การเมืองกับนโยบายสาธารณะ

การเมืองกบั นโยบายสาธารณะ

พระครูปรยิ ตั วิ รเมธี
มหาวิทยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั

วทิ ยาลยั สงฆร์ อ้ ยเอด็

พระครูปรยิ ตั วิ รเมธี (การเมอื งกบั นโยบายสาธารณะ)
ราคา ๑๕๐ บาท
ISBN
ลขิ สทิ ธ์ขิ อง พระครูปรยิ ตั วิ รเมธี
สงวนลขิ สทิ ธ์ิ

ทป่ี รกึ ษาบรรณาธกิ าร ดร. บญุ มี พรรษา
ทป่ี รกึ ษาฝ่ายกฎหมาย อาจารยส์ รุ ยิ า พงษส์ ุรยิ า
บรรณาธกิ ารบรหิ าร ดร. วนดิ า จนั ทมิ า
บรรณาธกิ าร ดร. วรี ะพงษ์ แพงคาฮกั
ผูท้ รงคณุ วฒุ ิ พระเมธธี รรมาจารย,์ ดร.
ผศ. ดร. ปญั ญา คลา้ ยเดช
ฝ่ ายการตลาด พระครูกติ ตวิ ราทร, ดร.
พสิ ูจนอ์ กั ษร ดร. ช่นื อารมณ์ จนั ทมิ าชยั อมร, ดร. พระวชริ วชิ ญ์ ภทั รเกยี รตนิ นั ท์
ภาพประกอบปก ดร. พระมหาสนั ทศั น์ พงษส์ วสั ด์,ิ ดร. สฤษฎ์ แพงทรพั ย์
นางสาวสธุ าสนิ ี ศิรกิ จิ

พมิ พค์ รงั้ แรก ตลุ าคม ๒๕๖๑ จานวน ๑,๕๐๐ เลม่
จดั พมิ พโ์ ดย บรษิ ทั นา้ ทพิ ยท์ วั ร์
๑๔๐ ถนนฉิมพลี ๒ แขวงฉิมพลี เขตตลง่ิ ชนั กรงุ เทพฯ ๑๐๑๗๐
โทร. ๐๘๔๙๓๑๘๗๐๑, โทรสาร ๐๒๘๘๔๐๑๗๘ E-mail: [email protected]

จดั พมิ พโ์ ดย บรษิ ทั นา้ ทพิ ยท์ วั ร์
๑๔๐ ถนนฉิมพลี ๒ แขวงฉิมพลี เขตตลง่ิ ชนั กรุงเทพฯ ๑๐๑๗๐
โทร. ๐๘๔๙๓๑๘๗๐๑, โทรสาร ๐๒๘๘๔๐๑๗๘

พมิ พท์ บ่ี รษิ ทั จรลั สนทิ วงศก์ ารพมิ พ์ จากดั
๒๑๙ บางแค ๒๓๓ ซอย เพชรเกษม ๑๐๒/๒ แขวง บางแคเหนอื เขตบางแค กรงุ เทพมหานคร ๑๐๑๖๐
โทร. ๐๒-๘๐๙ ๒๒๘๑

คาปรารภ

มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั วทิ ยาลยั สงฆร์ อ้ ยเอ็ด ซ่งึ เป็นมหาวทิ ยาลยั สงฆท์ ่เี ปิด
ทาการเรียนการสอนในระดบั อุดมศึกษา ไดม้ ีการสนบั สนุนใหบ้ ุคลากรไดส้ รา้ งสรรคผ์ ลงานทางดา้ น
วชิ าการ และเผยแพร่ใหเ้ ป็นประโยชนต์ ่อการศึกษา ซ่งึ เป็นองคป์ ระกอบหลกั ของสถาบนั การศึกษา ได้
สง่ เสรมิ ใหค้ ณาจารยเ์ ขา้ สูต่ าแหน่งทางวชิ าการและการผลติ เอกสารตาราทางวชิ าการ

หนังสอื การเมืองกบั นโยบายสาธารณะ เลม่ น้ีเปรยี บเหมอื นกบั ครูทช่ี ่วยบอกใหเ้ ราไดเ้ รียนรูเ้ ร่อื ง
การเมอื งซง่ึ เป็นผูก้ าหนดนโยบายสู่สงั คมและนโยบาสาธารณะอะไรท่เี ป็นประโยชนต์ ่อสงั คม หนงั สอื เล่ม
น้ีไดก้ ล่าวถึงววิ ฒั นาการและการพฒั นาการของนโยบายสาธารณะ ความสาคญั และแนวทางการศึกษา
นโยบายสาธารณะ รฐั กบั นโยบายสาธารณะ การเมอื งกบั นโยบายสาธารณะ แนวคิดพ้นื ฐานของนโยบาย
สาธารณะและการบริหาร ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจกบั นโยบายสาธารณะ เป็นตน้ ดงั นนั้ นกั การเมอื งหรือภาค
การเมอื งจึงเป็นเคร่อื งจกั รในการเปลย่ี นแปลงนโยบายต่าง ๆ ขององคก์ ารหรือหน่วยงานใหอ้ อกมาดีมี
ประสิทธิภาพ หนังสือการเมืองกบั นโยบายสาธารณะ เล่มน้ีท่านพระครูปริยตั ิวรเมธี อาจารยป์ ระจา
หลกั สูตรสาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาตร์ มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั วทิ ยาลยั สงฆร์ อ้ ยเอด็ ได้
เรยี บเรยี งข้นึ โดยนาเอาแนวคิดเก่ยี วกบั นกั การเมอื งและนกั บรหิ ารมากลนั่ กรองเป็นหนงั สอื เลม่ น้ีข้นึ

หวงั เป็นอย่างย่งิ ว่า หนังสอื การเมืองกบั นโยบายสาธารณะ เล่มน้ีจะสามารถอธิบายใหผ้ ูส้ นใจ
ทุกท่านใหเ้ ขา้ ใจในเร่อื งนโยบายสาธารณะและบุคคลผูม้ สี ่วนในการกาหนดนโยบายสาธารณะ พรอ้ มทง้ั
สามารถนาไปประยุกตใ์ ชก้ บั หน่วยงานของตนไดเ้ป็นอย่างดี

จงึ ขอขอบคุณและอนุโมทนาคณะบรรณาธกิ าร ตลอดทง้ั ผูม้ สี ่วนร่วมทุกท่าน ขอจงไดเ้ จริญใน
ธรรม มคี วามกา้ วหนา้ ในหนา้ ทก่ี ารงานยง่ิ ข้นึ ไป เทอญ

(พระเมธธี รรมาจารย,์ ดร.)
รองอธกิ ารบดฝี ่ายวางแผนและพฒั นา
มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั

คาํ นํา

หนงั สอื การเมอื งกบั นโยบายสาธารณะเล่มน้ี ไดเ้ รียบเรียงข้นึ โดยนาํ เอาแนวคิดเก่ยี วกบั ผูน้ าํ ใน
องคก์ รธุรกจิ หน่วยงานภาครฐั และภาคเอกชน ดงั กลา่ วมาใชใ้ นการบริหารและการเปลย่ี นแปลงองคก์ าร
หรอื หน่วยงาน ซ่งึ อธิบายเก่ยี วกบั ววิ ฒั นาการและการพฒั นาการของนโยบายสาธารณะ ความสาํ คญั และ
แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ รฐั กบั นโยบายสาธารณะ การเมอื งกบั นโยบายสาธารณะ แนวคิด
พ้นื ฐานของนโยบายสาธารณะและการบรหิ าร ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจกบั นโยบายสาธารณะ เป็นตน้

ดงั นน้ั การเมอื งจงึ เป็นเครอ่ื งจกั รในการเปลย่ี นแปลงนโยบายต่าง ๆ ขององคก์ ารหรือหน่วยงาน
ใหอ้ อกมาดมี ปี ระสทิ ธภิ าพหรอื เพอ่ื ใหบ้ รรลุเป้าหมาย ผลประโยชนต์ ่อแก่ผูร้ บั นโยบาย

ผูเ้ ขยี นหวงั เป็นอย่างย่ิงว่า หนงั สือการเมอื งกบั นโยบายสาธารณะเล่มน้ีจะสามารถอธิบายให้
ผูส้ นใจทุกท่านใหเ้ ขา้ ใจในระบบการเมอื งทเ่ี ป็นตวั กาํ หนดนโยบายพรอ้ มทง้ั สามารถนาํ ไปประยุกตใ์ ชก้ บั
หน่วยงานของตนไดเ้ ป็นอย่างดี

ในการเขยี นการเมอื งกบั นโยบายสาธารณะหากมขี อ้ บกพร่องตอ้ งขออภยั และหวงั เป็นอย่างย่งิ ว่า
หนงั สอื เล่มน้ี จะอาํ นวยความสะดวกแก่นิสิต และผูส้ นใจอย่างดีย่งิ เพ่อื เป็นแนวทางในการต่อยอดวชิ า
ความรูด้ า้ นน้ีใหเ้กดิ องคค์ วามรูใ้ หมข่ ้นึ

พระครูปรยิ ตั วิ รเมธี
18/10/2556



สารบญั หนา้
i
คาํ ปรารภ iii
คาํ นํา v
สารบญั ix
สารบญั ภาพ 1
บทท่ี 1: ววิ ฒั นาการและการพฒั นาการของนโยบายสาธารณะ 1
1
1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ
1.1.1 ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ” 4
ตามทศั นะของนกั วชิ าการต่างประเทศ
1.1.2 ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ 8
ตามทศั นะของนกั วชิ าการไทย 9
9
1.2 ความสาํ คญั ของนโยบายสาธารณะ 10
1.2.1 เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั 11
1.2.2 เป็นกรอบการดาํ เนินงานโดยรฐั 12
1.2.3 เป็นสง่ิ ทค่ี าํ้ จนุ หรอื อาจเป็นสง่ิ ทโ่ี ค่นลม้ รฐั บาลได้ 13
17
1.3 พฒั นาการการศึกษานโยบายสาธารณะ 17
1.3.1 ระยะหลงั สงครามโลกครง้ั ท่ี 2 (ค.ศ. 1950-ค.ศ. 1969) 18
1.3.2 ระยะขยายตวั (ค.ศ. 1970-ปจั จบุ นั ) 19

บทท่ี 2: ความสาํ คญั และแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
2.1 ความสาํ คญั การศึกษานโยบายสาธารณะ
2.2 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
2.2.1 แนวทางพรรณนานโยบาย

vi 22
25
2.2.2 แนวทางการศึกษาเชงิ เสนอแนะ 26
2.3 นโยบายสาธารณะในระดบั ต่าง ๆ ของไทย 35
37
2.3.1 นโยบายสาธารณะในรูปแบบของกฎหมาย 39
2.3.2 นโยบายในรูปแบบของแผน/โครงการ 39
2.3.3 นโยบายในรูปแบบอน่ื ๆ 41
บทท่ี 3: ขอบเขตของนโยบายสาธารณะ 41
3.1 รฐั กบั นโยบายสาธารณะ 42
3.2 การจาํ แนกนโยบายสาธารณะ 42
3.2.1 กลมุ่ ทห่ี น่ึงจาํ แนกตามลกั ษณะเน้ือหาและวตั ถปุ ระสงค์ 44
3.3 วเิ คราะหโ์ ครงสรา้ งนโยบายสาธารณะ 47
3.3.1 องคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะ 47
3.3.2 ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะ 49
บทท่ี 4: การเมืองและนโยบายของรฐั 55
4.1 ปญั หาเกย่ี วกบั การใหค้ าํ นิยามหรอื ความหมาย 61
4.2 ความหมายของการเมอื ง 69
4.3 ความหมายของการบรหิ าร 83
4.4 ความหมายของนโยบายของรฐั 83
4.5 สหสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื ง การบรหิ ารและนโยบายของรฐั 85
บทท่ี 5: แนวคดิ พ้นื ฐานของนโยบายสาธารณะและการบรหิ าร 87
5.1 ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งการเมอื ง การบรหิ ารและนโยบายสาธารณะ 88
5.2 ระบบการเมอื ง 89
5.3 การบรหิ าร
5.4 สง่ิ แวดลอ้ มของนโยบาย
5.4.1 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางสงั คมวทิ ยา

vii 104
104
5.4.2 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางเศรษฐกจิ 105
5.4.3 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางภมู ศิ าสตรแ์ ละประวตั ศิ าสตร์ 105
บทท่ี 6: ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจกบั นโยบายสาธารณะ 107
6.1 องคป์ ระกอบของการตดั สนิ ใจ 107
6.2 ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจ 109
6.2.1 ทฤษฎแี บบใชส้ มเหตสุ มผล 112
6.2.2 ทฤษฎแี บบใชห้ ลกั ส่วนเพม่ิ ข้นึ 113
6.2.3 ทฤษฎแี บบการใชห้ ลกั ผสมกลนั่ กรอง 113
6.3 เงอ่ื นไขการตดั สนิ ใจ 114
6.3.1 การตดั สนิ ใจภายใตเ้งอ่ื นไขของความแน่นอน 114
6.3.2 การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามเสย่ี ง 116
6.3.3 การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามไมแ่ น่นอน 118
6.4 เทคนิคการตดั สนิ ใจ 119
6.5 ปจั จยั ทม่ี ผี ลกระทบกบั การตดั สนิ ใจ 121
6.6 ขอ้ ผดิ พลาดในการตดั สนิ ใจ 121
บทท่ี 7: การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ 123
7.1 การวเิ คราะหน์ โยบายกบั นโยบายสาธารณะ 124
7.2 ความหมายของการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ 125
7.3 วตั ถปุ ระสงคข์ องการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ 125
7.3.1. เพอ่ื ขยายขอบเขตความเขา้ ใจ 125
7.3.2. เพอ่ื ประเมนิ 126
7.3.3. เพอ่ื ปรบั ปรุงแกไ้ ข ใหค้ าํ แนะนาํ 126
7.3.4. เพอ่ื เปรยี บเทยี บ
7.3.5. เพอ่ื หาขอ้ สรุปทวั่ ไป

viii 126
127
7.4 แนวคิดเก่ยี วกบั การวเิ คราะหน์ โยบายในช่วงตน้ ๆ 141
7.5 การวเิ คราะหน์ โยบายในความหมายปจั จบุ นั 142
7.6 เทคนิคต่าง ๆ ทใ่ี ชใ้ นการวเิ คราะหน์ โยบาย 143
145
7.6.1. การระดมสมอง 146
7.6.2. เทคนิคในการพยากรณ์ 148
7.7 ระเบยี บวธิ ีการวเิ คราะหน์ โยบาย 149
7.7.1 การกาํ หนดขอ้ มลู ท่ตี อ้ งการและการรวบรวมขอ้ มลู 149
7.7.2 การประเมนิ ขอ้ มลู ขา่ วสาร
7.7.3 การประเมนิ ขอ้ มลู ขา่ วสาร 150
7.7.4 การสอ่ื ผลการวเิ คราะหห์ รือการเสนอผลการวเิ คราะห์ 150
151
นโยบายต่อผูก้ าํ หนดนโยบาย 152
7.8 การนาํ การวเิ คราะหน์ โยบายไปใช้ 153
155
7.8.1 เอกสารความรูน้ โยบาย 155
7.8.2 การนาํ เสนอนโยบาย 156
7.8.3 การใชค้ วามรูเ้ก่ยี วกบั นโยบาย 158
7.9 ประโยชนข์ องการวเิ คราะหน์ โยบาย 159
บทท่ี 8: การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ 161
8.1 ลกั ษณะสาํ คญั ของการกาํ หนดนโยบาย 164
8.2 การกาํ หนดนโยบายในสมยั โบราณ
8.3 รูปแบบการกาํ หนดนโยบาย
8.3.1 ความหมายของตวั แบบ (Model)
8.3.2 ตวั แบบสถาบนั : นโยบายในฐานะผลผลติ ของสถาบนั
8.3.3 ตวั แบบกระบวนการ: นโยบายในฐานะเป็นกจิ กรรมทางการเมอื ง

ix

8.3.4 ทฤษฎกี ลมุ่ : นโยบายในฐานะดุลยภาพของกลุม่ 168
8.3.5 ทฤษฎผี ูน้ าํ : นโยบายในฐานะความชอบของผูน้ าํ 170
8.3.6 ตวั แบบทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ล: นโยบายในฐานะมงุ่ เพอ่ื ผลประโยชนส์ ูงสุดของสงั คม 173
8.3.7 ตวั แบบสว่ นเพม่ิ : นโยบายในฐานะความแตกต่างจากอดีต 177
8.3.8 ทฤษฎรี ะบบ: นโยบายในฐานะผลผลติ ของระบบ 179
8.4 กระบวนการกาํ หนดนโยบาย 181
8.5 ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจเพอ่ื กาํ หนดนโยบายสาธารณะ 184
บรรณานุกรม 187

บทท่ี 1
วิวฒั นาการและการพฒั นาการของนโยบายสาธารณะ

การเขา้ ใจถงึ ความเป็นมาหรอื พฒั นาการของการศึกษานโยบายสาธารณะจะทาใหผ้ ูอ้ ่านมองเหน็
ภาพการศึกษานโยบายสาธารณะ การพฒั นาการการศึกษานโยบายสาธารณะว่าเร่ิมตน้ ตง้ั แต่เมอ่ื ใดและ
เน้ือหาของการศึกษานโยบายในแต่ละดา้ นเป็นอย่างไร จะช่วยใหเ้ ขา้ ใจขอบข่ายและแนวทางการศึกษา
นโยบายสาธารณะ รวมทงั้ นาความเขา้ ใจเหลา่ นน้ั มาศึกษาเปรยี บเทยี บกบั นโยบายสาธารณะของประเทศ
ไทยไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ

1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ

กจิ กรรมทุกอย่างไม่ว่าจะเป็นระดบั ใด หรือ หน่วยงานใดลว้ นมกี าเนิดมาจากความคิดอนั เป็น
กรอบนาทางว่า ควรจะทาอะไร เมอ่ื ใด ทไ่ี หน โดยใครและอย่างไร หากปราศจากความคิดทช่ี ดั เจน การ
กระทาท่ีตามมาคงปราศจากทิศทางท่ีแน่นอนชดั เจนในการดาเนินกิจกรรมของรฐั บาล ความคิดหรือ
เจตนารมณ์ก็เกิดข้นึ ก่อนเช่นเดียวกนั จากนนั้ ค่อย ๆ พฒั นาชดั เจนข้นึ กลายเป็นกรอบกาหนดทศิ ทาง
และแนวทางการดาเนินกจิ กรรมต่าง ๆ ของรฐั บาล ซ่งึ ในความหมายกวา้ ง ๆ ก็คือ นโยบายของรฐั บาล
หรอื นโยบายสาธารณะ (Public Policy) นนั่ เอง

นกั วชิ าการไดใ้ หค้ านิยามหรือความหมายของ “นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” ในหลาย
มิติตามวตั ถุประสงค์และแนวทางการศึกษาของแต่ละคน สาหรบั ในหวั ขอ้ น้ี ผูเ้ ขียนจะไดก้ ล่าวถึง
ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” ของนกั วชิ าการต่างประเทศและนกั วชิ าการไทย
ตามลาดบั ดงั ต่อไปน้ี

1.1.1 ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ” ตามทศั นะของนกั วชิ าการตา่ งประเทศ

“นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” ตามทศั นะของนกั วชิ าการต่างประเทศสามารถจาแนก
ตามช่วงเวลาจากปจั จบุ นั ไปอดตี และตามกลมุ่ ประเทศไดด้ งั น้ี

-2-

(1). กลมุ่ ประเทศสหรฐั อเมรกิ า
โคกรนั และมาโลน (Cochran & Malone, 2005: 1) กลา่ วว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ การ
ตดั สนิ ใจของรฐั บาลและการกระทาของรฐั บาลในเรอ่ื งทเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั สาธารณะ
คราฟทแ์ ละเฟอรล์ องก์ (Kraft & Furlong, 2004: 4) ใหค้ านิยามนโยบายสาธารณะว่า
หมายถึง กิจกรรมท่ีรฐั ดาเนินการหรือไม่ดาเนินการเพ่ือตอบสนองต่อปญั หาสงั คม เช่น ปัญหา
สภาพแวดลอ้ ม ปญั หาความปลอดภยั ในทท่ี างาน
ดาย (Dye, 2002: 1) กลา่ วว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ กจิ กรรมท่รี ฐั บาลเลอื กท่จี ะกระทา
หรอื ไมก่ ระทา
เกอรส์ ตนั (Gerston, 1997: 6-7) กลา่ วว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ การตดั สนิ ใจ คามนั่
สญั ญาและการกระทาของผูท้ ม่ี อี านาจในรฐั บาล
โกนิค (Koenig, 1986: 1) กลา่ ววา่ นโยบายสาธารณะ หมายถงึ กจิ กรรมของรฐั ทม่ี ผี ลต่อความ
เป็นอยูข่ องประชาชน เช่น นโยบายการควบคุมอาวุธ นโยบายการลดมลพษิ ในส่งิ แวดลอ้ ม ส่งิ ทก่ี ่อใหเ้กิด
นโยบายคือสภาพแวดลอ้ มทป่ี ระชาชนอาศยั และปญั หาต่าง ๆ นโยบายจงึ เกดิ ข้นึ เพอ่ื บรรเทาปญั หา
ปีเตอรส์ (Peters, 1982: 5) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง ผลรวมของกจิ กรรมของ
รฐั บาลโดยรฐั บาลอาจดาเนินการเองหรือมอบหมายใหต้ วั แทนเป็นผูด้ าเนินการและกิจกรรมนนั้ มผี ลต่อ
ชวี ติ ความเป็นอยูข่ องประชาชน
แอนเดอรส์ นั (Aderson, 1975: 70) กลา่ วว่า นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางปฏบิ ตั ิทก่ี าหนดข้นึ
เพ่ือตอบสนองต่อปญั หาต่าง ๆ ท่ีเกิดข้นึ หรืออีกนยั หน่ึงนโยบายสาธารณะ คือ แนวทางท่รี ฐั บาลหรือ
องคก์ รของรฐั บาลกาหนดข้นึ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หานนั่ เอง
ลาสเวลลแ์ ละแคปแลน (Lasswell, Harold D.& Kaplan Abraham, 1970: 71) ไดใ้ หค้ วาม
ของนโยบายสาธารณะว่า หมายถงึ การกาหนดเป้าประสงค์ ค่านิยมและการปฏบิ ตั ขิ องโครงการของรฐั
กรนี วูด (Greenwood, William T., 1965: 222) นิยามนโยบายสาธารณะว่า หมายถงึ การ
ตดั สนิ ใจขนั้ ตน้ เพ่อื ทจ่ี ะกาหนดแนวทางกวา้ ง ๆ ทวั่ ไปเพ่อื นาไปเป็นแนวทางในการปฏิบตั ิงานต่าง ๆ ให้
เป็นไปอยา่ งถกู ตอ้ งและบรรลเุ ป้าหมายท่กี าหนดไว้

-3-

เฟรดรดิ (Friedrich, Carl J., 1963: 70) นิยามนโยบายสาธารณะว่า หมายถงึ ชุดของขอ้ เสนอ
เก่ียวกบั การกระทาของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรฐั บาล ภายใตส้ ่ิงแวดลอ้ มท่ีประกอบไปดว้ ยปญั หา
อปุ สรรคและโอกาสซง่ึ นโยบายถกู เสนอเพอ่ื นาไปใชป้ ระโยชนใ์ นการแกป้ ญั หาใหก้ บั ประชาชน

อสิ ตนั (Easton, David, 1953: 129) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ การแจกแจงส่งิ ท่มี ี
คุณค่าต่าง ๆ อยา่ งถกู ตอ้ งตามกฎหมายสาหรบั สงั คมส่วนรวม

(2). กลมุ่ ประเทศสหราชอาณาจกั ร
สาหรบั กลุ่มประเทศสหราชอาณาจกั ร มนี กั วิชาการท่ใี หค้ วามหมายของนโยบายสาธารณะไว้
เท่าทส่ี บื คน้ ไดค้ อื ฮอกวูดและกนั น์
ฮอกวูดและกนั น์ (Hogwood & Gunn, 1984: 14) กลา่ วว่า นโยบายคือ การแสดงจุดประสงค์
หรอื จุดหมายปลายทางของกิจกรรมของรฐั บาลในเร่ืองใดเร่ืองหน่ึงและเป็นการอธิบายถึงการดาเนินการ
เพอ่ื บรรลเุ ป้าหมายกาหนดไว้
(3). กลมุ่ ประเทศในทวปี ออสเตรเลยี
นกั วชิ าการกลุ่มประเทศในทวปี ออสเตรเลยี ท่ไี ดใ้ หค้ วามหมายของนโยบายสาธารณะไวไ้ ดแ้ ก่
บริจแมนและเดวสิ (Bridgman & Davis, 2000: 3) ทง้ั สองกล่าวว่า นโยบาย เป็นเคร่อื งมอื ของการ
ปกครองเป็นการตดั สนิ ใจเก่ยี วกบั ทรพั ยากรสาธารณะใหเ้ป็นไปในทศิ ทางใดทศิ ทางหน่ึง นโยบายเป็นผล
จากการแขง่ ขนั ระหว่างความคิด ผลประโยชนแ์ ละอดุ มการณใ์ นระบบการเมอื ง
(4). กลมุ่ ประเทศอน่ื ๆ
นกั วชิ าการกลมุ่ ประเทศอ่นื ๆ เช่น ชารเ์ คนสกี จากอสิ ราเอล
ชารเ์ คนสกี (Sharkansky, Ira, 1970: 1) นิยามนโยบายสาธารณะว่า หมายถงึ กิจกรรมท่ี
กระทาโดยรฐั ซง่ึ ครอบคลุมกจิ กรรมทงั้ หมดของรฐั บาล
จากความหมายของนโยบายสาธารณะในทศั นะของนกั วิชาการต่างประเทศจากกลุ่มประเทศ
ต่าง ๆ ทง้ั จากสหรฐั อเมริกา สหราชอาณาจกั ร ออสเตรเลียและอ่ืน ๆ สามารถสรุปไดว้ ่า นโยบาย
สาธารณะหมายถงึ การตดั สนิ ใจของรฐั บาลในการดาเนินกิจกรรมหรอื ไม่ดาเนินกิจกรรมเพอ่ื แกไ้ ขปญั หา

-4-

สาธารณะโดยรฐั บาลอาจเป็นผูด้ าเนินการเองหรือใหต้ วั แทนเป็นผูด้ าเนินการเพ่อื ความเป็นอยู่ท่ีดีของ
ประชาชน

1.1.2 ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” ตามทศั นะของ
นกั วชิ าการไทย

นกั วชิ าการไทย ไดใ้ หค้ านิยามหรือความหมายของ “นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” ตาม
ทศั นะของตนเองดงั ปรากฏเป็นผลงานซง่ึ เรยี งลาดบั จากปีปจั จบุ นั ถงึ ปีก่อนหนา้ นนั้ ไดด้ งั น้ี

เรืองวทิ ย์ เกษสุวรรณ (2550: 3-5) กล่าวถงึ ความหมายของนโยบายสาธารณะโดยหยบิ ยก
หนงั สือของดาย (Dye) เร่อื ง Understanding Public Policy ซ่งึ ปรากฏความหมายของนกั วชิ าการ
จานวนหน่ึง แต่มไิ ดส้ รุปนโยบายสาธารณะในทศั นะของตนไว้ ทงั้ น้ีเรอื งวทิ ยม์ คี วามเหน็ สอดคลอ้ งกบั ริ
ชารด์ สนั (Richardson) ว่านโยบายสาธารณะเป็นการนาความรูค้ วามคิดท่มี เี หตุผลและตงั้ ใจเพ่อื นาไป
แกไ้ ขปญั หา เป็นการกาหนดกฎเกณฑเ์ พ่อื การปฏบิ ตั ิของรฐั บาล เป็นการกาหนดแนวทางในอนาคต เนน้
เป้าหมาย วตั ถปุ ระสงค์ เง่อื นไข ผลลพั ธ์ และเป็นความพยายามท่ีจะกระทาเพ่อื ใหบ้ รรลุผลประโยชน์
สาธารณะ

สุรสทิ ธ์ิ วชิรขจร (2549: 10-11) นิยามไวว้ ่า นโยบายสาธารณะ คือ การตดั สนิ ใจโดยรฐั ในการ
เลอื กแนวทางทพ่ี งึ ประสงค์ แนวทางท่พี งึ ประสงคท์ ่เี กิดจากการตดั สนิ ใจจะตอ้ งถูกนามาเป็นกรอบในการ
ดาเนินกิจกรรมของรฐั บาล และการดาเนินกิจกรรมของรฐั บาลจะประกอบดว้ ยกจิ กรรมดา้ นต่าง ๆ ท่มี ี
ลกั ษณะเฉพาะเจาะจงและมเี ป้าหมายเพอ่ื แกไ้ ขปญั หาต่าง ๆ ทเ่ี กดิ ข้นึ ในสงั คม

แกว้ คา ไกรสรพงษ์ (2548: 1-2) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ แนวทางการดาเนินการ
โดยเนน้ ไปท่ีเร่ืองการกระทา หรือนโยบายสาธารณะประกอบดว้ ยโครงข่ายของการตดั สินใจและการ
ดาเนินการท่เี ป็นการแบง่ สรรคุณค่า ทงั้ น้ี แกว้ คามคี วามเหน็ ว่าเป็นการยากท่ีจะสรุปว่า คาจากดั ความใด
ใหค้ วามหมายของคาว่านโยบายไดอ้ ยา่ งครบถว้ นครอบคลมุ ท่สี ุด

มยุรี อนุมานราชธน (2547: 4-6) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะสามารถพิจารณาไดส้ องมติ ิ มติ ิ
แรกหมายถึงกิจกรรมหรือการกระทาของรฐั บาลและมิติท่ีสองหมายถึงการตดั สินใจของรฐั บาลใน

-5-

ความหมายท่ีกวา้ ง นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางการกระทาของรฐั บาลซ่ึงอาจกล่าวไดว้ ่าเป็น
แนวทางกวา้ ง ๆ ทร่ี ฐั บาลไดท้ าการตดั สนิ ใจเลอื กและกาหนดไวล้ ่วงหนา้ เพ่อื ช้ีนาใหม้ กี ิจกรรมหรือการ
กระทาต่าง ๆ เกิดข้นึ เพ่อื ใหบ้ รรลุเป้าหมายหรอื วตั ถปุ ระสงคท์ ่กี าหนดไว้ โดยมกี ารวางแผนการจดั ทา
โครงการ วธิ ีการบริหารงานหรือกระบวนการดาเนินงานใหบ้ รรลุวตั ถปุ ระสงคใ์ นเร่ืองใดเร่ืองหน่ึงดว้ ยวิธี
ปฏิบตั ิงานท่ถี ูกตอ้ งเหมาะสม สอดคลอ้ งกบั สภาพความเป็นจริง และความตอ้ งการของประชาชนหรือ
ผูใ้ ชบ้ รกิ ารแต่ละเร่อื ง

วรเดช จนั ทรศร (2547: 43) ไดใ้ หค้ วามหมายของนโยบายสาธารณะว่า หมายถึง กิจกรรม
ต่าง ๆ ทร่ี ฐั จดั ข้นึ หรอื แผนงานหรอื โครงการ หรอื แนวทางปฏบิ ตั ิทร่ี ฐั หรอื หน่วยงานของรฐั ไดก้ าหนดข้นึ
เพอ่ื เจตนาในการแกไ้ ขปญั หาทงั้ ในระยะสนั้ และระยะยาว

ธนั ยวฒั น์ รตั นสคั (2546: 4) กลา่ วว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ การตดั สนิ ใจของรฐั บาลใน
การเลอื กแนวทางท่พี งึ ประสงคเ์ พ่อื จะไดน้ ามาใชเ้ ป็นกรอบในการดาเนินกิจกรรมของรฐั บาล โดยมคี วาม
มงุ่ หมายทจ่ี ะแกไ้ ขปญั หา ป้องกนั ปญั หา รวมทง้ั ใหเ้กดิ สภาพการณต์ ่าง ๆ ทพ่ี งึ ประสงคข์ ้นึ ในสงั คม

สมบตั ิ ธารงธญั วงศ์ (2540: 21-23) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ กิจกรรมท่รี ฐั บาล
เลอื กทจ่ี ะกระทาหรือไม่กระทา เป็นการใชอ้ านาจของรฐั ในการจดั สรรกจิ กรรมเพ่อื ตอบสนองค่านิยมของ
สงั คม ผูม้ ีอานาจในการกาหนดนโยบาย ไดแ้ ก่ ผูน้ าทางการเมือง ฝ่ ายบริหาร ฝ่ ายตุลาการ พรรค
การเมอื ง สถาบนั ราชการ ขา้ ราชการและประมขุ ของประเทศ กิจกรรมท่รี ฐั บาลเลอื กท่จี ะกระทาตอ้ งเป็น
ชุดของการกระทาท่ีมแี บบแผนกิจกรรมท่ีรฐั บาลเลอื กท่ีจะกระทาตอ้ งมเี ป้าหมาย เป็นกิจกรรมท่ีตอ้ ง
กระทาใหป้ รากฏเป็นจรงิ กจิ กรรมทเ่ี ลอื กกระทาตอ้ งมผี ลลพั ธใ์ นการแกป้ ญั หาทส่ี าคญั ของสงั คม เป็นการ
ตดั สนิ ใจกระทาเพอ่ื ประโยชนข์ องประชาชนจานวนมาก เป็นการเลอื กทางเลอื กท่จี ะกระทาโดยพจิ ารณา
ทางเลอื กทเ่ี หมาะสมทส่ี ุด เป็นกจิ กรรมทเ่ี กดิ จากการต่อรองหรอื ประนีประนอมระหว่างกลุม่ ผลประโยชน์
เป็นกจิ กรรมทค่ี รอบคลมุ ทง้ั กิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ เป็นกจิ กรรมทร่ี ฐั บาลเลอื กทจ่ี ะ
กระทาหรือไม่กระทาซ่ึงอาจก่อใหเ้ กิดผลทางบวกและทางลบต่อสงั คมและเป็นกิจกรรมท่ีชอบดว้ ย
กฎหมาย

-6-

ถวลั ยร์ ฐั วรเทพพฒุ ิพงษ์ (2540: 18) นิยามคาว่า นโยบายสาธารณะว่า เป็นแนวทางการปฏบิ ตั ิ
ของรฐั บาลซง่ึ กาหนดวตั ถปุ ระสงคแ์ น่นอนไม่อย่างใดกอ็ ย่างหน่ึง คือเพอ่ื แกป้ ญั หาในปจั จุบนั หรอื ป้องกนั
ปญั หาในอนาคตหรือก่อใหไ้ ดผ้ ลทพ่ี งึ ปรารถนา รฐั บาลตอ้ งมคี วามจรงิ ใจและจรงิ จงั ในการนานโยบายไป
ปฏบิ ตั แิ ละนโยบายอาจเป็นบวกหรอื เป็นลบกไ็ ด้

ทศพร ศิริสมั พนั ธ์ (2539: 4) สรุปว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ นโยบายทถ่ี กู กาหนดข้นึ โดย
รฐั บาล ซ่งึ อาจจะเป็นองคก์ รหรือตวั บุคคลท่มี อี านาจหนา้ ท่โี ดยตรงตามกฎหมายภายใตร้ ะบบการเมอื ง
นนั้ ๆ ทงั้ น้ี นโยบายสาธารณะจะครอบคลมุ ตง้ั แต่สง่ิ ทร่ี ฐั บาลตงั้ ใจว่าจะกระทาหรือไมก่ ระทาการตดั สนิ ใจ
ของรฐั บาลในการแบ่งสรรทรพั ยากรหรือคุณค่าต่าง ๆ ในสงั คม กิจกรรมหรือการกระทาต่าง ๆ ของ
รฐั บาล รวมจนถงึ ผลผลติ และผลลพั ธท์ เ่ี กิดข้นึ จริง อนั เป็นสง่ิ ท่เี กิดข้นึ ตดิ ตามมาจากการดาเนินงานของ
รฐั บาล

สมพร เฟ่ืองจนั ทร์ (2539: 6) นิยามว่า นโยบายไมใ่ ช่การกระทา นโยบายเป็นขอ้ ความโดยอาจ
เขยี นอย่างชดั เจนหรือไม่ก็ไดเ้ พ่อื ช้ีใหเ้ หน็ ถึงจุดม่งุ หมายและความม่งุ หวงั ของรฐั บาลในขณะนน้ั สาขา
ต่าง ๆ ของรฐั บาล หน่วยงานหรอื บางหน่วยงาน นโยบายโดยตวั ของมนั เองจะมคี วามหมายและทาใหม้ ี
ความหมายโดยผา่ นทางการกระทาทางนโยบาย เช่น ตราเป็นพระราชบญั ญตั ิ เป็นแผนงานอย่างหน่ึง เป็น
โครงการ กฎ ระเบยี บ ภาษแี ละการดาเนินงานอ่นื ๆ ทเ่ี ป็นมาตรการของรฐั บาล รฐั บาลจะดาเนินงานผ่าน
มาตรการเหลา่ น้ีเท่านน้ั จงึ จะเรยี กวา่ เป็นการดาเนินนโยบายและบรรลุผลสาเร็จหรือประสบความลม้ เหลว
ในการบรรลุตามความตอ้ งการของประชาชน สมพรยงั กล่าวต่อไปว่า นโยบายสาธารณะเป็นผลรวมของ
การตดั สินใจ เง่ือนไข และการกระทาท่ีบุคคลท่ีอยู่ในตาแหน่งต่าง ๆ ของระบบรฐั บาลกระทาเพ่ือ
ประโยชนข์ องผูถ้ กู กระทบโดยนโยบายนนั้ ๆ

สรอ้ ยตระกูล (ติวยานนท)์ อรรถมานะ (2533: 142-143) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็น
แนวทางในการปฏิบตั ิงานของรฐั บาลหรือโครงการทร่ี ฐั บาลกาหนดใหม้ ขี ้นึ โดยบ่งบอกถึงเป้าหมาย (และ
หรือปญั หาในสงั คม) และวธิ ีการเพ่อื ใหบ้ รรลุผล ทง้ั น้ีเพ่อื จะไดเ้ ป็ นการจดั สรรคุณค่าต่าง ๆ แก่สงั คม
ส่วนรวม ดงั นน้ั การกาหนดนโยบายสาธารณะ จึงเป็นการกาหนดขอบเขตของรฐั บาลและเขตแดนของ
หน่วยราชการและองคก์ ารสาธารณะอ่นื ๆ ทอ่ี ยู่ในสงั กดั ภาครฐั บาล

-7-

ศุภชยั ยาวะประภาษ (2533: 3) ไดใ้ หค้ วามหมายของคาว่านโยบายสาธารณะว่า หมายถึง
กจิ กรรมทร่ี ฐั กระทาอยู่ในปจั จุบนั และกจิ กรรมทค่ี าดว่าจะเกดิ ข้นึ ในอนาคต

อาทติ ย์ อไุ รรตั น์ (2526) ไดใ้ หค้ าอธบิ ายคานิยามของนโยบายสาธารณะไวว้ ่า “น่าจะหมายความ
ถงึ แนวทางท่ี (รฐั บาลของประเทศหน่ึง) ได้ (ตดั สินใจ) เลอื กแลว้ จะนาไปสู่เป้าหมายท่ตี อ้ งการไดอ้ ย่าง
เหมาะสมและเป็นไปไดใ้ นสถานการณแ์ วดลอ้ มของสงั คม”

ทนิ พนั ธ์ นาคะตะ (2525) ไดอ้ ธิบายไวว้ ่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ “โครงการท่ีรฐั บาล
บญั ญตั ิข้ึนเป็นแนวทางสาหรบั การปฏิบตั ิในการจดั สรรคุณค่าต่าง ๆ ใหแ้ ก่สงั คม” ซ่ึงจากคานิยาม
ดงั กลา่ วขา้ งตน้ ทนิ พนั ธย์ งั จาแนกลกั ษณะของความหมายออกเป็น 2 ประการคือ

1. นโยบายสาธารณะ คอื แนวทางการปฏบิ ตั ขิ องรฐั และ
2. นโยบายสาธารณะ คือ โครงการสาคญั ๆ ท่ีรฐั บาลจะตอ้ งจดั ใหม้ ขี ้นึ ดว้ ยการกาหนด
เป้าหมายและวธิ ปี ฏบิ ตั เิ พอ่ื ใหบ้ รรลถุ งึ สง่ิ ทก่ี ลา่ วมาแลว้ นนั้ สง่ิ เหล่าน้ีย่อมจะหมายความรวมไปถงึ สถาบนั
ต่าง ๆ มสี ่วนเก่ยี วขอ้ งกบั นโยบายสาธารณะและกระบวนการทงั้ หลาย ท่จี ะช่วยใหน้ โยบายสาธารณะอนั
ชอบดว้ ยกฎหมายอยูด่ ว้ ยเสมอ
อมร รกั ษาสตั ย์ (2520: 1-2) มคี วามเหน็ ว่านโยบาย มาจากคาว่า นย + อปุ าย คืออุบายหรอื
กลเมด็ ทจ่ี ะช้ที างไปสู่วตั ถปุ ระสงคอ์ ย่างใดอย่างหน่ึง ภาษาองั กฤษมาจากคาว่า policy มคี วามหมายว่า
แนวทางปฏบิ ตั ขิ องบา้ นเมอื งหรอื หมชู่ น จึงน่าจะหมายถงึ อุบายหรอื กลเมด็ ทผ่ี ูม้ อี านาจหนา้ ท่ไี ดพ้ จิ ารณา
เหน็ ว่าเป็นทางทจ่ี ะนาไปสู่เป้าหมายของสว่ นรวมในเรอ่ื งใดเรอ่ื งหน่ึงอย่างเหมาะสมทส่ี ุด นอกจากนน้ั อมร
ยงั กลา่ วว่า นโยบายน่าจะมอี งคป์ ระกอบอย่างนอ้ ย 3 ประเด็นคือ การกาหนดเป้าหมายของสง่ิ ท่ตี อ้ งการ
ทาการกาหนดแนวทางใหม่ ๆ คืออาจรวมถึงหลกั เกณฑ์ วิธีการ กลยุทธ์ กลวิธี อนั เป็นเคร่ืองช้ีแนว
ปฏบิ ตั ทิ จ่ี ะทาใหบ้ รรลุผลงานตามนโยบายนน้ั ได้ แต่ถา้ จะใหม้ นั่ ใจไดว้ ่านโยบายนนั้ มที างท่จี ะนาไปปฏบิ ตั ิ
ไดจ้ รงิ กอ็ าจจะรวมถงึ องคป์ ระกอบอีกขอ้ หน่ึง คือ การกาหนดการสนบั สนุนต่าง ๆ เพ่อื ใหส้ ามารถลงมอื
ปฏบิ ตั ิตามแนวทางท่กี าหนดไวไ้ ด้ การกาหนดปจั จยั สนบั สนุนน้ีอาจจะคิดข้นึ ก่อนการกาหนดเป้าหมาย
และแนวทางกไ็ ด้

-8-

กลุ ธน ธนาพงศธร (2519: 59) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถงึ แนวทางกวา้ ง ๆ ทร่ี ฐั บาล
ของประเทศหน่ึง ๆ ไดก้ าหนดข้นึ เป็นโครงการ แผนงาน หรือหมายกาหนดการเอาไวล้ ่วงหนา้ เพ่อื เป็น
แนวทางช้ีนาใหก้ ารปฏิบตั ิต่าง ๆ ตามมา ทงั้ น้ีเพ่ือใหบ้ รรลุถึงเป้าหมายหรือวตั ถุประสงคท์ ่ีไดว้ างไว้
ตลอดจนเพอ่ื ธารงรกั ษาหรอื เพอ่ื ใหไ้ ดม้ าซง่ึ ผลประโยชนข์ องชาตนิ น้ั ๆ

สุชาติ จุฑาสมติ (2517) ไดอ้ ธบิ ายความหมายของนโยบายสาธารณะในแง่ท่วี ่า “เป็นแนวทางท่ี
(รฐั บาลของ) แต่ละประเทศไดเ้ลอื กปฏบิ ตั เิ พ่อื ใหบ้ รรลุถงึ วตั ถปุ ระสงค์ ซ่งึ คิดว่าถา้ ทาสาเร็จไดจ้ ะเป็นการ
ดแี ก่ประเทศตน”

จากทศั นะของนกั วิชาการต่างประเทศและประเทศไทยขา้ งตน้ จะพบว่าโดยเน้ือแทแ้ ล้วมี
ความเหน็ คลอ้ ยตามกนั ว่า นโยบายสาธารณะ คือ “แนวทางการดาเนินกิจกรรมของรฐั บาล” ความหมาย
ของนโยบายสาธารณะน้ีหากจะหยิบยกมาคงมมี ากมาย สุดแลว้ แต่แง่มมุ และระดบั ความเฉพาะเจาะจง
ของนกั วชิ าการแต่ละท่าน

สรุป นโยบายสาธารณะ หมายถงึ แนวทางในการดาเนินการหรอื โครงการท่รี ัฐบาลไดต้ ดั สินใจ
กาหนดวตั ถปุ ระสงคแ์ น่นอนไมอ่ ยา่ งใดก็อย่างหน่ึง เพ่อื แกป้ ญั หาในปจั จบุ นั หรอื ป้องกนั ปญั หาในอนาคต
และเพ่อื ใหบ้ รรลุเป้าหมายพรอ้ มทง้ั วตั ถปุ ระสงคท์ ่ไี ดก้ าหนดไว้ ดว้ ยวิธีปฏบิ ตั ิงานท่ถี ูกตอ้ ง เหมาะสม
สอดคลอ้ งกบั สภาพความเป็นจริง และความตอ้ งการของประชาชนและผูใ้ ชบ้ ริการในแต่ละเร่ือง รฐั บาล
ตอ้ งมคี วามจรงิ ใจและจรงิ จงั ในการนานโยบายไปปฏบิ ตั แิ ละนโยบายอาจเป็นบวกหรอื เป็นลบกไ็ ด้

1.2 ความสาคญั ของนโยบายสาธารณะ

ความสาคญั ของนโยบายสาธารณะเป็นเร่ืองท่ีผูน้ าหรือรฐั บาลจะตอ้ งหยิบสาระสาคญั ของ
นโยบายออกมาดาเนินการใหเ้กิดประโยชนต์ ามวตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบายได้ ดงั นนั้ จะเหน็ ไดว้ ่านโยบาย
สาธารณะจะสง่ ผลกระทบทง้ั ดา้ นความรูส้ กึ ต่อประชาชนในรฐั หรอื ประเทศนนั้ การตอบสนองหรือต่อตา้ น
ของประชาชนอาจจะนาเสนอดว้ ยการแสดงออกหรอื ไมแ่ สดงออก รวมทงั้ การปฏบิ ตั หิ รือไม่ปฏบิ ตั ิตาม
นโยบาย ในอกี มมุ หน่ึงกรณีทร่ี ฐั บาล หรอื ผูน้ าในรฐั หรอื ประเทศใดสามารถมนี โยบายท่ถี กู ใจ และไดร้ บั
การตอบรบั จากประชาชนเป็นอย่างดี นโยบายนน้ั ก็จะไดร้ บั การใชเ้ ป็นเคร่อื งมอื ทางการบริหารและทาให้

-9-

รฐั บาลนน้ั บริหารไดเ้ ป็นอย่างดี แต่ถา้ หากนโยบายนนั้ นาไปสู่ความไม่พงึ ปรารถนาของประชาชน รฐั บาล
อาจถกู นโยบายนนั้ ยอ้ นกลบั มาทาใหร้ ฐั บาลตอ้ งพน้ จากอานาจได้

นโยบายคือ เคร่อื งมอื กลไก หรอื กลยุทธท์ างการบรหิ ารองคก์ รขนาดใหญ่ ทง้ั ท่เี ดมิ นโยบาย
อาจเป็นเพยี งกรอบแนวคิดในมติ ิของภาพกวา้ งในกจิ กรรมการเมอื งของผูม้ อี านาจ ในอดีตการเมอื งไทย
ยงั ไม่มภี าพชดั เจน ความคิดในเร่อื งของการนานโยบายสาธารณะมาสู่เกมการเมอื งในเชิงท่จี ะส่งผลให้
การเมอื งนน้ั ๆ ประสบความสาเร็จ การท่ีนโยบายท่ีถูกกาหนดโดยผูน้ าทางการเมอื งท่สี ามารถทาให้
ประชาชนอยู่ดีมีสุขตามวิถีของโลกเสรี ตรงน้ีคือประเด็นท่ชี ้ีชดั ใหเ้ ห็นว่านโยบายท่ีตอบสนองความ
ตอ้ งการของประชาชนไดอ้ ย่างเหมาะสมย่อมทาใหป้ ระชาชนไดเ้ หน็ และเช่อื ถอื ในความเป็นนกั การเมอื งท่ี
ทาใหป้ ระชาชน โอกาสของการไดร้ บั เลอื กตงั้ อกี ครงั้ ย่อมมี ในทางตรงกนั ขา้ มหากนโยบายของรฐั บาลไม่
สามารถสรา้ งประโยชนห์ รือก่อใหเ้กดิ ความสาเร็จตามวตั ถปุ ระสงค์ ย่อมเป็นท่แี น่นอนว่าโอกาสท่รี ฐั บาล
จะตอ้ งสูญเสยี อานาจไปย่อมมมี าก ซง่ึ ผูก้ าหนดนโยบายจะตอ้ งคานึงถงึ ผลลพั ธข์ องนโยบายในทางปฏบิ ตั ิ
เพ่ือท่ีจะไดเ้ ตรียมการหากการดาเนินการทางนโยบายไม่ประสบความสาเร็จตามท่ีคาดหวงั นน้ั คือ
กระบวนการตดิ ตามนโยบายอย่างมปี ระสทิ ธภิ าพของรฐั บาลจะตอ้ งหาทางเตรยี มการแกไ้ ขปญั หาดงั กลา่ ว
จากสาระความสาคญั ของนโยบายสาธารณะขา้ งตน้ สามารถสรุปเป็นประเดน็ ไดด้ งั น้ี

1.2.1 เป็ นเครอ่ื งมือของรฐั ในการนาไปสู่การดาเนินงานทก่ี ่อเกดิ ความเป็นธรรม สงบสุขและ

พฒั นาประเทศ หมายความว่า การบริหารบา้ นเมอื งโดยการใชร้ ูปแบบผูแ้ ทนประชาชน หรือกลุ่มผูม้ ี
อานาจจดั ตง้ั เป็นรฐั บาลข้นึ การกาหนดนโยบายจึงจาเป็นและเสมอื นเป็นแผนแมบ่ ท หรือแนวทางอนั จะ
นาประเทศไปในทศิ ทางใด เพอ่ื พฒั นาหรือแขง่ ขนั หรือเป็นการแกไ้ ขปญั หาท่มี อี ยู่ก่อน ซง่ึ ตรงน้ีคือ
ประเดน็ ทน่ี โยบายไดบ้ อกว่า หากมนี โยบายทด่ี ี ตอบสนองความตอ้ งการหรือสอดคลอ้ งกบั ความคิดเหน็
ของคนในชาติ นโยบายก็จะเป็นเสมอื นเคร่อื งมอื ท่รี ฐั บาลไดจ้ ดั ตง้ั ข้นึ เพ่อื ใชใ้ นการบริหารประเทศ ตาม
ความพงึ พอใจของคนในชาติ และทาใหค้ นในชาตไิ ดร้ ูว้ ่าตนจะไดร้ บั ผลกระทบจากนโยบายในมมุ ใดมมุ
หน่ึง ซง่ึ เครอ่ื งมอื หรอื นโยบายน้ีจะตอ้ งสอดรบั กบั บรบิ ทของประเทศนนั้ ๆ ดว้ ย

- 10 -

1.2.2 เป็ นกรอบการดาเนินงานโดยรฐั ภายใตแ้ บบแผน งบประมาณ และหน่วยงานท่ี

รบั ผดิ ชอบอยา่ งชดั เจน สามารถตรวจสอบ และแกไ้ ขได้ ถอื ว่าการดาเนินการของรฐั ในยุคเทคโนโลยี การ
สอ่ื สาร พฒั นาอยา่ งรวดเรว็ การกาหนดกรอบการทางานไวเ้ป็นแผนงานโครงการ และการรบั ผดิ ชอบของ
หน่วยงานต่าง ๆ จึงทาใหส้ งั คมไดร้ บั รูแ้ ละสบายใจ เสมอื นหน่ึงไดร้ ูล้ ่วงหนา้ เพ่อื เตรยี มการมสี ่วนร่วม
หรอื ตรวจสอบรฐั บาลของตนเองได้ เป็นการช้หี รอื นาเสนอแนวทางใหป้ ระชาชนไดเ้ หน็ โอกาสหรอื อปุ สรรค
ในการดาเนินชวี ติ ตามแนวทางของนโยบายทอ่ี าจส่งผลกระทบต่อประชาชน ทงั้ ในแง่การดาเนินชวี ติ การ
ลงทุนและโอกาสอ่ืน ๆ ซ่งึ ประชาชนผูส้ นใจในนโยบายจะไดว้ างแผนชีวติ และการดาเนินธุรกิจไดอ้ ย่าง
เหมาะสมกบั นโยบายทเ่ี ขาจะตอ้ งอยูภ่ ายใตท้ นั ทที ่รี ฐั ไดน้ านโยบายออกใช้ เช่น เรอ่ื งภาษตี ่าง ๆ เป็นตน้

1.2.3 เป็นสง่ิ ทค่ี ้าจนุ หรอื อาจเป็นสง่ิ ทโ่ี ค่นลม้ รฐั บาลได้ ประเดน็ น้ีอาจจะเก่ยี วขอ้ งกบั ตวั

รฐั บาลเองในการออกนโยบายหรอื เลอื กใชน้ โยบายทท่ี าใหป้ ระชาชนเกิดความนิยมชมชอบโอกาสท่รี ฐั บาล
จะสามารถปกครองประเทศก็มสี ูงและยาวนาน ในทางกลบั กนั หากความสามารถในการออกนโยบายได้
ดาเนินการอย่างไมต่ อบสนองความตอ้ งการของสงั คม ประชาชน อาจจะใชม้ วลชนหรอื พลงั ประชาชนท่ี
เรยี กรอ้ งนโยบายทเ่ี หมาะสมจนนาไปสู่การเปลย่ี นแปลงขว้ั อานาจของรฐั บาลได้ นนั้ หมายถงึ การโค่นลม้
อานาจของรฐั บาลเดมิ ลง แลว้ นาไปสู่การดาเนินการของนโยบายใหมภ่ ายใตร้ ฐั บาลชดุ ใหมน่ นั่ เอง

นอกจากน้ี สมบตั ิ (2544: 32) สรุปสาระสาคญั ของนโยบายสาธารณะว่า มคี วามสาคญั ในฐานะ
ทเ่ี ป็นเคร่อื งมอื ของรฐั บาลหลายประการไดแ้ ก่

1. เป็นเครอ่ื งมอื สาคญั ในการกาหนดทศิ ทางการพฒั นาประเทศ
2. เป็นเคร่อื งมอื ของรฐั บาลในการตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน
3. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการแกไ้ ขปญั หาท่สี าคญั ของประชาชน
4. เป็นการใชอ้ านาจของรฐั บาลเพอ่ื จดั สรรค่านิยมทางสงั คม
5. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการเสริมสรา้ งความเป็นธรรมในสงั คม
6. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการเสริมสรา้ งความเสมอภาคในโอกาสแก่ประชาชน
7. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการกระจายรายไดใ้ หแ้ ก่ประชาชน

- 11 -

8. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการกระจายความเจรญิ ไปสูช่ นบท
9. เป็นเคร่อื งมอื ของรฐั บาลในการพฒั นาวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี
10. เป็นเครอ่ื งมอื ของรฐั บาลในการอนุรกั ษส์ ง่ิ แวดลอ้ ม
โดยสรุป นโยบายสาธารณะจะตอ้ งถูกกาหนดและดาเนินการภายใตก้ ารศึกษาสภาพบริบท
สถานการณ์ของสงั คม สภาพการเมอื ง เศรษฐกจิ และอารมณ์ของคนไดอ้ ย่างเหมาะสม จึงเป็นเร่อื งของ
การใชก้ ลยุทธข์ องรฐั บาลหรือผูท้ ่ีเก่ียวขอ้ งกบั รฐั บาลจะตอ้ งมีกระบวนการคิดและวางแผนไดอ้ ย่าง
เหมาะสม

1.3 พฒั นาการการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะเป็นส่งิ ท่ีปรากฏอยู่ในสงั คมตง้ั แต่มนุษยจ์ ดั ระบบการอยู่ร่วมกนั อย่างเป็น
ระเบยี บแบบแผน นโยบายสาธารณะในสมยั กรีกเป็นเร่ืองเก่ียวกบั ชีวิตความเป็นอยู่ของคนในสงั คม
กฎระเบยี บท่นี ามาใชบ้ งั คบั มจี ุดมงุ่ หมายเพ่ือใหท้ ุกคนปฏบิ ตั สิ ่งิ ใดสง่ิ หน่ึงหรอื ละเวน้ การประพฤติบางส่งิ
บางอย่าง เพ่อื ป้องกนั หรือแกไ้ ขปญั หาของสงั คมท่เี ห็นว่ายากต่อการแกไ้ ขถา้ ปญั หานน้ั เกิดข้นึ และเพ่อื
สรา้ งสภาพการณ์ท่ีพึงปรารถนาในสงั คมท่ีเอ้ือใหค้ นในสงั คมอยู่ดีกินดี มคี วามปลอดภยั ในชีวิตและ
ทรพั ยส์ นิ ดงั นนั้ นโยบายสาธารณะจึงเป็นเคร่อื งมอื ท่สี าคญั ในการบรหิ ารงานของรฐั บาล หรือผูม้ อี านาจ
ในการบริหารประเทศ เพราะเป็นเคร่อื งช้นี าการวางแผนงาน โครงการ กิจกรรมของหน่วยงานของรฐั ใน
ขณะเดยี วกนั เป็นกฎเกณฑก์ าหนดขอบเขตการตดั สนิ ใจของรฐั บาลหรือผูม้ อี านาจในการบริหารประเทศ
ใหเ้ ป็นไปในทศิ ทางเดยี วกนั ช่วยใหเ้ กดิ การประสานและร่วมมอื กนั ในการบรหิ ารงานระหว่างหน่วยงาน
องคก์ าร จนเกดิ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล

ในช่วงน้ีปรชั ญาทางการบรหิ ารซง่ึ เป็นทย่ี อมรบั ก็คือ การเมอื งและการบริหารไม่แยกออกจากกนั
กลา่ วอีกนยั หน่ึง การบรหิ ารภาครฐั ตอ้ งใหค้ วามสาคญั กบั ความสมั พนั ธข์ องการเมอื งกบั การบรหิ าร การ
แยกการเมอื งออกจากการบรหิ ารเป็นเหตุใหก้ ารบริหารไมส่ อดคลอ้ งกบั ความเป็นจริง ในการบริหารงาน
ทุกระดบั มกั มกี ารเมอื งและค่านิยมมาเก่ียวขอ้ งเสมอ แนวความคิดน้ีนามาใชพ้ ฒั นาองคค์ วามรูข้ องการ
บรหิ ารภาครฐั รูปแบบของการกาหนดนโยบาย แนวทางการกาหนดนโยบายท่ดี ี การนานโยบายไปปฏิบตั ิ

- 12 -

การประเมินนโยบายและการปรบั ปรุงนโยบาย อาจกล่าวไดว้ ่า การศึกษานโยบายสาธารณะเนน้
ความสมั พนั ธท์ ่ใี กลช้ ิดระหว่างรฐั ศาสตรก์ บั รฐั ประศาสนศาสตร์ การศึกษานโยบายสาธารณะอาจแบ่ง
พฒั นาการออกไดเ้ป็น 2 ระยะ คือ (มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช (2533: 48-51)

1.3.1 ระยะหลงั สงครามโลกครง้ั ท่ี 2 (ค.ศ. 1950-ค.ศ. 1969)

ระหว่างสงครามโลกครงั้ ท่ี 2 มีการจดั ตงั้ สภาท่ีปรึกษาทางเศรษฐกิจของประธานาธิบดี
สหรฐั อเมริกาในปี ค.ศ.1946 มีการระดมเอานกั วิชาการดา้ นต่าง ๆ ในสหรฐั อเมริกา ไดแ้ ก่ นกั
เศรษฐศาสตร์ นกั จิตวทิ ยา นกั สงั คมวทิ ยา และนกั รฐั ประศาสนศาสตรม์ าช่วยกาหนดนโยบายสาธารณะ
เมอ่ื ส้นิ สุดสงครามโลกนกั วชิ าการเหล่าน้ีต่างนาความรูแ้ ละประสบการณท์ ไ่ี ดร้ บั จากการทางาน ณ สภาท่ี
ปรกึ ษา กลบั ไปพฒั นาองคค์ วามรูเ้ ก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะในงานหนา้ ท่ขี องตนเองใหเ้จริญกา้ วหนา้ ใน
ปี ค.ศ. 1948 D. Waldo นกั รฐั ศาสตรช์ าวอเมริกนั ไดเ้ รยี กรอ้ งใหน้ กั รฐั ศาสตรค์ นอ่นื ๆ หนั มาสนใจ
ศึกษารฐั ศาสตรใ์ นลกั ษณะท่มี ่งุ ศึกษาพฤติกรรมต่าง ๆ ของรฐั บาลในการกาหนดนโยบายสาธารณะให้
มากข้นึ แทนท่จี ะศึกษาโครงสรา้ งและหนา้ ท่ที างการเมอื งและการบริหารเพยี งอย่างเดียวดงั ท่เี ป็นอยู่ใน
ขณะนนั้ ต่อมาในปี ค.ศ. 1951 D. Lerner และ H.D. Lasswell ไดร้ ่วมกนั เสนอแนะแนวทางการศึกษา
รฐั ศาสตรท์ ่จี ะนาความรูใ้ นกระบวนการกาหนดนโยบาย การตดั สนิ ใจ และการวจิ ยั มาประยุกตใ์ ชใ้ นการ
แกไ้ ขปญั หาสงั คม เหตุการณ์ท่ที าใหน้ กั วิชาการจานวนมากหนั มาศึกษานโยบายสาธารณะในแนวเสนอ
แนวนโยบายสาธารณะก็คือ ในช่วงทศวรรษท่ี 1960 นโยบายต่างประเทศของสหรฐั อเมริกา ภายใต้
ประธานาธบิ ดี J.F. Kennedy และประธานาธิบดี L.B. Johnson โดยเฉพาะสงครามเวยี ดนามประสบ
ความลม้ เหลว สหรฐั อเมริกาทุ่มเทความช่วยเหลอื ดา้ นต่าง ๆ ให้ และส่งทหารไปช่วยรบ ทาใหท้ หาร
อเมริกนั สูญเสียชีวติ มากมาย มติมหาชนอเมริกนั ส่วนหน่ึงประทว้ งต่อตา้ นนโยบายน้ีอย่างรุนแรง เพราะ
คิดว่านโยบายน้ีไม่ถกู ตอ้ ง ดงั นนั้ ในปี ค.ศ. 1968 ประธานาธิบดี R. Nixon จงึ เปลย่ี นแปลงนโยบาย
ต่างประเทศเดิมโดยการถอนกาลงั ทหารกลบั ประเทศและมอบภาระการสูร้ บใหเ้ วียดนามไดร้ บั ไป
ดาเนินการเอง จนในท่สี ุดเวยี ดนามใตต้ อ้ งพ่ายแพแ้ ก่คอมมวิ นิสตใ์ นท่สี ุด ดงั นน้ั ในช่วง ปี ค.ศ. 1950-
1969 ในสหรฐั อเมริกามกี ารศึกษาคน้ ควา้ เก่ียวกบั นโยบายสาธารณะอย่างจรงิ จงั และเป็นระบบและม่งุ

- 13 -

แสวงหาองคค์ วามรูเ้ก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะในลกั ษณะทต่ี ่างจากเดิม กลา่ วคือ เนน้ ศึกษาการตัดสนิ ใจ
ของรฐั บาลท่ีมีประสิทธิภาพและการนาองคค์ วามรูม้ าใชป้ รบั ปรุงวิธีการปฏิบตั ิงาน แทนท่ีจะศึกษาว่า
รฐั บาลขณะนน้ั กาหนดนโยบายอะไร เน้ือหาของนโยบายคืออะไร อย่างไรก็ตาม การศึกษานโยบาย
สาธารณะขณะนนั้ ยงั อยูใ่ นวงจากดั

1.3.2 ระยะขยายตวั (ค.ศ. 1970-ปจั จบุ นั )

ขอ้ เรียกรอ้ งและขอ้ เสนอแนะใหน้ กั รฐั ศาสตรส์ นใจศึกษาพฤติกรรมต่าง ๆ ของรฐั บาลในการ
กาหนดนโยบายสาธารณะไดร้ บั การสนองตอบในตน้ ปี ค.ศ. 1970 กลา่ วคือ หลงั จากสมาคมรฐั ประศาสน
ศาสตรอ์ เมริกนั (American Society for Public Administration) ไดจ้ ดั การสมั มนาทางวชิ าการข้นึ
เมอ่ื ปี ค.ศ. 1968 และผูร้ ่วมสมั มนาส่วนหน่ึงในครง้ั นน้ั เหน็ ดว้ ยทจ่ี ะนาแนวทางนโยบายสาธารณะมาใช้
ศึกษารฐั ศาสตร์ แทนทจ่ี ะปลอ่ ยใหน้ กั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ป็นผูน้ าแนวทางน้ีไปใชศ้ ึกษาเพยี งฝ่ายเดียว

ในทศวรรษท่ี 1970 การศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นสหรฐั อเมริกาไดเ้ กิดการเปลย่ี นแปลงท่ี
สาคญั กลา่ วคอื นกั วชิ าการหลายสานกั ความคิดไดเ้ สนอแนะทฤษฏแี ละเทคนิคการบริหารงานมากมายท่ี
แตกต่างกนั มกี ารโจมตที ฤษฏรี ฐั ประศาสตรด์ ง้ั เดมิ ซง่ึ ทาใหว้ ชิ ารฐั ประศาสนศาสตรห์ ลงั สงครามโลกครง้ั
ท่ี 2 ประสบกบั สภาพการณข์ าดเอกลกั ษณข์ องวชิ า จนนกั วชิ าการไมต่ อ้ งการตพี มิ พบ์ ทความเก่ยี วกบั การ
แสวงหาทางออกใหก้ บั วชิ ารฐั ประศาสนศาตร์ ในวารสารรฐั ประศาสนศาตรข์ องสหรฐั อเมริกา เน่ืองจากคิด
ว่าเป็นการกระทาทไ่ี ม่มปี ระโยชน์ (Schick in Mosher, 1975 อา้ งใน มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช,
2533: 49)

ต่อมาในปี ค.ศ. 1986 นกั รฐั ประศาสนศาตรอ์ เมริกนั จานวนหน่ึงซ่งึ เป็นกลุ่มคลน่ื ลูกใหม่ได้
ร่วมกนั จดั สมั มนาทม่ี หาวทิ ยาลยั Syracuse มลรฐั New York เพ่อื แกส้ ถานการณ์ท่วี ชิ ารฐั ประศาสน
ศาสตรข์ าดเอกลกั ษณ์ โดยพยายามแสวงหาขอบข่ายและแนวทางการศึกษารฐั ประศาสนศาสตรใ์ หม่ ๆ
เพ่อื ใหเ้ ป็นเอกลกั ษณข์ องลกั ษณะวชิ า การสมั มนาครง้ั น้ีก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบต่อการศึกษารฐั ประศษสน
ศาสตรใ์ นสหรฐั อเมรกิ า 2 ประการคือ

- 14 -

(1) นกั รฐั ประศาสนศาสตรก์ ลุม่ หน่ึง ไดร้ วมตวั กนั ในนามของกลุม่ รฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวใหม่
(New Public Administration) ผลท่ตี ามมาก็คือ งานเขยี น งานวจิ ยั และการพฒั นาหลกั สูตร
การศึกษารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นมหาวทิ ยาลยั ในสหรฐั อเมริกา และในประเทศกาลงั พฒั นาในเวลาต่อมา
ไดร้ บั อทิ ธพิ ลจากนกั รฐั ประศาสนศาสตรก์ ลุม่ น้ีอย่างมากตงั้ แต่ตน้ ทศวรรษท่ี 1970 เป็นตน้ มาจนทกุ วนั น้ี

(2) ผูร้ ่วมสมั มนาส่วนใหญ่มคี วามคิดเหน็ ท่สี อดคลอ้ งตอ้ งกนั อยู่ประเด็นหน่ึง คือการศึกษารฐั
ประศาสนศาสตรข์ องสหรฐั อเมริกาในอนาคต มีแนวโนม้ ท่ีจะใหค้ วามสนใจศึกษาเก่ียวกบั นโยบาย
สาธารณะมากย่งิ ข้นึ เป็นลาดบั (Schick, 1975: 161 อา้ งใน มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช, 2533: 50)
การท่นี กั บริหารภาครฐั ตอ้ งยดึ ถอื เป้าหมายดา้ นความเป็นธรรมทางสงั คมเพม่ิ ข้นึ จากเป้าหมายอ่นื ๆ เช่น
ประสทิ ธิภาพ ประสิทธิผล เป็นตน้ และเพ่อื ใหก้ ารดาเนินงานสามารถบรรลุเป้าหมายใหม่น้ี นกั บริหาร
ตอ้ งปรบั เปลย่ี นทศั นคติเสยี ใหม่ว่า การบริหารไมอ่ าจแยกต่างหากออกจากการเมอื ง นกั บริหารตอ้ งเลกิ
วางตวั เป็นกลางทางการเมอื ง และตอ้ งเป็นทง้ั ผูก้ าหนดนโยบายสาธารณะ และผูน้ านโยบายสาธารณะนนั้
ไปปฏบิ ตั ดิ ว้ ย (Frederickson, 1980: 6 อา้ งใน มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช 2533: 50)

สรุปความว่า พฒั นาการของการศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะในช่วงก่อนและหลงั
สงครามโลกครงั้ ทส่ี อง ไดร้ บั อทิ ธพิ ลอยา่ งมากจากสาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ ในแง่ท่วี ่าต่างม่งุ หวงั สรา้ ง
องค์ความรูต้ ามกระบวนการทางวิทยาศาสตรแ์ ละการนาองคค์ วามรูไ้ ปปฏิบตั ิใหเ้ กิดผลดีต่อสงั คม
(Lerner & Lasswell, 1951)

ต่อมาเมอ่ื สงั คมอเมรกิ นั ประสบปญั หาวกิ ฤตในช่วงปลายทศวรรษท่ี 1960 และตน้ ทศวรรษท่ี
1970 ทาใหก้ ารศึกษาเก่ียวกบั ปญั หาสงั คมไดร้ บั ความสาคญั มากข้นึ โดยเนน้ แนวการศึกษาแบบ
สงั คมศาสตรป์ ระยุกตเ์ พ่ือนาความรูท้ ่ีไดไ้ ปแกไ้ ขปญั หาสงั คม การวิเคราะหแ์ ยกแยะประเด็นปญั หา
ออกเป็นองคป์ ระกอบท่ชี ่วยใหค้ าดคะเนผลจากการแกไ้ ขปญั หา ไดอ้ าศยั วทิ ยาการสมยั ใหมด่ า้ นการวจิ ยั
ปฏบิ ตั กิ าร (Operation Research) สถติ ิ คณิตศาสตรป์ ระยุกตเ์ ทคนิควธิ ีระบบงบประมาณและแผนงาน
ช่วยใหส้ าขาวิชานโยบายสาธารณะพฒั นาไปในแนวเสนอแนะนโยบาย หรือหาทางเลอื กของนโยบายท่ดี ี
ท่สี ุดใหแ้ ก่ผูก้ าหนดนโยบายอย่างมีหลกั เหตุผล (ทศพร ศิริสมั พนั ธ,์ 2539: 27-28) เป็นเหตุใหก้ าร
ศึกษาวิจยั ประยุกตเ์ ชิงนโยบายพฒั นาไปอย่างมาก จนมีการกาหนดวิชาท่ีว่าดว้ ยแนวทางนโยบาย

- 15 -

สาธารณะ ไวใ้ นหลกั สูตรการศึกษารฐั ศาสตรใ์ นมหาวทิ ยาลยั ท่มี ชี ่อื เสยี งหลายแห่งในสหรฐั อเมริกา เช่น
มหาวทิ ยาลยั Michigan มหาวทิ ยาลยั California (Berkley) และมหาวทิ ยาลยั Harvard เป็นตน้ และ
มีการจดั ตง้ั ศูนยห์ รือสถาบนั เพ่ือการศึกษาวิจยั นโยบายสาธารณะโดยเฉพาะ มีการพฒั นาหลกั สูตร
การศึกษา สาขาวชิ านโยบายสาธารณะทแ่ี ยกออกต่างหากจากหลกั สูตรการศึกษารฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาส
ศาสตร์ การศึกษาสาขาวชิ านโยบายสาธารณะในสหรฐั อเมรกิ าทเ่ี จรญิ กา้ วหนา้ อย่างมาก มอี ิทธพิ ลผลกั ดนั
ใหเ้ กิดการต่ืนตัวสนใจศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะในประเทศกาลังพัฒนาอีกดว้ ย
(มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช 2533: 51)

สาหรบั การศึกษาสาขาวชิ านโยบายสาธารณะในประเทศไทย ไดเ้ ร่มิ ตน้ ในปี พ.ศ. 2520 จากการ
ผลิตผลงานเร่ือง “หลกั การกาหนดนโยบายของรฐั ” โดย กุลธน ธนาพงศธร ต่อมาก็มีผลงานอ่ืน ๆ
ตามมา เช่น “การวางนโยบายและกระบวนการวางแผน” (2528) โดย เสถยี ร เหลอื งอร่าม “เทคนิควธิ กี าร
วเิ คราะหน์ โยบาย” (2535) โดย ศุภชยั ยาวะประภาษ เป็นตน้

การศึกษาดา้ นนโยบายสาธารณะของนกั วิชาการไทยส่วนใหญ่ มกั เนน้ การวเิ คราะหน์ โยบาย
มากกว่าการเสนอแนะนโยบาย ในการนาเสนอเน้ือหาสาระของผลงานมกั ใชว้ ธิ ีการวเิ คราะหก์ ระบวนการ
กาหนดนโยบาย ตงั้ แต่ขนั้ การก่อตวั นโยบาย ขนั้ การกาหนดนโยบายขนั้ การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ และขน้ั
การประเมินผลนโยบาย แต่งานวิจยั ซ่ึงมูลนิธิสถาบนั วิจยั เพ่ือการพฒั นาประเทศไทย (Thailand
Development Research Institution Foundation: TDRI) ใหก้ ารสนบั สนุนมคี วามแตกต่างจากงาน
ทวั่ ไปคือ เนน้ การเสนอแนะนโยบาย เช่น “การศึกษารูปแบบการจดั สรรงบประมาณเพ่อื หลกั ประกนั ทาง
สงั คม: อดีต ปจั จุบนั และอนาคต” (2540) โดย มทั นา พนานิรามยั และสมชาย สุขสริ ิเสรกี ุล “แผน
วสิ าหกจิ การรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2540-2544” (2540) โดย ฉลองภพ สุสงั กรกาญจน์ และคณะ
“การพยากรณ์แบบแผนการเจบ็ ป่วยและความตอ้ งการแพทยใ์ นอนาคต” (2539) โดย มทั นา พนารริ ามยั
และสมชาย สุขสริ เิ สรกี ลุ เป็นตน้

หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ กาหนดใหว้ ิชานโยบายสาธารณะเป็ นวิชาบังคับใน
สถาบนั การศึกษาของไทยหลายแห่งไดแ้ ก่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์
มหาวทิ ยาลยั รามคาแหง มหาวทิ ยาลยั สงขลานครนิ ทร์ มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่ มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์

- 16 -

มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช และสถาบนั บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ อาจกลา่ วไดว้ ่า ทุกวนั สาขาวชิ า
นโยบายสาธารณะจะมคี วามสาคญั มากข้นึ เร่อื ย ๆ ดงั ท่ี อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร (2519) ไดก้ ล่าวว่า การศึกษา
วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรค์ วรเนน้ ความเป็นวิชาชีพทางการบริหารการจดั หลกั สูตรและเน้ือหาสาระควร
คานึงถึงสภาพแวดลอ้ มของไทยเป็นหลกั สาคญั สาขาวิชาท่ีจะมีความสาคญั เพ่ิมมากข้นึ คือ นโยบาย
สาธารณะและการบริหารโครงการ นอกจากน้ี ยงั มกี ารจดั ตง้ั สถาบนั นโยบายศึกษาข้นึ เป็นส่วนหน่ึงของ
สมาคมสงั คมศาสตรแ์ ห่งประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2528 พรอ้ มทงั้ มกี ารผลติ ผลงานเพอ่ื เผยแพร่ความรู้
เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะใหแ้ ก่คนทวั่ ไปไดศ้ ึกษา

สรุปว่า การศึกษาวิชานโยบายสาธารณะไดเ้ ร่ิมตน้ อย่างเป็นรูปธรรมท่ีชดั เจนในช่วงปี ค.ศ.
๑๙๕๐ เป็นตน้ มา โดยมคี วามเจริญกา้ วหนา้ ในการจดั การศึกษามาตามลาดบั สาระสาคญั ในการศึกษา
บทบาทของนโยบายสาธารณะในแต่ละยุคสมยั จะกล่าวถงึ ความสมั พนั ธร์ ะหว่างระบบการเมอื ง กบั ระบบ
บริหาร โดยระบบการเมอื งจะทาหนา้ ท่ใี นการกาหนดนโยบาย ส่วนระบบบริหารหรือระบบราชการจะทา
หนา้ ทใ่ี นการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ดงั นนั้ หนา้ ทใ่ี นการตดั สนิ ใจเพ่อื กาหนดนโยบาย จงึ เป็นหนา้ ท่ขี องฝ่าย
การเมอื ง ทง้ั น้ี บางยุคบางสมยั หากฝ่ายการเมอื งมคี วามอ่อนแอ ฝ่ายบริหารมคี วามเขม้ แขง็ ฝ่ายบริหาร
จะเขา้ มามอี ทิ ธพิ ลต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะแทนฝ่ายการเมอื ง ดงั นน้ั บทบาทของฝ่ายการเมอื งกบั
ฝ่ายบริหารจึงมกี ารปรบั เปลย่ี นช่วงชิงการนาในการกาหนดนโยบายสาธารณะอยู่ตลอดเวลา จึงเป็นทม่ี า
ของการศึกษาความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งฝ่ายการเมอื ง ฝ่ายบรหิ าร และนโยบายสาธารณะ

บทท่ี 2
ความสาคญั และแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะเป็นสาขาวชิ าท่ศี ึกษาว่ารฐั บาลกระทาอะไร และไม่กระทาอะไร เพราะเหตใุ ด
มกี ารนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั อิ ย่างไร ก่อใหเ้ กิดผลอะไร ผลการดาเนินงานช่วยบรรเทาและแกไ้ ข
ปญั หาในองคก์ าร/สงั คม/ชุมชน/ประเทศ ไดม้ ากนอ้ ยเพียงใดจากพฒั นาการของการศึกษานโยบาย
สาธารณะ

2.1 ความสาคญั การศึกษานโยบายสาธารณะ

การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นส่ิงท่ีสาคญั และจาเป็นสาหรบั ผูศ้ ึกษาทางรฐั ศาสตร์และ
รฐั ประศาสนศาสตร์ ทง้ั น้ีเน่ืองจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการดาเนินกิจกรรมของรฐั บาล ซ่ึง
เปรยี บเสมอื นแผนปฏบิ ตั ิงานของรฐั บาลนนั่ เองการศึกษาเร่ืองของรฐั และการบรหิ ารงานของรฐั บาลนน้ั
หากขาดความรูค้ วามเขา้ ใจในกจิ กรรมทร่ี ฐั บาลมงุ่ ปฏบิ ตั จิ รงิ ย่อมไมเ่ กิดประโยชนเ์ ท่าทค่ี วร การทจ่ี ะรูจ้ กั
และทาความเขา้ ใจเก่ยี วกบั “รฐั ” ผูศ้ ึกษาตอ้ งเขา้ ใจในสง่ิ ทร่ี ฐั ตงั้ ใจจะกระทาดว้ ย มฉิ ะนนั้ จะเปรียบเหมอื น
การศึกษามนุษย์ โดยไมใ่ หค้ วามสนใจแก่พฤติกรรมและการแสดงออกของมนุษย์ ซ่งึ ย่อมเป็นการยากท่ี
จะเขา้ ใจมนุษย์ นอกจากนนั้ การศึกษาการบริหารงานของรฐั หากไมเ่ ขา้ ใจแนวทางอนั เป็นกรอบช้ีนาการ
บริหารงานดงั กล่าว ย่อมเป็นการยากท่จี ะเขา้ ใจภาพรวมของการบริหารทง้ั หมดทง้ั น้ีเน่ืองจากการศึกษา
ดงั กลา่ วเป็นเสมอื นการพจิ ารณาเฉพาะ “ปจั จบุ นั ในระดบั จลุ ภาค” โดยไมค่ านึงถงึ “แนวทาง” อนั เป็นท่มี า
และเป็นกรอบของสง่ิ ทด่ี าเนินอยูใ่ นปจั จบุ นั นน้ั ดว้ ยเหตนุ ้ีการศึกษานโยบายสาธารณะจึงมคี วามสาคญั ทงั้
ต่อนกั ศึกษาทางรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาสตร์

ความสาคญั ของการศึกษาวชิ าน้ี แสดงใหเ้หน็ ไดช้ ดั เมอ่ื พจิ ารณาพฒั นาการการศึกษารฐั ศาสตร์
และรฐั ประศาสนศาสตร์ ปจั จบุ นั มหาวทิ ยาลยั ทกุ แห่งทม่ี กี ารสอนทางรฐั ศาสตร์ และรฐั ประศาสนศาสตร์
จะบรรจุวิชาท่ีเรียกว่า นโยบายสาธารณะ หรือช่ืออ่ืนในทานองน้ีเอาไว้ บางแห่งบรรจุไวท้ ง้ั ในระดบั

- 18 -

ปรญิ ญาตรี โท และเอก น้ีแสดงใหเ้หน็ ชดั ถงึ ความสาคญั ของการศึกษาเร่อื งน้ี ซ่งึ คงไมใ่ ช่เร่อื งแปลกหาก
พิจารณาใหล้ กึ ซ้ึงจะเห็นว่า การศึกษาวิชาน้ีมีประโยชนท์ ้ังในทางวิชาการและการปฏบิ ตั ิ ในทางวิชาการ
การศึกษาเร่ืองนโยบายสาธารณะจะทาใหน้ กั รฐั ศาสตรเ์ ขา้ ใจการเมอื งลกึ ซง่ึ ย่งิ ข้นึ สาหรบั สาขาวิชาอ่ืน ๆ
การศึกษานโยบายสาธารณะจะช่วยใหผ้ ูศ้ ึกษาเกิดความรูค้ วามเขา้ ใจในเร่ืองราวของสาขาวชิ าของตนดี
ย่งิ ข้นึ อาทิ แพทยท์ ่ีเขา้ ใจในเน้ือหา และความเป็นมาของนโยบายสาธารณสุข ย่อมพิจารณาเร่ืองราว
เก่ยี วกบั ปจั จุบนั และอนาคตของการสาธารณสุขไดช้ ดั เจนกว่าผูท้ ไ่ี มไ่ ดศ้ ึกษา นกั เศรษฐศาสตรท์ ่ตี ิดตาม
นโยบายการเงนิ การคลงั ของรฐั ตลอดเวลาย่อมสามารถเขา้ ใจในปรากฏการณท์ างเศรษฐศาสตรไ์ ดล้ กึ ซ้งึ
และชดั เจนกว่าผูท้ ไ่ี ม่ไดส้ นใจติดตาม นกั การเกษตรท่มี คี วามรูเ้ ร่อื งนโยบายการเกษตรของประเทศย่อม
สามารถพจิ ารณาปญั หา และวางแผนการเกษตรไดร้ อบคอบรดั กมุ ข้นึ นอกจากนนั้ ความเขา้ ใจในเทคนิค
และระเบยี บวธิ กี ารในการกาหนด วเิ คราะห์ และประเมนิ ผลนโยบายย่อมช่วยใหผ้ ูท้ ่เี ก่ยี วขอ้ งกบั นโยบาย
ในทางปฏิบตั ิสามารถวางแผนพฒั นานโยบาย และนานโยบายไปปฏิบตั ิใหบ้ งั เกิดผลไดอ้ ย่างมี
ประสทิ ธภิ าพมากยง่ิ ข้นึ

2.2 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะ เป็นเร่ืองท่ีมีขอบเขตกวา้ งขวาง ครอบคลุมกิจกรรมต่าง ๆ มากมาย
เก่ยี วขอ้ งกบั หน่วยงานรฐั บาลทุกกระทรวง ทบวง กรม ในทกุ ระดบั และยงั ส่งผลต่อการดาเนินกิจกรรม
ทางธุรกิจทุกประเภท รวมทงั้ เก่ียวขอ้ งกบั แทบทุกกิจกรรมของประชาชนทวั่ ไป การศึกษาเร่ืองนโยบาย
สาธารณะจงึ สามารถทาไดห้ ลายวธิ ีหลายแนวทางข้นึ อยู่กบั วตั ถปุ ระสงคค์ วามสนใจและความชานาญของ
ผูศ้ ึกษาเองเป็นสาคญั การศึกษาทเ่ี รม่ิ กระทาอย่างจริงจงั และเป็นระบบเร่มิ ข้นึ มาเมอ่ื ประมาณ 50 ปีเศษท่ี
ผา่ นมาน้ีเอง ตลอดระยะเวลากว่าคร่งึ ศตวรรษท่ผี ่านมา การศึกษาเร่อื งนโยบายสาธารณะสามารถจาแนก
เป็นแนวทางท่สี าคญั ได้ 2 แนวทางดว้ ยกนั คือ แนวทางพรรณนานโยบาย (Descriptive Approach)
และแนวทางเสนอแนะนโยบาย (Prescriptive Approach)

- 19 -

2.2.1 แนวทางพรรณนานโยบาย (Descriptive Approach)

แนวทางพรรณนานโยบาย อาจเรียกช่อื อกี อย่างหน่ึงว่า แนวนโยบายศึกษา (Policy Studies)
หรือ แนวตวั แบบ (Model Studies) เป็นแนวทางการศึกษาแนวหน่ึงในการศึกษานโยบายสาธารณะทม่ี ี
วตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ทราบว่านโยบายถูกกาหนดมาอย่างไร ช่วยใหเ้กิดความรูเ้ ก่ยี วกบั ตวั นโยบายสาธารณะ
(Knowledge of Public Policy) ซ่งึ ไดร้ บั อิทธิพลจากวธิ ีการศึกษาดา้ นพฤติกรรมศาสตรแ์ ละ
สงั คมศาสตร์ เช่น รฐั ศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รฐั ประศาสนศาสตร์ กฎหมายปรชั ญา คณิตศาสตรป์ ระยุกต์
และการวิเคราะหร์ ะบบขอ้ มลู โดยนาวธิ ีการศึกษาต่าง ๆ ดงั กล่าวมาพรรณนาและอธิบายกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ เพอ่ื สรา้ งองคค์ วามรูใ้ นทางวชิ าการและหลกั การทวั่ ไป/ตวั แบบ/ทฤษฏเี ก่ยี วกบั นโยบาย
สาธารณะ รวมทง้ั คาดคะเนความสมั พนั ธเ์ ชิงเหตผุ ลของตวั แปรต่าง ๆ เพอ่ื นาไปประยุกตใ์ ชใ้ นการแกไ้ ข
ปญั หาของสงั คม ประเดน็ การศึกษาของแนวทางน้ีประกอบดว้ ย 4 หวั ขอ้ คอื

(1) เน้ือหาสาระของตวั นโยบาย โดยศึกษาเก่ยี วกบั ความเป็นมา เจตนารมณ์ ลกั ษณะและการ
ดาเนินงานของนโยบายใดนโยบายหน่ึง

(2) กระบวนการนโยบาย โดยศึกษาเก่ยี วกบั ขนั้ ตอน วิธกี ารกาหนดนโยบายหน่ึง ๆ ตวั แสดง
ตวั กระทาการ ผูซ้ ง่ึ เก่ยี วขอ้ งในแต่ละขนั้ ตอน อทิ ธิพลของตวั แสดง ตวั กระทาการ ผูม้ อี านาจตดั สนิ ใจใน
ขนั้ ตอนหน่ึง ๆ และพฒั นาการของกระบวนการกาหนดนโยบาย

(3) ปจั จยั ทเ่ี ป็นตวั กาหนดนโยบายและผลผลติ ของนโยบาย เป็นการอธิบายถงึ ความสมั พนั ธเ์ ชงิ
เหตผุ ลระหวา่ งปจั จยั ทเ่ี ก่ยี วกบั การกาหนดนโยบายสาธารณะ กบั ปจั จยั นาออก ผลผลติ ของกระบวนการ
ทางการเมือง คือ ตวั นโยบาย และ หรือปจั จยั เก่ียวกบั สภาพแวดลอ้ มดา้ นต่าง ๆ เช่น ดา้ นเศรษฐกิจ
สงั คม การเมอื ง เทคโนโลยี โดยใชต้ วั บ่งช้ตี ่าง ๆ เก่ยี วกบั ผลผลติ ของนโยบาย เช่น ระดบั รายได้ ระดบั
การศึกษา ระดบั รายจ่ายของรฐั บาล เป็นตน้

(4) ผลลพั ธแ์ ละ หรือ ผลกระทบของตวั นโยบาย เป็นการอธิบายผลลพั ธท์ ่เี กิดจากการดาเนิน
นโยบายหน่ึง ๆ ผลลพั ธจ์ ากการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิอาจพจิ ารณาประสทิ ธิผล ประสทิ ธิภาพในการผลติ
และบริการสาธารณะ ผลกระทบไดแ้ ก่ ส่ิงท่ีเกิดจากการปฏิบตั ิตามนโยบาย แลว้ ก่อใหเ้ กิดการ

- 20 -

เปลย่ี นแปลงต่อสงั คมโดยรวม ทง้ั ผลทต่ี ง้ั ใจและผลทไ่ี มต่ งั้ ใจ ศึกษาโดยใชก้ ารวจิ ยั ประเมนิ ผลนโยบาย
สาธารณะ เพอ่ื นาผลสรุปของการวจิ ยั มาใชส้ าหรบั ตดั สนิ ใจสบื ต่อและยุตินโยบาย

จากประเด็นการศึกษาทง้ั 4 ขา้ งตน้ อาจจดั กลุ่มประเด็นการศึกษาไดเ้ ป็น 2 แนวทางใหญ่ ๆ
ดงั น้ี คือ

(1) แนวทางเก่ียวกบั กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ (Public Policy-Making
Process) ประกอบดว้ ยประเดน็ การศึกษา 2 หวั ขอ้ แรกทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ คือ เน้ือหาสาระของตวั นโยบาย
และกระบวนการนโยบาย ขอ้ สมมตฐิ านเบ้อื งตน้ ของแนวทางน้ีคือ กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ
เป็นเร่ืองของกระบวนการทางการเมอื ง หรือการใชค้ ่านิยม ไดแ้ ก่ ความเช่ือ จริยธรรม มาตรฐาน และ
บรรทดั ฐานในการตดั สนิ ปญั หา มากกว่าเป็นเร่อื งของทางเลอื กท่มี เี หตผุ ล ปจั จยั ทางการเมอื งซง่ึ แทรกอยู่
ในกระบวนการกาหนดนโยบาย ทาใหน้ โยบายสาธารณะเป็นผลลพั ธจ์ ากความขดั แยง้ การต่อสู ้ การเจรจา
ต่อรอง และการประนีประนอมระหว่างบคุ คล/กลมุ่ บคุ คลในกระบวนการปฏสิ มั พนั ธท์ ซ่ี บั ซอ้ น

แนวทางน้ีศึกษานโยบายกรณีศึกษาอย่างเจาะลกึ ใชก้ ารพรรณนาและอธิบายความสมั พนั ธเ์ ชิง
เหตผุ ล ปฏสิ มั พนั ธข์ องบคุ คลฝ่ายต่าง ๆ ทเ่ี ขา้ มาเก่ยี วขอ้ งในกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะตาม
ขนั้ ตอนต่าง ๆ ทเ่ี กย่ี วพนั กนั อย่างต่อเน่ือง แนวทางน้ีทาใหผ้ ูศ้ ึกษาทราบรายละเอยี ด และพฒั นาการของ
กระบวนการกาหนดนโยบาย แมว้ ่านักวิชาการจะพยายามสรา้ งเป็นหลกั การเก่ียวกบั ขน้ั ตอน ของ
กระบวนการกาหนดนโยบาย แต่ต่างมคี วามเห็นท่ีแตกต่างกนั เก่ียวกบั การจาแนกขน้ั ตอนต่าง ๆ ของ
กระบวนการกาหนดนโยบาย กระบวนการกาหนดนโยบายทวั่ ไปน่าจะประกอบดว้ ย ขนั้ การก่อตวั ของ
นโยบาย (Public Policy Formation) ขน้ั การกาหนดนโยบาย (Public Policy Decision-Making) ขน้ั
การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Public Policy Implementation) ขน้ั การประเมนิ ผลนโยบาย (Public
Policy Evaluation) และขนั้ การสบื ต่อหรอื การยุตินโยบาย (Public Policy Continuation and
Termination) โดยขน้ั ตอนดงั กลา่ วไม่จาเป็นตอ้ งเรยี งตามลาดบั ขา้ งตน้ เพราะเมอ่ื มกี ารนานโยบายไป
ปฏบิ ตั ิหรือเม่อื มกี ารประเมนิ ผลนโยบายแลว้ อาจกลบั มาพจิ ารณากาหนดนโยบายนนั้ ใหม่ หรืออาจนา
ขอ้ สรุปจากการประเมนิ มากาหนดนโยบายนนั้ อกี ครง้ั หน่ึง

- 21 -
ภาพท่ี 1: ขน้ั ตอนตา่ ง ๆ ของกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ขน้ั ตอนท่ี 1 ขน้ั ตอนท่ี 2
การก่อตวั ของนโยบาย การกาหนดนโยบาย

ขน้ั ตอนท่ี 5 ขน้ั ตอนท่ี 4 ขน้ั ตอนท่ี 3
การประเมนิ ผลนโยบาย การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
การสบื ต่อหรอื การยุติ
นโยบาย

(2) แนวทางเก่ียวกบั สาเหตุและผลกระทบของนโยบายสาธารณะ (Cause and Impact
Relationships) ไดร้ บั อทิ ธพิ ลจากแนวความคิดทฤษฎรี ะบบ ซง่ึ ประกอบดว้ ยประเดน็ การศึกษา 2 หวั ขอ้
จากท่กี ล่าวมาขา้ งตน้ คือ ปจั จยั ท่เี ป็นตวั กาหนดนโยบายและผลผลติ ของนโยบายและผลลพั ธ์ และหรือ
ผลกระทบของตวั นโยบาย ขอ้ สมมตฐิ านเบ้อื งตน้ ของแนวทางน้ี คือ นโยบายสาธารณะเป็นผลผลติ ทเ่ี กดิ
จากปฏกิ ิริยาตอบโตร้ ะหว่างส่วนประกอบต่าง ๆ ภายในระบบสาธารณะ ไดแ้ ก่ ปจั จยั นาเขา้ (Input) ใน
ท่นี ้ีคือขอ้ เรียกรอ้ งเก่ียวกบั ตวั นโยบาย ปจั จยั นาเขา้ จะถูกแปรสภาพในกระบวนการทางการเมืองการ
บริหาร โดยการตดั สินใจของผูก้ าหนดนโยบายใหเ้ ป็นปจั จยั นาออกหรือผลผลิต (Output) คือ ตวั
นโยบายนนั่ เอง ตวั นโยบายทเ่ี กดิ ข้นึ ไดร้ บั อทิ ธพิ ลบางส่วนจากสภาพแวดลอ้ มต่าง ๆ เช่น สภาพเศรษฐกิจ
สงั คม การเมอื ง เป็นตน้ เมอ่ื นานโยบายไปปฏบิ ตั ิจะก่อใหเ้ กิดผลลพั ธ์ (Outcome) ของนโยบายข้นึ
ผลลพั ธข์ องการดาเนินงานของนโยบายหรอื ขอ้ มลู ป้อนกลบั (Feedback) จะเป็นปจั จยั นาเขา้ ของนโยบาย

- 22 -

สาธารณะในรอบต่อไป แนวทางเกย่ี วกบั สาเหตแุ ละผลกระทบของนโยบายน้ีอาจศึกษาจากผลกระทบของ
การดาเนินนโยบายหน่ึง ๆ ทงั้ ท่ีเป็นผลกระทบท่ีตง้ั ใจและไม่ตงั้ ใจเพ่ือทราบถึงการเปล่ียนแปลงใน
ลกั ษณะท่ีเป็นผลดีและผลคุณ หรือเป็นผลเสียและผลโทษ ในการศึกษาจะใชร้ ะเบียบวิ ธีแบบ
วทิ ยาศาสตร์ โดยใชต้ รรกวิทยาทงั้ แบบนิรนยั หรืออนุมาน (Deduction) และแบบอุปนยั หรืออุปมาน
(Induction) ดว้ ยการวิเคราะหท์ างสถติ ิ เช่น การหาค่าสหสมั พนั ธก์ ารวิเคราะหก์ ารถดถอย เป็นตน้
รวมทงั้ การอธบิ ายพรรณนาความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งส่วนประกอบต่าง ๆ

ภาพท่ี 2: ปจั จยั ท่เี ป็นตวั กาหนดนโยบายและผลผลติ /ผลลพั ธข์ องนโยบาย

ปจั จยั สภาพแวดลอ้ ม

ปจั จยั นาเขา้ /ขอ้ กระบวนการทาง ปจั จยั นาออก/ผลผลติ ของ ผลผลติ /
เรยี กรอ้ งเก่ยี วกบั ตวั การเมอื ง การ กระบวนการทางการเมอื งคอื ผลลพั ธข์ อง
นโยบาย
นโยบาย บรหิ าร ตวั นโยบาย

ขอ้ มลู ป้อนกลบั

2.2.2 แนวทางการศกึ ษาเชิงเสนอแนะ (Prescriptive Approach)

การศึกษาเชงิ เสนอแนะ หรอื เรยี กอกี อย่างหน่ึงว่า แนวการวเิ คราะหน์ โยบาย (Policy Analysis)
ซง่ึ ไดร้ บั อทิ ธพิ ลจากสาขาวชิ าเศรษฐศาสตร์ คณิตศาสตร์ และวทิ ยาการจดั การ เทคนิควธิ ที ส่ี ามารถนามา
ประยุกตใ์ ชใ้ นการศึกษาจาแนกออกเป็น 4 กลุ่ม กล่าวคือ กลุ่มเทคนิควธิ ีสถิติประยุกต์ (Applied
Statistical Techniques) เช่น การวจิ ยั ประเมนิ ผล (Evaluation Research) เป็นตน้ กลุ่มเทคนิค
วธิ ีการหาจุดท่ดี ีท่สี ุด (Optimization Techniques) เช่น การวิเคราะหต์ น้ ทุน-ผลได้ (Cost-Benefit
Analysis) โปรแกรมแบบเสน้ ตรงและแบบไม่ใช่เสน้ ตรง (Linear and Non-Linear Programming)

- 23 -

เป็นตน้ กลุ่มเทคนิคการตดั สินใจภายใตค้ วามเส่ยี งและความไม่แน่นอน (Decision-Making Under
Risk and Uncertainty) เช่น ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจ (Decision Theory) ทฤษฎเี กม (Games Theory)
ทฤษฎกี ารเขา้ แถวคอย (Queue Theory) เป็นตน้ และกลุ่มเทคนิควิธกี ารจาลองและการสรา้ งรูปแบบ
ต่าง ๆ (Simulation and Modeling Techniques) เช่น ตวั แบบมารค์ อฟ (Markov Model) และดชั นี
การแพร่กระจาย (Diffusion Index) เป็นตน้ แนวทางการศึกษาน้ีมีวตั ถุประสงค์ (Stokey &
Zeckhauser, Quade, Dunn อา้ งใน ทศพร ศิรสิ มั พนั ธ,์ 2539: 36) เพอ่ื

1. ใหข้ อ้ มลู สารสนเทศสาหรบั การตดั สนิ ใจแก่ผูก้ าหนดนโยบายว่าจากทางเลอื กทศ่ี ึกษาเหลา่ นนั้
ควรจะกาหนดนโยบายอย่างไร ควรจะตดั สนิ ใจอย่างไร เพอ่ื ใหน้ โยบายนนั้ ปราศจากคานิยมส่วนตวั อคติ
หรอื ผลประโยชนท์ างการเมอื งของฝ่ายทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง

2. ใหก้ ารสนบั สนุนนโยบาย โดยใชเ้ ทคนิควิธีวิจยั เชิงปฏิบตั ิการ เทคนิคสถติ ิประยุกตก์ าร
วเิ คราะหเ์ ชงิ ระบบ การใชเ้ ทคนิคการวิเคราะหน์ โยบายจะช่วยใหข้ อ้ โตแ้ ยง้ ของฝ่ายต่าง ๆ ท่เี ก่ยี วขอ้ งกบั
นโยบายในการแสวงหาการสนบั สนุนใหช้ ดั เจนมากข้นึ กว่าการใชว้ าทศิลป์ ในท่ีสุดการตดั สินใจของผู้
กาหนดนโยบาย จะเป็นไปเพอ่ื ผลประโยชนส์ าธารณะหรอื สวสั ดกิ ารสงั คม

ขอ้ สมมติฐานเบ้อื งตน้ ของแนวทางน้ีคือ นโยบายสาธารณะจะถูกกาหนดข้นึ อย่างมเี หตุผลมาก
ข้นึ เมอ่ื ขอ้ มลู และขอ้ เสนอแนะท่ใี หแ้ ก่ผูก้ าหนดนโยบายเป็นสารสนเทศท่ปี ราศจากค่านิยมส่วนตวั และ
อิทธพิ ลของการเมอื ง ดว้ ยเหตุผลขา้ งตน้ B.W. Hogwood และ L.A. Gunn (1984: 29) จึงเสนอใหใ้ ช้
คาว่า “นโยบายศาสตร”์ (Policy Science) ซง่ึ ครอบคลุมแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะทงั้ ในเชงิ
พรรณนาและเชงิ เสนอแนะดงั กลา่ ว แนวทางการศึกษาทง้ั สองลว้ นมคี ุณค่าต่อการศึกษานโยบายสาธารณะ
และเสรมิ สรา้ งใหเ้กดิ องคค์ วามรูแ้ ละการนาองคค์ วามรูไ้ ปประยุกตใ์ ชใ้ นการกาหนดนโยบาย

- 24 -

ภาพท่ี 3: แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
ทม่ี า : ดดั แปลงจาก Hogwood & Gunn, 1984: 29 และ ทศพร ศิรสิ มั พนั ธ,์ 2535: 31

นโยบายศาสตร์

1. แนวทางการศึกษาเชงิ พรรณนาหรอื 2. แนวทางการศึกษาเชงิ เสนอแนะหรอื
แนวนโยบายศึกษาหรอื แนวตวั แบบ แนวการวเิ คราะหน์ โยบาย

เน้อื หาสาระของ กระบวนการ ตวั กาหนดนโยบายกบั ผลลพั ธแ์ ละ/หรอื สารสนเทศ หลกั เหตผุ ลเพอ่ื ให้
ตวั นโยบาย นโยบาย ผลผลติ ของนโยบาย ผลกระทบของตวั สาหรบั ตดั สนิ ใจ การสนบั สนุน
กาหนดนโยบาย นโยบาย
นโยบาย

1. กระบวนการ 2. สาเหตแุ ละผลกระทบ
กาหนดนโยบาย ของนโยบาย

ความรูเ้กย่ี วกบั ตวั นโยบายและ ความรูใ้ น
กระบวนการนโยบาย กระบวนการนโยบาย

กรอบผสมผสาน (Mixed Framework) ท่เี กิดจากแนวทางการศึกษาทงั้ สองน้ีเรยี กว่า เป็น
แนวทางการศึกษาเชิงสถานการณ์ (Contingency Approach) กลา่ วคือ ในการศึกษานโยบายสาธารณะ
ตอ้ งคานึงถงึ ทรพั ยากรทจ่ี ะนามาใชใ้ นการศึกษานโยบายว่ามอี ยู่จากดั ทาใหไ้ มส่ ามารถศึกษาทกุ ประเด็น
ปญั หาอย่างเจาะลกึ ประเด็นปญั หาและเน้ือหาสาระของตวั นโยบายยงั เปลย่ี นแปลงไปตามการใชเ้ ทคนิค

- 25 -

การวเิ คราะหท์ แ่ี ตกต่างกนั เช่น การวเิ คราะหเ์ ชงิ ปรมิ าณและการวเิ คราะหเ์ ชิงคุณภาพ ปจั จยั ทางการเมอื ง
ยงั ทาใหไ้ มส่ ามารถกาหนดนโยบายไดอ้ ย่างวตั ถวุ สิ ยั หรือปราศจากค่านิยม นอกจากนนั้ การศึกษาภายใต้
กฎเกณฑท์ ่ชี ดั เจน และการใชเ้ ทคนิคหน่ึง ๆ มกั จะเก่ยี วขอ้ งกบั ขอ้ สมมตฐิ านเบ้อื งตน้ (Assumption)1
ยง่ิ กว่าน้ีเทคนิคการกาหนนโยบาย ยงั อาจนามาใชเ้ พ่อื วตั ถปุ ระสงคใ์ นการผลกั ดนั ประเด็นปญั หานโยบาย
หรือกีดกนั ไม่ใหฝ้ ่ายอ่นื เขา้ มาแทรกแซงการกาหนดนโยบายนนั้ ๆ มากกว่าท่จี ะใชเ้ ทคนิคการวเิ คราะห์
เพ่อื วตั ถุประสงคใ์ นการศึกษานโยบายสาธารณะอย่างแทจ้ ริง โดยเฉพาะอย่างย่งิ ในขน้ั ตอนการกาหนด
นโยบายสาธารณะบางขน้ั ตอนยงั เก่ยี วขอ้ งกบั ค่านิยมและเป็นเร่อื งการเมอื งอย่างมาก เช่น ขน้ั ตอนการ
นิยามประเด็นปญั หา เป็นตน้ อย่างไรก็ดี ในทศั นะของ Aaron Wildavsky (1980) การศึกษานโยบาย
สาธารณะโดยใชก้ รอบผสมผสาน จะช่วยใหม้ กี ารถกเถยี งประเด็นปญั หานโยบายระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ท่มี ี
ผลประโยชนเ์ ก่ียวขอ้ ง จนสามารถตดั สินใจทางเลือกสาธารณะจากหลาย ๆ ทางเลือกไดเ้ ป็นอย่างดี
(Hogwood & Gunn, 1984: 62)

สรุปว่า นโยบายสาธารณะในฐานะสาขาวชิ าหน่ึงในสายสงั คมศาสตร์ มพี ฒั นาการตงั้ แต่ทศวรรษ
ท่ี 1950 สภาพแวดลอ้ มของสงั คมในช่วงเวลาต่าง ๆ กนั ทาใหส้ าขาวชิ านโยบายสาธารณะมคี วามสมั พนั ธ์
ใกลช้ ดิ สาขารฐั ศาสตร์ และสาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ จนกระทงั่ ตน้ ทศวรรษท่ี 1970 สาขาวชิ านโยบาย
สาธารณะเนน้ การศึกษาเพ่ือนาความรูท้ ่ไี ดไ้ ปใชแ้ กไ้ ขปญั หาสงั คมทาใหส้ าขาวิชานโยบายสาธารณะนา
ความรูว้ ิทยาการสมยั ใหม่ดา้ นการวิจยั ปฏิบตั ิการ มาคาดคะเนผลจากการแกไ้ ขปญั หาเหล่านน้ั ผลท่ี
ตามมาคอื ขอบขา่ ยของการศึกษาสาขาวชิ านโยบายสาธารณะมคี วามสมั พนั ธก์ บั สาขาวชิ าต่าง ๆ ทง้ั ในสาย
สงั คมศาสตรแ์ ละสายวทิ ยาศาสตรอ์ ยา่ งกวา้ งขวาง

2.3 นโยบายสาธารณะในระดบั ตา่ ง ๆ ของไทย

ระดบั นโยบายสาธารณะของไทย สามารถแบ่งออกเป็น 1. นโยบายสาธารณะในรูปแบบของ
กฎหมาย 2. นโยบายสาธารณะในรูปแบบของแผนและโครงการ 3. นโยบายสาธารณะในรูปแบบอ่นื ๆ
ดงั รายละเอยี ดต่อไปน้ี

1

ขอ้ สมมตฐิ านเบ้อื งตน้ หมายถงึ ความเขา้ ใจเก่ยี วกบั ธรรมชาตขิ องสง่ิ ใดสง่ิ หน่ึงทย่ี อมรบั วา่ เป็นจรงิ หรอื เกดิ ข้นึ จรงิ โดยไมต่ อ้ งพสิ ูจน์

- 26 -

2.3.1 นโยบายสาธารณะในรูปแบบของกฎหมาย

นโยบายสาธารณะในรูปของกฎหมายสามารถแบง่ ย่อยออกไปไดอ้ ีก 3 รูปแบบ ข้นึ อยู่กบั ว่าผูม้ ี
อานาจใดเป็นผูก้ าหนดนโยบาย รูปแบบทง้ั 3 ประการ มดี งั น้ี

(1) กฎหมายทอ่ี อกโดยฝ่ ายนิตบิ ญั ญตั ิ
นอกจากกฎหมายรฐั ธรรมนูญ ซง่ึ ถอื ว่าเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศแลว้ นโยบาย
ในรูปแบบของกฎหมายทอ่ี อกโดยฝ่ายนิติบญั ญตั ยิ งั ประกอบดว้ ย พระราชบญั ญตั ิ ซง่ึ เป็นกฎหมายท่อี อก
โดยฝ่ ายนิติบญั ญตั ิหรือรฐั สภา พระราชบญั ญตั ิ หมายถงึ กฎหมายท่ีพระมหากษตั ริยท์ รงตราข้นึ โดย
คาแนะนาและยนิ ยอมของรฐั สภา (หยุด แสงอทุ ยั , 2538: 51) โดยผูท้ ส่ี ามารถจะเสนอร่างพระราชบญั ญตั ิ
ใหร้ ฐั สภาพจิ ารณา ไดแ้ ก่ คณะรฐั มนตรี สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎร ศาลหรอื องคก์ รอิสระตามรฐั ธรรมนูญ
และประชาชน2
สาหรบั คณะรฐั มนตรี คณะรฐั มนตรี มีอานาจในการเสนอกฎหมาย เช่น ความพยายามของ
รฐั บาล นายสมคั ร สุนทรเวช ในการเสนอพระราชบญั ญตั ินิรโทษกรรมนกั การเมอื ง 111 คน
นอกจากนนั้ สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร ก็มอี านาจในการเสนอกฎหมาย เช่น สมาชิกสภาผูแ้ ทน
ราษฎรของพรรคพลงั ประชาชน ตอ้ งการเสนอร่างพระราชบญั ญตั กิ ารจดั ตง้ั สถานกาสโิ นเขา้ สู่การพจิ ารณา
ของสภาผูแ้ ทนราษฎรเพ่อื ผลกั ดนั ใหเ้ ปิดกาสิโน อาทิ ร.ต.ท. เชาวริน ลทั ธศกั ด์ิศิริ สมาชิกสภาผูแ้ ทน
ราษฎรระบบสดั ส่วนพรรคพลงั ประชาชน ไดเ้ สนอญตั ติด่วนขอใหส้ ภาผูแ้ ทนราษฎรตงั้ คณะกรรมาธิการ
วสิ ามญั เพอ่ื พจิ ารณาศึกษาการจดั ตง้ั สถานกาสโิ น
ในขณะทศ่ี าลหรอื องคก์ ารอสิ ระตามรฐั ธรรมนูญ บทบญั ญตั ิแห่งรฐั ธรรมนูญกาหนดใหศ้ าลหรือ
องคก์ รอสิ ระเสนอกฎหมายไดเ้ อง คือ มาตรา 134 (2) และ 138 (4) ทก่ี าหนดใหอ้ งคก์ รศาล และองคก์ ร
อสิ ระสามารถเสนอร่างพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญเก่ยี วกบั องคก์ รของตนเองต่อสภาไดโ้ ดยตรง

2

รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2550 มาตรา 142 กาหนดใหผ้ ูท้ ่ีจะเสนอพระราชบญั ญตั ิไดค้ ือคณะรฐั มนตรี
สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรไมน่ อ้ ยกวา่ ยส่ี บิ คน ศาลหรอื องคก์ ารอสิ ระตามรฐั ธรรมนูญ เฉพาะกฎหมายทเ่ี ก่ยี วกบั การจดั องคก์ รและกฎหมายท่ี
ประธานศาลและประธานองคก์ รนนั้ เป็นผูร้ กั ษาการหรือประชาชนผูม้ สี ทิ ธิเลอื กตงั้ จานวนไมน่ อ้ ยกวา่ หน่งึ คนเขา้ ชอ่ื เสนอกฎหมาย

- 27 -

โดยไม่ตอ้ งผ่านการพิจารณาของฝ่ ายบริหาร ซ่ึงถือเป็นการบญั ญตั ิในรฐั ธรรมนูญเป็นครง้ั แรก
(“รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550”. 2550: 11)

กฎหมายท่เี สนอโดยประชาชน เช่น ร่างพระราชบญั ญตั ิป่าชุมชน ท่เี ครือข่ายส่งเสริมสทิ ธิการ
จดั การทรพั ยากรภาคประชาชน ภาคเหนือตอนล่างซ่ึงประกอบไปดว้ ยเครือข่ายอนุรกั ษท์ รพั ยากรและ
ส่ิงแวดลอ้ ม อ. ทองแสนขนั จ. อุตรดิตถ์ เครือข่ายอนุรกั ษล์ ุ่มนา้ ชมพู เครือข่ายป่ าชุมชนตาบลชาติ
ตระการ จ. พิษณุโลก สมาคมเกษตรกรพฒั นาการเกษตรและส่งิ แวดลอ้ ม จ. นครสวรรค์ เครือข่าย
อนุรกั ษแ์ ละพฒั นา ทพั ยากรธรรมชาติ จ. เพชรบูรณ์ ชมรมคนรกั ษป์ ่าบา้ นด่าน อ. บา้ นด่านลานหอย
เครือข่ายอนุรกั ษส์ ่งิ แวดลอ้ มและป่าชุมชน จ. สุโขทยั และเครือข่ายอนุรกั ษป์ ่ าชุมชนตาบลนาโบสถ์ จ.
ตาก ร่วมกนั ย่นื หนงั สือถงึ พ.ต.ท. ทกั ษิณ ชินวตั ร นายกรฐั มนตรี โดยมใี จความสาคญั คือ เครอื ข่าย
ส่งเสรมิ สทิ ธกิ ารจดั การทรพั ยากรภาคประชาชนภาคเหนือตอนลา่ ง ร่วมกบั เครอื ขา่ ยป่าชมุ ชนแห่งประเทศ
ไทย ไดเ้ ขา้ ช่ือผูม้ สี ิทธิเลอื กตงั้ เสนอกฎหมายพระราชบญั ญตั ิป่าชุมชนฉบบั ประชาชนตามรฐั ธรรมนูญ
มาตรา 170 เมอ่ื ปี 2542 ต่อมาสภาผูแ้ ทนราษฎรมมี ติเป็นเอกฉนั ทเ์ หน็ ชอบร่างพระราชบญั ญตั ปิ ่าชมุ ชน
จานวน 341 คน เมอ่ื วนั ท่ี 7 พฤศจกิ ายน พ.ศ. 2544

(2) กฎหมายทอ่ี อกโดยฝ่ ายบรหิ าร

นอกจากกฎหมายจะออกโดยฝ่ายนิตบิ ญั ญตั แิ ลว้ รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550
ยงั ใหอ้ านาจแก่ฝ่ายบรหิ ารในการออกฎหมาย กฎหมายทอ่ี อกโดยฝ่ายบรหิ ารไดแ้ ก่

2.1 พระราชกาหนด หมายถงึ กฎหมายทพ่ี ระมหากษตั รยิ ท์ รงตราข้นึ โดยคาแนะนาและยนิ ยอม
ของคณะรฐั มนตรีและตราข้นึ โดยอานาจท่รี ฐั ธรรมนูญใหไ้ ว้ พระราชกาหนด มี 2 ประเภทคือ ประเภท
แรก พระราชกาหนดทวั่ ไป และประเภททส่ี องพระราชกาหนดเก่ยี วดว้ ยภาษแี ละเงนิ ตรา

(1) พระราชกาหนดทวั่ ไป3 พระราชกาหนดทวั่ ไปจะออกในกรณีฉุกเฉินทม่ี คี วามจาเป็นรบี ด่วน
ในอนั ทจ่ี ะรกั ษาความปลอดภยั ของประเทศหรอื ความปลอดภยั สาธารณะหรอื ความมนั่ คงในทางเศรษฐกิจ

3

คณะรฐั มนตรีนดั พิเศษเม่อื วนั ท่ี 15 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 มมี ติเป็นเอกฉนั ทใ์ หน้ ามาใชแ้ ทนกฎอยั การศึก เพ่อื แกไ้ ขและควบคุม
สถานการณใ์ นพ้นื ทท่ี เ่ี หน็ วา่ มคี วามไมส่ งบเกดิ ข้นึ

- 28 -

ของประเทศ หรอื ป้องปดั ภยั พบิ ตั สิ าธารณะ เช่น พระราชกาหนดการบริหารราชการในสถานการณฉ์ ุกเฉิน
พ.ศ. 2548 สมยั รฐั บาล พ.ต.ท. ทกั ษณิ ชนิ วตั ร

(2) พระราชกาหนดเก่ียวดว้ ยภาษแี ละเงนิ ตรา พระราชกาหนดประเภทน้ีจะออกในกรณีท่ีมี
ความจาเป็นตอ้ งมกี ฎหมายเก่ยี วดว้ ยภาษอี ากรหรอื เงนิ ตรา ซ่งึ จะตอ้ งไดร้ บั การพจิ ารณาโดยด่วนและลบั
เพ่อื รกั ษาผลประโยชนข์ องแผ่นดิน เช่น พระราชกาหนดแกไ้ ขเพ่ิมเติมพระราชบญั ญตั ิพกิ ดั อตั ราภาษี
สรรพสามติ พ.ศ. 2527 ในรฐั บาล พ.ต.ท. ทกั ษณิ ชนิ วตั ร4

พระราชกาหนดท่ฝี ่ายบริหารออกมา ถือว่ามผี ลบงั คบั เพียงชวั่ คราวเฉพาะเร่ืองเท่านน้ั เพราะ
รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 184 บญั ญตั ิไวว้ ่า “การตราพระราชกาหนด...ให้
กระทาไดเ้ฉพาะเมอ่ื คณะรฐั มนตรีเหน็ ว่าเป็นกรณีฉุกเฉินท่มี คี วามจาเป็นเร่งด่วนอนั มอิ าจจะหลกี เลย่ี งได้
ในคราวประชมุ รฐั สภาคราวต่อไป ใหค้ ณะรฐั มนตรเี สนอพระราชกาหนดนนั้ ต่อรฐั สภาเพ่อื พจิ ารณาโดยไม่
ชกั ชา้ คณะรฐั มนตรีตอ้ งดาเนินการใหม้ กี ารรอการเปิดสมยั ประชุมสภาสมยั วสิ ามญั เพ่อื พจิ ารณาอนุมตั ิ
หรือไม่อนุมตั ิพระราชกาหนดโดยเร็ว ถา้ สภาผูแ้ ทนราษฎรไม่อนุมตั ิหรือสภาผูแ้ ทนราษฎรอนุมตั ิแต่
วุฒิสภาไมอ่ นุมตั ิและสภาผูแ้ ทนราษฎรยนื ยนั การอนุมตั ดิ ว้ ยคะแนนเสียงไม่มากกว่าก่ึงหน่ึงของจานวน
สมาชิกทง้ั หมดเท่าทม่ี อี ยู่ของสภาผูแ้ ทนราษฎร ใหพ้ ระราชกาหนดนน้ั ตกไป แต่ทงั้ น้ีไมก่ ระทบกระเทอื น
ต่อกิจการท่ีไดเ้ ป็นไปในระหว่างการใชพ้ ระราชกาหนดนน้ั ” รวมทงั้ อานาจของรฐั ในการออกพระราช
กาหนดดงั กล่าวยงั เป็นไปตามปรชั ญาแห่งรฐั ซ่ึงกาหนดขอบเขตอานาจหนา้ ท่ีไวแ้ น่นอน ไดแ้ ก่ การ
แบ่งแยกอานาจออกเป็นฝ่ายนิติบญั ญตั ิ บริหารและตลุ าการ โดยมกี ารกาหนดขอบเขตอานาจไวว้ ่าฝ่าย
นิติบญั ญตั ิมอี านาจในการออกกฎหมาย ฝ่ายบรหิ ารมอี านาจในการบริหารราชการแผ่นดนิ และฝ่ายตุลา
การมอี านาจในการพพิ ากษาตดั สนิ คดี

4

ในช่วงตน้ รฐั บาล พ.ต.ท. ทกั ษณิ ชนิ วตั ร มมี ตคิ ณะรฐั มนตรี 21 มกราคม พ.ศ. 2546 ไดอ้ นุมตั ใิ หต้ ราพระราชกาหนด (พ.ร.ก.) แกไ้ ข
เพม่ิ เติมพระราชบญั ญตั ิ (พ.ร.บ.) พกิ ดั อตั ราภาษสี รรพสามติ พ.ศ. 2527 สาระสาคญั ของพระราชกาหนดเป็นการกาหนดใหจ้ ดั เก็บภาษี
สรรพสามิตกบั ผูร้ บั สมั ปทานโทรคมนาคมแทนการจ่ายส่วนแบ่งรายไดใ้ หแ้ ก่รฐั โดยไดร้ ะบุในพระราชกาหนดดงั กล่าวใหม้ พี ิกดั ภาษี
สรรพสามติ เพม่ิ เตมิ ข้นึ สาหรบั กจิ การทไ่ี ดร้ บั อนุญาตหรือไดร้ บั สมั ปทานจากรฐั โดยมงุ่ หมายทจ่ี ะใหใ้ ชก้ ับผูส้ มั ปทานโทรคมนาคมโดยเฉพาะ
โดยไดใ้ หเ้หตผุ ลไมร่ ่างพระราชกาหนดดงั กลา่ ววา่ เป็นกรณีฉุกเฉินทม่ี คี วามจาเป็นเร่งด่วนอนั มอิ าจหลกี เลย่ี งไดใ้ นอนั ท่จี ะรกั ษาความมัน่ คง
ทางเศรษฐกจิ ของประเทศ

- 29 -

2.2 กฎหมายลาดบั รอง

นอกจากพระราชกาหนดท่ีฝ่ ายบริหารสามรถออกไดเ้ องแลว้ ฝ่ ายบริหารยงั สามารถออก
กฎหมายลาดบั รอง เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั ประกาศและคาสงั่ ต่าง ๆ
กฎหมายลาดบั รองน้ี ฝ่ายบรหิ ารจะบญั ญตั ไิ ดภ้ ายในขอบเขตท่กี ฎหมายลาดบั ตน้ ทเ่ี ป็นแม่บทใหอ้ านาจไว้
เทา่ นนั้ เช่น กฎกระทรวง ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั และประกาศ ดงั น้ี

(1) พระราชกฤษฎกี า หมายถงึ บทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมายทพ่ี ระมหากษตั รยิ ท์ รงตราข้นึ โดยอาศยั
อานาจตามรฐั ธรรมนูญ พระราชบญั ญตั ิ หรือ พระราชกาหนดเพ่อื ใชใ้ นการบริหารราชการแผ่นดิน ในทน่ี ้ี
ตวั อย่างพระราชกฤษฎีกาเช่น พระราชกฤษฎกี าจดั ตง้ั สานกั งานรบั รองมาตรฐานและประเมนิ คุณภาพ
การศึกษา (องคก์ ารมหาชน) พ.ศ. 2543

(2) กฎกระทรวง หมายถึง บทบญั ญตั ิท่รี ฐั มนตรีว่าการกระทรวงออกโดยอาศยั อานาจตาม
พระราชบญั ญตั ิ หรือบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมายท่มี ฐี านะเท่าพระราชบญั ญตั ิ เป็นตน้ ว่า ประมวลกฎหมาย
หรือพระราชกาหนด ตวั อย่างกฎกระทรวง เช่น กฎกระทรวงว่าดว้ ยสทิ ธิในการจดั การศึกษาขนั้ พ้นื ฐาน
โดยครอบครวั พ.ศ. 2547

(3) ระเบยี บ หมายถึง แบบแผนท่วี างไวเ้ ป็นแนวปฏิบตั ิหรือดาเนินการ เช่น ระเบยี บวินยั
ระเบยี บขอ้ บงั คบั ตวั อย่างระเบยี บซง่ึ เป็นกฎหมายระดบั รองของพระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.
2542 เช่น ระเบยี บกระทรวงศึกษาธิการว่าดว้ ยการนาร่องเพ่อื พฒั นาการบริหารและการจดั การศึกษาใน
รูปแบบโรงเรยี นเป็นนิตบิ คุ คลตามพระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแหง่ ชาติ พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2543

(4) ขอ้ บงั คบั หมายถงึ บทบญั ญตั ิทเ่ี ป็นชน้ั ขอ้ บงั คบั ซ่งึ กาหนดข้นึ ไวเ้ป็นระเบยี บในการปฏบิ ตั ิ
หรอื ดาเนินการตามกฎหมาย สาหรบั ขอ้ บงั คบั ตามพระราชบญั ญตั ิการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ยงั ไม่
ปรากฏวา่ มขี อ้ บงั คบั

(5) ประกาศ หมายถงึ ขอ้ ความท่ที างราชการแจง้ ใหป้ ระชาชนทราบหรือวางแนวทางใหป้ ฏบิ ตั ิ
เช่น ประกาศพระบรมราชโองการ ประกาศกระทรวง ประกาศสานกั นายกรฐั มนตรี ตวั อย่างเช่น ประกาศ
กระทรวงศึกษาธิการเร่ืองหลกั เกณฑเ์ ปิดและดาเนินการหลักสูตรระดบั ปริญญาในระบบการศึกษา
ทางไกล พ.ศ. 2548

- 30 -

2.3 กฎหมายซ่ึงบญั ญตั โิ ดยองคก์ ารปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

นอกจากกฎหมายจะบญั ญตั ิระดบั ชาติโดยฝ่ ายนิติบญั ญตั ิ ฝ่ ายบริหารแลว้ กฎหมายยงั ถูก
บญั ญตั ิในระดบั องคก์ ารปกครองส่วนทอ้ งถ่ินดว้ ยในรูปแบบของขอ้ บญั ญตั ิ ขอ้ บงั คบั และเทศบัญญตั ิ
ตวั อยา่ งขอ้ บญั ญตั อิ งคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั เช่น ขอ้ บญั ญตั อิ งคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั เชยี งรายว่าดว้ ย
การเกบ็ ภาษบี ารุงองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวดั พ.ศ. 2542 ออกความตามพระราชบญั ญตั ิองคก์ ารบรหิ าร
ส่วนจงั หวดั พ.ศ. 2540 ขอ้ บญั ญตั ิกรุงเทพมหานคร ท่ีออกโดยกรุงเทพมหานคร เช่น ขอ้ บญั ญตั ิ
กรุงเทพมหานครเร่อื งการรกั ษาความสะอาดและความเป็นระเบยี บเรยี บรอ้ ยในเขตกรุงเทพมหานคร พ.ศ.
2523 ออกความตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 นอกจากนน้ั ยงั
มเี ทศบญั ญตั ิซ่ึงหมายถึง บทกฎหมายท่ีเทศบาลตราข้นึ เพ่ือใชบ้ งั คบั ภายในเขตเทศบาลนน้ั เช่น เทศ
บญั ญตั ิเทศบาลตาบลแม่สายเร่อื งการลดหย่อนไมต่ อ้ งเสยี ภาษีบารุงทอ้ งท่ี พ.ศ. 2550 ออกความตาม
พระราชบญั ญตั เิ ทศบาล (ฉบบั ท่ี 5) พ.ศ. 2510

ภาพท่ี 4: ลาดบั ชน้ั ของกฎหมาย

กฎหมายแมบ่ ท รฐั ธรรมนูญ

กฎหมายท่ีรัฐธรรมนู ญให้ ประมวลกฎหมาย พระราชบญั ญตั ิ พระราชกาหนด
อานาจฝ่ ายนิติบญั ญตั ิ หรือ
ฝ่ ายบริหารเป็ นผูอ้ อก เช่น พระราชกฤษฎกี า กระทรวง/ระเบยี บ/
มาตรา 184 พระราชกาหนด ขอ้ บงั คบั /ประกาศ
ในกรณีฉุกเฉิน

กฎหมายทฝ่ี ่าย
บริหารเป็นผูอ้ อก

กฎหมายทอ่ี งคก์ ารปกครอง เทศบญั ญตั ิ ขอ้ บญั ญตั ิ ขอ้ บงั คบั
สว่ นทอ้ งถน่ิ มอี านาจออก

- 31 -

จากลกั ษณะของกฎหมายทม่ี ลี าดบั ศกั ด์ิ จึงขอยกตวั อย่างลาดบั ชนั้ ของกฎหมายดา้ นการศึกษา
ดงั น้ี

รฐั ธรรมนูญ คือนโยบายในรูปแบบของกฎหมายแมบ่ ทสูงสุด...กระบวนการสรา้ งกฎหมายและ
กฎเกณฑแ์ ห่งกฎหมายมลี าดบั ขนั้ ของทม่ี าของกฎหมาย นนั่ คือ กฎเกณฑแ์ ห่งกฎหมายทง้ั หลาย มาจาก
กฎหมายและกฎเกณฑแ์ ห่งกฎหมายทส่ี ูงข้นึ ไปและไปสูงสุดท่รี ฐั ธรรมนูญ (แกว้ คา ไกรสรพงษ์ (2548:
14-15)

ภาพท่ี 5: ลาดบั ชน้ั ของพระราชบญั ญตั ิการศกึ ษาแหง่ ชาติ พ.ศ. 2542

รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย

พระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542

พระราชกฤษฎกี าจดั ตงั้ สานกั งานรบั รองมาตรฐานและประเมนิ คณุ ภาพการศึกษา (องคก์ ารมหาชน) พ.ศ. 2543

กฎกระทรวงว่าดว้ ยสทิ ธใิ นการจดั การศึกษาขนั้ พ้นื ฐานโดยครอบครวั พ.ศ. 2547

ระเบยี บกระทรวงศึกษาธกิ ารว่าดว้ ยการนาร่องเพอ่ื พฒั นาการบรหิ ารและการจดั การการศึกษาในรูปแบบโรงเรยี นเป็น
นิตบิ คุ คลตามพระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแหง่ ชาติ พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2543

ประกาศกระทรวงศึกษาธกิ ารเรอ่ื งหลกั เกณฑก์ ารขอเปิดและดาเนนิ การหลกั สูตรระดบั ปรญิ ญาในระบบการศึกษา
ทางไกล พ.ศ. 2548

- 32 -

จากภาพท่ี 5 พระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มกี ฎหมายลาดบั รองท่อี อกความ
ตามพระราชบญั ญตั ิการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ไดแ้ ก่ พระราชกฤษฎีกาจดั ตง้ั สานกั งานรบั รอง
มาตรฐานและประเมนิ คุณภาพการศึกษา (องคก์ ารมหาชน) พ.ศ. 2543 กฎกระทรวงว่าดว้ ยสทิ ธิในการ
จดั การศึกษาขนั้ พ้นื ฐานโดยครอบครวั พ.ศ. 2547 ระเบยี บกระทรวงศึกษาธิการว่าดว้ ยการนาร่องเพ่อื
พฒั นาการบริหารและการจดั การศึกษาในรูปแบบโรงเรียนเป็นนิติบุคคลตามพระราชบญั ญตั ิการศึกษา
แห่งชาติ พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2543 และประกาศกระทรวงศึกษาธิการเร่ืองหลกั เกณฑก์ ารขอเปิดและ
ดาเนินการหลกั สูตรระดบั ปรญิ ญาในระบบการศึกษาทางไกล พ.ศ. 2548 สาหรบั ขอ้ บงั คบั ท่เี ก่ยี วขอ้ งกบั
พระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแหง่ ชาติ พ.ศ. 2542 ไมป่ รากฏ

2.4 คาพพิ ากษาของฝ่ ายตลุ าการ

ในกรณีคาพิพากษาของศาลหรือฝ่ ายตุลาการจะถือเป็นกฎหมายหรือไม่นน้ั อาจพิจารณา
ออกเป็น 2 แนวทาง แนวทางท่หี น่ึง การพจิ ารณาตามกฎหมายชีวลิ ลอร์ ระบบกฎหมายชีวลิ ลอรถ์ ือว่า
กฎหมายลายลกั ษณอ์ กั ษรเป็นบอ่ เกดิ แหง่ กฎหมาย คาพพิ ากษาของศาลไม่ใช่บอ่ เกดิ แห่งกฎหมาย เพราะ
เป็นเพียงการตีความหรืออธิบายตวั บทกฎหมายเท่านนั้ สาหรบั แนวทางท่ีสองการพิจารณาตามระบบ
กฎหมายคอมมอนลอร์ กฎหมายคอมมอนลอร์ ถือว่าหลกั กฎหมายไดร้ บั การกลนั่ กรองจากคาพพิ ากษา
ของศาล บอ่ เกดิ ของกฎหมายทส่ี าคญั ทส่ี ุดคือหลกั กฎหมายจากคาพพิ ากษาของศาล (ประสทิ ธ์ิ ปิวาวฒั น
พานิช, 2549: 46-48) สาหรบั กฎหมายของไทยแมว้ ่ากฎหมายจะเป็นไปตามหลกั กฎหมายชีวลิ อร์ แต่
ปจั จุบนั แนวทางการปฏบิ ตั ิของศาลถือไดว้ ่าเป็นนโยบายได้ ทงั้ น้ีสามารถจาแนกแนวทางปฏบิ ตั ิของศาล
ออกมาเป็น 2 ลกั ษณะ ไดแ้ ก่ แนวทางปฏบิ ตั ภิ ายในศาล และคาตดั สนิ ของศาล ดงั รายละเอยี ด ต่อไปน้ี

(1) แนวทางปฏบิ ตั ภิ ายในของศาล เช่น ระเบยี บ จะมลี กั ษณะเหมอื นกบั ระเบยี บของฝ่ายบรหิ าร
ระเบยี บต่าง ๆ ท่ศี าลออกมาจะเป็นแนวทางการทางานของศาลและสานกั งานศาล เช่น “เร่อื งการประกนั
ตวั ” หรือการขอปล่อยตวั ผูต้ อ้ งหาระหว่างการสอบสวนหรอื ขอใหป้ ล่อยจาเลยระหว่างการพจิ ารณาของ
ศาลเป็นการชวั่ คราว ตามระเบยี บราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ว่าดว้ ยการปล่อยตวั ชวั่ คราว พ.ศ.
2545 (2545: 4-10) ซ่งึ เป็นไปตามรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 (2550: 10-11) โดยได้

- 33 -

กาหนดหลกั เกณฑ์ เพอ่ื บรรเทาความเดอื ดรอ้ นท่ผี ูต้ อ้ งหาหรอื จาเลยคดีอาญาอาจไดร้ บั ก่อนทศ่ี าลจะมคี า
พพิ ากษาถงึ ทส่ี ุดว่าจาเลยกระทาความผดิ จรงิ หรือไม่ ไวใ้ นมาตรา 39 โดยกาหนดว่า “...ในคดอี าญาตอ้ ง
สนั นิษฐานไวก้ ่อนว่าผูต้ อ้ งหาหรือจาเลยไม่มีความผิด ก่อนมคี าพิพากษาถึงท่ีสุดว่าผูใ้ ดเป็นผูก้ ระทา
ความผดิ จะปฏบิ ตั ติ ่อผูน้ นั้ เสมอื นเป็นผูก้ ระทาความผดิ ไม่ได”้

อกี ทงั้ ในมาตรา 40 (7) ยงั กาหนดวา่ “ในคดอี าญา ผูต้ อ้ งหาหรอื จาเลยมสี ทิ ธไิ ดร้ บั การสอบสวน
หรือการพิจารณาคดีท่ถี ูกตอ้ ง รวดเรว็ และเป็นธรรมโอกาสในการต่อสูค้ ดอี ย่างพอเพยี ง การตรวจสอบ
หรือรบั ทราบพยานหลกั ฐานตามสมควร การไดร้ บั ความช่วยเหลอื ในทางคดีจากทนายความ และการ
ไดร้ บั การปลอ่ ยชวั่ คราว...”

นอกจากการประกนั ตวั แลว้ เร่ือง “การไกล่เกล่ยี ขอ้ พพิ าท”5 เป็นอีกประเด็นหน่ึงท่ชี ้ีใหเ้ หน็ ว่า
แนวทางปฏิบตั ิของศาลถือว่าเป็นนโยบายได้ ระเบยี บของศาลยุติธรรมเก่ียวกบั การไกล่เกล่ยี ไดแ้ ก่
ระเบยี บคณะกรรมการบริหารศาลยุติธรรมว่าดว้ ยการไกล่เกล่ียขอ้ พิพาท พ.ศ. 2544 ท่ีกล่าวว่า
(คณะกรรมการบรหิ ารศาลยุตธิ รรม 1 มถิ นุ ายน 2551)

โดยท่กี ารไกลเ่ กลย่ี ขอ้ พพิ าทเป็นการระงบั ขอ้ พพิ าทท่เี ป็นประโยชนต์ ่อคู่ความและกระบวนการ
พจิ ารณาของศาลยุตธิ รรมในขณะเดียวกนั เพราะการไกล่เกลย่ี นอกจากจะเป็นผลใหก้ ารดาเนินคดีเสร็จ
ส้นิ ไปไดโ้ ดยความรวดเรว็ และประหยดั แลว้ ยงั เป็นผลใหข้ อ้ พิพาทระงบั ลงดว้ ยความพอใจของคู่ความ
อนั มสี ่วนในการรกั ษาความสมั พนั ธท์ ่ีดีของคู่ความดว้ ย ประกอบกบั ปริมาณขอ้ พิพาทท่ีเขา้ สู่กระบวน
พิจารณาของศาลยุติธรรมเพ่ิมสูงข้ึนอย่างต่อเน่ืองอนั เป็นผลใหป้ ริมาณคดีท่ีคา้ งอยู่ในระหว่างการ
พิจารณาสูงข้นึ เป็นลาดบั การไกล่เกล่ียจึงเป็นทางเลือกท่ีสาคญั ท่ีศาลยุติธรรมตอ้ งนามา ปรบั ใชเ้ พ่ือ
ประโยชนใ์ นการระงบั ขอ้ พพิ าททข่ี ้นึ สู่ศาล การส่งเสรมิ ใหเ้ป็นมาตรฐาน ดงั นนั้ เพอ่ื ใหเ้กิดความชดั เจนแก่

5

การไกล่เกลย่ี ขอ้ พพิ าทในศาล คือการยุติหรือระงบั ขอ้ พพิ าท ดว้ ยความตกลงยนิ ยอมของคู่ความกนั เอง โดยมผี ูไ้ กล่เกลย่ี เป็นคนกลาง
ช่วยเหลอื แนะนา เสนอแนะ หาทางออกในการยุติหรือระงบั ขอ้ พพิ าทแก่คู่ความนนั้ คดขี อ้ พพิ าททส่ี ามารถไกลเ่ กลย่ี กนั ได้ 1. คดหี รือขอ้
พพิ าททางแพง่ 2. คดหี รือขอ้ พพิ าททางอาญาทย่ี อมความได้ 3. คดหี รือขอ้ พพิ าทอน่ื ทส่ี ามารถจะไดไ้ กลเ่ กลย่ี ไดป้ ระโยชนท์ ไ่ี ดร้ บั จากการไกล่
เกลย่ี สะดวก ไมเ่ ป็นทางการมากเกนิ ไป รวดเร็ว ลดขน้ั ตอนทย่ี ุ่งยากสลบั ซบั ซอ้ น ประหยดั ไมม่ คี ่าใชจ้ ่าย พงึ พอใจ คู่พพิ าทตดั สนิ ใจเองใน
ผลการไกลเ่ กลย่ี ขอ้ พพิ าท รกั ษาสมั พนั ธภาพอนั ดขี องคู่ความ เพราะผลการไกลเ่ กลย่ี ไมม่ ฝี ่ายใดชนะฝ่ายใดแพ้

- 34 -

ผูเ้ก่ยี วขอ้ งทกุ ฝ่ายและเพอ่ื ใหม้ หี ลกั เกณฑท์ เ่ี ป็นมาตรฐานเดยี วกนั ควรกาหนดหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการไกล่
เกลย่ี ขอ้ พพิ าทโดยองคค์ ณะผูพ้ พิ ากษาและผูป้ ระนีประนอม จงึ จาเป็นตอ้ งออกระเบยี บน้ี

นอกจากระเบยี บคณะกรรมการบริหารศาลยุติธรรมว่าดว้ ยการไกลเ่ กลย่ี ขอ้ พพิ าท พ.ศ. 2544
แลว้ คณะกรรมการบริหารศาลยุตธิ รรมยงั ออกระเบยี บคณะกรรมการบริหารศาลยุตธิ รรม ว่าดว้ ย “งาน
อาสาสมคั รไกลเ่ กลย่ี ขอ้ พิพาทในชมุ ชน พ.ศ. 2541” เม่อื วนั ท่ี 6 พฤศจกิ ายน พ.ศ. 2541 และระเบยี บ
คณะกรรมการศาลยุติธรรมว่าดว้ ยการไกลเ่ กลย่ี ขอ้ พพิ าททางการเงนิ พ.ศ. 2544 ดว้ ย (คณะกรรมการ
ศาลยุตธิ รรม, 1 มถิ นุ ายน พ.ศ. 2551)

(2) คาตดั สนิ ของศาล คาตดั สนิ ของศาลถอื ว่าเป็นนโยบายหรือแนวทางดาเนินการได้ เช่น คา
ตดั สนิ ของศาลรฐั ธรรมนูญเร่อื ง “คดียุบพรรค พ.ศ. 2549) ซง่ึ เป็นคดปี ระวตั ศิ าสตรท์ ่พี รรคไทยรกั ไทย
พรรคพฒั นาชาตไิ ทย และพรรคแผ่นดินไทย ในคดีกลุ่มท่ี 1 พรรคประชาธปิ ตั ยแ์ ละพรรคประชาธปิ ไตย
กา้ วหนา้ ในคดีกลุ่มท่ี 2 ถูกฟ้องรอ้ งเป็นจาเลยในขอ้ กล่าวหา เป็นปฏิปกั ษต์ ่อการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตย และการกระทาการอนั เป็นภยั ต่อความมนั่ คงของรฐั คณะตุลาการรฐั ธรรมนูญได้
ดาเนินการไต่สวนพยานครบถว้ นเมอ่ื เดอื นเมษายน พ.ศ. 2550 ต่อมาตลุ าการรฐั ธรรมนูญแต่ละคน ไดม้ ี
คาวนิ ิจฉยั ส่วนตนออกมาเมอ่ื วนั ท่ี 29 พฤษภาคม พ.ศ. 2550 และคณะตลุ าการรฐั ธรรมนูญไดอ้ ่านคา
วนิ ิจฉยั กลางในวนั ท่ี 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2550 เร่มิ จากคดีกลุม่ ท่ี 2 ในส่วนพรรคประชาธปิ ตั ยแ์ ละ
พรรคประชาธิปไตยกา้ วหนา้ คาวนิ ิจฉยั ของตุลาการรฐั ธรรมนูญ สรุปว่าพรรคประชาธิปตั ยไ์ ม่มคี วามผดิ
ในทกุ ขอ้ กล่าวหา ส่วนอกี 4 พรรคมคี วามผดิ จรงิ จึงมคี าสงั่ ใหย้ ุบพรรคประชาธิปไตยกา้ วหนา้ พรรค
พฒั นาชาติไทย พรรคแผ่นดินไทย และพรรคไทยรกั ไทย รวมทง้ั ใหเ้ พิกถอนสิทธิการเลือกต้ัง
กรรมการบรหิ ารพรรคทง้ั 4 พรรค มกี าหนด 5 ปี

อกี ตวั อย่างหน่ึงของคาตดั สนิ ของศาลท่ถี อื เป็นแนวทางในการดาเนินการ นนั่ คือ กรณีปราสาท
เขาพระวหิ ารซง่ึ ศาลปกครองกลางมคี าสงั่ คุม้ ครองชวั่ คราวใหก้ ระทรวงการต่างประเทศและคณะรฐั มนตรี
ยุติการดาเนินการตามมติคณะรฐั มนตรีท่ีรบั รองการออกแถลงการณ์ร่วมไทย-กมั พูชา สนบั สนุนให้
กมั พชู าจดทะเบยี นปราสาทเขาพระวหิ ารเป็นมรดกโลกไปจนกว่าคดจี ะเป็นท่สี ้นิ สุดหรอื ศาลจะมคี าสงั่ เป็น
อยา่ งอ่นื

- 35 -

2.3.2 นโยบายในรูปแบบของแผน/โครงการ

นโยบายนอกจากจะปรากฏในรูปของกฎหมายแลว้ นโยบายยงั หมายถงึ โครงการ หรอื
แผน ซง่ึ เป็นกจิ กรรมท่รี ฐั บาลเลอื กทาเพ่อื แกไ้ ขปญั หาใหก้ บั สงั คม สาหรบั ประเทศไทย แผนท่ถี ือว่าเป็น
หลกั การในการพฒั นาประเทศ คือ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ ปจั จบุ นั แผนพฒั นาเศรษฐกจิ
และสงั คมแห่งชาติเป็นแผนฉบบั ท่ี 10 โดยครอบคลุมช่วงเวลาการดาเนินการตามแผนตงั้ แต่ปี พ.ศ.
2550-2554 แผนดงั กล่าวเป็นแผนท่เี นน้ ปรชั ญาเศรษฐกิจพอเพยี งเป็นแนวทางในการปฏบิ ตั ิ เนน้ การ
พฒั นาแบบองคร์ วมโดยมคี นเป็นศูนยก์ ลาง รวมทงั้ ใหค้ วามสาคญั กบั การรวมพลงั สงั คมจากทกุ ภาคส่วน
ใหม้ สี ่วนร่วมในการดาเนินการทกุ ขนั้ ตอนของแผน ตลอดจนการสรา้ งเครอื ข่ายและการตดิ ตามตรวจสอบ
แผนอย่างต่อเน่ือง

นอกจากแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติแลว้ ส่วนราชการต่าง ๆ ยงั มกี ารจดั ทาแผน
ตามภารกจิ ทต่ี นเองรบั ผดิ ชอบ เช่น แผนอดุ มศึกษาระยะยาวฉบบั ท่ี 2 (พ.ศ. 2550-2564) แผนผูส้ ูงอายุ
แห่งชาติ ฉบบั ท่ี 2 (พ.ศ. 2545-2564) แผนการจดั การคุณภาพสง่ิ แวดลอ้ ม พ.ศ. 2550-2554

อน่ึง ในการดาเนินการของส่วนราชการต่าง ๆ เป็นการดาเนินการใหส้ อดคลอ้ งกบั แผนบริหาร
ราชการแผ่นดิน และกระทรวงเองก็ตอ้ งทาแผนบริหารราชการกระทรวงและกรมดว้ ย รวมทง้ั แผนของ
กระทรวงหรือกรมยงั ตอ้ งแตกไปเป็นแผนปฏิบตั ิราชการประจาปีต่อไป ในท่นี ้ีจะยกตวั อย่างการแปลง
นโยบายตงั้ แต่ระดบั พระราชบญั ญตั ไิ ปสู่ระดบั แผน/โครงการ ดงั ภาพประกอบท่ี 6

- 36 -

ภาพท่ี 6: การแปลงแผนไปสูก่ ารปฏบิ ตั ิ

แผนบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ร.บ. สง่ เสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพ
สง่ิ แวดลอ้ มแหง่ ชาติ พ.ศ. 2535

ตวั ช้วี ดั ก.พ.ร. แผนจดั การคณุ ภาพสง่ิ แวดลอ้ ม แผนฟ้ืนฟู
พ.ศ. 2550-2554 (ม. 35-36) (ม. 44 (4))

แผนปฏบิ ตั กิ ารฯ ตาม ก.พ.ร. แผนปฏบิ ตั กิ ารเพอ่ื การจดั การ เขต
คุณภาพสง่ิ แวดลอ้ มในระดบั จงั หวดั คุม้ ครอง
(ม. 44 (4))
แผนปฏบิ ตั กิ ารเพอ่ื ลดและขจดั มลพษิ (ม. 60)
เขตควบคมุ
(ม. 44 (4))

โครงการขจดั นา้ เสยี ในชมุ ชน
โครงการจดั การขยะมลู ฝอยชมุ ชน
โครงการจดั ซ้อื ครภุ ณั ฑเ์ พอ่ื การจดั การขยะมลู ฝอย
โครงการการจดั การคณุ ภาพอากาศและเสยี ง

ภาพประกอบท่ี 6 จากพระราชบญั ญตั สิ ่งเสรมิ และรกั ษาคุณภาพสง่ิ แวดลอ้ ม พ.ศ. 2535 (2535:
1-43) พระราชบญั ญตั ิกาหนดใหม้ กี ารจดั ตงั้ คณะกรรมการสง่ิ แวดลอ้ มแห่งชาติ ทาหนา้ ท่เี สนอนโยบาย
และแผนการส่งเสริมและการรกั ษาส่งิ แวดลอ้ มแห่งชาติเพอ่ื ขอความเหน็ ชอบจากคณะรฐั มนตรี และให้
จงั หวดั จดั ทาแผนปฏบิ ตั กิ ารสาหรบั ในเขตทก่ี าหนดเป็นเขตควบคุมมลพษิ ใหจ้ ดั ทาแผนปฏบิ ตั กิ ารเพอ่ื ลด

- 37 -

และขจดั มลพิษ เขตใดเป็นเขตตน้ นา้ กาหนดใหเ้ ป็นเขตอนุรกั ษ์ โดยสามารถกาหนดมาตรการเพ่ือ
คุม้ ครอง เช่น กาหนดการจดั การโดยการมสี ่วนร่วมกนั ของสว่ นราชการต่าง ๆ เพอ่ื ใหเ้กิดประสทิ ธิภาพใน
การจดั การ

2.3.3 นโยบายในรูปแบบอน่ื ๆ

นอกจากนโยบายในรูปแบบกฎหมาย แผนหรือโครงการดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ นโยบายสาธารณะ
ของไทย ยงั ปรากฏในรูปแบบอ่นื ๆ อกี เช่น มตคิ ณะรฐั มนตรี นโยบายของรฐั บาล ต่อไปน้ี

(1) มตคิ ณะรฐั มนตรี
มตคิ ณะรฐั มนตรถี อื ไดว้ า่ เป็นแนวทางในการดาเนินงานของส่วนราชการและหน่วยงานของรฐั ใน
ระดบั ต่าง ๆ สานกั งานเลขาธิการคณะรฐั มนตรีไดก้ ลา่ วไวว้ ่า (2548: 12) “มตคิ ณะรฐั มนตรกี ค็ ือ ผลการ
พจิ ารณาตดั สนิ ใจของคณะรฐั มนตรหี รอื รฐั บาลซง่ึ เป็นองคก์ รสูงสุดทางการเมอื งในฝ่ายบรหิ ารเพอ่ื ใหส้ ่วน
ราชการหน่วยงานและเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ท่เี ก่ยี วขอ้ งรบั ไปดาเนินการหรอื ปฏบิ ตั ิต่อไป มติคณะรฐั มนตรีมไิ ด้
มสี ถานะเป็นกฎหมายแต่เป็นเพยี งคาสงั่ การในทางการบรหิ ารเทา่ นนั้ ”
ตวั อยา่ งของมติคณะรฐั มนตรี เช่น มตคิ ณะรฐั มนตรีวนั ท่ี 17 มถิ นุ ายน พ.ศ. 2551 (สานกั งาน
เลขาธิการคณะรฐั มนตรี 2551: ไมป่ รากฏเลขหนา้ ) เร่อื งแผนปรบั ปรุงการบริหารจดั การและบริการของ
ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพขององคก์ ารขนส่งมวลชนกรุงเทพ มมี ติใหก้ ระทรวงคมนาคมรบั เร่ืองแผน
ปรบั ปรุงการบรหิ ารจดั การและบรกิ ารของระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพขององคก์ ารขนส่งมวลชนกรุงเทพท่ี
เสนอโดยองคก์ ารขนส่งมวลชนกรุงเทพ เก่ยี วกบั การจดั หารถโดยสารปรบั อากาศใชก้ า๊ ซธรรมชาติจานวน
6,000 คนั โดยวธิ กี ารเช่า รวมทง้ั การนาบตั รโดยสารอเิ ลคทรอนิคสม์ าใชใ้ นการใหบ้ รกิ าร
(2) นโยบายของรฐั บาล
นโยบายของรฐั บาลท่ีแถลงต่อสภาถือเป็นพนั ธะสญั ญาท่ีรฐั บาลท่ีไดร้ บั การเลือกตง้ั ใชเ้ ป็น
แนวทางในการดาเนินงาน เช่น คาแถลงนโยบายของไดร้ บั การเลอื กตงั้ ใชเ้ ป็นแนวทางในการดาเนินงาน
เช่น คาแถลงนโยบายของ พ.ต.ท. ทกั ษณิ ชินวตั ร นายกรฐั มนตรี แถลงต่อรฐั สภา เม่อื วนั พทุ ธท่ี 23
มนี าคม พ.ศ. 2548 หรือคาแถลงนโยบายของนายสมคั ร สุนทรเวช ท่แี ถลงต่อสภาเม่อื วนั จนั ทรท์ ่ี 18

- 38 -

กุมภาพนั ธ์ พ.ศ. 2551 ทง้ั น้ีเม่อื รฐั บาลไดแ้ ถลงนโยบายแลว้ จะตอ้ งนาไปทาเป็นแผนบริหารราชการ
แผน่ ดนิ เพอ่ื เสนอรฐั สภาใหค้ วามเหน็ ชอบต่อไปดว้ ย

สรุป นโยบายสาธารณะมหี ลายรูปแบบทง้ั รูปแบบกฎหมาย ในรูปแบบของกฎหมายนโยบายจะมี
ศกั ด์ขิ องกฎหมายเพอ่ื บอกลาดบั ชน้ั ของกฎหมาย นอกจากนโยบายในรูปแบบของกฎหมายแลว้ นโยบาย
สาธารณะยงั ปรากฏในรูปแบบอ่นื ๆ เช่น คาสงั่ ศาลปกครอง คาพพิ ากษาของศาลฎกี าแผนกคดีการเมอื ง
มตคิ ณะรฐั มนตรี และนโยบายของรฐั บาล

การท่จี ะทาใหน้ โยบายมผี ลเป็นรูปธรรมปฏิบตั ิไดจ้ ริง นโยบายจึงถูกกาหนดออกมาในหลาย
รูปแบบ สาหรบั ประเทศไทยรฐั ธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมกี ฎหมายอ่ืนมาขดั รฐั ธรรมนูญไม่ได้
กฎหมายทอ่ี อกโดยรฐั สภาหรอื รฐั ธรรมนูญไดม้ อบอานาจใหต้ ราข้นึ ไดใ้ นกรณีพเิ ศษตามความจาเป็นและ
ตามเงอ่ื นไขทก่ี าหนดย่อมมศี กั ด์สิ ูงรองจากรฐั ธรรมนูญ กฎหมายท่อี อกโดยฝ่ายบรหิ าร โดยอาศยั อานาจ
กฎหมายทอ่ี อกโดยรฐั สภาย่อมเป็นกฎหมายลาดบั รองลงมาจากจากกฎหมายทอ่ี อกโดยรฐั สภา กฎหมาย
ท่อี อกโดยองคก์ ารปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ โดยอาศยั อานาจกฎหมายอ่ืนย่อมมศี กั ด์ิตา่ กว่ากฎหมายท่ีออก
โดยรฐั สภาหรอื ฝ่ายบรหิ ารซง่ึ เป็นกฎหมายระดบั ชาติ การจดั ลาดบั ของกฎหมายตามศกั ด์ิกเ็ พ่อื ใหท้ ราบว่า
กฎหมายฉบบั ใดมคี วามสาคญั มากกว่าและสามารถยกเลกิ กฎหมายท่มี ศี กั ด์ิเท่ากนั หรือตา่ กว่าไดแ้ ต่ไม่
อาจยกเลกิ กฎหมายทม่ี ศี กั ด์สิ ูงกวา่ ได้ นอกจากกฎหมายแลว้ นโยบายยงั หมายรวมถงึ แผน โครงการและ
นโยบายในรูปแบบอ่นื ดว้ ย

ระดบั นโยบายสาธารณะของไทย สามารถแบ่งออกไดเ้ ป็น นโยบายสาธารณะในรูปแบบของ
กฎหมาย นโยบายสาธารณะในรูปแบบของแผน/โครงการ นโยบายสาธารณะในรูปแบบอ่นื ๆ นโยบาย
สาธารณะในรูปแบบของกฎหมาย สามารถแบ่งย่อยออกไดอ้ ีก 4 รูปแบบ ข้นึ อยู่ว่าผูม้ อี านาจใดเป็นผู้
กาหนดนโยบาย รูปแบบทงั้ 4 ประการ ไดแ้ ก่ (1) กฎหมายทอ่ี อกโดยฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ (2) กฎหมายทอ่ี อก
โดยฝ่ายบรหิ าร เช่น พระราชกาหนด กฎหมายลาดบั รอง ไดแ้ ก่ พระราชกฤษฎกี า กฎกระทรวง ระเบยี บ
ขอ้ บงั คบั ประกาศ คาสงั่ (3) กฎหมายซ่งึ บญั ญตั โิ ดยองคก์ ารปกครองทอ้ งถ่นิ และ (4) คาพพิ ากษาของ
ฝ่ายตุลาการ นอกจากนโยบายในรูปแบบกฎหมายแลว้ ยงั มีนโยบายในรูปแบบของแผนและโครงการ
และนโยบายในรูปแบบอน่ื ๆ เช่น มตคิ ณะรฐั มนตรี นโยบายของรฐั บาล

บทท่ี 3
ขอบเขตของนโยบายสาธารณะ

เน่ืองจากนโยบายสาธารณะเป็นผลผลติ จากระบบการเมอื ง บรบิ ทท่สี าคญั และมอี ิทธิพลต่อการ
กาหนดนโยบายไดแ้ ก่ วฒั นธรรมทางการเมือง และสภาพแวดลอ้ มดา้ นเศรษฐกิจและสงั คมซ่ึงเป็น
สภาพแวดลอ้ มภายในรฐั ชาติ และระบบทุนนิยมโลกภายใตส้ ภาวะของการสรา้ งโลกใหเ้ ป็นแบบเดียวกนั
หรือท่เี รียกว่าโลกาภวิ ตั น์ เป็นสภาพแวดลอ้ มภายนอกรฐั ชาติ แต่มอี ิทธิพลเหนืออานาจอธิปไตยของรฐั
ชาติ สถาบนั ท่ที าหนา้ ท่ีกาหนดนโยบายสาธารณะอย่างเป็นทางการ ไดแ้ ก่ สถาบนั นิติบญั ญตั ิ สถาบนั
บริหาร และสถาบนั ตุลาการ ขณะท่กี ลุ่มผลประโยชน์ พรรคการเมอื ง และประชาชนทวั่ ไป เป็นผูม้ สี ่วน
ร่วมทไ่ี มเ่ ป็นทางการในการกาหนดนโยบาย ในกระบวนการพฒั นานโยบายน้ี ผูม้ อี านาจตดั สนิ ใจกาหนด
นโยบายหรือนกั วิเคราะหน์ โยบายจาเป็นตอ้ งวิเคราะหข์ น้ั ตอนหน่ึง ๆ เสร็จล่วงหนา้ เพ่ือนาผลการ
วเิ คราะหน์ นั้ มาใชเ้มอ่ื ตอ้ งดาเนินการในขน้ั ตอนนน้ั ๆ เพอ่ื ใหเ้กดิ ประโยชนใ์ นการกาหนดนโยบาย

3.1 รฐั กบั นโยบายสาธารณะ

รฐั หรือประเทศเป็นหน่วยการเมอื งท่สี าคญั ทส่ี ุด ทงั้ น้ีเพราะเราตอ้ งมกี ารจดั ตงั้ รฐั หรือประเทศ
ข้นึ มาก่อน จากนน้ั จึงมรี ฐั บาลเพอ่ื บรหิ ารกิจการของรฐั ข้นึ ต่อไป ในแงค่ านิยาม รฐั อาจหมายถงึ สถาบนั ท่ี
ถกู จดั ตง้ั ข้นึ เพ่อื ทาหนา้ ท่ตี ่าง ๆ เช่น องคก์ รนิตบิ ญั ญตั ิ องคก์ รบรหิ าร องคก์ รดา้ นยุติธรรม และระบบ
ราชการต่าง ๆ ดงั นนั้ องคก์ รเหล่าน้ีจึงตอ้ งมหี นา้ ท่แี ละบทบาทเป็นการเฉพาะ และทาหนา้ ท่ปี ระสานกนั
หนา้ ท่หี ลกั ของรฐั มดี งั น้ี คือ การป้องกนั รฐั การรกั ษาความสงบภายใน อนั เป็นบทบาทเบ้อื งตน้ เมอ่ื รฐั
พฒั นาการมากข้ึน บทบาทต่อไปน้ีก็เขา้ มาเก่ียวขอ้ ง คือการปกป้ องสิทธิของบุคคล การจดั บริการ
สาธารณะต่าง ๆ และนาการควบคุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ใหด้ าเนินการไปดว้ ยความบรสิ ุทธ์ยิ ุตธิ รรม (C.
Ham. and M. Hill, 1988: 22-25)