การเมืองกับนโยบายสาธารณะ

- 90 -

สาหรบั Ira Skarkansky (Sharkansky 1970) แลว้ มองว่าปจั จยั ตวั น้ีมอี ิทธพิ ลทงั้ ในการเป็น
แหลง่ สง่ พลงั สนบั สนุนใหเ้กดิ นโยบาย และรบั ผลกระทบจากนโยบายนนั้ ในส่วนท่เี ป็นพลงั กค็ ือ ผลจาก
การวดั มติมหาชนทาใหเ้ ป็นขอ้ มูลอีกดา้ นหน่ึงท่ีทาใหร้ ฐั บาลมีความชอบธรรมในการผลกั ดนั ใหเ้ กิด
นโยบายนนั้ ๆ ข้นึ ส่วนผลท่ปี ระชาชนเป็นผูไ้ ดร้ บั ผลกระทบอนั เนืองมาจากนโยบายนนั้ จะเป็นขอ้ มลู ให้
รฐั บาลมกี ารปรบั เปลย่ี นเพอ่ื ใหน้ โยบายนนั้ สนองตอบต่อประชาชนอยา่ งแทจ้ รงิ

จากคานิยามดงั กล่าวมาน้ีช้วี ่า ปจั จยั ตวั น้ีมสี ่วนเก่ยี วขอ้ งโดยเฉพาะในช่วงการกาหนดนโยบาย
เป็นอย่างมาก เช่น ในประเทศองั กฤษ หรือสหรฐั อเมริกา แต่อย่างไรกต็ าม การใชป้ จั จยั ตวั น้ีตอ้ งใชด้ ว้ ย
ความระมดั ระวงั เพราะมจี ดุ อ่อนหลายประการ ดงั น้ี

1. มตมิ หาชนมลี กั ษณะไม่อยู่ตวั เปลย่ี นแปลงไดง้ า่ ย ถา้ มแี รงกระทบแรง ๆ ทงั้ น้ี เพราะความ
คิดเหน็ ของบคุ คลบางคนจะเปลย่ี นแปลงเมอ่ื เวลาผ่านไป คาถามต่อประเดน็ เดิมจากบคุ คลเดิมอาจไดร้ บั
คาตอบต่างไปไดด้ งั นนั้ จากการทาการสารวจประชามตเิ ราจงึ อาจไดค้ าตอบเป็นอย่างอ่นื ดว้ ยเหตุน้ีการทา
ประชามตทิ เ่ี รยี กในภาษาองั กฤษว่า Poll นน้ั จงึ มกั ทาการสารวจต่อประเดน็ ใดประเดน็ หน่ึงหลาย ๆ ครงั้

2. ประเด็นท่ีสองท่ีเก่ียวขอ้ งกบั มติมหาชนคือ โดยทวั่ ไปแลว้ มีคนเป็นจานวนนอ้ ยท่ีจะมี
ความเห็นต่อปญั หานโยบายอนั ใดอนั หน่ึงท่สี งั คมกาลงั เผชิญ ดงั นนั้ หลายคนท่ีถูกถามในการสารวจ
ประชามติ มกั ตอบโดยไมใ่ หค้ วามจริงจงั ต่อคาตอบมากนกั นกั วชิ าการหลายคนจงึ เตอื นใหร้ ะมดั ระวงั ใน
การใชผ้ ลสารวจประชามตแิ บบน้ี ซง่ึ นกั วชิ าการบางคนเรยี กว่า “Doorstep Opinion”

3. จดุ อ่อนอกี ประการหน่ึงคือ ผูน้ าไม่มคี วามรบั รู้ เก่ยี วกบั ความคิดเหน็ ของมวลชนดพี อ มกั
แปลผิด ซ่ึงอาจมาจากการไดข้ อ้ มูลข่าวสารท่ีไม่ถูกตอ้ งจากแหล่งขอ้ มูล เช่น ผูใ้ กลช้ ิด ผูน้ ากลุ่มท่ีมี
อทิ ธพิ ลซง่ึ มกั เรยี กวา่ เป็น “Upper-Class Bias” จดุ อ่อนดงั กลา่ วน้ีมตี วั อยา่ งใหเ้หน็ อยู่บอ่ ย ๆ

จากลกั ษณะของมติมหาชน และจุดอ่อนบางประการไดช้ ้ีว่ามติมหาชนมสี ่วนเก่ียวกบั นโยบาย
พอสมควร โดยเฉพาะผลต่อการกาหนดนโยบายเพราะเราอาจใชก้ ารวดั มตมิ หาชนเป็นเคร่อื งมอื หยงั่ เชิง
อารมณข์ องประชาชนทถ่ี กู กระทบโดยนโยบายนน้ั ๆ ไมว่ ่าจะเป็นในทางบวกหรอื ทางลบกต็ าม

นอกจากนนั้ กอ็ าจใชว้ ธิ กี ารวดั มตมิ หาชนเพอ่ื ใหเ้ป็นวธิ ีทนี โยบายนน้ั ๆ จะไดร้ บั การยอมรบั จาก
ประชาชนใชเ้ ป็นแนวทางปฏิบตั ิต่อไป การท่ีจะใชก้ ็อาจใชโ้ ดยเสนอแนวนโยบายใหป้ ระชาชนใหค้ วาม

- 91 -

เหน็ ชอบในระหว่างท่มี กี ารเลอื กตง้ั โดยเฉพาะอย่างยง่ิ เม่อื มกี ารเลอื กต้ังทวั่ ไป ซ่งึ เป็นวิธีวดั อารมณ์ของ
ประชาชนไดผ้ ลทางหน่ึง

ส่ิงท่ีตอ้ งระวงั มากเป็นพิเศษคือ อย่างใหเ้ กิดลกั ษณะท่ีเราเรียกว่าการตบแต่ง โดยบุคคลท่ี
ตอ้ งการใหน้ โยบายสาธารณะนน้ั ส่งผลบวกเฉพาะกลมุ่ ตน ในขณะทค่ี นส่วนใหญ่เสยี ประโยชน์

วฒั นธรรมทางการเมอื ง
เป็นปจั จยั แวดลอ้ มทอ่ี าจดูเป็นลกั ษณะนามธรรมมาก แต่เป็นสง่ิ แวดลอ้ มสาคญั ไม่ว่าจะมองจดุ
ไหนของกระบวนการนโยบายก็ตาม ในแง่คานิยามแลว้ คาอธิบายท่ี G. Almond และ G. Powell
(Almond and Powell, 1966) ไดใ้ หม้ คี วามกระชบั และมผี ูน้ าไปอา้ งองิ บ่อยนนั่ คือ วฒั นธรรมทาง
การเมอื ง คือ แบบอย่างของเจตคติ (Attitudes) และความโนม้ เอียงซ่งึ บคุ คลในฐานะสมาชิกของระบบ
การเมอื งมตี ่อการเมอื ง ส่วนR. Dahl (Dahl, 1966) อธบิ ายว่า วฒั นธรรมทางการเมอื งเป็นปจั จยั ในการ
อธบิ ายแบบแผนต่าง ๆ อนั แตกต่างกนั ของความขดั แยง้ ทางการเมอื ง ลกั ษณะเด่ิน ๆ ไดแ้ ก่ ความรูส้ กึ
หรือการอบรมกล่อมเกลาของการแกป้ ญั หาและการทม่ี กี จิ กรรมร่วมกนั และความรูส้ กึ หรอื การอบรมสงั่
สอนทม่ี ตี ่อระบบการเมอื งและทม่ี ตี ่อบุคคลอ่นื
จากคานิยามหรือคาอธิบายขา้ งตน้ ช่วยช้ีใหเ้ ห็นว่า การท่บี ุคคลเขา้ ร่วมกิจกรรมทางการเมอื ง
หรอื กจิ กรรมอน่ื ใด ยอ่ มสะทอ้ นถงึ การสงั่ สมของวฒั นธรรมของคนนน้ั หรือกลุ่มคนเหล่านนั้ ว่าเป็นเช่นใด
ความรูแ้ ละความเขา้ ใจต่อสง่ิ เหลา่ นน้ีย่อมช่วยใหเ้ราดาเนินนโยบายต่าง ๆ ไดส้ อดคลอ้ งกบั ความเป็นจรงิ
มากข้นึ
ส่งิ สาคญั ท่คี วรระลกึ ไวป้ ระการหน่ึงคือ แมว้ ่าระบบการเมอื งของบางประเทศจะต่างกนั เช่น
สหรฐั อเมรกิ า และองั กฤษทม่ี รี ะบบการเมอื งแบบประธานาธบิ ดี ในกรณีสหรฐั และแบบรฐั สภาขององั กฤษ
กลบั มามวี ฒั นธรรมทางการเมอื งคลา้ ยกนั กล่าวคือ มวี ฒั นธรรมทางการเมอื งท่เี รยี กว่า Civic Culture
(Almond and Verba, 1963) นนั่ คือ ประชาชนมจี ิตใจท่จี ะเขา้ ร่วมดาเนินกจิ กรรมทางการเมอื งต่าง ๆ
อย่างสมา่ เสมอและต่อเน่ืองทง้ั น้ีเพาะประชาชนมโี อกาสแลกเปลย่ี นขา่ วสารอย่างเสรี
เม่อื เขา้ ใจความหมายของวฒั นธรรมทางการเมืองแลว้ ส่ิงท่ีควรพิจารณาต่อไปคือ มตี วั แบบ
(Model) ทใ่ี ชอ้ ธิบายวฒั นธรรมทางการเมอื งก่แี บบบา้ ง เพอ่ื นามาจบั กบั ระบบการเมอื งท่กี าลงั ศึกษา G.

- 92 -

Almond and S. Verba (Almond and Verba, 1963) ไดเ้ สนอตวั แบบทน่ี ามาอธิบายไดเ้ ป็น 3 แบบ
ดงั น้ี ตวั แบบทงั้ สามเป็นสว่ นผสมของตวั แบบบรสิ ุทธ์ิทไ่ี มม่ อี ยู่จรงิ

1. แบบคบั แคบ-ไพร่ฟ้า (Parochial-Subject) เป็นวฒั นธรรมทางการเมอื งแบบทป่ี ระชาชนเร่มิ
ผูกพนั กบั วฒั นธรรมแบบคบั แคบทม่ี งุ่ เฉพาะทอ้ งถน่ิ ตนมาเป็นสนใจ และภกั ดตี ่อสถาบนั ทางการปกครอง
ของส่วนกลางแต่สานึกว่าตนเป็นพลงั ทางการเมอื งอย่างหน่ึงยงั นอ้ ย การปกครองตกไปอยู่ในมอื ของ
บคุ คลระดบั บนเกอื บทง้ั หมด

2. แบบไพร่ฟ้า-มสี ่วนร่วม (Subject-Participant) วฒั นธรรมทางการเมอื งแบบน้ีเกิดในสงั คม
ทม่ี กี ลมุ่ ประชาชนอยู่สองแบบ กลา่ วคอื ในแบบหน่ึงเป็นกลมุ่ ประชาชนมคี วามเขา้ ใจว่าตนเองเขา้ มามสี ่วน
ร่วมทากิจกรรมทางการเมือง และมคี วามกระตือรือรน้ ในการเขา้ ร่วม ในขณะท่ีมกี ลุ่มคนอีกส่วนหน่ึง
ยงั คงยอมรบั ในอานาจและอภิสิทธ์ิทางการเมอื งของคนอีกกลุ่มหน่ึง โดยตนยงั คงมคี วามเฉ่ือยชาทาง
การเมือง วฒั นธรรมทางการเมืองแบบน้ีพบไดใ้ นประเทศกาลงั พฒั นาหลายประเทศในยุคปจั จุบนั
ลกั ษณะวฒั นธรรมทางการเมอื งแบบน้ีคือ การสลบั สบั เปล่ยี นระหว่างการมรี ฐั บาลท่มี าจากการเลอื กตงั้
กบั บางครงั้ มกี ารปฏวิ ตั ิ รฐั ประหารโค่นลม้ รฐั บาลทม่ี าจากการเลอื กตง้ั ลงไป

3. แบบคบั แคบ-มสี ่วนร่วม (Parochial-Participant) วฒั นธรรมเช่นน้ี พบเมอ่ื รฐั บาลอ่อนแอ
หน่วยการปกครองทอ้ งถน่ิ เขม็ แขง็ เมอ่ื จะเปลย่ี นแปลงการปกครองเป็นสมยั ใหมใ่ หป้ ระชาชนมสี ่วนร่วมก็
เกดิ ความขดั แยง้ ระหว่างสองวฒั นธรรมข้นึ คนทผ่ี ูกพนั กบั วฒั นธรรมดงั้ เดมิ จะนาเอาวฒั นธรรมนน้ั มาใช้
ในทางการเมอื งดว้ ย กมล สมวเิ ชียร (กมล, 2514) ไดศ้ ึกษาวฒั นธรรมทางการเมอื งของไทย ไดก้ ลา่ วไว้
ว่าวฒั นธรรมทางการเมอื งของไทยนนั้ เป็นส่วนผสมระหว่างลกั ษณะเผด็จการอานาจนิยมผสมกบั การ
ยอมใหม้ กี ารเลอื กตง้ั เป็นวธิ คี ดั เลอื กบคุ คลเขา้ มาทาหนา้ ท่ใี นทางนิตบิ ญั ญตั ิและเป็นฝ่ายบรหิ ารดว้ ย

ถา้ จะระบวุ ่าวฒั นธรรมทางการเมอื งมอี ะไรบา้ ง ก็อาศยั ผลงานของ กมล สมวเิ ชียร ท่กี ล่าวว่า
วฒั นธรรมทางการเมอื งของไทยทเ่ี ด่นชดั มากมสี องประการดงั น้ี

(1) อสิ รนิยมหรอื ความรกั ในอสิ รภาพ
วฒั นธรรมทางการเมอื งประการน้ีเกิดแต่วถิ ชี ีวิตของคนไทยโดยทวั่ ไป นนั่ คือคนไทยโดยทวั่ ๆ
ไปแลว้ ไม่ชอบอยู่ภายใตก้ ฎขอ้ บงั คบั ชอบท่จี ะทาตามใจตนเองเป็นหลกั ลกั ษณะเช่นน้ีไดส้ ่งผลถึงการ

- 93 -

กระทาทางการเมอื งทก่ี ารรวมตวั กนั ดาเนินงานทม่ี ใิ ช่กจิ กรรมของครอบครวั เช่น การรวมตวั เป็นสมาคม
เป็นพรรคการเมอื งจงึ มกั ไมเ่ หนียวแน่น ขาดการมสี ว่ นร่วมและการรวมตวั กนั มกั ประสบความลม้ เหลว

ผลกระทบของวฒั นธรรมทางการเมอื งทม่ี ตี ่อนโยบายนน้ั กล่าวไดว้ ่า การกาหนดนโยบายจะมี
ความหลากหลาย ต่างคนต่างพอใจแนวทางเลอื กทต่ี นเองเป็นคนเลอื กมากกว่า ผลทเ่ี กดิ ก็จะพบว่าการหา
ขอ้ ยุตหิ รอื การมมี ตใิ นเร่อื งต่าง ๆ ย่อมใชเ้ วลา มกี ารต่อสูเ้พอ่ื ใหข้ อ้ เสนอของตนไดร้ บั การนาไปปฏบิ ตั ิใน
หลายกรณี มตจิ งึ เป็นผลจากการประนีประนอมของผูท้ เ่ี ก่ยี วขอ้ ง

(2) อานาจนิยม
นบั ว่าวฒั นธรรมทางการเมอื งชนิดน้ี เป็นท่ยี อมรบั กนั อย่างกวา้ งขวาง นอกจาก กมล สมวเิ ชียร
แลว้ ทนิ พนั ธุ์ นาคะตะ กเ็ ป็นอกี ผูห้ น่ึงทม่ี องวา่ วฒั นธรรมทางการเมอื งประการน้ีมคี วามสาคญั มาก
อานาจนิยมเกดิ กบั บคุ คลเมอ่ื ออกไปสมั ผสั กบั บคุ คลภายนอก รบั รูแ้ ละยอมรบั เอาความสมั พนั ธ์
ทางอานาจโดยเฉพาะอานาจนิยมแสดงออกมาทางการเมอื ง ทางทหาร วฒั นธรรมทางการเมือง ใน
ลกั ษณะน้ีเป็นเหตุใหค้ นไทยส่วนมากเช่ือฟงั และอ่อนนอ้ มต่อผูม้ อี านาจ รวมทง้ั ยอมมอบอานาจและ
ความรบั ผดิ ชอบไวก้ บั ผูน้ า จากวฒั นธรรมทางการเมอื งดงั กล่าวน้ี คนไทยจึงมกั ไมใ่ คร่โตแ้ ยง้ ผูม้ อี านาจ
พฤตกิ รรมเช่นน้ีดูเหมอื นจะขดั แยง้ กบั หลกั การประชาธิปไตยทก่ี ระตนุ้ ใหบ้ ุคคลแสดงความเหน็ ไดอ้ ย่าง
เสรี (ทนิ พนั ธุ,์ 2526)
(3) การยดึ มนั่ ในตวั บคุ คลมากกวา่ หลกั การ
เป็นวฒั นธรรมทางการเมอื งทเ่ี กย่ี วเน่ืองกบั ลกั ษณะอานาจนิยมดงั กลา่ วมาแลว้ การยดึ มนั่ ในตวั
บุคคลเป็นเหตใุ หม้ กี ารรวมตวั กนั เพ่อื ผลประโยชนร์ ่วมกนั โดยยกเอาผูน้ าเป็นธงในการต่อสูแ้ ทนท่จี ะไป
ใชอ้ ดุ มการณห์ รอื นโยบายของกลมุ่ เป็นหลกั ในการต่อสู ้
(4) การยดึ มนั่ ในประเพณี
วฒั นธรรมทางการเมอื งประการน้ี แสดงออกโดยการยึดการกระทาท่ไี ดป้ ระพฤติปฏบิ ตั ิตามท่ี
เคยทากนั มาก่อน ดงั นนั้ การใชห้ ลกั เหตุผลในการตดั สินใจจึงไม่ใช่เป็นเกณฑก์ ารตดั สินใจหลกั จาก
วฒั นธรรมทางการเมอื งเช่นน้ี คนไทยส่วนใหญ่จึงเป็นพวกอนุรกั ษน์ ิยม เนน้ ไปท่พี ธิ ีกรรมมากกว่าการ
บรรลุความสาเรจ็ ในงาน

- 94 -

(5) การรกั สงบและประนีประนอม
ลกั ษณะสุดทา้ ยของวฒั นธรรมทางการเมอื งไทยไดช้ ่วยช้ีว่า ทาไมการต่อสูท้ างการเมอื งจึงไม่
รุนแรงมแี นวโนม้ ใหเ้กดิ การประนีประนอมในการต่อสูท้ างการเมอื งหรือการต่อสูอ้ ่นื ๆ หรือมกี ารแขง่ ขนั
อ่ืน ๆ สูงวฒั นธรรมทางการเมืองประการน้ีส่งผลใหใ้ นหลายกรณีไม่อาจตดั สนิ ใจทาอะไรอย่างรุนแรง
นิยมเดนิ สายกลางของคนไทย ดงั นนั้ หลาย ๆ ครงั้ ปญั หาจงึ ไมไ่ ดร้ บั การแกไ้ ข
ทศั นะของผูน้ า (Elite Opinion)
ปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มดา้ นน้ี นบั ว่าเป็นหวั สาหรบั การวิจยั อย่างกวา้ งขวาง ทงั้ น้ีเพราะความสาคญั
ของผูน้ าในกระบวนนโยบายมีอยู่สูงนนั่ เอง ก่อนท่ีจะไปพิจารณาผลของทศั นะผูน้ าต่อกระบวนการ
นโยบาย ควรพจิ ารณาความหมายของคาว่าผูน้ าก่อน คา ๆ น้ีก็เป็นปญั หาเช่นเดียวกบั คาอ่นื ๆ กลา่ วคือ
เป็นการยากทจ่ี ะอธบิ ายใหค้ รอบคลมุ ไดห้ มด Thomas Dye (Dye, 1979) ไดพ้ ยายามใหค้ วามหมายของ
คาว่าผูน้ า โดยเป็นคานิยามปฏิบตั ิการดงั น้ีคือ ผูน้ าเป็นบุคคลท่ีมีตาแหน่งอย่างเป็นทางการท่ีจะ
อานวยการ จดั การ และนาเอาแผนงานและกิจกรรมของหน่วยงานในวสิ าหกิจเอกชน หน่วยงานรฐั บาล
และหน่วยงานอ่นื ใดในสงั คม Dye ไดข้ ยายความต่อไปอีกว่าผูน้ าในวสิ าหกิจคือผูท้ ่มี ตี าแหน่งอย่างเป็น
ทางการทม่ี อี านาจตดั สนิ ใจเร่อื งนโยบายในวสิ าหกจิ นน้ั ได้ ส่วนผูน้ าในหน่วยงานรฐั บาลนน้ั ใหห้ มายถงึ ผู้
ท่มี ตี าแหน่งหนา้ ท่บี งั คบั บญั ชาในหน่วยงานของตนในระดบั สูง เช่น ประธานาธิบดี รฐั มนตรี ท่ปี รึกษา
ประธานาธบิ ดี ประธานคณะกรรมาธกิ าร และอนุกรรมการในรฐั สภา เป็นตน้ ผูน้ าในส่วนสุดทา้ ยเป็นผูน้ า
ของกลุม่ ผลประโยชน์ (Interest Group) ซง่ึ มตี าแหน่งท่สี ามารถตดั สนิ ใจไดเ้ ด็ดขาด เช่น ผูบ้ รหิ ารใน
ส่ือมวลชน หวั หนา้ สานกั งานทนายความท่ีมีช่ือเสียง ประธานมูลนิธิการกุศลต่าง ๆ อธิการบดีของ
มหาวทิ ยาลยั ทม่ี ชี ่อื เสยี ง และประธานองคก์ ารการกศุ ลต่าง ๆ เป็นตน้
แต่สาหรบั กุลธน ไดเ้ สนอว่าน่าจะใชก้ ารจาแนกโดย Vifredo Pareto ซ่งึ กล่าวว่า ผูน้ าทาง
การเมืองคือ บุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีมหี รือครอบครองอานาจทางการเมอื ง และมสี ิทธิท่ีจะใชอ้ านาจ
เหล่านนั้ ไดต้ ราบเท่าท่ยี งั มหี รือครอบครองอานาจทางการเมอื งอยู่ (กุลธน ธนาพงศธร, 2521) จากคา
นิยามดงั กลา่ วน้ีสามารแยกผูน้ าไดเ้ป็น 2 พวกดงั น้ี

- 95 -

1. ผูน้ าท่มี อี านาจปกครอง (Governing Elite) คือ กลุ่มผูน้ าทม่ี อี านาจหนา้ ทโ่ี ดยตรงในการ
ปกครองซง่ึ ก็มกั เป็นผูท้ ่สี ามารถตดั สนิ ใจในเร่ืองสาคญั ๆ ในองคก์ ารของตวั เองได้ เช่น ประธานาธิบดี
นายกรฐั มนตรี รวมทง้ั รฐั มนตรขี องกระทรวงต่าง ๆ ประธานในคณะกรรมาธกิ ารการชุดต่าง ๆ ในรฐั สภา
ซ่งึ ก็คงตรงกบั ความเหน็ ของ Gateano Mosca (Mosca, 1939) ท่เี รียกว่าเป็นชุมชนปกครอง (The
ruling Class)

2. ผูน้ าอีกประเภทหน่ึงคือผูน้ าท่ไี มม่ อี านาจปกครอง (Non-governing Elite) เป็นผูน้ าทาง
การเมอื งทม่ี ไิ ดม้ ตี าแหน่งหนา้ ทอ่ี ยูใ่ นขณะนนั้ เช่น ผูน้ าเสยี งขา้ งนอ้ ยในสภาผูแ้ ทนราษฎร หรือผูน้ าอ่นื ๆ
ทม่ี บี ทบาทเก่ียวขอ้ งกบั การเมอื งอย่างใกลช้ ิด เช่น ประธานสหภาพกรรมกร นายกสมาคมวชิ าชีพ หรือ
สมาคมการกศุ ล เป็นตน้

จากตวั อย่างการอธบิ ายผูน้ าท่นี าเสนอมาน้ีไดช้ ้ชี ดั ว่า ผูน้ าเป็นอีกกลุ่มหน่ึงทม่ี คี วามสมั พนั ธก์ บั
นโยบายอยา่ งชดั เจน อาจกลา่ วไดเ้ป็นกลุ่มบุคคลหลกั ท่จี ะผลกั ดนั นโยบายในดา้ นต่าง ๆ ทงั้ ส้นิ ประเด็น
ท่ไี ดร้ บั การวพิ ากษว์ จิ ารณม์ ากคือ ทศั นะท่ผี ูน้ ามาใชใ้ นการกาหนดนโยบายว่าจะสะทอ้ นปญั หาและความ
ตอ้ งการของมวลชนหรอื ว่าเป็นเพยี งความเหน็ เฉพาะตวั ของผูน้ านนั้

กล่มุ ผลประโยชน์ (Interest Group)
ปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มน้ี ไดร้ บั ความสนใจศึกษาไม่นอ้ ยไปกว่าการศึกษาทศั นะของผูน้ า คือกลุ่ม
ผลประโยชนข์ อ้ เขยี นโดย David Truman (Truman, 1975) เป็นการสรุปใหเ้ ห็นภาพไดด้ ีท่สี ุด
Truman ไดใ้ หค้ าจากดั ความของกลุ่มผลประโยชน์ไวว้ ่า เป็นกลุ่มท่ีมเี จตคติในเร่ืองใดเร่ืองหน่ึง
โดยเฉพาะและนาไปต่อรองกบั กลุ่มอ่ืน การท่สี มาชิกทง้ั หลายของกลุ่มสรา้ งแบบแผนในการสนองตอบ
นโยบายในการกระทาเป็นการเฉพาะของกลุ่มตน และดาเนินการไปโดยยดึ กรอบทไ่ี ดส้ รา้ งข้นึ มาเป็นเหตุ
ใหม้ อี านาจต่อรองกบั กลมุ่ อน่ื ได้
Truman ไดส้ รุปไวว้ า่ ลกั ษณะสาคญั ต่อไปน้ีจะตอ้ งมอี ยู่ในกลมุ่ ผลประโยชนใ์ ด ๆ เสมอ
(1) ความสมั พนั ธ์ของสมาชิกภายในกลุ่มตอ้ งเป็นแบบปฏิสมั พนั ธ์อย่างถาวร (Stable

Interaction) ไมใ่ ช่เป็นการติดต่อกนั อย่างชวั่ ครู่ชวั่ ยาม นนั่ คือตอ้ งใหค้ วามสนใจต่อเจต
คตทิ เ่ี กดิ ข้นึ ในกลมุ่ เป็นพเิ ศษ

- 96 -

(2) มกี าว (Glue) เชอ่ื มสมาชกิ เขา้ ดว้ ยกนั
(3) มคี วามสมดุลในการแจกจ่ายผลประโยชนใ์ นระหวา่ งสมาชกิ ดว้ ยกนั
จากคานิยามท่ใี หโ้ ดย Truman ดงั กล่าวน้ี Dye ไดช้ ้ีใหเ้หน็ ว่ากลุ่มกลายมาเป็นสะพานเช่อื ม
ระหว่างตวั บุคคลกบั รฐั บาล กล่าวโดยสรุปของ Dye คือการเมืองก็เป็นการต่อสูก้ นั ระหว่างกลุ่ม
ผลประโยชนต์ ่าง ๆ ทจ่ี ะพยายามใชอ้ ทิ ธพิ ลของกลุม่ ผลประโยชนน์ น้ั R.Dahl และ Nelson ดูเหมอื นจะ
เสนอคาอธบิ ายในเรอ่ื งน้ีอย่างค่อนขา้ งละเอยี ด
R. Dahl (Dahl. 1961) ร่วมกบั คณะพรรคท่ี Yale University ไดเ้ สนอทฤษฎเี พอ่ื อธิบาย
ลกั ษณะทางการเมอื งในสหรฐั โดยเรยี กช่อื ว่าทฤษฎพี หุนิยม (Pluralism) ซง่ึ หวั ใจของทฤษฎนี ้ีคือ กลุม่
บุคคลต่าง ๆ ในสงั คมต่างมแี หล่งอานาจของตนเอง แมว้ ่าแต่ละกลุ่มจะมอี งศาแห่งอานาจต่าง ๆ กนั ไป
อานาจอาจเป็นอานาจเงนิ ขอ้ มูลข่าวสาร หรือความชานาญท่แี ตกต่างกนั ซ่งึ แหล่งอานาจต่าง ๆ กนั น้ี
แหละทท่ี าใหแ้ ต่ละกลมุ่ ตอ้ งมวี ธิ กี ารประนีประนอม เพ่อื ใหแ้ ต่ละกลุ่มไดร้ บั ผลประโยชนอ์ าจมากบา้ งนอ้ ย
บา้ ง จะไม่มกี ลุ่มใดกลุ่มหน่ึงมอี านาจแต่เพียงกลุ่มเดียว แต่อิทธิพลและผลประโยชนจ์ ะกระจายทวั่ ไป
หรือกล่าวไดว้ ่าอิทธิพลและผลประโยชน์จะไดม้ ากนอ้ ยดุจกนั ว่ากลุ่มใดจะมีช่ือเสียงดงั กล่าวหรือ
“Decibelration”
นกั ทฤษฎีเก่ียวกบั ผลประโยชนอ์ ีกกลุ่มหน่ึงท่ีอธิบายคือ Robert Downes and John
Hughes (Downes and Hughes, 1972) ไดใ้ หค้ านิยามไวว้ ่า กลุม่ ผลประโยชนค์ ือ การรวมตวั ของ
บุคคล ซ่งึ ม่งุ หมายทจ่ี ะมอี ิทธิพลต่อการปกครองในรูปลกั ษณะท่จี ะเอ้ือต่อผลประโยชนข์ องกลุ่ม โดยท่ี
กลุม่ ดงั กล่าวมใิ ช่พรรคการเมอื ง คานิยามท่ี Downes และ Hughes ช้นี ้ีจะพบว่ากลุม่ ผลประโยชนจ์ ะมี
ความมงุ่ หมายแคบกว่าพรรคการเมอื งไมต่ อ้ งครอบคลมุ ปญั หาหลาย ๆ ดา้ น
จากคาอธิบายของนกั วชิ าการบางคนดงั กล่าวน้ี พอท่จี ะใชอ้ ธบิ ายอทิ ธพิ ลของกลุม่ ผลประโยชน์
ในกระบวนนโยบายไดด้ ี Dye (Dye, 1981) ไดใ้ หข้ อ้ สรุปว่าหนา้ ท่ขี องระบบการเมอื งทส่ี าคญั คือ การ
จดั การขอ้ ขดั แยง้ ระหว่างกลุ่ม (Group Conflict) โดย 1) ประการแรกกาหนดกฎเกณฑก์ ติกาใหก้ ลุม่
ต่าง ๆ เดินในการต่อสูเ้ พอ่ื แยง้ ชิงผลประโยชน์ 2) จดั ใหเ้ กดิ การประนีประนอมและทาใหผ้ ลประโยชน์

- 97 -

ต่าง ๆ ไดด้ ุลระหว่างกลุม่ 3) นาเอาผลของการประนีประนอมออกมาในรูปนโยบายสาธารณะและ 4)
นาเอานโยบายน้ีไปปฏบิ ตั ิต่อไป

ดุลยภาพระหว่างกลมุ่ เกิดข้นึ จากการดูนา้ หนกั ท่แี ต่ละกลุม่ มแี ละสะทอ้ นถงึ อิทธิพลของกลุ่มคน
อทิ ธิพลอาจแสดงออกโดยในรูปจานวนสมาชิกทม่ี คี วามมงั่ คงั่ ของกลุ่ม จุดเด่นของผูน้ าของกลุม่ ความ
เขม้ แขง็ ของกลมุ่ ความผูกพนั กนั ของสมาชกิ ดว้ ยกนั เอง และโอกาสใกลช้ ดิ กบั ผูม้ อี านาจตดั สนิ ใจ

จากลกั ษณะของปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มตวั น้ี เราอาจช้ถี งึ คุณลกั ษณะของกลุม่ ผลประโยชนอ์ กี อย่าง
หน่ึง ดงั น้ี (เป็นลกั ษณะการเมอื งของสหรฐั โดยเฉพาะ) คือ ระบบผลประโยชนข์ องสงั คมยงั อยู่ไดก้ ็เพราะ
มแี รงสามสแ่ี รงทด่ี งึ ใหส้ งั คมยงั อยู่ในสภาพปจั จบุ นั

1. กลุม่ คนส่วนใหญ่ ซ่งึ อาจเรยี กว่าเป็นกลุ่มพลงั แฝง (Latent Group) ในสงั คมอเมริกนั ท่ี
สนบั สนุนการเดินตามกติกาท่สี งั คมกาหนดไวโ้ ดยเฉพาะรฐั ธรรมนูญปกครองของประเทศในขณะนน้ั
กลมุ่ ใหญ่กลมุ่ น้ีสามารถกระตนุ้ ใหล้ กุ ข้นึ ต่อตา้ นพลงั แรงใด ๆ ทพ่ี ยายามทาลายภาวะสมดุลในขณะนน้ั

2. ลกั ษณะท่เี ราเรยี กว่าบคุ คลสามารถเป็นสมาชิกของกลุม่ ผลประโยชนเ์ กนิ กว่าสองกลุม่ เป็น
อีกลกั ษณะหน่ึงท่เี ป็นแรงดึงใหก้ ารต่อสูเ้ พ่อื ผลประโยชนข์ องแต่ละกลุม่ ไม่เคลอ่ื นไหวไปขา้ งใดขา้ งหน่ึง
อยา่ งสุดกู่

3. ประการสุดทา้ ย การท่ีเกิดภาวการณ์ตรวจสอบและพยายามใหเ้ กิดดุลยภาพข้ึนอนั
เน่ืองมาจากการแขง่ ขนั จะเป็นส่วนใหภ้ าวะดุลยภาพระหวา่ งกลมุ่ ต่าง ๆ ยงั คงอยูต่ ่อไป

จากแรงต่าง ๆ ดงั กล่าวน้ีเป็นผลใหก้ ารกาหนดนโยบายออกมาในรูปประนีประนอมในระหว่าง
กลุ่มต่าง ๆ ในสงั คม นกั วิชาการอีกคนหน่ึงไดใ้ หข้ อ้ สรุปถึงความจาเป็นท่ีตอ้ งผลกั ดนั ใหเ้ กิดกลุ่ม
ผลประโยชนก์ เ็ พราะว่าการเลอื กตง้ั เพอ่ื ส่งผูแ้ ทนจานวนหน่ึงไปทาหนา้ ทท่ี างการเมอื งในรฐั สภาทกุ ๆ 4-6
ปี นนั้ คงไมเ่ พยี งพอ มคี วามจาเป็นทต่ี อ้ งกระตนุ้ ใหม้ กี ารรวมกลมุ่ ผลประโยชนเ์ พอ่ื ใหอ้ าณตั อิ ย่างต่อเน่ือง

อทิ ธพิ ลของสอ่ื มวลชน (Mass Media)
ปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มตวั น้ีนบั ว่าเด่นมาก เป็นปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มท่คี นส่วนใหญ่ยอมรบั ว่ามอี ทิ ธพิ ล
ต่อนโยบายไมว่ ่าจะเป็นส่วนใดของกระบวนนโยบายกต็ าม ส่อื มวลชนทเ่ี ป็นท่รี บั รูว้ ่ามอี ทิ ธิพลต่อนโยบาย
คือ หนงั สือพิมพ์ โทรทศั น์ และวทิ ยุ แต่ละประเภทของส่อื มวลชนมอี ิทธิพลแตกต่างกนั ออกไป เป็นท่ี

- 98 -

ยอมรบั กนั ว่าผูน้ าของส่อื มวลชนทุกแขนง โดยเฉพาะหนงั สือพิมพก์ บั โทรทศั นม์ อี ิทธิพลไม่นอ้ ยไปกว่า
ขา้ ราชการหรอื ผูน้ าในทางธุรกจิ สาหรบั หนงั สอื พมิ พน์ บั วา่ เป็นสอ่ื มวลชนทม่ี มี านาน ฉบบั หน่ึง ๆ จะบรรจุ
ไวด้ ว้ ยขา่ วสารหลายรูปแบบใหผ้ ูอ้ ่านเลอื กเสพตามความตอ้ งการ ไม่ว่าจะเป็นข่าวทางการเมอื ง เศรษฐกจิ
กฬี า ฯลฯ ผูอ้ ่านแต่ละคนจะเลอื กตามความพอใจของตน ส่อื ประเภทน้ีมขี อ้ จากดั คือ ผูอ้ ่านจะไดแ้ ก่ผูท้ ่ี
อ่านหนงั สอื ออกเท่านนั้ บางฉบบั เป็นหนงั สือพมิ พท์ ่เี ป็นขา่ วเหตกุ ารณ์บา้ นเมอื งเป็นหลกั หรอื บางฉบบั ก็
จะมจี ุดเนน้ ไปดา้ นใดดา้ นหน่ึงเป็นการเฉพาะ ตวั อย่างหนงั สอื พมิ พท์ ่เี ด่น ๆ ในสหรฐั เช่น New York
Times, Washington Post หรอื รายปกั ษเ์ ช่น Newsweek, Times เป็นตน้ ส่วนในองั กฤษกเ็ ช่น
Times of London

ในทางตรงกนั ขา้ ม โทรทศั นเ์ ป็นส่อื มวลชนทส่ี าคญั ในโลกสมยั ปจั จุบนั ทงั้ น้ีเน่ืองจากโทรทศั น์
เขา้ ถงึ ทกุ ๆ คนในสงั คมไดง้ า่ ย ไมม่ ขี อ้ จากดั ว่าตอ้ งอ่านหนงั สอื ออกหรอื ไม่ จดุ เด่นของโทรทศั นก์ ค็ ือเป็น
สอ่ื ทเ่ี สนอภาพพจนใ์ หเ้หน็ ทางสายตา (Visual Image) ต่อสาธารณชน จากจดุ น้ีผูด้ ูโทรทศั นต์ อ้ งเลอื กเอา
เองว่าจะดูส่ิงท่ีโทรทศั นเ์ สนอมาหรือปิดเคร่ืองรบั ไปเลย อิทธิพลของโทรทศั นใ์ นประเทศต่าง ๆ ไม่ใช่
เพยี งแต่ในทางการเมอื งเท่านน้ั แต่จะครอบคลมุ ในทกุ ส่วนของชวี ติ ของคน โดยสรุปแลว้ อิทธพิ ลโทรทศั น์
แบง่ ออกเป็นสองประเดน็ ดงั น้ี

1. โทรทศั นเ์ ป็นส่วนสาคญั ในการกระตุน้ ใหเ้ กิดความคิดเห็นต่อประเด็นใดประเด็นหน่ึงของ
ปญั หานโยบายหรอื ปญั หาอ่นื ๆ การกระตนุ้ โดยโทรทศั นก์ ่อใหเ้กดิ การถกเถยี งอย่างกวา้ งขวางต่อไป

2. ผลของการท่โี ทรทศั นเ์ ป็นส่งิ ท่ขี ่าวสารกระจายไปสู่มหาชนอย่างกวา้ งขวางและค่อนขา้ งจะ
รวดเร็วอีกดว้ ยน้ี ส่งผลใหเ้ ป็นอีกช่องทางหน่ึงท่ีประเด็นปญั หาไดร้ บั การเสนอข้นึ ไปกลายเป็นวาระ
(Agenda) สาหรบั รฐั บาลนาไปพจิ ารณาเป็นขอ้ มลู เบ้อื งตน้ ในการกาหนดนโยบาย นนั่ คอื

- ผูน้ าในสอ่ื มวลชน (บรรณาธกิ าร ผูอ้ ่านขา่ วภาคคา่ หรือผูว้ เิ คราะหข์ ่าว ฯลฯ) มกั มอี ิทธพิ ลต่อ
ข่าวการตดั สนิ ใจเลอื กข่าว โดยใชค้ ่านิยมของตนเองเป็นหลกั ในการตดั สนิ ใจ รวมทง้ั ผลประโยชนท์ าง
เศรษฐกจิ เป็นหลกั

- ขา่ วทอ่ี อกมามแี นวโนม้ เสนอขา่ วใหม้ ลี กั ษณะเรา้ ใจ ก่อใหเ้กดิ การต่นื เตน้ มชี วี ติ ชีวาเพอ่ื ยดึ กุม
ความสนใจของคนอ่ืนหรือคนฟงั ลกั ษณะดงั กล่าวท่พี บไดม้ ากในการเสนอข่าวทางโทรทศั นน์ นั่ คือไม่

- 99 -

เพยี งแต่เสนอขา่ วตามธรรมดาเท่านน้ั แต่ขา่ วทางโทรทศั นจ์ ะเป็นการแลกเปลย่ี นประสบการณไ์ ม่ว่าจะเป็น
ความดใี จ ความเสยี ใจ ต่นื เตน้ ตกใจ หรอื ความกลวั ในขา่ วทไ่ี ดส้ มั ผสั

จากอิทธิพลของส่อื มวลชนดงั ไดก้ ล่าวมาแลว้ รฐั บาลแห่งสหรฐั อเมริกาจึงจาเป็นตอ้ งพฒั นา
หลกั การบางอย่างเพ่อื ควบคุมการดาเนินงานช่อื “หลกั ยุตธิ รรม” (Fairness Doctrine) กลา่ วคือ สถานี
วทิ ยุโทรทศั นต์ อ้ งเสนอขา่ วสารใหเ้กดิ สภาพทท่ี กุ สว่ นของสงั คมไดร้ บั ขา่ วสารอย่างยุติธรรม แต่ส่อื มวลชน
เหล่าน้ีโดยเฉพาะอย่างย่งิ สถานีโทรทศั นพ์ ยายามต่อตา้ นการควบคุมหลกั การน้ี โดยอา้ งว่ารฐั ธรรมนูญ
ฉบบั เพม่ิ เตมิ ฉบบั แรกของสหรฐั อเมริกา (The First Amendment) ไดเ้ ปิดโอกาสใหส้ ่อื มวลชนมอี คติ
ไดเ้มอ่ื กระทาไปเพอ่ื ปกป้องสทิ ธขิ องพลเมอื ง (Dye, 1979)

ความเขม้ แข็งของพรรคการเมอื ง (Political Party Strength)
การพิจารณาส่ิงแวดลอ้ มประการน้ีจะมองดูว่าพรรคการเมอื งนนั้ ในลกั ษณะทวั่ ไป ไม่เนน้ ดู
บทบาทพรรคท่กี าลงั อยู่ในช่วงกาลงั เป็นรฐั บาลเท่านนั้ ในแง่คานิยามคาว่าพรรคการเมอื งเป็นสถาบนั ทาง
การเมอื งท่ีเกิดข้นึ จากการรวมกนั ของบุคคลต่าง ๆ ท่ีมีความคิดเห็นทางการเมืองในแนวทางใหญ่ ๆ
ตรงกนั หรอื ใกลเ้คียงกนั โดยมวี ตั ถปุ ระสงคท์ จ่ี ะคดั เลอื กและเสนอช่อื ผูส้ มคั รเขา้ รบั การเลอื กตงั้ โดยหวงั
วา่ ทจ่ี ะไดเ้ป็นรฐั บาลหรอื ควบคุมการบริหารงานของรฐั บาล
จากคานิยามดงั กลา่ วช้วี ่า ลกั ษณะต่อไปน้ีเป็นขอ้ พจิ ารณาเมอ่ื มองพรรคการเมอื ง
1. พรรคการเมอื งมลี กั ษณะเป็นสถาบนั การเมอื ง นนั่ คือ เป็นการรวมกนั ของจิตใจของสมาชกิ ท่ี
มีความมุ่งมนั่ จะก่อตง้ั องค์กรทางการเมืองเป็นกลุ่มถาวร มีการบริหารงานกิจกรรมของพรรคเพ่ือ
ผลประโยชนท์ างการเมอื ง
2. พรรคการเมอื งเกิดข้นึ จากการรวมตวั กนั ของบุคคลต่าง ๆ ทม่ี คี วามคิดเหน็ ทางการเมอื งใน
แนวทางใหญ่ ๆ ตรงกนั กลา่ วอกี นยั หน่ึงไดว้ า่ เพอ่ื ใชก้ ระบวนการทางการเมอื งเป็นเคร่อื งมอื สาหรบั สรา้ ง
ประโยชนใ์ หแ้ ก่สงั คม
3. พรรคการเมอื งเกดิ จากวตั ถปุ ระสงคท์ จ่ี ะคดั เลอื ก และเสนอช่อื บุคคลเขา้ รบั การเลอื กตงั้ และ
จากการเลอื กตงั้ ถา้ ไดร้ บั เสียบสนบั สนุนมากพอ พรรคการเมอื งนนั้ ก็อาจจดั ตงั้ รฐั บาลบริหารประเทศ

- 100 -

ในทางตรงกนั ขา้ ม ถา้ พรรคมเี สยี งไม่มากพอ ก็จะทาหนา้ ทเ่ี ป็นฝ่ายคา้ นคอยควบคุมการบริหารงานของ
พรรครฐั บาลไป

จากคานิยามและคุณลกั ษณะทก่ี ลา่ วมาแลว้ เราอาจกล่าวถงึ หนา้ ทข่ี องพรรคการเมอื ง โดยสรุป
ไวด้ งั ต่อไปน้ี

1. การมพี รรคการเมอื งทาใหส้ ามารถคอยคุมการทางานของรฐั บาล การเขา้ ควบคุมการทางาน
ของรฐั บาล เปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเลอื กผูน้ าของตนได้ เขา้ ไปมอี ิทธิพลต่อการตดั สนิ ใจของรฐั บาล และ
กากบั ใหผ้ ูด้ ารงตาแหน่งไมว่ ่าจะเป็นตาแหน่งการเมอื ง หรอื ขา้ ราชการประจารบั ผิดชอบต่อผลการทางาน
ของตนเอง

2. หนา้ ท่ปี ระการทส่ี อง คือการสรา้ งมตเิ อกฉนั ทจ์ ากการแข่งขนั ของผลประโยชนร์ ะหว่างพรรค
การเมอื งการต่อสูเ้ พ่ือใหไ้ ดผ้ ลประโยชน์เขา้ สู่พรรคเป็นเร่ืองปกติธรรมดา รฐั บาลจะเขา้ มาไกล่เกล่ีย
หรอื ไม่ กอ็ าจตอ้ งเลอื กขา้ งในบางกรณี ดงั นนั้ การต่อรองและประนีประนอมจงึ เป็นเร่อื งธรรมดา

ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื งกบั รฐั บาลมกั อยู่ในรูปทพ่ี รรคการเมอื งเลน่ บทบาทเป็นโบรกเกอร์
(Broker) กลา่ วคือ พรรคการเมอื งจะแสวงหาหนทางแกไ้ ขปญั หาของสาธารณะเพ่อื ผลทางการเลอื กตงั้ ใน
โอกาสต่อไป

3. พรรคการเมอื งจะเลอื กสรรและพฒั นากลุม่ ของสมาชกิ บางคน เพ่อื เสนอใหเ้ป็นผูน้ าแนวหนา้
ในอนาคตต่อไป หนา้ ท่สี าคญั ของพรรคการเมอื งอาจกล่าวไดว้ ่ามอี ยู่สองสามประการ ประการแรก คือ
สรรหาผูส้ มคั รทม่ี คี ุณสมบตั เิ หมาะสมเขา้ แข่งขนั ในการเลอื กตงั้ ในระดบั ต่าง ๆ ประการทส่ี อง ไดแ้ ก่ การ
จดั การรณรงคเ์ พ่อื พยายามเอาชนะคู่ต่อสูใ้ นการแขง่ ขนั และประการสุดทา้ ยประชาชนผูม้ สี ทิ ธลิ งคะแนน
ในการเลอื กตงั้ ส่วนใหญ่จะตดั สนิ ใจลงคะแนนใหก้ บั ผูส้ มคั รมกั ใชก้ ารเสนอตวั โดยระบุว่าอยู่ในพรรค
อะไรระหว่างพรรค Republican กบั Democrat หรอื อาจระบวุ ่าตวั เองเป็นผูไ้ ม่มพี รรคตดั สนิ ใจหย่อน
บตั รเลอื กตง้ั ผูส้ มคั รคนใด บนพ้นื ฐานว่านโยบายของผูส้ มคั รคนใดจะสอดคลอ้ งกบั ของตนบา้ ง

4. พรรคการเมอื งพฒั นาประเดน็ ต่าง ๆ ทางการเมอื งใหก้ ารศึกษาและกระตนุ้ สาธารณชนสงั คม
เมริกนั โดยทวั่ ไปแลว้ ไม่ใช่เป็นผูท้ ่ีใหค้ วามสนใจปญั หาของประเทศ หรือเขา้ ร่วมในกิจกรรมอย่าง

- 101 -

กระตอื รอื รน้ แต่อยา่ งใด เฉพาะในช่วงท่มี กี ารแขง่ ขนั เท่านนั้ ท่คี นอเมริกนั หนั มาใหค้ วามสนใจการรณรงค์
หาเสยี งเลอื กตงั้

5. พรรคการเมืองช่วยใหเ้ กิดการบริหารระบบการเลือกตง้ั ข้ึนมา โดยมีการรณรงค์ในช่วง
เลอื กตงั้ เป็นโอกาสดีท่จี ะใหก้ ารศึกษาทางการเมอื ง เช่น ใหข้ อ้ มลู เก่ียวกบั ว่าจะตอ้ งไปลงทะเบยี นเพ่ือ
เลอื กตงั้ (Voting Registration) ไดท้ ่ไี หน เมอ่ื ใด การเปิดตวั ผูส้ มคั รก็เป็นวธิ กี ระตนุ้ ใหเ้กดิ การเขา้ ร่วม
มากข้นึ

6. พรรคการเมอื งกาหนดรูปร่างและแนวทางของรฐั บาล เน่ืองจากจุดหมายสุดทา้ ยของแต่ละ
พรรคการเมอื งคือการชนะการแข่งขนั และดว้ ยการชนะการแข่งขนั น้ีเท่านนั้ ท่ีจะผลกั ดนั นโยบายของ
พรรคใหไ้ ดร้ บั การนาไปปฏบิ ตั ิ ซง่ึ กย็ ่อมสนองต่อผลประโยชนข์ องสมาชกิ พรรคต่อไป

อทิ ธิพลของพรรคการเมอื งพอจะกล่าวไดว้ ่ามผี ลผลกั ดนั กบั รฐั บาลพอสมควร การทพ่ี รรคเอา
แนวนโยบายใหผ้ ูเ้ลอื กตงั้ ทราบ หรอื ทเ่ี รียกว่า Platform Planks ทาใหผ้ ูจ้ ะลงคะแนนในการเลอื กตงั้ ครง้ั
นนั้ ทราบแนวนโยบายไดพ้ อสมควร (Keete, 1983)

กลุ ธน ธนาพงศธร (กลุ ธน, 2520) ไดใ้ หข้ อ้ สรุปเก่ยี วกบั อทิ ธิพลของพรรคการเมอื งไวว้ ่า ปจั จยั
ต่อไปน้ีเป็นตวั ช้ใี หเ้หน็ ถงึ อิทธพิ ลของพรรคการเมอื ง

1. ระบบของรฐั บาล ไดใ้ หข้ อ้ สรุปวา่ พรรคการเมอื งมอี ทิ ธพิ ลต่อการกาหนดนโยบายมากกว่าถา้
ใชร้ ะบบการปกครองแบบระบบรฐั สภา ส่วนการปกครองแบบระบบประธานาธิบดีนนั้ เน่ืองจากมรี ะบบ
การตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) ระหว่างฝ่ายบรกิ ารกบั รฐั บาลอยู่ตลอดเวลา อิทธพิ ล
ของสองสถาบนั น้ีจงึ ไมม่ ฝี ่ายใดครอบงาฝ่ายตรงกนั ขา้ ม

2. ระบบพรรค ประเทศท่มี พี รรคเดยี วหรอื พรรคท่มี คี วามเขม็ แขง็ นอ้ ยพรรค เช่น ไม่เกนิ สอง
พรรคในสหรฐั อเมรกิ า องั กฤษ ย่อมส่งผลใหพ้ รรคมอี ทิ ธพิ ลในการกาหนดนโยบายมอี ยู่สูง ในทางตรงกนั
ขา้ ม ประเทศท่ีมีพรรคการเมอื งเป็นจานวนมาก เช่น ไทย อิตาลี อินเดีย มกั พบว่าพรรคการเมอื งใน
ประเทศเหลา่ น้ีไมค่ ่อยเขม้ แขง็ เพราะส่วนใหญ่มกั ตอ้ งตง้ั รฐั บาลผสม เป็นเหตุใหน้ โยบายทอ่ี อกมาจึงเป็น
การผสมผสานของพรรคการเมอื งทร่ี ่วมเป็นรฐั บาล จึงเป็นเหตุใหไ้ มม่ พี รรคหน่ึงพรรคใดมอี ิทธพิ ลสูงกว่า
พรรคอ่นื ๆ

- 102 -

3. นโยบายของพรรค จากขอ้ เทจ็ จรงิ ในเร่อื งเก่ียวกบั ระบบพรรคและระบบของรฐั บาลทก่ี ล่าว
มาแลว้ นโยบายของพรรคทไ่ี มต่ อ้ งไปผสมกบั พรรคอ่นื ๆ ย่อมสามารถดงึ เอานโยบายของพรรคตวั เองไป
ปฏบิ ตั ไิ ดม้ ากกว่าในกรณีเป็นรฐั บาลผสม อีกกรณีหน่ึง ถา้ นโยบายของพรรคนน้ั ๆ มคี วามแตกต่างกบั
พรรคอ่นื ๆ มากเมอ่ื มโี อกาสเป็นรฐั บาลกย็ ่อมนานโยบายของตนไปใชอ้ ยา่ งเตม็ ท่ี

จากแงม่ มุ ต่าง ๆ ของอทิ ธพิ ลของพรรคการเมอื งดงั กลา่ วมาแลว้ ไดช้ ้วี ่าปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มตวั น้ีก็
มคี วามสาคญั กบั กระบวนนโยบายไม่นอ้ ยกว่าปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มตวั อ่นื ๆ และควรพจิ ารณาควบคู่ไปกบั
ปจั จยั ตวั อ่นื ๆ ดว้ ย

ประชากร (Population)
นบั ว่าเป็นปจั จยั ส่ิงแวดลอ้ มสาคญั ท่ีมีผลกระทบ ไม่ว่าจะมองมุมไหนก็ตาม เช่น มองในแง่
ขนาด การกระจายตวั ของประชากรหรือการเปล่ียนแปลงทางประชากร มติ ิของประชากรดงั กล่าวน้ี
ประกอบกนั เป็นตวั ช้ปี ญั หานโยบาย ทางเลอื ก และขอ้ จากดั ดงั นนั้ จึงมคี วามจาเป็นตอ้ งใหค้ วามสาคญั
ไมน่ อ้ ยกว่าปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มอ่นื ๆ เลย
เพยี งแค่การดูการเพม่ิ ข้นึ ของขนาดประชากร กเ็ ป็นปญั หานโยบายหลกั ประการหน่ึงของประเทศ
ไปแลว้ เกือบจะพูดไดว้ ่านบั เป็นปญั หาหลกั ของประเทศต่าง ๆ เป็นส่วนใหญ่ ในโลกน้ีประเทศต่าง ๆ ก็
แสวงหาวธิ ีการแกป้ ญั หาดา้ นน้ีของตนอยู่ตลอดในช่วงเกือบรอ้ ยปีท่ผี ่านมา เพราะการมจี านวนประชากร
มากเกนิ ไปนน้ั ก่อใหเ้กดิ ปญั หาอ่นื ๆ ตามมาอกี หลายประการ เช่น ปญั หาสาธารณสุข การทต่ี อ้ งวางแผน
ในการศึกษาทเ่ี พม่ิ ข้นึ การเตรยี มการในการเปิดช่องทางใหก้ บั ผูท้ จ่ี บการศึกษาออกมาสู่ตลาดแรงงาน เป็น
ตน้
ปจั จยั ส่ิงแวดลอ้ มตวั น้ีมกั เก่ียวขอ้ งกบั ปญั หาอ่ืน ๆ เสมอ ทง้ั น้ี เพราะมนุษยเ์ ป็นแรงผลกั ท่ี
สาคญั ผลของแรงผลกั จากมนุษยน์ ้ีจะส่งผลทง้ั ในดา้ นบวก เช่น ความกา้ วหนา้ ทางเศรษฐกจิ ของประเทศ
แต่ในทางตรงกนั ขา้ มการกระทาของมนุษยใ์ นบางเร่อื งกส็ ่งผลในดา้ นลบ เช่น การทาลายระบบนิเวศนข์ อง
ป่าไม้ เน่ืองจากการใชป้ ระโยชนป์ ่าโดยไมม่ กี ารวางแผน ไมม่ กี ารบารุงดูแลอย่างพอเพยี ง

- 103 -

ลกั ษณะของการเกดิ เป็นเมอื ง (Urbanization)
ปจั จยั สุดทา้ ยของปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางสงั คมวทิ ยา คอื ลกั ษณะของการเกดิ เป็นเมอื งซ่งึ มคี วาม
เก่ียวขอ้ งกบั ประชากรอย่างใกลช้ ิดมาก การเกิดเป็นเมืองเป็นปรากฏการณ์ท่ีเพ่ิงเกิดใหเ้ ห็นในช่วง
ประมาณศตวรรษทผ่ี ่านมาเทา่ นนั้ เอง กระบวนการเกดิ ข้นึ เป็นเมอื งอาจกลา่ วโดยสรุปไดด้ งั ต่อไปน้ี
1. เกดิ ปรากฏการณท์ ป่ี ระชากรในชนบทเคลอ่ื นยา้ ยเขา้ มาอาศยั ในเมอื ง
2. ประชากรส่วนหน่ึงซ่งึ เป็นส่วนนอ้ ยจะเคล่อื นยา้ ยจากชนบทเขา้ มาอยู่ในเขตรอบ ๆ ชาน

เมอื ง ในสว่ นทเ่ี ราใชร้ ถประจาทางเป็นยานพาหนะได้
3. การขยายตวั ของเมอื งท่โี ตข้นึ เป็นเมอื งขนาดใหญ่มาก (Metropolitan) เป็นเมอื งขนาดท่ี

ตอ้ งใชร้ ถไฟ รถขนส่งมวลชนทบ่ี รรทกุ ในแต่ละครง้ั ไดเ้ป็นจานวนมาก และ
4. เป็นขน้ั ท่กี ารเติบโตของนครนน้ั ๆ ลดระดบั ของการเพ่มิ ข้นึ ของประชากรลง ลกั ษณะการ

เป็นเมอื งตามขนั้ ตอนทก่ี ลา่ วแลว้ ช้ใี หเ้หน็ ความสาคญั ของปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มรอบตวั
จากการทเ่ี มอื งพฒั นาไปแต่ละชนั้ มคี วามซบั ซอ้ นแตกต่างกนั ไป จึงเป็นเหตใุ หแ้ ต่ละเมอื งประสบ
กบั ปญั หาหรือโอกาสพฒั นาแตกต่างกนั ไป Emrys Jones (Jones, 1990) ไดเ้ สนอว่าการขยายตวั ของ
เมอื งในโลกน้ีไดผ้ ่านจากการผลติ อาหารป้อนสงั คม ซ่งึ โดยทวั่ ไปเป็นภาระของคนท่อี ยู่ในชนบท แต่เมอ่ื
เกิดปรากฏการณ์การเคล่ือนยา้ ยแรงงานจากชนบทเขา้ สู่เมอื ง เม่อื สงั คมเร่ิมผลิตสินคา้ อุตสาหกรรม
ความตอ้ งการดา้ นต่าง ๆ ของคนท่อี าศยั อยู่ในเมอื งก็มากข้นึ ไม่ว่าจะเป็นเร่ืองท่พี กั อาศยั การเดินทาง
บรกิ ารดา้ นสาธารณูปโภคก็ตาม กจิ กรรมต่าง ๆ ทม่ี ากข้นึ เป็นเหตใุ หป้ ญั หาต่าง ๆ กย็ อ่ มมากข้นึ ดว้ ย
เมอ่ื สงั คมผ่านเขา้ สู่สงั คมบรกิ าร (Service Society) หรือท่นี ิยมเรียกว่าสงั คมผ่านเขา้ สู่สงั คม
แบบใหม่ท่ใี หบ้ ริการแก่ผูผ้ ลติ ในอุตสาหกรรม หรือท่มี บี างคนกล่าวว่าเป็นกิจกรรมท่คี อยบอกคนอ่ืนว่า
จะตอ้ งทาอะไรบา้ ง และตอ้ งทาอยา่ งไรบา้ งนนั่ เอง นอกจากน้ีนกั วชิ าการทศ่ี ึกษาการเตบิ โตของเมอื งไดช้ ้วี ่า
อีกไม่นานโลกจะเขา้ สู่สงั คมใหม่ท่ีเรียกกนั ว่าเป็นสงั คมข่าวสาร (Quaternary หรือ Information
Society) ซง่ึ จะมงุ่ การใหข้ อ้ มลู ขา่ วสาร การส่งและกระจายของขา่ วสารเป็นหลกั
การพฒั นาเป็นเมอื งซ่งึ ในแต่ละสงั คมเดนิ ไปไมพ่ รอ้ มกนั ไดส้ ่งผลใหร้ ฐั บาลและสงั คมโดยรวม
ตอ้ งปรบั เปลย่ี นนโยบายของสงั คมตนอย่างขนานใหญ่ ไม่เช่นนนั้ ปญั หาจะทบั ถมมากข้นึ ๆ จนในท่สี ุดก็
อาจจะหมดหนทางแกไ้ ขได้ ดงั นนั้ จงึ ควรนาปจั จยั ตวั น้ีเขา้ มาพจิ ารณาแต่เน่ิน ๆ

- 104 -

5.4.2 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางเศรษฐกจิ

ปจั จยั ดา้ นน้ีมคี วามสาคญั ไมย่ ่งิ หย่อนไปกว่าปจั จยั ดา้ นสงั คมวทิ ยาเลย ในการกาหนดนโยบาย
ไมว่ ่าเป็นดา้ นใด ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มดา้ นน้ีจาตอ้ งพจิ ารณาประกอบดว้ ยเสมอ ประเดน็ พจิ ารณาดา้ นต่าง ๆ
ต่อไปน้ีตอ้ งคานึงถงึ เสมอ

ระดบั การพฒั นาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ระดบั การพฒั นาทางดา้ นเศรษฐกจิ ของประเทศเป็น
ตวั ช้ีสาคญั ดชั นีท่ีใชว้ ดั มกั นาเอาดชั นีต่อไปน้ีเขา้ มาใช้ เช่น รายไดป้ ระชาชาติ อตั ราการเติบโตทาง
อตุ สาหกรรม เป็นตน้

อิทธิพลของปจั จยั ส่ิงแวดลอ้ มดา้ นน้ี มีความสาคญั ต่อนโยบายแตกต่างกนั ไป เช่น จากมี
อทิ ธพิ ลสูงในการกาหนดนโยบายดา้ นการเงนิ การคลงั หรือดา้ นอตุ สาหกรรมมากกว่าการกาหนดนโยบาย
ดา้ นสงั คม เช่น นโยบายการศึกษา เป็นตน้

5.4.3 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางภมู ศิ าสตรแ์ ละประวตั ศิ าสตร์

ปจั จยั ดา้ นภูมศิ าสตร์ ไม่ว่าจะเป็นท่ตี ง้ั ความหลากหลายของสงั คม พ้นื ทท่ี ่สี ่งผลใหเ้ กดิ ความ
แตกต่างในแง่ชวี ติ ความเป็นอยู่ ลกั ษณะทางวฒั นธรรมในทอ้ งถน่ิ หรอื ประเพณีตามเร่อื งต่าง ๆ ท่สี ่งผล
ใหต้ อ้ งกาหนดนโยบายท่สี อดคลอ้ งกบั ส่งิ เหล่าน้ี โดยเฉพาะอย่างย่งิ ในการกาหนดนโยบายต่างประเทศ
นโยบายการผลติ สนิ คา้ ทางเกษตรกรรม ตอ้ งนาปจั จยั ทางภูมศิ าสตรต์ ่าง ๆ เขา้ ร่วมพจิ ารณาดว้ ยเสมอ

สาหรบั ปจั จยั เก่ียวกบั ประวตั ศิ าสตรน์ ้ีมอี ิทธิพลสูงกบั การกาหนดนโยบายทางดา้ นสงั คมต่าง ๆ
เช่น นโยบายทางดา้ นการศึกษา สวสั ดกิ ารสงั คม สาธารณสุข และนโยบายดา้ นศิลปวฒั นธรรม เป็นตน้
การกาหนดนโยบายเหลา่ น้ีมคี วามละเอยี ดอ่อนมาก เราจาเป็นตอ้ งเอาขอ้ มลู ประวตั ศิ าสตรใ์ นระยะยาวมา
ประกอบร่วมพจิ ารณาดว้ ยเสมอ แมว้ ่าขอ้ มลู ในอดตี บางดา้ นอาจมกี ารรวบรวมอยู่อย่างกระจดั กระจายก็
ตาม ยง่ิ กวา่ นน้ั ขอ้ มลู เกย่ี วกบั ขอ้ ผดิ พลาดของการดาเนินงานในอดตี หรือกบั ชาตขิ อ้ มลู ของความสาเรจ็ ก็
ลว้ นมคี ุณค่าต่อการพจิ ารณาของนโยบายสาธารณะทง้ั ส้นิ

บทท่ี 6
ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจกบั นโยบายสาธารณะ

การตดั สินใจกบั การกาหนดนโยบายมคี วามคลา้ ยคลงึ กนั มาก นกั วชิ าการหลายคนไดช้ ้ีว่าการ
กาหนดนโยบายก็คือ การตดั สนิ ใจในเร่อื งหน่ึงนนั่ เอง เช่น William Greenwood (Greenwood, 1958)
ไดก้ ลา่ วว่าการกาหนดนโยบาย หมายถงึ การตดั สนิ ใจขนั้ ตน้ ท่จี ะกาหนดแนวทางกวา้ ง ๆ เพ่อื นาเอาไป
เป็นแนวทางใหก้ ารปฏบิ ตั ิงานต่าง ๆ เป็นไปอย่างถูกตอ้ งและบรรลุวตั ถปุ ระสงคท์ ่กี าหนดไว้ จะเหน็ ไดว้ ่า
การกาหนดนโยบายใด ๆ ก็ตาม ส่วนมากมขี น้ั ตอนต่าง ๆ คลา้ ยคลงึ กบั ขนั้ ตอนของการตดั สินใจ เช่น
เมอ่ื เผชญิ กบั ปญั หานโยบาย กจ็ ะนาพจิ ารณาเพอ่ื หาแนวทางเลอื กแกป้ ญั หานนั้ ๆ โดยมแี นวการวเิ คราะห์
เพอ่ื เปรยี บเทยี บแนวทางเลอื กนนั้ ๆ และเกณฑก์ ารตดั สนิ ใจในทส่ี ุดกจ็ ะไดน้ โยบายนาไปปฏบิ ตั ติ ่อไป

6.1 องคป์ ระกอบของการตดั สนิ ใจ

องค์ประกอบของการตดั สินใจ รูปแบบโดยทวั่ ไปของการตดั สินใจจะประกอบไปดว้ ย
องคป์ ระกอบจาเป็นดงั ต่อไปน้ี

1. ผูท้ าหนา้ ทต่ี ดั สนิ ใจ ซง่ึ อาจเป็นบคุ คลเดยี วหรอื กลุ่มของบคุ คลท่ตี อ้ งร่วมกนั ตดั สนิ ใจในเร่อื ง
หน่ึงเรอ่ื งใด ผูท้ าหนา้ ทต่ี ดั สนิ ใจถา้ เป็นเพยี งคนเดยี วกย็ อ่ มมอี สิ ระมากพอในการพจิ ารณาทางเลอื กและใช้
เกณฑต์ ดั สนิ (Decision Criteria) ท่อี าจไม่ตอ้ งประนีประนอมมากนกั ปญั หาจะเกิดเมอ่ื มคี นเขา้ ร่วม
ตดั สนิ ใจมากกว่าหน่ึงคนและคนเหลา่ น้ีมพี ้นื ฐานดา้ นต่าง ๆ ไมว่ ่าจะเป็นระดบั การศึกษา ประสบการณ์ใน
การทางาน หรอื แมแ้ ต่พ้นื ฐานการเตบิ โตภายในครอบครวั จะมผี ลกระทบต่อการตดั สนิ ใจในเร่อื งหน่ึงเร่อื ง
ใดอยา่ งแน่นอน

2. องคป์ ระกอบทส่ี าคญั ประการท่สี องคือเป้าหมาย หรอื วตั ถปุ ระสงคข์ องการตดั สนิ ใจในเร่อื ง
นน้ั ๆ ว่าเป็นอย่างไรเป็นเป้าหมายท่มี ลี ูท่ างสาเรจ็ ไดง้ า่ ยหรอื ยาก หนทางท่ไี ปสู่เป้าหมายนนั้ ซบั ซอ้ นหรือ
โปร่งใสสง่ิ เหลา่ น้ีตอ้ งพจิ ารณาในการกาหนดเป้าหมายเสมอ

- 106 -

3. องคป์ ระกอบประการทส่ี ามคือ ทางเลอื ก (Alternative) โดยทวั่ ไปแลว้ การคน้ หาทางเลอื ก
หรือสรา้ งข้นึ มาใหม่จะผูกพนั กบั เป้าหมายหรือจุดประสงคท์ ่ีไดก้ าหนดไวก้ ่อนหนา้ น้ีแลว้ ในการคน้ หา
ทางเลอื กนนั้ จงึ เป็นส่งิ จาเป็น นอกจากน้ี การคน้ หาทางเลอื กไมใ่ ช่เป็นการคน้ หาเพยี งครง้ั เดยี วแต่จะเป็น
การกระทาซา้ ๆ หลาย ๆ รอบ เพอ่ื ใหไ้ ดท้ างเลอื กทเ่ี หมาะสมและถกู ตอ้ ง

4. สภาวะแวดลอ้ ม (Environment) เป็นองคป์ ระกอบสาคญั อีกประการหน่ึงของการตดั สนิ ใจ
ทงั้ น้ีเพราะสภาวะแวดลอ้ มมีทง้ั ท่ีเป็นส่ิงผลกั ดนั ใหเ้ กิดการตดั สินใจ หรือเป็นตวั หน่วงเหน่ียวในการ
ตดั สินใจนน้ั บดิ เบอื นไปตวั อย่างสภาวะแวดลอ้ มท่มี สี ่วนผลกั ดนั ใหต้ ดั สินใจอย่างรวดเร็วโดยไม่พะวง
คน้ หาทางเลอื กท่เี หมาะสมท่สี ุด หรอื ใชค้ ่าใชจ้ ่ายถูกท่สี ุด เช่นในสภาวการณว์ กิ ฤติ เช่น นา้ ท่วม เกิดภยั
แลง้ อย่างกวา้ งขวาง เป็นตน้ ในทางตรงกนั ขา้ มมสี ภาวการณ์ท่ีหน่วงเหน่ียว เช่นการตดั สินใจเลือก
ทางเลอื กนน้ั ไม่ช้ีใหเ้ ห็นผลดีท่ีเกิดจากการเลอื กดา้ นนนั้ ใหเ้ ห็นอย่างชดั เจน ตวั อย่างท่ีถูกยกมาอา้ งอิง
บอ่ ย ๆ เป็นการเลอื กสรา้ งเขอ่ื นเพอ่ื ผลติ ไฟฟ้ากบั การอนุรกั ษป์ ่าสตั วป์ ่าและสง่ิ มคี ุณค่าทางโบราณคดหี รือ
ทางศิลปะ

สาหรบั H. Simon (Simon 1960) นน้ั ไดเ้ สนอแนะว่า กระบวนการตดั สนิ ใจแบ่งออกไดเ้ ป็น
ขน้ั ตอนสาคญั สามขน้ั ตอนหลกั ๆ ดงั ต่อไปน้ี

(1) กจิ กรรมทางดา้ นความสามารถหรอื ปญั หา (Intelligence Activities) กลา่ วคือ เมอ่ื มนุษย์
เผชิญสภาวการณ์ท่ีตอ้ งตดั สินใจ กิจกรรมแรกท่ีสมองตอ้ งคิดคน้ จะประกอบไปดว้ ยเป้าหมายท่ีการ
ตดั สนิ ใจตอ้ งบรรลุการประมวลขอ้ มลู ขา่ วสารท่มี อี ยู่แลว้ และการรวบรวมขอ้ มลู เพ่มิ เติมกิจกรรมเหล่าน้ี
เป็นเงอ่ื นไขแรกทต่ี อ้ งเกดิ ข้นึ

(2) กจิ กรรมประการท่สี องไดแ้ ก่กจิ กรรมการออกแบบ (Design Activities) ไดแ้ ก่ การคน้ หา
ทางเลอื กต่าง ๆ เพ่อื นาเอามาใชด้ าเนินงานใหบ้ รรลุเป้าหมายท่กี าหนดไว้ พฒั นาทางเลือกบางอนั ใหม้ ี
ความชดั เจน และอยู่ในลกั ษณะเป็นรูปธรรมมากทส่ี ุด วเิ คราะหท์ างเลอื กต่าง ๆ เหล่านน้ั โดยใชเ้ ทคนิค
การวเิ คราะหท์ เ่ี หมาะสมและเป็นไปได้

(3) กิจกรรมเก่ยี วกบั การเลอื ก (Choice Activities) เป็นกิจกรรมต่อเน่ืองขน้ั ทส่ี อง กล่าวคือ
การนาเอาทางเลอื กทค่ี ดั ไวแ้ ลว้ ว่ามที างเป็นไปไดม้ าเทยี บกบั เกณฑ์ (Criteria) ชุดหน่ึงแลว้ ทางเลอื กท่ี

- 107 -

ใหผ้ ลประโยชนส์ ูงสุด (Maximal Benefit) หรือเป็นทางเลอื กท่ผี ูต้ ดั สนิ ใจพจิ ารณาว่าเหมาะสมท่สี ุด
(Satisfying) โดยนาเอาเกณฑท์ ว่ี ่าทางเลอื กนนั้ ๆ ทาใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจพอใจมากทส่ี ุด

จากขนั้ ตอนการตดั สินใจท่กี ล่าวมาน้ีช้ีใหเ้ ห็นว่า กระบวนการตดั สินใจส่วนหน่ึงเดินตามหลกั
เหตุผลตามหลกั วิทยาศาสตร์ และอีกส่วนหน่ึงจะยอมรบั ว่ามนุษยน์ นั้ ไม่ใช่เป็นบุคคลท่ีมีเหตุผลอยู่
ตลอดเวลาดงั นนั้ การตดั สนิ ใจของมนุษยจ์ งึ มสี ่วนทไ่ี มม่ เี หตผุ ล (Non-Rational) ปนอยูด่ ว้ ยเสมอ

6.2 ทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจ

จากรูปแบบโดยทวั่ ไปของการตดั สนิ ใจดงั กล่าวมาน้ี จะพบว่า มที ฤษฎีการตดั สินใจไดห้ ลาย
รูปแบบมาพจิ ารณา ในทน่ี ้ีจะนาเสนอเพยี ง 3 ทฤษฎเี ท่านนั้

6.2.1 ทฤษฎแี บบใชส้ มเหตสุ มผล (Rational Decision Making Theory)

นบั ว่าเป็นทฤษฎที ่ไี ดร้ บั การพิจารณาวจิ ารณม์ ากอีกทฤษฎหี น่ึง ทง้ั ในส่วนท่เี หน็ ดว้ ยใหน้ ามาใช้
เป็นรูปแบบการตดั สินใจ และมอี ีกมากท่ีไม่เห็นดว้ ยใหเ้ อามาใชใ้ นทุกรูปแบบทุกสถานการณ์ เน้ือหา
หลกั ๆ ของการตดั สนิ ใจแบบน้ีมดี งั ต่อไปน้ี

ทฤษฎนี ้ีมงุ่ ไปทต่ี อ้ งมคี วามสมเหตสุ มผล (Rationality) ของการตดั สนิ ใจ และพยายามใหเ้กิด
ประโยชนส์ ูงสุด (Maximization of Outcome) จากการเลอื กใชท้ างเลอื กนนั้ ๆ เป็นหลกั สาหรบั ความ
สมเหตสุ มผลนน้ั H. Simon (Simon 1976) ไดอ้ ธบิ ายไวว้ า่ ความสมเหตสุ มผลนนั้ เก่ยี วขอ้ งกบั การเลอื ก
ของการตดั สินใจในรูปบุคคลผูน้ น้ั ใชค้ ่านิยม (Values) ของคนเป็นหลกั ตดั สินใจ โดยจะวดั ผลของ
พฤตกิ รรมทอ่ี อกมา Simon ไดเ้สนอไวว้ ่าเพอ่ื หลกี เลย่ี งความสบั สน การเตมิ คุณศพั ทไ์ วบ้ า้ งกอ็ าจช่วยให้
กระจ่างข้นึ กลา่ วคือการตดั สนิ ใจนน้ั ๆ มคี วามเป็นรูปธรรม (Objectively Rational) เมอ่ื จรงิ ๆ แลว้
เป็นพฤติกรรมท่ีถูกตอ้ งสาหรบั คุณค่าหน่ึง ๆ และในสถานการณ์หน่ึง ในทานองเดียวกนั กบั ความ
สมเหตุสมผลทร่ี ูต้ วั อยู่ตลอด (Consciously Rational) ในการปรบั เปลย่ี นเป้าหมาย (End) กบั วถิ ที าง
(Means) ซง่ึ เป็นกระบวนการทร่ี ูต้ วั ตลอดเวลา

กจิ กรรมสาคญั ของทฤษฎนี ้ีมดี งั ต่อไปน้ี
1. ผูต้ ดั สนิ ใจเผชญิ กบั ปญั หาหรอื ประเดน็ ทจ่ี ะตอ้ งตดั สนิ ใจ

- 108 -

2. ผูต้ ดั สินใจระบเุ ป้าหมาย ค่านิยม หรือวตั ถุประสงคท์ ่เี ก่ียวเน่ืองกบั ปญั หาดงั กล่าวนนั้ แลว้
จดั ลาดบั ตามความสาคญั (Priority Setting)

3. สารวจทางเลอื กต่าง ๆ (Various Alternatives) ในอนั ทจ่ี ะแกป้ ญั หานนั้
4. พจิ ารณาวเิ คราะหถ์ งึ ผลกระทบ (ในรูปของผลประโยชน์-ค่าใชจ้ ่าย) ทจ่ี ะเกดิ ข้นึ จากการเลอื ก
ทางเลอื กแต่ละทางดงั กลา่ วในขอ้ 3.
5. เปรยี บเทยี บผลประโยชน-์ ค่าใชจ้ ่ายของทางเลอื กทกุ ทางเขา้ ดว้ ยกนั
6. ตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กทเ่ี หน็ ว่าจะช่วยใหบ้ รรลุเป้าหมาย ค่านิยม หรอื วตั ถปุ ระสงคส์ ูงสุด
จากกิจกรรมของการตดั สินใจดงั กล่าวมาน้ีดูเผิน ๆ น่าจะไม่มอี ะไรซบั ซอ้ น แต่ในทางปฏบิ ตั ิ
แลว้ มปี ญั หามากมาย ก่อนจะเลยไปพิจารณาทฤษฏีการตดั สินใจในรูปแบบอ่ืน เห็นสมควรพิจารณา
ขอ้ จากดั ต่าง ๆ พรอ้ มทง้ั ช่องทางการนาเอาทฤษฎนี ้ีไปใชป้ ระโยชน์
ขอ้ ติติงในการนาทฤษฎีน้ีไปใชป้ ระโยชนป์ ระการแรกก็คือ การเร่ิมตน้ ขนั้ แรกของทฤษฎีน้ีโดย
ยดึ ถอื เอาว่า ปญั หาท่ผี ูต้ ดั สินใจจะตอ้ งตดั สินใจมคี วามกระจ่างชดั หรือปรากฏใหเ้ ห็นอย่างแน่นอนอยู่
แลว้ นนั้ เป็นความคิดท่ีไม่ถูกตอ้ ง เพราะในความเป็นจริงน่าจะเป็นการคน้ หา และร่างปญั หาท่ีตอ้ ง
ตดั สนิ ใจมากกวา่ มโี อกาสนอ้ ยมากทจ่ี ะมปี ญั หาอยา่ งชดั เจน รอนาไปใชเ้ป็นจดุ เรม่ิ ตน้ ของการตดั สนิ ใจ
ปญั หาประการทส่ี อง การทผ่ี ูส้ รา้ งทฤษฎมี าทกึ ทกั เอาว่า ผูต้ ดั สนิ ใจมขี อ้ มลู ทุกอย่างเพยี บพรอ้ ม
และสามารถคาดคะเนเปรียบเทยี บผลประโยชนแ์ ละค่าใชจ้ ่ายของแต่ละทางเลอื กไดโ้ ดยใกลเ้คียงความ
จรงิ นบั ว่าเป็นความไมส่ มเหตสุ มผลของทฤษฎนี ้ี
ขอ้ โตแ้ ยง้ ประการท่สี ามคือ การจดั อนั ดบั ของค่านิยมทเ่ี ก่ยี วกบั ปญั หานน้ั ในทางปฏิบตั ิจริง ๆ
แลว้ เป็นปญั หาท่กี ระทาไดย้ ากมาก ผูต้ ดั สินใจก็อาจเกิดความสบั สนระหว่างค่านิยมส่วนตนของตวั เอง
(Personal Values) กบั ค่านิยมของส่วนรวม (Public Values) ซง่ึ ไมจ่ าเป็นเสมอไปทจ่ี ะตอ้ งเป็นค่านิยม
เดียวกนั ทเ่ี ป็นเช่นน้ีก็เพราะว่าการท่จี ะแยกขอ้ เทจ็ จริงออกจากค่านิยมไดน้ น้ั ไม่สามารถจะเป็นไปในทาง
ปฏบิ ตั ิ

- 109 -

ประเด็นต่อมาคือ มีนกั วิชาการเป็นจานวนมากยงั คงขอ้ งใจว่าทฤษฎีน้ีใชใ้ นการตดั สินใจใน
ปญั หาท่ซี บั ซอ้ น ท่ีตอ้ งใชข้ อ้ มลู เป็นจานวนมากกบั ปญั หาท่สี ลบั ซบั ซอ้ นไดเ้ พียงใด หรือเพียงใชไ้ ดก้ บั
ปญั หางา่ ย ๆ ไมม่ คี วามสลบั ซบั ซอ้ นเท่านนั้

อกี ประเดน็ หน่ึงทท่ี าใหม้ ผี ูโ้ ตแ้ ยง้ ว่าการใชท้ ฤษฎนี ้ีมคี วามเป็นไปไดน้ อ้ ยก็คือ การท่ตี ามขนั้ ตอน
ของการตดั สนิ ใจแบบน้ี ถา้ ตอ้ งวเิ คราะหอ์ ย่างละเอยี ดลกึ ซ้งึ ไดน้ นั้ ผูว้ เิ คราะหต์ อ้ งมขี ่าวสารขอ้ มลู เพ่อื การ
วิเคราะหอ์ ยู่อย่างครบถว้ น กบั ทง้ั ตอ้ งมีระบบการวเิ คราะหแ์ ละผูว้ ิเคราะหท์ ่มี คี วามรูค้ วามสามารถใน
ปญั หาทจ่ี ะตอ้ งตดั สนิ ใจอยา่ งแทจ้ รงิ

ประเดน็ สุดทา้ ยท่สี าคญั ไมย่ ่งิ หย่อนไปกว่าประเด็นอ่นื ๆ ก็คือ การใชท้ ฤษฎีน้ีในการแกป้ ญั หา
จรงิ ๆ แลว้ กิจกรรมต่าง ๆ ท่ตี อ้ งการทาลงไปตลอดขน้ั ตอนเหลา่ นน้ั แลว้ แต่ตอ้ งใชจ้ ่ายทงั้ ส้นิ และหลาย
ขน้ั ตอนก็ตอ้ งเสียค่าใชจ้ ่ายเป็นการล่วงหนา้ ค่าใชจ้ ่ายเหล่าน้ีไม่อาจทวงกลบั คืน แมว้ ่าเราจะไม่อาจได้
ทางเลอื กทเ่ี หมาะสมกต็ าม ค่าใชจ้ ่ายเช่นน้ีเรยี กว่า ตน้ ทนุ จม (Sunk Cost)

6.2.2 ทฤษฎแี บบใชห้ ลกั สว่ นเพม่ิ ข้ึน (Incremental Decision Making Theory)

กล่าวไดว้ ่าทฤษฎีน้ีเป็นการเสนอเพ่อื แกจ้ ุดบกพร่องของทฤษฎแี บบใชห้ ลกั แบบสมเหตุสมผล
ความคิดพ้นื ฐานของทฤษฎีน้ีอยู่ท่วี ่าการตดั สินใจเลอื กทางเลอื กท่แี ตกต่างไปจากทางเลอื กเดิม ๆ มาก
ยง่ิ ข้นึ เท่าใดการคาดคะเนผลทจ่ี ะตามมากย็ ง่ิ ยากเยน็ มากข้นึ เท่านน้ั

Charles Lindblom (Lindblom 1980) ซง่ึ เป็นนกั เศรษฐศาสตรท์ ่มี หาวทิ ยาลยั Yale ไดเ้ สนอ
ทฤษฎีน้ีข้นึ มาเพ่อื เป็นทางเลอื กใหม่ใชแ้ ทนทฤษฎีแบบใชห้ ลกั สมเหตุสมผลท่มี จี ุดอ่อนหลายประการ
Lindblom ไดเ้ สนอทฤษฎใี หมม่ าแทน เขาช้วี ่าในสภาพความเป็นจริงแลว้ การตดั สนิ ใจในการบริหารนน้ั
จะประกอบไปดว้ ยคุณลกั ษณะดงั ต่อไปน้ี

1. ประการแรก ในการตดั สนิ ใจจะอยู่ในรูปขนั้ ตอนย่อย ๆ (Incremental Steps) เพ่อื ใหบ้ รรลุ
วตั ถปุ ระสงคไ์ มใ่ ช่การกา้ วกระโดดและหลากหลาย

- 110 -

2. ประการท่สี อง การตดั สนิ ใจนนั้ ไม่ใช่เป็นการตดั สนิ ใจอย่างครอบคลุมทุกแง่ทุกมมุ ทง้ั น้ี
เพราะผูต้ ดั สนิ ใจมที รพั ยากรอยู่อย่างจากดั ไม่อาจเอาประเด็นทุกแง่มมุ มาพจิ ารณาเพ่อื หาทางเลอื กท่ดี ี
ทส่ี ุดไดแ้ ละกไ็ มอ่ าจเขา้ ใจผลกระทบทจ่ี ะเกดิ ข้นึ จากการเลอื กทางเลอื กนนั้ ไดท้ ่ถี ถ่ี ว้ น

3. การตดั สนิ ใจในรูปแบบน้ี เก่ยี วขอ้ งกบั การทาการเปรียบเทียบไปมาระหว่างทางเลอื กต่าง ๆ
(Successive Comparisons) โดยการนาเอาแนวทางแคบ ๆ มาเปรยี บเทยี บเทา่ นนั้

4. ประการท่สี ่ี ในความเป็นจริงผูต้ ดั สนิ ใจจะ “พอใจ” (Suffices) ทางเลอื กทเ่ี ปิดใหใ้ นขณะนน้ั
เท่านน้ั จะไมพ่ ยายามเลอื กสรรทางเลอื ก จนคน้ ไดท้ างเลอื กทด่ี ีท่สี ุดหรอื กทางเลอื กท่กี ่อประโยชนส์ ูงสุด
(Maximizes) นนั่ คอื ผูต้ ดั สนิ ใจทด่ี จี ะพอใจแค่ทางเลอื กทเ่ี ขาเลอื กออกมาจะส่งผลสง่ิ ทเ่ี ขามงุ่ หวงั และใน
ขณะเดยี วกนั ทางเลอื กนน้ั ๆ ไมไ่ ดส้ ่งผลในทางเลอื กทเ่ี ขาพยายามหลกี เลย่ี ง

5. ประการสุดทา้ ย แนวคิดการตดั สนิ ใจของ Lindblom นนั้ ตงั้ อยู่บนความคิดทว่ี ่าใหค้ นใน
สงั คมมโี อกาสแข่งขนั เพ่อื ใชอ้ ทิ ธิพลของตนหรอื กลุ่มตนเหนือผูอ้ ่นื ในผลท่จี ะไดร้ บั จากการตดั สนิ ใจนนั้
ดงั นนั้ การประนีประนอมจงึ เป็นหวั ใจของการตดั สนิ ใจลกั ษณะน้ี

สาหรบั เน้ือหาของทฤษฎนี ้ีพอสรุปอธบิ ายไดด้ งั ต่อไปน้ี
(1) การเลอื กค่านิยม จุดม่งุ หมาย และการวเิ คราะหก์ ารกระทา หรือภารกิจต่าง ๆ ทจ่ี ะกระทา

ไปพรอ้ ม ๆ กนั หรอื ควบคู่กนั ไป
(2) ผูต้ ดั สินใจพิจารณาหนทางปฏิบตั ิ เพ่ือการแกป้ ญั หาเพียงบางทางเลือกเท่านั้น และ

ทางเลอื กดงั กลา่ วนน้ั จะแตกต่างไปจากเดมิ บา้ งเพยี งเลก็ นอ้ ยเทา่ นน้ั (Marginally)
(3) ในแต่ละทางเลอื กกจ็ ะวเิ คราะหผ์ ลกระทบ โดยจากดั เพยี งเฉพาะทางเลอื กทเ่ี หน็ วา่ สาคญั ๆ
(4) มกี ารปรบั แกข้ อบเขตของปญั หาเป็นระยะ ๆ วิธีน้ีเปิดโอกาสใหม้ ีการปรบั ความสมั พนั ธ์

ระหวา่ งเป้าหมาย (Ends) กบั วธิ กี ารทจ่ี ะบรรลุเป้าหมาย (Mean) ไดม้ ากมายหลายทางเป็น
ผลใหส้ ามารถดาเนินการกบั ปญั หาไดด้ ีข้นึ หากมกี ารปรบั แกข้ อบเขตของปญั หาดงั กลา่ ว
(5) เป็นการตดั สนิ ใจในลกั ษณะท่มี ่งุ การแกป้ ญั หาเฉพาะหนา้ (ระยะสนั้ ) มากกว่าท่ีจะม่งุ ถึง
เป้าหมายในอนาคตอนั ยาวนาน

- 111 -

จากเน้ือหาของทฤษฎนี ้ี จดุ เนน้ ท่สี มควรยา้ ในท่นี ้ีก็คือการเปรียบเทยี บอย่างจากดั อย่างต่อเน่ือง
น้ีท่จี ริงแลว้ เป็นระบบการคิดอย่างหน่ึงนัน่ เอง อีกประการหน่ึง ทฤษฎีน้ีหาใช่ว่าจะไม่มจี ุดบกพร่องเลย
ดงั นนั้ จดุ บกพร่องต่าง ๆ ต่อไปน้ีควรนามาพจิ ารณาดว้ ย

การใชท้ ฤษฎกี ารตดั สนิ ใจในลกั ษณะน้ีเป็นการสรา้ งใชใ้ นสงั คมพหุ (Pluralist Society) เป็น
หลกั โดยเฉพาะสงั คมอเมริกนั ซ่ึงมีสองพรรคการเมอื งใหญ่ท่ไี ดร้ บั ความนิยมมาเป็นเวลานาน ทงั้ สอง
พรรคหลกั น้ีมคี วามแตกต่างในแง่นโยบายทางการเมอื งนอ้ ยมาก ดงั นน้ั การเปลย่ี นแปลงในนโยบาย
บรหิ ารประเทศจงึ เหมาะสมกบั การใชท้ ฤษฎนี ้ีใชใ้ นการกาหนดนโยบายและการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ทงั้ น้ี
เพราะการใชท้ ฤษฎนี ้ีช่วยใหบ้ รรลขุ อ้ สรุปหรอื ลงเอยไดง้ า่ ยแบบอ่นื

นอกจากน้ีเน่ืองจากปญั หานโยบายต่าง ๆ มกั จะไม่ปล่อยใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจมเี วลาต่าง ๆ มากมาย
พอทจ่ี ะไปรวบรวมขอ้ มลู ขา่ วสารหรอื ทรพั ยากรอ่นื ๆ หรือแมแ้ ต่เวลาทจ่ี ะวเิ คราะหท์ างเลอื กต่าง ๆ อย่าง
ละเอียด ดงั นน้ั การใชท้ ฤษฎีน้ีจึงเหมาะสมเพราะเป็นขนั้ ตอนท่ีสอดคลอ้ งกบั พฤติกรรมของมนุษย์ ท่ี
สว่ นมากเป็นผูห้ วงั ผลในทางปฏบิ ตั ิ (Pragmatic)

ประเด็นทส่ี าคญั อีกประการหน่ึงคือ การเนน้ กระบวนการผลกั ดนั (Advocacy Process) ซ่งึ
เปรียบเสมือนช่องทางท่ีการตดั สินใจบรรลุ ในสหรฐั อเมริกาจะพบว่าการตง้ั คณะกรรมการและ
อนุกรรมการอย่างมากมายน่ีแหละท่ีทาใหก้ ระบวนการตดั สินใจเกิดข้นึ และเป็นผลใหเ้ กิดการกาหนด
นโยบายดา้ นต่าง ๆ บรรลุผลได้ ดว้ ยวธิ กี ารน้ีน่ีเองทท่ี าใหป้ ญั หานโยบายเดินต่อไปจนเป็นผลใหก้ าหนด
นโยบายและการนาเอานโยบายไปปฏบิ ตั ิ

นอกจากขอ้ บ่งช้ีทงั้ ส่วนดีและจุดบกพร่องดงั กล่าวแลว้ ยังมอี ีกประการหน่ึงท่ถี ูกโจมตีนนั่ คือ
การตดั สนิ ใจในแบบน้ีส่งเสรมิ ความคิดต่อตา้ นความคิดสรา้ งสรรค์ (Anti-Innovation) และสนบั สนุนให้
เกดิ แรงเฉ่ือย (Pro-Inetia) ข้นึ ในองคก์ าร (Dror 1964) ซง่ึ แรงทงั้ สองประการน้ีไม่ส่งเสรมิ การพฒั นาใน
ดา้ นการปรบั ปรุงการตดั สนิ ใจแต่อยา่ งใด

แมว้ ่าจะมจี ดุ บกพร่องในการใชท้ ฤษฎนี ้ีบา้ ง แนวทางการตดั สนิ ใจเช่นน้ีเป็นแนวทางท่เี รียกไดว้ ่า
เหมาะสมกบั สงั คมท่มี เี สถยี รภาพ ไม่เปลย่ี นแปลงไปมามากนกั ทง้ั น้ีเพราะการใชแ้ บบการตดั สนิ ใจเช่นน้ี
มแี นวไปในทางอนุรกั ษน์ ิยมพอใจกบั การเปลย่ี นแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไปเป็นหลกั

- 112 -

6.2.3 ทฤษฎีแบบการใชห้ ลกั ผสมกลนั่ กรอง (Mixed Scanning Decision
Making Theory)

ดว้ ยการมองเหน็ จดุ บกพร่องของสองทฤษฎที เ่ี สนอมาก่อนหนา้ ท่ี Amitai Etzioni (Etzioni
1967) ซง่ึ เป็นนกั สงั คมวทิ ยาผูม้ ชี ่อื เสยี ง เสนอทางออกท่ดี ูเหมอื นจะพยายามเอาจุดเด่นของสองทฤษฎที ่ี
กลา่ วมาแลว้ ผสมผสานใหไ้ ดป้ ระโยชนม์ ากกว่าเดมิ แทนทจ่ี ะตกไปอยูใ่ นการทต่ี อ้ งเลอื กขา้ ง

Etzioni ใชก้ ารอุปมาอุปไมย (Analogy) ในการอธิบาย เขากลา่ วว่าในการใชท้ ฤษฎนี ้ีตดั สนิ ใจ
ส่งิ แรก จาตอ้ งแยกแยะการตดั สินใจพ้นื ฐานออกจากการตดั สนิ ใจในส่วนท่เี พม่ิ ข้นึ นนั่ คือ การตดั สนิ ใจ
พ้นื ฐานกค็ อื การสารวจคน้ หาทางเลอื กหลกั ๆ ท่ผี ูต้ ดั สนิ ใจนนั้ ๆ มองว่าจะไปสู่จดุ มงุ่ หมายโดยไมล่ งไป
ในรายละเอยี ด เพ่อื ใหก้ ารมองเหน็ ภาพกวา้ ง ๆ ไดช้ ดั เจนจริง ๆ จากนน้ั ก็ใชห้ ลกั การตดั สนิ ใจในส่วนท่ี
เพม่ิ ข้นึ ดว้ ยการใหก้ รอบจากการตดั สนิ ใจพ้นื ฐานเป็นหลกั วเิ คราะห์

หลกั การตดั สินใจดงั กล่าวน้ี Etzioni ใชก้ ารอุปมาว่า ในแง่ของการมองแบบใชห้ ลกั
สมเหตุสมผล กต็ อ้ งใชก้ ลอ้ งถ่ายท่มี สี มรรถนะสูงพอท่จี ะใหไ้ ดร้ ายละเอียดของสภาพทอ้ งฟ้าลกึ ซ้งึ ท่สี ุด
และถ่ถี ว้ นทส่ี ุด ซง่ึ เป็นท่แี น่นอนว่า เราจะตอ้ งลงทุนเพ่อื รวบรวมรายละเอียด และทาการวเิ คราะหอ์ ย่าง
ละเอยี ด ซง่ึ ย่อมทาใหเ้ราตอ้ งใชเ้วลาในการวเิ คราะหอ์ ย่างละเอยี ดรวมทง้ั ทนุ อกี ดว้ ย

ในทางตรงขา้ ม สาหรบั ผูต้ ดั สนิ ใจทย่ี ดึ หลกั สว่ นเพม่ิ กจ็ ะมงุ่ ความสนใจไปทบ่ี างบริเวณทน่ี ่าสนใจ
เท่านนั้ เช่น ม่งุ ใหค้ วามสนใจไปยงั กลุ่มเมฆหรือร่องอากาศท่เี คยเป็นจุดท่เี กิดพายุหรือฝนในช่วงท่เี คย
ผา่ นมาหรอื อย่างมากกข็ ยายไปยงั บรเิ วณใกลเ้คียงอกี ดว้ ย

Etzioni กล่าวว่า สาหรบั ผูท้ ่ใี ชห้ ลกั ทฤษฎผี สมกลนั่ กรองแลว้ การตดั สนิ ใจจะใชว้ ธิ ีผสมผสาน
กนั ระหวา่ งหลกั สมเหตุสมผลกบั การยดึ หลกั ส่วนเพ่มิ กล่าวคือจะตอ้ งใชก้ ลอ้ งสองแบบผสมกนั คือ แบบ
ทม่ี หี นา้ กลอ้ งกวา้ งพอท่จี ะครอบคลุมทกุ ส่วนของทอ้ งฟ้าโดยไม่ตอ้ งการไดร้ ายละเอียด และใชก้ ลอ้ งอีก
แบบหน่ึงท่มี สี มรรถนะสูงพอไปยงั จุดหน่ึงจุดใด ทจ่ี ะทาใหเ้ ราไดร้ ายละเอียดทต่ี อ้ งการ หรือกล่าวอย่าง
สรุปว่าการตดั สนิ ใจแบบน้ี จะใชว้ ิธีการของหลกั สมเหตุสมผลในการพฒั นาแกป้ ญั หาหลกั แลว้ ใชห้ ลกั
ส่วนเพม่ิ ข้นึ ในการแกป้ ญั หายอ่ ยต่าง ๆ

- 113 -

จากการพจิ ารณาทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจดงั กลา่ วมาแลว้ นน้ั จะพบว่าทฤษฎตี ่าง ๆ เหลา่ น้ีเป็นเพยี ง
กรอบใหเ้ราใชเ้ป็นหลกั เพอ่ื สรา้ งเทคนิคการตดั สนิ ใจในรูปแบบต่าง ๆ ท่มี อี ยู่มากมาย แต่ละเทคนิคก็อาจ
เหมาะสมในแต่ละสภาพการณ์หรอื ในการใชเ้กณฑใ์ นการตดั สนิ ใจอยา่ งหน่ึงอยา่ งใด

แต่อย่างไรกต็ าม Gilbert Smith and David May (1993, 197-211) ไดช้ ้ใี หเ้หน็ ว่าการ
โตเ้ ถยี งความสมเหตุสมผลของสองทฤษฎกี ารตดั สนิ ใจคือ ทฤษฎแี บบใชห้ ลกั สมเหตุสมผลและทฤษฎี
แบบใชห้ ลกั ส่วนเพม่ิ ข้นึ นนั้ ทจ่ี รงิ แลว้ อาจเป็นการโตเ้ ถยี งทล่ี มื มองขอ้ เทจ็ จรงิ ของผูต้ ดั สนิ ใจว่า จะนาเอา
ทง้ั สองทฤษฎนี ้ีมาปรบั ใชต้ ามสถานการณโ์ ดยสภาพความเป็นจรงิ แลว้ การตดั สนิ ใจของบุคคล หรอื กลุ่ม
บคุ คลกต็ าม จะตอ้ งคานึงถงึ ตวั แปรทางจติ วทิ ยา หรอื พฤตกิ รรมของบคุ คลมาประกอบ เช่นการรวมกลุม่
อย่างกลมเกลยี วหรอื ไม่ ระยะเวลาทบ่ี คุ คลคุน้ เคยกบั ประเดน็ การตดั สนิ ใจเพยี งใดเป็นตน้ นอกจากน้ีการ
ตดั สนิ ใจท่เี ก่ียวกบั กระบวนการนโยบายสาธารณะนน้ั จะยงั เก่ยี วกบั กระบวนการเมอื งโดยตลอด ดงั นนั้
การตดั สินใจในกระบวนนโยบายสาธารณะนนั้ ๆ จึงเขา้ เก่ียวขอ้ งกบั การต่อรองทางการเมือง โดยมี
อทิ ธพิ ลจากผูน้ าทางการเมอื ง หรอื กลมุ่ ผลกั ดนั หรอื กลมุ่ ผลประโยชนเ์ ขา้ เกย่ี วขอ้ ง

6.3 เงอ่ื นไขการตดั สนิ ใจ

โดยความเป็นจริงแลว้ การตดั สนิ ใจเป็นกระบวนการส่วนบุคคล ส่วนมากแลว้ เราตดั สนิ ใจเร่อื ง
ของเราเองเป็นหลกั ในบางขณะเราอาจตดั สนิ ใจในตาแหน่งใดภายในองคก์ ร นอกจากน้ีเราอาจเขา้ ร่วม
ตดั สนิ ใจกบั ผูอ้ ่นื ในรูปของการตดั สนิ ใจเป็นกลุม่ ไมว่ ่าจะเป็นในลกั ษณะใด เราจะตอ้ งเผชญิ เงอ่ื นไขของ
การตดั สนิ ใจอย่างหน่ึงต่อไปน้ี

6.3.1 การตดั สนิ ใจภายใตเ้ งอ่ื นไขของความแน่นอน

ภาวะเช่นน้ีเกดิ ข้นึ กต็ ่อเมอ่ื เรามคี วามมนั่ ใจทางเลอื กของการตดั สนิ ใจ และเงอ่ื นไขทเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั
ทางเลอื กหน่ึง ๆ อยา่ งชดั เจน ในทางปฏบิ ตั แิ ลว้ เป็นเรอ่ื งยากทเ่ี ราจะพบเงอ่ื นไข และทางเลอื กท่ที าใหเ้รามี
ความมนั่ ใจเตม็ ทว่ี า่ การตดั สนิ ใจจะถกู ตอ้ งโดยไมผ่ ดิ พลาด ทงั้ น้ีเพราะสงั คมปจั จบุ นั มคี วามซบั ซอ้ น แนว
ทางเลอื กบางอย่างในการตดั สนิ ใจเลอื กอาจเขา้ ใกลค้ วามแน่นอน แต่เมอ่ื เวลาผ่านไปความแน่นอนอาจ
เปลย่ี นไปได้

- 114 -

6.3.2 การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามเสย่ี ง

การตดั สินใจในลกั ษณะน้ีอาจเรียกไดว้ ่า เป็นลกั ษณะการตดั สินใจท่ีพบไดบ้ ่อยภายใตค้ วาม
เส่ยี งแลว้ ทางเลอื กของการตดั สนิ ใจท่มี อี ยู่ โอกาสท่จี ะเลอื กนนั้ จะถูกเลอื กและผลทจ่ี ะไดจ้ ะเกิดข้นึ กบั
การตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กนน้ั ย่อมเก่ยี วขอ้ งกบั การประมาณความเป็นไปได้ (Probability) ท่จี ะใชเ้ ป็น
หลกั

อยา่ งไรกต็ าม หวั ใจของการตดั สนิ ใจภายใตค้ วามเสย่ี งย่อมอยู่ในความสามารถ ในการเลอื กการ
ประมาณความเป็นไปได้ ว่าจะถกู ตอ้ งมากนอ้ ยเพยี งใดเป็นสาคญั ดงั นนั้ การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามเส่ยี ง
น้ีนอกจากการคน้ หาทางเลือกท่ีเหมาะสมแลว้ การเลือกความเป็นไปได้ท่ีเหมาะสมก็เก่ียวขอ้ งอย่าง
แน่นอน

6.3.3 การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามไม่แน่นอน

กลา่ วไดว้ ่าการตดั สนิ ใจของบุคคลหรือองคก์ ารก็ตาม ส่วนมากแลว้ จะเป็นการตดั สนิ ใจภายใต้
ความไมแ่ น่นอน นนั่ คอื ผูต้ ดั สนิ ใจไมม่ ขี อ้ มลู เก่ยี วกบั ทางเลอื กทง้ั หมด ไมร่ ูว้ ่าโอกาสทท่ี างเลอื กนน้ั ๆ จะ
ไดร้ บั การเลือก และผลกระทบต่อเน่ืองท่จี ะเกิดเม่อื เราเลอื กทางเลอื กนน้ั ไปใช้ เพ่อื ใหเ้ กิดความเขา้ ใจ
ยง่ิ ข้นึ

- 115 -

ภาพท่ี 8: การตดั สนิ ใจภายใตค้ วามไม่แน่นอน
(ทม่ี า: ปรบั ปรุงจาก R. Griffin Management 1984, หนา้ 201)

สรา้ ง เทคโนโลยใี หมบ่ รรลุ โรงงานลา้ สมยั
ไมส่ รา้ ง ไม่บรรลุ
รกั ษาสภาพปจั จบุ นั
เทคโนโลยใี หม่บรรลุ ไว ้

พจิ ารณาสรา้ งโรงงาน
ดว้ ยเทคโนโลยใี หม่

ไมบ่ รรลุ สภาพความไมแ่ น่นอน
ยงั คงมอี ยู่

สรา้ งหรอื ไมส่ รา้ ง เทคโนโลยใี หม่บรรลไุ ม่ ผลสาเรจ็ ทเ่ี กดิ ข้นึ ภายใน
โรงงานใหม่ บรรลุ สองปี

กญุ แจของความสาเรจ็ ของการตดั สนิ ใจภายใตค้ วามไม่แน่นอน ข้นึ อยู่กบั การประมวลขอ้ มลู ท่ี
เก่ียวขอ้ งกบั การตดั สนิ ใจนน้ั ไวใ้ หม้ ากท่สี ุดเท่าท่จี ะเป็นไปได้ ย่งิ กว่านน้ั ควรเอาดุลยพินิจ (Judgment)
การรูโ้ ดยสญั ชาติญาณ (Intuition) และประสบการณ์ (Experience) เขา้ มาร่วมดว้ ยย่อมช่วยใหก้ าร
ตดั สนิ ใจภายใตค้ วามไมแ่ น่นอนมคี วามถกู ตอ้ งมากยง่ิ ข้นึ

- 116 -

6.4 เทคนิคการตดั สนิ ใจ

ในทางปฏิบตั ิเราตดั สินใจต่อปญั หานโยบายหรือปญั หาการจดั การโดยใชเ้ ทคนิค ทง้ั ท่ีเป็น
เทคนิคเชิงปรมิ าณ (Quantitative Techniques) และเทคนิคเชิงคุณภาพ (Qualitative Techniques)
ผสมกนั ดงั ภาพท่ี 9 ขา้ งลา่ งต่อไปน้ี

ภาพท่ี 9: เทคนิคทใ่ี ชใ้ นการตดั สนิ ใจ
ทม่ี า: ปรบั ปรุงจาก D. Anderson, D. Sweeney and T. Willians An Introduction to
Management Science, Second Ed. St. Paul, Minnesota: West Publishing Co., 1979, p. 4

การวเิ คราะหเ์ ชงิ คณุ ภาพบน
พ้นื ฐานของประสบการณ์

และการใชด้ ลุ ยพนิ จิ

ปญั หานโยบาย สรปุ และ ตดั สนิ ใ
และ/หรอื ปญั หา ประเมนิ ผล จ

การจดั การ การวเิ คราะหเ์ ชงิ ปรมิ าณบน
พ้นื ฐานทางคณิตศาสตร์

และสถติ ิ

จากภาพท่ี 9 ไดช้ ้ีว่าการตดั สนิ ใจแกไ้ ขปญั หาจาเป็นตอ้ งใชก้ ารวเิ คราะหเ์ ชงิ ปริมาณบางอย่าง
สว่ นเทคนิคเชงิ ปรมิ าณผูส้ นใจโปรดตดิ ตามจากหนงั สอื ดา้ นน้ีเป็นการเฉพาะไดใ้ นทอ่ี ่นื

1. เทคนิคกลุ่มแรกคือ เทคนิคเชิงประมาณ (Quantitative Techniques) เทคนิคกลุ่มน้ีเป็น
เทคนิคท่ีอาศยั ตวั เลขและหลกั การตดั สินใจท่ีมองเห็นไดช้ ดั ดงั นนั้ จึงมคี าอธิบายใหเ้ ห็นไดค้ ่อนขา้ ง
ชดั เจน ตวั อย่างเทคนิคในกลุ่มน้ี เช่น การใช้ Decision Tree ซ่งึ กาหนดทางเลอื กมาหลาย ๆ ทาง

- 117 -

กาหนดค่าน่าจะเป็นของแต่ละทางเลือกแลว้ กาหนดผลประโยชนท์ ่อี อกมา โดยการทา Decision Tree
เช่นน้ีกจ็ ะช่วยใหเ้ราเลอื กทางเลอื กท่ใี หผ้ ลลพั ธท์ ่สี ูงสุดออกมา นอกจากน้ียงั มเี ทคนิคอ่นื ๆ อกี เช่น การ
วิเคราะหต์ น้ ทุนผลประโยชน์ (Benefit-Cost Analysis) การวิเคราะหส์ ินคา้ คงคลงั (Inventory
Analysis) การวเิ คราะหแ์ ถวคอย (Waiting Line Analysis)

2. ในกลุม่ ทส่ี องเป็นเทคนิคเชงิ คุณภาพ (Qualitative Techniques) การตดั สนิ ใจจานวนไม่
นอ้ ยท่เี ราไม่อาจพ่งึ ขอ้ มูลในเชิงปริมาณ ซ่งึ อาจมเี หตุหลาย ๆ อย่างดงั นน้ั นกั วิชาการจึงพยายามสรา้ ง
เทคนิคกลุ่มน้ีมาทดแทน ตวั อย่างเทคนิควธิ ี Delphi ซง่ึ เป็นวธิ กี ารตดั สนิ ใจโดยไมต่ อ้ งประชมุ แต่จะใช้
ประมวลการตดั สนิ ใจเอาประเด็นหรือปญั หาใหก้ ลุ่มผูช้ านาญหาแนวทางแกไ้ ข ขอ้ แกไ้ ขจากผูเ้ ช่ยี วชาญ
เหลา่ นนั้ จะถกู รวบรวมแลว้ ประมวลความคิดเหน็ ทง้ั ทศั นะทเ่ี หน็ พอ้ งกนั และทศั นะท่เี หน็ แยง้ กนั ส่งกลบั
ไปใหผ้ ูเ้ช่ยี วชาญพจิ ารณา หลงั จากนนั้ กส็ ่งความเหน็ กลบั ไปยงั ผูป้ ระมวล โดยจดั ทาตารางเพอ่ื ความเหน็ ท่ี
คลา้ ยกนั กบั ความเหน็ ทแ่ี ตกต่างกนั ทาแบบน้ีหลาย ๆ รอบจนในทส่ี ุดจะไดค้ วามเหน็ ทพ่ี อ้ งกนั จานวน
หน่ึง แลว้ กถ็ อื ว่าความเหน็ ทไ่ี ดน้ ้ีเป็นของการตดั สนิ ใจของกลมุ่ นนั้

เทคนิคอีกประการหน่ึงท่ีคลา้ ยกบั เทคนิค Delphi เรียกว่า เทคนิคการระดมสมอง
(Brainstorming Session) เป็นเทคนิคท่ใี หม้ กี ารประชุมโดยเปิดโอกาสใหส้ มาชิกผูเ้ ขา้ ประชุมแสดง
ความคดิ เหน็ อย่างกวา้ งขวางโดยมโี อกาสใหแ้ ยง้ ไดท้ นั ที จงึ แตกต่างจาก Delphi เป็นเทคนิคท่ใี ชก้ นั มาก
เพราะมีความใกลเ้ คียงกบั การประชุมปกติอย่างไรก็ตามการระดมสมองยงั คงตอ้ งมผี ูค้ วบคุมใหก้ าร
ตดั สนิ ใจเป็นไปไดซ้ ง่ึ อาจเป็นประธานก็ได้

เทคนิคอีกประการหน่ึงท่พี ยายามเอาจุดเด่นของหลายวิธีมารวมเขา้ ไวค้ ือ Nominal Group
Technique (NGT) ซง่ึ พฒั นาข้นึ มาโดย Andrew H. Van de Ven ใน ค.ศ. 1968 ซง่ึ เทคนิคน้ีเนน้ ท่ี
Nominal คอื เป็นกระบวนการทน่ี าเอาบคุ คลจานวนหน่ึงมาร่วมกนั ตดั สนิ ใจในประเดน็ ประเด็นหน่ึง โดย
ไม่อนุญาตใหม้ กี ารโตเ้ ถียงระหว่างกนั ใหบ้ คุ คลเหล่านนั้ ใหค้ วามเหน็ ต่อประเดน็ อย่างเงยี บ ๆ เทคนิคน้ี
โดยสรุปดงั ต่อไปน้ี

(1) ใหท้ กุ คนนงั่ เขยี นความเหน็ ต่อประเดน็ ทจ่ี ะตอ้ งตดั สนิ ใจอยา่ งเงยี บ ๆ

- 118 -

(2) ใหร้ วบรวมความเห็นของแต่ละคนแลว้ บนั ทึกลงในกระดาษแผ่นใหญ่เพ่ือใหท้ ุกคนในท่ี
ประชมุ เหน็ ว่ามคี วามเหน็ อะไรบา้ ง

(3) ยอมใหถ้ ามถึงประเด็นนน้ั ๆ จากผูเ้ สนอเพียงแต่เพ่อื ขยายความไม่ยอมใหก้ า้ วล่วงไปถึง
การวเิ คราะหว์ ่าดหี รอื ไมด่ ี เหมาะสมหรอื ไมเ่ หมาะสม โดยเดด็ ขาด

(4) ใหผ้ ูร้ ่วมตดั สินใจดูประเด็นหรือแนวทางท่กี ลุ่มใหไ้ วบ้ นกระดาษแผ่นใหญ่ ท่รี วบรวมได้
แลว้ แต่ละคนใหค้ ะแนนแต่ละประเดน็ ดว้ ยตวั เอง โดยไมเ่ ปิดเผยใหผ้ ูอ้ น่ื รู้

(5) รวมผลการลงคะแนนของแต่ละคน แลว้ รวมผลของแต่ละประเด็นว่า ใครใหค้ ะแนน
อย่างไรประเด็นหรือแนวทางการดาเนินงานท่ไี ดร้ บั คะแนนสูงสุดเรียงลาดบั ลงมา สะทอ้ น
ใหเ้หน็ วา่ กลมุ่ ตดั สนิ ใจไปในแงใ่ ด

เทคนิคดงั กล่าวน้ีเป็นเทคนิคเชิงคุณภาพท่ีมจี ุดเด่นแตกต่างกนั ไป จึงควรนาไปใชโ้ ดยนาเอา
ขอ้ จากดั ต่าง ๆ มาพจิ ารณา ก่อนท่จี ะตดั สนิ ใจใชเ้ ทคนิคไหน นอกจากน้ีควรนาเอาเทคนิคเชิงคุณภาพ
เขา้ มาใชร้ ่วมกบั เทคนิคเชงิ ปรมิ าณ ย่อมช่วยใหก้ ารตดั สนิ ใจมคี วามสมบูรณย์ ง่ิ ข้นึ

6.5 ปจั จยั ท่มี ีผลกระทบกบั การตดั สนิ ใจ

F. Nigro และ L. Nigro (Nigro and Nigro 1977) ไดป้ ระมวลปจั จยั ต่าง ๆ ท่อี าจมี
ผลกระทบกบั การตดั สนิ ใจ ปจั จยั เหลา่ น้ีอาจเป็นตวั ถ่วงไมใ่ หก้ ารตดั สนิ ใจมปี ระสทิ ธผิ ลมากยง่ิ ข้นึ

1. ความสาเหนียกในบทบาท สมาชกิ ในแต่ละองคก์ าร จะวางบทบาทของตนเองไวใ้ นมมุ ทต่ี วั เอง
เห็นว่าเหมาะสม ย่ิงกว่านน้ั อิทธิพลจากความคาดหวงั จากบุคคลอ่ืน ก็จะเป็นแรงผลกั ดนั ท่ีสาคญั ต่อ
ลกั ษณะการตดั สนิ ใจดว้ ย

2. แรงกดดนั จากภายนอก นบั เป็นปจั จยั ท่สี าคญั ทบ่ี บี ใหผ้ ูต้ ดั สินใจจาตอ้ งตดั สินใจเบ่ยี งเบน
ออกไปจากท่ตี นเองคาดคิดไว้ โดยเฉพาะอย่างย่งิ ถา้ ผูต้ ดั สนิ ใจอยู่ในตาแหน่งท่ตี อ้ งนาเอาเสยี งสะทอ้ น
จากภายนอกมาประกอบพจิ ารณา มฉิ ะนนั้ ตาแหน่งนนั้ กอ็ าจกระทบกระเทอื นไดง้ า่ ย

3. ค่าใชจ้ ่ายทล่ี งไปก่อนทผ่ี ลการตดั สนิ ใจในเร่อื งนน้ั ๆ จะออกมา (Sunk Cost) ย่งิ นโยบายใด
มกี ารตระเตรยี มดาเนินงานไปก่อนท่ผี ลการตดั สนิ ใจขนั้ สุดทา้ ยออกมา ก็มกั เป็นผลกั แรงดนั ท่ผี ูบ้ ริหาร
ตอ้ งต่อสูใ้ หน้ โยบายนน้ั ออกมาใชใ้ หไ้ ด้ มเิ ช่นนน้ั การลงทนุ ลว่ งหนา้ เหลา่ นนั้ ก็ย่อมเสยี เปลา่ โดยส้นิ เชงิ

- 119 -

4. ลกั ษณะของบคุ ลกิ ภาพ การตดั สนิ ใจหลาย ๆ ครง้ั กระทาลงไปบนลกั ษณะส่วนตวั เป็นหลกั
ก็เป็นอีกปญั หาท่ีพบบ่อย ทง้ั น้ีเพราะมนุษยเ์ ราจะพ่ึงประสบการณ์ของตนเองเป็นหลกั ย่ิงถา้ การพ่ึง
ประสบการณน์ น้ั ไดส้ ่งผลดใี นการตดั สนิ ใจมาก่อนแลว้ การนาเอาแนวการตดั สนิ ใจเดิมมาใชอ้ กี ก็ย่อมเพ่มิ
ความมนั่ ใจใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจนน้ั ๆ มากยง่ิ ข้นึ มากจนบางครง้ั มนั่ ใจจนเกนิ ควร

5. การตกอยู่ภายใตส้ ภาพการณบ์ งั คบั อ่นื ๆ ในอดตี การฝึกอบรมหรือแบบแผนการตดั สนิ ใจ
ในอดตี จะเป็นปจั จยั ทบ่ี งั คบั ใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจคนนนั้ ยดึ เป็นหลกั มากเกนิ ไปจนเป็นเหตใุ หค้ วามคิดใหม่ ๆ ไม่
ผดุ ออกมา สภาพเช่นน้ีย่อมเป็นผลเสยี ต่อการตดั สนิ ใจอยา่ งยง่ิ

6.6 ขอ้ ผิดพลาดในการตดั สนิ ใจ

การตดั สินใจท่ีเสนอทง้ั ทฤษฎแี ละเทคนิคท่กี ล่าวมาแลว้ นนั้ ยงั คงเป็นปญั หาเก่ียวขอ้ งกบั การ
เลือกใชแ้ ละปญั หาเก่ียวขอ้ งกบั พฤติกรรมการตดั สินใจของมนุษย์ ดงั นนั้ เราจึงควรนาขอ้ พิจารณา
ดงั ต่อไปน้ีเขา้ ประกอบการตดั สนิ ใจ

1. มนุษยเ์ รามแี นวโนม้ ท่ีจะทาการตดั สินใจท่บี รรลุความตอ้ งการระยะสน้ั มากกว่าท่จี ะตอ้ งไป
พะวงกบั ผลดา้ นลบในระยะยาว เมอ่ื บคุ คลในตาแหน่งทางราชการตอ้ งตดั สนิ ใจจึงเหน็ การตดั สนิ ใจท่ชี ่วย
แกป้ ญั หานน้ั ๆ ใหเ้ สร็จลุล่วงไปโดยเร็ว การกระทาดงั กล่าวน้ีเป็นเหตุใหต้ อ้ งพิจารณาเพียงบางมมุ ของ
แนวทางแกไ้ ขเหลา่ น้ี

การมองการณ์ไกลมกั ตอ้ งใชส้ ติปญั ญา และความคิดนอกแบบมาก ขา้ ราชการส่วนใหญ่จึงมกั
หลกี เลย่ี งปญั หาระยะยาว

2. ปญั หาอีกประการหน่ึงทม่ี กั พบก็คือ การมองเพยี งท่อี าการ (Sign) มากกว่ามองลกึ ไปถงึ
สาเหตุ (Causes) ซง่ึ มกั คน้ หาไดไ้ มง่ า่ ยนกั ตวั อย่างเช่น การมองปญั หาทเ่ี กดิ จากการเดนิ ขบวน หลายคน
มงุ่ ไปท่กี ารบงั คบั ใชร้ ะเบยี บและกฎหมาย และการพยายามกดดนั ใหล้ ม้ การเดินขบวนไปเสยี แต่ท่จี ริง
แลว้ ตอ้ งมงุ่ มองไปทจ่ี ดุ ทว่ี ่าอะไรเป็นมลู เหตใุ หเ้กดิ การเดนิ ขบวนข้นึ มคี วามอยุตธิ รรมอะไรบา้ งท่ผี ลกั ดนั
ใหเ้กดิ การเดนิ ขบวนข้นึ จดุ น้ีจงึ จะเป็นการมองปญั หาทล่ี กึ ซ้ึง

- 120 -

3. ขอ้ สมมตผิ ดิ ๆ ทอ่ี นาคตจะซา้ รอยอดตี เป็นอกี ประเด็นหน่ึงทท่ี าใหก้ ารตดั สนิ ใจผดิ พลาดได้
เพราะว่าขอ้ สมมติน้ีเองเป็นจริงอยู่บา้ งก็เมอ่ื สภาวะแวดลอ้ มรอบ ๆ การตดั สนิ ใจไม่มกี ารเปล่ยี นแปลง
มากนกั แต่ในโลกของความเป็นจรงิ แลว้ สง่ิ แวดลอ้ มส่วนมากจะเปลย่ี นแปลงอยู่เร่อื ย ประเด็นทน่ี ามาสู่
การตดั สนิ ใจจะเกดิ อยู่บ่อย ๆ และหลายส่วนเป็นประเด็นใหม่ ๆ ทไ่ี มม่ แี บบแผนการตดั สนิ ใจใหเ้หน็ มา
ก่อน

4. การพ่งึ ประสบการณ์เดิมของผูต้ ดั สินใจเองเป็นหลกั ก็เป็นอีกปญั หาท่พี บบ่อย ทง้ั น้ีเพราะ
มนุษยเ์ ราจะพง่ึ ประสบการณข์ องตนเองเป็นหลกั ย่งิ ถา้ การพ่งึ ประสบการณ์นนั้ ไดส้ ่งผลดใี นการตดั สนิ ใจ
มาก่อนแลว้ การนาเอาแนวการตดั สนิ ใจเดิมมาใชอ้ ีกก็ย่อมเพ่มิ ความมนั่ ใจใหก้ บั ผูต้ ดั สนิ ใจนนั้ ๆ มาก
ยง่ิ ข้นึ มากจนบางครง้ั มนั่ ใจจนเกนิ ควร

5. ขอ้ ผดิ พลาดอกี อยา่ งหน่ึงในการตดั สนิ ใจ กค็ ือการตดั สนิ ใจคิดไวก้ ่อนแลว้ ว่าทางเลอื กท่จี ะใช้
เป็นอะไร (Preconceived Notion) ในหลาย ๆ กรณีเราพบว่าการตดั สินใจนน้ั ๆ ดูเหมอื นจะใช้
ขอ้ เทจ็ จริงมาใชป้ ระกอบการตดั สนิ ใจ แต่ในเน้ือแทแ้ ลว้ เป็นการนาเอาขอ้ เทจ็ จรงิ (Facts) ท่ตี นเองเหน็
พอ้ งแต่เร่ิมแรกมาเป็นพ้ืนฐาน หรือกล่าวอีกนยั หน่ึง ขอ้ สรุปของปญั หานนั้ ๆ ไดส้ รา้ งข้นึ ก่อนแลว้ ไป
ประมวลขอ้ เทจ็ จรงิ มาเสรมิ ใหข้ อ้ สรุปนนั้ แลดูเป็นจรงิ

6. ปญั หาอกี อย่างหน่ึงการทไ่ี มก่ ลา้ ตดั สนิ ใจ (Reluctance to Decide) เราอาจพบว่าแมจ้ ะมี
ขอ้ มลู อย่างเพยี งพอ ผูต้ ดั สนิ ใจบางคนก็พยายามหลกี เลย่ี งการตดั สินใจ ซ่ึง Chester I. Barnard
(Barnard 1933) กลา่ ววา่ มนุษยม์ แี นวโนม้ ทจ่ี ะหลกี เลย่ี งการตดั สนิ ใจ โดยอา้ งเหตุผลต่าง ๆ กนั เช่น ไม่
มเี วลาทดลอง มแี รงกดดนั ตอ้ งตดั สนิ ใจอย่างรวดเร็ว เป็นตน้ พฤติกรรมการตดั สนิ ใจทไ่ี มก่ ลา้ ตดั สินใจ
อย่างรวดเรว็ เราเรยี กการผ่านการตดั สนิ ใจไปยงั ผูท้ ม่ี หี นา้ ท่สี ูงกว่า (Pass the Buck) เป็นพฤติกรรมท่ี
หลกี เลย่ี งความรบั ผดิ ชอบทต่ี นเองควรตดั สนิ ใจในเร่อื งนนั้ ๆ แต่กลบั ไมท่ า

บทท่ี 7
การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ

7.1 การวเิ คราะหน์ โยบายกบั นโยบายสาธารณะ

เม่ือพูดถึงคาว่าการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ ก็พบปญั หาท่ีไม่แตกต่างไปกบั การพูดถึง
นโยบายสาธารณะ นนั่ คือมผี ูเ้ สนอคาอธิบายแตกต่างกนั ออกไปบา้ ง ดงั นน้ั ในท่นี ้ีจะเลือกขอ้ เสนอของ
นกั วชิ าการเพยี งบางคนมาอธบิ ายเทา่ นนั้

โดยเน้ือหาของการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะแลว้ เราอาจกล่าวไดว้ ่าเป็นเคร่ืองมือ หรือ
กระบวนการสาคญั ทจ่ี ะนาไปใชเ้ พ่อื คน้ หานโยบายสาธารณะทเ่ี หมาะสม ภายใตส้ ภาพการณ์ทางการเมอื ง
และสงั คมขณะนน้ั โดยการเสนอแนวทางเลอื กต่อองคก์ รทางการเมอื งซ่งึ เป็นองคก์ ารนิติบญั ญตั ิ หรือ
ฝ่ายบริหารนาไปพิจารณากาหนดนโยบายสาธารณะต่อไป และโดยท่ีหลายรฐั จะพบว่าในการตดั สินใจ
กาหนดนโยบายสาธารณะ เพ่อื นาไปสู่การบรรลุผลประโยชนส์ าธารณะ ในหลายครง้ั ตอ้ งเกิดข้นึ ภายใต้
ภาวการณ์ การใชก้ ารประนีประนอมเป็นหลกั ดงั นนั้ ทางเลอื กนโยบายท่เี หมาะสมท่สี ุด อาจจะไม่ไดร้ บั
การนาไปปฏบิ ตั ิ แต่จะใชท้ างเลอื กนโยบายทด่ี ีทส่ี ุดระดบั รอง (Second Best) แทน (B.W. Hogwood
and L. A. Gunn 1984, 263-265)

นอกจากน้ี ถา้ พจิ ารณาการกาหนดนโยบายในแต่ละองคก์ ารจะพบว่ามกั เป็นการร่วมกนั ทาของ
บุคคลหลากหลาย รวมถึงองคก์ ารต่าง ๆ เกิดเป็นตามท่จี ะผลกั ดนั ผลผลติ ชนิดหน่ึงท่เี รียกว่านโยบาย
ออกมา (Brain W. Hogwood and Lewis A Gunn 1984, 22)

การวเิ คราะหน์ โยบายเป็นส่วนสมั พนั ธก์ บั การกาหนดนโยบายอย่างแยกกนั ไมอ่ อก ดงั จะเหน็ ได้
วา่ แนวความคิดเกย่ี วกบั การวเิ คราะหต์ น้ ทนุ ผลประโยชนอ์ นั เป็นหน่ึงในเทคนิคการวเิ คราะหน์ โยบายไดร้ บั
การกล่าวถงึ มานานแลว้ ดงั มหี ลกั ฐานว่า Benjamin Franklin นกั การเมอื งนกั วชิ าการ ผูซ้ ง่ึ มชี ่อื เสยี ง
ในช่วงการก่อตงั้ ประเทศสหรฐั อเมรกิ าเป็นอกี ผูห้ น่ึงทย่ี นื ยนั วา่ เทคนิคการวเิ คราะหผ์ ลประโยชนค์ ่าใชจ้ ่าย
(Benefit Cost Analysis) เป็นอกี เทคนิคหน่ึงท่มี ปี ระโยชนท์ ต่ี อ้ งเผชิญกบั การตดั สนิ ใจในปญั หาสาคญั

- 122 -

มาก ๆ โดยรวบรวมทงั้ ผลประโยชน์และค่าใชจ้ ่าย รวมทงั้ กาหนดนา้ หนกั ประกอบดว้ ยแลว้ ตดั สินใจว่า
แนวทางเลือกใดท่ีใหผ้ ลประโยชนส์ ูงสุด การเสนอใหใ้ ชก้ ารวิเคราะหผ์ ลประโยชนค์ ่าใชจ้ ่ายในกิจการ
สาคญั หน่ึงตามจดหมายในเดือนกนั ยายน ค.ศ. 1772 เป็นตวั อย่างสาคญั ท่ียืนยนั ว่า การวิเคราะห์
นโยบายไดร้ บั การกาหนดมาใชน้ านแลว้ (Edward M. Gramlich 1981 1-2)

นอกจากการกลา่ วนาว่า การวเิ คราะหน์ โยบายนน้ั จะเกิดควบคู่กบั การเกดิ ของนโยบายสาธารณะ
ทงั้ น้ีการวิเคราะหน์ โยบายจะช่วยใหเ้ ราไดแ้ นวนโยบายสาธารณะท่ีเหมาะสม ดงั จะเห็นว่า ในอดีต
ผูป้ กครองไดใ้ ชน้ โยบายแบบใดแบบหน่ึง โดยผูท้ าการคือท่ปี รึกษาผูใ้ กลช้ ิดผูป้ กครอง ดงั จะเห็นไดจ้ าก
ขอ้ มลู การปกครองในอดตี

ในส่วนท่ตี อ้ งการเสนอภาพรวมของการวเิ คราะหน์ โยบาย W.N. Dunn (1981, 30-31) ไดส้ รุป
อยา่ งกระชบั ดงั น้ี

(1) การวเิ คราะหน์ โยบายในภาพกวา้ งท่สี ุดจะเป็นการสรา้ งความรูเ้ ก่ียวกบั นโยบายและใน
กระบวนการนโยบาย ดงั จะพบกบั การสรา้ ง Code of Hammurabi หรอื บาทหลวงทป่ี รึกษาผูป้ กครองใน
สมยั กลางของยุโรป เหลา่ น้ีกค็ อื การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะนนั่ เอง

(2) ในประวตั ศิ าสตรข์ องอาณาจกั ร หรอื รฐั ต่าง ๆ นนั้ การวเิ คราะหน์ โยบายกค็ ือความพยายาม
ประมวลขอ้ มลู ใหก้ บั ผูป้ กครองนนั่ เอง ทง้ั น้ีกใ็ ชห้ ลกั เหตผุ ลเพอ่ื หาแนวทางแกไ้ ขปญั หา

(3) ระเบยี บวธิ ี วธิ กี าร และเทคนิคการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะจะเปลย่ี นแปลงไปตลอดเวลา
ในประวตั ิการวเิ คราะห์ แต่อย่างไรก็ตามภายหลงั สงครามครง้ั ทส่ี องมาแลว้ การวเิ คราะห์นโยบายกเ็ ป็น
วชิ าชพี ส่วนหน่ึงท่ีมนี กั วเิ คราะหน์ โยบาย และองคก์ รทางานในหน่วยงานรฐั บาล จงึ กลา่ วไดว้ ่าในช่วงหลงั
สงครามโลกครงั้ ท่ีสองเป็นตน้ มา การวิเคราะหน์ โยบายจะเห็นแง่มุมการวิเคราะหท์ ่ีใชห้ ลกั แห่งการ
วเิ คราะหเ์ ชงิ ปรมิ าณเป็นหลกั

(4) ววิ ฒั นาการของการวเิ คราะหน์ โยบายโดยส่วนใหญ่จะตามการเปลย่ี นแปลงท่เี กิดข้นึ ในสงั คม
นนั้ ๆ เป็นหลกั นอกจากน้ีก็เป็นการเปล่ยี นแปลงของโลก และมีการเกิดข้ึนของเมอื งขนาดใหญ่ท่ีมี
ประชากรอยู่หนาแน่น และความซบั ซอ้ นทางเศรษฐกจิ และสงั คมของเมอื ง

- 123 -

(5) พฒั นาการของการวเิ คราะหน์ โยบายแบง่ ออกเป็นสองส่วน คือการวเิ คราะหท์ ห่ี น่ึงหลกั การ
วเิ คราะหท์ างเทคนิคเป็นหลกั (Technocratic Guidance) ซง่ึ ขอ้ มลู และแนวการวเิ คราะหจ์ ะอยู่ในมอื
ของนกั วิเคราะหเ์ ป็นหลกั จึงเป็นเหตุใหม้ อี ิทธิพลต่อการตดั สินใจนโยบายพอสมควร ในอีกสายหน่ึง
เรียกว่าเนน้ การนาเอาผลการวิเคราะหเ์ สนอใหใ้ นรูปการปรึกษาแนะแนวทางโดยปล่อยใหผ้ ูม้ ีอา นาจ
ตดั สนิ ใจ (Technocratic Counsel) นนั่ คอื การทน่ี กั วเิ คราะหน์ โยบายมบี ทบาทเพยี งทาใหน้ โยบายนนั้ ๆ
ทาใหช้ อบดว้ ยกฎหมายเป็นหลกั

(6) ประเดน็ สาคญั ทพ่ี งึ ระลกึ เสมอคือ ไมใ่ ชข้ อ้ มลู ทไ่ี ดม้ าหรอื การใชเ้ ทคนิควเิ คราะหท์ ่เี ช่อื ถอื ได้
จะเป็นขอ้ สรุปสุดทา้ ย เพราะว่าในท่ีสุดแลว้ กระบวนการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะนนั้ จะอยู่ภายใต้
กระบวนการทางการเมอื งซง่ึ มกั มกี ลุม่ ทม่ี คี วามแตกต่างทางดา้ นคุณค่าและจุดมงุ่ หมายต่อปญั หานโยบาย
แตกต่างกนั อยู่เสมอ

7.2 ความหมายของการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ (Policy Analysis Defined)

คาว่า “การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ” (Public Policy Analysis) ไดม้ ผี ูใ้ หค้ วามหมายไว้
หลากหลาย เฉพาะทส่ี าคญั ซง่ึ จะนาเสนอมดี งั ต่อไปน้ี

1. ศาสตราจารย์ William N. Dunn (1981: 35) ไดใ้ หค้ านิยามของการวเิ คราะหน์ โยบาย
สาธารณะว่า “คือสาขาสงั คมศาสตรป์ ระยุกตส์ าขาหน่ึงซ่ึงใชว้ ธิ ีการหลากหลายในการแสวงหาขอ้ เทจ็ จริง
และเหตุผลเพ่ือผลติ และแปลงข่าวสารท่เี ก่ียวกบั นโยบาย ซ่งึ อาจใชป้ ระโยชนใ์ นการแกป้ ญั หานโยบาย
ภายใตส้ ภาวการณท์ างการเมอื งทแ่ี ตกต่างกนั ”

2. สาหรบั ศาสตราจารย์ Stuart S. Nagel (1984: 3) ไดใ้ หค้ วามหมายของการวเิ คราะห์
นโยบายสาธารณะว่า “โดยทวั่ ไปหมายถึงการกาหนดและตดั สนิ ว่าทางเลอื กของนโยบาย การตดั สนิ ใจ
หรอื มรรควธิ ใี ดดที ่สี ุดเพอ่ื ช่วยใหช้ ุดของเป้าประสงค์ (Goals) ทก่ี าหนดบรรลุผลสาเร็จ โดยเปรยี บเทยี บ
ทางเลอื กต่าง ๆ กบั เป้าประสงค”์

3. ในขณะท่ี ศาสตราจารย์ E.S. Quade (1982: 5) ไดเ้ สนอคานิยามของการวเิ คราะหน์ โยบาย
ว่า “ในความหมายอย่างกวา้ ง หมายถงึ การวิจยั ประยุกตแ์ บบหน่ึงซ่ึงดาเนินการเพ่อื ใหเ้ ขา้ ใจประเด็น

- 124 -

ปญั หาทางสงั คมและเทคนิคไดล้ กึ ซ้งึ ย่งิ ข้นึ และไดว้ ิธแี กป้ ญั หาท่ดี ีกว่า...การวเิ คราะหน์ โยบายพยายาม
แสดงหนทางเลอื กท่เี ป็นไปได้ รวบรวมขอ้ มลู และหลกั ฐานเก่ยี วกบั ผลประโยชนแ์ ละผลกระทบอ่นื ๆ ซง่ึ
จะเกิดข้นึ จากการตดั สนิ ใจเลอื กและนาทางเลอื กนน้ั ไปปฏิบตั ิ เพ่อื ช่วยใหผ้ ูต้ ดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กท่ใี ห้
ประโยชนส์ ูงสุด”

จากคานิยามดงั กลา่ วขา้ งตน้ และเมอ่ื พิจารณาประกอบกบั เร่อื งแนวโนม้ ของการศึกษานโยบาย
สาธารณะในปจั จุบนั อาจสรุปความหมายของคาว่าการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ไดด้ งั น้ีคือ “หมายถงึ
กระบวนการในการวิเคราะหป์ ญั หานโยบายและสาเหตุ การกาหนดวตั ถุประสงค์ในการแกป้ ญั หา
พจิ ารณาทางเลอื กของนโยบายในการแกป้ ญั หาขอ้ ไดเ้ปรยี บและเสยี บเปรียบ และความเป็นไปไดม้ ากท่สี ุด
ของแต่ละทางเลอื ก รวมทง้ั ผลกระทบซง่ึ คาดว่าจะเกดิ ข้นึ จากการปฏบิ ตั ิตามทางเลอื กนน้ั ๆ แลว้ เสนอผล
การวเิ คราะหใ์ หผ้ ูม้ อี านาจทาการตดั สนิ ใจ อาจจะระบวุ ่าทางเลอื กใดเป็นทางเลอื กทด่ี ีท่สี ุดดว้ ยหรือไม่ก็ได้
ทง้ั น้ีโดยใชส้ หวทิ ยาการและวธิ กี ารวเิ คราะหอ์ ย่างเป็นระบบและหลากหลาย”

คาถามก็คือ คาว่า “การกาหนดนโยบาย (Policy Formulation)” กบั “การวิเคราะหน์ โยบาย
(Policy Analysis)” ซง่ึ ทงั้ สองคามกั จะใชค้ วบคู่กนั มจี ุดมงุ่ หมายต่างกนั อย่างไร เร่อื งน้ี Dunn (1981:
55) ไดอ้ ธิบายความแตกต่างของทงั้ สองคาไวส้ น้ั ๆ แต่น่าฟงั ว่า “การกาหนดนโยบายช่วยใหท้ ราบว่า
ปญั หาทเ่ี ราจะแกไ้ ขนนั้ คือปญั หาอะไร” (Knowing what problem to solve) ส่วน “การวเิ คราะห์
นโยบาย” นน้ั ช่วยใหท้ ราบว่าอะไรจะเกิดข้นึ ในอนาคตและจะทาอะไรเพอ่ื แกป้ ญั หานนั้ ” กล่าวงา่ ย ๆ ก็
คือ การกาหนดนโยบายช่วยใหเ้ ราทราบปัญหาท่จี ะแกส้ ่วนการวเิ คราะหน์ โยบายช่วยใหเ้ ราทราบว่า วิธี
แกป้ ญั หาทด่ี ที ส่ี ุดและมคี วามเป็นไปไดส้ ูงสุดคือวธิ ใี ด

7.3 วตั ถปุ ระสงคข์ องการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ

โดยทวั่ ไปการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะมลี กั ษณะเป็นการพรรณนา (Description) เพ่อื ให้
ทราบขอ้ เทจ็ จรงิ เกย่ี วกบั นโยบาย เป็นการใหข้ อ้ เสนอแนะเพอ่ื ปรบั ปรุงนโยบายทม่ี กี ารแถลงไปแลว้ และท่ี
จะกาหนดในอนาคต หรือเป็นการสรา้ งองคค์ วามรูใ้ หม่ และวิพากษห์ กั ลา้ งองคค์ วามรูเ้ ดิมเก่ียวกบั
นโยบายกไ็ ด้

- 125 -

การวเิ คราะหน์ โยบาย อาจเป็นไปเพอ่ื วตั ถปุ ระสงคอ์ ย่างใดอย่างหน่ึงหรอื หลายอย่างดงั ต่อไปน้ี

7.3.1. เพอ่ื ขยายขอบเขตความเขา้ ใจ

เป็นการวเิ คราะหเ์ พ่อื เขา้ ใจเน้ือหาสาระของนโยบายเร่อื งหน่ึงเร่อื งใด ทงั้ ในแง่ความเป็นมา เหตุ
และผลของนโยบาย เป้าหมาย ผล และผลกระทบต่าง ๆ การวเิ คราะหล์ กั ษณะน้ีเกดิ จากความตอ้ งการ
เขา้ ใจนโยบายสาธารณะอย่างลกึ ซ้งึ มากกว่าท่ไี ดม้ กี ารแถลง ทง้ั น้ี เพราะคาแถลงนโยบายมไิ ดใ้ หข้ อ้ มูล
และการตคี วามเพียงพอ จึงจาเป็นตอ้ งมกี ารวเิ คราะหเ์ พ่อื หาคาตอบเพ่มิ เติม เช่น เพ่อื ทราบเจตนารมณ์
เบ้อื งหลงั นโยบาย เพอ่ื ทราบผลกระทบ เพอ่ื ทราบปญั หาและอปุ สรรค หรอื เพอ่ื เขา้ ใจประโยชนแ์ ทจ้ ริงของ
นโยบาย เป็นตน้ ตามวตั ถุประสงคน์ ้ีการศึกษานโยบายสาธารณะอาจทาโดยกาหนดใหต้ วั นโยบายและ
กระบวนการนโยบายเป็นตวั แปรตาม เพอ่ื ศึกษาว่ามปี จั จยั อะไร (ตวั แปรนา) เป็นตวั กาหนดหรอื มอี ิทธพิ ล
ใหเ้กดิ นโยบายหรอื กระบวนการนโยบายดงั ท่เี ป็นอยู่ และอาจทาโดยใหน้ โยบายและกระบวนการนโยบาย
เป็นตวั แปรนาเพอ่ื ศึกษาวา่ นโยบายก่อใหเ้กดิ ผลอะไรอยา่ งไร ต่อใคร มากนอ้ ยแค่ไหน

7.3.2. เพอ่ื ประเมนิ

เป็นการวเิ คราะหเ์ พ่อื หาความถูกตอ้ งเหมาะสมของนโยบายสาธารณะ การวเิ คราะหเ์ ชงิ ประเมนิ
นน้ั ทาไดโ้ ดยการตง้ั ประเดน็ ท่มี ่งุ ประเมนิ และกาหนดเกณฑท์ ่ใี ชป้ ระเมนิ วตั ถปุ ระสงคเ์ ช่นน้ีเป็นการวดั ว่า
นโยบายดหี รอื ไมด่ ี ถกู ตอ้ งหรอื ไมถ่ กู ตอ้ ง เหมาะสมหรอื ไมไ่ ดม้ าตรฐาน หรอื ครบถว้ นเพยี งใด ซ่งึ ข้นึ กบั
เกณฑท์ ผ่ี ูป้ ระเมนิ กาหนด

7.3.3. เพอ่ื ปรบั ปรงุ แกไ้ ข ใหค้ าแนะนา

เป็นการวิเคราะหเ์ พ่ือหาจุดอ่อน จุดบกพร่อง ปญั หาอุปสรรค หรือความไม่ครบถว้ นของ
นโยบายหน่ึงนโยบายใด โดยม่งุ ใหข้ อ้ เสนอแนะเพ่อื ปรบั ปรุงนโยบาย ดงั ท่ี Charles W. Anderson
กล่าวว่า เป้าหมายของวชิ านโยบายศาสตรไ์ ม่ใช่เพ่อื การคน้ หาทางวทิ ยาศาสตร์ การขยายความหรอื การ
สรา้ งความชอบธรรมใหแ้ ก่ระบบความคิดใด แต่เป็นความพยายามปรบั ปรุงการตดั สนิ ใจกาหนดนโยบาย
คือ ทาใหก้ ารกาหนดและดาเนินการตามนโยบายสาธารณะมคี ุณภาพดีข้นึ แง่คิดน้ีสอดคลอ้ งกบั ท่ี E.S.

- 126 -

Quade ทก่ี ลา่ วไวว้ า่ การวเิ คราะหน์ โยบายหมายถงึ การวเิ คราะหใ์ ด ๆ ท่กี ่อใหเ้กิดขอ้ มลู ทใ่ี ชเ้ พอ่ื ช่วยใหผ้ ู้
กาหนดนโยบายสามารถใชด้ ุลพนิ ิจของตนไดอ้ ยา่ งเหมาะสม

7.3.4. เพอ่ื เปรยี บเทยี บ

เป็นการวิเคราะหน์ โยบายต่าง ๆ ทงั้ ท่เี ป็นนโยบายประเภทเดียวกนั หรือต่างประเภทกนั เพ่ือ
เปรยี บเทยี บลกั ษณะต่าง ๆ ท่ผี ูว้ เิ คราะหต์ อ้ งการทราบ เช่น เปรียบเทยี บนโยบายสาธารณสุขกบั นโยบาย
ความมนั่ คง เปรยี บเทยี บนโยบายแกป้ ญั หาความยากจนของรฐั บาลต่าง ๆ เปรียบเทยี บนโยบายสาธารณะ
ของไทยกบั ต่างประเทศ การเปรียบเทียบเช่นน้ีจะทาใหท้ ราบความเหมือนกนั และความแตกต่างของ
นโยบายท่เี ลอื กศึกษา อนั จะเป็นประโยชนท์ ท่ี าใหท้ ราบความครบถว้ น หรือจุดอ่อนจดุ แขง็ ของนโยบายท่ี
พจิ ารณา

7.3.5. เพอ่ื หาขอ้ สรปุ ทวั่ ไป

เป็นการวเิ คราะหน์ โยบายต่าง ๆ หลายนโยบาย เพ่อื หาความพอ้ งหรือลกั ษณะร่วมของนโยบาย
ความพยายามเช่นน้ีเป็นความพยายามทางวชิ าการ อนั เป็นประโยชนต์ ่อการหาตวั อธิบายปรากฏการณด์ า้ น
นโยบาย

7.4 แนวคดิ เกย่ี วกบั การวเิ คราะหน์ โยบายในช่วงตน้ ๆ

นบั เป็นเร่ืองยากพอสมควรท่จี ะระบุว่า การวเิ คราะหน์ โยบายท่เี ป็นรูปธรรม พอจะช้ีชดั ใหเ้ ร่ิม
เมอ่ื ใดแต่พอจะกลา่ วไดว้ ่า การเร่ิมตน้ ของการรวบรวมขอ้ มลู ทางตวั เลขจะเป็นส่วนแรกของการรวบรวม
ขอ้ มลู ทางการวเิ คราะหน์ โยบาย ดงั จะกลา่ วโดยสรุปดงั ต่อไปน้ี

นอกจากท่ีปรึกษาบาทหลวงท่ีคอยช่วยเหลือผูป้ กครองในยุคก่อนการปฏิรูปอุตสาหกรรมใน
ยุโรปแลว้ ยุคการปฏิวตั ิอุตสาหกรรมน่าจะกล่าวไดว้ ่า เป็นยุคท่ีเร่ิมมกี ารประมวลขอ้ มูลมาใชเ้ พ่ือการ
ตดั สนิ ใจอยา่ งจรงิ จงั กล่าวคือ ในช่วงปลายของคริสตศ์ ตวรรษท่ี 18 ในยุโรปเร่มิ มบี คุ คลท่ที าหนา้ ท่ผี ลติ
ขอ้ มลู ทม่ี คี วามสาคญั ต่อการกาหนดนโยบายข้นึ ดงั จะเหน็ ไดว้ ่าใน ค.ศ. 1790 สหรฐั อเมรกิ าเร่มิ สามะโน
ประชากรเป็นครง้ั แรก ในขณะท่ปี ระเทศองั กฤษก็ไดท้ าในปี ค.ศ. 1801 ซง่ึ ในสมยั นน้ั คาว่า สถติ ิ (State
Arithmetic) และประชากรศาสตร์ (Demography) เร่ิมพฒั นาข้นึ เป็นสาขาวชิ าชดั เจน เช่น The

- 127 -

Manchester and London Statistical Societies ไดร้ บั การจดั ตงั้ เมอ่ื ค.ศ. 1830 ซ่งึ นบั ว่าเป็นการ
สรา้ งองคก์ ารเพ่ือผลิตขอ้ มูลใชว้ ิเคราะหน์ โยบายอย่างเป็นรูปธรรมในประเทศฝรงั่ เศส และประเทศ
เยอรมนั กเ็ ร่ิมรวบรวมขอ้ มลู ศึกษาดา้ นรายไดแ้ ละรวมฐานเศรษฐกิจครวั เรือน และนกั วชิ าการเยอรมนั ก็
พยายามพฒั นากฎเกย่ี วกบั “เศรษฐศาสตรเ์ ชงิ สงั คม (Social Economics)” ข้นึ

พฒั นาการของการศึกษานโยบายและการวเิ คราะหน์ โยบายนน้ั เหน็ ชดั เจนในศตวรรษท่ี 20 ใน
สหรฐั อเมริกา นกั สงั คมศาสตรไ์ ดเ้ ขา้ มาช่วยงานในสมยั ประธานาธิบดี Woodro Wilson ในช่วง
สงครามโลกครง้ั ท่ี 1 อย่างไรกต็ ามการใชน้ กั สงั คมศาสตรเ์ ขา้ มาช่วยงานนโยบายสาธารณะข้นึ สู่จดุ สูงสุด
ในช่วงท่ี Franklin Roosevelt’s New Deal หนา้ ทห่ี ลกั ของนกั สงั คมศาสตรท์ ่เี ขา้ ไปช่วยงานของรฐั บาล
กลางจะมงุ่ เนน้ การคน้ หาปญั หานโยบาย และทางแกอ้ ย่างกวา้ ง ๆ (William N. Dunn 1981, 718)

7.5 การวเิ คราะหน์ โยบายในความหมายปจั จบุ นั

คาว่าการวเิ คราะหน์ โยบาย (Policy Analysis) เป็นคาทส่ี าคญั เพราะเป็นการอธิบายผลการ
ไดม้ าของนโยบาย และกระบวนการของการกาหนดนโยบาย James E. Anderson (Anderson, 1976)
ไดอ้ ธิบายไวว้ ่า คือการพจิ ารณาและอธิบายการกาหนดนโยบายสาธารณะอย่างเป็นระบบ เน้ือหาของ
นโยบาย ผลกระทบและผลเก่ียวขอ้ ง คาน้ีมคี วามหมายใกลช้ ิดกบั คาว่าการศึกษาการกาหนดนโยบาย
(Policy Making) มาก

สาหรบั R. Mayer และ E. Greenwood (Mayer and Greenwood, 1980) ไดเ้ สนอ
คาอธิบายไวว้ ่าคือกระบวนการทม่ี หี ลายแงม่ มุ เพอ่ื คน้ ควา้ วดั และประเมนิ ผลสุดทา้ ย (End) และมรรค
วธิ ี (Mean) ของนโยบายและความสมั พนั ธร์ ะหว่างกนั คาอธิบายน้ีบางส่วนจะคลา้ ยกบั ท่ี Anderson
เสนอไวเ้ช่นเดยี วกนั

อย่างไรก็ดี คาน้ีมีผูใ้ ชใ้ นลกั ษณะคาอธิบายคาอ่ืน ๆ คือ คาว่าการศึกษานโยบาย (Policy
Studies) ซ่งึ นกั วิชาการหลายคนใชผ้ สมปนเปกนั ใหเ้ ป็นคาท่แี ทนกนั ได้ ในขณะท่ยี งั มีนกั วิชาการอีก
หลายคนทใ่ี ชใ้ หม้ คี วามหมายแตกต่างกนั ไปบา้ ง สาหรบั B. Hogwood และ L. Gunn (Hogwood and

- 128 -

Gunn, 1984) ไดเ้ สนอคาอธิบายในรูปว่ามแี นวทางอธิบายการวเิ คราะหน์ โยบายไว้ 6 แนวทางซง่ึ กลา่ ว
โดยสรุปไดด้ งั น้ี

(1) การศึกษาเน้ือหาของนโยบาย (Studies of Policy Content) น้ีเป็นลกั ษณะพเิ ศษของ
การศึกษานโยบายทางสงั คมและการบริหาร จุดเนน้ คือ ดูท่ีมา จุดมุ่งหมายและการดาเนินงานของ
นโยบายอย่างหน่ึงอย่างใด เช่น การเคหะ การศึกษา การสาธารณสุข เป็นตน้ การศึกษาแบบน้ีช่วยใหผ้ ู้
กาหนดนโยบายมีขอ้ มลู ในแต่ละดา้ นไดส้ มบูรณ์ อย่างไรก็ตามการศึกษาเช่นน้ีมกั จะเป็นการศึกษาราย
กรณีและเป็นการศึกษาแบบพรรณนาความเป็นหลกั

(2) การศึกษากระบวนการของนโยบาย (Studies of Policy Process) เป็นการศึกษาเพอ่ื ดูว่าท่ี
แทจ้ ริงแลว้ การกาหนดนโยบายนน้ั มีกระบวนการจดั การอย่างไร ใครเป็นผูม้ ีส่วนเก่ียวขอ้ งในแต่ละ
ขน้ั ตอน แต่ละขน้ั ตอนนน้ั ตอ้ งทาอะไรบา้ ง ไปเก่ยี วขอ้ งกบั ส่วนใดส่วนหน่ึงของสงั คมนน้ั ๆ บา้ ง รวมทง้ั
ผลสาเร็จท่ตี อ้ งการมอี ะไรบา้ ง การศึกษาในแนวน้ีอาจมคี วามพยายามใหไ้ ดข้ อ้ สรุป ท่ใี ชเ้ ป็นการอธบิ าย
โดยทวั่ ไป (Generalization) แต่ส่วนมากจะเป็นการศึกษาแบบพรรณนาเป็นหลกั นนั่ คือมุ่งอธิบาย
ธรรมชาตขิ องการกาหนดนโยบายสาธารณะวา่ เป็นอย่างไร

(3) การศึกษาผลผลติ ของนโยบาย (Studies of Policy Output) น่ีก็คือ ความพยายาม
แสวงหาการกาหนดแบบแผนของการใชจ้ ่ายหรือดชั นีของผลผลติ ของนโยบาย โดยทวั่ ไปการศึกษาแนวน้ี
มกั นาเอาเครอ่ื งมอื ทางสถติ ติ ่าง ๆ มาใชก้ บั ตวั แปรทางนโยบาย ไมว่ ่าตวั แปรนน้ั ๆ จะเป็นตวั แปรทางดา้ น
เศรษฐกจิ ทางสงั คม หรอื ทางการเมอื ง

(4) การศึกษาดา้ นการประเมินนโยบาย กล่าวคือ เพ่ือประเมินแต่ละนโยบายนน้ั ไดบ้ รรลุ
จดุ มงุ่ หมายทก่ี าหนดหรอื ทว่ี างไวเ้พยี งใด การประเมนิ นโยบายนบั ว่าเป็นสาขาหน่ึงของการศึกษานโยบาย
สาธารณะท่ไี ดร้ บั ความสนใจและศึกษาอย่างกวา้ งขวาง จุดหมายหลกั ก็คือความพยายามท่จี ะปรบั ปรุง
ความเขา้ ใจของคนเราต่อปจั จยั ท่เี ป็นตวั ก่อรูปของนโยบาย รวมทงั้ ขอ้ มลู อ่ืน ๆ ท่จี าเป็นต่อการกาหนด
นโยบายในอนาคต ดงั นนั้ การผลติ ขอ้ มลู และข่าวสารท่ไี ดจ้ ากประเมนิ นโยบายจึงเป็นส่วนสาคญั ของ
กระบวนนโยบาย โดยเฉพาะอย่างย่ิงการกาหนดนโยบายใหม่ ๆ นอกจากน้ี การประเมนิ นโยบายยงั
แตกต่างจากการศึกษาเน้ือหาของนโยบายอยูห่ ลายมมุ เช่นประเมนิ เพ่อื ประมวลขอ้ มลู และข่าวสารสาหรบั

- 129 -

การกาหนดนโยบายใหม่ ขอ้ มลู สาหรบั การตดั สินใจและขอ้ เสนอแนะนโยบายเผ่อื เลอื ก ในขณะท่กี ารดู
เน้ือหาของนโยบายนนั้ มงุ่ อธบิ ายนโยบายทเ่ี ป็นอยู่หรอื ทใ่ี ชอ้ ยู่เป็นหลกั

(5) การศึกษาการผลกั ดนั กระบวนการกาหนดนโยบาย (Process Advocacy) ในส่วนน้ี
นักวิชาการไม่เพียงแต่จะทาความเขา้ ใจกระบวนการกาหนดนโยบายเท่านน้ั แต่ยงั รวมไปถึงการ
เปลย่ี นแปลงอีกดว้ ย โดยเนน้ ใหก้ ระบวนการกาหนดนโยบายเป็นไปในดา้ นนาเอาแนวทางแบบใดแบบ
หน่ึงมาใช้ รวมถึงวิธีการและเทคนิคท่ใี ชด้ ว้ ยนนั่ คือม่งุ ไปท่คี าถามว่าจะสมควรกาหนดนโยบายอย่างไร
(How) มากไปกว่าการทก่ี าหนดควรเป็นแบบใด

(6) การผลกั ดนั นโยบาย (Policy Advocacy) น่ีคือการใชพ้ ลงั ต่าง ๆ เพ่อื ใหป้ ญั หานโยบาย
นนั้ ๆ ไดร้ บั การบรรจุเพ่อื กาหนดเป็นนโยบาย อาจเป็นนกั วิชาการท่ีสวมบทบาทนกั วิเคราะหน์ โยบาย
แน่นอนทว่ี า่ บทบาทของทงั้ สองกลมุ่ น้ีค่อนขา้ งจะถกู โตแ้ ยง้ มาก เพราะอาจช้วี ่าเขาเขา้ มาผลกั ดนั นโยบายท่ี
มกี ารวางแผนไวล้ ว่ งหนา้ มาก่อนแลว้

จากการประมวลแง่มมุ ต่าง ๆ ของนโยบายสาธารณะท่กี ล่าวมาแลว้ น่าจะสรุป โดยอา้ งแนวคิด
ของ H.Lasswell (Laswell, 1970) ท่ไี ดเ้ สนอภาพท่นี ่าจะอธบิ ายการศึกษานโยบายสาธารณะไดช้ ัดเจน
ทส่ี ุด ภาพท่ี 10 เป็นการอธบิ ายภาพรวมในเร่อื งน้ีอย่างสรุป

ภาพท่ี 10: ชนิดของการศึกษานโยบายสาธารณะ
ทม่ี า: ปรบั ปรุงจาก Fig.2.2 Policy Analysis for the Real World, p.29
การศึกษา การศึกษา การศึกษา การ ขอ้ มลู สาหรบั การผลกั ดนั
เน้ือหาของ กระบวนกา ผลผลติ ประเมนิ ผล กระบวนการ นโยบาย
นโยบาย รนโยบาย ของ นโยบาย กาหนดนโยบาย

นโยบาย

การศึกษานโยบาย การวเิ คราะหน์ โยบาย
(Policy Studies) (Policy Analysis)
(ความรูเ้ก่ยี วกบั นโยบายและกระบวนการนโยบาย) (ความรูใ้ นกระบวนการนโยบาย)

- 130 -

แนวคิดการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะเป็นอีกแนวคิดหน่ึงท่ีนกั วิชาการไดเ้ สนออธิบายเป็น
จานวนมาก ในทน่ี ้ีจะเสนอแนวคิดของ E.S Quade และ W.I. Boucher (1968), Grover Starling
(1982), William N. Dunn (1981) และ Yehezkel Dror (1968) ในทน่ี ้ีจะเสนอแนวคิดของแต่ละคน
โดยสรุป ดงั ต่อไปน้ี

1. E.S Quade and W.I. Boucher (1968)
2. Grover Staring (1982)
3. Yehezkel Dror (1968)
4. William Dunn (1981)
1. กรอบแนวความคดิ เก่ยี วกบั การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ ของ E.S Quade และ W.I.
Boucher
Quade และ Boucher ไดเ้ สนอใชแ้ นวคิดการวเิ คราะหร์ ะบบ (System Analysis) เป็นกรอบ
แนวความคิดในการวิเคราะหป์ ญั หาสาธารณะหรือวาระพิจารณา (Public Issue) ท่มี ผี ลกระทบกบั
สาธารณชน
ในแง่คานิยามแลว้ การวเิ คราะหร์ ะบบในมมุ มองของการวเิ คราะหป์ ญั หาความมนั่ คง ไดแ้ ก่การ
นาเอาแนวความคดิ การวเิ คราะหท์ างเศรษฐกจิ และวธิ กี ารทางวทิ ยาศาสตรม์ าใชใ้ นการออกแบบอาวุธ และ
การพจิ ารณาวา่ จะกาหนดกองกาลงั เท่าใด และจดั วางกาลงั ใหเ้หมาะสม แต่ในการวเิ คราะหร์ ะบบในแงข่ อง
การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะนนั้ น่าจะมองในแง่ท่ีพิจารณาว่าเป็นการใชแ้ นวทางอย่างเป็นระบบ เพ่ือ
ช่วยผูม้ อี านาจตดั สนิ ใจเลอื กแนวทางการดาเนินงาน โดยการวเิ คราะหแ์ ละวนิ ิจฉยั ปญั หาทง้ั หมด เสาะหา
วัตถุประสงค์และแนวทางเลือกต่าง ๆ จากน้ัน ก็นามาเปรียบเทียบกับผลกระทบต่อเน่ือง
(Consequences) โดยใชก้ รอบความคิดท่เี หมาะสม เพอ่ื นาไปสู่การตดั สนิ ใจทใ่ี ชค้ วามชานาญและญาณ
วถิ ี (Intuition) ต่อปญั หานน้ั (E.S. Quade and W.I. Boucher 1968, 2)
โดยท่ี E.S. Quade ไดเ้ สนอแนวคิดการวเิ คราะหน์ โยบายเป็นเหมอื นวฏั จกั ร (Cyclic in
Nature)

- 131 -

ภาพท่ี 11: แสดงวฏั จกั รการวเิ คราะหน์ โยบายทเ่ี สนอโดย Quade
ทม่ี า: E.S. Quade, Analysis for Public Decisions, 1975 p. 50

การกาหนดเป็นปญั หา การกาหนดวตั ถปุ ระสงคแ์ ละ
อย่างชดั เจน กฎเกณฑ์

การคน้ หาทางเลอื กใหม่ ๆ การคน้ หาและกาหนดทางเลอื ก

การทบทวนฐานคดี การหมนุ เป็นวฏั จกั ร การรวบรวมขอ้ มลู และข่าวสาร
Iteration การสรา้ งแบบจาลองและทดสอบ

แปลผลทไ่ี ดจ้ ากการวเิ คราะห์

การประเมนิ ผลระหว่าง การตรวจสอบทางเลอื กเพอ่ื คน้ หา
ตน้ ทนุ กบั ประสทิ ธผิ ล ความเป็ นไปได ้

จากภาพท่ี 2: E.S. Quade ไดเ้สนอวงจรการวเิ คราะหน์ โยบายดงั ต่อไปน้ี
(1) การกาหนดปญั หานโยบายอยา่ งชดั เจน (Clarifying the Problem)

- 132 -

เป็นการเร่ิมตน้ ว่าปญั หานโยบายคืออะไร เป็นปญั หากระทบกบั กลุ่มบุคคลใดบา้ ง ปญั หานนั้ ๆ
ในแงส่ งั คมแลว้ มคี วามเร่งด่วนในการแกไ้ ขเพยี งใด ยง่ิ กวา่ นน้ั ปญั หานน้ั มผี ลกระทบกบั สงั คมอย่างไร

(2) การกาหนดวตั ถปุ ระสงคแ์ ละเกณฑ์ (Determining Objectives and Criteria)
การกาหนดวตั ถุประสงคจ์ ะเกิดข้นึ เม่อื ทราบปญั หานโยบายชดั เจนแลว้ กล่าวคือ การกาหนด
ความม่งุ หมาย (Goals) และวตั ถปุ ระสงค์ (Objectives) เป็นขนั้ ตอนต่อมาท่ตี อ้ งกาหนดข้นึ และให้
สอดคลอ้ งกบั ตวั ปญั หาและมคี วามเป็นไปได้ กล่าวคือ วตั ถปุ ระสงคน์ นั้ ตอ้ งมคี วามเฉพาะสอดคลอ้ งกบั
ลกั ษณะของปญั หาและมคี วามเป็นไปไดเ้มอ่ื นาไปปฏบิ ตั สิ ามารถวดั ความสาเรจ็ ได้
(3) การคน้ หาและกาหนดทางเลอื ก (Searching of Designing Alternatives)
การคน้ หาและกาหนดทางเลอื กเป็นขนั้ ตอนตามมาจากการกาหนดวตั ถุประสงคก์ ล่าวคือ การ
คน้ หาแนวทางในการแกไ้ ขปญั หานโยบายสาธารณะท่ไี ดใ้ นขนั้ ท่หี น่ึง โดยพยายามหาทางเลอื กหลาย ๆ
ทางเท่าทจ่ี ะคน้ หาได้ ในเบ้อื งตน้ ทางเลอื กเหลา่ น้ีจะถูกวเิ คราะหโ์ ดยระเบยี บวธิ วี เิ คราะหช์ ดุ หน่ึง โดยผ่าน
การกาหนดเกณฑ์ (Criteria) ทก่ี าหนด
(4) การรวบรวมขอ้ มลู และขา่ วสาร (Collecting Data and Information)
ขนั้ ตอนน้ีในทางปฏิบตั ิอาจดาเนินการไดเ้ ม่อื ทราบปญั หานโยบายแลว้ โดยเป็นการรวบรวม
ขอ้ มลู อย่างคร่าว ๆ ก่อน หลงั จากมขี อ้ มลู เก่ยี วกบั จุดแขง็ จุดอ่อน ของทางเลอื กเหล่านนั้ แลว้ ก็พอจะ
ประเมนิ ไดว้ า่ มขี อ้ มลู เพยี งพอทจ่ี ะนาไปใชใ้ นการทดสอบตวั แบบทจ่ี ะสรา้ งข้นึ ในขนั้ ตอนต่อไป
(5) การสรา้ งแบบจาลองและทดสอบตวั แบบ (Building and Testing Models)
เม่อื ไดท้ างเลอื กสาหรบั การแกป้ ญั หานโยบายสาธารณะแลว้ ขนั้ ตอนสาคญั อีกขน้ั ตอนหน่ึงคือ
การสรา้ งและทดสอบตวั แบบโดยจดั ทาแบบจาลอง (Model) ซง่ึ ก็จะประกอบไปดว้ ยส่วนสาคญั ๆ ทจ่ี ะ
สะทอ้ นภาพความเป็นจริงของนโยบายสาธารณะนน้ั ๆ เม่อื ไดแ้ บบจาลองแลว้ ก็นาเอาทางเลอื กแต่ละ
ทางเลอื กใส่เขา้ ไปในแบบจาลองเพ่อื ทจ่ี ะสามารถทราบผลจากการทดสอบในแต่ละแบบจาลอง จากนนั้ ก็
คดั เลอื กเฉพาะทางเลอื กทม่ี คี วามเป็นไปได้ มนี ยั สาคญั สูง ๆ ไวเ้พอ่ื ไปทดสอบความเป็นไปไดต้ ่อไป
(6) การตรวจสอบทางเลอื กเพ่ือคน้ หาความเป็นได้ (Examining Alternatives for
Feasibility)

- 133 -

เมอ่ื ใชแ้ บบจาลองเพ่อื นาทางเลอื กต่าง ๆ เขา้ ทดสอบแลว้ และพบว่ามที างเลอื กจานวนหน่ึงท่มี ี
ความเหมาะสม กใ็ หน้ าทางเลอื กเหลา่ นน้ั ไปตรวจสอบความเหมาะสมทางดา้ นต่าง ๆ และความสอดคลอ้ ง
กบั ค่านิยมของคนในสงั คมหรอื ไม่ รวมทง้ั เป็นทางเลอื กทผ่ี ูม้ สี ่วนไดเ้สยี ใหค้ วามเหน็ ชอบ

(7) การประเมนิ ผลระหวา่ งตน้ ทนุ กบั ประสทิ ธผิ ล (Evaluating Costs and Effectiveness)
การประเมนิ ตน้ ทุน ประสทิ ธผิ ลเพ่อื ท่จี ะดูว่าเมอ่ื นาทางเลอื กท่เี ลอื กไวแ้ ลว้ ถา้ นาไปปฏิบตั ิจะมี
ประสทิ ธผิ ลของแต่ละทางเลอื กเป็นอย่างไร โดยการวเิ คราะหป์ ระสทิ ธิผลจะตอ้ งกระทาทงั้ ทางเศรษฐกิจ
สงั คมและการเมอื ง ทง้ั น้ีเพราะแมก้ ารวเิ คราะหท์ างเศรษฐกจิ จะมคี วามเหมาะสม แต่ถา้ ไดร้ บั การคดั คา้ น
จากประชาชนและสถานการณ์ทางการเมอื งเอ้ืออานวยหรือไม่ ประเด็นเหล่าน้ีตอ้ งนามาพิจารณาในการ
วเิ คราะหด์ ว้ ย
(8) การแปลผลทไ่ี ดร้ บั จากการวเิ คราะห์ (Interpreting Results)
เม่ือนาผลการวิเคราะห์เสนอต่อผูม้ ีอานาจตดั สินใจ เลือกผลการประเมินจากทางเลือกท่ี
เหมาะสมทส่ี ุดแลว้ เพอ่ื นาไปปฏบิ ตั ใิ หเ้กดิ ผลต่อไป นอกจากการประเมนิ ประสทิ ธิผลของการนานโยบาย
ไปปฏบิ ตั ิแลว้ ก็ตอ้ งประมวลปญั หาและอุปสรรคของการนานโยบายไปปฏิบตั ิมาประกอบดว้ ย เพ่ือนา
ขอ้ มลู ไปใชใ้ นการปรบั ปรุงนโยบายในรอบต่อไปอีกดว้ ย
(9) การทบทวนฐานคติ (Questioning Assumptions)
ผลทเ่ี กดิ จากการประเมนิ นโยบายจะเป็นส่วนท่ตี อ้ งนามาทบทวนฐานคตวิ ่า เมอ่ื ผลการปฏบิ ตั ิไม่
เป็นไปตามฐานคติ มีมูลเหตุมาจากอะไร เช่น ทาใหก้ าหนดทางเลือกไม่ถูกตอ้ ง หรือการกาหนด
วตั ถปุ ระสงคไ์ มช่ ดั เจน เป็นตน้
(10) การกาหนดทางเลอื กใหม่ (Opening New Alternative)
ในหลายกรณีแมท้ างเลือกท่ีเลือกมาใชจ้ ะส่งผลดีตามวตั ถุประสงค์ท่ีกาหนดไว้ แต่อาจ
จาเป็นตอ้ งปรบั ปรุงนโยบายใหมใ่ หเ้หมาะสมยง่ิ ข้นึ ในกรณีเช่นน้ีมคี วามจาเป็นตอ้ งคน้ หาทางเลอื กใหม่ ๆ
เพม่ิ เตมิ

- 134 -

2. กรอบแนวความคดิ เกย่ี วกบั การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ของ Grover Staring
Grover Staring (1982, 415-453) ไดเ้ สนอเป็นบทว่าดว้ ยการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณใน
หนงั สอื ช่อื Understanding American Politics ซ่งึ ช้ีใหเ้ ห็นว่าปญั หาสาธารณะต่าง ๆ เช่น ปญั หา
รายได้ ปญั หาสุขภาพ ปญั หาพลงั งานหรอื ปญั หาสง่ิ แวดลอ้ ม แหลง่ ทเ่ี ราจะเสาะลงไปใหพ้ บรากของปญั หา
อย่างไร เราจะวิเคราะหอ์ ย่างไร ทงั้ น้ีการวิเคราะหห์ มายถึง การแยกแยะแจกแจง การแบ่งเป็นส่วน ๆ
แลว้ วิเคราะห์ แลว้ นามาพิจารณาผลในภาพรวม เหล่าน้ีเป็นงานวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะทง้ั ส้ิน
Staring เสนอขน้ั ตอนการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะออกเป็น 10 ขนั้ ตอน
(1) ปญั หานโยบาย
คาถามแรก ๆ ของการวเิ คราะหน์ โยบายมกั เร่มิ จากปญั หานโยบายว่าคืออะไร แต่อย่างไรกต็ าม
การระบุปญั หานโยบายตอ้ งพยายามไมต่ กอยู่ในส่งิ ท่ี Staring เรียกว่า “Root Cause Trap” เช่น หลาย
คนมองว่าพ้นื ฐานของปญั หาอาชญากรรมมาจากความยากจน การศึกษาขน้ั ตา่ อยู่ในบา้ นเรือนท่เี ส่อื ม
โทรม และไดร้ บั บริการสุขภาพระดบั ตา่ เหล่าน้ีทาใหเ้ กิดปญั หาอาชญากรรม หรือเช่นหลายคนมองว่า
ปญั หาพ้นื ฐานของโรคมะเรง็ มาจากพนั ธุกรรม เป็นตน้ ดงั นนั้ การระบปุ ญั หานโยบายจงึ เป็นขน้ั ตอนแรกท่ี
ตอ้ งอาศยั การระดมบุคคลท่มี คี วามรูห้ ลากหลายสาขามาประมวลว่าปญั หานโยบายนน้ั ๆ ท่แี ทจ้ ริงแลว้
เป็นอะไร
(2) จดุ มงุ่ หมาย (Gold) ของนโยบาย
ขนั้ ตอนน้ีคือการทจ่ี ะตดั สนิ ใจว่าทศิ ทางของนโยบายรฐั เก่ยี วกบั ปญั หานน้ั ๆ คืออะไร โดยทวั่ ไป
แลว้ จุดมงุ่ หมายของนโยบายจะมผี ลชดั แจง้ แลว้ จะตอ้ งมคี ุณลกั ษณะต่อไปน้ีดว้ ยคือ ตอ้ งบรรลุได้ ตอ้ ง
ชดั เจนและบอกถงึ ทศิ ทางได้ ตอ้ งทบทวนส่งิ ท่กี าหนดอยู่เสมอ ๆ และประการสุดทา้ ยจุดม่งุ หมายตอ้ ง
นาไปใช ้
(3) กลยุทธ์ (Strategy) ทางเลอื กทใ่ี ช้
เป็นขนั้ ตอนทต่ี อ้ งประมวลขอ้ มลู ทางเลอื กของกลยุทธอ์ นั หลากหลายมาประมวลเพ่อื นาไปสู่การ
เลอื กทางเลอื กทเ่ี หมาะสมต่อไป
(4) การพจิ ารณาผลประโยชนแ์ ละค่าใชจ้ ่ายของแต่กลยุทธท์ างเลอื ก

- 135 -

ในขน้ั น้ีเป็นการพิจารณาว่าทงั้ ผลประโยชนแ์ ละค่าใชจ้ ่ายจะกระจายใหก้ บั กลุ่มบุคคลต่าง ๆ
อย่างไรอาจตอ้ งแยกตามภมู ภิ าค ระดบั รายได้ ฯลฯ เป็นตน้

(6) ความเสย่ี ง (Risk)
ขนั้ ตอนน้ีเป็นการพจิ ารณาประเด็นความเส่ยี งต่าง ๆ ท่อี าจเกิดข้นึ เม่อื เลือกกลยุทธท์ างเลอื ก
นน้ั ๆ ดงั นนั้ ในขนั้ ตอนน้ี จะตอ้ งนาเอาแนวความคิดเก่ยี วกบั การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งซ่งึ ใชห้ ลกั สถติ ิเป็น
พ้นื ฐาน ตวั เราสามารถประมวลความเสย่ี งในรูปตวั เลขได้
(7) การเลอื กกลยุทธท์ างเลอื ก
เมอ่ื ประมวลขอ้ มลู เก่ยี วกบั ผลประโยชน์ ค่าใชจ้ ่าย และความเส่ยี งของแต่ละทางเลอื กไดแ้ ลว้ ก็
ดาเนินการตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กทเ่ี หมาะสมและคาดวา่ จะบรรลุมากทส่ี ุดออกมา
(8) การวเิ คราะหด์ ูว่าทางเลอื กนน้ั ๆ เป็นไปไดใ้ นทางการเมอื งหรอื ไม่
ในขน้ั ตอนน้ีเป็นการพจิ ารณาว่าเป็นจุดมงุ่ หมายและกลยุทธท์ างเลอื กทเ่ี ลอื กไดจ้ ะเสนอใหฝ้ ่าย
นิตบิ ญั ญตั หิ รือฝ่ายบริหารยอมรบั ไดห้ รอื ไม่ และมคี วามจาเป็นตอ้ งปรบั ปรุงเพอ่ื ใหก้ ลุม่ บุคคลท่กี ลา่ วมา
ยอมรบั หรอื ไม่
(9) เมอ่ื ผา่ นการอนุมตั แิ ลว้ จะเผชญิ ปญั หาการนาไปปฏบิ ตั หิ รอื ไม่
เป็นขน้ั ตอนทพ่ี ยายามคาดการณป์ ญั หาในทางปฏบิ ตั ิน่ีอาจเกดิ ข้นึ โดยพยายามพจิ ารณาใหค้ รบ
ทกุ ประเดน็
(10) การประเมนิ
ขนั้ ตอนสุดทา้ ยเป็นการกาหนดแนวทางการประเมินผล เม่ือนานโยบายนนั้ ไปปฏิบตั ิเป็น
ผลสาเรจ็ แลว้ โดยดูทงั้ เครอ่ื งมอื ทางเทคนิคและผลการวดั ทเ่ี ป็นรูปธรรมทส่ี ุด
3. กรอบแนวความคดิ เกย่ี วกบั การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ของ Yehezkel Dror
Yehezkel Dror (Dror 1968) ไดเ้สนอแนวนโยบายศาสตรท์ ่ลี ะเอียดกว่าท่ี Lasswell ไดเ้ ร่มิ ไว้
Dror ไดเ้ รยี กว่าเป็นตวั แบบท่เี ป็นไปไดด้ ีท่สี ุด (Optimal Model) จุดเด่นในตวั แบบของ Dror อยู่ทก่ี าร
ยา้ เนน้ ใหค้ วามสาคญั กบั การกาหนดนโยบายตน้ แบบ รายละเอียดของตวั แบบท่เี สนอโดย Dror แบ่ง
ออกเป็นสามขน้ั ตอนใหญ่ ๆ ดงั น้ี

- 136 -

(1) ขน้ั ตอนหลกั ของการกาหนดนโยบายตน้ แบบ (Metapolicy Making Stage) ขนั้ น้ีก็คือการ
ตดั สินใจว่าจะมกี ารกาหนดดา้ นใดบา้ ง นโยบายนนั้ จะกาหนดอย่างรายละเอียดของการกาหนดนโยบาย
ตน้ แบบประกอบดว้ ย 3 ขนั้ ตอนย่อยดงั น้ี

ก. การกาหนดและแจกแจงปญั หานโยบาย ค่านิยมของสงั คม นอกจากน้ีแลว้ ยงั รวมทง้ั การ
ประมวลทรพั ยากรท่จี ะมหี รือท่จี ะนาไปใช้ ทง้ั ส่งิ ท่เี ป็นลกั ษณะนามธรรมและทรพั ยากรต่าง ๆ ใหจ้ ดั สรร
ไปยงั หน่วยทม่ี สี ว่ นในการกาหนดนโยบาย

ข. กจิ กรรมทส่ี าคญั อกี ประการหน่ึง การจดั ระบบการกาหนดนโยบาย ซง่ึ กห็ มายถงึ การกาหนด
โครงสรา้ งและกระบวนการกาหนดนโยบาย นอกจากการประเมนิ ผล การสรา้ งระบบการกาหนดนโยบาย
ปรบั ปรุงแลว้ ร่างใหมเ่ พอ่ื ใหไ้ ดร้ ะบบท่ถี กู ตอ้ งเหมาะสมทส่ี ุด

ค. จาเป็นตอ้ งกาหนดวธิ ี (Tactic) เพอ่ื ใชใ้ นการกาหนดนโยบาย
(2) ขนั้ ตอนหลกั ท่สี องการวางนโยบาย (Policy Making Stage) เป็นขนั้ ทน่ี าปญั หานโยบาย
เฉพาะดา้ นมาจดั เป็นรายละเอียดของนโยบาย การแกป้ ญั หาย่อม ๆ ของสงั คมแต่ละส่วนรายละเอียดมี
ขนั้ ตอนดงั ต่อไปน้ี
ก. นาเอาปญั หาย่อย ๆ ท่ไี ดร้ ะบุไวใ้ นขน้ั ตอนหลกั ท่หี น่ึงมาพจิ ารณาโดยละเอียดอกี ครงั้ หน่ึงใน
การกระทาขนั้ น้ี เราสามารถนาเอาหลกั การตดั สนิ ใจอย่างสมเหตสุ มผลมาใชไ้ ด้
ข. ระบุกาหนดเป้าหมายปฏิบตั ิการอย่างละเอียด เพ่อื ใชเ้ ป็นแนวทางการคน้ หาและคดั เลือก
ทางเลอื กนาไปใชก้ ารปฏบิ ตั ติ ่อไป
ค. คน้ หาและจดั ลาดบั เป้าหมายนน้ั โดยนาเอาผลการคน้ หาคดั เลอื กค่านิยมในขนั้ ตอนหลกั ท่ี
หน่ึงมาพิจารณาอีกครงั้ หน่ึง มคี วามจาเป็นตอ้ งแยกประเภทใหช้ ดั เจนเพ่อื ประโยชนใ์ ชเ้ ป็นกรอบในการ
คน้ หาและคดั เลอื กทางเลอื กต่อไป
ง. เตรยี มทางเลอื กสาคญั ๆ ของนโยบายพรอ้ มทงั้ ทางเลอื ก “ทด่ี ”ี อย่างนอ้ ยหน่ึงทางเลอื ก
จ. ตระเตรียมการคาดคะเนท่ไี ดเ้ ม่อื นาเอาทางเลอื กต่าง ๆ เหล่านน้ั มาพิจารณาโดยใชเ้ ทคนิค
ตน้ ทนุ ผลประโยชน์ (Cost Benefit Analysis) มาใชว้ เิ คราะห์

- 137 -

ฉ. ดาเนินการเปรยี บเทยี บผลทค่ี าดวา่ จะไดร้ บั จากทางเลอื กต่าง ๆ เหล่านนั้ จากนนั้ ใหพ้ จิ ารณา
ทางเลอื กท่พี จิ ารณาว่าเป็นทางเลอื ก “ดีท่สี ุด” ออกมาหน่ึงทางเลอื ก การพจิ ารณาเปรียบเทียบในส่วนน้ี
เป็นการเปรยี บเทยี บกลุ่มทางเลอื กต่าง ๆ นนั้ ดว้ ย

ช. ประเมนิ ผลทค่ี าดว่าจะไดร้ บั กบั ตน้ ทนุ ทต่ี อ้ งจ่ายไปเมอ่ื พจิ ารณาทางเลอื กทร่ี ะบุออกมาว่าเป็น
ทางเลอื ก “ดที ส่ี ุด” นน้ั ว่าไดม้ าตรฐานว่าดจี รงิ หรอื ไม่ การประเมนิ ในจดุ น้ีจะเป็นการเปรียบเทยี บทางเลอื ก
“ดที ส่ี ุด” ทเ่ี ราไดเ้ลอื กไวอ้ อกมาเปรยี บเทยี บกบั มาตรฐานท่ไี ดก้ าหนดไวก้ ่อนแลว้ การกระทาในส่วนน้ีเป็น
การวิเคราะหว์ ่าเราไดเ้ ลือกแนวนโยบายท่ีเหมาะสมและดีท่ีสุดจริง ๆ การวิเคราะหใ์ นขนั้ น้ีเป็นการ
ตรวจสอบเพอ่ื หาขอ้ มลู ป้อนกลบั ใหแ้ น่ใจว่าการเลอื กทางเลอื กเพอ่ื นามาใชเ้ป็นนโยบายนน้ั เป็นสง่ิ ทด่ี ีทส่ี ุด

(3) ขนั้ ตอนหลกั ท่สี าม ขนั้ ภายหลงั การกาหนดนโยบายแลว้ (Post Policy Making Stage)
การดาเนินการในขนั้ ตอนหลกั ท่ีสามน้ีก็คือ จุดเช่ือมการกาหนดนโยบายกบั การเตรียมการเพ่ือนาเอา
นโยบายไปปฏบิ ตั ปิ ระกอบดว้ ยขนั้ ตอน 3 ขน้ั ตอน

ก. กระตนุ้ ใหม้ กี ารปฏบิ ตั ติ ามนโยบาย ขน้ั ตอนน้ีเก่ยี วกบั การจงู ใจใหก้ ลุ่มคนท่มี สี ่วนเก่ยี วขอ้ งมี
ความเขา้ ใจ ยอมรบั และร่วมมอื นอกจากน้ี ตอ้ งมกี ารอนุมตั ใิ หม้ คี วามเหน็ ชอบตามกฎหมายการเตรยี ม
จดั สรรทรพั ยากรเพอ่ื การจดั การรวมทง้ั การสนบั สนุนต่าง ๆ อกี ดว้ ย

ข. เป็นขนั้ ตอนการบรหิ ารนโยบายหรอื การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ขนั้ ตอนน้ีไปเก่ยี วกบั การจดั การ
ปกตธิ รรมดา อาจจะมคี วามจาเป็นตอ้ งวางแผนทค่ี ลุมกิจการย่อย ๆ เพ่อื ใหก้ ารบรหิ ารนโยบายบรรลุผล
สาเรจ็

ค. ขน้ั การประเมนิ ผลของการกาหนด และการประเมนิ ผลการนาเอานโยบายไปปฏบิ ตั ิเป็นการ
เปรียบเทยี บผลท่ีไดร้ บั จากการนาเอานโยบายไปปฏบิ ตั เิ ปรียบเทยี บกบั จดุ ม่งุ หมายของนโยบายท่กี าหนด
ไว้ ถา้ พบปญั หาการบริหารนโยบายก็สามารถนาผลการคน้ พบน้ีไปปรบั ปรุงการกาหนดนโยบายในรอบ
ต่อไป

นอกจากแนวทางการวเิ คราะหน์ โยบายทก่ี ลา่ วมาแลว้ William N. Dunn (1981, 47-51) ได้
เสนอกรอบการวเิ คราะหน์ โยบายทแ่ี ตกต่างจากนกั วชิ าการท่กี ลา่ วมาบางประการกลา่ วคือ Dunn เสนอว่า
การวเิ คราะหน์ โยบายเป็นกระบวนการทเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั กระบวนการวเิ คราะหข์ อ้ มลู หา้ ขนั้ ตอน กลา่ วคือเป็น

- 138 -

ขนั้ ตอนท่ีประกอบไปดว้ ย การกาหนดโครงสรา้ งปญั หา (Problem Structuring) การพยากรณ์
(Forecasting) การควบคุมกากบั (Monitoring) การประเมนิ ผล (Evaluation) และขอ้ เสนอแนะ
(Recommendation) ซง่ึ จากการผา่ นขน้ั ตอนต่าง ๆ เหลา่ น้ีซง่ึ จะแปลงขอ้ มลู และข่าวสารเป็นช่วง ๆ แลว้
เช่ือมโยงกระบวนการเปล่ยี นแปลงโดยเก่ียวขอ้ งกบั การเปล่ยี นระหว่าง กระบวนการรูปของนโยบาย-
ขอ้ มูล (Policy-Informational Transformations) ท่ีประกอบไปดว้ ยปญั หานโยบาย (Policy
Problems) ทางเลอื กนโยบาย (Policy Alternatives) การดาเนินนโยบาย (Policy Actions) ผลผลติ
นโยบาย (Policy Outcomes) และผลการดาเนินงานของนโยบาย (Policy Performance) ดว้ ยการใช้
เคร่อื งมอื การวเิ คราะหท์ เ่ี หมาะสมในแต่ละขนั้ ตอน

ภาพท่ี 12 เป็นกระบวนการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะท่ี W.W. Dunn (1981) เสนอใหใ้ ชเ้ ป็น
กรอบในการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ

ภาพท่ี 12: สว่ นหน่ึงของการกาหนดโครงสรา้ งของปญั หา

ปญั หาท่ี
แทจ้ รงิ

การกาหนด การกาหนด การแจกแจง
แนวความคิดของ แนวความคิ ปญั หา
ดของปญั หา
ปญั หา ปญั หาท่เี ป็น
ทางการ
สถานการณ์ทเี่ ป็น
ปัญหา

- 139 -

ภาพท่ี 13: กระบวนการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ
ทม่ี า: W.N. Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction 1981, p. 48

ปญั หาท่แี ทจ้ รงิ

การกาหนด การอนุมานท่ี การพยากรณ์
โครงสรา้ งของ ปฏบิ ตั จิ รงิ ทางเลอื กนโยบาย

ปญั หา ผลสาเรจ็ ของนโยบาย

ผลลพั ธน์ โยบาย

การประเมนิ ผล

การกากบั การเสนอแนะ
การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
ตดิ ตาม = องคป์ ระกอบดา้ นขอ้ มลู นโยบาย
= องคป์ ระกอบดา้ นวธิ ีการวเิ คราะหน์ โยบาย