan Nomor 98/SK/KPU/2004 tanggal 4
Oktober 2004, Komisi Pemilihan Umum (KPU) menetapkan Susilo
Bambang Yudhoyono dan Yusuf Kalla sebagai pasangan Presiden-Wakil
Presiden terpilih. Keputusan KPU ini ditopang oleh hasil akhir perolehan
suara pasangan ini sebanyak 69.266.350 suara, jauh di atas perolehan suara
pasangan Megawati Soekarnoputri-Hasyim Muzadi yakni 44.990.704
suara.255 Dengan jumlah suara sah pada Pemilu Presiden-Wakil Presiden
putaran kedua sebanyak 114.257.054 suara, pasangan Susilo Bambang
Yudhoyono-Jusuf Kalla meraup 60,62 persen, sedangkan pasangan
Megawati-Hasyim memperoleh 39,38 persen dari seluruh suara sah
tersebut. Presiden Susilo Bambang Yudhoyono resmi mulai memangku
jabatan Presiden RI ialah sesaat selesai mengucapkan sumpah Presiden pada

253 Indonesia, UUD 1945 Sesudah Perubahan.
254 Susilo Bambang Yudhoyono adalah presiden RI ke-6. Berbeda dengan presiden
sebelumnya, beliau merupakan presiden pertama yang dipilih secara langsung oleh rakyat dalam
proses Pemilu Presiden putaran II 20 September 2004. Lulusan AKABRI (1973) yang akrab disapa
SBY ini lahir di Pacitan, Jawa Timur 9 September 1949. Istrinya bernama Kristiani Herawati,
merupakan putri ketiga almarhum Jenderal (Purn) Sarwo Edhi Wibowo. SBY berpasangan dengan
Muhammad Jusuf Kalla sebagai Wakil Presiden, paduan dwitunggal ini menawarkan program
memberikan rasa aman, adil dan sejahtera kepada rakyat. Pasangan ini meraih suara mayoritas rakyat
Indonesia (hitungan sementara 61 persen), mengungguli pasangan Megawati Soekarnoputri-KH
Hasyim Muzadi. Lihat http://kepustakaan-presiden. pnri.go.id/biography/index.asp?presiden-
sby.
255 Lihat www.kpu.go.id

332

hari Rabu, 20 Oktober 2004 di Gedung Bulat MPR Senayan Jakarta, sekitar
pukul 20.05 WIB.256

Kemenangan pasangan Susilo Bambang Yudhoyono-M.Yusuf Kalla
dalam perebutan kursi Presiden-Wakil Presiden merupakan gejala yang
amat menarik jika dikaitkan dengan partai politik. Sebagaimana diketahui,
bahwa calon Presiden dan Wakil Presiden dicalonkan oleh partai politik
yang pelaksanaannya dilakukan setelah Pemilu Legislatif. Namun, fakta
mengatakan bahwa dukungan suara yang diperoleh oleh partai politik tidak
serta merta dapat digiring untuk memilih calon Presiden yang diusung oleh
partai tersebut. Koalisi Kebangsaan yang didukung oleh mayoritas kursi di
DPR justru gagal memperoleh suara mayoritas dalam Pemilihan Presiden-
Wakil Presiden.257 Pasangan SBY-JK yang secara formal diajukan oleh
Koalisi Kerakyatan yang merupakan gabungan Partai Demokrat (PD),
Partai Bulan Bintang (PBB) dan Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia
(PKPI) memperoleh suara jauh lebih besar dari akumulasi suara partai.258

256 Ibid.
257 Pembentukan koalisi kebangsaan yang dideklarasikan pada 19 Agustus 2004 di
Hotel Grand Melia oleh tim kampanye kandidat Presiden Megawati Soekarnoputri dan
KH.Hasyim Muzadi dengan PDI Perjuangan sebagai penopangnya, bersama dengan
Partai Golongan Karya, Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Damai
Sejahtera (PDS). Koalisi ini dimaksudkan untuk mendukung pemenangan Mega-Hasyim
dalam perebutan kursi Presiden-Wapres serta menjadi kekuatan politik yang permanen
pasca pemilihan presiden. Sebagai sebuah gabungan partai politik, koalisi ini mengklaim
dukungan kekuatan 307 kursi atau lebih di parlemen. Namun demikian koalisi ini akhirnya
bubar, akibat dari kekalahan Mega-Hasyim, perebutan kursi ketua DPR, yang kemudian
disusul oleh kekalahan Ir.H.Akbar Tandjung dalam pemilihan Ketua Umum Partai
Golongan Karya dalam Munas Golkar di Bali. Dalam deklarasinya pada 19 Agustus 2004,
koalisi ini menyatakan akan bekerjasama dalam pemenangan pasangan Mega-Hasyim,
membentuk pemerintahan pusat dan daerah, serta meningkatkan peran dan fungsi partai
politik sebagai wadah perjuangan politik rakyat dalam mengembangkan demokrasi. Lihat
Endin A.J.Soefihara, Merebut Nurani Rakyat : Koalisi, Konflik dan Etika Politik,(Jakarta :
Penerbit Belantika, 2005), hal.95-105.
258 Putaran pertama suara pasangan SBY-JK sebanyak 69.266.350 suara, jauh lebih besar dari
akumulasi suara partai pendukungnya (PD, PBB dan PKPI pada pemilu legislatif memperoleh suara
sebesar 12.849.962 atau 11,33 %), sedangkan putaran kedua sebanyak 114.257.054 suara (60,62

333

Putaran pertama maupun putaran kedua Pemilihan Presiden, pasangan
SBY-JK memperoleh suara tertinggi, sedangkan pasangan yang diajukan
oleh partai politik besar justru kalah. Berbagai analisis menyebutkan bahwa
pilihan terhadap partai tidak berbanding lurus dengan pilihan terhadap
calon presiden yang diajukan partai. Hal itu menunjukkan partai politik tidak
serta merta dapat menggiring massa pemilih untuk mendukung calon
presiden yang diusungnya. Kecenderungan lainnya menyebutkan bahwa
rakyat sebagai pemilih memiliki kecenderungan untuk independen dan
bebas memilih sesuai dengan kehendaknya, bahkan dengan mengabaikan
kehendak partai. Fenomena inilah yang dimanfaatkan oleh pasangan SBY-
JK dengan menggunakan jaringan media utuk menjual figurnya kepada
rakyat, sehingga popularitasnya terus naik.259

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang dalam Pemilihan Presiden tahun
2004 berpasangan dengan Wakil Presiden Jusuf Kalla awalnya ketika terpilih
hanya didukung oleh tiga partai, yaitu Partai Demokrat, Partai Keadilan dan
Persatuan Indonesia (PKPI) dan Partai Bulan Bintang. Kemudian dalam putaran
kedua, pasangan mendapat dukungan tambahan dari Partai Keadilan Sejahtera
(PKS). Ketika terpilih sebagai Presiden-Wapres mendapat tambahan dukungan
dari Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Partai Amanat Nasional (PAN) dan

persen) jauh lebih besar dari akumulasi suara PD, PBB, PKPI ditambah PKS, yakni sebesar
21.174.982 atau 18,67 %. Diolah dari sumber Komisi Pemilihan Umum. Lihat www.kpu.go.id.
Koalisi Kerakyatan dideklarasikan pada 28 Agustus 2004 oleh pendukung SBY-JK di Hall Arena
Pekan Raya Jakarta, Kemayoran.

259 Bahkan, di pihak PDI Perjuangan sendiri menyadari hal itu, seperti dikemukakan
oleh Pramono Anung yang biasa menjadi juru bicara Megawati : “Kekalahan Mega-
Hasyim dalam Pemilu kali ini bukan diakibatkan tidak bekerjanya koalisi kebangsaan,
akan tetapi saat itu memang ada pandangan bahwa parpol tidak bisa mengartikulasikan
suara rakyat, sehingga rakyat menafikan perannya. Hal itu merupakan tantangan bagi
parpol untuk dapat mengkonsolidasikan diri. Sementara PDIP dan koalisi kebangsaan
telah mencapai komitmen untuk solidaritas guna mengawal pemerintahan yang akan
datang dari parlemen.” Jawa Pos, 22 September 2004 dalam Koirudin, Kilas Balik
Pemilihan Presiden 2004: Evaluasi Pelaksanaan, Hasil dan Masa Depan Demokrasi Pasca Pilpres
2004, Op.cit., hal.69.

334

Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), sehingga total kursi di parlemen naik menjadi
231 kursi atau 42 persen.

Pada tanggal 13 Desember 2004 setelah Wakil Presiden Jusuf Kalla
terpilih menjadi Ketua Umum Golkar, maka dukungan pemerintah semakin
bertambah. Kemenangan H.M.Jusuf Kalla yang sedang menjabat Wakil
Presiden dalam perebutan Ketua Umum Partai Golongan Karya di Munas
VII Bali, menyebabkan bandul politik bergerak dan berubah sangat cepat.
Partai Golkar yang sebelumnya dikemudikan oleh Ir.H.Akbar Tandjung,
yang menjadi motor koalisi kebangsaan menyusul kekalahan pasangan
Mega-Hasyim, berbalik menjadi partai pendukung pemerintahan Susilo
Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla.260 Hal itu lebih diperkuat lagi dengan
kedudukan Ketua DPR RI Agung Laksono yang juga menjabat sebagai
Wakil Ketua Umum Partai Golkar. Kenyataan ini semakin menggembosi
kekuatan koalisi kebangsaan dan akhirnya dibubarkan.261

Partai Golkar yang semula berseberangan menjadi pendukung
pemerintah. Secara umum perhitungan kekuatan pendukung pemerintah
maupun oposisi di parlemen digambarkan dalam tabel berikut :

Tabel Jumlah kursi Partai Pemerintah dan Partai Oposisi262

Partai mempunyai kursi Kursi Partai di luar kabinet Kursi DPR
di kabinet
DPR

260 “Kekalahan Akbar Tandjung Akhir Nasib Koalisi Kebangsaan”, Detik.com, 20 Desember
2004. Jusuf Kalla menyatakan bahwa Koalisi Kebangsaan Tak Permanen dalam Konferensi Pers
Menutup Musyawarah Nasional VI di Hotel Westin, Nusa Dua Badung, Bali, Minggu 19/12/2004.

261 Ibid. Lihat juga Tajuk Rencana, “Nasib Koalisi Kebangsaan,” Bisnis Indonesia, 20 Desember
2004. Posisi Kalla sebagai Ketua Umum Partai Golkar sekaligus sebagai Presiden akan merubah
posisi Partai Golkar sebagai pendukung pemerintah. Lihat juga M.Jusuf Kalla, “Koalisi Kebangsaan
dan Koalisi Kerakyatan akan Bubar Sendiri,” dalam Suara Pembaruan, 22 Desember 2004; Sutjipto,
“Koalisi Kebangsaan Dikaji Ulang,” dalam Media Indonesia, 20 Desember 2004, hal. 5.

262 Dukungan dari partai-partai yang mempunyai kursi di kabinet tidak semuanya
mutlak, karena terdapat partai-partai tertentu selain mempunyai kursi di kabinet namun
juga kritis terhadap pemerintah melalui pengawasan oleh Parlemen.

335

Partai Golkar 127 kursi Partai Demokrasi Indonesia 109 kursi
Perjuangan 13 kursi
Partai Persatuan 58 kursi Partai Damai Sejahtera 4 kursi
Pembangunan 56 kursi 1 kursi
Partai Demokrat Partai Persatuan Demokrasi 1 kursi
Kebangsaan 2 kursi
Partai Amanat Nasional 53 kursi Partai Nasional Indonesia
Marhaenisme
Partai Kebangkitan 52 kursi Partai Penegak Demokrasi
Bangsa Indonesia
Partai Keadilan Sejahtera 45 kursi Partai Karya Peduli Bangsa
Partai Bulan Bintang 11 kursi
Partai Bintang Reformasi 14 kursi Total Kursi di DPR 130 kursi (23,6
Partai Pelopor 3 kursi
Partai Keadilan dan 1 kursi
Persatuan Indonesia
420 kursi
Total Kursi di (76,4%)
DPR

Sumber : Diolah dari berbagai sumber.

Sistem presidentil yang dikombinasikan dengan sistem multipartai selalu
menimbulkan risiko-risiko, diantaranya potensi munculnya pemerintah
yang hanya diudkung oleh minoritas di Parlemen (minority government). Hal
itu terjadi jika Presiden hanya didukung oleh partai minoritas di parlemen
(DPR), sehingga memerlukan dukungan tambahan partai lainnya untuk
mendukung jalannya pemerintahan. Seperti halnya pemerintahan SBY-JK
yang pada awalnya hanya didukung oleh gabungan partai minoritas,
akhirnya dalam perjalanan pemerintahan melakukan reshuffle kabinet dan
membutuhkan dukungan baru dari partai lainnya. Hal itu dilakukan untuk
memperluas dukungan partai politik kepada pemerintahan SBY, meskipun
Presiden dipilih secara langsung. Reshuffle kabinet pernah dilaksanakan oleh

336

Presiden SBY pada Desember 2005 dengan mengganti dan memindahkan
beberapa pos menteri.263 Wacana dan desakan melakukan reshuffle kedua juga
mewarnai perjalanan pemerintahan selama kurun waktu tahun 2006.
Berbagai fraksi di DPR dan pimpinan DPR juga terus mendesak Presiden
SBY untuk konsisten menevaluasi kabinet tiap tahun, kemudian melakukan
penggantian menteri yang prestasinya dinilai buruk.264

Namun demikian, terkait dengan sistem presidentil yang dianut
berdasarkan UUD 1945 sesudah perubahan, reshuffle kabinet yang didasari
pada kehendak, desakan dan kompromi antara Presiden dengan partai
politik mendapatkan kritikan dari beberapa kalangan. Pakar politik dari
Universitas Indonesia Prof.Dr.Maswadi Rauf,MA dan Arbi Sanit
mengatakan bahwa Presiden tidak perlu takut dengan partai politik dalam
melakukan reshuffle.265 Menurut Maswadi, perombakan atau reshuffle bukan

263 Dalam reshuffle Desember 2005, tiga menteri diganti yakni Alwi Shihab (Menko Kesra),
Jusuf Anwar (Menteri Keuangan), dan Andung Nitimihardja (Menteri Perindustrian). Tiga menteri
lainnya direposisi, yakni Aburizal Bakrie (Ical), Sri Muyani dan Fahmi Idris. Dan tiga menteri baru
diangkat, yakni Boediono (Menko Perekonomian), Paskah Suzetta (Menneg PPN/Kepala
Bappenas), dan Erman Soeparno (Menteri Tenaga Kerja). Reshuffle ini selain karena adanya
tuntutan perbaikan kinerja kabinet juga dimaksudkan untuk menciptakan keseimbangan baru antara
Presiden dengan partai politik. Pasca reshuffle, ada mayoritas partai politik yang masuk dalam
kabinet, yakni Partai Demokrat, Partai Bulan Bintang, PKPI, Partai Kebangkitan Bangsa, Partai
Golkar, Partai Keadilan Sejahtera dan Partai Persatuan Pembangunan. Lihat Saiful Mujani, “Partai
dan Reshuffle Kabinet,” Media Indonesia, 28 Agustus 2006, hal.1.

264 Partai Golkar dan Ketua DPR H.R.Agung Laksono merupakan kalangan yang paling keras
mendesak Presiden untuk melakukan reshuffle kabinet. Meskipun menolak dikatakan meminta jatah
di kabinet, Golkar bahkan sudah siap dengan kader-kadernya untuk mengisi pos menteri. Bahkan
dalam pernyataan politiknya sesusai Rapat Pimpinan Nasional (Rapimnas) Partai Golkar secara jelas
mempunyai sikap : “… jika Presiden SBY ingin dipilih kembali, dia harus membuktikan kepada
rakyat bahwa dia mampu menjalankan tugas pemerintahan ini dengan baik. Menteri-menteri yang
hanya memikirkan partainya dan yang kinerjanya buruk lebih baik diganti saja.”. Lihat “Ketua DPR
: Reshuffle Jadi Kebutuhan”, Suara Karya, 28 Juni 2006. Lihat juga “Pernyataan Politik Golkar
Patut Ditindaklanjuti,” Harian Suara Karya, 17 November 2006; “Kalangan DPR Dorong
Perombakan Kabinet,” Suara Pembaruan, 30 Agustus 2006. Menurut Agung, menteri-menteri
menghadapi banyak tantangan dan pekerjaan berat oleh karena itu perombakan kabinet menjadi
kebutuhan. Lihat juga “Presiden Tidak Perlu Ragu,” Suara Karya, 7 Agustus 2006; “Wajar Jika Jatah
Golkar Proporsional,” Suara Karya, 12 Oktober 2006; “Agung Yakin Yudhoyono Punya Hati
Nurani Laksanakan Reshuffle,” Suara Pembaruan, 1 September 2006.

265 Sebagaimana diketahui bahwa Partai Golkar mendesak reshuffle kabinet dan Partai Keadilan
Sejahtera (PKS) mengancam akan menarik menterinya dari kabinet. Lihat “Reshuffle Kabinet :

337

satu-satunya solusi yang tepat untuk memperbaiki kinerja menteri, namun
Presiden tetap harus mengevaluasi dan menegur menteri yang kinerjanya
rendah.266 Dalam sistem presidentil, Presiden mempunyai hak terhadap
kabinetnya, sehingga perombakan atau reshuffle merupakan hak prerogatif
Presiden. Oleh karena itu, jika pun harus melakukan perombakan kabinet
harus didasari pada evaluasi dan kebutuhan akan perbaikan kinerja serta
profesionalisme pemerintahan, tidak semata-mata membagi kursi menteri
kepada partai politik.267 Selain itu, kritikan terhadap pemerintahan SBY yang
dinilai terlalu banyak mengakomodasi kepentingan partai politik, sehingga
kabinet tidak efektif bekerja.268

Presiden Jangan Takut dengan Parpol”, Harian Suara Karya, 27 Juni 2006. Arbi Sanit bahkan
mengatakan Kabinet Indonesia Bersatu yang sebagian besar diisi oleh partai politik terlalu gemuk,
sehingga harus dirampingkan. Dinegara maju dan kaya seperti Jepang, Jerman dan Amerika Serikat
kabinet rata-rata hanya terdiri atas 13-15 pos menteri. Lihat “Kementrian Cukup Terdiri 10 Pos,”
Suara Karya 4 Agustus 2006; “Presiden Abaikan Aturan BIla Tunduk Kepada Parpol,” Suara Karya,
15 September 2006.

266 Lihat pernyataan Prof.Dr.Maswadi Rauf,MA, “Reshuffle Kabinet Bukan Solusi,” Media
Indonesia, 23 Agustus 2006.

267 Maswadi mengatakan “… Sangat disayangkan bila perombakan terjadi karena adanya
keinginan untuk merangkul sebanyak mungkin parpol yang ada. Bila ini terjadi berarti Presiden
menunjukkan sikap membagi-bagi jabatan menteri untuk mendapatkan dukungan dari parpol-
parpol yang ada. Seorang presiden dalam sistem presidensil tidak perlu bersikap seperti itu….
Presiden diberi kewenangan untuk mengangkat para menteri karena ia bertanggungjawab
sepenuhnya sebagai kepala pemerintahan. Presiden mengangkat menteri-menteri terutama
berdasarkan kemampuan mereka untuk bekerja sebagai pembantu Presiden. Bahwa kemudian
Presiden memilih orang partai atau orang yang berasal dari luar partai untuk menjadi menteri
sepenuhnya adalah wewenang Presiden. Tapi kriteria utama yang seharusnya digunakan adalah

kapabilitas yang dimiliki untuk menjalankan tugas sebagai menteri.” Selanjutnya kata Maswadi
kita perlu memberikan waktu yang cukup panjang bagi cabinet untuk bekerja, “… Bangsa Indonesia
pernah mengalami ketidakstabilan politik pada periode 1950-1957 karena jatuh bangunnya kabinet
dalam waktu pendek. Ada enam kabinet dalam waktu tujuh tahun. Hal ini barangkali menjadi
inspirasi bagi Orde Baru untuk berusaha sekuat tenaga untuk mencegah terjadinya ketidakstabilan
politik sehingga ketidakstabilan politik adalah salah satu slogan utama Orde Baru.” Lihat Maswadi
Rauf (Guru Besar FISIP Universitas Indonesia, “Perombakan Kabinet,” Suara Karya, 7 Agustus
2006, hal.1.

268 Lihat “Terlalu Pelangi, Kabinet Tak Efektif,” Republika, 1 Agustus 2006. Menurut pakar
komunikasi Effendi Gazali dan pengamat politik Indra J.Piliang kabinet dinilai tidak kompak karena
anggotanya warna-warni partai politik yang membawa kepentingan berbeda-beda. Kinerja buruk
ini akan mempengaruhi legitimasi Presiden di mata rakyat. Lihat “Para Menteri Tak Laksanakan
Visi SBY,” Suara Karya, 2 Agustus 2006.

338

Mengenai reshuffle ini, Wakil Presiden Jusuf Kalla yang juga Ketua Umum
Partai Golkar cenderung menyerahkan pada Presiden, karena sejak awal
Presiden akan melakukan evaluasi kabinet tiap tahun dan akan mengganti
menteri yang buruk kinerjanya.269 Namun, partai yang dipimpinnya melalui
kader-kader dan sesepuhnya menyuarakan dengan keras perlunya evaluasi
dan perombakan kabinet. Bahkan juga mewacanakan evaluasi dukungan
Partai Golkar terhadap pemerintahan Yudhoyono.270

Tabel komposisi menteri di kabinet yang dikaitkan dengan partai asalnya
di bawah ini menggambarkan bahwa pemerintahan SBY-JK harus
berkompromi dengan partai lainnya dalam penyusunan menteri di kabinet.

Tabel Komposisi Menteri di Kabinet

Menteri dari Partai Jumlah Menteri Non Partai Jumlah

Partai Golkar 3 kursi Mantan Militer 3 kursi
Partai Persatuan 3 kursi 6 kursi
Pembangunan Intelektual dan
2 kursi kalangan Perguruan 5 kursi
Partai Demokrat 2 kursi Tinggi 4 kursi
Partai Amanat 2 kursi
Nasional 3 kursi Profesional
Partai Kebangkitan 2 kursi
Bangsa Lain-lain
Partai Keadilan
Sejahtera
Partai Bulan Bintang

269 Lihat pernyataan Wapres Jusuf Kalla, “Jusuf Kalla : Evaluasi Kabinet Dilakukan Oktober,”
Suara Karya, 8 Juli 2006.

270 Lihat “Pemerintahan, Ritual Bernama “Reshuffle”,” Kompas, 6 September 2006. Soksi,
salah satu pendiri Golkar menilai dukungan Golkar terhadap pemerintah sia-sia. Golkar hanya
dijadikan pemadam kebakaran untuk tiap kebijakan kontroversial pemerintah.

339

Partai Bintang - Total Menteri Non 18 kursi
Reformasi Partai
Partai Pelopor -
Partai Keadilan dan 1 kursi
Persatuan Indonesia
Total Menteri Dari 18 kursi
Partai

Sumber:”Koalisi Pelangi Penopang Presiden Yudhoyono,” Kompas, Sabtu, 19/11
2006.

Praktek ketatanegaraan sesudah perubahan UUD 1945 memang dalam
proses pelaksanaan muncul perdebatan dan penafsiran konstitusi. Pada
masa Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Yusuf Kalla
pun perjalanan pemerintahan berdasarkan UUD 1945 hasil perubahan terus
mencari bentuk yang sesuai. Sejumlah perdebatan mengenai pembagian
peran dan kedudukan antara Presiden dengan Wakil Presiden sempat
mewarnai pemberitaan publik.271 Reshuffle kabinet pun menjadi bahan tarik-
menarik antara kekuatan politik di parlemen, bahkan menjadi alat
pembagian kekuasaan (sharing of power) antara Presiden dengan partai
politik.272

Selain itu, masalah kepemimpinan Presiden SBY dalam menangani
sejumlah masalah dalam dan luar negeri menjadi opini publik yang
menarik.273 Presiden SBY dinilai kurang tegas dalam mengambil keputusan-

271 Seperti diketahui bahwa Presiden berasal dari Partai Demokrat, sedangkan Wakil Presiden
merupakan Ketua Umum Partai Golongan Karya yang merupakan partai dengan suara terbesar di
DPR.

272 Saiful Mujani, “Partai dan Reshuffle Kabinet,” Op.cit., hal.1.
273 Mantan Presiden RI K.H.Abdurrahman Wahid mengkritik pemerintahan sekarang tidak
berani mengambil tindakan ataupun keputusan penting bagi bangsa ini. Bahkan sejumlah unsure di
dalam tubuh Partai Golkar bergolak menanggapi kinerja Presiden, sama halnya dengan Partai

340

keputusan besar yang menyangkut nasib rakyat dan bangsa yang semakin
terpuruk akibat krisis. Presiden SBY dan kabinetnya sering dikritik belum
mampu menangani masalah kemiskinan,274 pengangguran dan penderitaan
rakyat akibat bencana. Namun, dalam berbagai survei, tingkat kepuasan
masyarakat terhadap pemerintahan SBY-JK masih cukup tinggi. Meski
turun tajam jika dibandingkan pada awal memerintah. Pada dua bulan
memerintah, sekitar 80% rakyat menyatakan puas dengan kinerja Presiden
SBY, kemudian menjelang satu tahun (September 2005) tingkat kepuasan
menurun tajam menjadi sekitar 63 %, demikian juga pada April 2006
kembali turun menjadi 55 %.275 Penurunan tingkat kepuasan dan
akuntabilitas pemerintahan ini pada akhir 2006 dan awal 2007 dipicu oleh
gerakan oposisi yang mengkritik tajam kinerja pemerintahan, bahkan
menuntut pencabutan mandat SBY-JK.276 Berbagai kritik itu muncul, akibat

Keadilan Sejahtera (PKS) yang berulang kali mengancam akan menarik dukungan dari kabinet.
Meskipun ada penurunan tingkat kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah, akibat beberapa
kebijakan yang membebani rakyat namun belum sampai tahap mengkhawatirkan. Lihat Jajak
pendapat Kompas, “Popularitas di Atas Rel yang Aman (Dua Tahun Pemerintahan Yudhoyono)”
Kompas, 23 Oktober 2006; lihat juga di beberapa harian lain M. Taufiqurrahman, “SBY Job
Approval Rating Hits All-Time Low,” The Jakarta Post, 17 May 2006.

274 Menurut data, jumlah orang miskin meningkat hampir 3,95 juta (1,8 %) dalam setahun
terakhir. Hal itu terjadi karena kurangnya lapangan kerja dan beban hidup rakyat yang semakin berat
akibat kebijakan kenaikan harga BBM. Jumlah penduduk miskin meningkat tajam dari 35,10 juta
pada Februari 2005 menjadi 39,05 pada Maret 2006. Lihat Berita Resmi Statistik No.47/IX/1
September 2006.

275 Lihat Saiful Mujani (Direktur Eksekutif Lembaga Survei Indonesia/peneliti Freedom
Institute), “Masih Terselamatkan Nonekonomi : Dua Tahun Pemerintah SBY-JK,” dalam Media
Indonesia, 20 September 2006.

276 Gerakan cabut mandat ini dimotori oleh Gerakan Kebangkitan Indonesia Raya (GKIR)
dan para aktivis Malari 1974. Dilihat dari perspektif sistem pemerintahan presidentil menurut UUD
1945 sesudah perubahan, tentu gerakan dan tuntutan semacam itu berada diluar koridor konstitusi.
Dalam sistem presidentil, seorang Presiden tidak dapat dijatuhkan karena alasan politik dan
kegagalan kebijakan, melainkan hanya dapat dijatuhkan hanya karena alasan hukum, seperti korupsi,
pengkhianatan terhadap negara, suap dan perbuatan tercela. Lihat Indonesia, UUD 1945, Pasal 7.

341

selama dua tahun pemerintahan SBY belum banyak perubahan substansial
yang terjadi.277

Beberapa kebijakan pemerintah yang awalnya memicu perdebatan
keras dengan DPR, antara lain dalam masalah Aceh melalui
penandatanganan MoU Helsinki antara pemerintah RI dan GAM, kebijakan
kenaikan harga BBM, masalah impor beras, penegakan hukum dan
pemberantasan KKN, serta yang yang paling mutakhir adalah rencana
pembentukan Unit Kerja Presiden untuk Pelaksanaan Percepatan
Reformasi (UKP3R) dan kebijakan PP 37 Tahun 2006 tentang Kedudukan
Protokoler dan Keuangan DPRD yang akhirnya dicabut karena banyak
mendapatkan protes dan penolakan.

Kebijakan pemerintahan SBY dalam penyelesaian masalah Aceh dapat
diantaranya penandatanganan MoU antara Pemerintah RI dengan GAM.
Meskipun, pada awalnya pro dan kontra mengenai kebijakan ini mewarnai
wacana publik. Sebab, jika di lihat dari sisi MoU sendiri terdapat berbagai
pro kontra, diantaranya di level parlemen maupun publik banyak yang
menolak perjanjian tersebut. Berbagai argumen dikemukakan, yang pada
dasarnya mengindikasikan bahwa MoU tersebut melanggar asas negara
kesatuan dan konstitusi yang dianut negara kita. Selain itu, juga dilihat dari
sisi subyek hukumnya mempertanyakan status Gerakan Aceh Merdeka

277 Lihat pernyataan Akbar Tandjung dan Sabam Sirait, “Evaluasi Pemerintahan Yudhoyono
: Dua Tahun Belum Ada Perubahan Substansial,” dalam Suara Karya, 14 Oktober 2006. Presiden
SBY dikritik oleh banyak kalangan tidak melakukan perubahan substansial selama dua tahun
memerintah, yang terjadi hanyalah upaya meningkatkan citra pribadi. Indikasinya, pertama, masalah
otonomi daerah, dimana ada kecenderungan pemerintah pusat mengambil wewenang kebijakan
daerah; kedua, masalah pertanahan yang kebijakannya sering tidak menguntungkan rakyat kecil;
ketiga, masalah pendidikan, dimana menurut APBN harus mencapai 20 %, tapi faktanya masih 6-8
%; keempat, kesehatan terutama penanggulangan flu burung yang dampaknya sangat besar; kelima,
BUMN, sampai saat ini belum ada langkah memfokuskan penyelesaian BUMN; keenam, pertanian,
politik pangan kita belum memihak rakyat kecil, misalnya dalam kasus beras impor; terakhir terlalu
banyak pemekaran daerah yang tidak perlu.

342

(GAM) yang ditempatkan setara dengan Republik Indonesia sebagai
pemerintahan yang sah.278

Namun, seiring dengan pengesahan UU No 11 Tahun 2006 tentang
Pemerintahan Aceh dan pelaksanaan Pilkada untuk memilih Gubernur-
Wakil Gubernur, kebijakan pemerintah mendapat sambutan dan harapan
akan terciptanya perdamaian yang lebih permanen di Aceh. Publik pada
umumnya, terutama masyarakat Aceh sendiri menilai positif upaya yang
dilakukan untuk menangani permasalahan separatisme di Aceh.279 Namun,
hal itu harus segera diikuti langkah memformulasikan kebijakan yang dapat
membuka ruang bagi kepentingan dan aspirasi daerah. Pembangunan dan
peyelarasan struktur pemerintaha dan kultur masyarakat Aceh juga harus
diperhatikan.280

Di dalam negeri, kebijakan di bidang otonomi daerah juga mendapat
sorotan tajam. Dalam dua tahun ini, telah banyak diselenggarakan pemilihan
kepala daerah (pilkada) yang menimbulkan konflik akibat sengketa pasca
pilkada. Selain itu, konflik di daerah seperti Lampung juga menjadi

278 Hikmahanto Juwana, Berbagai Sikap atas MoU Helsinski, Makalah dalam Seminar
mengenai MoU RI-GAM, di Balai Sidang Djoko Sutono Fakultas Hukum Universitas
Indonesia, 29 Agustus 2005).

279 Meskipun Gubernur-Wakil Gubernur yang terpilih adalah pasangan dari Gerakan Aceh
Merdeka (GAM), namun kehendak kuat untuk mewujudkan Aceh yang damai dan melakukan
pembangunan kembali sangat kuat.

280 Lihat Sidik Pramono, “Dua Tahun Yudhoyono-Kalla : Keberhasilan Aceh dengan
Setumpuk Masalah,” Kompas, 17 Oktober 2006.

343

perdebatan.281 Berlarut-larutnya masalah Lampung menyebabkan program
pembangunan di daerah itu menjadi terhambat.282

Dalam masalah kebijakan penegakan hukum dan HAM serta
pemberantasan KKN, meskipun terdapat perbaikan namun dinilai masih
banyak kelemahan. Penanganan kasus korupsi misalnya, masyarakat
berharap para koruptor kelas kakap dimana yang menjadi referensi adalah
pembobol Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) yang merugikan
Negara ratusan triliun, dipenjara. Kenyataannya, tidak ada satupun
konglomerat hitam yang masuk persidangan, begitu pula dengan kroni
Soeharto.283

Kenaikan harga Bahan Bakar Minyak (BBM) pada akhir 2005 sebesar
dua kali lipat. Akibatnya kehidupan rakyat semakin berat, kegiatan ekonomi
tersendat-sendat sehingga target petumbuhan tidak tercapai, bahkan jumlah
pengangguran terbuka meningkat tajam menjadi 10, 5 juta. Meski ada
beberapa kemajuan ekonomi makro, relative bagus. Inflasi terkendali, suku
bunga mulai turun, utang IMF dilunasi, indeks harga saham menembus
rekor baru di atas 1.500 dan kinerja ekspor meningkat.284

281 Lihat Marbawi (Litbang Media Group), “2 Tahun Kinerja Kabinet Indonesia Bersatu”
Media Indonesia, 10 Oktober 2006. Survei Media Group tentang kepuasan masyarakat terhadap
kinerja Menteri Dalam Negeri dalam pelaksanaan otonomi daerah menunjukkan 49,6 % tidak puas,
hanya sekitar 30,6 % puas. Keterlambatan pemerintah dalam menangani konflik Lampung ini
memicu suara keras dari DPR, terlebih dipicu oleh penilaian bahwa penanganan kasus korupsi
terhadap anggta DPRD dilakukan tebang pilih. Lihat Sidik Pramono, “ Dua Tahun Yudhoyono-
Kalla… “, Op.cit.

282 J.Kristiadi, “Refleksi Dua Tahun Pemerintahan SBY-JK,” Kompas, 17 Oktober 2006.
Menurut Kristiadi, dalam batas tertentu kelangsungan pemerintahan SBY-JK justru diselamatkan
oleh kepemimpinan SBY yang dianggap lembek, hati-hati atau sering dikatakan ragu-ragu serta
disiplin partai yang lemah. Kurang tegasnya sikap SBY terlihat dalam kasus Gubernur Lampung,
dimana Presiden dan Mendagri tidak mampu segera mengambil sikap dan keputusan yang tegas.

283 Lihat Toto Sugiarto, “Dua Tahun Pemerintahan SBY-JK,” Kompas, 20 Oktober 2006;
Zaim Uchrowi, “Dua Tahun SBY-JK,” Republika, 21 Oktober 2006. Lihat jugaTajuk Media
Indonesia, “Dua Tahun SBY-JK,” Republika, 19 Oktober 2006.

284 Ibid.

344

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono membentuk Unit Kerja Presiden
untuk Pengelolaan Program dan Reformasi (UKP3R). Unit ini diatur lewat
Keputusan Presiden No 17 Tahun 2006 tanggal 29 September 2006, yang
terdiri atas 18 pasal. Unit ini dikepalai oleh mantan Jaksa Agung, Marsilam
Simanjuntak dan dua orang deputi yakni Agus Widjojo (mantan Kepala Staf
Teritorial TNI) dan Edwin Gerungan (mantan Kepala BPPN). Unit ini
dimaksudkan untuk bertugas membantu Presiden dalam melaksanakan
pemantauan, pengendalian, pelancaran, dan percepatan atas pelaksanaan
program dan reformasi. Dengan harapan, pelaksanaan program dan
reformasi dapat mencapai sasaran penyelesaian secara penuh.285 Prioritas
pelaksanaan tugas meliputi tiga sasaran, yaitu : perbaikan iklim usaha/
investasi dan pendukungnya; pelaksanaan reformasi serta asas-asas
pemerintahan, memantau peningkatan kinerja BUMN; perluasan peranan
UKM dan memberikan nasehat kepada Presiden tentang perbaikan
penegakan hukum.286 Menurut Agus Widjojo, deputi UKP3R, unit ini ibarat
montir yang berfungsi memperbaiki mobil saat mogok dan setelah mobil
bias berjalan akan dikembalikan kepada menteri sebagai pemiliknya.287

Dalam pasal 5 Keppres tersebut dinyatakan bahwa untuk kelancaran
pelaksanaan tugas dan fungsinya, Kepala UKP3R menghadiri sidang
kabinet. Pasal 10 menyebutkan unit kerja ini dapat menggunakan jasa
konsultan dari luar pemerintah bila diperlukan dan disetujui oleh Presiden.
Serta dalam Pasal 14 disebutkan kepala UKP3R juga mendapatkan fasilitas
setara dengan menteri. Fasilitas itu berupa hak keuangan dan fasilitas lain.

285 Lihat pernyataan juru bicara kepresidenan, Andi Malarangeng, “Marsilam Memimpin Unit
Kerja Pengelola Program dan Reformasi,” Republika, 27 Oktober 2006, hal.1. Lihat juga “Presiden
Bentuk Unit Kerja Baru”, Media Indonesia, 27 Oktober 2006, hal.1.

286 Lihat Keputusan Presiden No 17 Tahun 2006 tentang Unit Kerja Presiden untuk
Pengelolaan Program dan Reformasi.

287 Lihat “Agus Widjojo : UKP3R Ibarat Montir Saat Mobil Mogok,” Media Indonesia, 1
November 2006, hal.1.

345

Sedang deputi kepala UKP3R mendapatkan hak keuangan dan fasilitas
setara dengan pejabat struktural eselon I. Unit ini terdiri atas seorang kepala,
dua orang deputi, sekretaris, biro umum dan administrasi, asisten dan staf
ahli.288

Pembentukan UKP3R ini mendapatkan kritikan keras dan penolakan
dari berbagai pihak. Di DPR, partai Golkar yang paling keras menolak
pembentukan unit ini. Sedangkan untuk melakukan reshuffle, Presiden SBY
dibayangi tekanan politik. Lebih lanjut, pembentukan UKP3R belum tentu
menyelesaikan masalah, bahkan akan menimbulkan masalah baru seprti
mengganggu kekompakan kabinet, mengintervensi tugas menteri. Oleh
karena itu, keberadaan UKP3R harus dikaji kembali, bahkan harus
dibatalkan.289 Terlebih lagi, keberadaan unit ini dikhawatirkan akan
mengganggu hubungan antara Presiden SBY yang menggagas pembentukan
UKP3R dengan Wakil Presiden Jusuf Kalla yang juga Ketua Umum Partai
Golkar. Dalam keterangannya, Wapres mengaku belum mengetahui apa
tugas UKP3R, bahkan sejak awal tidak pernah diajak membicarakan
rencana pembentukan unit ini.290 Ketua DPR, Agung Laksono yang juga

288 Ibid. Lihat juga “Presiden Fungsikan Unit Reformasi,” Koran Tempo, 27 Oktober 2006.
UKP3R dalam pemerintahan SBY-Boediono bertransformasi menjadi Unit Kerja Presiden
Pengawasan Pengedalian Pembangunan (UKP4) yang tugasnya memberi laporan kepada Presiden
tentang kinerja Menteri.

289 Lihat “Kritik Keras Menerpa UKP-PPR,” Republika, 28 Oktober 2006. Demikian juga dari
kalangan F-PDIP, yang dinyatakan oleh ketua fraksi Tjahjo Kumolo yang menilai langkah Presiden
adalah keliru, sebab lima prioritas yang menjadi tugas UKP3R sudah menjadi tugas dan kewenangan
yang dikerjakan oleh menteri. Lihat juga “Kalangan DPR Pertanyakan Unit Kerja Reformasi,”
Koran Tempo, 28 Oktober 2006. Demikian juga pernyataan dari Ketua FPPP DPR, Endin
Soefihara yang menyarankan seharusnya Presiden lebih mematangkan kabinet dengan memperbaiki
kinerja dan jika diperlukan melakukan pergantian menteri. Menanggapi berbagai kritik keras ini,
Presiden memberikan pernyataan bahwa UKP3R tidak akan mengganggu kabinet, justru sebagai
Presiden, ia membutuhkan unit tersebut agar tugas dan programnya berjalan baik dan semua agenda
bias tepat waktu. Lihat “Presiden : UKP-PPR tidak akan Mengganggu Kabinet,” Republika, 1
November 2006.

290 Lihat “Kalla Tak Tahu Unit Kerja Presiden,” Koran Tempo, 31 Oktober 2006. Menurut
kader-kader Partai Golkar, UKP3R merupakan gejala kuat Presiden SBY mulai meninggalkan dan
mengabaikan Wapres Jusuf Kalla dan Partai Golkar. Lihat juga “UKP-PPR Puncak Krisis Duet

346

Wakil Ketua Umum Partai Golkar pun ikut meminta Presiden agar
pembentukan UKP3R ditinjau ulang karena dikhawatirkan akan
menimbulkan komplikasi politik.291

Meskipun demikian, tidak sedikit pulan yang mendukung gagasan
pembentukan UKP3R. Dr. Adnan Buyung Nasution, advokat senior
menyatakan bahwa Presiden SBY harus tegas dengan pembentukan
UKP3R. Jika sudah diputuskan berdasarkan Keppres 17 Tahun 2006,
seharusnya Presiden tegar dengan kritik dan terus melaksanakan. Demikian
juga berbagai kalangan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dan pengamat
masalah social-politik, menyatakan mendukung pembentukan UKP3R
bahkan Wakil Ketua DPD Laode Ida mengusulkan UKP3R dilembagakan
sebagai permanent presidential delivery unit.292

Akhirnya, akibat adanya penolakan dan kritikan yang begitu luas
terutama dari kalangan DPR, Partai Golkar dan pengamat politik, Presiden
SBY dan Wapres Jusuf Kalla bersepakat untuk bekerja sesuai dengan

SBY-JK,” Republika, 2 November 2006. Sinyalemen ini diperkuat oleh tidak adanya satupun kader
Golkar dalam unit tersebut dan kenyataan unit ini dipimpin oleh Marsilam yang mempunyai
hubungan kurang baik dengan Golkar di masa lalu. Lihat juga “Wapres Nilai UKP3R Tidak Perlu,”
Media Indonesia, 4 November 2006. Isu ini kemudian dibawa ke rapimnas Partai Golkar, dimana
DPP Partai Golkar mendesak supaya Keppres UKP3R diendapkan, lihat “Presiden-Wapres
Sepakat Tak Ubah Koordinasi,” Kompas, 4 November 2006.

291 Lihat “Pembentukan UKP3R Harus Ditinjau Ulang,” Suara Karya, 2 November 2006.
Penolakan UKP3R juga dikemukakan oleh Din Syaamsudin, Ketua Umum Pimpinan Pusat
Muhammadiyah, lihat “Presiden-Wapres Sepakat…,” Op.cit. Menurutnya, UKP3R akan
menimbulkan keretakan “dwitunggal” Presiden Yudhoyono dan Wapres Kalla. Lihat juga Tajuk
Rencana Kompas, “Jangan Justru Tambah Birokrasi,” Kompas, 30 Oktober 2006.

292 Lihat “Buyung Kritik Presiden : Marsilam Jadi Bola Tendangan,” Kompas, 8 November
2006. Lihat juga Eep Saefullah Fatah, “mereformasi Kantor Presiden,” Kompas, 7 November 2006.
sebagai unit yang berfungsi melengkapi unit-unit kerja di seputar Presiden, kehadiran UKP3R
sesungguhnya merupakan langkah maju, namun sayangnya munculnya unit ini belum diletakkan
dalam satu rancang bangun pelembagaan dan reformasi kantor Presiden secara integral. Denny
Indrayana, pengamat Hukum Tata Negara UGM menyatakan bahwa, pembentukan unit ini adalah
hak prerogatif Presiden, lihat Denny Indrayana, “Presiden Yang Terpenjara,” Media Indonesia, 9
November 2006. Keberadaan UKP3R biasa saja dalam dinamika politik kepresidenan, namun yang
disayangkan hal itu hanya menjadi sarana pencitraan yang dilakukan oleh lingkaran dalam Presiden.
Lihat Effendi Gazali, “UKP3R dan Citra,” Kompas, 13 November 2006.

347

tugasnya masing-masing, tidak memerlukan koordinasi lain seperti
UKP3R.293 Dalam penjelasannya pada Kamis, 9/11/06, Presiden menjamin
Unit Kerja Presiden in tidak akan memangkas kewenangan Wakil
Presiden.294 Wapres mengakui UKP-PPR sebagai unit teknis yang
sepenuhnya menjadi kewenangan Presiden, yang bersifat internal Presiden
dan ad hoc, sehingga keberadaan unit ini tidak akan dipermasalahkan lagi.295

Kebijakan mutakhir yang dikeluarkan oleh pemerintahan Presiden SBY
dan menyebabkan reaksi publik yang amat luas adalah mengenai Peraturan
Pemerintah (PP) 37 Tahun 2006 tentang Kedudukan Protokoler dan
Keuangan DPRD.296 PP ini disahkan oleh Presiden Susilo Bambang
Yudhoyono pada 14 November 2006, yang merupakan perubahan kedua
atas PP No 24 Tahun 2004. Substansi PP tersebut yang menjadi sorotan
tajam, yaitu : pertama, kenaikan pendapatan anggota DPRD yang sangat
besar disebabkan adanya dua pos tambahan, tunjangan operasional
pimpinan dewan dan tunjangan komunikasi intensif bagi anggota. Kedua,
adanya pasal yang menyebutkan bahwa tunjangan tersebut dibayarkan
terhitung per 1 Januari 2006 (Pasal 14D). Tak pelak kedua pasal tersebut

293 Kalla menyatakan : “Saya dan Presiden tentu sepakat dalam kabinet itu sudah ada koodinasi
yang built-in, yaitu saya mengkoordinasikan tugas-tugas yang imperatif dan hal-hal yang detil.
Sedangkan Menko mengoordinasikan para menteri sehingga tidak dibutuhkan koordinasi lain dari
mereka (UKP3R),” lihat “Presiden-Wapres Sepakat Tak Ubah Koordinasi, Kompas, 4 November
2006; “Wapres : UKP3R Terserah Presiden : Ada Informasi bahwa Lembaga Itu Telah
Dibekukan,” Kompas, 5 November 2006. Ketua PB NU Hasyim Muzadi menyatakan bahwa
kelahiran UKP3R merupakan bentuk kerancuan sistemik dan lemahnya kepemimpinan Presiden
Yudhoyono, dimana secara konstitusi kabinet Presiden adalah presidensial namun de facto adalah
kabinet parlementer.

294 Lihat “Jusuf Kalla Terima Unit Kerja Presiden,” Koran Tempo, 11 November 2006;
“Masalah UKP3R Selesai,” Kompas, 11 November 2006.

295 Lihat “Polemik UKP-PPR Sudah Selesai,” Republika, 11 November 2006.
296 Lihat Peraturan Pemerintah (PP) 37 Tahun 2006 tentang Kedudukan Protokoler dan
Keuangan DPRD.

348