การเมืองกับนโยบายสาธารณะ

- 140 -

4. กรอบแนวความคดิ เกย่ี วกบั การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ของ William Dunn
William Dunn (1981) ไดเ้สนอรูปแบบของการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะเป็นสามรูปแบบ คือ
การวเิ คราะหน์ โยบายโดยมงุ่ ศึกษาไปขา้ งหนา้ การวเิ คราะหน์ โยบายยอ้ นหลงั และรูปแบบสุดทา้ ยเป็นการ
วเิ คราะหน์ โยบายในลกั ษณะผสมผสาน (Integrated Policy Analysis) ซง่ึ แต่ละรูปแบบจะเสนออธบิ าย
โดยสรุปดงั น้ี
(1) การวเิ คราะหน์ โยบายโดยมงุ่ ศึกษาไปขา้ งหนา้ (Prospective Policy Analysis)
การวเิ คราะหแ์ บบน้ีซง่ึ เก่ยี วขอ้ งกบั การสรา้ งและส่งผ่านขอ้ มลู ก่อนทก่ี ารรเิ ร่มิ และการดาเนินการ
ตามนโยบายจะบงั เกิดข้นึ การวิเคราะหแ์ บบน้ีมกั เป็นผลงานของนกั เศรษฐศาสตร์ นกั วิเคราะหร์ ะบบ
(System Analysis) และนกั วจิ ยั ปฏบิ ตั ิการ (Operations Researchers) ตามคาอธิบายของ Water
Williams แลว้ การวเิ คราะหน์ โยบายก็คือ การสงั เคราะหข์ อ้ มลู ท่ไี ดจ้ ากการเลอื กนโยบายต่าง ๆ และ
ทางเลอื กนโยบายท่ีบอกว่าเหมาะสมผ่านการวิเคราะหท์ ง้ั ในเชิงปริมาณและคุณภาพเพ่ือนาไปใชเ้ ป็น
พ้นื ฐานในการตดั สนิ ใจทางนโยบาย ทงั้ น้ีจะไมร่ วมขนั้ ของการรวบรวมขอ้ มลู ไวด้ ว้ ย
อยา่ งไรกต็ ามการวเิ คราะหใ์ นลกั ษณะท่มี กั พบปญั หาความต่างระหว่างทางเลอื กทจ่ี ะใชแ้ กป้ ญั หา
กบั ความพยายามของรฐั บาลทจ่ี ะแกป้ ญั หาและขอ้ เสนอแนะนนั้ จรงิ ๆ
(2) การวเิ คราะหน์ โยบายโดยการวเิ คราะหย์ อ้ นหลงั (Retrospective Policy Analysis)
ก. การวเิ คราะหต์ ามสาขาวชิ า (Discipline Oriented Analysis) การวเิ คราะหล์ กั ษณะน้ีกค็ ือ
การผลติ และการส่งผ่านขอ้ มลู หลงั จากไดด้ าเนินการในนโยบายนนั้ ๆ แลว้ นกั วเิ คราะหน์ โยบายในกลุ่มน้ี
มกั มงุ่ สรา้ งและทดสอบทฤษฎแี ละอธบิ ายสาเหตแุ ละผลประโยชนผ์ ลกระทบของนโยบาย คนกลุม่ น้ีมกั จะ
ละเลยศึกษาเป้าหมายและวตั ถปุ ระสงคข์ องผูก้ าหนดนโยบาย
ข. การวเิ คราะหน์ โยบายโดยมงุ่ เนน้ การนาไปใชเ้ ป็นหลกั (Applications Oriented Analysis)
นกั วเิ คราะหก์ ลุ่มน้ีคือ นกั สงั คมวทิ ยา นกั เศรษฐศาสตรท์ ม่ี ่งุ ในการปฏบิ ตั ิและนกั วชิ าชพี อ่นื ๆ เช่น นกั
สงั คมสงเคราะห์ นกั รฐั ประศาสนศาสตร์ และนกั ประเมนิ ผลเป็นตน้ นกั วเิ คราะหก์ ลุม่ น้ีจะมงุ่ คน้ หาสาเหตุ
และผลกระทบนโยบายสาธารณะเป็นหลกั แต่ไมใ่ คร่สนใจพฒั นาและทดสอบทฤษฎมี ากนกั ยง่ิ ไปกว่านน้ั
นกั วเิ คราะหก์ ลมุ่ น้ีมวั มงุ่ ศึกษาคน้ หาจดุ มงุ่ หมายและวตั ถปุ ระสงคข์ องผูก้ าหนดนโยบายสาธารณะและผูม้ ี

- 141 -

ส่วนไดเ้ สยี (Stakeholders) ดว้ ยขอ้ มูลทไ่ี ดจ้ ากการศึกษาจะนาไปเป็นพ้นื ฐานในการควบคุมกากบั และ
ประเมนิ ผลนโยบายเฉพาะดา้ นใดดา้ นหน่ึง และผลการศึกษาจะส่งผลต่อเน่ืองใหน้ าไปวเิ คราะหโ์ ครงสรา้ ง
ปญั หานโยบาย กาหนดทางเลอื กนโยบายใหม่ ๆ และแนะนาทางเลอื กการดาเนินการเพ่อื แกไ้ ขปญั หา
นโยบายอกี ดว้ ย

(3) การวเิ คราะหน์ โยบายทเ่ี นน้ การผสมผสาน (Integrated Policy Analysis)
การวิเคราะหใ์ นแนวน้ีเป็นการผสมผสานสไตลข์ องนกั วเิ คราะหใ์ นทางปฏิบตั ิซ่งึ มกั ม่งุ เนน้ การ
สรา้ งขอ้ มลู ขา่ วสารทงั้ ก่อนและหลงั การดาเนินการตามนโยบายนนั้ ๆ แลว้ ดงั นน้ั การวเิ คราะหใ์ นลกั ษณะ
น้ีนอกจากตอ้ งวเิ คราะหย์ อ้ นหลงั และการวเิ คราะหไ์ ปขา้ งหนา้ แลว้ ยงั ผลกั ดนั ใหน้ กั วเิ คราะหน์ โยบายตอ้ ง
ผลิตผลการวิเคราะหอ์ ย่างต่อเน่ือง และทาการวิเคราะหเ์ ป็นวงจรจนกระทงั่ ปญั หานโยบายท่ีตอ้ งการ
บรรลผุ ล ดงั นน้ั ในหลกั การแลว้ การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะท่เี นน้ การผสมผสานจงึ เป็นกระบวนการท่ี
กระทาอยา่ งต่อเน่ือง มกี ารวเิ คราะหย์ อ้ นกลบั ไปมา และทาโดยไมม่ ขี อ้ จากดั ว่าจะเป็นกค่ี รงั้
การวเิ คราะหใ์ นลกั ษณะน้ีอาศยั วชิ าทโ่ี ดยธรรมชาตกิ ก็ ระทาการศึกษามงุ่ เนน้ มองไปขา้ งหนา้ เช่น
เศรษฐศาสตร์ การวิจยั การปฏิบตั ิการ (Operations Research) และวศิ วกรรมระบบ (Systems
Engineering) เป็นตน้ ในขณะเดียวกนั ตอ้ งอาศยั สาขาวิชาท่ีมุ่งนนั้ ไปท่ีการศึกษายอ้ นหลงั เช่ น
รฐั ศาสตร์ สงั คมวทิ ยา เป็นตน้ ดงั นน้ั การวเิ คราะหใ์ นลกั ษณะน้ีจงึ เป็นการศึกษาในรูปแบบสหสาขาวชิ า
(Multidisciplinary) อย่างแทจ้ รงิ

7.6 เทคนิคตา่ ง ๆ ท่ใี ชใ้ นการวเิ คราะหน์ โยบาย

โดยท่กี ารวเิ คราะหน์ โยบาย ถา้ นาเอาแนวคิดของ William Dunn มาใชก้ ็จะพบว่ามกี ารใช้
เทคนิคต่าง ๆ เพ่อื รวบรวมขอ้ มูลท่จี าเป็นนาไปใชใ้ นการกาหนดนโยบายสาธารณะ และนาเทคนิคบาง
ประการเพ่ือวิเคราะหข์ อ้ มูลและบ่งช้ีปญั หานโยบายสาธารณะ เทคนิคต่อไปน้ีเป็นเทคนิคท่ีใชอ้ ย่าง
กวา้ งขวาง

- 142 -

7.6.1. การระดมสมอง (Brainstorming)

เป็นเทคนิคทใ่ี ชแ้ พร่หลายทวั่ ไป การระดมสมอง คอื การใหไ้ ดม้ าซง่ึ ความคิดอนั หลากหลายจาก
กลมุ่ คน ภายในระยะเวลาอนั สน้ั สาระสาคญั ของการระดมสมองมดี งั ต่อไปน้ี

(1) การไดม้ าซ่งึ ความคิดไม่ว่าจะความคิดประเภทใด จะมปี ระโยชนห์ รือไม่ เป็นไปไดห้ รือไม่
ไมส่ าคญั

(2) ตอ้ งใหไ้ ดค้ วามคิดหลากหลายมากทส่ี ุดเทา่ ทจ่ี ะไดม้ า
(3) ความคดิ เหลา่ นนั้ จะมาจากคณะบคุ คล ไมใ่ ช่มาจากบคุ คลคนเดยี วหรอื สองคน
(4) ตอ้ งเป็นการคาดคน้ั ใหไ้ ดค้ วามคิดในระยะเวลาอนั สน้ั และจากดั
ขน้ั ตอนของการระดมสมองประกอบไปดว้ ยขนั้ ตอนหลกั ๆ มดี งั น้ี
1. ขน้ั การกาหนดปญั หา ในขนั้ น้ีประธานในท่ปี ระชุมจะเป็นผูก้ าหนด ตอ้ งเตรียมขอ้ มูลบาง
ประการมาประกอบการทากจิ กรรม และใหม้ กี ารอภปิ ราย ถกเถยี งในช่วงตน้ ๆ บา้ ง เพอ่ื ใหเ้ขา้ ใจประเด็น
ปญั หาใหต้ รงกนั
2. ขอ้ พจิ ารณาหรอื เรียบเรียงปญั หาใหช้ ดั เจน ปญั หาอาจใหญ่โต กวา้ งขวางก็พจิ ารณากาหนด
ขอบเขตใหเ้หมาะสมอกี ครง้ั คอื ใหเ้รม่ิ พจิ ารณาคาวา่ “How to” มากกว่า “What is” เหมอื นขน้ั ทห่ี น่ึง
3. ขน้ั ระดมสมอง ในขน้ั น้ีผูน้ าการประชมุ จะตอ้ งพยายามกระตนุ้ ใหส้ มาชกิ ผลติ ความคิดออกมา
ใหไ้ ดป้ รมิ าณมากทส่ี ุด โดยไมต่ อ้ งคานึงถงึ คุณภาพในขน้ั น้ี ในการดาเนินการ การปิดกตกิ า 4 ขอ้ ต่อไปน้ี
ไวใ้ นหอ้ ง คือ ตอ้ งไม่ทาลายความคิด ตอ้ งใหค้ ิดอย่างอิสระ ตอ้ งการปริมาณ และตอ้ งคิดย่างต่อเน่ือง
ความคดิ ทเ่ี สนอโดยสมาชกิ แต่ละคนตอ้ งเขยี นหรอื จดใหค้ นอน่ื ไดเ้หน็ โดยทวั่ กนั โดยทวั่ ไปขนาดกลุม่ การ
ระดมสมองควรมขี นาดประมาณ 8-10 คน นอกจากน้ี บางครงั้ ผูน้ าอาจกระตนุ้ ใหเ้สนอความคิดแปลก ๆ
บา้ ๆ บอ ๆ เพอ่ื เป็นโซใ่ หค้ วามคดิ อน่ื ตามมา
4. ขนั้ ประเมนิ ความคิด เม่อื ไดจ้ านวนความคิดมากพอประมาณ ก็จะนาความคิดเหล่านนั้
พจิ ารณาดูว่ามคี วามคิดใดบา้ งท่พี อจะนาไปใชไ้ ดบ้ า้ ง การประเมนิ ในช่วงท่อี าจใชเ้ วลาพอสมควร อาจ
จดั แบง่ เป็นกลมุ่ หรอื อาจกาหนดเกณฑก์ วา้ ง ๆ เพอ่ื แยกแยะความคิดทใ่ี ชไ้ ด้ และความคิดทใ่ี ชไ้ ม่ได้ โดย
อาศยั เกณฑ์ เช่น ค่าใชจ้ ่าย การยอมรบั ระยะเวลาทน่ี าไปใช้ เป็นตน้

- 143 -

ประการสุดทา้ ยทส่ี าคญั อกี ประการหน่ึงคือ การระดมสมองไม่ควรใชเ้ วลานานเกนิ ไป โดยทวั่ ไป
การดาเนินงานในช่วงการระดมสมองจรงิ ๆ ควรอยู่ระหว่าง 15-45 นาทตี ่อปญั หากเ็ ป็นการเพยี งพอแลว้

7.6.2. เทคนิคในการพยากรณ์ (Forecasting Technique)

ในการพยากรณเ์ ป็นการคาดการณท์ เ่ี กดิ ข้นึ ในอนาคต จึงมผี ูค้ ิดคน้ เทคนิคออกมาใชเ้ ป็นจานวน
มาก จากการประมวลของ อจั ฉรา จนั ทรฉ์ าย ไดป้ ระมวลเทคนิคในการพยากรณ์เป็นจานวนหน่ึง แต่ละ
เทคนิคเหล่าน้ีมคี วามเหมาะสมในบางสถานการณ์เท่านนั้ ทง้ั น้ีแบ่งออกเป็นกลุ่มใหญ่ ๆ ได้ 3 กลุ่ม
เทคนิคท่ีไม่ใชต้ วั เลข อนุกรมเวลาและการคาดการณ์ และเทคนิคท่ีใชค้ วามสมั พนั ธร์ ะหว่างตวั แปร
(Causal Model)

สาหรบั เทคนิคท่ไี มใ่ ชต้ วั เลข ประกอบไปดว้ ยเทคนิค เดลฟี (Delphi) ซ่งึ เป็นการใชผ้ ูเ้ช่ยี วชาญ
เป็นผูต้ อบปญั หา แลว้ นาคาตอบมาประมวล แลว้ ส่งคาตอบใหผ้ ูเ้ ช่ียวชาญพิจารณา หลงั จากนนั้ ก็ส่ง
คาตอบมาประมวลในทส่ี ุดกจ็ ะไดข้ อ้ สรุปจานวนหน่ึง

นอกจากเทคนิค เดลฟี แลว้ การใชก้ ารเปรียบเทยี บในอดตี (Hysterical Analogy) เป็นอีก
เทคนิคหน่ึงท่ีนามาใช้ ขอ้ มูลท่ีใชจ้ ะช้ีใหเ้ ห็นว่ามคี วามแตกต่างเด่น ๆ อะไรบา้ ง แต่อย่างไรก็ตามยงั มี
เทคนิคทไ่ี มใ่ ชต้ วั เลขอกี หลายชนิดใหเ้ลอื กใช้ แมว้ ่าเทคนิคเหลา่ น้ีจะมคี วามแกร่งในทางวชิ าการตา่ กต็ าม

เทคนิคในการพยากรณใ์ นกลมุ่ ทส่ี องไดแ้ ก่อนุกรมเวลาและการคาดการณ์ เทคนิคในกลุ่มน้ี เช่น
Moving Average, Exponential Smoothing, Projection เป็นตน้ เน่ืองจากเทคนิคในกลุ่มน้ีจะตอ้ ง
อาศยั ตวั เลขเป็นหลกั ดงั นนั้ ความสมบูรณแ์ ละความถกู ตอ้ งของขอ้ มลู จึงเป็นส่งิ สาคญั มาก โดยเฉพาะ
อย่างย่ิงขอ้ มูลในอดีต นอกจากน้ี ผูใ้ ชเ้ ทคนิคจาเป็นตอ้ งพ่ึงพานกั สถิติและนกั คณิตศาสตรเ์ ป็นหลกั
เพราะหลายเทคนิคตอ้ งอาศยั ความรอบรูใ้ นเชงิ ตวั เลขสูง

การใชเ้ ทคนิคการพยากรณ์อีกกลุ่มหน่ึง คือ เทคนิคท่ใี ชค้ วามสมั พนั ธร์ ะหว่างตวั แปร (Causal
Model) เช่น การวเิ คราะหค์ วามถดถอย (Regression Analysis) การใชเ้ ศรษฐมติ ิ (Econometric
Model), Input-Output Model และ Life Cycle Analysis

- 144 -

ตวั อย่างการวิเคราะหค์ วามถดถอย เป็นการวดั ตวั แปรท่ีศึกษากบั ตวั แปรอิสระอ่ืน ๆ จานวน
หน่ึง แลว้ ดูว่าตวั แปรอสิ ระตวั ใดทอ่ี ธบิ ายตวั แปรทศ่ี ึกษาไดม้ ากนอ้ ยกว่ากนั ทงั้ น้ีโดยดูค่าสมั ประสทิ ธ์กิ าร
ถดถอย (Regression Coefficient) เป็นตวั อธบิ าย

สาหรบั เทคนิคเศรษฐมติ ิ (Econometric Model) เป็นเทคนิคท่ีสรา้ งสมการการถดถอย
หลาย ๆ สมการ ซ่งึ สมการเหลา่ น้ีจะข้นึ ระหว่างกนั และหาค่าสมั ประสทิ ธ์ิของการถดถอยมาอธิบาย แต่
อยา่ งไรกต็ าม เทคนิคน้ีเหมาะสาหรบั การพยากรณส์ ถานการณ์ในระยะสนั้ ถงึ ระยะปานกลาง

อย่างไรก็ดี การวิเคราะหน์ โยบายอาจแบ่งเป็นกลุ่มเทคนิคในรูปแบบอ่ืน ๆ ไดอ้ ีก และยงั มี
เทคนิคการวเิ คราะหน์ โยบายอ่นื ๆ ทค่ี วรนามาพจิ ารณา Michael Carley (1980) ไดป้ ระมวลเทคนิคให้
พจิ ารณาดงั ต่อไปน้ี

(1) การวเิ คราะหอ์ รรถประโยชนค์ ่าใชจ้ ่าย (Cost-Utility Analysis) เป็นกลุม่ เทคนิคทร่ี ูจ้ กั กนั ดี
เช่น การวิเคราะหผ์ ลประโยชนค์ ่าใชจ้ ่าย (Cost-Benefit Analysis) ซ่งึ เป็นหลกั การวเิ คราะหเ์ พ่ือ
ประเมนิ ผลทค่ี าดหวงั ในโครงการวา่ จะมผี ลประโยชนม์ ากกวา่ ตน้ ทนุ เพยี งใด

นอกจากการวิเคราะหผ์ ลประโยชน์ค่าใชจ้ ่ายดงั กล่าวแลว้ ยงั มีเทคนิคเร่ืองการวิเคราะห์
ประสทิ ธผิ ลค่าใชจ้ ่าย (Cost-Effectiveness Analysis) การวเิ คราะหใ์ นลกั ษณะน้ีเป็นการเปรียบเทยี บ
ค่าใชจ้ ่ายกบั ประสทิ ธิผลของโครงการ ดงั นน้ั จึงไม่ตอ้ งพยายามวดั ผลประโยชนข์ องโครงการ ซ่งึ เป็น
ความยากมากในการวดั ใหเ้ทย่ี งตรง

(2) การวิเคราะหผ์ ลกระทบ (Impact Assessment) เป็นกลุ่มเทคนิคท่ีมกั ใชว้ ิเคราะห์
ผลกระทบส่งิ แวดลอ้ ม (Environmental Impact Assessment) ซ่งึ จะวดั ผลกระทบทางกจิ กรรมของ
มนุษยท์ ่มี ตี ่อส่งิ แวดลอ้ มในกลุ่มน้ีมคี วามใกลเ้คียงกบั EIA. คือการประเมนิ ผลกระทบทางดา้ นสงั คม
(Social Impact Assessment) จงึ จะดูผลกระทบของโครงการทศ่ี ึกษาทม่ี ตี ่อสงั คมในภาพกวา้ ง นนั่ คือ
นอกเหนือจากการดูผลกระทบทางส่งิ แวดลอ้ มแลว้ มาดูผลกระทบทางสงั คม สภาพการเปลย่ี นแปลงทาง
จารีตประเพณี การกระทบกบั วิถีชีวิตของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล เหล่าน้ีเป็นจุดม่งุ หมายของการศึกษา
ผลกระทบทางสงั คมทงั้ ส้นิ

- 145 -

แนวคดิ และขอ้ เสนอในการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะของนกั วชิ าการไม่ว่าจะเป็น W.N. Dunn,
E.S. Quade หรอื Yehezkel Dror ก็ตาม ลว้ นม่งุ เนน้ การใชแ้ นวความคิดทางสงั คมศาสตรผ์ สม
แนวความคิดเชิงปริมาณมาใช้ เพ่อื คน้ หานโยบายสาธารณะท่เี หมาะสม โดยใหอ้ ยู่ในมอื ของผูเ้ ช่ยี วชาญ
ต่าง ๆ แต่ยงั มนี กั วิชาการหลายส่วนท่ีบอกว่า การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะควรสรา้ งแนวทางนาเอา
สาธารณชนเขา้ ร่วมดว้ ย (Lawrenge C. Watter, Jamgs Aydelotte and Jessica Miller, 2000) เป็น
นกั วิชาการอีกกลุ่มท่เี นน้ การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะควรนาเอาสาธารณชนเขา้ ร่วมในกระบวนการ
ทง้ั น้ีไดส้ รา้ งตวั แบบเพอ่ื นาเอาปจั จยั นาเขา้ ของสาธารณชนเขา้ ร่วมดว้ ย

ความคิดเหน็ ทช่ี ้วี ่า ตอ้ งนาเอาปจั จยั สาธารณชนเขา้ ร่วมพจิ ารณา ไดร้ บั พจิ ารณาเพ่มิ ข้นึ เร่อื ย ๆ
ทงั้ น้ี นโยบายสาธารณะ ตอ้ งการใหผ้ ูก้ าหนดนโยบายใหค้ วามสนใจทง้ั ขอ้ จากดั ทางเทคนิค และขอ้ จากดั
ทางสาธารณชน ทงั้ น้ี เพราะสาธารณชนสามารถช้ีใหเ้ ห็นแนวทางนโยบายสาธารณะผ่านประสบการณ์
ความชอบในดา้ นใดดา้ นหน่ึงและค่านิยมท่สี งั คมยอมรบั การละเลยประเด็นต่าง ๆ ในสาธารณชนใน
กระบวนการตดั สนิ ใจจะทาใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจเสยี โอกาสท่จี ะนาเอาปจั จยั นาเขา้ สาคญั ๆ เขา้ ร่วมพจิ ารณา และ
ละเลยท่จี ะไดข้ อ้ เสนอท่เี ป็นผลจากการประนีประนอม ดงั นน้ั การใชท้ งั้ ความเห็นของผูเ้ ช่ียวชาญ และ
ความเหน็ ของสาธารณชนทม่ี คี ่าอนั เป็นผลใหไ้ ดน้ โยบายสาธารณะทด่ี ไี ป

การจะไดผ้ ลลพั ธต์ ามทม่ี งุ่ หวงั นกั บรหิ ารจะตอ้ งทาตวั เป็นผูช้ านาญการดา้ นการสรา้ งมติมหาชน
ในประเด็นนโยบายท่ีสาคญั ท่ีเกิดข้ึน หรือกล่าวอีกประการว่านกั บริหารจะตอ้ งแสดงบทบาทเป็นผู้
ตอบสนองเหตกุ ารณ์ปจั จบุ นั มากกว่าการมองผลในอนาคต (Practice Role) ในกระบวนการมตมิ หาชน
ประเดน็ ท่เี นน้ ใหน้ กั วเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะใหค้ วามใส่ใจกลุม่ อ่นื พอ ๆ กบั นกั วเิ คราะหน์ โยบายและ
นกั การเมอื งไดส้ ะทอ้ นในบทความทเ่ี ขยี นโดย J.A. Thogmorton (1991, 153-179)

7.7 ระเบยี บวธิ กี ารวเิ คราะหน์ โยบาย (Methodology of Policy Analysis)

ระเบยี บวธิ ที ใ่ี ชใ้ นการวเิ คราะหน์ โยบายไดม้ าจากหลายศาสตร์ ไม่ว่าจะเป็นรฐั ศาสตร์ (Political
Science) สงั คมวทิ ยา (Sociology) จติ วทิ ยา (Psychology) เศรษฐศาสตร์ (Economics) และปรชั ญา
(Philosophy) เป็นตน้

- 146 -

ระเบยี บวธิ ีดงั กล่าวโดยทวั่ ไปมลี กั ษณะท่เี ด่นอยู่หลายประการ อาทิ การใหค้ วามสนใจในเร่ือง
ของการก่อตวั ของปญั หา เช่นเดียวกนั กบั เร่อื งของการแกป้ ญั หา (Formulating as well as solving
problem) การใหค้ วามสาคญั การผูกพนั ตวั เองกบั วธิ เี ชิงพรรณนา (Descriptive) เช่นเดียวกบั การซกั ไซ้
ไต่ถามเชงิ วพิ ากษท์ ม่ี คี ุณค่า และรวมทงั้ ความตอ้ งการหรอื ความปรารถนาทจ่ี ะปรบั ปรุงทางเลอื กนโยบาย
ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ

การทก่ี ารวเิ คราะหน์ โยบายมรี ะเบยี บวธิ ีท่เี ป็นระบบเป็นผลมาจากววิ ฒั นาการของการวเิ คราะห์
นโยบายเองทม่ี วี วิ ฒั นาการมามากกว่า 50 ปี ไดน้ ามาซง่ึ การพฒั นาระเบยี บวธิ กี ารวเิ คราะหน์ โยบายท่เี ป็น
ระบบและมีความเหมาะสมท่ีไดร้ บั การเห็นพอ้ งตอ้ งกนั โดยเฉพาะหลกั ฐานการเปล่ียนแปลงทาง
ประวตั ิศาสตร์ (Historical Changes) ของแบบแผนการวจิ ยั เก่ยี วกบั ปญั หาสงั คมท่มี คี วามไม่พอใจต่อ
ปรชั ญาปฎฐิ านนิยมเชิงตรรกวทิ ยา (The Dissatisfaction with Logical Positivism) ในฐานะเป็น
ทฤษฎีของความรูจ้ ากการเปลย่ี นแปลงทางประวตั ิศาสตรแ์ ละประสบการณ์ดงั กล่าว ผลทาใหร้ ะเบยี บ
วธิ กี ารวเิ คราะหน์ โยบายไดม้ กี ารเปลย่ี นแปลงจากเดมิ อย่างมาก

สาหรบั หนงั สอื เลม่ น้ี เมอ่ื กลา่ วถงึ ระเบยี บวธิ กี ารวเิ คราะหน์ โยบายจะเร่มิ จากการกาหนดขอ้ มลู ท่ี
ตอ้ งการ การรวบรวมขอ้ มลู จากเอกสาร การสมั ภาษณ์ สารวจ หลงั จากนน้ั กท็ าการประเมนิ และวเิ คราะห์
ขอ้ มลู ต่าง ๆ แลว้ นาขอ้ เสนอนโยบายเสนอต่อผูก้ าหนดนโยบาย

7.7.1 การกาหนดขอ้ มลู ทต่ี อ้ งการและการรวบรวมขอ้ มลู

ในการวเิ คราะหน์ โยบาย นกั วเิ คราะหน์ โยบายจะตอ้ งมคี วามรูค้ วามเขา้ ใจเก่ยี วกบั สถานการณ์ใน
ดา้ นหรอื ในเรอ่ื งทจ่ี ะวเิ คราะหอ์ ย่างแทจ้ รงิ วา่ มสี ถานะอย่างใด

มปี ญั หาหรือประเด็นปญั หาอย่างใด มีองคป์ ระกอบใดท่ีเก่ียวขอ้ งกบั เร่ืองนนั้ ๆ หรือปญั หา
นนั้ ๆ มใี ครหรอื กลมุ่ ใดทเ่ี ป็นผูแ้ สดงนโยบายหรือผูม้ สี ว่ นไดเ้สยี

โดยสรุปนกั วเิ คราะหน์ โยบายตอ้ งตงั้ คาถามตนเองวา่ อะไร อย่างใด ทาไม ใคร ท่ไี หน ท่เี ก่ยี วกบั
เร่อื งนนั้ กบั จะตอ้ งแสวงหาขอ้ มลู ขา่ วสาร รวมทงั้ ตวั เลขหรือสถติ ิท่สี ามารถนามาวเิ คราะหก์ บั สมมตฐิ าน

- 147 -

สรา้ งตวั แบบหรอื คานวณโดยใชส้ ูตรต่าง ๆ เพอ่ื อธบิ ายและพยากรณ์ ผลผลติ ผลลพั ธแ์ ละผลกระทบของ
ทางเลอื กนโยบายแต่ละแนวทาง ตลอดจนสามารถตดิ ตามประเมนิ ผลการดาเนินนโยบายต่าง ๆ ได้

เม่อื กาหนดขอ้ มูลท่ตี อ้ งการแลว้ นกั วิเคราะหน์ โยบายจะตอ้ งรวบรวมขอ้ มลู ดว้ ยวิธีการต่าง ๆ
เช่นเดียวกบั การวิจยั ทางสงั คมศาสตรท์ วั่ ไป ทงั้ ขอ้ มูลปฐมภมู แิ ละทุติยภูมิ มขี อ้ สงั เกตว่า การวิเคราะห์
นโยบายโดยทวั่ ไปมรี ะยะเวลาท่จี ากดั วธิ ีการวจิ ยั แบบสารวจหรือแบบทดสอบ ซง่ึ ใชเ้ วลามากนนั้ อาจไม่
เหมาะสม นอกจากนนั้ นกั วเิ คราะหน์ โยบายจาเป็นตอ้ งจากดั ขอ้ มลู เฉพาะท่จี าเป็นในขอบเขตของเร่อื งหรือ
ปญั หานโยบาย มฉิ ะนนั้ จะเกดิ ความสบั สนและตอ้ งใชเ้วลาในการรวบรวมขอ้ มลู มากจนไมท่ นั กาหนดเวลา

สาหรบั วธิ กี ารเกบ็ และรวบรวมขอ้ มลู นน้ั มอี ยู่หลายประการ ดงั น้ี
(1) การคน้ จากเอกสาร ซ่ึงนอกจากแหล่งขอ้ มลู ต่าง ๆ เช่น หอ้ งสมดุ หน่วยราชการต่าง ๆ

มหาวิทยาลยั องคก์ รอิสระ รฐั วิสาหกิจ และองคก์ รเอกชนแลว้ ยงั อาจใชอ้ ินเทอรเ์ น็ต
คน้ หาขอ้ มลู ทต่ี อ้ งการได้
(2) การสงั เกตการณ์ โดยการเขา้ ไปสงั เกตการณ์ในแต่หน่วยงานหรือในสถานการณ์หรือ
สถานท่ีท่ีเก่ียวขอ้ ง แต่การสงั เกตการณ์มกั ใชเ้ วลามาก ผลท่ีไดไ้ ม่แน่นอนข้ึนอยู่กบั
ความสามารถของนกั วจิ ยั ไมส่ ามารถประเมนิ เป็นเชิงปรมิ าณได้ และมักเก่ยี วขอ้ งกบั จุดท่ี
เขา้ ไปสงั เกตการณ์ไม่ก่ีแห่ง อย่างไรก็ตาม การสงั เกตการณ์ก็ถอื ไดว้ ่าเป็นการวิจยั สนาม
อย่างหน่ึงทท่ี าใหท้ ราบขอ้ มลู เพม่ิ เตมิ ข้นึ
(3) การสมั ภาษณ์แบบเจาะลึก เฉพาะบุคคลหรือกลุม่ คนทเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั กระบวนการนโยบาย
และมสี ่วนไดเ้สยี ซง่ึ มจี านวนนอ้ ยและเป็นคนสาคญั เท่านนั้ การสมั ภาษณด์ งั กลา่ วทาใหไ้ ด้
ขอ้ มูลท่ีน่าสนใจมากข้นึ แต่นกั วเิ คราะหน์ โยบายจะตอ้ งเลอื กสรรผูจ้ ะไปสมั ภาษณ์ ตอ้ ง
เตรียมประเด็นต่าง ๆ ท่ีไปสมั ภาษณ์ และตอ้ งใชเ้ วลาสมั ภาษณ์ใหเ้ กิดประโยชน์เต็มท่ี
เพราะมชี ่วงเวลาทจ่ี ากดั มาก
(4) การระดมความคิดกลุ่มผูเ้ ช่ียวชาญเฉพาะเร่ือง เพ่ือใหไ้ ดข้ อ้ มูลทงั้ เชิงวิชาการและเชิง
ปฏบิ ตั แิ บบเจาะลกึ

- 148 -

(5) การสารวจ ซ่งึ ในการวจิ ยั อาจมหี ลายประการ เช่น การใชแ้ บบสอบถามและการสมั ภาษณ์
กลุ่มตวั อย่างจานวนมาก แต่ในการวเิ คราะหน์ โยบายไม่มเี วลามากท่จี ะทาการเช่นนน้ั อาจ
ตอ้ งใชข้ อ้ มูลทุติยภูมจิ ากการสารวจก่อนหนา้ นนั้ หรือทาการสารวจอย่างเร่งด่วนเพ่ือให้
ไดผ้ ลสรุปมาโดยด่วน ดงั นนั้ กลยุทธก์ ารออกแบบการวจิ ยั จึงเป็นส่งิ ท่จี าเป็นอย่างมาก
โดยเฉพาะอย่างย่งิ การเลอื กกลุ่มตวั อย่างท่เี ป็นตวั แทนจริง ๆ ซ่งึ จาเป็นตอ้ งมจี านวนไม่
มากนกั ชนิดของการสารวจ วธิ กี ารสารวจ และการสรา้ งแบบสอบถาม

(6) การประชาพิจารณ์ หรือการรบั ผิดชอบของผูม้ ีส่วนได้ส่วนเสีย หรือประชาชนทวั่ ไป ใน
การดาเนินนโยบายสาธารณะสาคญั ท่เี ก่ียวขอ้ งกบั ประโยชนไ์ ดเ้ สยี ของสงั คมนน้ั รฐั หรือ
หน่วยงานท่ีเก่ียวขอ้ งจะตอ้ งทาการประชาพิจารณ์ตามบทบญั ญตั ิแห่งรฐั ธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย ซง่ึ กฎหมายไดก้ าหนดขนั้ ตอนต่าง ๆ ไว้ ซ่งึ ในทางปฏบิ ตั มิ คี วามยุ่งยาก
และตอ้ งใชเ้ วลาพอสมควร อย่างไรก็ตาม การดาเนินนโยบายสาธารณะบางอย่างท่ไี มเ่ ขา้
ข่ายตามกฎหมาย หน่วยงานของรฐั ก็อาจจดั ใหม้ กี ารประชุมเพ่อื รบั ฟงั ความคิดเห็นของ
สาธารณชนได้ ซ่ึงก็มผี ลดีในอนั ท่ีจะทราบทศั นคติ ปญั หาและความตอ้ งการ ตลอดจน
วิธีการแกไ้ ขปญั หาต่าง ๆ ในสายตาประชาชน อนั เป็นกรอบของการมีส่วนร่วมของ
ประชาชนในการบรหิ ารจดั การภาครฐั

7.7.2 การประเมนิ ขอ้ มูลข่าวสาร

นกั วิเคราะหน์ โยบายรวบรวมทง้ั ขอ้ มูลดิบและขอ้ มูล (Data) ท่ีพฒั นามาเป็นข่าวสาร
(Information) และหลกั ฐานต่าง ๆ ซง่ึ อาจมที งั้ ทผ่ี ดิ และถกู ตรงหรอื ไมต่ รงทต่ี อ้ งการจึงจาเป็นตอ้ งนามา
ประเมนิ คุณภาพของขอ้ มลู ขา่ วสารดงั กลา่ ว

การประเมนิ คุณภาพของขอ้ มลู ขา่ วสารดงั กลา่ วอาจใชค้ าถาม 5-6 ขอ้ ดงั ต่อไปน้ี
1. ขอ้ มูลท่ีเก็บมาเป็นขอ้ มูลอะไร เป็นขอ้ มูลระดบั ปฐมภูมหิ รือทุติยภูมิ มคี านิยามเดียวกนั

หรอื แตกต่างกนั มตี วั ช้วี ดั หลายตวั หรอื ตวั เดยี ว

- 149 -

2. ขอ้ มูลดงั กลา่ วเป็นการเกบ็ รวบรวมมาอย่างไร เป็นระบบหรอื ไม่ มกี ารสุ่มตวั อย่างหรือไม่
ประชาชนในกลมุ่ ตวั อย่างเอนเอยี งเขา้ กบั กลมุ่ การเมอื งหรอื ไม่

3. ทาไมถงึ เกบ็ ขอ้ มลู เหลา่ นนั้
4. เกบ็ ขอ้ มลู นน้ั มาเมอ่ื ใด ปจั จบุ นั หรอื อดตี
5. ใครเกบ็ ขอ้ มลู เหลา่ นน้ั มปี ระสบการณห์ รอื ไม่ เป็นผูท้ ไ่ี ดร้ บั การฝึกแลว้ หรอื ไมไ่ ดร้ บั การฝึก
6. ในการประเมนิ อาจใหค้ ะแนน + 0 – ในแต่ละประเดน็

7.7.3 การประเมินขอ้ มลู ข่าวสาร

การวิเคราะหอ์ าจทาไดท้ งั้ เชงิ คุณภาพและเชิงปริมาณ ซ่งึ กาหนดโครงสรา้ งสาระแน่นอน (The
Structured Content Analysis) สาหรบั อย่างแรกเก่ียวขอ้ งกบั เอกสารต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างย่งิ
เอกสารทางราชการ

แต่ในขณะเดียวกนั ก็อาจแปรเอกสารเชงิ คุณภาพเหล่านนั้ ใหเ้ป็นขอ้ มลู เชิงปริมาณไดเ้ ช่นกนั ซ่งึ
นกั วเิ คราะหน์ โยบายจาเป็นตอ้ งมคี วามรูท้ างสถติ ิและการวเิ คราะห์เชิงปริมาณพอสมควร นอกจากนนั้ ยงั
ตอ้ งรูจ้ กั การจดั ทาแผนภาพ เช่น แผนภูมพิ าย (Pie Chart) แผนภมู แิ ท่ง (Bar Chart) และแผนภูมฮิ ิส
โตแกรม (Histogram) แผนภูมจิ ุด (Dot Diagram) ตารางต่าง ๆ และตวั แบบนามาสรา้ งสหสมั พนั ธเ์ ชงิ
สถติ เิ ป็นตน้

7.7.4 การส่อื ผลการวเิ คราะหห์ รอื การเสนอผลการวิเคราะหน์ โยบายต่อผูก้ าหนด
นโยบาย

การเสนอผลการวเิ คราะหน์ โยบายต่อผูก้ าหนดนโยบายมคี วามสาคญั มาก การวเิ คราะหท์ ่ดี ีอาจ
ไม่ไดร้ บั การยอมรบั ไม่มีประโยชน์ หรืออาจชา้ เกินไปถา้ ไม่สามารถสรา้ งความเขา้ ใจใหแ้ ก่ผูก้ าหนด
นโยบายได ้

- 150 -

7.8 การนาการวเิ คราะหน์ โยบายไปใช้

ในแง่ของหลกั การ นกั วิเคราะหน์ โยบายจะตอ้ งตระหนกั ว่า การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ
โดยทวั่ ไปมงุ่ ปรบั ปรุงแกไ้ ขนโยบายสาธารณะใหด้ ขี ้นึ แต่ถงึ แมว้ ่าการวเิ คราะหน์ โยบายนนั้ จะมคี ุณภาพสกั
เพยี งใด แต่กจ็ ะไมม่ ปี ระโยชนใ์ ด ๆ ถา้ ไมถ่ กู นาไปใช้

หรือถงึ แมถ้ ูกนาไปใช้ แต่ก็ไม่สามารถรบั ประกนั ไดว้ ่านโยบายสาธารณะดงั กล่าวจะไดร้ บั การ
ปรบั ปรุงแกไ้ ขเพ่อื ใหไ้ ดผ้ ลผลติ ผลลพั ธ์ และผลกระทบท่ดี ีข้นึ ถา้ หากผูด้ าเนินนโยบายไม่เขา้ ใจและมี
ความตงั้ ใจอย่างแทจ้ ริง ดงั นนั้ กระบวนการส่อื ขอ้ ความนโยบาย (Policy Communication) จึงมี
ความสาคญั มาก

ก่อนท่ขี า่ วสารขอ้ มลู นโยบายจะถกู ใชโ้ ดยผูท้ ่เี ก่ยี วขอ้ ง ตอ้ งมกี ารพฒั นาเป็นเอกสารท่เี ก่ยี วขอ้ ง
กบั นโยบายซ่ึงเกิดจากการประเมินข่าวสารขอ้ มูลท่ีเก่ียวขอ้ งกบั ปญั หานโยบาย อนาคตนโยบาย ตวั
นโยบาย ผลผลติ ของนโยบาย และสมั ฤทธิภาพของการดาเนินนโยบาย แลว้ สรา้ งเป็นความรูท้ เ่ี ก่ียวกบั
นโยบาย และเอกสารทเ่ี กย่ี วกบั ความรูน้ โยบายนน้ั ถกู สอ่ื ใหผ้ ูเ้ กย่ี วขอ้ งหรอื ผูม้ ปี ระโยชนไ์ ดเ้สยี

โดยทวั่ ไปการใชค้ วามรูด้ งั กล่าวเป็นกระบวนการท่ซี บั ซอ้ นเก่ียวเน่ืองกบั ตวั แปร 3 อย่าง คือ
ส่วนประกอบของผูใ้ ช้ ผลการใช้ และขอบเขตการใชค้ วามรูข้ ณะท่ผี ูว้ เิ คราะหน์ โยบายมบี ทบาทค่อนขา้ ง
นอ้ ย

ดงั นนั้ เอกสารความรูน้ โยบายและการนาเสนอทง้ั รูปแบบ เน้ือหา และวธิ ีการนาเสนอทง้ั ขอ้ เขยี น
และวาจาจงึ มคี วามสาคญั มาก ซง่ึ จะขออธบิ ายเก่ยี วกบั เรอ่ื งเหลา่ น้ีโดยสงั เขปดงั น้ี

7.8.1 เอกสารความรูน้ โยบาย

ความรูแ้ ละทกั ษะท่ใี ชใ้ นการผลติ เอกสารความรูน้ โยบายแตกต่างจากการวเิ คราะหน์ โยบาย ใน
การผลติ เอกสารดงั กลา่ วมปี ระเดน็ ทค่ี วรพจิ ารณาดงั น้ี

(1) การสงั เคราะหค์ วามรูน้ โยบายจากขอ้ มูลข่าวสารจานวนมากใหเ้ ป็นเอกสารไม่ก่ีหนา้
จาเป็นตอ้ งใชท้ กั ษะและความรูอ้ ย่างมาก ปกติบนั ทกึ นโยบายมคี วามยาวเพยี ง 3-4 หนา้

- 151 -

เอกสาร ประเดน็ นโยบายมคี วามยาว 10-20 หนา้ ซง่ึ ตอ้ งมสี รุปสาหรบั นกั บรหิ ารกบั เตรียม
เอกสารสาหรบั สอ่ื มวลชน
(2) เอกสารนโยบายตอ้ งไดร้ บั การเรยี บเรยี ง ต่อเน่ือง มเี หตุผล คงเสน้ คงวา แมค้ วามแตกต่าง
ดว้ ยเน้ือหาและความยาว แต่ตอ้ งประกอบดว้ ยสถานภาพของปัญหา ขอบเขต และความ
รุนแรงของปญั หา การวิเคราะหส์ าเหตุของปัญหา ทางเลือกในการแกป้ ญั หา การ
เปรียบเทียบทางเลอื กนโยบาย และขอ้ เสนอแนะ เอกสารนโยบายควรมีตารางแผนภูมิ
ตลอดจนภาคผนวกทางเทคนิค
(3) สาระเน้ือหาความสมบูรณใ์ นตวั ใชข้ อ้ ความง่าย ๆ โดยถอดความจากภาษาเทคนิคซ่งึ ยาก
ต่อความเขา้ ใจของผูท้ ก่ี าหนดนโยบายและผูท้ เ่ี ก่ยี วขอ้ ง
(4) การเสนอแผนภาพและแผนภูมิต่าง ๆ โดยใชก้ ราฟิ กคอมพิวเตอร์ ช่วยใหผ้ ูก้ าหนด
นโยบายและผูม้ สี ่วนไดเ้สยี สามารถเขา้ ใจขอ้ มลู เชงิ ปรมิ าณไดด้ กี วา่ วธิ อี น่ื

7.8.2 การนาเสนอนโยบาย

การเสนอเอกสารนโยบายมขี อ้ จากดั ท่ีผูว้ ิเคราะหน์ โยบายไม่สามารถอธิบายหลกั การ เหตุผล
และเสนอแนะนโยบายดว้ ยวาจาได้ ดงั นน้ั การส่อื นโยบายแบบปฏบิ ตั สิ มั พนั ธ์ โดยการนาเสนอดว้ ยวาจา
การประชมุ สมั มนา การประชมุ การสรุป การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ฯลฯ จงึ เป็นการใชค้ วามรูเ้ ป็นนโยบายให้
เกดิ ประโยชนไ์ ดม้ ากกวา่

อย่างไรก็ตาม การนาเสนอดว้ ยวาจาก็มขี อ้ จากดั เช่น ผูก้ าหนดนโยบายและผูม้ สี ่วนร่วมไดเ้ สยี
อาจมจี านวนมากเกนิ ไป มผี ูท้ เ่ี ชย่ี วชาญในดา้ นนนั้ จานวนนอ้ ย มเี วลาจากดั และผูก้ าหนดนโยบายอาจไม่
เช่ือมนั่ ในตวั ผูว้ ิเคราะหน์ โยบาย ซ่งึ ตอ้ งหาทางแกไ้ ข เช่น การอา้ งอิงผลงานบคุ คลซ่งึ เป็นท่ยี อมรบั การ
สรุปภูมหิ ลงั ใหส้ นั้ เนน้ ประเด็นท่ผี ูก้ าหนดนโยบายตอ้ งการ เนน้ บทสรุปโดยใชก้ ราฟ ตาราง แผนภาพ
แผนภมู สิ นบั สนุน

- 152 -

7.8.3 การใชค้ วามรูเ้ กย่ี วกบั นโยบาย

การใชค้ วามรูเ้กย่ี วกบั นโยบายเป็นกระบวนการทซ่ี บั ซอ้ น มคี วามสมั พนั ธร์ ะหว่างมติ ิทต่ี อ้ งพง่ึ พงิ
กนั 3 อยา่ ง ไดแ้ ก่ (1) ผูใ้ ชน้ โยบายซง่ึ อาจเป็นผูก้ าหนดนโยบายเพยี งคนเดียว หรือเป็นคณะ (2) ผลของ
การใชซ้ ่งึ อาจเป็นความคิดในการพจิ ารณาปญั หาและทางแกไ้ ข หรืออาจเป็นไปในเชิงพฤติกรรมในการ
ดาเนินนโยบาย และ (3) ขอบเขตของการใหค้ วามรูอ้ าจเจาะจงหรอื เป็นการใชท้ วั่ ไป

มขี อ้ สงั เกตว่าความรูเ้ก่ยี วกบั นโยบายอาจมกี ารใช้ ใชแ้ ต่ไมเ่ ต็มท่ี หรือไม่ไดถ้ กู ใชน้ น้ั เป็นเพราะ
ลกั ษณะของกระบวนการนโยบายซง่ึ มอี ยู่ 2 ลกั ษณะ คือ ลกั ษณะทางการเมอื งและลกั ษณะทางวชิ าการ
ซง่ึ ตอ้ งยอมรบั วา่ การกาหนดโครงสรา้ งปญั หา การคาดการณ์ การเสนอแนะทางเลอื กนโยบาย การติดตาม
และการประเมนิ ผลนน้ั ลว้ นแต่ไดร้ บั อิทธิพลจากองคป์ ระกอบทางการเมอื ง เศรษฐกิจ และสงั คม ไม่ใช่
จากระเบยี บวธิ กี ารศึกษาหรอื เทคนิคต่าง ๆ

ในแงข่ องหลกั การ การใชค้ วามรูเ้กย่ี วกบั นโยบายนนั้ ข้นึ อยู่กบั องคป์ ระกอบ 5 ประการ ไดแ้ ก่
(1) ลกั ษณะของขา่ วสาร
(2) ความแตกต่างในลกั ษณะการแสวงหาขา่ วสาร
(3) โครงสรา้ งปญั หานโยบาย
(4) โครงสรา้ งทางการเมอื งและระบบราชการ
(5) ลกั ษณะความสมั พนั ธร์ ะหว่างนกั วเิ คราะหน์ โยบายผูก้ าหนด
(6) นโยบาย และผูม้ สี ่วนไดเ้สยี
เม่อื เป็นกระบวนการทางการเมอื ง ผูก้ าหนดนโยบายและผูม้ สี ่วนไดเ้ สยี ย่อมตอ้ งการข่าวสารท่ี
ตรงกบั ความตอ้ งการ ค่านิยม และโอกาสทค่ี าดหวงั ไว้ ตอ้ งการขา่ วสารทไ่ี ดร้ บั การเสนอดว้ ยวาจามากกว่า
เอกสาร ใชภ้ าษาท่ีสะทอ้ นปญั หานโยบายอย่างชดั เจนมากกว่าศพั ทท์ างวิชาการ ตลอดจนข่าวสารท่ี
เทย่ี งตรง สรุปและใชไ้ ดใ้ นทกุ สถานการณท์ ใ่ี กลเ้คียงกนั

- 153 -

สาหรบั วิธีการศึกษา ผูก้ าหนดนโยบายตอ้ งการข่าวสารทไ่ี ดจ้ ากการศึกษาในเชิงคุณภาพ แต่มี
ขอ้ มูลท่ีสนบั สนุนอย่างชดั เจน การศึกษาตอ้ งกาหนดกรอบปญั หานโยบายอย่างเป็นระเบียบเพ่ือให้
สามารถแกป้ ญั หาไดผ้ ล

นอกจากน้ีการใชป้ ระโยชนจ์ ากขอ้ มลู ยงั เก่ยี วขอ้ งกบั โครงสรา้ งทางการเมอื งและระบบราชการซง่ึ
แตกต่างกนั

7.9 ประโยชน์ของการวเิ คราะหน์ โยบาย

การวเิ คราะหน์ โยบายมปี ระโยชนอ์ ยู่หลายประการ ดงั น้ี
1. การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะทาใหท้ ราบและเขา้ ใจปญั หาสาธารณะต่าง ๆ อย่างถูกตอ้ ง

ชดั เจน เพอ่ื กาหนดนโยบายแกป้ ญั หาของสงั คม ทง้ั น้ีปญั หาส่วนใหญ่มกั มคี วามซบั ซอ้ น
จาเป็นตอ้ งมกี ารศึกษาโครงสรา้ งของปญั หาโดยการรวบรวมขอ้ มลู ระบปุ ญั หาและจาแนก
ประเด็นปญั หาตลอดจนทบทวนปญั หาว่ามกี ารเปล่ยี นแปลงไปหรือไม่ ประการใด ปญั หา
ใดท่ียงั ไม่ไดร้ บั การแกไ้ ข และปัญหาใดท่ีควรไดร้ ับความสนใจเป็นพิเศษ และมี
ความสาคญั เร่งด่วน
2. ทาใหท้ ราบกระบวนการนโยบาย ขนั้ ตอนการกาหนดและดาเนินนโยบาย ผูก้ าหนดนโยบาย
หรอื ผูแ้ สดงนโยบาย (Policy Actors) ตลอดจนผูท้ ่มี สี ่วนไดเ้ สยี ทาใหท้ ราบและเขา้ ใจ
กระบวนการทางการเมอื งอย่างชดั เจน เพราะกระบวนการนโยบายเก่ยี วพนั กบั กระบวนการ
การเมอื งอยา่ งมาก
3. การวเิ คราะหน์ โยบาย ทาใหผ้ ูแ้ สดงนโยบายสามารถกาหนดนโยบายท่สี อดคลอ้ งกบั ความ
เป็นจริงและความตอ้ งการของสงั คม ทาใหท้ ราบองคป์ ระกอบต่าง ๆ ท่ที าใหก้ ารดาเนิน
นโยบายบรรลุวตั ถุประสงค์ หรือองคป์ ระกอบบางอย่างท่ีเป็นอุปสรรคจาเป็นตอ้ งแกไ้ ข
ปรบั ปรุง

- 154 -

4. การวิเคราะหน์ โยบาย ทาใหผ้ ูก้ าหนดนโยบายมที างเลอื กนโยบายสามารถเลอื กทางเลอื กท่ี
นาไปปฏบิ ตั ิได้ และสามารถอธิบาย คาดการณ์ ผลผลติ ผลลพั ธ์ และผลกระทบจากการ
ดาเนินนโยบายดงั กลา่ วได้

5. การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ ทาใหท้ ราบขอ้ ผิดพลาดปญั หา อุปสรรคต่าง ๆ ในการ
กาหนดและดาเนินนโยบาย อนั เป็นผลใหผ้ ลผลติ ผลลพั ธ์ และผลกระทบไม่เป็นไปตาม
วตั ถปุ ระสงคน์ โยบาย ทาใหส้ ามารถแกไ้ ขปรบั ปรุงไดท้ ง้ั ในช่วงกระบวนการนโยบาย หรือ
เมอ่ื ส้นิ สุดการดาเนินนโยบายนน้ั ๆ แลว้

6. เป็นการสรา้ งองคค์ วามรูท้ างนโยบายสาธารณะ เพ่ือพฒั นาใหเ้ ป็นศาสตร์ไดใ้ นอนาคต
สามารถอธบิ ายและพยากรณป์ รากฏการณไ์ ดอ้ ย่างถกู ตอ้ ง แมน่ ยายง่ิ ข้นึ

โดยสรุปประโยชนข์ องการวเิ คราะหน์ โยบาย มดี งั น้ี
 ทาใหท้ ราบและเขา้ ใจปญั หาสาธารณะต่าง ๆ
 ทาใหท้ ราบกระบวนการนโยบาย
 ทาใหผ้ ูแ้ สดงนโยบายสามารถกาหนดนโยบายท่สี อดคลอ้ งกบั ความเป็นจรงิ และ
ความตอ้ งการของสงั คม
 ทาใหผ้ ูก้ าหนดนโยบายมที างเลอื กนโยบาย
 ทาใหท้ ราบขอ้ ผิดพลาดปญั หา อุปสรรคต่าง ๆ ในการกาหนดและดาเนิน
นโยบาย
 เป็นการสรา้ งองคค์ วามรูท้ างนโยบาย

บทท่ี 8
การกาหนดนโยบายสาธารณะ

8.1 ลกั ษณะสาคญั ของการกาหนดนโยบาย

คุณลกั ษณะสาคญั ๆ ของการกาหนดนโยบายโดยทวั่ ๆ ไป ซ่งึ เป็นเง่อื นไขสาคญั ท่จี ะละเลย
ไมไ่ ดเ้ลย เมอ่ื พจิ ารณาการกาหนดนโยบาย ซง่ึ ถกู แบง่ ออกดงั น้ี

1. กลมุ่ บคุ คลผูเ้ขา้ ร่วมการกาหนดนโยบาย นโยบายเป็นการตดั สนิ ใจท่ไี ปมผี ลกระทบต่อบุคคล
เป็นจานวนมาก ดงั นนั้ จงึ มคี วามจาเป็นทต่ี อ้ งการบุคคลหลายฝ่ายเขา้ ร่วม บุคคลเหล่าน้ีมที ง้ั ผูม้ คี วาม
เก่ียวขอ้ งกบั การนาเอานโยบายไปใช้ บุคคลท่มี คี วามรูเ้ ร่ืองอ่ืน ๆ ท่เี ก่ียวขอ้ งเพ่อื เป็นวิทยากรใหค้ วาม
กระจ่างในเร่ืองเฉพาะดา้ น รวมถึงบุคคลท่ีทาหนา้ ท่ีอานวยความสะดวกใหก้ บั กลุ่มผูก้ าหนดนโยบาย
นอกจากนนั้ กลุ่มผูม้ บี ทบาทในการกาหนดนโยบายจาเป็นตอ้ งมีศิลปะเก่ียวกบั การจูงใจ ทง้ั น้ีเพราะ
จาเป็นตอ้ งพดู จูงใจใหผ้ ูเ้ก่ยี วขอ้ งต่าง ๆ ใหค้ วามร่วมมอื ในการกาหนดนโยบายอย่างแทจ้ รงิ

2. ความรูเ้ก่ยี วกบั การกาหนดนโยบาย เน่ืองจากการกาหนดนโยบายนน้ั ตอ้ งใชค้ วามรูแ้ ละทกั ษะ
หลาย ๆ ดา้ นดงั นนั้ ความรูค้ วามสามารถสองดา้ นต่อไปน้ีถือว่าเป็นส่ิงจาเป็นย่งิ คือ ความรูเ้ ก่ียวกบั
เน้ือหานโยบาย (Policy Issue Knowledge) และความรูเ้ ก่ยี วกบั การกาหนดนโยบาย (Policy Making
Knowledge)

ความรูเ้ ก่ียวกบั เน้ือหานโยบายนบั ว่าเป็นเกณฑห์ ลกั ท่ีจาเป็นตอ้ งประมวลความรูด้ า้ นน้ีไวใ้ ห้
สมบูรณ์และอย่างกวา้ งขวาง ดงั นน้ั องคก์ รท่เี ก่ียวกบั นโยบายนนั้ ไม่ว่าจะเป็นองคก์ รในระบบราชการ
ทงั้ หลาย หรอื พวกนอกระบบราชการกแ็ ลว้ แต่ จาเป็นตอ้ งป้อนขอ้ มลู ไม่ว่าจะอยู่ในรูปขอ้ มลู เอกสาร หรือ
ขอ้ มูลในรูปตวั เลข ขอ้ มลู เหล่าน้ี อาจเป็นขอ้ มูลในอดีต ปจั จุบนั หรือว่าจะเป็นขอ้ มูลจากการพยากรณ์
คาดคะเนเหตกุ ารณใ์ นอนาคตกไ็ ด้

ความรูเ้ ก่ยี วกบั การกาหนดนโยบาย เป็นความรูเ้ ก่ยี วกบั การวางนโยบาย การตดั สนิ ใจหลกั การ
วิเคราะหท์ างเลอื ก การคน้ หาปญั หานโยบาย การคน้ หาทางเลอื กว่ามเี ทคนิคอะไรบา้ งท่จี าตอ้ งนามาใช้

- 156 -

เป็นตน้ ความรูใ้ นลกั ษณะน้ี ส่วนหน่ึงมาจากบุคคลท่ไี ดร้ บั การศึกษาหรือฝึกอบรมมาโดยตรง อีกส่วน
หน่ึงบุคคลท่ไี ดร้ บั การศึกษาในวชิ าท่เี ก่ียวขอ้ ง บุคคลท่จี ะช่วยในการกาหนดนโยบายเป็นบุคคลท่ผี ่าน
การศึกษา หรือฝึกอบรมในสาขาดงั ต่อไปน้ี วิชาเก่ียวกบั การวิเคราะหร์ ะบบ การจดั การองค์กร การ
วางแผนและประเมินผล การศึกษาเก่ียวกบั ระบบการเมือง วิชาว่าดว้ ยการตดั สินใจ การจดั และ
ประมวลผลขอ้ มลู ขา่ วสาร เป็นตน้

3. องคก์ รในการกาหนดนโยบาย เป็นอีกลกั ษณะหน่ึงท่ีขาดไม่ได้ ทง้ั น้ีเพราะการกาหนด
นโยบายเป็นเร่ืองท่ีตอ้ งใชค้ นเป็นจานวนมาก มีการติดต่อประสานงานมาก จึงจาเป็นตอ้ งกาหนด
หน่วยงานกลางท่ชี ่วยดา้ นการประสานงาน ในการกาหนดนโยบายใหค้ ล่องตวั ย่งิ ข้นึ โดยทวั่ ๆ ไปแลว้
หน่วยงานทป่ี รกึ ษาหรอื หน่วยช่วยอานวยการในรฐั บาลมกั เป็นหน่วยกลางในการประสานงาน

วิธีการกาหนดนโยบายเป็นคุณลกั ษณะท่ีจาเป็นเช่นกนั เน่ืองจากนโยบายสาธารณะมีความ
หลากหลาย ตอ้ งการขอ้ มลู ในระดบั ลกึ ซ้งึ แตกต่างกนั และนโยบายยงั มคี วามเร่งด่วนในการนาไปปฏบิ ตั ิ
แตกต่างกนั ดงั นน้ั จงึ การพจิ ารณาวา่ ปญั หานโยบายนนั้ ควรมวี ธิ กี ารกาหนดนโยบายในรูปแบบใด

8.2 การกาหนดนโยบายในสมยั โบราณ

การกาหนดนโยบายในความหมายปจั จุบนั อาจยงั ไม่สามารถหาหลกั ฐานยืนยนั ไดว้ ่ามีข้นึ ใน
อาณาจกั รหรอื เมอื ง แต่ถา้ มองวา่ การเกดิ ข้นึ ของระบบปกครองไมว่ ่าจะเป็นอารยธรรมในบริเวณเมโสโปเต
เมยี ซ่ึงมนี ครรฐั หลายแห่งท่ีเด่น เช่น อูร์ อิริดู เป็นตน้ ท่ีจะเร่ิมจากคณะบุคคลทาหนา้ ท่ีบริหารการ
ปกครอง ช่วงเวลา 3,000 ปีก่อนครสิ ตกาล (มทั นา เกษกมล 2538, 48-64) ในขณะเดยี วกนั ในบริเวณ
อยี ิปตโ์ บราณ และนูเบยี ก็มหี ลกั ฐานการเกดิ ระบบการปกครองข้นึ ชดั เจนในรูปของอาณาจกั รท่มี ฟี าโรห์
เป็นผูป้ กครองสูงสุด โดยมหี ลกั ฐานว่าประมาณ 3,100 ปีก่อนคริสตกาลในอียิปตโ์ บราณมีสงั คมท่ี
แบง่ เป็นชนชน้ั มรี ฐั บาลกลาง ปกครองภายใตฟ้ าโรห์ (John H. Taylor, 1991: 8-45)

นอกจากการอา้ งถงึ รูปแบบการปกครองในสมยั โบราณดงั กล่าวมาแลว้ เพอ่ื เสาะหาการเกิดข้นึ
ของนโยบายสาธารณะในอาณาจักรเหล่านน้ั แลว้ ในระยะต่อมาพอจะมีหลกั ฐานชดั เจนเก่ียวกบั การ
กาหนดนโยบายดงั จะกลา่ วต่อไปน้ี

- 157 -

การจะกลา่ วถงึ ประวตั กิ ารกาหนดนโยบายในสมยั โบราณ เป็นเร่อื งยากทช่ี ้ชี ดั ดว้ ยความมนั่ ใจลง
ไปได้ William Dunn (Dunn 1981) ไดช้ ้ีใหเ้ ห็นว่า ความพยายามท่จี ะอธิบายนโยบายพบใน
Mesopotamia ณ เมอื ง Ur ซ่งึ ตงั้ อยู่ในส่วนภาคใตข้ องประเทศอิรกั ในปจั จุบนั ซ่งึ กล่าวถงึ วิธีการ
กาหนดกฎระเบยี บใหพ้ ลเมอื งตอ้ งปฏบิ ตั ิ

Code of Hammurabi ซง่ึ เขยี นโดยผูป้ กครองใน Babylon ในศตวรรษท่ี 18 ก่อนครสิ ตกาลก็
ถอื ว่าเป็นการกาหนดขอบเขตของการสงั่ การใหพ้ ลเมอื งปฏบิ ตั ติ าม เน่ืองจากขอบเขตของเมอื งขยายใหญ่
ข้นึ นอกจากน้ีมกี ารกาหนดหนา้ ท่แี ละภารกิจใหก้ บั พลเมอื งในชน้ั ต่าง ๆ แตกต่างกนั ไป ต่อไปน้ีเป็นกฎท่ี
ไดก้ าหนดไว้ วิธีชาระความกรรมสิทธ์ิในท่ีดิน ความสมั พนั ธ์ของครอบครวั และการแต่งงาน ค่า
รกั ษาพยาบาลและกฎเก่ยี วกบั การคา้

ถา้ มองถึงการกาหนดนโยบายตรงแลว้ คมั ภีรอ์ รรถศาสตร์ (Arthashastra) ท่ีเขียนโดย
Kautilya ใน 300 ปีก่อนครสิ ตกาล ผูซ้ ง่ึ เป็นทป่ี รึกษาของ Mauryan Empire ทางตอนเหนือของอินเดีย
นบั ว่าเป็นแนวทางการบริหารงาน การกาหนดนโยบายและรวมถงึ แนวทางเศรษฐกิจนบั เป็นขอ้ เขยี นกบั
นโยบายทส่ี มบูรณท์ ส่ี ุด

แมว้ ่านกั ปรชั ญาทางการเมอื งผูม้ ชี ่อื เสียงหลายท่านเช่น Plato (421-327 ก่อนคริสตศ์ กั ราช)
Aristotle (384-322 ก่อนครสิ ตศ์ กั ราช) จะมงุ่ ไปท่กี ารเสนอรูปแบบและกระบวนการทางการเมอื งเป็น
หลกั ก็ตาม ส่วนหน่ึงของคาสอนของท่านเหล่าน้ีก็แฝงหลกั การกาหนดนโยบายอยู่บา้ งไม่มากก็นอ้ ย
สาหรบั Machiavelli (1469-1527) นบั ว่าเป็นปราชญท์ ่เี นน้ อธิบายการปกครองไวอ้ ย่างละเอียดและเรา
กล่าวไวว้ ่าเขาเป็นผูอ้ ธิบายระบบการปกครองไวอ้ ย่างละเอียด ซ่งึ ส่วนหน่ึงเป็นการกล่าวถงึ การกาหนด
นโยบายและการนาเอานโยบายไปปฏบิ ตั ิ

การกาหนดนโยบายเหน็ ไดช้ ดั ในประเทศองั กฤษ ระหว่างคริสต์ศตวรรษท่ี 13 ถงึ ท่ี 14 สภาขนุ
นางและบาทหลวงท่มี ชี ่ือว่า Magnum Concilium เป็นกลุ่มผูก้ าหนดนโยบายโดยกษตั ริยท์ รงเป็นผู้
ประกาศบทบญั ญตั ิสาคญั ๆ หลงั จากนนั้ อีกสองศตวรรษต่อมา ก็เกิดการแบ่งแยกหนา้ ท่ใี หช้ ดั เจนข้นึ
โดยหนา้ ทก่ี ารออกกฎหมายและขอ้ บญั ญตั สิ าคญั ใหเ้ป็นหนา้ ท่ขี องสภาผูแ้ ทนราษฎรเป็นหลกั และสภาขนุ
นางกย็ งั มสี ่วนออกนโยบายอยู่บา้ ง คณะรฐั มนตรจี ะเนน้ นานโยบายไปปฏบิ ตั ิ จนกระทงั่ คริสต์ศตวรรษท่ี

- 158 -

18 สภาล่าง (Common Council) จึงเป็นองคก์ รหลกั ในการกาหนดนโยบาย กล่าวคือเป็นองคก์ รทเ่ี ป็น
ฝ่ายตราพระราชบญั ญตั โิ ดยมคี ณะรฐั มนตรรี ่วมในการกาหนด

สาหรบั สหรฐั อเมรกิ านน้ั เน่ืองจากระบบรฐั บาลและการปกครองทแ่ี ตกต่างไปจากองั กฤษและอกี
หลายประเทศในทวปี ยุโรป การกาหนดนโยบายจงึ มคี วามแตกต่างไปบา้ ง อเมริกาก่อนประกาศอิสรภาพ
นนั้ เร่ิมก่อตวั เป็นชุมชน และนาเอารูปแบบการปกครองจากประเทศแม่ โดยเฉพาะอย่างย่งิ องั กฤษและ
ฝรงั่ เศสมาเป็นแมแ่ บบ กลมุ่ เมอื งอาณานิคมค่อนขา้ งจะคลา้ ยคลงึ กนั ไมว่ ่าจะเป็นการจดั ตง้ั สภาเกอื บทกุ
แห่ง และเขยี นธรรมนูญข้นึ เป็นกฎหมายสูงสุดจากการพฒั นาทางการเมืองการปกครองของอาณานิคมส่ง
ใหร้ ูปแบบสหรฐั เป็นรูปแบบเฉพาะท่หี ลาย ๆ ประเทศเอาเป็นแบบอย่าง (Jame. J, Flynn and Danial
J. O’Connell, 1969)

จุดเด่นการกาหนดนโยบายของสหรฐั อเมริกาอีกประการ คือการเปิดใหร้ ฐั แต่ละมลรฐั กาหนด
นโยบายไดอ้ ย่างกวา้ งขวางและการส่งเสริมใหม้ ีการกระจายอานาจบริหาร ซ่ึงทง้ั สองประเด็นน้ีเป็น
ตวั กระตนุ้ ใหป้ ระชาชนเขา้ ร่วมในทางการเมอื ง การกาหนดนโยบายในรูปแบบต่าง ๆ มากข้นึ นอกจากน้ี
การใชร้ ะบอบการปกครองท่เี ปิดโอกาสใหม้ กี ารตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) ระหว่าง
อานาจทงั้ สาม คอื อานาจนิติบญั ญตั ิอานาจบรหิ าร และอานาจตลุ าการ เป็นเหตกุ ารณ์กาหนดนโยบายใน
ดา้ นต่าง ๆ ไม่ถูกอิทธิพลของอานาจใดอานาจหน่ึงครอบงา ย่ิงไปกว่านนั้ การประคองใหร้ ะบบการ
ปกครองตามทก่ี ลา่ วมาไดพ้ ฒั นาเป็นเวลานานอยา่ งต่อเน่ืองไดเ้ สรมิ ความเขม้ แขง็ ของการกาหนดนโยบาย
มคี วามต่อเน่ืองปรบั ปรุงใหด้ ยี ง่ิ ข้นึ

8.3 รูปแบบการกาหนดนโยบาย

การอธบิ ายถงึ การกาหนดนโยบายในปจั จุบนั ปญั หาหลกั ประการหน่ึงคือ การท่มี ผี ูเ้สนอรูปแบบ
และวิธีการหลากหลายจะเป็นเหตุใหผ้ ูต้ ิดตามมคี วามสบั สน ดงั นนั้ เพ่ือปูความรูพ้ ้นื ฐานเก่ียวกบั การ
กาหนดนโยบายโดยเนน้ ตวั แบบสาคญั สาหรบั การศึกษานโยบายสาธารณะ เพ่อื ประโยชนข์ องการศึกษา
เร่อื งดงั กลา่ ว ขอแบง่ การนาเสนอออกเป็นหวั ขอ้ ดงั ต่อไปน้ี

- 159 -

8.3.1 ความหมายของตวั แบบ (Model)

คาว่า “ตวั แบบ (Model)” หรอื “แบบจาลอง” น้ีมคี วามหมายหลากหลาย แต่ท่สี าคญั ซ่งึ จะขอ
นาเสนอมี 4 ความหมายดว้ ยกนั คือ

1. แบบจาลองของจรงิ อย่างงา่ ย (Lave and March, 1975: 19) หมายถงึ แบบจาลองทเ่ี หมอื น
ของจริงทุกอย่างจะแตกต่างก็ตรงท่ีขนาดเล็กกว่าของจริงโดยย่อมาตราส่วนใหเ้ ล็กลงเท่านน้ั เช่น
แบบจาลองอาคารเรยี น แบบอาคารพาณิชย์ และแบบบา้ นพกั อาศยั ของสถาปนิกหรอื วศิ วกร เป็นตน้

2. อดุ มคติ (Ideal-Type) เป็นคาคุณศพั ทใ์ ชป้ ระกอบกบั คานามอ่นื ๆ หมายถงึ ลกั ษณะทพ่ี งึ
ปรารถนาซง่ึ มกั มลี กั ษณะเป็นอดุ มคตหิ รอื เกดิ ข้นึ ไดย้ ากในโลกของความเป็นจรงิ โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ถา้ ส่งิ
ท่เี ราอยากไดก้ บั ความสามารถท่จี ะหาส่งิ ท่ตี อ้ งการนน้ั แตกต่างกนั มาก ตวั อย่างกม็ ี เช่น เมอื งในอุดมคติ
(Model City) หมายถงึ เมอื งทป่ี ระชาชนสว่ นใหญ่อยากอยู่วา่ ควรจะมลี กั ษณะเป็นอย่างไร หญิงหรอื ชาย
ในอุดมคติ (Model Girl/Model Boy) หมายถงึ จนิ ตนาการของคนหนุ่มสาวทย่ี งั ไม่แต่งงานเก่ยี วกบั
คุณสมบตั ิของผูท้ ่จี ะแต่งงานดว้ ยว่าจะตอ้ งมคี ุณสมบตั ทิ ่พี งึ ประสงคอ์ ย่างไรบา้ ง เช่น ตอ้ งรูปสวย รวย
ทรพั ย์ และไม่อบั ปญั ญา เป็นตน้ ซ่ึงในโลกของความเป็นจริงเรามกั หาคนท่ีมคี ุณสมบตั ิครบถว้ นทง้ั 3
ประการดงั กลา่ วไดย้ าก

3. กรอบการวเิ คราะห์ หมายถงึ กรอบการวเิ คราะห์ (A frame work for analysis) เพ่อื ใชใ้ น
การวเิ คราะหป์ ญั หาหรอื สถานการณอ์ ยา่ งใดอยา่ งหน่ึงเพ่อื ช่วยใหเ้ขา้ ใจบางส่วนของโลกความเป็นจรงิ ไดด้ ี
และงา่ ยยง่ิ ข้นึ (Dye, 1984: 19) เช่น

ศาสตราจารย์ Glenn D. Paige (1975: 19-23) ศาสตราจารยป์ ระจามหาวทิ ยาลยั ฮาวาย
ประเทศสหรฐั อเมรกิ า ไดเ้ สนอกรอบการวเิ คราะหส์ าเหตุของปญั หาการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงของขา้ ราชการ
ในประเทศกาลงั พฒั นาว่า ประกอบดว้ ยปจั จยั ทส่ี าคญั 3 ประการ คือ (1) ระดบั รายไดข้ องขา้ ราชการ (2)
ประสทิ ธผิ ลของระบบการควบคุมการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง และ (3) ทศั นคตขิ องประชาชนและสอ่ื มวลชนท่ี
มตี ่อปญั หาการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง กลา่ วคือ ในสงั คมใดก็ตามถา้ เงอ่ื นไขทง้ั 3 ประการมคี รบถว้ น คือ
ขา้ ราชการมรี ายไดต้ า่ ไม่เพียงพอกบั รายจ่ายท่จี าเป็นสาหรบั การครองชพี ตามมาตรฐานขน้ั ตา่ และระบบ

- 160 -

การควบคุมการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงของทางราชการดอ้ ยประสิทธิภาพ อีกทงั้ ประชาชนโดยทวั่ ไปและ
โดยเฉพาะส่อื มวลชนไม่สนใจต่อปญั หาการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง เช่น ใครจะโกงบา้ นโกงเมอื งก็ไม่สนใจ
เป็นตน้ ผลทต่ี ามมาก็คือจะทาใหก้ ารฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงของประเทศกาลงั พฒั นามเี พ่มิ มากข้นึ ทง้ั น้ี โดย
ใชต้ วั ช้วี ดั (Indicators) ทง้ั ความถ่ี (เกดิ ข้นึ บอ่ ยครงั้ หรือไม)่ และมลู ค่าของการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงแต่ละ
ครงั้ ว่าเพม่ิ ข้นึ มากนอ้ ยเพยี งใด

เพอ่ื ช่วยใหเ้ขา้ ใจในเร่อื งดงั กล่าวงา่ ยข้นึ ขอแสดงกรอบการวเิ คราะหข์ อง Paige ดงั ปรากฏใน
รูปภาพท่ี 14

ภาพท่ี 14: กรอบการวเิ คราะหป์ จั จยั สาคญั ท่มี อี ทิ ธพิ ลตอ่ การฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงของขา้ ราชการใน
ประเทศกาลงั พฒั นา

(Major factors influencing official corruption in developing countries)

ระดบั รายไดข้ องขา้ ราชการ
(x1)

ประสทิ ธผิ ลของระบบการควบคุมการ การฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงของ
ฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง ขา้ ราชการ
(x2) (Y)

ทศั นคตขิ องประชาชนและสอ่ื มวลชนทม่ี ี
ต่อปญั หาการฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง
(x3)

- 161 -

4. ชดุ ของทฤษฎี คาว่าแบบจาลอง หมายถงึ ชุดของทฤษฎีท่ผี ่านการทดสอบความแม่นตรง
(Validity) และความน่าเชอ่ื ถอื (Reliability) แลว้ ทงั้ สามารถระบุและพยากรณ์ความสมั พนั ธร์ ะหว่างตวั
แปรอสิ ระดว้ ยกนั และระหวา่ งตวั แปรอสิ ระกบั ตวั แปรตามโดยวธิ กี ารทางคณิตศาสตรห์ รอื ทางสถติ ิ

กล่าวโดยสรุป ความหมายในขอ้ 4 เป็นความหมายท่พี งึ ปรารถนาทง้ั ต่อนกั วิชาการและนกั
ปฏบิ ตั ิ แต่เน่ืองจากพฒั นาการดา้ นองคค์ วามรูข้ องนโยบายศาสตรย์ งั ค่อนขา้ งใหม่เมอ่ื เปรียบเทยี บกบั
ศาสตรด์ า้ นอ่ืน ๆ ฉะนน้ั ความหมายของคาว่า “แบบจาลอง” ในตาราเล่มน้ีจะใชค้ วามหมายในขอ้ 3
เท่านนั้ คือเป็นกรอบสาหรบั การวเิ คราะหเ์ พ่ือช่วยใหเ้ ขา้ ใจบางส่วนของโลกความเป็นจริงไดด้ ีและง่าย
ย่งิ ข้นึ อน่ึง ตวั แบบหรือแบบจาลองท่สี าคญั สาหรบั การศึกษานโยบายสาธารณะทจ่ี ะกล่าวในลาดบั ต่อไป
นนั้ เป็นตวั แบบทม่ี ่งุ อธิบายถึงทม่ี าหรอื ใครเป็นผูก้ าหนดนโยบายเป็นสาคญั ซ่งึ มอี ยู่ 8 ตวั แบบดว้ ยกนั
ดงั จะขอนาเสนอตามลาดบั ดงั ต่อไปน้ี

8.3.2 ตวั แบบสถาบนั (Institutional Model): นโยบายในฐานะผลผลติ ของ
สถาบนั (Policy as Institutional Output)

ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบสถาบนั ก็คือ ถือว่าสถาบนั หลกั ของรฐั เป็นผูก้ าหนดนโยบาย
โดยเฉพาะอย่างย่งิ นกั รฐั ศาสตรท์ น่ี ิยมแนวการศึกษาแบบดง้ั เดิมนิยมมาก เหตุผลสาคญั ทน่ี กั รฐั ศาสตร์
นิยมศึกษานโยบายทก่ี าหนดโดยสถาบนั หลกั ของรฐั มากกว่าสถาบนั ท่ไี ม่ใช่ของรฐั มอี ยู่ 3 ประการคือ
ประการแรก รฐั มอี านาจโดยชอบธรรมในการออกนโยบายและนโยบายของรฐั บาลใชบ้ งั คบั ประชาชนได้
ทวั่ ประเทศ (Universality) ในขณะท่นี โยบายของหน่วยงานเอกชนหรือสมาคมวิชาชพี อ่นื ๆ บงั คบั ได้
เฉพาะสมาชิกขององคก์ ารนนั้ ๆ ไดเ้ ท่านน้ั และประการสุดทา้ ย รฐั บาลเท่านนั้ ทผ่ี ูกขาดอานาจการบงั คบั
ผูฝ้ ่ าฝืนได้ (Coercion) เช่น นามาลงโทษจาคุก ในขณะท่ีนโยบายขององคก์ ารเอกชนไม่สามารถทา
เช่นนนั้ ได้ (Dye, 1984: 20-21)

จากภาพท่ี 15 จะเหน็ ไดว้ า่ สถาบนั หลกั ของรฐั ซง่ึ สามารถศึกษาไดจ้ ากกฎหมายรฐั ธรรมนูญของ
ประเทศนนั้ ๆ ประกอบดว้ ย 3 สถาบนั หลกั คือ ฝ่ายนิติบญั ญตั ิ (Legislative Branch) ฝ่ายบริหาร

- 162 -

(Executive Branch) ฝ่ายตลุ าการ (Judicial Branch) ประเด็นทม่ี ่งุ ศึกษาตามตวั แบบสถาบนั ก็คือ
สถาบนั ใดบา้ งมอี านาจกาหนดนโยบายและในเรอ่ื งใด

เร่มิ ดว้ ย ฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ หากถามว่าใครเป็นผูก้ าหนดนโยบาย คาตอบก็คือข้นึ อยู่กบั ว่าประเทศ
นน้ั ๆ ใชร้ ะบบสภาเดียว (Unicameral System) คือ มสี ภาผูแ้ ทนราษฎรเพียงสภาเดียว สภา
ผูแ้ ทนราษฎรก็มอี านาจในการกาหนดนโยบาย ในกรณีท่ใี ชร้ ะบบสองสภา (Bicameral System) คือ
รฐั สภาประกอบดว้ ยสภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒิสภา ทง้ั สองสภาก็มอี านาจในการกาหนดนโยบายไม่ว่าจะ
เป็นการรเิ รม่ิ เสนอ และอนุมตั ิกฎหมายเอง หรอื เป็นผูใ้ หค้ วามเหน็ ชอบกฎหมาย ซ่งึ เสนอโดยฝ่ายบริหาร
กต็ าม สว่ นสภาใดจะมอี านาจมากนอ้ ยกว่ากนั แค่ไหน เพยี งใดนนั้ ข้นึ อยู่ว่าในประเทศนนั้ ๆ ไดก้ าหนด
ไวอ้ ย่างไร เช่น รฐั สภา ของประเทศสหรฐั วุฒสิ ภา และสภาผูแ้ ทนราษฎร

ภาพท่ี 15: ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบสถาบนั
รฐั บาลประเทศ........................

กฎหมายรฐั ธรรมนูญ

ฝ่ายนิติบญั ญตั ิ ฝ่ายบรหิ าร ฝ่ายตลุ าการ
(Legislative (Executive Branch) (Judicial Branch)

Branch) -ระบบรฐั สภา -การตคี วามกฎหมายรฐั ธรรมนูญ
-ระบบสภาเดยี ว
(Unicameral System) (Parliamentary System)
-ระบบสองสภา
(Bicameral System) -มี ครม. รบั ผดิ ชอบ -คาพพิ ากษาของศาลสูงถอื เป็น

-ระบบประธานาธิบดี นโยบายทต่ี อ้ งปฏบิ ตั ติ าม

(Presidential System)

-มปี ระธานาธบิ ดรี บั ผดิ ชอบสูงสุด

- 163 -

ทง้ั สองสภามอี านาจเท่าเทียมกนั ส่วนของไทยรฐั ธรรมนูญฉบบั ปจั จุบนั กาหนดใหว้ ุฒิสภามี
อานาจมากกว่าเดิม แต่ก็ยงั มีนอ้ ยกว่าสภาผูแ้ ทนราษฎรในบางเร่ือง เช่น วุฒิสภาไม่มอี านาจเสนอร่าง
กฎหมายหรือร่างกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ ไม่มอี านาจขอเปิดอภิปรายทวั่ ไปเพ่อื ลงมติไม่ไวว้ างใ จ
นายกรฐั มนตรีหรือรฐั มนตรีเป็นรายบุคคล เป็นตน้ (รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540:
มาตรา 169 185 และ 186) พระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีนบั เป็นตวั อย่างนโยบายท่เี สนอ
โดยฝ่ายบริหารและใหค้ วามเหน็ ชอบโดยฝ่ายนิติบญั ญตั ิ ซง่ึ เป็นการจดั สรรทรพั ยากรของชาตเิ พ่ือพฒั นา
ประเทศในดา้ นต่าง ๆ เช่น ดา้ นการรกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ยภายในประเทศ (กระทรวงมหาดไทย) ใน
การป้องกนั ประเทศ (กระทรวงกลาโหม) และในการส่งเสรมิ การคา้ (กระทรวงพาณิชย)์ เป็นตน้

สาหรบั ฝ่ายบริหารนน้ั หากถามว่าใครเป็นผูก้ าหนดนโยบาย คาตอบก็คือข้นึ อยู่กบั ขอ้ เทจ็ จริง
ท่วี ่าประเทศนน้ั ใชร้ ะบบรฐั สภา (Parliamentary System of Government) หรือระบบประธานาธบิ ดี
(Presidential System of Government) ถา้ ใชร้ ะบบรฐั สภาซง่ึ หมายถงึ หวั หนา้ ฝ่ายบริหารหรือรฐั บาล
คือนายกรฐั มนตรีไม่ไดร้ บั เลือกตงั้ โดยตรงจากประชาชน แต่เป็นหวั หนา้ พรรคการเมอื งท่ีสมาชิกของ
พรรคไดร้ บั เลอื กตงั้ มากกว่ากง่ึ หน่ึงของสมาชกิ ทจ่ี ะพงึ มกี จ็ ะไดร้ บั มอบหมายใหจ้ ดั ตง้ั รฐั บาล หรือในกรณี
ท่ไี ดร้ บั เลอื กตงั้ ไม่ถงึ ก่งึ หน่ึงก็อาจจดั ตงั้ เป็นรฐั บาลผสม (Coalition Government) ไม่ว่าจะเป็นกรณีใด
กต็ าม ผูม้ อี านาจในการกาหนดนโยบายกค็ อื คณะรฐั มนตรี (Cabinet) ซง่ึ รบั ผดิ ชอบร่วมกนั เป็นองคค์ ณะ
(Collective Responsibility) ในระบบรฐั สภาน้ีนายกรฐั มนตรี (Prime Minister) มฐี านะเป็นทห่ี น่ึงใน
บรรดาผูท้ เ่ี ทา่ กนั เทา่ นนั้ (First Among Equals)

ในกรณีทใ่ี ชร้ ะบบประธานาธบิ ดี กลา่ วคอื ประธานาธบิ ดี (President) ซ่งึ เป็นหวั หนา้ ฝ่ายบริหาร
หรือรฐั บาลเป็นผูไ้ ดร้ บั เลือกตง้ั โดยตรงจากประชาชนจะเป็นผูม้ อี านาจในการกาหนดนโยบาย ส่วน
รฐั มนตรอี น่ื ๆ เป็นเพยี งผูช้ ่วยเหลอื ประธานาธบิ ดีเทา่ นนั้

คณะรฐั มนตรีนอกจากจะมอี านาจในการกาหนดนโยบายในรูปของการเสนอกฎหมายเพ่อื ขอรบั
ความเหน็ ชอบจากฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ เช่น นโยบาย (พระราชบญั ญตั )ิ การใหค้ วามคุม้ ครองผูป้ ระสบภยั จาก
รถ พ.ศ. 2535 เป็นตน้ แลว้ ยงั มอี านาจในการกาหนดนโยบายในรูปแบบอ่นื ๆ อาทิเช่น ออกพระราช
กฤษฎกี า กฎกระทรวง กฎทบวง และมตคิ ณะรฐั มนตรี เป็นตน้ สาหรบั ประธานาธบิ ดกี ็เช่นกนั นอกจาก

- 164 -

จะมอี านาจในการเสนอกฎหมายเพอ่ื ขอความเหน็ ชอบจากรฐั สภาแลว้ ยงั มอี านาจในการกาหนดนโยบาย
ในรูปของคาสงั่ ของประธานาธบิ ดีซง่ึ ถอื เป็นนโยบายของฝ่ายบริหารดว้ ย

ส่วนฝ่ายตลุ าการนน้ั ก็มอี านาจกาหนดนโยบายในสองลกั ษณะ คือ ประการแรก ในบางประเทศ
เช่น ประเทศสหรฐั ใหอ้ านาจศาลสูง (Supreme Court) เป็นผูม้ ีอานาจในการตีความกฎหมาย
รฐั ธรรมนูญ เมอ่ื ศาลสูงตีความอย่างไรแลว้ ถือว่าเป็นนโยบายท่ีหน่วยงานต่าง ๆ ของรฐั จะตอ้ งปฏบิ ตั ิ
ตามนน้ั ตวั อยา่ งเช่น ศาลสูงของประเทศสหรฐั เคยพพิ ากษาว่าการท่มี หาวทิ ยาลยั ในประเทศสหรฐั ปฏเิ สธ
ไม่ยอมรบั ชาวอเมริกนั นิโกรเขา้ ศึกษาในคณะแพทยศ์ าสตร์ แมว้ ่าจะผ่านระบบการคดั เลือกของ
มหาวทิ ยาลยั แลว้ กต็ ามถอื วา่ เป็นการขดั กฎหมายรฐั ธรรมนูญ เป็นตน้ นอกจากน้ี คาพพิ ากษาของศาลสูง
ในประเทศสหรฐั เช่นกนั ถอื วา่ เป็นนโยบายทห่ี น่วยงานและประชาชนชาวอเมรกิ นั ตอ้ งปฏบิ ตั ติ าม

จดุ เด่นของตวั แบบสถาบนั กค็ อื งา่ ยและสะดวกในการศึกษาและคน้ ควา้ เพยี งแต่ศึกษากฎหมาย
รฐั ธรรมนูญของประเทศนนั้ ๆ ก็จะทราบว่าสถาบนั หลกั ของประเทศนน้ั มสี ถาบนั ใดบา้ งและใครเป็นผู้
กาหนดนโยบาย

อย่างไรกด็ ี จดุ ดอ้ ย ทส่ี าคญั ก็คือ ตวั แบบสถาบนั ม่งุ สนใจเฉพาะโครงสรา้ งอย่างเดยี วโดยไมใ่ ห้
ความสนใจในพฤติกรรมของการกาหนดนโยบายซ่ึงอาจนาไปสู่การเขา้ ใจผิดพลาดได้ ทง้ั น้ี เพราะ
การศึกษาโครงสรา้ งอย่างเดียวอาจไม่สะทอ้ นใหเ้ ห็นความเป็นจริงได้ เช่น สมยั 15-20 ปีท่ีผ่านมา
รฐั ธรรมนูญของไทยก็กาหนดใหม้ ฝี ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ ฝ่ายบรหิ าร และฝ่ายตุลาการ และในรฐั ธรรมนูญฉบบั
ดงั กลา่ วกก็ าหนดใหฝ้ ่ายนิตบิ ญั ญตั มิ อี านาจควบคุมฝ่ายบรหิ าร แต่ในความเป็นจรงิ ฝ่ายบรหิ ารกลบั เป็น
ผูค้ รอบงาฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ เป็นตน้

8.3.3 ตวั แบบกระบวนการ (Process Model): นโยบายในฐานะเป็นกจิ กรรมทาง
การเมือง (Policy as Political Activity)

ลกั ษณะสาคญั หรือหวั ใจของตวั แบบกระบวนการน้ีกค็ ือ ถอื ว่าการกาหนดนโยบายเป็นกจิ กรรม
ทางการเมอื งอย่างหน่ึงซง่ึ จะตอ้ งมขี น้ั ตอนและพฤติกรรมในการกาหนดนโยบาย โดยเฉพาะอย่างย่งิ ตวั
แบบน้ี นกั รฐั ศาสตรเ์ ชงิ พฤตกิ รรมสมยั ใหมไ่ ดใ้ หค้ วามสนใจมาตงั้ แต่สงครามโลกครงั้ ท่ี 2 โดยมงุ่ ความ

- 165 -

สนใจศึกษาถึงพฤติกรรมของผูเ้ ลอื กตง้ั กลุ่มผลประโยชน์ สมาชิกสภานิติบญั ญตั ิ และประธานาธิบดี
เป็นตน้ (Dye, 1984: 23)

คาถามก็คือ “กระบวนการกาหนดนโยบาย” หรือขนั้ ตอนในการกาหนดนโยบายนน้ั จะตอ้ ง
ประกอบดว้ ยขน้ั ตอนอะไรบา้ ง นกั วชิ าการดา้ นนโยบายศาสตรอ์ าจกาหนดขนั้ ตอนในการกาหนดนโยบาย
ขา้ งตน้ ไวไ้ ม่เหมอื นกนั ข้นึ อยู่กบั ว่าใครสนใจในรายละเอียดมากนอ้ ยกว่ากนั อย่างไร เช่น James E.
Anderson (1975: 26-27) เสนอว่า กระบวนการนโยบาย (Policy Process) อย่างนอ้ ยตอ้ ง
ประกอบดว้ ยขน้ั ตอนทส่ี าคญั 5 ขนั้ ตอนดว้ ยกนั (ดูภาพท่ี 3)

ภาพท่ี 16: ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบกระบวนการนโยบาย การ
ยอ้ น
1. การระบปุ ญั หา (Problem Identification) กลบั
2. การกาหนดนโยบาย (Policy Formulation) ของ
3. การตดั สนิ นโยบาย (Policy Adoption) ข่าว
4. การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Policy Implementation) สาร
5. การประเมนิ ผลนโยบาย (Policy Evaluation)

จากภาพท่ี 16 ตวั แบบกระบวนการนโยบาย ประกอบดว้ ยขน้ั ตอนท่สี าคญั คือ การระบุหรือ
วเิ คราะหป์ ญั หา (Problem Identification or Analysis) การกาหนดนโยบาย (Policy Formulation)
การตดั สนิ ใจนโยบาย (Policy Adoption) การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Policy Implementation) และ
การประเมนิ ผลนโยบาย (Policy Evaluation) ซง่ึ จะขออธบิ ายในรายละเอยี ดมากข้นึ ตามลาดบั ดงั น้ี

- 166 -

1. การระบปุ ญั หา
ในขน้ั น้ีจะตอ้ งทาการวเิ คราะหโ์ ดยตงั้ คาถามเพอ่ื หาคาตอบใน 3 ประเดน็ ย่อยคือ (1) เป็นปญั หา
จรงิ หรอื เราคิดวา่ เป็นปญั หา (2) ถา้ เป็นปญั หาจรงิ เป็นปญั หาส่วนบคุ คลหรือปญั หาส่วนรวม (Private or
Public Problem) และ (3) เป็นปญั หาเชงิ บริหารหรอื ปญั หาเชิงนโยบาย (Management or Policy
Problem)
คาว่าเป็นปญั หาจรงิ หรอื ไมน่ น้ั สาคญั มาก เพราะบางครง้ั สง่ิ ทเ่ี ราคดิ วา่ เป็นปญั หาความจริงอาจไม่
เป็นปญั หากไ็ ด้ ดว้ ยเหตนุ ้ี จงึ จาเป็นตอ้ งทราบวา่ ปญั หาคอื อะไร คาว่า “ปญั หา” นน้ั หมายถงึ สง่ิ ท่เี บย่ี งเบน
ไปจากสง่ิ ทเ่ี ราตอ้ งการ เช่น นโยบายการเพ่มิ ผลผลติ ต่อไร่ของเกษตรกรใหส้ ูงข้นึ โดยมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พ่อื
เพม่ิ ผลผลติ จาก 40 ถงั ต่อไร่ เป็น 80 ถงั ต่อไร่ แต่เวลาทาจริงไดแ้ ค่ 60 ถงั ต่อไรแสดงว่าเบย่ี งเบนไปจาก
วตั ถปุ ระสงคท์ ต่ี ง้ั ไว้ 20 ถงั ต่อไร่ เช่นน้ีเราถอื ว่าเป็นปญั หา
เมอ่ื พจิ ารณาแลว้ ว่าเป็นปญั หาจริง ขน้ั ต่อไปก็คือจะตอ้ งหาคาตอบว่าเป็นปญั หาส่วนบคุ คลหรือ
เป็นปญั หาสว่ นรวม กลา่ วคือ ถา้ ปญั หาผลผลติ ต่อไร่ของเกษตรกรเป็นปญั หาของเกษตรกรบางครวั เรอื น
เท่านน้ั ก็ถือว่าเป็นปญั หาส่วนบุคคลตอ้ งแกไ้ ขเป็นรายกรณีไป สมมติว่าเป็นปญั หาของเกษตรกรโดย
ส่วนรวม คาถามต่อไปกค็ ือเป็นปญั หาเชิงบรหิ ารหรือปญั หาเชิงนโยบาย ถา้ เป็นปญั หาเชงิ บริหารก็ตอ้ งแก้
ดว้ ยเทคนิคการบรหิ าร เช่น ทางราชการแจกพนั ธุข์ า้ วใหมท่ ใ่ี หผ้ ลผลติ สูงแก่เกษตรกรโดยไม่คิดเงนิ หาก
เกษตรกรไมท่ ราบวา่ มกี ารแจกพนั ธุข์ า้ วใหมจ่ งึ ตอ้ งใชพ้ นั ธุข์ า้ วเก่าทาใหผ้ ลผลติ ต่อไร่ไม่เพม่ิ ข้นึ กรณีเช่นน้ี
เป็นปญั หาการประชาสมั พนั ธโ์ ครงการจึงตอ้ งแกไ้ ขดว้ ยการจดั ระบบการประชาสมั พนั ธท์ ด่ี ีซ่งึ เป็นเทคนิค
ทางการบรหิ าร เป็นตน้
ถา้ เป็นปญั หานโยบาย คาถามต่อไปกค็ อื เราจะใชน้ โยบายอะไรในการแกป้ ญั หา
2. การกาหนดนโยบาย
เป็นขน้ั ตอนการกาหนดทางเลอื กของนโยบายซง่ึ มอี ยูห่ ลายทางพรอ้ มทง้ั วเิ คราะหข์ อ้ ดีขอ้ เสยี ของ
แต่ละทางเลอื ก สมมติว่าเกษตรกรในภาพรวมของประเทศมผี ลผลติ ตา่ จึงทาใหม้ รี ายไดต้ า่ ไปดว้ ย ไม่
สามารถนารายไดม้ าปรบั ปรุงชวี ติ ความเป็นอยูข่ องครอบครวั ใหด้ ขี ้นึ ในขน้ั ตอนน้ีจะตอ้ งถามว่าเราจะมวี ธิ ี
แกป้ ญั หาดงั กล่าวได้ 3 วิธีคือ (1) เพ่มิ เน้ือท่เี พาะปลูกใหม้ ากข้นึ หรืออาจเรียกอีกอย่างหน่ึงว่าเป็น

- 167 -

นโยบายจดั หาท่ที ากนิ ใหแ้ ก่เกษตรกรเพ่มิ ข้นึ (2) เพ่มิ ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ หรอื เรยี กว่านโยบายการเพม่ิ
ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ และ (3) ปลูกพชื ในพ้นื ท่เี ดียวกนั ในรอบปีหน่ึงหลาย ๆ ครงั้ หรืออาจเรียกว่า
นโยบายส่งเสรมิ การทานาปีละ 2 ครงั้ เป็นตน้ วธิ แี กป้ ญั หาผลผลติ ตกตา่ ทงั้ 3 วธิ อี าจเรยี กอีกอย่างหน่ึง
วา่ เป็นทางเลอื กของนโยบาย (Policy Alternatives) ในการแกป้ ญั หา

สมมติว่าในการวเิ คราะหข์ อ้ เสียของ 3 ทางเลอื กดงั กล่าวขา้ งตน้ โดยใชเ้ ทคนิคการวเิ คราะห์
ตน้ ทุน-ผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) ปรากฏผลดงั น้ี ทางเลอื กท่ี 1 ใหผ้ ลตอบแทนสุทธิ 6
หน่วย ทางเลอื กท่ี 2 ใหผ้ ลตอบแทนสุทธิ 8 หน่วย และทางเลอื กท่ี 3 ใหผ้ ลตอบแทนสุทธิ 7 หน่วย
ฉะนน้ั ทางเลอื กท่ี 2 คือนโยบายการเพ่มิ ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ จงึ เป็นทางเลอื กท่ดี ที ส่ี ุดในแง่ของตน้ ทนุ -
ผลประโยชนท์ ค่ี ดิ เป็นตวั เงนิ ได้

3. การตดั สนิ ใจนโยบาย
เป็นการตดั สินใจว่าจะเลอื กทางเลอื กใด จากการวิเคราะหใ์ นขน้ั ตอนท่ี 2 เน่ืองจากผลการ
วิเคราะหต์ น้ ทุน-ผลประโยชน์พบว่านโยบายการเพ่ิมผลผลิตต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ เป็นทางเลือกท่ีดีท่ีสุดใน
ขน้ั ตอนน้ีจงึ ตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กท่ี 2
4. การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
เมอ่ื ไดต้ ดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กทด่ี ที ส่ี ุด คอื นโยบายการเพม่ิ ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ ตามขนั้ ตอนท่ี
3 แลว้ ขน้ั ต่อไปกค็ อื การนานโยบายทเ่ี ลอื กแลว้ ไปปฏบิ ตั ิใหบ้ รรลุผล เน่ืองจากโดยลกั ษณะธรรมชาติของ
นโยบายสาธารณะนน้ั เป็นเร่ืองกวา้ ง ๆ เป็นนามธรรม ฉะนน้ั ในทางปฏิบตั ิจึงตอ้ งแปลงใหเ้ ป็นรูปธรรม
ในรูปของแผนงาน/โครงการก่อน (ถวลั ย์ วรเทพพฒุ พิ งษ,์ 2537: 10)
5. การประเมนิ ผลนโยบาย
เพ่อื ท่จี ะใหท้ ราบว่านโยบายการเพ่มิ ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ ซ่งึ นาไปปฏบิ ตั ิตามขอ้ 4 บรรลุผล
ตามวตั ถุประสงคท์ ่ีกาหนดไวห้ รือไม่จึงจาเป็นตอ้ งทาการประเมินผลนโยบายโดยนาผลท่ีเกิดข้ึนจริง
เปรยี บเทยี บกบั วตั ถปุ ระสงคท์ ต่ี ง้ั ไว้ เช่น สมมตวิ า่ การประเมนิ ผลปรากฏว่าเกษตรการทง้ั ประเทศทานาได้
ขา้ วถวั เฉลย่ี 60 ถงั ต่อไร่เท่านน้ั ซง่ึ ตา่ กว่าวตั ถปุ ระสงคท์ ต่ี งั้ ไวค้ ือ 80 ถงั ต่อไร่หรอื ตา่ กว่า 25% ในกรณี
เช่นน้ีขอ้ มลู ทไ่ี ดจ้ ากการประเมนิ ผลนโยบายกจ็ ะยอ้ นกลบั ไปท่ขี นั้ ตอนท่ี 1 ใหม่ สมมติว่าหลงั จากเราทา

- 168 -

การวเิ คราะหด์ ว้ ยความรอบคอบจากขนั้ ตอนท่ี 1 ถึง 4 แลว้ พบว่าปญั หาอยู่ท่ขี นั้ ตอนท่ี 4 คือการนา
นโยบายไปปฏบิ ตั ิ กลา่ วคือ อธิบดีซง่ึ มหี นา้ ท่รี บั ผิดชอบในการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิพดู เก่งแต่ทาไม่เก่ง
ทางออกก็คือควรเปลย่ี นอธบิ ดีใหม่ อาจยา้ ยไปเป็นผูต้ รวจราชการกระทรวงหรือเป็นอธิบดกี รมอ่นื ซ่งึ มี
ความถนดั มากกวา่ แลว้ แต่งตงั้ อธบิ ดคี นใหมซ่ ง่ึ ทาเก่งมาแทน เป็นตน้ แลว้ ทาการประเมนิ ผลนโยบายใหม่

สมมตวิ ่าผลการประเมนิ พบว่าสามารถผลติ ขา้ วไดถ้ วั เฉลย่ี ทง้ั ประเทศ 80 ถงั ต่อไร่ เป็นไปตาม
วตั ถปุ ระสงคท์ ต่ี ง้ั ไว้ กแ็ สดงวา่ นโยบายดงั กลา่ วบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคต์ ามทต่ี อ้ งการ 100%

จุดเด่น ของตวั แบบกระบวนการก็คือ เป็นการแกจ้ ุดอ่อนของตวั แบบสถาบนั ท่ใี หค้ วามสนใจ
เฉพาะดา้ นโครงสรา้ งอย่างเดียว โดยหนั มาสนใจในกระบวนการและพฤติกรรมของนโยบายแทน
นอกจากน้ี ตวั แบบกระบวนการยงั มลี กั ษณะไม่คงท่ี (Dynamic) สามารถเปล่ยี นแปลงไดเ้ ม่อื มขี อ้ มลู
เพม่ิ เตมิ อกี ทง้ั ยงั สามารถนาไปใชศ้ ึกษาเชงิ เปรยี บเทยี บกบั กระบวนการกาหนดนโยบายในต่างประเทศได้
อกี ดว้ ย (Anderson, 1975: 27)

อย่างไรก็ดี จุดดอ้ ย หลกั ของตวั แบบกระบวนการก็คือ ใหค้ วามสนใจในกระบวนการหรือ
ขนั้ ตอนของนโยบายจนละเลยความสนใจในเน้ือหาหรือสาระของนโยบาย ซ่งึ เป็นตวั แปรทส่ี าคญั ประการ
หน่ึงของการกาหนดนโยบาย (Dye, 1984: 25)

8.3.4 ทฤษฎกี ล่มุ (Group Theory): นโยบายในฐานะดุลยภาพของกลมุ่ (Policy
as Group Equilibrium)

ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎกี ลุม่ กค็ ือ การปฏสิ มั พนั ธร์ ะหว่างกลุม่ ผลประโยชนต์ ่าง ๆ เป็นหวั ใจ
ของการเมอื ง นโยบายเกดิ ข้นึ จากการต่อรองระหว่างกลุม่ ผลประโยชนต์ ่าง ๆ แลว้ จึงนาขอ้ ต่อรองนน้ั มา
เรยี กรอ้ งกบั รฐั บาลหรือหน่วยงานของรฐั บาล (David B. Trueman, 1951: 3) ตามทฤษฎนี ้ีภารกจิ หลกั
ของรฐั บาลหรอื ระบบการเมอื งก็คือ การจดั การความขดั แยง้ ระหว่างกลุ่มต่าง ๆ โดย 4 วธิ คี ือ (1) สรา้ ง
กติกาของการต่อสูข้ องกลุ่ม (2) การจดั ระเบยี บ การประนีประนอมและประสานประโยชน์ (3) นาขอ้
ประนีประนอมมากาหนดเป็นนโยบายและ (4) บงั คบั การใหเ้ป็นไปตามนโยบาย (Dye, 1984: 26) ฉะนนั้
บทบาทของรฐั บาลตามทฤษฎกี ลุม่ ก็คือการจดั การกบั ขอ้ ขดั แยง้ และการนาขอ้ ยุตขิ องการต่อรองของกลุม่

- 169 -

ต่าง ๆ มากาหนดเป็นนโยบายเท่านนั้ ส่วนกลุ่มผลประโยชนก์ ลุ่มใดจะมอี ิทธิพลหรืออานาจต่อรองมาก

นอ้ ยกว่ากนั เพียงใดนนั้ ข้นึ อยู่กบั ปจั จยั 6 ประการ คือ (1) ขนาดหรือจานวนสมาชิกของกลุ่ม

(Members) (2) ความมงั่ คงั่ (Wealth) ของกลุ่ม (3) ความเขม้ แขง็ ของการจดั รูปองคก์ รของกลุ่ม (4)

ภาวะผูน้ าของกลุ่ม (Leadership) (5) ความใกลช้ ดิ กบั ผูก้ าหนดนโยบาย และ (6) ความเหนียวแน่น

ภายในกลมุ่ (Internal Cohesiveness) (Dye, 1984: 26)

ภาพท่ี 17: ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎกี ล่มุ

อทิ ธิพลทเ่ี พ่มิ ข้ึน อทิ ธิพลกล่มุ ก.

อทิ ธพิ ลกล่มุ ข. นโยบาย

จุดดุลยภาพ

จุดยนื ทางเลอื กของนโยบาย

การเปล่ยี นแปลงนโยบาย

จากภาพท่ี 4 แสดงลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎกี ลมุ่ จะพบว่ามกี ลุม่ อิทธิพลหรือกลุ่มผลประโยชน์
2 กลุ่ม คือ กลุ่ม ก. และกลุ่ม ข. แต่ละกลุม่ ต่างก็พยายามจะต่อรองเพ่อื ใหไ้ ดป้ ระโยชนม์ ากทส่ี ุด แต่
เน่ืองจากกลมุ่ ก. มอี ทิ ธพิ ลมากกวา่ กลมุ่ ข. ฉะนนั้ กลมุ่ ก. จงึ สามารถต่อรองเพ่อื ใหไ้ ดป้ ระโยชนม์ ากกว่า

- 170 -

กลมุ่ ข. แมว้ า่ กลมุ่ ข. จะยอมลดจดุ ยนื ของตนเองมาต่อรองผลประโยชนใ์ หไ้ ดเ้ ท่ากนั กต็ าม แต่เน่ืองจาก
กลมุ่ ก. ไมย่ อม ฉะนนั้ กลมุ่ ข. กจ็ ะตอ้ งเลอื กวา่ ถา้ ไม่ยอมกจ็ ะไมไ่ ดร้ บั ประโยชนอ์ ะไรเลย แต่ถา้ ยอมก็
จะยงั ไดร้ บั ประโยชน์ แมจ้ ะนอ้ ยกว่าจดุ ยนื เดิมก็ตาม จุดทต่ี กลงกนั ไดน้ ้ีเรยี กว่าจุดดุลยภาพซง่ึ จะออกมา
เป็นนโยบายในทส่ี ุด

จุดเด่น ของทฤษฎกี ลุม่ กค็ ือสะทอ้ นใหเ้ หน็ โลกของความจริงว่าแตกต่างไปจากโลกของวชิ าการ
ทว่ี ่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชนโดยประชาชนและเพ่อื ประชาชน
นน้ั ในความเป็นจรงิ แลว้ เป็นการปกครองของกลุ่มผลประโยชนเ์ พยี งไมก่ ่ีกลุ่มเท่านน้ั เช่น ในประเทศ
สหรฐั อเมริกา กล่าวกนั ว่ามบี รรษทั เพยี งไม่ก่ีบรรษทั ท่มี อี ิทธิพลต่อการเลอื กตงั้ ผูบ้ ริหารประเทศ และ
ผลกั ดนั นโยบายของรฐั บาลโดยเฉพาะอย่างยง่ิ (General Motors (GM) General Electrics (GE) และ
General Ford (GF) เป็นตน้ สาหรบั ในประเทศไทยกไ็ มแ่ ตกต่างไปจากประเทศสหรฐั อเมรกิ ามากนกั

อยา่ งไรกด็ ี จดุ ดอ้ ยทส่ี าคญั ของทฤษฎกี ลมุ่ กค็ ือ เน่ืองจากถอื ว่านโยบายเป็นผลจากการต่อรอง
ของกลุ่มผลประโยชนต์ ่าง ๆ จึงเท่ากบั มองขา้ มความสาคญั ของผูม้ อี านาจในการตดั สินนโยบายไป มี
บอ่ ยครง้ั ทร่ี ฐั บาลอาจตดั สนิ ใจนโยบายโดยไมใ่ ช่เป็นผลจากการต่อรองของกลุ่มต่าง ๆ ก็ได้ เช่น นโยบาย
การลดภาษีรถยนตน์ าเขา้ จากต่างประเทศในสมยั นายอานนั ท์ ปนั ยารชุน เป็นนายกรฐั มนตรี เป็นตน้
นโยบายดงั กลา่ วน้ีมวี ตั ถปุ ระสงคส์ าคญั เพอ่ื จูงใจใหผ้ ูผ้ ลติ รถยนตภ์ ายในประเทศลดราคารถยนตล์ ง เพ่อื
ผูบ้ ริโภคในประเทศจะไดซ้ ้อื รถยนตใ์ นราคาถูกลง แมผ้ ูผ้ ลติ รถยนตภ์ ายในประเทศจะไม่เห็นดว้ ยกบั
นโยบายน้ี แต่ในท่สี ุดรฐั บาลในขณะนน้ั ก็ประกาศใชน้ โยบายดงั กล่าวแมว้ ่าจะไม่สามารถลดภาษีไดม้ าก
เทา่ ทค่ี วรกต็ าม

8.3.5 ทฤษฎผี ูน้ า (Elite Theory): นโยบายในฐานะความชอบของผูน้ า (Policy
as Elite Preference)

ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎผี ูน้ ากค็ อื นโยบายถอื เป็นความชอบของผูน้ าท่ปี กครองประเทศ กล่าว
อีกนยั หน่ึงก็คือผูน้ าเป็นผูก้ าหนดนโยบายนนั่ เอง ทงั้ น้ีเพราะประชาชนโดยทวั่ ไปขาดความสนใจและ
ความรูใ้ นเรอ่ื งนโยบายซง่ึ ตรงกนั ขา้ มกบั ผูน้ า (Thomas R. Dye and Harmon Zeigler, 1981)

- 171 -

ภาพท่ี 18: ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎผี ูน้ า

การกาหนดนโยบาย (Policy Decision)

ผ้นู ำ

(Elite)

การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ขา้ ราชการประจา/ผูบ้ รหิ าร (Policy Execution)
(Official/Administrators)

ประชาชน
(Mass)

จากภาพท่ี 18 ตามทฤษฎผี ูน้ า ไดแ้ บง่ คนในสงั คมหรอื ประเทศออกเป็น 3 ส่วนดว้ ยกนั คือ ชน
ชนั้ ผูน้ า (Elite) ขา้ ราชการประจาหรอื ผูบ้ ริหาร (Officials/Administrators) และประชาชน (Mass)
หนา้ ท่หี ลกั ของคนทง้ั 3 กลุ่มก็คือ ชนชน้ั ผูน้ าซ่งึ มจี านวนนอ้ ยท่สี ุดมีอานาจหนา้ ท่ใี นการกาหนดหรือ
ตดั สินปญั หานโยบายของชาติ (Policy Decisions) เน่ืองจากเป็นผูท้ ่มี คี วามรูแ้ ละเช่ียวชาญในดา้ น
นโยบาย ในขณะท่ีขา้ ราชการประจาหรือผูบ้ ริหารมหี นา้ ท่สี าคญั ในการนานโยบายไปปฏิบตั ิใหบ้ รรลุผล
เท่านนั้ (Policy Execution) สาหรบั ประชาชนซ่งึ เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศไมม่ บี ทบาทอะไรนอกจาก
คอยรบั ผลท่ีจะเกิดข้นึ จากการตดั สินใจนโยบายและการนานโยบายไปปฏิบตั ิของผูน้ าและขา้ ราชการ
ประจาตามลาดบั ไมว่ า่ นโยบายนน้ั จะตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนหรอื ไม่ ดว้ ยเหตุน้ี ตามทฤษฎี
ผูน้ าแลว้ ชนชนั้ ปกครองหรอื ผูน้ าจงึ มอี ทิ ธพิ ลเหนือประชาชนโดยทวั่ ไป (Dye, 1984: 28-29)

- 172 -

จดุ เด่นของทฤษฎผี ูน้ ากค็ ือสะทอ้ นใหเ้หน็ สภาพความเป็นจริงของสงั คมในปจั จุบนั หลายประการ
เช่น ประเทศปกครองโดยชนกลุ่มนอ้ ยมใิ ช่ปกครองโดยคนกลุ่มใหญ่ตามคาขวญั ท่วี ่า การปกครองใน
ระบบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพ่อื ประชาชน เป็นตน้ นอกจากน้ี
ยงั มกั ปรากฏว่านโยบายทผ่ี ูน้ ากาหนดข้นึ นน้ั บอ่ ยครงั้ มกั กาหนดมาเพอ่ื ตอบสนองความตอ้ งการของชนชนั้
ผูน้ าเองหรอื กลมุ่ ทส่ี นบั สนุนผูน้ า

ส่วนจดุ ดอ้ ยของทฤษฎผี ูน้ ามหี ลายประการ โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ละเลยความสาคญั ของการมสี ่วน
ร่วมในกระบวนการกาหนดนโยบายของขา้ ราชการและประชาชน ในปจั จุบนั เป็นทย่ี อมรบั กนั ว่า ขา้ ราชการ
ประจาแมจ้ ะไม่มอี านาจในการตดั สินปญั หานโยบายแต่ก็มบี ทบาทในการริเร่ิมหรือเสนอแนะนโยบาย
(Policy Initiation) โดยเฉพาะนโยบายทเ่ี ป็นเร่อื งเทคนิคซง่ึ ขา้ ราชการประจามคี วามเช่ยี วชาญมากกว่าผู้
กาหนดนโยบาย เช่น นโยบายดา้ นพลงั งาน สง่ิ แวดลอ้ ม และวทิ ยาศาสตร์ เป็นตน้

ยง่ิ กวา่ น้ี แมว้ า่ ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศจะไมม่ บี ทบาทในการกาหนดนโยบายโดยตรง แต่
ก็มกั ปรากฏเสมอว่านโยบายใดก็ตามท่ีฝ่ ายการเมอื งหรือรฐั บาลกาหนดแมจ้ ะผ่านความเห็นชอบของ
รฐั บาล มีงบประมาณเพียงพอ ถูกตอ้ งตามหลกั วิชาการ และสามารถนาไปปฏิบตั ิได้ แต่ถา้ ประชาชน
คดั คา้ นหรือไม่เหน็ ดว้ ยรฐั บาลก็มกั จะชะลอการบงั คบั ใชน้ โยบายนน้ั ๆ ไวก้ ่อน เช่น นโยบายการสรา้ ง
เขอ่ื นนา้ โจนและเขอ่ื นแก่งเสอื เตน้ เป็นตน้

นอกจากน้ี ทฤษฎผี ูน้ ายงั ขดั กบั ลกั ษณะสาคญั ของนโยบายทว่ี ่า นโยบายมไิ ดต้ ดั สนิ กนั ท่จี ุดใด
จุดหน่ึงแต่มกี ารพฒั นามาตามลาดบั เช่น นโยบายป้องกนั และปราบปรามยาบา้ นนั้ รฐั บาลมไิ ดก้ าหนดข้นึ
ในทนั ทที นั ใดหากแต่มสี ถานการณเ์ กดิ ข้นึ ก่อน กล่าวคือ ปญั หาการซ้อื ขายและเสพยาบา้ มไิ ดก้ ระจุกอยู่
แต่เฉพาะผูใ้ ชแ้ รงงาน ผูข้ บั รถบรรทุก และรถรบั จา้ งทวั่ ไปเท่านนั้ แต่ไดแ้ พร่หลายหรือกระจายไปใน
โรงเรียนระดบั ประถม มธั ยม และอาชีวศึกษาอีกดว้ ย หากไม่รีบจดั การป้องกนั และแกไ้ ขก็จะเกิดผล
เสียหายอย่างใหญ่หลวงแก่ประเทศชาติ ดว้ ยเหตุผลดงั กล่าว รฐั บาลจึงไดต้ ดั สินใจประกาศใชน้ โยบาย
ป้องกนั และปราบปรามยาบา้ ข้นึ เป็นตน้

- 173 -

8.3.6 ตวั แบบท่ียึดหลกั เหตุผล (Rationalism): นโยบายในฐานะท่ีมุ่งเพ่ือ
ผลประโยชนส์ ูงสดุ ของสงั คม (Policy as Maximum Social Gain)

ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ลก็คือ นโยบายท่ยี ดึ หลกั เหตุผลนน้ั เป็นนโยบายทม่ี ่งุ
เพ่ือผลประโยชนส์ ูงสุดของสงั คม คาว่า “ประโยชน์สูงสุดของสงั คม” นนั้ “หมายถึง รฐั บาลควรจะ
ตดั สินใจเลือกนโยบายท่ีจะใหผ้ ลประโยชน์ต่อสงั คมมากกว่าค่าใชจ้ ่ายใหม้ ากท่ีสุด และสมควรจะ
หลกี เลย่ี งการเลอื กนโยบายทม่ี คี ่าใชจ้ ่ายมากกว่าประโยชนท์ ส่ี งั คมจะไดร้ บั ” (Dye, 1984: 30-31)

มขี อ้ สงั เกตท่สี าคญั เก่ียวกบั คานิยามขา้ งตน้ 2 ประการคือ (1) รฐั บาลไม่ควรตดั สนิ ใจเลอื ก
นโยบายทม่ี คี ่าใชจ้ ่ายสูงกวา่ ประโยชนท์ จ่ี ะไดร้ บั และ (2) ในกรณีทม่ี ที างเลอื กของนโยบายหลายทางเลอื ก
รฐั บาลหรือผูม้ ีอานาจในการตดั สินใจควรตดั สินใจเลือกทางเลือกท่ีใหผ้ ลประโยชน์สูงกว่าค่าใชจ้ ่าย
(Robert Henry Havemen, 1970) ขอ้ ท่คี วรสงั เกตเพม่ิ เตมิ กค็ ือ คาว่า ประโยชนส์ ูงกว่าค่าใชจ้ ่ายนนั้
มไิ ดห้ มายความเฉพาะประโยชนท์ ค่ี านวณไดเ้ ป็นเมด็ เงนิ เท่านนั้ แต่หมายความรวมถงึ ประโยชนท์ ่คี ิดเป็น
เมด็ เงนิ ไมไ่ ดอ้ กี ดว้ ย เช่น ประโยชนใ์ นทางสงั คมและการเมอื ง เป็นตน้

คาถามก็คือ ตวั แบบท่ยี ดึ หลกั เหตุผลในการตดั สนิ ใจนนั้ ประกอบดว้ ยขนั้ ตอนท่สี าคญั ประการ
ใดบา้ ง จากภาพท่ี 19 จะเหน็ ไดว้ ่า ตวั แบบท่ยี ดึ หลกั เหตผุ ลนน้ั ประกอบดว้ ย 3 ปจั จยั หลกั คือ ปจั จยั
นาเขา้ (Inputs) ปจั จยั กระบวนการตดั สินใจ (Decision-Making Process) และปจั จยั ผลผลติ
(Outputs)

สาหรบั ปจั จยั นาเขา้ ท่ีสาคญั นนั้ ประกอบดว้ ยทรพั ยากรทง้ั ปวงท่ีจาเป็นสาหรบั กระบวนการ
ตดั สนิ ใจทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ลสมบูรณแ์ บบ รวมตลอดจนขอ้ มลู ทงั้ หลายทจ่ี าเป็นสาหรบั กระบวนการตดั สนิ ใจ
ทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ล

ในส่วนท่ีเก่ียวกบั ปจั จยั กระบวนการตดั สินใจนนั้ ประกอบดว้ ยขนั้ ตอนของการตดั สินใจ 6
ขน้ั ตอนดว้ ยกนั คอื

- 174 -
ภาพท่ี 19: ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ลของระบบการตดั สนิ ใจ

INPUTS 1.
การกาหนดเป้าประสงคป์ ฏบิ ตั กิ ารใหค้ รบ
ทรัพยากรทั้ง
ปวงท่ีจาเป็ น พรอ้ มทงั้ จดั ลาดบั ความสาคญั
ส า ห รั บ
กระบวนการ 3. 4. 5. 6. OUTPUT
ตดั สินใจท่ียึด การเตรียม การ การคานวณ การ
ห ล ัก เ ห ตุ ผ ล ทางเลอื กของ เตรยี มการ ผลประโยชน์ เปรียบเทยี บ นโยบาย
สมบูรณ์แบบ นโยบายทง้ั หมด พยากรณ์ สุทธิของแต่ และระบุ ทส่ี มเหตุ
ผลประโยชน์ ละทางเลอื ก ทางเลอื กท่ี สมผล
ขอ้ มลู ทงั้ ปวงท่ี ตน้ ทนุ แต่ละ ใหผ้ ล
จาเป็ นสาหรบั ทางเลอื ก ประโยชน์
ตดั สินใจท่ียึด สุทธสิ ูงสุด
หลกั เหตผุ ล

2.
การเตรียมทรพั ยากรและสง่ิ ทม่ี คี ุณค่าอน่ื ๆ

พรอ้ มทง้ั จดั ลาดบั ความสาคญั

1. การกาหนดเป้ าประสงคป์ ฏบิ ตั กิ าร (Operational Goals) ใหค้ รบถว้ นพรอ้ มทง้ั จดั ลาดบั
ความสาคญั นบั เป็นขนั้ ตอนท่สี าคญั ประการแรกของกระบวนการตดั สนิ ใจตามตวั แบบทย่ี ดึ หลกั เหตผุ ล
กล่าวคือ ตอ้ งกาหนดเป้าประสงคท์ ่ีตอ้ งการในการแกป้ ญั หานโยบายนน้ั ๆ ว่ามอี ะไรบา้ ง พรอ้ มทงั้
จดั ลาดบั ความสาคญั ก่อนหลงั เช่น ปญั หาเร่อื งเกษตรกรในภาพรวมของประเทศมผี ลผลติ ตา่ จึงทาใหม้ ี
รายไดต้ า่ ไปดว้ ย ผลกค็ ือ ไมส่ ามารถนารายไดไ้ ปปรบั ปรุงชวี ติ ความเป็นอยู่ของครอบครวั ใหด้ ขี ้นึ

- 175 -

ตามขนั้ ตอนท่ี 1 ของภาพท่ี 19 น้ี เราตอ้ งกาหนดเป้าประสงคใ์ นการแกป้ ญั หาเกษตรกรมี
ผลผลติ ตา่ ก่อน สมมตวิ า่ เป้าประสงคม์ อี ยู่ 2 ประการ คอื เพอ่ื เพม่ิ ผลผลติ และเพอ่ื เพ่มิ รายได้ คาถามคือ
เป้ าประสงค์ใดมีความสาคญั อนั ดบั แรกและเป้ าประสงค์ใดมีความสาคญั อนั ดบั รอง ทง้ั น้ี เพราะ
เป้าประสงคท์ ต่ี อ้ งการจะเป็นตวั กาหนดวธิ ีการแกป้ ญั หา เช่น ถา้ กาหนดใหก้ ารเพ่มิ ผลผลติ ของเกษตรกร
เป็นเป้าประสงคห์ ลกั ส่วนการเพ่ิมรายไดเ้ ป็นเป้ าประสงคร์ อง วิธีแกป้ ญั หาก็จะตอ้ งถามว่าการเพ่ิม
ผลผลติ ทางการเกษตรนนั้ ในทางหลกั วชิ าการเกษตรสามารถทาไดก้ ่ที าง ซง่ึ ก็จะทราบว่าสามารถทาได้ 3
วิธี คือ (1) เพ่ิมเน้ือท่ีเพาะปลูก (2) เพ่ิมผลผลิตต่อไร่ใหส้ ูงข้ึนหรือท่ีเรียกว่าเพ่ิมผลิตภาพ
(Productivity) และ (3) การส่งเสรมิ ใหป้ ลูกพชื ในพ้นื ทเ่ี ดยี วกนั หลายครง้ั ในแต่ละปี ซ่งึ ทงั้ 3 วธิ ีดงั กล่าว
ขา้ งตน้ จะช่วยใหผ้ ลผลติ ของเกษตรกรสูงข้นึ ทง้ั ส้นิ เมอ่ื ผลผลติ ของเกษตรกรเพม่ิ ข้นึ ผลพลอยไดก้ ็คือ
รายไดจ้ ะเพ่มิ ข้นึ ดว้ ยซ่งึ เป็นเป้าประสงคร์ อง ในทางกลบั กนั ถา้ กาหนดใหก้ ารเพ่มิ รายไดเ้ ป็นเป้าประสงค์
หลกั ส่วนการเพ่มิ ผลผลติ เป็นเป้าประสงคร์ อง วธิ ีแกป้ ญั หาก็จะแตกต่างกนั นนั่ ก็คือ วธิ ีเพ่มิ รายไดข้ อง
เกษตรกรอาจทาได้ 2 วธิ ีดว้ ยกนั คือ การเพ่ิมรายไดจ้ ากอาชพี เกษตรกรรม กบั การเพม่ิ รายไดจ้ ากอาชีพ
อน่ื เช่น โครงการศิลปาชพี และจากโครงการสรา้ งงานในชนบท เป็นตน้

2. การเตรยี มทรพั ยากรและส่งิ ท่ีมีคุณค่าอ่นื ๆ พรอ้ มทง้ั จดั ลาดบั ความสาคญั เมอ่ื ไดก้ าหนด
เป้าประสงคใ์ นการแกป้ ญั หาตามขน้ั ตอนท่ี (1) แลว้ ขนั้ ตอนต่อไปก็คือการเตรยี มทรพั ยากรท่จี าเป็นว่าจะ
ใชอ้ ะไรบา้ ง จากแหล่งไหน พรอ้ มทง้ั จดั ลาดบั ความสาคญั ดว้ ย ทรพั ยากรทส่ี าคญั ๆ ไดแ้ ก่งบประมาณ
บคุ ลากร และเคร่อื งมอื และอปุ กรณต์ ่าง ๆ เช่น เร่อื งงบประมาณกอ็ าจกาหนดว่าจะไดม้ าจากงบประมาณ
ประจาปีและเงินกู้ ส่วนเงินกูซ้ ่ึงแบ่งเป็นเงินกูใ้ นประเทศและเงินกูจ้ ากต่างประเทศโดยเนน้ กู้
ภายในประเทศก่อน หากไมเ่ พยี งพอจงึ กจู้ ากต่างประเทศ เป็นตน้

3. การเตรียมทางเลอื กของนโยบายทง้ั หมด เป็นขนั้ ตอนทส่ี าคญั อกี ขนั้ ตอนหน่ึงหลงั จากท่ไี ด้
เตรียมทรพั ยากรตามขนั้ ตอนท่ี (2) เสร็จแลว้ ในขนั้ ตอนท่ี (3) น้ีจะตอ้ งพิจารณาว่าเพ่ือท่ีจะให้
เป้าประสงคใ์ นการแกป้ ญั หาทก่ี าหนดไวใ้ นขน้ั ตอนท่ี (1) บรรลุผลจะมวี ธิ กี ารหรือทางเลอื กของนโยบาย
เพ่อื ใชแ้ กป้ ญั หาก่ีทาง อะไรบา้ ง เช่น เป้าประสงคใ์ นการแกป้ ญั หาเร่ืองเกษตรกรมีผลผลติ ตกตา่ ตาม
ขน้ั ตอนท่ี (1) กาหนดไวว้ ่าเพอ่ื เพ่มิ ผลติ ผลของเกษตรกรถวั เฉลย่ี ทง้ั ประเทศรอ้ ยละ 12 เป็นตน้ ใน

- 176 -

ขน้ั ตอนท่ี (3) จะตอ้ งพิจารณาว่าวธิ ีการหรือทางเลอื กของนโยบายเพ่อื ใหบ้ รรลุเป้าประสงคด์ งั กล่าวมี
วธิ กี ารหรอื ทางเลอื กใดบา้ ง ซ่งึ พบว่ามี 3 วธิ ีหรือ 3 ทางเลอื กดว้ ยกนั คือ (1) การจดั สรรท่ดี นิ ทากินใหแ้ ก่
เกษตรกรเพม่ิ ข้นึ หรอื อาจเรยี กวา่ นโยบายการจดั สรรทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตรใหแ้ ก่เกษตรกรเพ่มิ ข้นึ (2) การ
เพม่ิ ผลผลติ ต่อไร่ใหส้ ูงข้นึ หรอื นโยบายการเพม่ิ ผลผลติ ต่อไร่ของเกษตรกร และ (3) การส่งเสรมิ ปลูกพชื
ปีละหลายครงั้ หรืออาจเรียกว่า นโยบายการส่งเสรมิ การทานาปีละ 2 ครง้ั เป็นตน้ กลา่ วโดยสรุปกค็ ือใน
ขนั้ ตอนท่ี (3) นนั้ เราไดท้ างเลอื กของนโยบายในการแกป้ ญั หาเกษตรกรมผี ลผลติ ตา่ 3 ทางเลอื กดว้ ยกนั
ดงั กลา่ วขา้ งตน้

4. การเตรยี มการพยากรณ์ผลประโยชน์-ตน้ ทุนของแต่ละทางเลอื ก เมอ่ื ไดพ้ จิ ารณาดว้ ยความ
รอบคอบวา่ ทางเลอื กของนโยบายในการแกป้ ญั หาเกษตรกรมผี ลผลติ ตา่ มี 3 ทางเลอื ก ตามขนั้ ตอนท่ี (3)
แลว้ ขนั้ ต่อไปจะตอ้ งพิจารณาว่าแต่ละทางเลือกมีตน้ ทุน-ผลประโยชน์เป็นอย่างไร (Cost-Benefit
Analysis) วิธีการคานวณตน้ ทุน-ผลประโยชน์ท่ีน่าสนใจวิธีหน่ึงก็คือ การคานวณโดยใชว้ ิธีนา
ผลประโยชนท์ ่จี ะไดร้ บั เป็นตวั ตงั้ (Benefit ซง่ึ ต่อไปจะใชอ้ กั ษรย่อ “B”) และนาเอาค่าใชจ้ ่ายหรือตน้ ทุน
(Cost ซ่งึ ต่อไปจะใชอ้ กั ษรย่อ “C”) ไปลบหรือ B-C (Nagel, 1986: 99, และ ถวลั ย์ วรเทพพฒุ พิ งษ์
2537: 6-9)

5. การคานวณผลประโยชน์สุทธิของแต่ละทางเลือก เป็นขน้ั ตอนท่สี าคญั ถดั จากขน้ั ตอนท่ี (4)
สมมติว่าเราตดั สินใจท่ีจะใชว้ ิธีคานวณโดยใชส้ ูตร B-C และในการคานวณดงั กล่าวปรากฏว่าแต่ละ
ทางเลอื กของนโยบายมผี ลประโยชนส์ ุทธดิ งั น้ี

ทางเลอื กท่ี 1 (นโยบายการจดั สรรทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตรใหแ้ ก่เกษตรกร)
B-C = 5 หน่วย

ทางเลอื กท่ี 2 (นโยบายการเพม่ิ ผลผลติ ต่อไร่ของเกษตรกร)
B-C = 8 หน่วย

ทางเลอื กท่ี 3 (นโยบายการสง่ เสรมิ การทานาปีละ 2 ครง้ั )
B-C = 7 หน่วย

- 177 -

จากการคานวณโดยใชส้ ูตร B-C จะเหน็ ไดว้ ่าทางเลอื กท่ี 1 จะใหผ้ ลประโยชนส์ ุทธิ 5 หน่วย
ทางเลอื กท่ี 2 ได้ 8 หน่วย และทางเลอื กท่ี 3 ได้ 7 หน่วย

6. การเปรียบเทียบและระบุทางเลือกท่ีใหผ้ ลประโยชน์สุทธิสูง จากการเปรียบเทียบ
ผลประโยชนส์ ุทธทิ ่คี านวณไดใ้ นขน้ั ตอนท่ี 5 จะเหน็ ไดว้ ่าทางเลอื กท่ี 2 ใหผ้ ลประโยชนส์ ุทธสิ ูงสุดคือ 8
หน่วย ส่วนทางเลอื กท่ี 3 และทางเลอื กท่ี 1 ใหผ้ ลประโยชนส์ ุทธิ 7 และ 5 หน่วยตามลาดบั ฉะนนั้ ผู้
ตดั สนิ ใจจงึ สมควรเลอื กทางเลอื กท่ี 2 เน่ืองจากใหผ้ ลประโยชนส์ ุทธสิ ูงสุด

เมอ่ื ตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กท่ี 2 แลว้ ผลผลติ (Output) ก็คือนโยบายท่ีสมเหตุสมผล กล่าว
โดยสรุป จุดเด่นท่ีสาคญั ของตวั แบบท่ียดึ หลกั เหตุผลก็คือ ถือว่าการมีขอ้ มลู ท่สี มบูรณ์ มที รพั ยากรท่ี
จาเป็นอย่างเพยี งพอ และการวเิ คราะหอ์ ย่างเป็นระบบเป็นสง่ิ จาเป็นสาหรบั การตดั สนิ นโยบาย

อย่างไรก็ดี จดุ ดอ้ ย ทส่ี าคญั ของตวั แบบท่ยี ดึ หลกั เหตผุ ลกม็ เี ช่นกนั โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ในโลก
ของความเป็นจรงิ ขอ้ มลู ทรพั ยากรและความสามารถในการวเิ คราะหข์ องคนมจี ากดั ประโยชนส์ ูงสุดของ
ประชาชนมกั ไมไ่ ดค้ วามเห็นเป็นเอกฉนั ท์ ประโยชนแ์ ละตน้ ทุนบางอย่างเปรียบเทยี บกนั หรือใหน้ า้ หนกั
ไมไ่ ดง้ า่ ย บางครง้ั ผูต้ ดั สนิ ใจคานึงถงึ ประโยชนข์ องสว่ นบคุ คลมากกว่าของสงั คม นอกจากน้ี มบี อ่ ยครงั้ ท่ี
ผูต้ ดั สนิ ใจไดต้ ดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กทป่ี ฏบิ ตั ิไดม้ ากกวา่ ทางเลอื กทด่ี ที ่ีสุดคือใหป้ ระโยชนส์ ูงสุดแก่สงั คม

8.3.7 ตวั แบบส่วนเพม่ิ (Instrumentalism): นโยบายในฐานะความแตกต่างจาก
อดตี (Policy as Variations on the Past)

ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบส่วนเพ่มิ นนั้ มองนโยบายว่าเป็นกิจกรรมต่อเน่ืองของรฐั บาลท่มี กี าร
ปรบั เปลย่ี นเพยี งเลก็ นอ้ ยเท่านน้ั ศาสตราจารย์ Charles E. Lindblom ศาสตราจารยท์ างรฐั ศาสตรแ์ ละ
ผูเ้ช่ยี วชาญดา้ นนโยบายสาธารณะ ผูเ้สนอตวั แบบน้ีเป็นคนแรกในการวเิ คราะหต์ วั แบบท่ยี ดึ หลักเหตผุ ล
ว่า ในโลกของความเป็นจรงิ นนั้ ผูต้ ดั สนิ ใจมไิ ดท้ าการวเิ คราะหอ์ ย่างละเอียดรอบคอบ ดงั เช่นในตวั แบบท่ี
ยึดหลกั เหตุผล แต่จะพิจารณาจากอดีตว่าไดท้ าอะไรไปบา้ ง ในปีต่อไปจะทาอะไรเพ่ิมข้ึนเท่าใดโดย
พจิ ารณาทรพั ยากรทม่ี อี ยู่ เวลาและสตปิ ญั ญาของคนทม่ี จี ากดั เป็นหลกั ตัวแบบน้ีเป็นแนวคิดเชิงอนุรกั ษ์
นิยมในการตดั สนิ ใจมากกวา่ เชงิ สรา้ งสรรค์ (Dye, 1984: 35)

- 178 -

เพอ่ื ช่วยใหเ้ขา้ ใจตวั แบบส่วนเพ่มิ ไดง้ ่ายข้นึ จะขอยกตวั อย่างการจดั ทางบประมาณรายจ่ายของ
รฐั บาลซง่ึ ถอื ไดว้ า่ เป็นนโยบายทส่ี าคญั ประการหน่ึงของรฐั บาล คือ นโยบายการจดั สรรทรพั ยากรของชาติ
ในการพฒั นาประเทศซง่ึ ปกตจิ ะจดั ทาเป็นรายปี จากภาพท่ี 20 เป็นการเปรยี บเทยี บการจดั ทางบประมาณ
ทกุ 5 ปี ตง้ั แต่ปีงบประมาณ 2515 ถงึ ปีงบประมาณ 2540 จะพบว่าการจดั ทางบประมาณทกุ 5 ปีจะเพม่ิ
จากอดตี เพยี งเลก็ นอ้ ยเทา่ นน้ั เช่น ถา้ เปรยี บเทยี บงบประมาณปี 2535 กบั ปี 2540 จะพบว่างบประมาณปี
2540 เพม่ิ ข้นึ จากปี 2536 เพยี งเลก็ นอ้ ยเทา่ นนั้ เอง สว่ นทเ่ี ทา่ กนั เราเรยี กว่านโยบายในอดตี สาหรบั ส่วนท่ี
เพม่ิ ข้นึ เราเรยี กว่านโยบายส่วนเพม่ิ

ภาพท่ี 20: ลกั ษณะสาคญั ของตวั แบบส่วนเพม่ิ

นโยบายสว่ นเพม่ิ

นโยบาย
ในอดตี

2515 2520 2525 2530 2535 2540

จดุ เด่นทส่ี าคญั ของตวั แบบส่วนเพ่มิ ก็คือง่ายและสะดวกในทางปฏบิ ตั ิ เพราะเพยี งแต่ดูของเดมิ
ในอดตี แลว้ พจิ ารณาวา่ จะเพม่ิ เตมิ มากนอ้ ยเพยี งใดโดยคานึงถงึ งบประมาณ คน วสั ดุอปุ กรณ์ และเวลาท่ี
มอี ยู่เป็นสาคญั มคี วามเส่ยี งนอ้ ยหรือไม่เสย่ี งเลย จึงมโี อกาสท่จี ะไดร้ บั อนุมตั ิหรือความเหน็ ชอบจากผู้
ตดั สินใจเชิงอนุรกั ษน์ ิยมสูง นอกจากน้ี ยงั มคี วามเป็นไปไดท้ างการเมอื ง การเงนิ การบริหารและทาง
เทคนิคสูง กล่าวคือทางการเมืองน้นั จะมีแรงตา้ นหรือเสียดทานนอ้ ยหรือไม่มีเลย เน่ืองจากมีการ
เปล่ยี นแปลงนอ้ ย ส่วนทางการเงนิ ก็ไม่มีปญั หาเพราะใชง้ บประมาณท่ีมีอยู่เป็นหลกั ทางเทคนิคและ
ทางการบริหารก็เช่นกนั จะไม่มปี ญั หาเน่ืองจากเคยทามาแลว้ และมไิ ดใ้ ชเ้ ทคนิคท่ยี ุ่งยากซบั ซอ้ นแต่อย่าง
ใด

- 179 -

อย่างไรกด็ ี จดุ ดอ้ ยของตวั แบบสว่ นเพม่ิ มหี ลายประการทส่ี าคญั กค็ อื ตวั แบบส่วนเพม่ิ จะไมช่ ่วย
พฒั นาความคิดริเร่ิมหรือการสรา้ งสรรค์ ผลก็คือ คนท่ีมีไฟแรงหากความคิดริเร่ิมใหม่ ๆ ท่ีมภี าวะ
สรา้ งสรรคถ์ กู ปฏเิ สธโดยผูต้ ดั สนิ ใจอยู่บอ่ ย ๆ ก็อาจเกิดความทอ้ แทเ้ฉ่ือยชาหรือออกไปอยู่ท่อี ่นื ซ่งึ คิดว่า
น่าจะดกี ว่าทเ่ี ดมิ ทาใหข้ าดนโยบาย แผนงาน และโครงการใหม่ ๆ เน่ืองจากไม่ไดร้ บั การสนบั สนุนจากผู้
ตดั สนิ ใจ นอกจากน้ียงั ไมม่ ลี กั ษณะทา้ ทายอกี ดว้ ย

8.3.8 ทฤษฎรี ะบบ (Systems Theory): นโยบายในฐานะผลผลติ ของระบบ
(Policy as Systems Output)

ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎีระบบก็คือ ถือว่านโยบายเป็นผลผลติ ของระบบการเมอื งท่พี ยายาม
ตอบสนองต่อการเรียกรอ้ งหรือการผลกั ดนั ของกลุ่มต่าง ๆ จากภายนอกของระบบการเมือง (David
Easton, 1965)

ภาพท่ี 21: ลกั ษณะสาคญั ของทฤษฎรี ะบบ

สง่ิ แวดลอ้ ม สง่ิ แวดลอ้ ม
(Environment) (Environme

การเรยี กรอ้ ง nt)
ปจั จยั (Demands)
นาเขา้ ระบบการเมอื ง การตดั สนิ ใจและการ ผล
(The Political System) ปฏบิ ตั ิ ผลติ
การสนบั สนุน
(Support) (Decisions and

สง่ิ แวดลอ้ ม สง่ิ แวดลอ้ ม
(Environment) (Environment)

- 180 -

จากภาพท่ี 21 จะเหน็ ไดว้ ่าองคป์ ระกอบสาคญั ของทฤษฎรี ะบบประกอบดว้ ย (1) ปจั จยั นาเขา้
(Inputs) ซง่ึ ประกอบดว้ ยการเรียกรอ้ ง (Demands) และการสนบั สนุน (Supports) (2) ระบบการเมอื ง
(The Political System) ซง่ึ มภี าระหนา้ ทส่ี าคญั ในการตดั สนิ ใจลากรปฏบิ ตั ิ (Decisions and Actions)
(3) ผลผลติ (Output) และ (4) สง่ิ แวดลอ้ ม (Environment)

คาวา่ “ระบบ” หมายถงึ ชดุ ของสถาบนั และกจิ กรรมต่าง ๆ ทส่ี ามารถระบไุ ดใ้ นสงั คมซง่ึ มหี นา้ ท่ี
ในการแปลงการเรียกรอ้ ง (ของประชาชน) ไปสู่การตดั สินใจของรฐั บาลซ่ึงจาเป็นจะตอ้ งไดร้ บั การ
สนบั สนุนจากสงั คมทงั้ หมด นอกจากน้ีคาว่า “ระบบ” ยงั หมายถงึ ระบบย่อยต่าง ๆ ของระบบใหญ่ซง่ึ มี
ความสมั พนั ธก์ นั อย่างแนบแน่น และระบบ (ใหญ่) สามารถตอบสนองต่อการเรียกรอ้ งของกาลงั ต่าง ๆ
จากภายนอกเพอ่ื ใหร้ ะบบนนั้ คงอยูต่ ่อไป

ปจั จยั นาเขา้ ไปสู่ระบบการเมอื งประกอบดว้ ยการเรียกรอ้ งและการสนบั สนุนของประชาชน การ
เรยี กรอ้ งจะเกดิ ข้นึ เมอ่ื บคุ คลหรอื กลมุ่ ต่าง ๆ เรยี กรอ้ งต่อรฐั บาลซง่ึ มกั จะออกมาในรูปของขอ้ เรียกรอ้ งซง่ึ
มผี ลต่อนโยบายของรฐั บาล การสนบั สนุนเป็นส่งิ จาเป็นพอ ๆ กบั การเรยี กรอ้ งเพอ่ื ใหร้ ะบบการเมอื งอยู่
รอดซ่งึ อาจจะทาไดห้ ลายรูปแบบ เช่น การยอมรบั ผลการเลอื กตง้ั การเคารพต่อกฎหมาย การเสยี ภาษี
ใหแ้ ก่รฐั และการยนิ ยอมปฏบิ ตั ิตามนโยบายของรฐั บาล เป็นตน้ เน่ืองจาก การเรยี กรอ้ งของกลุม่ ต่าง ๆ
มกั มหี ลายหลาย ฉะนน้ั ระบบการเมอื งท่มี ปี ระสิทธิผลจะตอ้ งสามารถจดั การกบั ความขดั แยง้ ของกลุ่ม
ต่าง ๆ ท่ีเก่ียวขอ้ งและเมอื งท่ีมปี ระสิทธิผลจะตอ้ งสามารถจดั การกบั ความขดั แยง้ ของกลุ่มต่าง ๆ ท่ี
เก่ียวขอ้ งและบงั คบั การใหเ้ ป็นไปตามขอ้ ตกลงท่ไี ดท้ าไวด้ ว้ ย นอกจากน้ี ระบบการเมอื งจะอยู่ต่อไปได้
หรอื ไมอ่ ยา่ งนอ้ ยข้นึ อยูก่ บั ปจั จยั สาคญั 3 ประการ คือ (1) ระบบนนั้ สามารถสรา้ งผลงานหรือผลผลติ เป็น
ทพ่ี อใจของประชาชนมากนอ้ ยเพยี งใด (2) ความเหนียวแน่นท่หี ยงั่ รากลกึ ของระบบเอง และ (3) การใช้
และขวู่ ่าจะใชก้ าลงั หากมคี วามจาเป็น (Dye, 1984: 40-41)

จุดเด่นของทฤษฎีระบบก็คือมองการกาหนดนโยบายค่อนขา้ งเป็นระบบ กล่าวคือ มองว่า
นโยบายสาธารณะเป็นส่งิ ทร่ี ะบบการเมอื งผลติ ข้นึ แต่นโยบายสาธารณะจะดีมเี หตมุ ผี ลหรือไม่ข้นึ อยู่กบั
ปจั จยั นาเขา้ ของระบบ คือการเรียกรอ้ งและการสนบั สนุนของประชาชน นอกจากน้ี ยงั ข้ึนอยู่กบั ขีด
ความสามารถของระบบเองในการปรบั เปลย่ี นปจั จยั นาเขา้ โดยการตดั สนิ ใจอย่างสมเหตุสมผล คานึงถึง

- 181 -

ผลประโยชน์ของส่วนรวม และการนาส่ิงท่ีตดั สินใจไปปฏิบตั ิ จุดเด่นท่ีสาคญั อีกประการหน่ึงคือ ให้
ความสาคญั ต่อสภาพแวดลอ้ มของระบบการเมอื ง โดยเฉพาะอย่างยง่ิ สภาวการณท์ างเศรษฐกจิ และสงั คม
ว่าจะส่งผลทงั้ ในเชิงเอ้ืออานวยและเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบตั ิงานของระบบใหม้ ีประสทิ ธิภาพหรือไม่
เพยี งใด

จุดดอ้ ยของทฤษฎรี ะบบก็คือ ยงั ไม่สามารถตอบคาถามท่สี าคญั และจาเป็นอย่างชดั เจนหลาย
คาถาม คือ (1) ปจั จยั แวดลอ้ มท่สี าคญั ประการใดบา้ งท่ชี ่วยเอ้ือใหม้ กี ารเรยี กรอ้ งต่อระบบการเมอื ง (2)
ระบบการเมอื งท่มี คี ุณลกั ษณะเช่นใดจึงจะสามารถแปลงการเรยี กรอ้ งใหเ้ป็นนโยบายและมคี วามต่อเน่ือง
(3) ปจั จยั แวดลอ้ มนาเขา้ มผี ลต่อคุณลกั ษณะของระบบการเมอื งไดอ้ ย่างไร (4) คุณลกั ษณะของระบบ
การเมอื งมผี ลต่อเน้ือหาสาระของนโยบายไดอ้ ย่างไร (5) ปจั จยั แวดลอ้ มนาเขา้ มผี ลต่อเน้ือหาสาระของ
นโยบายสาธารณะไดอ้ ย่างไร และ (6) นโยบายสาธารณส่งผลต่อส่งิ แวดลอ้ มและคุณลกั ษณะของระบบ
การเมอื งไดอ้ ย่างไร (โดยผ่านกระบวนการป้อนกลบั ของขา่ วสาร)

8.4 กระบวนการกาหนดนโยบาย

การกาหนดนโยบายสาธารณะ จะเหน็ ว่าก่อนท่จี ะมนี โยบายสาธารณะตอ้ งมกี ารตดั สนิ ใจ โดย
การตดั สนิ ใจนนั้ ตอ้ งผ่านการวเิ คราะห์ หรอื การศึกษาขอ้ มลู ก่อน จงึ จะกาหนดนโยบายได้ กระบวนการ
กาหนดนโยบายสาธารณะ มนี กั วชิ าการเสนอดงั น้ี

โธมสั ดาย ไดร้ ะบถุ งึ กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะว่า เป็นกจิ กรรมทางการเมอื งท่อี าจ
สรุปข้นึ เป็นขนั้ ตอนใหญ่ ๆ 5 ขนั้ ตอน คอื

1 ขน้ั ระบุปญั หา เป็นขนั้ ตอนทม่ี กี ารแสดงออกถงึ ความตอ้ งการต่าง ๆ ท่เี รยี กรอ้ งการกระทา
ของรฐั บาล

2 ขนั้ จดั ทาขอ้ เสนอนโยบาย เป็นขนั้ ตอนท่มี กี ารจดั ระเบยี บวาระเพอ่ื ใหม้ กี ารอภปิ รายกนั อย่าง
กวา้ งขวางและจดั ทาขอ้ เสนอแผนงานเกย่ี วกบั แนวทางแกไ้ ขปญั หา

3 ขนั้ ประกาศเป็นนโยบาย เป็นขนั้ ตอนท่มี กี ารคดั เลอื กขอ้ เสนอนโยบาย เสริมสรา้ งแรง
สนบั สนุนทางการเมอื ง และการประกาศใชน้ โยบาย

- 182 -

4 ขน้ั ดาเนินการตามนโยบาย เป็นขนั้ ตอนของการจดั หน่วยงานรบั ผดิ ชอบ จดั หาค่าใชจ้ ่าย หรือ
บรกิ ารทจ่ี าเป็นให้ และทาการจดั เกบ็ ภาษอี ากร

5 ขนั้ ประเมนิ ผล ในขน้ั ตอนน้ีจะมกี ารศึกษาแผนงานต่าง ๆ รายงานผลท่เี กิดจากแผนงาน
เหล่านน้ั ประเมนิ ผลผลกระทบของโครงการท่ีมีต่อสงั คมทงั้ ท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมาย และกลุ่มท่ีไม่เป็น
เป้าหมายดว้ ย รวมตลอดถงึ เสนอแนะแนวทางการเปลย่ี นแปลงและปรบั ปรุงต่อไป กลุ ธน ธนาพงศธร
อธบิ ายกระบวนการกาหนดนโยบายซง่ึ ประกอบไปดว้ ย 7 ขน้ั ตอน คอื

1. ขน้ั การพจิ ารณาถงึ ปญั หาต่าง ๆ ทต่ี อ้ งการแกไ้ ข กลา่ วคือ ก่อนท่จี ะมกี ารกาหนดนโยบาย
อย่างใดอย่างหน่ึงนน้ั ย่อมจะตอ้ งมกี ารพจิ ารณาถงึ ปญั หาทจ่ี ะตอ้ งแกไ้ ขโดยนโยบายนน้ั ๆ แต่เน่ืองจาก
ในประเทศหน่ึง ๆ ในขณะใดขณะหน่ึงย่อมจะมปี ญั หาต่าง ๆ อยู่อย่างมากมาย ดงั นนั้ ในขน้ั ตอนน้ีผู้
กาหนดนโยบายจะตอ้ งทาการคน้ หาและรวบรวมปญั หาต่าง ๆ ทม่ี อี ยู่ในสงั คมในขณะนน้ั และจดั ลาดบั
ความสาคญั เร่งด่วนก่อนหลงั ท่จี ะแกไ้ ขปญั หาเหล่านน้ั แลว้ ตดั สนิ ใจเลอื กปญั หาท่มี คี วามสาคญั เร่งด่วน
ทส่ี ุดทจ่ี ะตอ้ งแกไ้ ขโดยการกาหนดเป็นนโยบายต่อไป

2. ขนั้ การเสนอความคิดรเิ ร่มิ กล่าวคือ เป็นขนั้ ของการเสนอแนะความคิดรเิ ร่มิ ต่าง ๆ ทจ่ี ะเป็น
หนทางในการแกไ้ ขปญั หาทไ่ี ดร้ บั การคดั เลอื กแลว้ ว่ามคี วามสาคญั เร่งด่วนท่สี ุด ในการเสนอแนะความคิด
รเิ ร่มิ น้ี ผูเ้สนออาจจะเสนอแนะหนทางเลอื กวธิ แี กไ้ ขไดห้ ลาย ๆ วธิ ี และผูเ้สนอแนะความคิดรเิ ร่มิ อาจจะ
เป็นบคุ คลในฝ่ายการเมอื ง ขา้ ราชการประจา หรอื บคุ คลหน่ึงบคุ คลใดกไ็ ด้

3. ขน้ั การคน้ หา รวบรวมข่าวสารขอ้ มลู และปจั จยั ต่าง ๆ เพ่อื เป็นหลกั ประกนั ไดว้ ่าความคิด
ริเร่มิ ต่าง ๆ ท่มี ผี ูเ้สนอแนะข้นึ นน้ั เป็นความคิดทส่ี ามารถนาเอามาปฏบิ ตั ไิ ด้ และสามารถแกไ้ ขปญั หา
ดงั กลา่ วไดส้ าเรจ็ ตามเป้าหมาย จงึ ตอ้ งมกี ารประมวลรวมขา่ วสารขอ้ มลู และปจั จยั ต่าง ๆ ท่สี งั คมนน้ั มอี ยู่
หรอื เป็นอยูใ่ นขณะนน้ั ใหม้ ากทส่ี ุด และถกู ตอ้ งตรงกบั ความเป็นจรงิ ทส่ี ุด

4. ขน้ั การยกร่างนโยบายเบ้อื งตน้ เมอ่ื ไดป้ ระมวลรวบรวมข่าวสารขอ้ มลู และปจั จยั ต่าง ๆ ซง่ึ จะ
เป็นเคร่อื งตดั สนิ ใจไดว้ ่า ความคิดรเิ ร่มิ ใดท่สี ามารถนามากาหนดเป็นนโยบายและสามารถแกไ้ ขปญั หา
ดงั กลา่ วไดอ้ ย่างแทจ้ รงิ แลว้ กด็ าเนินการยกร่างเป็นนโยบายขน้ั แรกเอาไวอ้ ย่างคร่าว ๆ โดยอาจท่จี ะมกี าร
แกไ้ ขเปลย่ี นแปลงไดใ้ นภายหลงั

- 183 -

5. ขนั้ การแกไ้ ขเปลย่ี นแปลงร่างนโยบาย เมอ่ื ไดด้ าเนินการยกร่างนโยบายขนั้ ตน้ แลว้ ก่อนท่จี ะ
ไดก้ าหนดเป็นนโยบายอย่างหน่ึงอย่างใดออกไปอย่างเด็ดขาด ผูก้ าหนดนโยบายควรจะไดร้ บั ฟงั ความ
คิดเหน็ ทศั นคตแิ ละปฏกิ ริ ยิ าจากประชาชน กลุ่มชนและองคก์ ารต่าง ๆ เก่ยี วกบั ร่างนโยบายนนั้ ซ่งึ ขนั้
ตอนน้ีเท่ากบั เป็นการเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนและกลุม่ อทิ ธิพลต่าง ๆ ไดแ้ สดงทรรศนะท่จี ะยอมรบั หรือไม่
ยอมรบั ร่างนโยบายนน้ั ๆ และเท่ากบั เปิดโอกาสใหผ้ ูก้ าหนดนโยบายมเี วลาสารวจตรวจสอบประเมนิ ผล
และแกไ้ ขเปล่ียนแปลงนโยบายนน้ั ใหม้ คี วามถูกตอ้ งสมบูรณ์อย่างแทจ้ ริง ซ่ึงเท่ากบั เป็นการทาให้
กระบวนการกาหนดนโยบายมคี วามรอบคอบรดั กมุ มากยง่ิ ข้นึ

6. ขน้ั การกาหนดหรือวางนโยบาย หลงั จากทไ่ี ดม้ กี ารแกไ้ ขเปลย่ี นแปลงในร่างนโยบายเสร็จ
เรยี บรอ้ ยแลว้ ผูก้ าหนดนโยบายกด็ าเนินการวางหรือกาหนดนโยบายเป็นขน้ั สุดทา้ ยซง่ึ เท่ากบั ว่าภารกจิ ใน
การกาหนดนโยบายใกลท้ จ่ี ะส้นิ สุดลงแลว้

7. ขน้ั การประกาศใชน้ โยบาย นโยบายทไ่ี ดก้ าหนดข้นึ อย่างเรียบรอ้ ยแลว้ นน้ั จะยงั ไมม่ ผี ล
บงั คบั ใช้ ตราบเท่าท่ยี งั มไิ ดม้ กี ารประกาศใหป้ ระชาชนไดท้ ราบโดยทวั่ ถงึ ดงั นน้ั การประกาศใชน้ โยบาย
จงึ เท่ากบั เป็นขน้ั ตอนสุดทา้ ยของกระบวนการกาหนดนโยบาย และถอื ว่าเป็นขนั้ ตอนเร่มิ ตน้ ของการนาเอา
นโยบายไปปฏบิ ตั ิ ส่วนวธิ กี ารประกาศใชน้ โยบายนน้ั อาจเป็นการประกาศในรฐั สภาซ่งึ ถอื ว่าเป็นการแถลง
นโยบายโดยผ่านตวั แทนของประชาชน (ในกรณีท่ปี ระเทศนนั้ มสี ภานิติบญั ญตั ิ) หรอื อาจประกาศโดยตรง
ต่อประชาชนหรือโดยผ่านสอ่ื มวลชนต่าง ๆ ก็ได้ เช่น วทิ ยุ หนงั สอื พมิ พ์ หรอื เอกสารของทางราชการ
เป็นตน้ สมพศิ สุขแสน เสนอวา่ กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะมี 3 ขนั้ ตอนใหญ่ ๆ คอื

1. การก่อตวั ของนโยบายสาธารณะ การก่อตวั ของนโยบาย หรือการก่อรูปนโยบาย เป็นการระบุ
สภาพปญั หาสาธารณะใหช้ ดั เจนเสยี ก่อนว่าปญั หาน้ีเป็นปญั หาของใคร ใครไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นบา้ ง ถา้
รฐั บาลไม่เขา้ ไปแกไ้ ขจะเกิดผลกระทบอะไรตามมา ถา้ รฐั บาลเขา้ ไปแกไ้ ขใครจะไดป้ ระโยชน์ใครเสีย
ประโยชน์ และใครควรจะเป็นผูร้ บั ผดิ ชอบในการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิใหบ้ รรลุผลสาเรจ็ การก่อตวั ของ
นโยบายจงึ มใิ ช่เพยี งแต่ระบปุ ญั หาสาธารณะเท่านน้ั แต่จะเก่ียวขอ้ งสมั พนั ธก์ บั การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
อกี ดว้ ย

- 184 -

2. การเตรยี มเสนอร่างนโยบาย ขน้ั ตอนน้ีประกอบดว้ ย การวางขอ้ กาหนดเก่ยี วกบั จุดมงุ่ หมาย
ของนโยบาย การเสนอทางเลอื กของนโยบาย และการจดั ทาร่างนโยบาย

3. การอนุมตั ิและประกาศเป็นนโยบาย ขน้ั ตอนน้ีประกอบดว้ ย การคดั เลอื กขอ้ เสนอนโยบาย
การสรา้ งเสยี งสนบั สนุนทางการเมอื ง และการประกาศใชน้ โยบายสาธารณะ ท่กี ล่าวมาขา้ งตน้ เป็นแค่ส่วน
หน่ึงของนกั วชิ าการทเ่ี สนอกระบวนการกาหนดนโยบาย ในการนาเสนอต่างกม็ คี วามคิดเหน็ ทค่ี ลา้ ยคลงึ
และแตกต่างกนั เช่น โธมสั ดาย เสนอว่ากระบวนการกาหนดนโยบายครอบคลุมถงึ การนานโยบายไป
ปฏบิ ตั แิ ละประเมนิ ผล แต่ กลุ ธน ธนาพงศธร และ สมพศิ สุขแสน เสนอว่ากระบวนการกาหนดนโยบาย
สาธารณะส้นิ สุดลงในขนั้ ตอนการอนุมตั ิ และประกาศใชน้ โยบาย

8.5 ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจเพอ่ื กาหนดนโยบายสาธารณะ

ในการบริหารงาน หรือก่อนจะเขา้ บริหารงานของรฐั บาล จะตอ้ งกาหนดนโยบายสาธารณะ และ
ประกาศใหป้ ระชาชนไดท้ ราบ ไม่เฉพาะในประเทศตนเองเท่านนั้ ต่างประเทศกม็ คี วามสนใจเหมอื นกนั
ดงั นน้ั ก่อนท่ีกาหนดนโยบายสาธารณะนน้ั จะตอ้ งมีการคิดวิเคราะหแ์ ละตดั สินใจเป็นอย่างดีแลว้ จึง
กาหนดออกมา เมอ่ื มคี วามสาคญั อย่างน้ีแลว้ การตดั สนิ ใจในการกาหนดนโยบายสาธารณะตอ้ งกระทา
ตามหลกั วชิ าการ ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจมหี ลายทฤษฎี ข้นึ กบั ผูใ้ ชจ้ ะเลอื กใชท้ ฤษฎใี ด ในทน่ี ้ีขอยกตวั อย่าง
ทฤษฎบี างทฤษฎี ดงั น้ี

1. ทฤษฎหี ลกั การและเหตผุ ล ทฤษฎนี ้ีมพี ้นื ฐานมาจากแนวคิดนกั เศรษฐศาสตรเ์ ก่ยี วกบั เหตุผล
ในการตดั สินใจของบุคคลและขององคก์ าร เพ่อื บรรลุเป้าหมายสูงสุด ในทางเศรษฐศาสตรน์ นั้ การ
ตดั สนิ ใจทม่ี หี ลกั การและเหตผุ ลเร่มิ จาก

(1) มคี วามเขา้ ใจปญั หา หรือความตอ้ งการ กล่าวคือ เมอ่ื จะกาหนดนโยบายแน่นอนว่าเป็นการ
กาหนดข้นึ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หา หรอื ความตอ้ งการในอนาคต เพราะฉะนนั้ ตอ้ งเขา้ ใจปญั หาหรอื ความตอ้ งการ
อย่างดี

(2) หาทางเลอื ก เป็นการพจิ ารณาหลาย ๆ วธิ ีการเพ่อื แกไ้ ขปญั หา หรอื เพอ่ื ตอบสนองความ
ตอ้ งการว่ามกี ่วี ธิ กี าร

- 185 -

3) วเิ คราะหท์ างเลอื กวา่ แต่ทางเลอื กมลี กั ษณะอย่างไร แกป้ ญั หาไดร้ วดเรว็ หรอื มแี นวโนม้ จะใช้
ทรพั ยากรมากหรอื นอ้ ย มปี ญั หาหรอื อปุ สรรคอยา่ งไร

(4) เปรยี บเทยี บทางเลอื กเป็นการนาลกั ษณะของแต่ละทางเลอื กมาเปรยี บเทยี บกนั
(5) เลอื กทางเลอื กทด่ี ีท่สี ุด หลงั จากเปรยี บเทยี บทางเลอื กแลว้ ขอ้ ดีของการใชท้ ฤษฎนี ้ีคือ นา
เทคนิคทางวทิ ยาศาสตรม์ าใช้ เช่นการวิเคราะหห์ าตน้ ทุนกาไร การวิเคราะหเ์ ชิงเสน้ การหาอตั รา
ผลตอบแทน ความคุม้ ทนุ เป็นตน้ ทาใหข้ อ้ มลู ทว่ี เิ คราะหไ์ ดม้ คี วามเทย่ี งตรง พยากรณ์หรือคาดการณ์ได้
แมน่ ยา น่าเช่อื ถอื ขอ้ ดอ้ ยของการใชท้ ฤษฎนี ้ีคือ มคี ่าใชจ้ ่ายสูง อาจมขี อ้ จากดั ดา้ นความรูค้ วามเช่ยี วชาญ
ระยะเวลา และขอ้ มลู ทน่ี ามาวเิ คราะห์
2. ทฤษฎสี ่วนเพม่ิ ทฤษฎนี ้ีเป็นการตดั สนิ ใจของรฐั บาลทก่ี ระทากิจกรรมใดกจิ กรรมหน่ึงทเ่ี คย
ทามาในอดีต เพยี งแต่เพ่มิ งบประมาณเลก็ นอ้ ย ไม่ตอ้ งคิดรเิ ร่มิ ใหมท่ งั้ หมด ทาใหง้ ่ายและประหยดั เวลา
ไมต่ อ้ งรวบรวมขอ้ มลู มาก ขอ้ ดีของทฤษฎีน้ี คือสามารถปรบั ปรุง แกไ้ ขเพม่ิ เติมได้ ทง้ั น้ีข้นึ อยู่กบั ผู้
กาหนดนโยบาย ทาใหส้ ะดวกรวดเร็ว และคาดการณผ์ ลทเ่ี กดิ ข้นึ ได้ เมอ่ื เกิดปญั หาสามารถแกไ้ ขไดท้ นั ที
เน่ืองจากปฏบิ ตั ิมาแลว้ หรืออีกนยั หน่ึงสามารถท่จี ะหาวธิ กี ารป้องกนั ปญั หาทอ่ี าจจะเกดิ ข้นึ ไดไ้ วล้ ว่ งหนา้
ขอ้ เสยี ของทฤษฎนี ้ีคือ ไมก่ ่อใหเ้กดิ แนวคิดใหม่ บางครง้ั ไมเ่ หมาะสมกบั สถานการณ์ทเ่ี ปลย่ี นไป
3. ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจแบบผสมผสาน เป็นการใชข้ อ้ ดที งั้ สองทฤษฎี คือ ทฤษฎหี ลกั การและ
เหตุผลและทฤษฎสี ่วนเพม่ิ ทง้ั น้ีข้นึ อยู่กบั สถานการณห์ รอื ความพรอ้ ม เช่น ถา้ มขี อ้ มลู เพยี งพอ และ
จาเป็นตอ้ งใชห้ ลกั สถติ ิมาเป็นฐานตดั สนิ ใจ เช่น ในกรณีนโยบายท่ตี อ้ งลงทุนจาตอ้ งวเิ คราะหว์ ่ามคี วาม
คุม้ ค่าของนโยบายหรอื ไม่ แต่ในกรณีนโยบายท่เี ก่ียวขอ้ งกบั สงั คม ซง่ึ ไมต่ อ้ งการทราบผลความคุม้ ทุน
แต่เนน้ บรกิ ารประชาชน กไ็ มจ่ าเป็นตอ้ งใชห้ ลกั วเิ คราะหม์ ากนกั
สรุป การกาหนดนโยบายสาธารณะ ในความหมายกวา้ ง หมายถงึ การเตรียมการออกนยาบของ
นกั บริหารเพ่อื แกป้ ญั หา หรอื เป็นการทร่ี ฐั บาลตดั สนิ ใจและพดู ว่าจะทาอะไรบา้ งเก่ียวกบั ปญั หาท่รี บั รูว้ ่า
เกดิ ข้นึ และในความหมายท่แี คบหมายถงึ การตดั สนิ ใจนโยบายอย่างเป็นระบบและเป็นกระบวนการทาง
การเมอื งอยา่ งหน่ึง

- 186 -

สาหรบั อานาจหนา้ ท่ีในการกาหนดนโยบายสาธารณะนนั้ เป็นของรฐั บาลระดบั ต่าง ๆ ตามท่ี
กาหนดไวใ้ นรฐั ธรรมนูญ โดยรฐั บาลอาจใชก้ ลไกการกาหนดนโยบายในลกั ษณะทต่ี ่างกนั

กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะประกอบดว้ ยขนั้ ตอนของกิจกรรมท่สี าคญั หลายขนั้ ตอน
ซ่งึ นกั วชิ าการต่าง ๆ ไดก้ าหนดขนั้ ตอนข้นึ ในลกั ษณะท่แี ตกต่างกนั ออกไป อย่างไรก็ตาม กระบวนการ
ดงั กล่าวย่อมประกอบข้นึ ดว้ ยขนั้ ตอนท่สี าคญั อย่างนอ้ ย 3 ขนั้ ตอน คือ ขน้ั ตอนการระบปุ ญั หา ขน้ั ตอน
การจดั ทาขอ้ เสนอนโยบาย และขน้ั ตอนการประกาศเป็นนโยบาย

การกาหนดนโยบายสาธารณะ คือการตดั สนิ ใจวางแนวทางกวา้ ง ๆ ในการแกไ้ ขปญั หาหรือการ
สนองความตอ้ งการ ส่งิ สาคญั คือการตดั สนิ ใจว่าจะกาหนดนโยบายสาธารณะอย่างไรจงึ จะสามารถแกไ้ ข
ปญั หา และสนองความตอ้ งการได้ ซ่ึงการตดั สินใจนั้นจะตอ้ งอาศยั ขอ้ มูล และใชเ้ ทคนิค ทฤษฎีช่วย
ตดั สนิ ใจกระบวนการกาหนดนโยบายมี 3 ขน้ั ตอนใหญ่ ๆ คือ การก่อตวั ของนโยบาย การเตรียมเสนอ
ร่างนโยบาย และการอนุมตั ิ ประกาศนโยบาย

บรรณานุกรม

1. ภาษาไทย

กมล ทองธรรมชาติ และ เชาวนะ ไตรมาศ.(2545). ววิ ฒั นาการของระบอบรฐั ธรรมนูญไทยจากอดีตถึง
ปจั จบุ นั . กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พบ์ รรณกจิ 1991 จากดั .

กมล สมวเิ ชยี ร. (2514). วฒั นธรรมการเมอื งไทยกบั การพฒั นาการเมอื งในวรรณไวทยากร: รฐั ศาสตร.์
พระนคร: ไทยวฒั นาพานิช.

กระมล ทองธรรมชาต.ิ (2512). การเมอื งระหวา่ งประเทศ. กรุงเทพมหานคร: ไทยวฒั นาพานิช.
กลา้ ทองขาว. (2551). เอกสารประกอบการสอนชุดวชิ านโยบายสาธารณะและการวางแผน หน่วยท่ี 6

เรอ่ื ง การนานโยบายไปปฏบิ ตั .ิ นนทบรุ :ี มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช.
การสมั มนาทศวรรษประชาชาต-ิ ธุรกจิ .(2530). เอกสารประกอบการสมั มนา "ทศวรรษประชาชาติ-ธุรกิจ".

ม.ป.ป.
กุลธน ธนาพงศธร. (2521). หลกั การกาหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์

มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตรก์ ลุ ธน.
เกริกเกียรติ พิพฒั นเ์ สรธี รรม. (2528). ปญั หาเศรษฐกจิ ทีส่ าคญั ของประเทศไทย. กรุงเทพฯ : คณะ

เศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์
แกว้ คา ไกรสรพงษ,์ (2548). หลกั นโยบายสาธารณะยุคใหม่. กรุงเทพฯ: โครงการผลิตตารา คณะ

รฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั .
โกวทิ วงศส์ ุรวฒั น.์ (2534). รฐั ศาสตรก์ บั การเมอื ง. กรุงเทพมหานคร : สานกั พมิ พต์ ะเกยี ง.
เขยี น ธีระวิทย.์ (2536). วกิ ฤตการณก์ ารเมอื งไทย : กรณีพฤษภามหาวปิ โยค พ.ศ. 2535. กรุงเทพฯ :

มตชิ น.
จรูญ สุภาพ. หลกั รฐั ศาสตร.์ (2514). กรุงเทพมหานคร: ไทยวฒั นาพานิช.

- 188 -

จินดาลกั ษณ์ วฒั นสนิ ธุ.์ (2539). การประเมนิ นโยบายสาธารณะ. ในเอกสารการสอนชดุ วชิ านโยบาย
สาธารณะและการวางแผน หน่วยท่ี 6 สาขาวทิ ยาการจดั การ (พมิ พค์ รง้ั ท่ี 2)
มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช. กรุงเทพฯ: บรษิ ทั สารมวลชน.

จริ วฒั น์ รจนาวรรณ. (2546). ปฏริ ูปการเมอื งและระบบราชการ. กรุงเทพฯ: พง่ึ ตน.
ชนิตา รกั ษพ์ ลเมอื ง. (2535). การวิจยั แบบเทคนิคเดลฟาย. อา้ งอิงใน ทศ ศิริสมั พนั ธ์ (บรรณาธิการ).

เทคนิควธิ กี ารวเิ คราะหน์ โยบาย. กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั
ชยั อนนั ต์ สมทุ รวณิชและพรี ศกั ด์ิ จนั ทรวรนิ ทร.์ (2525).ขอ้ มลู พ้นื ฐานกึง่ ศตวรรษแห่งการเปลยี่ นแปลง

การปกครองไทย. กรุงเทพฯ : เจา้ พระยาการพมิ พ.์
ชยั อนนั ต์ สมทุ รวณิช. (2529). การพฒั นาสมรรถนะขององคก์ รนิตบิ ญั ญตั ิ. กรุงเทพมหานคร : เอกสาร

วจิ ยั .
ชยั อนนั ต์ สมทุ รวณิช. (2517). การปฏิรูปรฐั สภา: ขอ้ เสนอเบ้อื งตน้ ในการปรบั ปรุงรฐั สภาไทย.

กรุงเทพมหานคร : พฆิ เณศ.
ชยั อนนั ต์ สมทุ รวณิช. (2523). อดุ มการณท์ างการเมอื ง. กรุงเทพมหานคร : ดวงดกี ารพมิ พ.์
ชยั อนนั ต์ สมทุ วณิช. (2544). จากรฐั ชาตสิ ูร่ ฐั ตลาด: แนวความคดิ เกยี่ วกบั รฐั และสงั คมในยคุ โลกานุวตั ร.

กรุงเทพฯ: บา้ นพระอาทติ ย.์
ชลิ ว่ี ฮอลลงิ กา้ . (2537). การเมอื งการปกครองไทยเลม่ 3. กรุงเทพฯ: ภมู บิ ญั กติ การพมิ พ.์
ชบุ กาญจนประกร. ( 2508). หลกั การกาหนดนโยบายบริหารของเทศบาล. รฐั ประศาสนศาสตร์ ปี 5 เลม่

4 เมษายน พ.ศ. 2508.
ชุบ กาญจนประกร. (2504). “รฐั ประศาสนศาสตร์” สงั คมศาสตร.์ แนวทางการศึกษาสาขา.

กรุงเทพมหานคร: มงคลการพมิ พ.์
ณรงค์ เพชรประเสรฐิ และคณะ. (2548). การเมอื งเรือ่ งขา้ ว ภายใตอ้ านาจรฐั ทุนผูกขาด. บริษทั เอดิสนั

เพรสโปรดกั ส์ จากดั 2548 หนา้ 85 และศูนยเ์ อกสารเพอ่ื งานพฒั นาชนบท (มปป.).
ณรงค์ เพชรประเสรฐิ . (2548). คนชนั้ กลางไทยในกระแสทนุ นิยม. กรุงเทพฯ : เอดสิ นั เพลส.

- 189 -

ดารง แกว้ วเิ ชยี ร. (2507). “แนวศึกษารฐั ประศาสนศาสตรส์ าหรบั ชาวต่างประเทศ”. รฐั ประศาสนศาสตร.์
ปี 5. เลม่ 2 ตลุ าคม.

เดชชาติ วงศโ์ กมลเชษฐ. (2512). หลกั รฐั ศาสตร.์ กรุงเทพมหานคร: ไทยวฒั นาพานิช.
ถวลั ยร์ ฐั วรเทพพุฒพิ งศ์. (2541). การกาหนดและการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ: ทฤษฎแี ละ การ

ประยกุ ตใ์ ช.้ กรุงเทพฯ : สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร.์
ทศพร ศิริสมั พนั ธ.์ (2539). “ความรูเ้ บ้อื งตน้ เกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ”. กรุงเทพฯ : ศูนยห์ นงั สือ

จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั .
ทศพร ศิริสมั พนั ธ.์ (2539). ความรูเ้ บ้อื งตน้ เกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: ศูนยห์ นงั สือ

จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั
ทศพร ศิริสมั พนั ธ.์ (2539). เทคนิควิธีการวิเคราะหน์ โยบาย. กรุงเทพฯ: สานกั พิมพจ์ ุฬาลงกรณ์

มหาวทิ ยาลยั
ทนิ พนั ธ์ นาคะตะ. (2516). “นโยบาย การพฒั นาและวิชาการ”. พฒั นบริหารศาสตร.์ ปี 13. เล่ม1.

มกราคม 2516.
ทนิ พนั ธ์ นาคะตะ. (2526). รฐั ศาสตร์ ทฤษฎี แนวคิด ปญั หาสาคญั และแนวทางการศึกษาวิเคราะห์

การเมอื ง. กรุงเทพมหานคร : บรรณกจิ การคด.ี
ธนาพงศธร. (2520). หลกั การกาหนดนโยบายของรฐั . กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์
นคร พจนวรพงษแ์ ละอุกฤษ พจนวรพงษ.์ (2544). ขอ้ มูลประวตั ิศาสตรก์ ารเมอื งไทย (พิมพค์ รง้ั ท่ี 3).

กรุงเทพฯ : โรงพมิ พไ์ ทยวฒั นาพานิช.
นรกิจบริหาร. หลวง. (2517). การจดั ระเบยี บบริหารราชการแผ่นดิน. กรุงเทพมหานคร : ไทยวฒั นา

พานิช.
ปฐม มณีโรจน.์ (2517). “ขา้ ราชการประจากบั การเมอื งระบบพรรค”. พฒั นบริหารศาสตร.์ ปี 14. เลม่ 4

ตลุ าคม 2517.
ประสิทธ์ิ ปิวาวฒั นพานิช. 2549. ความรูท้ วั่ ไปเกี่ยวกบั กฎหมาย. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์

มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์