การเมืองกับนโยบายสาธารณะ

- 40 -

นอกจากจะทาความเขา้ ใจคานิยามเก่ียวกบั รฐั แลว้ ส่ิงท่ีตอ้ งทาความเขา้ ใจอีกประการคือ
องคป์ ระกอบของรฐั ขอ้ อธิบายของโกวิท วงศ์สุรวฒั น์ (2534: 4-30) ไดช้ ้ีว่ารฐั อย่างนอ้ ยตอ้ งมี
องคป์ ระกอบหลกั ดงั ต่อไปน้ี คือ ดนิ แดนทแ่ี น่นอน ประชาชน รฐั บาล และอานาจอธิปไตย

แต่อย่างไรก็ตาม องคป์ ระกอบของรฐั ดงั กล่าวมาน้ีก็เปล่ยี นแปลงไดเ้ ม่อื กาลเวลาเปล่ยี นไป
ตวั อย่าง เช่น กรุงรตั นโกสินทรต์ อนตน้ มีอาณาเขต จานวนประชาชน รูปรฐั บาล และรูปแบบอานาจ
อธิปไตย แตกต่างกบั ประเทศไทยใน พ.ศ. 2475 เป็นอนั มาก หรือตวั อย่างประเทศองั กฤษท่ีก่อน
สงครามโลกครง้ั ท่สี อง มรี ูปรฐั บาลท่ปี กครองในระบบประชาธิปไตย มพี ระมหากษตั ริยเ์ ป็นประมขุ แต่มี
อาณานิคมอยู่ทวั่ โลกมากมาย เม่อื สงครามโลกครง้ั ท่สี องส้ินสุด อาณานิคมขององั กฤษก็ประกาศเป็น
ประเทศเอกราช ทาใหข้ นาดของจกั รภพองั กฤษหดตวั ลงอย่างมากมายทาใหอ้ งคป์ ระกอบบางอย่าง
เปล่ยี นแปลงไป คือ ประชากร ดินแดน เปล่ยี นไป ดงั นนั้ คาว่ารฐั จึงตอ้ งพิจารณาโดยนาเอากาลมา
ประกอบการพจิ ารณาดว้ ย

ประการสุดทา้ ยทค่ี วรพจิ ารณาเกย่ี วกบั รฐั คือ ขอ้ เสนอของ ชยั อนนั ต์ สมทุ วณิช (2544: 1-111)
ท่ีไดเ้ สนอใหพ้ ิจารณารฐั ในยุคปจั จุบนั เสียใหม่ กล่าวคือ ชยั อนนั ตไ์ ดช้ ้ีว่าจากอิทธิพลของกระแส
โลกานุวตั ร (Globalization) ความกา้ วหนา้ ทางเทคโนโลยขี อ้ มลู ข่าวสาร (Information Technologies)
ทาใหร้ ฐั ชาตติ อ้ งปรบั ตวั จากการเป็นรฐั ชาติ (Nation-State) ท่แี ขง็ ตวั เปลย่ี นไปตามรฐั ตลาด (State as
Market) แทน ทงั้ น้ี เพราะตลาดและกลไกการตลาดจะเป็นตวั ขบั เคลอ่ื นการทางานระบบเศรษฐกจิ แบบ
ทุนนิยมเสรีในอนาคต และรฐั ชาติจะอ่อนตวั ลงมา ทาหนา้ ทเ่ี อ้อื อานวยใหร้ ะบบตลาดดาเนินต่อไปอย่าง
ราบรน่ื

จากลกั ษณะของรฐั และความสมั พนั ธข์ องรฐั กบั กระแสโลกาภิวตั น์ดงั กล่าวมาแลว้ นน้ั ย่อม
ผูกพนั กบั นโยบายสาธารณะ ทง้ั น้ี เพราะนโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตในการตดั สินใจของรฐั การ
เปล่ยี นแปลงของรฐั ย่อมทาใหน้ โยบายสาธารณะเปลย่ี นแปลงไปดว้ ย ตอ้ งทาความเขา้ ใจก่อนท่จี ะลงไป
พิจารณารายละเอียดคือ การกาหนดนโยบายและการนานโยบายไปปฏิบตั ิ ส่ิงเหล่าน้ีคือ การจาแนก
ประเภทของนโยบาย องคป์ ระกอบของนโยบาย ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื ง การบริหารและนโยบาย

- 41 -

สาธารณะสง่ิ แวดลอ้ มของนโยบาย การทาความเขา้ ใจส่งิ เหลา่ น้ีในเบ้อื งตน้ เป็นความจาเป็นก่อนทจ่ี ะลงลกึ
ไปพจิ ารณากระบวนการนโยบายต่อไป

3.2 การจาแนกนโยบายสาธารณะ

ในแงก่ ารศึกษาวชิ าน้ีแลว้ มคี วามจาเป็นตอ้ งเขา้ ใจนโยบายประเภทต่าง ๆ เพ่อื ประโยชนใ์ นการ
ทาความเขา้ ใจนโยบายเฉพาะดา้ นไดล้ ะเอยี ดยง่ิ ข้นึ

ในท่นี ้ีจะนาการจาแนกท่นี กั วชิ าการบางคนเสนอแนะไวม้ าช้ใี หเ้หน็ ว่า แมแ้ ต่การจาแนกประเภท
ของนโยบายก็เร่ิมมกี ารขดั แยง้ กนั แลว้ ต่อไปน้ีเป็นเพยี งขอ้ เสนอของนกั วชิ าการบางคนท่ไี ดก้ ลา่ วว่า เรา
สามารถจาแนกไดห้ ลาย ๆ แบบ ในท่นี ้ีจะจาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะออกเป็น 3 กลุ่ม เพ่อื
ช้ใี หเ้หน็ ว่าเราสามารถจาแนกไดต้ ามจดุ มงุ่ หมายทต่ี ่างกนั ไดอ้ ย่างไร

3.2.1 กลมุ่ ท่หี น่ึงจาแนกตามลกั ษณะเน้ือหาและวตั ถปุ ระสงค์

การจาแนกในลกั ษณะน้ี เพ่อื สะทอ้ นจุดม่งุ หมายเป็นหลกั และใชเ้ พ่ือดูว่านโยบายสาธารณะ
เหล่าน้ีมีอะไรบา้ ง ซ่ึงก็สะทอ้ นกิจกรรมอนั หลากหลายของรฐั บาลในช่วงเวลาหน่ึง ๆ การจาแนกท่ี
Theodore Lowi (Lowi, 1969) เสนอไวไ้ ดม้ ผี ูน้ าไปอา้ งองิ ถงึ บอ่ ยมาก Lowi จาแนกงา่ ย ๆ ดงั น้ี

(1) นโยบายเก่ยี วกบั การจดั ระเบยี บกฎเกณฑ์
(2) นโยบายการกระจายทรพั ยากร (Distributive Policy)
(3) นโยบายการจดั สรรทรพั ยากรเสยี ใหม่ (Redistributive Policy)
(1) นโยบายเกย่ี วกบั การจดั ระเบยี บกฎเกณฑ์
นโยบายเก่ียวกบั การจดั ระเบยี บกฎเกณฑ์ เป็นนโยบายท่คี ่อนขา้ งเหน็ เป็นรูปธรรมมากเพราะ
เป็นนโยบายท่กี าหนดข้นึ เพ่อื ใหป้ ระชาชนทุกคนปฏบิ ตั ิตาม หรอื ส่วนใหญ่ของประชาชน หรอื งดเวน้ การ
กระทานโยบายกลมุ่ น้ีมตี ง้ั แต่กฎหมายต่าง ๆ ทอ่ี อกมาโดยรฐั สภา เช่น กฎหมายผงั เมอื ง กฎหมายป่าไม้
กฎหมายคุม้ ครองผูบ้ รโิ ภค เป็นตน้ อย่างไรกต็ ามส่วนมากของนโยบายเก่ยี วกบั การจดั ระเบยี บกฎเกณฑ์
จะเป็นพวกระเบยี บคาสงั่ หรือประกาศ ซ่งึ เป็นกิจกรรมของฝ่ายบรหิ าร นโยบายส่วนน้ีเองทท่ี าใหร้ ฐั บาล

- 42 -

ดาเนินกจิ กรรมต่าง ๆ เพอ่ื อานวยประโยชนใ์ หก้ บั ประชาชน หรอื อาจกล่าวไดว้ ่านโยบายกลุม่ น้ีเองท่ที าให้
องคก์ ารหรอื สงั คมโดยส่วนรวมอยูไ่ ดห้ รอื เป็นปึกแผ่น

(2) นโยบายการกระจายทรพั ยากร (Distributive Policy)
นโยบายกลุ่มท่สี องท่ี Lowi เสนอคือ นโยบายกระจายทรพั ยากร ซ่งึ นอกจากทรพั ยากรทาง
เศรษฐกจิ แลว้ ยงั รวมถงึ ทรพั ยากรท่มี ลี กั ษณะเป็นนามธรรมต่าง ๆ ดว้ ย เช่น ฐานะตาแหน่ง เกยี รตยิ ศ
ชอ่ื เสยี ง โอกาส นโยบายประเภทน้ีเป็นภาระของรฐั บาลทจ่ี ะตอ้ งดาเนินงาน เพอ่ื ไมใ่ หเ้กดิ ความไดเ้ ปรยี บ
เสียเปรียบในหมู่ประชาชน เช่น การศึกษา การสาธารณะสุข นโยบายแหล่งนา้ นโยบายบริหารงาน
ยุตธิ รรม เป็นตน้
(3) นโยบายการจดั สรรทรพั ยากรเสยี ใหม่ (Redistributive Policy)
นโยบายกลุ่มสุดทา้ ย Lowi เสนอแนะไวค้ ือ นโยบายการจดั สรรทรพั ยากรเสยี ใหม่ นโยบาย
ส่วนน้ีมจี ดุ มงุ่ หมายจดั สรรคุณค่า หรอื ทรพั ยากรใหก้ บั กลุม่ ประชาชนบางส่วนท่ถี า้ ไมม่ นี โยบายประเภทน้ี
ไว้ คนเหลา่ น้ีจะเป็นผูเ้สยี เปรยี บคนสว่ นใหญ่ นนั่ คือ ในบางขณะจะเกดิ สภาวการณ์ทม่ี ผี ูไ้ ดเ้ ปรยี บและอกี
กลุ่มจะกลายเป็นผูเ้ สยี เปรียบไป (คือมลี กั ษณะ Win-Lost ในกลุ่มประชาชน) ตวั อย่างเช่น โอกาส
การศึกษาของชาวเขามกั จะเสยี เปรยี บคนไทยพ้นื ราบ เป็นตน้ นโยบายในกลุม่ น้ีมกั เป็นลกั ษณะเอาความ
ไดเ้ปรยี บจากคนท่มี โี อกาสไปสู่กลุ่มท่เี สยี เปรียบดงั นน้ั นโยบายในลกั ษณะน้ีมกั ก่อใหเ้กิดขอ้ ขดั แยง้ ทง้ั ผู้
มสี ว่ นกาหนดนโยบายและบุคคลทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง การร่วมมอื ของบุคคลจะเปลย่ี นแปลงไปมาเรว็ ในกรณีของ
สงั คมองั กฤษ หรืออเมริกนั ก็อาจกล่าวว่าเป็นการต่อสูร้ ะหว่างกลุ่มอนุรกั ษน์ ิยม (Conservative) กบั
กลุม่ เสรนี ิยม (Liberal) ซ่งึ ขอ้ เสนอนโยบายมกั เก่ียวขอ้ งกบั นโยบายจดั สรรทรพั ยากรเสยี ใหม่ ตวั อย่าง
นโยบายลกั ษณะน้ีอกี อย่างคอื การจดั เกบ็ ภาษี

3.3 วเิ คราะหโ์ ครงสรา้ งนโยบายสาธารณะ

3.3.1 องคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะ

องคป์ ระกอบนโยบายสาธารณะของแต่ละประเทศ มอี งคป์ ระกอบท่แี ตกต่างกนั ไป ดว้ ยเพราะ
สภาพทางดา้ นสงั คม ภมู ศิ าสตร์ ประเพณีวฒั นธรรม การนบั ถอื ศาสนา ส่งิ แวดลอ้ ม และบรบิ ท แตกต่าง

- 43 -

กนั จากการศึกษาทฤษฎขี องนกั วชิ าการต่าง ๆ ไดส้ รุปองคป์ ระกอบนโยบายสาธารณะโดยรวมทส่ี าคญั ไว้
13 ประการ คอื

1. เป็นกจิ กรรมทร่ี ฐั บาลเลอื กทจ่ี ะกระทาหรอื ไมก่ ระทา
2. เป็นการใชอ้ านาจหนา้ ทข่ี องรฐั ในการจดั สรรกจิ กรรมเพอ่ื ตอบสนองคุณค่าของสงั คม
3. ผูม้ อี านาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ไดแ้ ก่ ผูน้ าทางการเมอื ง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติ
บญั ญตั ิ ฝ่ายตลุ าการ พรรคการเมอื ง สถาบนั ราชการ ขา้ ราชการ และประมขุ ของประเทศ
4. กิจกรรมท่ีรฐั บาลเลือกท่ีจะกระทาตอ้ งเป็นชุดของการกระทาท่ีมแี บบแผน ระบบ และ
กระบวนการอยา่ งชดั เจน เป็นการกระทาทม่ี กี ารสานต่ออยา่ งสมา่ เสมอและต่อเน่ือง
5. กิจกรรมทร่ี ฐั บาลเลอื กท่จี ะกระทาตอ้ งมเี ป้าหมาย วตั ถปุ ระสงคห์ รือ จุดม่งุ หมายเพ่อื
ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนจานวนมาก
6. เป็นกิจกรรมท่ตี อ้ งกระทาใหป้ รากฏเป็นจริง มใิ ช่เป็นเพยี งการแสดงเจตนารมณห์ รือความ
ตง้ั ใจทจ่ี ะกระทาดว้ ยคาพดู เทา่ นนั้
7. กจิ กรรมท่เี ลอื กกระทาตอ้ งมผี ลลพั ธใ์ นการแกไ้ ขปญั หาท่สี าคญั ของสงั คม ทงั้ ปญั หาความ
ขดั แยง้ หรอื ความร่วมมอื ของประชาชน
8. เป็นการตดั สินท่จี ะกระทาเพ่อื ผลประโยชนข์ องประชาชนจานวนมาก มใิ ช่การตดั สินเพ่ือ
ประโยชนเ์ ฉพาะบคุ คล และเป็นชดุ ของการตดั สนิ ใจทเ่ี ป็นระบบมใิ ช่เป็นการตดั สนิ ใจแบบเอกเทศ
9. เป็นการเลอื กทางเลอื กท่จี ะกระทา โดยพจิ ารณาจากผลการวเิ คราะหท์ างเลอื กท่เี หมาะสม
ทส่ี ุดทง้ั ทางการเมอื ง เศรษฐกจิ และสงั คม
10. เป็นกจิ กรรมทเ่ี กดิ จากการต่อรองหรอื ประนีประนอมระหวา่ งกลุ่มผลประโยชนท์ เ่ี กย่ี วขอ้ ง
11. เป็นกจิ กรรมทค่ี รอบคลุมทงั้ กจิ กรรมภายในประเทศและระหวา่ งประเทศ
12. กจิ กรรมทร่ี ฐั บาลเลอื กทจ่ี ะกระทาหรอื ไมก่ ระทา อาจก่อใหเ้กดิ ผลทง้ั ทางบวกและทางลบต่อ
สงั คม
13. เป็นกจิ กรรมทช่ี อบดว้ ยกฎหมาย

- 44 -

สรุปไดว้ ่า องคป์ ระกอบท่สี าคญั ของนโยบายสาธารณะ คือ ตอ้ งเป็นกจิ กรรมทร่ี ฐั บาลตดั สนิ ใจ
กระทา ตอ้ งมวี ตั ถุประสงค์ เป้าหมายท่ชี ดั เจน ตอ้ งมกี ารวางแผนการดาเนินการอย่างเป็นระบบ ตอ้ ง
ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนส่วนมากและตอ้ งถูกตอ้ งตามกฎหมาย

3.3.2 ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะ

ขอบเขตของการศึกษานโยบายสาธารณะอกี ขอบเขตหน่ึงทไ่ี ดร้ บั ความสนใจศึกษาอย่างมาก คือ
การศึกษาถึงลกั ษณะของนโยบายสาธารณะ ซ่งึ การศึกษาในขอบเขตน้ีมขี อ้ ดีท่สี าคญั คือ จะช่วยให้เกิด
ความรูค้ วามเขา้ ใจเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะไดง้ ่าย ในการอธบิ ายถึงลกั ษณะของนโยบายสาธารณะนน้ั
นกั วิชาการแต่ละคนใชห้ ลกั เกณฑใ์ นการจาแนกลกั ษณะของนโยบายแตกต่างกนั ไป ดงั นน้ั ลกั ษณะของ
นโยบายตามทรรศนะของนกั วิชาการแต่ละคนจึงผิดแผกแตกต่างกนั ไปทง้ั ๆ ท่ีเป็นการพิจารณาถึง
ลกั ษณะของสง่ิ เดยี วกนั (คือนโยบายสาธารณะนนั่ เอง) ดว้ ยเหตนุ ้ีในการอธบิ ายสาธารณะในทรรศนะของ
นกั วชิ าการต่าง ๆ ต่อไปน้ีจึงขออธิบายโดยยดึ หลกั เกณฑท์ น่ี กั วชิ าการแต่ละคนใชใ้ นการจาแนกลกั ษณะ
เป็นสาคญั ซง่ึ อาจสรุปการจาแนกประเภทของนโยบายสาธารณะ ได้ 5 แนวทาง ดงั น้ี

(1) จาแนกตามเน้ือหาสาระของนโยบาย (ตามแนวความคิดของ Theodore Lowi และ Frank
Frohock) แบง่ เป็น 5 ประเภท คือ

 นโยบายทเ่ี ป็นกฎเกณฑ/์ ขอ้ บงั คบั (Regulative Policy)
 นโยบายกระจายบรกิ ารของรฐั (Distributive Policy)
 นโยบายเพอ่ื การจดั ทรพั ยากรใหเ้หมาะสม (Redistributive Policy)
 นโยบายเพอ่ื การลงทนุ (Capitalization Policy)
 นโยบายดา้ นจรยิ ธรรม (Ethical Policy)
(2) จาแนกตามมติ เิ วลา เป็นการจาแนกตามช่วงเวลาทน่ี โยบายนนั้ ๆ ถกู กาหนดข้นึ มา
(3) จาแนกตามสถาบนั เป็นการจาแนกตามแหล่งท่มี าของผูก้ าหนดนโยบายสาธารณะ เช่น
พระราชบญั ญตั ิของฝ่ายนิติบญั ญตั ิ พระราชกาหนดของฝ่ายบริหาร กฎกระทรวงของส่วนราชการต่าง ๆ
เป็นตน้

- 45 -

(4) จาแนกโดยดูจากการดาเนินการของรฐั บาลในการแกป้ ญั หาต่าง ๆ เช่น
 นโยบายเศรษฐกจิ (Economic Policy)
 นโยบายการศึกษา (Education Policy)
 นโยบายทางสงั คม (Social Policy)
 นโยบายดา้ นการเมอื งและการป้องกนั ประเทศ (Politics and Defense Policy)

(5) จาแนกในเชิงวเิ คราะห์ (ทศพร ศิริสมั พนั ธ์ 2539: 18-20) เป็นการจาแนกเพอ่ื ประโยชนใ์ น
การวเิ คราะหท์ างทฤษฎแี ละตวั แบบต่าง ๆ

(5.1) การวิเคราะหเ์ ชิงรฐั ศาสตร์ เป็นการมองจากกรอบทฤษฎีระบบการเมอื ง โดย
พจิ ารณาว่านโยบายสาธารณะ เป็นผลผลติ ของระบบการเมอื งอนั เป็นผลมาจากการเสนอขอ้ เรยี กรอ้ งทาง
การเมอื ง จากบคุ คลและกลมุ่ บคุ คลต่าง ๆ ในสงั คม จงึ มกี ารแบง่ นโยบายสาธารณะไดห้ ลายประเภท

 นโยบายในเชงิ การควบคุม
 นโยบายสาธารณะในดา้ นการกระจายทรพั ยากร
 นโยบายเชงิ การจดั การจดั ทรพั ยากรใหม่
 นโยบายเชงิ สญั ลกั ษณแ์ ละพธิ กี าร
นอกจากนนั้ อาจมกี ารจาแนกประเภทนโยบายตามลกั ษณะความคดิ ทางการเมอื งดว้ ย เช่น
 นโยบายแบบเสรนี ิยม
 นโยบายแบบอนุรกั ษน์ ิยม
(5.2) การวิเคราะหเ์ ชิงเศรษฐศาสตร์ นกั เศรษฐศาสตรม์ กั จะแบง่ ประเภทของนโยบาย
ตามความพยายามของรฐั บาลในการเขา้ ไปแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและพยายามในการแกไ้ ขความ
ผดิ พลาดของรฐั บาล ในการเขา้ ไปแทรกแซงระบบเศรษฐกจิ และกลไกตลาด เช่น
 นโยบายในการเปิ ดเสรี เช่น การผ่อนปรนการยกเลิกการควบคุม
(Deregulation) การแปรรูปกจิ การใหเ้ป็นเอกชน (Privatization) เป็นตน้
 นโยบายการใชภ้ าษอี ากรและเงนิ อดุ หนุน
 นโยบายในการจดั ใหม้ กี ารประกนั (Insurance)

- 46 -

สรุป นโยบายสาธารณะหรือนโยบายของรฐั เป็นเคร่ืองมือสาคญั ท่ีรฐั บาลใชใ้ นการบริหาร
ประเทศ โดยเฉพาะประเทศไทย ตามบทบญั ญตั ิของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช
2550 กาหนดแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรฐั และกาหนดใหค้ ณะรฐั มนตรีท่จี ะเขา้ บริหารราชการแผ่นดิน
ตอ้ งช้ีแจงต่อรฐั สภาใหช้ ดั แจง้ ว่าจะดาเนินการใด ในระยะเวลาใด เพ่อื บริหารราชการแผ่นดินใหเ้ ป็นไป
ตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรฐั และตอ้ งจดั ทารายงานแสดงผลการดาเนินการ รวมทง้ั ปญั หาและ
อปุ สรรค เสนอต่อรฐั สภาปีละหน่ึงครง้ั

แนวคิดเบ้อื งตน้ เก่ียวกบั นโยบายสาธารณะคือ เป็นการดาเนินกจิ กรรมของภาครฐั บาล, การ
ตดั สนิ ใจดาเนินการของรฐั บาล, การจดั สรรทรพั ยากรทง้ั หมดในเกิดประโยชนต์ ่อประชาชน นโยบาย
สาธารณะตอ้ งมองถงึ ขนั้ ตอนการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ว่าเป็นไปตามวตั ถุประสงคท์ ่กี าหนดหรือไม่ ดงั มคี า
กลา่ วว่า “ถา้ ไมม่ นี โยบาย กไ็ มม่ กี ารบรหิ าร และถา้ บรหิ ารไมด่ นี โยบายนน้ั กว็ า่ งเปลา่ ไมม่ คี วามหมาย”

การศึกษานโยบายสาธารณะจาเป็นท่จี ะตอ้ งพจิ ารณาถงึ การเมอื งและการบรหิ าร เพราะจะช่วย
ก่อใหเ้กดิ ความรูค้ วามเขา้ ใจเก่ยี วกบั นโยบายนน้ั ๆ ไดอ้ ย่างถกู ตอ้ งยง่ิ ข้นึ ดงั นน้ั การเมอื งเป็นตวั กาหนด
นโยบายสาธารณะซ่ึงจะเห็นไดว้ ่า โดยการปกครองระบอบประชาธิปไตยแลว้ นายกรฐั มนตรีและ
คณะรฐั มนตรี หรอื ประธานาธบิ ดี จะเป็นผูท้ ท่ี าหนา้ ท่กี าหนดนโยบายสาธารณะออกมาเป็นแผนงาน หรอื
โครงการต่อไป ในการพจิ ารณาบทบาทของฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะ
นนั้ จาเป็นจะตอ้ งพจิ ารณาถงึ ความหมายของฝ่ายการเมอื งและฝ่ายบริหารเสยี ก่อนว่าหมายถงึ ใคร เช่น
ฝ่ายการเมอื ง หมายถงึ ฝ่ายนิตบิ ญั ญตั มิ หี นา้ ทใ่ี นการตรากฎหมายต่าง ๆ เช่น พระราชบญั ญตั ิ พระราช
กฤษฎกี า เป็นตน้ ฝ่ายบริหาร หมายถงึ คณะรฐั มนตรีซง่ึ ทาหนา้ ท่ใี นการท่จี ะปฏบิ ตั ิตามกฎหมายท่ฝี ่าย
นิติบญั ญตั ิกาหนดไว้ ซ่ึงในการอธิบายถึงความหมายดงั กล่าวนนั้ เป็นการพิจารณาโดยยึดหลกั อานาจ
อธปิ ไตยของรฐั อนั ไดแ้ ก่ อานาจนิตบิ ญั ญตั ิ อานาจฝ่ายบรหิ าร อานาจฝ่าย ตลุ าการ เป็นตน้

บทท่ี 4
การเมืองและนโยบายของรฐั

การศึกษาหาความรูแ้ ละความเขา้ ใจเก่ียวกบั นโยบายของรฐั ไม่ว่าจะเป็นในประเทศใดก็ตาม
จะตอ้ งมกี ารศึกษาทเ่ี ก่ยี วขอ้ งพาดพงิ ถงึ การเมอื งและการบรหิ ารโดยทวั่ ๆ ไปอยู่ดว้ ยเสมอ ไมม่ ากก็นอ้ ย
นอกจากน้ี ยงั จะตอ้ งมกี ารศึกษาทาความเขา้ ใจเก่ยี วกบั ลกั ษณะต่าง ๆ ทางการเมอื งและการบรหิ ารของ
ประเทศนน้ั ๆ โดยเฉพาะเป็นอย่างดีและถูกตอ้ งเสียก่อน เพ่ือท่ีจะช่วยก่อใหเ้ กิดความเขา้ ใจเก่ียวกบั
นโยบายของประเทศนนั้ ๆ ไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ ง รวดเร็ว และสะดวกยง่ิ ข้นึ ดงั นน้ั ก่อนทจ่ี ะไดศ้ ึกษาพจิ ารณา
ถึงประเด็นและรายละเอียดเน้ือหาสาระต่าง ๆ ของนโยบาย จึงใคร่ขอพิจารณาถึงลกั ษณะและ
ความสมั พนั ธข์ องการเมอื งและการบริหารโดยทวั่ ๆ ไปพอเป็นสงั เขปเพ่ือเป็นพ้ืนฐานในการศึกษาทา
ความเขา้ ใจถงึ การเมอื งและการบริหารของประเทศหน่ึงประเทศใดโดยเฉพาะต่อไป

4.1 ปญั หาเก่ยี วกบั การใหค้ านิยามหรอื ความหมาย

ปญั หาประการหน่ึงของการศึกษาวชิ าต่าง ๆ ทางสงั คมศาสตร์ คือ ปญั หาความสบั สนยุ่งยากใน
การทาความเขา้ ใจเกย่ี วกบั ความหมายของถอ้ ยคาต่าง ๆ ทงั้ ทเ่ี ป็นศพั ทซ์ ง่ึ มคี วามหมายโดยเฉพาะของแต่
ละวิชา (jargon) และศพั ทท์ ่มี กี ารใชเ้ ป็นการทวั่ ไป อย่างไรก็ดีปญั หาความสบั สนและยุ่งยากเก่ียวกบั
ถอ้ ยคาน้ี อาจทจ่ี ะแยกพจิ ารณาออกไดเ้ป็นอยา่ งนอ้ ย 3 กรณี คอื

1. ปญั หาเกย่ี วกบั การทม่ี ผี ูใ้ หค้ านิยามหรอื บญั ญตั ศิ พั ทค์ าใดคาหน่ึงไวอ้ ย่างมากมาย
กลา่ วคอื เป็นปญั หาทเ่ี กดิ ข้นึ เน่ืองจากว่าไดม้ ผี ูใ้ หค้ านิยามหรือความหมายของถอ้ ยคา

ใดคาหน่ึงไวอ้ ย่างมากมาย ซ่ึงอาจจะมีบางความหมายท่ีคลา้ ยคลึงใกลเ้ คียงกนั หรืออาจจะแตกต่าง
ตรงกนั ขา้ มก็ได้ เม่อื มีบุคคลหลายคนไดใ้ หค้ านิยามของคา ๆ เดียวกนั เช่นน้ี ก็ย่อมก่อใหเ้ กิดปญั หา
ตามมาอกี ว่า ความหมายใดของผูใ้ ดท่ถี กู ตอ้ งท่สี ุด หรืออย่างนอ้ ยก็น่าจะยอมรบั ไดด้ กี ว่าความหมายอ่ืน
ของผูอ้ ่นื

- 48 -

อย่างไรก็ดี ปญั หากรณีแรกน้ี ส่วนหน่ึงเกดิ ข้นึ เพราะความแตกต่างในความคิดเหน็ ความพงึ พอใจ และ
ระดบั ความรูค้ วามเขา้ ใจในเร่ืองนน้ั ๆ ของบุคคลแต่ละคน จึงเป็นผลก่อใหเ้ กิดปญั หาในการตีความท่ี
แตกต่างกนั กล่าวอีกนยั หน่ึงคือ โดยแทท้ ่จี ริงแลว้ ปญั หาในเร่ืองน้ี เป็นผลมาจากความแตกต่างในการ
ประเมนิ คุณค่า (value judgment) ของบคุ คลแต่ละคน ซ่งึ ในการใหค้ านิยามของถอ้ ยคาหน่ึง ๆ ของ
บุคคลแต่ละคนนน้ั แต่ละคนจะใชค้ วามรูค้ วามคิดเหน็ ความเขา้ ใจและความชอบพอส่วนตวั ของตนเป็น
มาตรฐานในการนิยามถอ้ ยคานนั้ ๆ ดงั นนั้ คานิยามท่แี ต่ละคนกาหนดข้นึ อาจจะคลา้ ยคลงึ หรือแตกต่าง
กบั บุคคลอ่ืนได้ ดว้ ยเหตุน้ี การท่ีจะบ่งช้ีว่าคานิยามใด ของผูใ้ ดถูกตอ้ งท่ีสุด หรืออย่างนอ้ ยถูกตอ้ ง
มากกว่าคานิยามอ่นื ของผูอ้ ่นื นนั้ จึงเป็นเร่อื งยากท่จี ะบ่งช้ไี ด้ ทง้ั น้ีเพราะเป็นเร่อื งทเ่ี ก่ยี วกบั การประเมนิ
คุณค่าทแ่ี ตกต่างกนั ของแต่ละบคุ คลดงั กลา่ วมาแลว้ ประเดน็ สาคญั จงึ ข้นึ อยู่กบั การยอมรบั ของบคุ คลแต่
ละคนวา่ ควรจะยอมรบั คานิยามของผูใ้ ดมากกว่าผูอ้ ่นื

2. ปญั หาเก่ยี วกบั ความคลุมเครอื สงสยั ของความหมายทม่ี ผี ูใ้ หไ้ ว้
กลา่ วคือ การใหค้ านิยามหรอื คาจากดั ความของคาหน่ึงคาใดกต็ ามนนั้ โดยแทท้ จ่ี ริงแลว้ น่าจะเรียกว่าเป็น
การให้ “ความจากดั คา” มากกวา่ เป็นการให้ “คาจากดั ความ” เพราะเป็นการใชถ้ อ้ ยคาหลาย ๆ คาหรือเป็น
ประโยคมาอธบิ ายเพ่อื อธิบายหรือขยาย “คา” ทม่ี ถี อ้ ยคานอ้ ยกว่า ทง้ั น้ีโดยมวี ตั ถุประสงคเ์ พ่อื ท่จี ะทาให้
“คา” ๆ นนั้ เป็นทเ่ี ขา้ ใจไดง้ า่ ยข้นึ แต่ในหลายกรณีจะพบเหน็ ลกั ษณะท่ตี รงกนั ขา้ ม คือ แทนท่จี ะทาใหเ้กดิ
ความเขา้ ใจไดง้ ่าย กลบั ทาใหเ้กดิ ความเขา้ ใจไดย้ าก จนถงึ ขน้ั ไมเ่ ขา้ ใจเสยี เลยทเี ดยี ว และถา้ ย่งิ มผี ูใ้ หค้ า
นิยามหรือความหมายของคา ๆ เดียวกนั ไวอ้ ย่างมากมายแตกต่างกนั ไป ก็ย่งิ จะทาใหเ้ กิดความเขา้ ใจ
ไขวเ้ขวสบั สนมากยง่ิ ข้นึ จนไมอ่ าจตดั สนิ ใจไดว้ ่า ควรจะยอมรบั หรือเหน็ ดว้ ยกบั คานิยามใดจงึ จะถูกตอ้ ง
เหมาะสม (ปราโมทย,์ 2514:75)

3. ปญั หาเกย่ี วกบั การขาดแคลนผูใ้ หค้ วามหมาย
ปญั หาประการทส่ี ามน้ีมลี กั ษณะตรงกนั ขา้ มกบั ปญั หาประการแรกกลา่ วคือ ในหลายกรณีท่จี ะพบเหน็ ได้
ว่า มผี ูบ้ ญั ญตั คิ าศพั ทใ์ หม่ ๆ ทม่ี คี วามหมายโดยเฉพาะของแต่ละสาขาวชิ า (Technical term / jargon)
โดยมไิ ดใ้ หค้ าอธิบายความหมายเอาไว้ เพียงแต่บ่งช้ีลกั ษณะหรือองคป์ ระกอบไวใ้ ห้ นอกจากน้ี ยงั มี
คาศพั ทอ์ ่ืน ๆ ในภาษาต่างประเทศท่ยี งั มไิ ดม้ กี ารบญั ญตั ิหรือแปลออกมาเป็นภาษาไทย รวมทั้งความ

- 49 -

คดิ เหน็ ทแ่ี ตกต่างขดั แยง้ กนั เก่ยี วกบั คาบญั ญตั ศิ พั ทท์ ่มี ผี ูแ้ ปลหรอื บญั ญตั ิข้นึ ดว้ ย ซง่ึ ไมว่ ่าจะเป็นในกรณี
ใดกต็ าม ทาใหเ้กดิ ความรูส้ กึ ว่า ไมม่ คี านิยามใดทเ่ี หมาะสมควรค่าแก่การยอมรบั และมคี วามหมายงา่ ยแก่
การเขา้ ใจ ดงั นนั้ จงึ เป็นปญั หาแก่ผูศ้ ึกษาแต่ละคนท่จี ะตอ้ งพยายามทาความเขา้ ใจ เอาเองและพยายาม
อธบิ ายใหบ้ คุ คลอ่นื เขา้ ใจดว้ ย

4.2 ความหมายของการเมือง

ยงั มผี ูเ้ขา้ ใจสบั สนปนเประหว่างความหมายของคาว่า รฐั ศาสตร์ (Political Science) กบั คาว่า
การเมอื ง (Politics) โดยบุคคลบางคนเขา้ ใจว่าคาทง้ั สองมคี วามหมายอย่างเดียวกนั ใชท้ ดแทนกนั ได้
ในขณะท่บี ุคคลอ่นื มีความเหน็ ว่ามคี วามหมายแตกต่างตรงกนั ขา้ มกนั แต่บคุ คลอีกคนหน่ึงกลบั เหน็ ว่ามี
ความหมายใกลเ้คียงกนั แต่มใิ ช่อย่างเดยี วกนั หรอื ใชท้ ดแทนกนั ได้

อย่างไรก็ดี ถึงแมว้ ่าจะมผี ูท้ ่ีเหน็ ว่าคาทงั้ สองน้ีมคี วามหมายใกลเ้ คียงคลา้ ยคลงึ กนั จนในบาง
กรณีไมอ่ าจบง่ ช้ลี กั ษณะแตกต่างใหเ้หน็ ไดอ้ ย่างชดั เจนกต็ าม แต่โดยเน้ือหาสาระและโดยความหมายแลว้
คาทง้ั สองก็ยงั มขี อ้ แตกต่างกนั บางประการ จนทาใหไ้ ม่อาจกล่าวไดว้ ่ามคี วามหมายอย่างเดียวกนั ใช้
ทดแทนกนั ได้ หลกั เกณฑใ์ นการพจิ ารณาถงึ ความแตกต่างระหว่างคาทงั้ สอง หรอื พจิ ารณาว่า เมอ่ื ใดควร
ใชค้ าว่า “รฐั ศาสตร”์ และเมอ่ื ใดควรใชค้ าว่า “การเมอื ง” นนั้ อาจพจิ ารณาไดอ้ ย่างนอ้ ย 2 ประการ คือ

ประการแรก เป็นทท่ี ราบและยอมรบั กนั โดยทวั่ ไปว่ารฐั ศาสตรเ์ ป็นศาสตรท์ ่ีมเี น้ือหาสาระว่าดว้ ย
เร่อื งรฐั (State) รฐั บาล (Government) และการเมอื ง (Politics) ดงั นน้ั จงึ มนี กั รฐั ศาสตรห์ ลายคนใหค้ า
นิยามของรฐั ศาสตรไ์ วว้ ่าเป็น “ศาสตรท์ ่วี ่าดว้ ยรฐั ” (Science of State) หรอื เป็น “ศาสตรท์ ว่ี ่าดว้ ยเร่ือง
การปกครอง หรอื ศาสตรท์ ว่ี ่าดว้ ยรฐั บาล” (Science of Government)” ส่วนเน้ือหาสาระของรฐั ศาสตร์
เป็นวิชาท่ีศึกษาเก่ียวกบั การจดั รูปการปกครองของรฐั การดาเนินงานของรฐั วิวฒั นาการของรฐั และ
สภาพของรฐั ท่เี ป็นอยู่ในปจั จุบนั สถาบนั ทางการเมอื งของรฐั การดาเนินงานของสถาบนั ทางการเมอื ง
ต่าง ๆ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งเอกชน กลมุ่ ชนและรฐั ต่าง ๆ ตลอดจนการศึกษาถงึ แนวความคิดและทฤษฎี
ทางการเมอื ง (เดชชาติ วงศโ์ กมลเชษฐ, 2512: 1)

- 50 -

จากทไ่ี ดอ้ ธิบายมาขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ ่าขอบเขตการศึกษารฐั ศาสตรน์ นั้ ไดค้ รอบคลุมถงึ เน้ือหา
สาระของการเมอื งไวส้ ่วนหน่ึงดว้ ย กลา่ วอกี นยั หน่ึง คือ การเมอื งอาจถอื ไดว้ ่าเป็นส่วนประกอบหรอื เป็น
ส่วนหน่ึงของรฐั ศาสตร์ ดงั นนั้ ถา้ หากศึกษาวิชารฐั ศาสตรแ์ ลว้ ก็จะตอ้ งศึกษาถงึ การเมอื งดว้ ย หรือใน
ทานองตรงกนั ขา้ ม ถา้ หากศึกษาถงึ การเมอื งแลว้ กห็ มายความวา่ ไดศ้ ึกษาถงึ รฐั ศาสตรส์ ว่ นหน่ึงดว้ ย

ประการท่สี อง หลกั เกณฑก์ ารพิจารณาถงึ ความแตกต่างระหว่างคาทง้ั สอง อีกประการหน่ึงอยู่
ท่วี ่า ในการศึกษาวชิ ารฐั ศาสตรน์ นั้ ผูศ้ ึกษามกั จะประสบกบั ปญั หาขอ้ ถกเถยี งของนกั รฐั ศาสตรท์ งั้ หลาย
ซ่ึงยงั เป็นปญั หาท่ีหาขอ้ ยุติร่วมกนั ไม่ได้ กล่าวคือ ปญั หาขอ้ ถกเถียงท่ีว่าวิชารฐั ศาสตรเ์ ป็นศาสตร์
(Science) หรือเป็นศิลปะ (Arts) ซง่ึ ปญั หาขอ้ ถกเถยี งน้ีไดม้ คี วามคิดเห็นท่แี ตกแยกกนั ซ่งึ อาจสรุปได้
เป็นอย่างนอ้ ย 3 ฝ่ายดว้ ย กนั คอื

1. ฝ่ายแรก มคี วามเหน็ ว่ารฐั ศาสตรเ์ ป็นศาสตรเ์ ช่นเดยี วกบั วชิ าวทิ ยาศาสตรบ์ รสิ ุทธ์ิอ่ืน ๆ เช่น
เคมี ฟิสกิ ส์ ชวี วทิ ยาเป็นตน้ ทง้ั น้ี เพราะการศึกษาวชิ าน้ีมกี ฎมเี กณฑ์ มที ฤษฎตี ่าง ๆ มขี อ้ เทจ็ และขอ้ จรงิ
ซง่ึ สามารถพสิ ูจนใ์ หเ้หน็ จรงิ ได้

2.. ฝ่ายท่ี 2 มคี วามเหน็ ว่า รฐั ศาสตรเ์ ป็นศิลปะมากกว่าท่จี ะเป็นศาสตร์ ดงั เช่นทฝ่ี ่ายแรกกลา่ ว
อา้ ง ทง้ั น้ีเพราะรฐั ศาสตรย์ งั เป็นศาสตรท์ ่ยี งั ไมม่ กี ฎเกณฑว์ ่าดว้ ยพฤตกิ รรมทางการเมอื ง ไม่มหี ลกั การท่ี
แน่นอนวา่ จะดาเนินการเช่นใดจงึ จะมรี ฐั บาลทย่ี ุติธรรมและมปี ระสทิ ธภิ าพ และถงึ แมว้ ่าจะไดม้ ผี ูพ้ ยายาม
ตง้ั กฎเกณฑห์ รอื ทฤษฎตี ่าง ๆ ข้นึ มาอย่างมากมายก็ตาม แต่กฎเกณฑห์ รือทฤษฎเี หล่าน้ีไมส่ ามารถนาเอา
ไปใชป้ ฏบิ ตั ไิ ดใ้ นทกุ สถานท่ี ทกุ กาลเวลา และทกุ โอกาส ในทางตรงกนั ขา้ ม ความสาเร็จหรอื ลม้ เหลวของ
การนาเอาหลกั เกณฑห์ รือทฤษฎตี ่าง ๆ ไปใช้ ย่อมข้นึ อยู่กบั ความสามารถหรือศิลปะของผูป้ กครองหรือ
ผูน้ าทางการเมอื งแต่ละคนในแต่ละประเทศมากกว่าอยา่ งอ่นื (จรูญ สุภาพ, 2514: 4)

3. ฝ่ายท่ี 3 มคี วามเหน็ ว่า รฐั ศาสตรเ์ ป็นทง้ั ศาสตรแ์ ละศิลปะผสมกนั กลา่ วคือ ในบางขอบเขต
บางกรณี อาจศึกษาแลว้ ตง้ั เป็นกฎเกณฑห์ รอื ทฤษฎไี ดใ้ นประเทศหน่ึงในช่วงระยะเวลาหน่ึง แต่เมอ่ื นาเอา
หลกั เกณฑน์ น้ั ไปใชป้ ฏบิ ตั ิในอกี สถานทห่ี น่ึง ในอีกช่วงระยะเวลาหน่ึงแลว้ ตอ้ งอาศยั ความสามารถของ
ผูน้ าในการปฏบิ ตั คิ วบคู่ไปดว้ ยจงึ จะสามารถประสบผลสาเรจ็ ไดต้ ามหลกั เกณฑห์ รอื ทฤษฎนี น้ั

- 51 -

จากความคิดเหน็ ท่แี ตกแยกเป็น 2 ฝ่ายน้ีเอง ไดก้ ่อใหเ้ กิดแนวความคิดข้นึ ว่า เม่อื เป็นเช่นนน้ั
แลว้ กค็ วรทจ่ี ะมกี ารแบง่ แยกวธิ กี ารศึกษารฐั ศาสตรอ์ อกเป็นอยา่ งนอ้ ย 2 วธิ ี หรอื 2 แนวทาง คอื

1. แนวทางแรก เป็นการศึกษารฐั ศาสตร์ในแง่ทเ่ี ป็นศาสตร์ กลา่ วคือ เป็นการศึกษาเพ่อื คิดคน้
จดั ตงั้ เป็นทฤษฎีหรือกฎเกณฑท์ วั่ ไปเก่ียวกบั รฐั รฐั บาล และการเมืองจากความจริง (fact) ต่าง ๆ ท่ี
ปรากฏในชีวิตประจาวนั กฎเกณฑต์ ่าง ๆ เหล่าน้ีตอ้ งสมเหตุสมผล สามารถอธิบายไดแ้ ละตอ้ งมคี วาม
ถูกตอ้ งแม่นยา เป็นท่เี ขา้ ใจและยอมรบั กนั โดยทวั่ ไป ดงั เช่นวชิ าวทิ ยาศาสตรบ์ ริสุทธ์ิอ่นื ๆ ซ่งึ การศึกษา
ตามแนวทางน้ีจะเรยี กและใชค้ าว่า “รฐั ศาสตร”์

2. แนวทางท่ี 2 เป็นการศึกษารฐั ศาสตรใ์ นแง่ท่เี ป็นศิลปะ กลา่ วคือ เป็นการศึกษารฐั ศาสตร์ใน
แง่การปฏบิ ตั ิ (Pragmatic) โดยการนาเอาทฤษฎหี รอื กฎเกณฑต์ ่าง ๆ ไปใชป้ ฏบิ ตั ิในสถานทต่ี ่าง ๆ กนั
ในช่วงเวลาแตกต่างกนั ซง่ึ ในการนาเอาไปปฏบิ ตั นิ ้ี ตอ้ งอาศยั เทคนิคความรูค้ วามสามารถของตวั บุคคลผู้
ปฏบิ ตั ใิ นประเทศนน้ั เป็นประการสาคญั จึงจะสามารถนาเอาไปประยุกตใ์ ชไ้ ดอ้ ย่างเหมาะสมและก่อใหเ้กิด
ผลสาเร็จไดต้ ามเป้าหมาย ซ่งึ ถา้ หากการศึกษารฐั ศาสตร์เป็นไปตามแนวทางน้ีแลว้ จะเรียกและใชค้ าว่า
“การเมอื ง” แทน

จากหลกั เกณฑใ์ นการบ่งช้ีถึงความแตกต่างระหว่างรฐั ศาสตร์ กบั การเมืองดงั กล่าวมาแลว้
ขา้ งตน้ คงจะช่วยทาใหส้ ามารถมองเหน็ สภาพหรือลกั ษณะของการเมอื งไดช้ ดั เจนยง่ิ ข้นึ แต่ลกั ษณะหรือ
สภาพมใิ ช่เป็นความหมายของส่ิงนน้ั ดงั นน้ั ในตอนต่อไป น้ี จึงใคร่ขอหยิบยกเอาคานิยามของคาว่า
การเมอื งทม่ี ผี ูใ้ หไ้ วม้ าพจิ ารณาโดยเฉพาะ

ในบรรดานกั รฐั ศาสตรแ์ ละนกั การเมอื งทง้ั หลาย กย็ งั มคี วามคิดเหน็ แตกแยกขดั แยง้ กนั ในการ
ใหค้ วามหมายของคาว่า การเมอื ง ซ่งึ ในท่นี ้ี จะขอหยบิ ยกเอาคานิยามต่าง ๆ ทม่ี ผี ูใ้ หเ้ อาไวม้ าพจิ ารณา
โดยแยกออกเป็น 6 กลมุ่ ความหมาย กลา่ วคอื

1. กลมุ่ ความหมายแรก เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งในแงข่ องอานาจ (Power)
กล่าวคือ เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งในทศั นะของนกั รฐั ศาสตรฝ์ ่ายพฤติกรรม (Behaviorists)
เช่น เดวดิ อสี ตนั (David Easton, 2953: 125-141) ซง่ึ ใหค้ วามหมายของการเมอื งไว้ 2 นยั ดว้ ยกนั คือ
โดยนยั แรก “การเมอื งคือการต่อสูเ้พอ่ื ช่วงชงิ อานาจ” หรือกล่าวอีกนยั หน่ึง เป็นกิจกรรมอย่างหน่ึงในการ

- 52 -

“เลน่ การเมอื ง” (Politicking) และโดยนยั ท่สี อง การเมอื งนอกจากจะมคี วามหมายรวมถงึ ตามนยั แรก
แลว้ ยงั ครอบคลุมไปถงึ "กิจกรรมทม่ี คี วามสมั พนั ธอ์ ย่างเลอื นรางกบั ปญั หาของรฐั บาลหรอื การกาหนด
นโยบายสาหรบั สงั คมทง้ั หมดท่มี นุษยอ์ าศยั อยู่” นกั รฐั ศาสตรค์ นอ่ืน ๆ ท่ใี หค้ วามหมายไปในแนวทางน้ี
คือ วลิ เลย่ี ม แมคเคนซี (W.J.M. McKenzie, 1969: 13) ซง่ึ ใหค้ วามหมายของการเมอื งไวอ้ ย่างสน้ั ๆ
ว่า “การเมืองเป็นเร่ืองเก่ียวกบั อานาจ” และ เจ. โรแลนด์ เพนน๊อก กบั เดวิด สมทิ (J. Roland
Pennock & David Smith, 1969: 6) ไดร้ ่วมกนั ใหค้ านิยามของการเมอื งไวว้ ่า “การเมอื งเป็นเร่อื งของ
อานาจหรอื อานาจและอทิ ธพิ ล”

จากทศั นะทม่ี องดูการเมอื งว่าเป็นเร่อื งของอานาจน้ี ไดก้ ่อใหเ้กดิ ความคิดเหน็ และความเขา้ ใจใน
ภาพพจน์ (Image) ของการเมอื งต่อไปว่า เมอ่ื การเมอื งเป็นเร่อื งท่เี ก่ียวกบั อานาจแลว้ ก็ย่อมตอ้ งมกี าร
ต่อสูเ้ พ่อื ช่วงชิงอานาจซ่งึ กนั และกนั และเมอ่ื ตอ้ งมกี ารต่อสูก้ นั แลว้ มนุษยซ์ ่งึ โดยแทท้ ่จี ริงแลว้ ก็คือสตั ว์
ประเภทหน่ึง กย็ ่อมจะตอ้ งนาเอากโลบาย กลวธิ แี ละสรรพกาลงั ทง้ั หมดท่แี ต่ละคนมอี ยู่มาใชใ้ นการต่อสู ้
กนั ดงั นนั้ การต่อสูข้ องมนุษยเ์ พ่อื ใหไ้ ดม้ าซ่ึงอานาจ จึงมกั ไม่พน้ วิธีการใชเ้ ล่หเ์ หล่ยี มเพทุบายต่าง ๆ
นานา โดยไมค่ านึงถงึ ว่าจะถกู ตอ้ งตามทานองคลองธรรมหรือไม่ จะเกิดผลเสยี หายแก่บุคคลอ่ืนหรือไม่
ขอแต่เพยี งใหต้ นเป็นผูช้ นะและไดร้ บั อานาจมาตามความตอ้ งการก็พึงพอใจแลว้ ดงั นนั้ โดยทศั นะของ
บคุ คลภายนอกโดยทวั่ ไปท่มี ไิ ดม้ สี ่วนร่วมในการแย่งชิงอานาจดว้ ย จึงมองดูการเมอื งไปในแง่ท่เี ป็นส่งิ
สกปรกโสโครก ขาดศีลธรรม น่ารงั เกียจ น่าขยะแขยง และเป็นส่ิงท่ีนามาซ่ึงความเส่ือมเสียช่ือเสียง
เกียรติยศของตน ซ่ึงคนท่ีมีช่ือเสียงเห็นว่า ไม่ควรเขา้ ไปยุ่งเก่ียวดว้ ย ดงั นนั้ โดยความหมายท่เี ขา้ ใจ
การเมอื งไปในแนวทางน้ีเอง จึงมผี ูท้ ่มี องดูการเมอื งไปในแงร่ า้ ย และอธิบายความหมายของการเมอื งไป
ในแงน่ นั้ วา่ การเมอื งเป็น “การดาเนินการอย่างมเี ล่หเ์ หลย่ี ม หรือดว้ ยการทุจรติ คดโกง หรือเพอ่ื ชยั ชนะ
ในการสมคั รรบั เลอื กตงั้ ทางการเมอื ง” (Webster’s New International Dictionary, 1968: 1909)

อยา่ งไรกด็ ี จากการท่มี ผี ูใ้ หค้ วามหมายของการเมอื งไปในทางทม่ี องโลกในแง่รา้ ยน้ีเอง ไดม้ นี กั
รฐั ศาสตรค์ นอ่ืน ๆ ไดพ้ ยายามอธิบายช้ีแจงใหเ้ ห็นว่า การเขา้ ใจการเมอื งเช่นนนั้ ไม่น่าจะถูกตอ้ ง และ
พยายามอธบิ ายใหค้ วามหมายใหมข่ องการเมอื งไปในแง่ดี กล่าวคือ จริงอยู่ ถงึ แมว้ ่าการเมอื งจะเป็นเร่อื ง
ของการต่อสูเ้พอ่ื ช่วงชงิ อานาจกต็ าม แต่ในการต่อสูก้ นั นนั้ เป็นการต่อสูท้ เ่ี ป็นไปตามกติกาหรอื กฎเกณฑ์

- 53 -

ทไ่ี ดก้ าหนดเอาไว้ มใิ ช่เป็นการต่อสูโ้ ดยไรก้ ติกาท่ตี ่างคนต่างจะใชว้ ธิ ีการอย่างใดก็ไดต้ ามใจชอบ อีกทง้ั
มใิ ช่เป็นการต่อสูเ้ ย่ียงสตั วเ์ ดียรจั ฉานเสียเลยทีเดียว ซ่ึงในเร่ืองน้ีจะเหน็ ไดจ้ ากขอ้ เท็จจริงในประเทศ
ต่าง ๆ โดยทวั่ ไปท่ีไดม้ ีกฎหมายรฐั ธรรมนู ญหรือกฎหมายอ่ืนใดก็ตาม ซ่ึงไดร้ ะบุบ่งช้ีถึงขอ้ กาหนด
กฎเกณฑห์ รือกติกาในการต่อสูเ้ พ่อื ช่วงชิงอานาจทางการเมอื งเอาไวอ้ ยู่แทบทุกประเทศ (Charles S.
Hyneman, 1950: 142-150)

2. กลุ่มความหมายท่ี 2 เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งไปในแง่การจดั สรรปันส่วนใน
ทรพั ยากรต่าง ๆ ของรฐั บาล

ในอีกกลุ่มความคิดหน่ึง ซ่งึ มที ศั นะใกลเ้คียงกบั กลุ่มความหมายแรกในบางขอบเขต กลา่ วคือ
ในยุคสมยั หน่ึง ไดม้ ีผูใ้ หค้ านิยามความหมายของการเมอื งไวว้ ่า หมายถงึ “การท่ใี ครก็ตามไดร้ บั อะไร
เมอ่ื ใดและอย่างไร” (Harold D. Lasswell, 1936) ซง่ึ สง่ิ ทไ่ี ดร้ บั นน้ั ผูใ้ หค้ านิยามน้ีไดอ้ ธิบายว่าก็คือ
“อทิ ธพิ ล” (Influence) นนั่ เอง ดงั นน้ั ตามความเหน็ ของผูใ้ หค้ วามหมายของการเมอื งในกลุ่มน้ี การเมอื ง
กค็ ือการใหไ้ ดม้ าซง่ึ อทิ ธพิ ลนนั่ เอง โดยใชค้ าว่า อทิ ธพิ ลแทนคาว่าอานาจ อย่างไรกด็ ี การใหค้ วามหมาย
เช่นน้ีมผี ูใ้ หค้ วามคิดเหน็ ขดั แยง้ ว่า เป็นความหมายค่อนขา้ งจะลา้ สมยั เพราะในปจั จุบนั น้ี จุดศูนยก์ ลาง
ของการเมอื งดู เหมอื นจะอยู่ทว่ี ่า “ใครมคี วามรูส้ กึ อะไร เมอ่ื ใด และอย่างไร” มากกว่า (Thomas R.
Dye, 1972: 296) นอกจากน้ีการใหค้ วามหมายของการเมืองไวเ้ ช่นน้ี จะไม่ช่วยอธิบายอะไร
นอกเหนือไปจากขอ้ ความทใ่ี หค้ วามหมายเอาไว้ ดงั นนั้ จงึ ไดม้ ผี ูใ้ หค้ านิยามเสยี ใหม่ว่า การเมอื งคือการท่ี
รฐั หรอื รฐั บาลใชอ้ านาจหรอื อทิ ธพิ ลในการจดั สรรปนั ส่วนของสง่ิ ต่าง ๆ ทม่ี คี ุณค่าในสงั คมหน่ึง ๆ ซ่งึ การ
ท่รี ฐั ตอ้ งเขา้ เป็นผูด้ าเนินการจดั สรรปนั ส่วนเสยี เองน้ี กเ็ พ่อื ความเป็นธรรมและป้องกนั มใิ หเ้กดิ ระบบมอื
ยาวสาวไดส้ าวเอา ซง่ึ จะเป็นผลทาใหเ้กดิ ความวุ่นวายไมป่ กติในสงั คมได้ และเพ่อื ใหก้ ารจดั สรรปนั ส่วนน้ี
เป็นไปดว้ ยความเรียบรอ้ ย จงึ ตอ้ งมกี ารกาหนดกฎเกณฑห์ รือกติกาข้นึ เพ่อื เป็นแนวทางและบรรทดั ฐาน
ในทางปฏิบตั ิ ส่วนส่ิงต่าง ๆ ท่ีจะนามาจดั สรรปนั ส่วนกนั น้ันมีอยู่มากมายหลายประการ อาทิเช่น
ตาแหน่งหนา้ ท่ี สถานะทางสงั คม ผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ เป็นตน้

3. กลมุ่ ความหมายท่ี 3 เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื ง ในแงท่ เ่ี ป็น คนของนโยบายของรฐั
(Public policy)

- 54 -

กล่าวคือ เป็นการพจิ ารณามองดูการเมอื งไปในแง่ทว่ี ่า การเมอื งโดยแทท้ ่จี ริงแลว้ เป็นเร่ืองทเ่ี ก่ยี วกบั การ
จดั ทานโยบายต่าง ๆ ของรฐั นนั่ เอง และผูท้ ม่ี อี านาจทางการเมอื งหรอื ดารงตาแหน่งทางการเมอื งนน้ั ก็คือ
ผูท้ ่ตี อ้ งรบั ผดิ ชอบในการกาหนดนโยบายของรฐั ข้นึ ซ่งึ ผูท้ ่ใี หค้ วามหมายของการเมอื งไปในทศั นะเช่นน้ี
เช่น เอ็ดเวลิ ด์ สมทิ กบั อารโ์ นลด์ เซอรเ์ ชอร์ (Edwards Smith & Arnold Zurcher, 1968: 294) ซ่งึ
ทงั้ สองไดร้ ่วมกนั ใหค้ านิยามไวว้ ่า “การเมืองคือกิจกรรมต่าง ๆ เก่ียวกบั การจดั ทานโยบาย (Policy
formulation) มคี วามเก่ียวพนั กบั หน่วยงานและเคร่ืองมือต่าง ๆ ท่ีใชใ้ นการกาหนด นโยบาย..” ใน
ทานองเดยี วกนั ชารลส์ ลนิ บอลม์ (Charles Lindbolna, 1968: 3) กไ็ ดใ้ หค้ านิยามของการเมอื งไปใน
แนวทางน้ีวา่ “การเมอื งทงั้ หมดกค็ ือกระบวนการกาหนดนโยบาย (ของรฐั ) นนั่ เอง”

4. กลุ่มความหมายท่ี 4 เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งไปในแง่ท่ีว่า เป็นเร่ืองของความ
ขดั แยง้ (Conflict)

กล่าวคือ เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งไปในแงท่ ว่ี ่าการเมอื งย่อมก่อใหเ้ กิดความขดั แยง้
ระหว่างบุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีเขา้ มีส่วนเก่ียวขอ้ งกบั การเมอื งนนั้ ๆ ไม่ว่าจะเป็นความขดั แยง้ ในแง่
ผลประโยชน์ ความขดั แยง้ ในแง่ความคิดเหน็ หรือในแง่อ่ืนใดก็ตาม ผูท้ ่ใี หค้ านิยามไปในความหมายน้ี
เช่น เจ.ดี.ซ.ี มลิ เลอร์ (J.D.B. Miller, 1962: 4) ซ่งึ ไดอ้ ธบิ ายความหมายไวว้ ่า “การเมอื งคือเร่ืองท่ี
เก่ียวกบั การตกลงกนั ไม่ไดห้ รือขดั แยง้ กนั กิจกรรมทางการเมอื งไดแ้ ก่กิจกรรม ต่าง ๆ ท่มี ีเจตนาจะ
ก่อใหเ้กดิ หรอื ขดั ขวางมใิ หเ้กดิ การเปลย่ี นแปลง สง่ิ สาคญั คอื เราตอ้ งยอมรบั วา่ ความขดั แยง้ ซง่ึ กนั และกนั
เป็นหวั ใจสาคญั ของการเมอื ง” ในทานองคลา้ ยคลงึ กนั ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เคยกล่าวไวค้ รงั้ หน่ึงว่า
“การเมอื งเป็นเร่อื งจะเอาเหตผุ ลกนั มไิ ด้ ถา้ ทา่ นอยู่ทางฝ่ายคา้ น ท่านตอ้ งแพเ้ ขาตลอดกาล คือ แพร้ ฐั บาล
ท่มี เี สยี งขา้ งมาก แต่ถา้ หากท่านอยู่ทางฝ่ายรฐั บาลท่านก็เอาชนะหวั ใจคนท่ที ่านปกครองไมไ่ ด้ ท่านจะทา
อะไรกถ็ กู ด่าเหมอื นกนั ” ดงั นนั้ พบเหน็ แต่ความขดั แยง้ ภายในขอบเขตของการเมอื งต่าง ๆ นานา

5. กลุ่มความหมายท่ี 5 เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งไปในแง่ท่เี ป็นการประนีประนอม
(Compromise)

กล่าวคือ โดยทศั นะน้ีพจิ ารณาการเมอื งไปในแง่ท่วี ่า ไมว่ ่าจะมองดูการเมอื งไปในแง่ของอานาจ
การขดั แยง้ หรอื การจดั ทานโยบายของรฐั ก็ตาม เมอ่ื มกี ารต่อสูค้ วามขดั แยง้ หรือความคิดเหน็ แตกแยกกนั

- 55 -

แลว้ ก็จะตอ้ งมกี ารตกลงประนีประนอมระหว่างบุคคลหรือกลุ่มบุคคลต่าง ๆ เพ่อื หาขอ้ ยุตริ ่วมกนั ใหไ้ ด้
และกิจกรรมเช่นน้ีแหละคือความหมาย ท่ีแทจ้ ริงของการเมอื ง ผูท้ ่มี คี วามคิดเหน็ ไปในแนวทางน้ี เช่น
วลิ เลยี ม แมคเคนซ่ี ซ่ึงใหค้ านิยามในทศั นะเช่นว่าน้ีว่า “การเมอื งคือการประนีประนอมผลประโยชน์
ต่าง ๆ”

6. กลุ่มความหมายสุดทา้ ย เป็นการใหค้ วามหมายของการเมอื งไปในแง่ท่วี ่าเป็นเร่อื งทเ่ี ก่ยี วกบั
รฐั การบรหิ ารประเทศ

กล่าวคือ เป็นการพิจารณาใหค้ วามหมายของการเมอื งในแง่ท่ีว่า ส่งิ ใดก็ตามท่จี ะถอื ไดว้ ่าเป็น
การเมอื งหรือเป็นเร่ืองท่เี ก่ียวกบั การเมอื งไดน้ นั้ จะตอ้ งเป็นเร่ืองเก่ียวกบั การกระทา (รวมทงั้ งดเวน้ ไม่
กระทา) เหตกุ ารณห์ รือปรากฏการณ์ท่มี สี ่วนเก่ยี วขอ้ งหรือส่งผลกระทบใด ๆ ต่อฐานะของรฐั หรือรฐั บาล
ต่อสถาบนั การเมืองของประเทศ ต่อสถานะของประเทศในกิจการระหว่างประเทศ หรือต่อสิทธิอา นาจ
หนา้ ทส่ี าคญั ๆ แต่งประชาชนในส่วนทเ่ี ก่ยี วกบั การปกครองประเทศอย่างใดอย่างหน่ึง กล่าวอีกนยั หน่ึง
คือ ความหมายของการเมอื งในแงน่ ้ีอาจแยกออกไดเ้ป็น 3 กรณี คอื

1. การท่เี ก่ียวกบั รฐั หรือแผ่นดิน เช่น วชิ าการเมอื ง ไดแ้ ก่ วิชาว่าดว้ ยรฐั การจดั ส่วนแห่งรฐั
และการดาเนินการแหง่ รฐั

2. การบริหารประเทศโดยเฉพาะอย่างยง่ิ เก่ยี วกบั นโยบายในการบรหิ ารประเทศ เช่น การเมอื ง
ระหวา่ งประเทศ ไดแ้ ก่การดาเนินนโยบายต่างประเทศ

3. กจิ การอานวยหรอื ควบคุมการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ เช่น ตาแหน่งการเมอื ง ไดแ้ ก่ ตาแหน่ง
ซง่ึ มหี นา้ ทอ่ี านวย (ไดแ้ ก่คณะรฐั มนตร)ี หรอื ควบคุม (ไดแ้ ก่ รฐั สภา) การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ

4.3 ความหมายของการบรหิ าร

การศึกษาทาความเขา้ ใจถึงความหมายคาว่า “การบริหาร” (Administration) นนั้ มปี ญั หา
ยุง่ ยากไมน่ อ้ ยไปกว่าความหมายของการเมอื งและมคี วามยากลาบากมากกว่าการเป็นผูใ้ หค้ านิยามเองเสยี
อกี ทงั้ น้ีเพราะมผี ูท้ ใ่ี หค้ านิยามของการบรหิ ารไวแ้ ตกต่างกนั อย่างมากมายหลายคน ซา้ รา้ ยยง่ิ กว่านน้ั ยงั มี
ผูใ้ หค้ วามหมายของคาอ่ืน ๆ เช่น การจดั การ (Management) รฐั ประศาสนศาสตร์ การบริหารรฐั กิจ

- 56 -

การบริหารธุรกิจ เป็นตน้ ไปในทานองท่ีคลา้ ยคลึงหรือใกลเ้ คียงกบั ความหมายของการบริหาร จึง
ก่อใหเ้ กดิ ความสบั สนวุ่นวายจนทาใหไ้ ม่อาจทราบความหมายทถ่ี กู ตอ้ งอย่างแทจ้ ริงของการบริหารรฐั กิจ
หรอื รฐั ประศาสนศาสตร์ (ดารง แกว้ วเิ ชยี ร, 2507: 233-234) แมแ้ ต่บุคคลท่เี รียกตนเองว่าเป็นนกั บริหาร
ก็ดี หรือนกั วิชาการดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรก์ ็ดี ต่างก็มคี วามคิดเห็นไม่สอดคลอ้ งลงรอยกนั เก่ียวกบั
ความหมายของการบริหาร และจากการสารวจตรวจสอบงานเขยี นต่าง ๆ ทางบริหาร จะพบเหน็ ไดว้ ่ามี
ผูใ้ หค้ านิยามหรืออธิบายความหมายของการบริหารไวแ้ ตกต่างกนั อย่างมากมาย จนกระทงั่ ก่อใหเ้ กิด
ความสบั สน ไมเ่ ขา้ ใจไดอ้ ย่างแน่ชดั ว่า ความหมายของการบรหิ ารคืออะไรกนั แน่ ซ่งึ ในเร่อื งน้ีเองแมแ้ ต่
นกั วชิ าการทางบริหารเองก็ยงั ไม่เขา้ ใจความหมายท่ีถูกตอ้ งอย่างแทจ้ ริงของการบรหิ าร ซ่งึ ลกั ษณะเช่นน้ี
มนี กั วชิ าการบางคนเรยี กว่าเป็นปญั หาการขาดเอกลกั ษณ์ของการบริหาร (อุทยั เลาหวเิ ชียร, 2517: 10-
22) และเพราะปญั หาดงั กล่าวน้ีเองจึงเป็น สาเหตุประการหน่ึงของความเส่อื มในการศึกษารฐั ประศาสน
ศาสตร์

การทม่ี ผี ูใ้ หค้ วามหมายของการบรหิ ารไวแ้ ตกต่างกนั อย่างมากมายน้ัน ส่วนหน่ึงสบื เน่ืองมาจาก
บคุ คลแต่ละคนพจิ ารณาการบรหิ ารในทศั นะท่แี ตกต่างกนั กลา่ วคือ การบรหิ ารนนั้ อาจจะพิจารณาไดใ้ น
หลายแงห่ ลายทศั นะดว้ ยกนั เช่น ในแงท่ ่เี ป็นศาสตร์ หรอื สาขาวชิ าทศ่ี ึกษาสาขาหน่ึง (as a science)
หรอื ในแงท่ เ่ี ป็นศิลปะหรอื เทคนิคในการดาเนินงานอยา่ งหน่ึง (as an art) หรือบุคคลบางคนอาจพจิ ารณา
ในแงท่ เ่ี ป็นระบบอย่างหน่ึง (as a system) ในขณะทบ่ี คุ คลอกี คนหน่ึงพิจารณาในแงท่ เ่ี ป็นกระบวนการ
อย่างหน่ึง (as a process) และอกี บคุ คลหน่ึงพจิ ารณาในแง่ท่เี ป็นกจิ กรรมอย่างหน่ึง (as an activity)
ซง่ึ การพจิ ารณาการบรหิ ารในแต่ละแงม่ มุ ทแ่ี ตกต่างกนั น้ีเอง จงึ ทาใหแ้ ต่ละคนใหค้ านิยามหรอื ความหมาย
ของการบริหารไวผ้ ิดแผกแตกต่างกนั ออกไป จนบางกรณีก่อใหเ้ กิดปญั หาอคติต่อคานิยามประการใด
ประการหน่ึงหรอื มจี ิตใจลาเอยี งช่นื ชอบพอใจคานิยามอกี ประการหน่ึงของบคุ คลหน่ึงได้ ดงั นนั้ เพอ่ื ทจ่ี ะ
หลกี เลย่ี งต่ออคตเิ ช่นน้ี และเพอ่ื เป็นการป้องกนั มใิ หม้ กี ารบดิ เบอื นหรอื แปรเปลย่ี นความหมายใหผ้ ดิ แผก
ไปจากความหมายท่ีแทจ้ ริง ของการบริหาร ดงั ท่ีเคยมีผูต้ ง้ั ขอ้ สงั เกตในเร่ืองน้ีไว”้ สาหรบั ในท่ีน้ีจะ
พยายามหยบิ ยก เอาคานิยามหลาย ๆ ประการท่มี ผี ูอ้ ธบิ ายไวห้ ลาย ๆ คนมาอธิบายเปรียบเทยี บทศั นะ

- 57 -

เหล่านนั้ ซ่งึ จะสามารถทาใหม้ องเห็นภาพรวมทงั้ หมด และทาใหเ้ ขา้ ใจถึงความหมายท่แี ทจ้ ริงของการ
บรหิ ารได้

อย่างไรก็ดี ขอ้ ถกเถียงเก่ียวกบั ความหมายของการบริหารนน้ั ส่วนใหญ่แลว้ มกั จะเป็นการ
ถกเถยี งในประเด็นท่วี ่า การบรหิ ารเป็นสาสตรห์ รือเป็นศิลปะกนั แน่ ซ่งึ ในเร่ืองน้ี บุคคลต่าง ๆ มคี วาม
คิดเห็นแตกแยกเป็นสองฝ่ าย กล่าวคือ ฝ่ ายแรกเป็นฝ่ ายท่ีมีความคิดเห็นและใหค้ วามหมายของการ
บริหารไปในแงท่ ่ีเป็นศาสตรห์ รือสาขาวชิ าหน่ึงท่ีศึกษาเก่ยี วกบั การบริหารราชการแผ่นดิน ส่วนฝ่ายท่ีสอง
มคี วามคิดเห็นและใหค้ วามหมายของการบริหารไปในแงท่ ่เี ป็นศิลปะหรือกิจกรรมในการบริหารราชการ
แผ่นดนิ ซง่ึ การใหค้ วามหมายของทงั้ สองฝ่ายท่แี ตกต่างตรงกนั ขา้ มน้ี ไดม้ ผี ูอ้ ธิบายถงึ ลกั ษณะแตกต่างน้ี
ไวว้ า่ (Dwight Waldo, 1955: 3)

“โดยนยั ดงั กล่าวมาน้ี การบริหารจึงมีความหมายไดท้ งั้ ในลกั ษณะท่ีเป็นการศึกษาเก่ียวกบั
วชิ าการบริหารและการบรหิ ารงานในกรณีท่พี จิ ารณาว่า การบริหารเป็นสาขาวชิ าท่มี กี ารจดั ระเบยี บใหเ้ป็น
ระบบของการศึกษา (systematic study) หมายถงึ การศึกษา คน้ ควา้ หาหลกั การ กฎเกณฑ์ และทฤษฎี
ท่พี ่งึ เช่ือถอื ได้ เพอ่ื ประโยชนใ์ นการบริหารงาน โดยลกั ษณะเช่นน้ีย่อมจะเห็นไดว้ ่าการบริหารมลี กั ษณะ
เป็นศาสตร์ (Science) แต่ถา้ พิจารณาการบริหารในลกั ษณะของการปฏิบตั ิงานท่ีตอ้ งอาศยั ความรู้
ความสามารถและประสบการณ์แลว้ การบริหารก็จะมีลกั ษณะเป็นศิลปะ (Arts) (สมพงษ์ เกษมสิน,
2517: 6)

อย่างไรกด็ ี ในทน่ี ้ีจะไดพ้ ยายามนาเอาคานิยามต่าง ๆ ท่มี ผี ูใ้ หไ้ วใ้ นทศั นะท่แี ตกต่างกนั หลาย ๆ
ประการมาพจิ ารณา เพ่อื จะไดท้ ราบถงึ ความหมายของการบริหารในแง่มมุ ต่าง ๆ กนั แต่ทงั้ น้ีมขี อ้ สงั เกต
อยู่ประการหน่ึงว่า โดยความเป็นจริงแลว้ ไม่มคี านิยามใดของผูไ้ ดท่ดี ีทส่ี ุดหรือถูกตอ้ งท่สี ุดสาหรบั การ
บรหิ าร ดงั ทเ่ี คยมผี ูต้ ง้ั ขอ้ สงั เกตเตอื นใจเอาไว้

บคุ คลแรกซง่ึ ไดใ้ หค้ านิยามของการบรหิ ารไวเ้มอ่ื ประมาณหา้ สบิ ปีล่วงเลยมาแลว้ เสยี วนาย ไวท้ ์
(Leonard White) ซ่งึ ไดใ้ หค้ านิยามของการบริหารไวว้ ่า คือ กระบวนการซ่งึ มีอยู่ร่วมกนั ในความ
พยายามของกลมุ่ ทงั้ หมด ไมว่ ่าจะเป็นส่วนของรฐั หรอื ส่วนของเอกชน พลเรือนหรือทหาร ขนาดใหญ่หรือ
ขนาดเลก็ ก็ตาม การบริหาร (รฐั กิจ) จะประกอบดว้ ยการดาเนินทง้ั หมดท่มี วี ตั ถุประสงคเ์ พ่อื บรรลุผล

- 58 -

สาเรจ็ หรอื เพ่อื บงั คบั การใหเ้ ป็นไปตามนโยบายของรฐั ” ซ่งึ จากคานิยามขา้ งตน้ น้ี จะเหน็ ไดว้ ่าเป็นการให้
ความหมายของการบรหิ ารในทศั นะทก่ี วา้ ง โดยมคี วามหมายครอบคลุมถงึ การดาเนินงานขององคก์ ารต่าง
ๆ ทง้ั ขนาดเลก็ และใหญ่ ทง้ั องคก์ ารของรฐั และของเอกชน และทงั้ ฝ่ายทหารและพลเรือน นอกจากน้ี
กจิ การนน้ั กอ็ าจเป็นไปไดต้ ง้ั แต่การรบั ส่งจดหมาย การซ้อื ขายท่ดี นิ สาธารณะ การเจรจาประนีประนอมทา
สนธสิ ญั ญา จนถงึ การบาบดั ทกุ ขบ์ ารุงสุขของประชาชนโดยทวั่ ๆ ไป (Lenard D. White, 1955: 1)

บุคคลทส่ี อง ซ่งึ ไดใ้ หค้ วามหมายของการบริหารในทานองท่คี ลา้ ยคลงึ ใกลเ้คียงกบั ทเ่ี ลยี วนาด
ไวท้ ์ ไดใ้ หไ้ ว้ คือ มารแชล ไดมอ๊ ก กบั เกลดีส์ ไดมอ๊ ก (Marshall Dimock & Gladys Dimock,
1953: 3) ซง่ึ บุคคลทง้ั สองไดร้ ่วมกนั ใหค้ านิยามของการบรหิ ารไวว้ ่าการบรหิ าร คือ “กจิ กรรมของรฐั ใน
การใชอ้ านาจทางการเมอื ง ตามความหมายอย่างแคบ หมายถงึ กจิ กรรมของฝ่ายบรหิ ารและฝ่ายตุลาการ
หรอื โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ของฝ่ายบรหิ ารแต่เพยี งฝ่ายเดยี วในการดาเนินงานต่าง ๆ ของรฐั ”

บุคคลทส่ี าม คือ ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo,1995: 6) ซง่ึ ไดใ้ หค้ านิยามของการบริหารไว้
ว่า การบริหารคือ “รูปแบบหน่ึงของความพยายามร่วมมือร่วมใจของมนุษย์ท่ีมีระดบั ของความ
สมเหตุสมผลอย่างสูง” ซ่ึงวอลโดไดใ้ หค้ าอธิบายเพ่ิมเติมคานิยามของตนอีกว่า การบริหารไม่จาเป็น
จะตอ้ งเป็นรูปแบบเพยี งประการเดยี วของความร่วมมอื ร่วมใจของมนุษยท์ ่สี มเหตุสมผล ทงั้ น้ีเพราะการ
กระทาท่สี มเหตสุ มผลอาจเกดิ ข้นึ ไดใ้ นดา้ นอ่นื ๆ ดว้ ย การกระทาท่สี มเหตุสมผลในท่นี ้ีวอลโดหมายถงึ
การกระทาอย่างถูกตอ้ ง โดยคานึงถงึ การบรรลุถงึ เป้าหมายท่ตี อ้ งการ โดยมกี ารสูญเสยี นอ้ ยท่สี ุด ดงั นนั้
ความสมเหตุสมผลของการกระทาใด ๆ ก็ตาม ก็หมายถึงความมปี ระสทิ ธิภาพและประสิทธผิ ลของการ
กระทานนั่ เอง

บุคคลท่สี ่ี คือ อารเ์ จ.เอส.เบเกอร์ (R.JS. Baker, 1972: 12-13) ซ่งึ ไดช้ ้ใี หเ้หน็ ว่าการบริหารมี
ความหมายทแ่ี ตกต่างกบั คาว่าการจดั การ ถงึ แมว้ ่าจะมบี ุคคลหลายคนเหน็ ว่ามคี วามหมายใชท้ ดแทนกนั
ไดก้ ็ตาม ทงั้ น้ีเบเกอรไ์ ดอ้ ธิบายว่า คาว่าการบริหารหรอื Administration นนั้ มรี ากศพั ทม์ าจากภาษา
ลาตินว่า “Administrare” ซ่งึ หมายถงึ “ช่วยเหลอื ” หรือ “อานวยการ” (direct) ดงั นน้ั ความหมายของ
การบริหารตามรากศพั ทท์ ่ีแทจ้ ริงหมายถึง “การรบั ใช”้ หรือ “ผูร้ บั ใช”้ ส่วนความหมายท่ีเป็นท่ีรบั รู้
โดยทวั่ ไปนน้ั หมายถงึ “การทาใหส้ ่งิ ต่าง ๆ ไดร้ บั การปฏบิ ตั ิ” หรือกลา่ วอีกนยั หน่ึงคือ การกระทาต่าง ๆ

- 59 -

เพ่ือใหบ้ รรลุผลสาเร็จตามท่ไี ดต้ ดั สนิ ไวแ้ ลว้ ซ่งึ โดยความหมายน้ีจะมลี กั ษณะแตกต่างแต่สมั พนั ธก์ บั
ความหมายของการเมอื ง ซ่ึงเบเกอรอ์ ธิบายไวว้ ่าเป็ นส่ิงท่ีเก่ียวกบั กิจกรรมทง้ั หมด (ในขอบเขตของ
รฐั บาล) ของการตดั สนิ ใจว่าจะกระทาอะไรบา้ งและกระทาใหส้ าเรจ็ ดงั นน้ั การบริหารจึงเป็นเร่อื งเก่ยี วกบั
รูปแบบและโครงสรา้ งต่าง ๆ หนา้ ท่ีภารกิจและกระบวนการต่าง ๆ ในกิจการสาธารณะ ซ่ึงส่ิงต่าง ๆ
เหลา่ น้ีเป็นเพยี งเคร่อื งมอื หรอื วธิ ีการเพ่อื นาไปสู่เป้าหมายใด ๆ โดยเฉพาะ มใิ ช่เป็นเป้าหมายโดยตวั ของ
มนั เอง ถงึ แมว้ ่าการบรหิ ารจะมอี ทิ ธพิ ลอย่างมากมายต่อการบรรลุถงึ เป้าหมายหรอื ไม่กต็ าม

บุคคลสุดทา้ ย คือ โจเซฟ คิงสเ์ บอร่ี กบั โรเบริ ต์ วลิ ค๊อก (Joseph Kingsbury & Robert
Wilcox, 1958: 19) ซ่งึ ไดร้ ่วมกนั ใหค้ านิยามของการบรหิ าร โดยพยายามช้ใี หเ้ หน็ ถงึ ลกั ษณะของการ
บรหิ ารไปในทางทท่ี าใหเ้หน็ สภาพของการบรหิ ารดีย่งิ ข้นึ กว่านกั วชิ าการท่านอ่นื ๆ กล่าวคือ บุคคลทง้ั สอง
ไดใ้ หค้ านิยามของการบริหารไวว้ ่า หมายถึง “กิจกรรมของกลุ่มชนท่ีปฏิบตั ิงานร่วมกนั เพ่ือบรรลุถึง
จุดหมายปลายทางเดียวกนั ” ซ่งึ จากคานิยามดงั กล่าวขา้ งตน้ น้ี อาจกล่าวไดว้ ่า สภาพของการบริหารจะ
เกดิ ข้นึ ไดเ้มอ่ื ประกอบดว้ ย องคป์ ระกอบ 3 ประการ คือ

1. ตอ้ งมบี คุ คลอย่างนอ้ ย 2 คน หรอื มากกวา่ นน้ั ข้นึ ไป
2. ตอ้ งมกี ารกระทา ซ่ึงมลี กั ษณะเป็นความพยายามร่วมกนั ระหว่างบุคคลกลุ่มนนั้ (group
effort)
3. ตอ้ งมวี ตั ถปุ ระสงคห์ รอื จดุ มงุ่ หมายร่วม เพ่อื ท่จี ะใหก้ ารกระทาของบคุ คลกลุ่มนน้ั บรรลุถงึ สง่ิ
ทไ่ี ดก้ าหนดไวไ้ ด้
อยา่ งไรกด็ ี จากคานิยามทค่ี ิงสเ์ บอร่กี บั วลิ คอ๊ กไดใ้ หไ้ วข้ า้ งตน้ น้ี ถงึ แมว้ ่าจะช้ีใหเ้หน็ ถงึ สภาพของ
การบริหารไดก้ ระจ่างชดั เจนก็ตาม แต่ก็มผี ูว้ ิจารณ์ว่า เป็นคานิยามท่มี ีความหมายกวา้ งท่สี ุด กล่าวคือ
เมอ่ื ใดกต็ ามทเ่ี กดิ สภาพครบองคป์ ระกอบทงั้ สามประการขา้ งตน้ แลว้ คิงสเ์ บอร่กี บั วลิ ค๊อกก็ยอมรบั ว่าเกิด
สภาพของการบรหิ ารข้นึ แลว้ ซง่ึ ในหลายกรณี ก่อใหเ้กิดปญั หาน่าสงสยั ว่าเป็นการบรหิ ารจริง ๆ หรือไม่
ดงั ตวั อย่างท่มี กั จะชอบหยบิ ยกข้นึ มากล่าวอา้ งว่า ถา้ หากมชี ายสองคนไดร้ ่วมมอื ร่วมใจกนั กล้งิ กอ้ นหนิ
จากจดุ หน่ึงไปยงั อีกจดุ หน่ึงแลว้ สภาพของการบริหารไดเ้ กิดข้ึนแลว้ แต่ถา้ หากบคุ คลหน่ึงบคุ คลใดเพยี ง

- 60 -

คนเดยี วกล้งิ หนิ กอ้ นเดียวกนั นน้ั แลว้ ไม่อาจเรยี กไดว้ ่าเป็นการบรหิ าร แต่เป็นการทางานของบคุ คลผูน้ นั้
ทง้ั ๆ ทเ่ี ป็นการกระทาอยา่ งเดยี วกนั และมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ ช่นเดยี วกนั

เน่ืองจากคานิยามทค่ี ิงสเ์ บอร่กี บั วลิ ค๊อกไดใ้ หไ้ วม้ ลี กั ษณะทก่ี ินความอย่างกวา้ งขวางมาก จนไม่
อาจทจ่ี ะบง่ ช้ใี หเ้หน็ ถงึ ภาพหรอื ลกั ษณะของการบรหิ ารไดอ้ ย่างชดั เจนแน่นอน ดงั นนั้ จึงไดม้ บี ุคคลอ่นื ๆ
อกี มากมายหลายคนพยายามใหค้ านิยามเสยี ใหม่ โดยพยายามอธิบายเสยี ใหมใ่ หช้ ดั เจนกะทดั รดั แน่นอน
ย่ิงข้นึ กล่าวคือ ในขณะท่ีบุคคลหน่ึงไดใ้ หค้ านิยามของการบริหารไวว้ ่า การบริหารคือ “การร่วมมือ
ดาเนินการหรอื ปฏบิ ตั งิ านใหอ้ งคก์ ารใด ๆ” (ซุบ กาญจนประกร: 2508: 3) อกี บคุ คลหน่ึงกลบั ใหค้ านิยาม
เสียใหม่ว่า การบริหาร คือ “การใชศ้ าสตรแ์ ละศิลปะ นาเอาทรพั ยากรการบริหารมาประกอบการตาม
กระบวน การบรหิ ารใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี าหนดไวอ้ ย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ” บคุ คลอ่นื ๆ กลบั ใหค้ านิยาม
โดยการบ่งช้ีถึงลกั ษณะต่าง ๆ ของการบริหารไวว้ ่า การบริหารหมายถึง “การวางแผน การจดั องคก์ าร
การอานวยการ และการควบคุมกิจการท่ีเก่ียวกบั การดาเนินงานใหบ้ รรลุวตั ถุประสงคท์ ่ีวางไวอ้ ย่าง
ประหยดั และมปี ระสทิ ธภิ าพ” (Edwin B. Flippo, 1966) ซ่งึ การใหค้ านิยามโดยบง่ ช้ถี งึ ลกั ษณะต่าง ๆ
ของการบริหารน้ี มีนกั วิชาการทางรฐั ประศาสนศาสตรอ์ ีกมากมายหลายคน โดยเฉพาะอย่างย่ิงผูท้ ่ีมี
ความคิดอยู่ในกลุ่มทฤษฎีองคก์ ารและระบบราชการ (Bureaucracy) และกลุ่มการจดั การแบบ
วทิ ยาศาสตร์ (Scientific management) นบั ตงั้ แต่แมกซ์ เวบเบอร์ (Max Weber) เฟดเดอรคิ เทย์
เลอร์ (Frederick Taylor) องั รี ฟาโยล (Henri Rayol) จนกระทงั่ ถงึ ลูเธอร์ กูลคิ กบั ลนิ ดลั ล์ เออรว์ คิ
(Luther Gulick & Lyndall Urwick) ผูซ้ ่งึ ไดร้ ่วมกนั คิดคน้ ลกั ษณะต่าง ๆ ของการบริหาร ซง่ึ เป็นท่ี
ทราบกนั ดโี ดยทวั่ ไปในคาย่อทว่ี ่า POSDCORB อย่างไรกด็ คี านิยามหรอื ความหมายของการบรหิ ารของ
บุคคลต่าง ๆ ในกลุ่มน้ี ส่วนมากแลว้ มกั จะมลี กั ษณะคลา้ ยคลงึ กนั หลายประการ จะแตกต่างกนั ก็แต่
เพยี งความมากนอ้ ยของลกั ษณะของการบรหิ ารทแ่ี ต่ละคนเลง็ เหน็ วา่ น่าจะมอี ยูเ่ ท่านนั้

- 61 -

4.4 ความหมายของนโยบายของรฐั

การพจิ ารณาถงึ ความหมายของนโยบายของรฐั นนั้ ถา้ หากจะใหไ้ ดร้ บั ความรู้ ความเขา้ ใจอย่าง
ถูกตอ้ งแทจ้ ริงแลว้ ควรท่ีจะทาความเขา้ ใจในความสมั พนั ธร์ ะหว่างรฐั ศาสตรห์ รือการเมืองกบั รฐั
ประศาสนศาสตรห์ รือการบริหารเป็ นอย่างดีเสียก่อน ซ่ึงส่ิงน้ีจะช่วยทาใหเ้ ขา้ ใจถึงความหมายและ
วิวฒั นาการของแนวความคิดเก่ียวกบั นโยบายของรฐั ไดอ้ ย่างชดั เจน กล่าวคือ แต่เดิมมานน้ั เป็นท่ี
ยอมรบั กนั โดยทวั่ ไปว่ารฐั ประศาสนศาสตร์ เป็นส่วนหน่ึงหรือสาขาวิชาหน่ึงของรฐั ศาสตร์ (กุลธน ธนา
พงศธร, 2517: 21-23) แต่ต่อมาในระยะหลงั ๆ จวบจนกระทงั่ ถงึ ปจั จุบนั น้ี ไดม้ คี วามคิดเหน็ ว่าความ
เขา้ ใจเช่นนน้ั ไม่ถกู ตอ้ งเสยี แลว้ และไดม้ คี วามพยายามโดยโนม้ เอียงและเคลอ่ื นไหวไปในทางทต่ี อ้ งการ
จะแยกรฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกมาเป็นสาขาวชิ าเอกเทศจากรฐั ศาสตรม์ ากข้นึ ทุกขณะ ทง้ั น้ี โดยมเี หตผุ ล
หรอื ปจั จยั เก้อื หนุนใหม้ กี ารแบง่ แยกออกจากกนั อยู่มากมายหลายประการ กลา่ วคอื

ประการแรก คือ ความตอ้ งการของนกั ศึกษาและนกั วิชาการรฐั ประศาสนศาสตร์ ท่ีตอ้ งการ
ขยายขอบเขตของการศึกษารฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกไปใหก้ วา้ งขวางย่ิงข้นึ กว่าเดิม โดยปราศจากการ
เหน่ียวรงั้ ของนักรฐั ศาสตร์ในฐานะท่ีเป็นผูก้ ุมชะตากรรมของวิชารฐั ศาสตร์ทง้ั หมด (ซ่ึงรวมถึงรฐั
ประศาสนศาสตรด์ ว้ ย) ส่วนมลู เหตทุ ต่ี อ้ งการขยายขอบเขตของการศึกษานนั้ ก็เพ่อื ท่จี ะไดม้ กี ารคิดคน้ หา
หลกั การหรือกฎเกณฑใ์ หม่ ๆ ทางวิทยาการบริหารไดอ้ ย่างเต็มท่ี และสามารถนาเอาหลกั การหรือ
กฎเกณฑด์ งั กลา่ วนน้ั ไปใชป้ ฏิบตั ิในหน่วยงานต่าง ๆ ของรฐั บาลได้ ดงั นน้ั ความตอ้ งการเช่นน้ี จงึ เป็ น
มลู เหตจุ งู ใจสาคญั ใหม้ กี ารเรียกรอ้ งแบง่ แยกรฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกจากรฐั ศาสตร์

ประการท่ี 2 เน่ืองจากไดเ้ กิดมนี กั วชิ าการและนกั ปฏบิ ตั กิ ารทางดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรเ์ พม่ิ ข้นึ
อย่างรวดเรว็ ภายหลงั จากสงครามโลกครง้ั ทส่ี องไดส้ ้นิ สุดลงเป็นตน้ มาจนปจั จุบนั น้ี ซง่ึ ลกั ษณะเช่นน้ีเป็น
ผลมาจากเหตผุ ลประการแรกดงั กลา่ วมาแลว้ กล่าวคือ เมอ่ื ไดม้ กี ารขยายขอบเขตการศึกษารฐั ประศาสน
ศาสตรใ์ หก้ วา้ งขวางออกไปมากข้นึ และไดม้ กี ารนาเอากฎเกณฑห์ ลกั การทางการบรหิ ารท่คี ิดคน้ ข้นึ ไดไ้ ป
ใชป้ ฏบิ ตั ิมากย่งิ ข้นึ ดงั นนั้ จึงไดม้ ผี ูท้ ่สี นใจใคร่เรียนรูแ้ ละคน้ ควา้ หาความรูใ้ นดา้ นรฐั ประศาสนศาสตร์
เพ่มิ มากข้นึ ทุกขณะ จึงไดม้ คี วามพยายามท่จี ะมนี กั วิชาการดา้ นน้ีเป็นของตนเองโดยเฉพาะ แทนท่จี ะ

- 62 -

ปลอ่ ยใหน้ กั วิชาการดา้ นอ่นื ๆ โดยเฉพาะอย่างย่ิง นกั รฐั ศาสตรม์ าเป็นผูบ้ ุกเบกิ การศึกษาให้ ในทานอง
เดียวกนั เม่อื ไดม้ กี ารทดลองนาเอาหลกั การหรือกฎเกณฑต์ ่าง ๆ ทางบริหารท่ไี ดค้ ิดคน้ ข้นึ ไปใชป้ ฏบิ ตั ิ
อย่างกวา้ งขวาง จงึ มคี วามจาเป็นท่จี ะตอ้ งใหผ้ ูป้ ฏบิ ตั ิงานท่มี คี วามรูค้ วามสามารถในระดบั ทเ่ี พยี งพอทจ่ี ะ
นาเอาหลกั การหรือทฤษฎไี ปปรบั ใชไ้ ด้ บคุ คลต่าง ๆ เหลา่ น้ีจึงเกิดความสนใจใคร่เรียนรูว้ ชิ าการดา้ นรัฐ
ประศาสนศาสตรม์ ากข้นึ กว่าแต่เดมิ

ประการท่ี 3 เน่ืองจากเกดิ ปญั หาความยุ่งยากและอปุ สรรคขอ้ ขดั ขอ้ งหลายประการในการบริหาร
การศึกษาของมหาวิทยาลยั และสถาบนั การศึกษาชนั้ สูงท่จี ะจดั การเรียนการสอนของวิชาทง้ั สองไวใ้ น
สาขาวิชาเดียวกนั ซ่งึ แต่ดง้ั เดิมมานน้ั มหาวิทยาลยั ส่วนมาก มกั จะดาเนินการในรูปแบบน้ี แต่ต่อมาใน
ภายหลงั ในหลายประเทศโดยเฉพาะอย่างย่ิงในสหรฐั อเมริกา ไดพ้ ยายามแกไ้ ขปญั หาและอุปสรรคน้ี
โดยการแยกการเรยี นการสอนรฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกต่างหากจากรฐั ศาสตร์ โดยการจดั ตง้ั เป็นสาขาวชิ า
และสถาบนั ต่างหากจากกนั ซ่ึงลกั ษณะเช่นน้ีจะพบเห็นไดใ้ นมหาวิทยาลยั ต่าง ๆ ในสหรฐั อเมริกา
ในขณะน้ีและแนวความคิดน้ีไดข้ ยายออกไปในประเทศต่าง ๆ เป็นจานวนมาก ถงึ แมว้ ่าจะไม่ทง้ั หมดก็
ตาม ส่วนในประเทศอ่ืนทม่ี หาวทิ ยาลยั ต่าง ๆ ท่ยี งั คงสอนวชิ าทง้ั สองรวมอยู่ในสถาบนั เดียวกนั ก็ไดม้ ี
ความคดิ รเิ ร่มิ และความพยายามด้นิ รนทจ่ี ะแยกวชิ าทง้ั สองออกจากกนั อย่างเดด็ ขาดต่อไป

ประการท่ี 4 เน่ืองจากความแตกต่างของลกั ษณะวิชาทงั้ สอง โดยเฉพาะอย่างย่ิงในเร่ือง
วตั ถุประสงคใ์ นการศึกษา วธิ กี ารศึกษา ตลอดจนเน้ือหาสาระสาคญั และจุดสนใจของวชิ าทงั้ สอง ซ่งึ นบั
วนั ทจ่ี ะเปลย่ี นแปลงไปในทางทส่ี นบั สนุนใหแ้ บง่ แยกออกจากกนั ทุกขณะ จงึ เป็นมลู เหตุสาคญั อกี ประการ
หน่ึงท่ที าใหม้ กี ารแบ่งแยกวชิ าทงั้ สองออกจากกนั การช้ีใหเ้ หน็ ถึงความแตกต่างระหว่างลกั ษณะวชิ าทง้ั
สองน้ี ส่วนหน่ึงเป็นผลมาจากอิทธิพลทางแนวความคิดของสมาคมรฐั ศาสตรอ์ เมริกนั (American
Political Science Association) ซ่งึ ไดใ้ หเ้หน็ ว่าในขณะทว่ี ชิ าต่าง ๆ ทางรฐั ศาสตรม์ ่งุ เนน้ ในดา้ นการ
แสวงหาความรูใ้ หม่ ๆ ในทางวิชาการเพ่อื ทาใหร้ ฐั ศาสตรเ์ ป็นศาสตรอ์ ย่างแทจ้ ริง แต่วชิ าต่าง ๆ ทางรฐั
ประศาสนศาสตรก์ ลบั มลี กั ษณะมงุ่ เนน้ ไปในทางวชิ าชพี โดยม่งุ ท่จี ะนาเอาความรูต้ ่าง ๆ ของทุกสาขาวชิ า
ทางสงั คมศาสตรไ์ ปใชเ้ พ่อื แกป้ ญั หาในการบริหารราชการเท่านน้ั โดยไม่นาพาท่จี ะพฒั นาตนเองใหเ้ ป็น
ศาสตรบ์ ริสุทธ์ิเช่นเดียวกบั รฐั ศาสตร์ ดงั น้ัน วตั ถุประสงค์ของวิชาทง้ั สองจึงแตกต่างตรงกนั ขา้ ม

- 63 -

นอกจากน้ี ถา้ หากพจิ ารณาในดา้ น อ่ืน ๆ ไม่ว่าจะเป็นในเร่ืองวธิ ีการศึกษาก็ดี หรือในเร่ืองเน้ือหาสาระ
และจดุ สนใจก็ดี จะพบไดว้ ่าทง้ั สองสาขาวิชามคี วามแตกต่างจากกนั อย่างเหน็ ไดโ้ ดยชดั เจน ดว้ ยเหตุน้ี
เมอ่ื ไม่ก่ปี ีผ่านมาน้ีเองสมาคมรฐั ศาสตรอ์ เมริกนั จึงไดจ้ ดั ระเบยี บสาขาวชิ าย่อย ๆ ของรฐั ศาสตรเ์ สยี ใหม่
โดยไดต้ ดั สาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกไปจากรฐั ศาสตร์ จากท่ีไดเ้ คยจดั ไวเ้ป็นสาขาย่อยสาขาหน่ึงมา
แต่เดมิ

ประการสุดทา้ ย เน่ืองจากมกี ารเปลย่ี นแปลงความคิดเสยี ใหมว่ ่า การศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์
นน้ั มไิ ดม้ คี วามสมั พนั ธแ์ ละอาศยั ความรูท้ างวชิ าการจากรฐั ศาสตรแ์ ต่เพยี งประการเดยี วเท่านนั้ แต่ยงั มี
ความสมั พนั ธแ์ ละตอ้ งอาศยั ความรูท้ างวิชาการจากสาขาวิชาอ่ืนทางสงั คมศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างย่ิง
เศรษฐศาสตร์ สงั คมวทิ ยา และจติ วทิ ยาสงั คม และดูเหมอื นว่า ในบรรดาสาขาวชิ าทงั้ ส่นี ้ี รฐั ศาสตรจ์ ะมี
ประโยชนต์ ่อรฐั ประศาสนศาสตรน์ อ้ ยทส่ี ุด ดงั นน้ั เพอ่ื ท่จี ะใหก้ ารศึกษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ป็นไปอย่าง
ถูกตอ้ งและไดร้ บั การพฒั นาใหเ้ จริญกา้ วหนา้ ไดอ้ ย่างเต็มท่ี ก็จะตอ้ งสลดั ตวั เองใหห้ ลุดพน้ จาก
พนั ธนาการของรฐั ศาสตร์ โดยแยกตวั ออกมาเป็นเอกเทศ จะไดม้ คี วามอิสระท่ีจะแสวงหาความรูท้ าง
วชิ าการจากสาขาวิชาอ่ืน ๆ ไดอ้ ย่างเต็มท่ี และม่งุ เดินไปในหนทางทว่ี ชิ ารฐั ประศาสนศาสตรค์ วรจะเป็น
หรอื ตอ้ งการจะเป็น แทนทจ่ี ะมวั พะวงกบั การวพิ ากษว์ จิ ารณ์ และการตงั้ ขอ้ รงั เกยี จจากรฐั ศาสตร์

อย่างไรก็ดี ถงึ แมว้ ่าในปจั จุบนั น้ี เน้ือหาสาระสาคญั ส่วนใหญ่ของสาขาวิชาทง้ั สองจะแตกต่าง
จากกนั อยา่ งมากมาย และมคี วามพยายามท่จี ะแบ่งแยกวชิ าทง้ั สองออกจากกนั ก็ตาม แต่ทง้ั สองสาขาวชิ า
กย็ งั คงมคี วามสนใจร่วมกนั ในบางขอบเขต โดยเฉพาะอย่างย่งิ ในเร่อื งทเ่ี ก่ยี วกบั นโยบายของรฐั ดงั จะพบ
เหน็ ไดจ้ ากความคดิ เหน็ และความเขา้ ใจของนกั วชิ าการในทงั้ สองสาขาวชิ าทข่ี ดั แยง้ กนั กลา่ วคือ ในบรรดา
นกั รฐั ศาสตรเ์ ป็นจานวนมาก มคี วามเขา้ ใจและมกั ใหค้ าอธิบายไวว้ ่า “การเมอื งทงั้ หมดกค็ ือ กระบวนการ
กาหนดนโยบาย (ของรฐั ) นนั่ เอง” ในทานองเดยี วกนั นกั รฐั ประศาสนศาสตรห์ ลายคนก็มคี วามเขา้ ใจและ
ยนื ยนั ว่า “รฐั ประศาสนศาสตร์ คือการกาหนดนโยบายของรฐั " (W. Henry Lambright, 1994: 332-
333) ซ่งึ ทศั นะประการหลงั น้ี มนี กั วชิ าการอกี หลายคนต่างสนบั สนุน โดยยนื กรานว่า “นโยบายของรฐั ก็
คือกิจกรรมทางการเมอื งของขา้ ราชการ” บา้ ง หรือ “การกาหนดนโยบายเป็นกิจกรรมหรือกระบวนการ
อย่างหน่ึงทางการบริหาร” และถึงกบั มีนกั วิชาการรุ่นใหม่บางคนเรียกรอ้ งใหน้ กั รฐั ประศาสนศาสตร์

- 64 -

ทง้ั หลายหนั มาสนใจศึกษาวจิ ยั เร่ืองราวต่าง ๆ เก่ียวกบั นโยบายของรฐั ใหม้ ากข้นึ และอย่างจริงจงั ทงั้ น้ี
เพราะนกั วิชาการรุ่นใหม่เหล่าน้ีเขา้ ใจและเช่ือมนั่ ว่า การศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ “มีเป้าหมายท่ีจะ
เปลย่ี นแปลงนโยบายของรฐั หรอื โครงสรา้ งต่าง ๆ เพอ่ื ใหเ้กดิ ความเสมอภาคในสงั คม และเขา้ มสี ่วนร่วม
ในการกาหนดและวเิ คราะหน์ โยบายของรฐั ใหม้ ากข้นึ ”

ดงั นน้ั จะเหน็ ไดว้ ่า ทงั้ นกั รฐั ศาสตรแ์ ละนกั ประศาสนศาสตรต์ ่างก็มคี วามคิดเหน็ และเขา้ ใจว่า
กจิ กรรมในการกาหนดนโยบายของรฐั อยูใ่ นขอบเขตการศึกษาของตน ดว้ ยเหตนุ ้ีแต่ละฝ่ายจึงใหค้ านิยาม
หรอื อธิบายความหมายของนโยบายของรฐั ไปในแนวทางทค่ี นเขา้ ใจและมคี วามคิดเหน็ เช่นนนั้ ดงั นนั้ จงึ
เป็นเหตใุ หม้ คี านิยามของนโยบายของรฐั อยู่อยา่ งมากมายและแตกต่างกนั ออกไป อย่างไรกด็ ี ในทน่ี ้ีจะขอ
หยบิ ยกเอาคานิยามเพยี งบางประการข้นึ มาพจิ ารณาเทา่ นน้ั เพอ่ื เปรยี บเทยี บใหเ้หน็ ถงึ ทศั นะท่แี ตกต่างกนั
และเพ่อื ประโยชนใ์ นการทาความเขา้ ใจไดด้ ีย่ิงข้นึ จึงขออธิบายความหมายโดยจะแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม
ความหมาย โดยในแต่ละกลุ่มความหมายจะรวบรวมเอาคานิยามต่าง ๆ ท่ีมลี กั ษณะใกลเ้ คียงกนั มา
อธบิ ายไวด้ ว้ ยกนั ดงั น้ี

กลุ่มความหมายแรก เป็นการพจิ ารณานโยบายของรฐั ในแง่ท่เี ป็นกิจกรรมหรือการกระทาของ
รฐั บาล ซง่ึ มนี กั วชิ าการทใ่ี หค้ านิยามของนโยบายของรฐั ในแงค่ วามหมายน้ีมากมายหลายคน อาทเิ ช่น :
บคุ คลแรกคอื เจมส์ แอนเดอรส์ นั (James Anderson, 1970: 1) ซง่ึ ไดใ้ หค้ านิยามไวว้ ่า นโยบายของรฐั
คือ “แนวทางการกระทาของรฐั เก่ียวกบั เร่ืองใดเร่ืองหน่ึง เช่น ความยากจน การผูกขาดตดั ตอนทาง
อุตสาหกรรมหรือราคาสนิ คา้ ทางเกษตร เป็นตน้ ซ่งึ เมอ่ื นโยบายของรฐั เป็นเร่ืองท่เี ก่ียวกบั แนวทางการ
กระทาของรฐั บาลแลว้ นโยบายของรฐั จึงตอ้ งเก่ียวขอ้ งกบั เร่ืองราวต่าง ๆ อย่างนอ้ ย 2 ประการ คือ
ประการแรก ตอ้ งเก่ียวขอ้ งกบั การตดั สินใจท่จี ะกระทาการหรืองดเวน้ กระทาการอย่างใดอย่างหน่ึงและ
ประการท่ีสอง ตอ้ งเก่ียวขอ้ งกบั ส่ิงใดก็ตามท่ีไดก้ ระทาการหรืองดเวน้ มไิ ดก้ ระทาการไป ซ่ึง เป็นการ
ดาเนินการตามทไ่ี ดต้ ดั สนิ ใจตามประการแรกแลว้

บุคคลท่ี 2 ซ่ึงไดใ้ หค้ านิยามตามความหมายในกลุ่มแรกน้ี คือ ไอรา ชาร์แคนสก้ี (Ira
Sharkansky, 1970: 1) ซ่ึงไดใ้ หค้ านิยามไวอ้ ย่างสน้ั ๆ กะทดั รดั เขา้ ใจไดง้ ่ายว่า นโยบายของรฐั คือ

- 65 -

“กิจกรรม ต่าง ๆ ท่ีรฐั บาลกระทา” ซ่ึง ชารแ์ คนสก้ี ไดอ้ ธิบาย เพ่ิมเติมว่า กิจกรรมเช่นว่านั้น
ครอบคลมุ ถงึ ประเดน็ ต่าง ๆ ดงั ต่อไปน้ี

1. ขอบขา่ ยของบรกิ ารสาธารณะต่าง ๆ เช่น การศึกษา สวสั ดกิ าร ทางหลวงแผน่ ดนิ เป็นตน้
2. กฎขอ้ บงั คบั ในกิจกรรมของบุคคลและหน่วยงานต่าง ๆ เช่น กฎขอ้ บงั คบั ของตารวจ ทหาร
ผูค้ วบคุมโรงงาน หรอื เจา้ หนา้ ทฝ่ี ่ายปกครอง เป็นตน้
3. การเฉลมิ ฉลองในโอกาสและเหตกุ ารณ์ท่เี ป็นสญั ลกั ษณ์ของประเทศ เช่น ในกรณีท่ปี ระเทศ
ไทย กม็ วี นั สงกรานต์ วนั วสิ าขบชู า วนั ปิยะมหาราช วนั พชื มงคล เป็นตน้
4. การควบคุมกระบวนการกาหนดนโยบายหรือการกระทาทางการเมืองอ่ืน ๆ เช่น การ
เปล่ยี นแปลงวิธีการเสนอร่างกฎหมายต่อรฐั สภา การกาหนดเงินประกนั ในการสมคั รรบั เลอื กตง้ั การ
ป้องกนั และปราบปรามฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงในวงราชการ เป็นตน้
บุคคลท่ี 3 ซ่งึ ไดใ้ หค้ านิยามของนโยบายของรฐั ในความหมายกลุ่มแรกน้ีเช่นเดยี วกนั เพยี งแต่
ไดข้ ยายความหมายใหก้ วา้ งขวางย่งิ ข้นึ กว่าบคุ คลอ่นื ๆ คือ โธมสั คาย (Thomas Dye) โดยใหค้ านิยาม
ไวว้ ่า นโยบายของรฐั “เป็นเร่อื งท่เี ก่ียวขอ้ งกบั ว่า รฐั บาลจะตอ้ งกระทาอะไร ทาไมจึงกระทาเช่นนนั้ และ
อะไรเป็นความแตกต่างท่ีรฐั บาลกระทาข้นึ ... นโยบายของรฐั คืออะไรกต็ ามท่รี ฐั บาลต่าง ๆ เลอื กกระทา
หรอื เลอื กทจ่ี ะไมก่ ระทา”
บคุ คลท่ี 4 ท่ใี หค้ านิยามในความหมายของกลุ่มแรกน้ีคือ เดวดิ อสี ตนั (David Easton) แต่
แทนท่จี ะใหค้ านิยามแต่เพียงว่าเป็นกิจกรรมหรอื การกระทาของรฐั ดงั เช่นนกั วชิ าการคนอ่นื ๆ อีสตนั ได้
อธิบายเจาะจงถึงประเภทของกิจกรรม หรือการกระทานนั้ ๆ ของรฐั บาลเลยทีเดียว กล่าวคือ โดย
ความเหน็ ของอสี ตนั แลว้ นโยบายของรฐั คือ “การแจกแจงคุณค่าต่าง ๆ อย่างถกู ตอ้ งตามกฎหมายสาหรบั
สงั คมเป็นส่วนรวม” และเน่ืองดว้ ยในประเทศหน่ึงนนั้ ๆ นน้ั องคก์ รทจ่ี ะมแี ละใชอ้ านาจไดอ้ ย่างถกู ตอ้ ง
ตามกฎหมายและมผี ลต่อบุคคลทุกคนในประเทศนนั้ ได้ ก็คือ รฐั บาลและหน่วยงานต่าง ๆ ของรฐั บาล
เทา่ นน้ั นอกจากน้ี การดาเนินการทกุ อยา่ งของรฐั บาลหน่ึง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการเลอื กทจ่ี ะกระทาหรอื เลอื กท่ี
จะไมก่ ระทากต็ าม ยอ่ มก่อใหเ้กดิ ผลในการแจกแจงคุณค่าต่าง ๆ ของสงั คมนนั้ ๆ นนั่ เอง

- 66 -

กลุ่มความหมายท่ีสอง เป็นการใหค้ านิยามของนโยบายของรฐั โดยพจิ ารณาในแง่ท่ีเป็น แนวทางเลอื ก
ตดั สนิ ใจของรฐั บาล ซง่ึ การใหค้ วามหมายในแง่น้ีกย็ งั มผี ูอ้ ธบิ ายไวใ้ นถอ้ ยคาและรายละเอยี ดแตกต่างกนั
ออกไป อาทเิ ช่น

บคุ คลแรกคือ ลินตนั คอนเวลล์ (Lynton Caldwel, 1970: 1) ซ่งึ ไดอ้ ธบิ ายความหมายของ
นโยบายของรฐั ไวว้ ่า “ไดแ้ ก่บรรดาการตดั สนิ ใจอย่างสมั ฤทธ์ิผลทเ่ี ก่ยี วกบั กิจกรรมต่าง ๆ ท่สี งั คมจะเขา้
กระทาการยนิ ยอมอนุญาต หรือทจ่ี ะหา้ มมใิ หก้ ระทาการ” ซง่ึ การตดั สนิ ใจเก่ยี วกบั นโยบายต่าง ๆ เหล่าน้ี
อาจแสดงออกไดใ้ นหลายรูปแบบดว้ ยกนั เช่น ในรูปของคาแถลงการณ์ ตวั บทกฎหมาย ระเบียบ
ขอ้ บงั คบั หรอื คาพพิ ากษารวมตลอดถงึ การแสดงออกในรูปเชิงนยั (implicit) กไ็ ด้ ซ่งึ ไม่ว่านโยบายหน่ึง
ๆ จะแสดงออกมาในรูปแบบอย่างใดก็ตาม ต่างก็มวี ตั ถุประสงคเ์ พ่อื ใหป้ ระชาชนโดยทวั่ ไปไดร้ บั รูแ้ ละ
เขา้ ใจก่อนล่วงหนา้ และในการท่ีจะบอกกล่าวใหป้ ระชาชนไดร้ บั รูแ้ ละเขา้ ใจก่อนล่วงหนา้ น้ี ส่ิงท่ีมี
ความสาคญั ยง่ิ กว่านนั้ ก็คือในรายละเอียดของนโยบายจะตอ้ งบอกกล่าวใหท้ ราบอย่างชดั เจนแน่นอนถงึ
ส่ิงท่ีประชาชนโดยทวั่ ไปจะตอ้ งกระทาหรือเตรียมตวั เพ่ือกระทาอย่างใดอย่างหน่ึงต่อนโยบายนนั้ ใน
อนาคต

บคุ คลท่ี 2 คือ วลิ เลยี ม กรีนวูด (William Greenwood, 1965: 222) ซ่งึ ไดใ้ หค้ วามหมายของ
นโยบายไวว้ ่า หมายถึง “การตดั สินใจขน้ั ตน้ ท่จี ะกาหนดแนวทางกวา้ ง ๆ อย่างทวั่ ไป เพ่อื นาเอาไปเป็น
แนวทางใหก้ ารปฏบิ ตั งิ านต่าง ๆ เป็นไปอย่างถกู ตอ้ งและบรรลุวตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี าหนดไว”้

บุคคลท่ี 3 ท่ีอาจจดั ใหอ้ ยู่ในกลุ่มหมายท่ีสองน้ีคือ อาทิตย์ อุไรรตั น์ ซ่ึงไดใ้ หค้ านิยามของ
นโยบายของรฐั ไวว้ ่า “น่าจะหมายความถงึ แนวทางท่ี (รฐั บาลประเทศหน่ึง ๆ) ได้ (ตดั สนิ ใจ) เลอื กแลว้ ว่า
จะนาไปสูเ่ ป้าหมายทต่ี อ้ งการไดอ้ ยา่ งเหมาะสมและเป็นไปไดใ้ นสภาพการณแ์ วดลอ้ มของสงั คม”

บุคคลท่ี 4 คือ อมร รกั ษาสตั ย์ ซ่ึงไดใ้ หค้ วามหมายของนโยบายไวใ้ น 2 นยั ดว้ ยกนั คือ "ใน
ความหมายอย่างแคบ หมายถึง หลกั การและกลวธิ ีท่จี ะนาไปสู่เป้าหมายท่ีกาหนดไว้ แต่ในความหมาย
อย่างกวา้ งจะครอบคลุมถงึ การตดั สนิ ใจเก่ยี วกบั การกาหนดตวั เป้าหมายอีกดว้ ย” และเพ่อื ท่จี ะอธบิ ายให้
เหน็ ถงึ ความหมายอยา่ งชดั เจน ผูใ้ หค้ วามหมายท่านน้ีไดจ้ าแนกลกั ษณะของความหมายของนโยบายว่าน่า
ทจ่ี ะหมายถงึ

- 67 -

1. การกาหนดเป้าหมายท่ตี อ้ งการจะไปถงึ
2. หลกั การและกลวธิ ที จ่ี ะหาทางปฏบิ ตั กิ ารใหบ้ รรลุวตั ถปุ ระสงคน์ น้ั และ
3. การเตรยี มการสนบั สนุนต่าง ๆ เพอ่ื ใหส้ ามารถลงมอื ปฏบิ ตั ิการตามหลกั การและกลวธิ ีท่วี าง
ไว ้
บุคคลสุดทา้ ยของกลุม่ น้ี คือ อาร.์ เจ.เอส. เบเกอร์ ซง่ึ ไดใ้ หค้ านิยามของนโยบายไวอ้ ย่างสนั้ ๆ
ว่า นโยบายคือ “การตดั สินใจว่าจะกระทาอะไร” ทง้ั น้ี เบเกอร์ ไดช้ ้ีใหเ้ ห็นถึงความแตกต่างและ
ความสมั พนั ธข์ องความหมายของนโยบายของรฐั ขา้ งตน้ กบั ความหมายของการเมอื งและการบรหิ าร ซ่งึ เบ
เกอรไ์ ดใ้ หค้ วามหมายเอาไว้ ดงั ทก่ี ลา่ วมาแลว้ ซง่ึ เมอ่ื พจิ ารณาเปรียบเทยี บความหมายของคาทง้ั สามแลว้
จะเหน็ ไดว้ ่า ความแตกต่างระหวา่ งความหมายของคาทง้ั สามอยูใ่ นเรอ่ื งของลาดบั ขนั้ ตอนและขอบเขตของ
การกระทามากกวา่ อยา่ งอน่ื แต่ทงั้ สามสง่ิ ต่างกม็ คี วามสมั พนั ธร์ ะหว่างกนั อยา่ งใกลช้ ดิ มาก
กลมุ่ ความหมายทส่ี าม เป็นการใหค้ วามหมายของนโยบายของรฐั โดยพจิ ารณาในแงท่ ว่ี ่านโยบาย
ของรฐั เป็น แนวทางหรือหนทางในการกระทาของรฐั บาล ซ่งึ แนวทางหรือหนทางน้ีอาจจะกาหนดข้นึ ใน
รูปแบบหรือลกั ษณะอย่างใดก็ได้ เช่น หลกั การ โครงการ แผนการ หรอื รายการ เป็นตน้ ผูท้ ่ใี หค้ านิยาม
ตามความหมายในแงน่ ้ี เช่น
บุคคลแรก คือ ฮาโรลด์ ลาสเวลล์ กบั อบั ราแฮม แคปแพลน (Harold Lasswell &
Abraham Kaplan, 1970: 71) ซ่งึ ไดร้ ่วมกนั ใหค้ านิยามของนโยบายของรฐั ไวว้ ่า หมายถงึ “แผนหรอื
โครงการทไ่ี ดก้ าหนดข้นึ อนั ประกอบดว้ ย เป้าหมายปลายทาง คุณค่าและการปฏบิ ตั ติ ่าง ๆ” ในทานองท่ี
คลา้ ยคลงึ กนั ชารล์ ส จาค๊อป (Charles Jacop, 1966: 3) กไ็ ดใ้ หค้ านิยามไวอ้ ย่างสนั้ ๆ ว่านโยบาย
(ของรฐั ) หมายถงึ “หลกั การ แผนการ หรอื แนวทางของการกระทา”
บุคคลท่ี 3 ท่ไี ดใ้ หค้ านิยามไปในทานองคลา้ ยคลงึ กนั น้ี คือ ทินพนั ธ์ นาคะตะ ซ่งึ ไดอ้ ธิบายว่า
นโยบายของรฐั หมายถงึ “โครงการทร่ี ฐั บาลบญั ญตั ขิ ้นึ เป็นแนวทางสาหรบั การปฏบิ ตั ิในการจดั สรรคุณค่า
ต่าง ๆ ใหแ้ ก่สงั คม” ซ่งึ จากคานิยาม ดงั กลา่ วขา้ งตน้ ผูใ้ หค้ านิยามยงั ไดจ้ าแนกลกั ษณะของคานิยามน้ี
ออกไดเ้ป็น 2 ประการ คือ ประการแรก นโยบายของรฐั คือแนวทางการปฏบิ ตั ขิ องรฐั และประการท่สี อง
นโยบายของรฐั คือ โครงการท่ีสาคญั ๆ ซ่งึ รฐั บาลจะตอ้ งจดั ใหม้ ีข้นึ ดว้ ยการกาหนดเป้าหมายและวิธี

- 68 -

ปฏิบตั ิเพ่ือใหบ้ รรลุส่งิ ท่กี ล่าวมาแลว้ นน้ั ส่งิ เหล่าน้ีย่อมจะหมายความรวมไปถึงสถาบนั ต่าง ๆ ท่มี สี ่วน
เก่ยี วขอ้ งกบั การกาหนดนโยบายของรฐั และกระบวนการทง้ั หลายทจ่ี ะช่วยใหน้ โยบายของรฐั มลี กั ษณะอนั
ชอบดว้ ยกฎหมายอยู่ดว้ ยเสมอ

ผูท้ ่ใี หค้ วามหมายของนโยบายของรฐั ในกลุ่มความหมายน้ีอีกคนหน่ึง คือ ชุบ กาญจนประกร
ซ่ึงไดน้ ิยามว่า นโยบายคือ “แนวปฏิบตั ิท่ีขา้ ราชการทุกคนทง้ั ฝ่ ายการเมืองและฝ่ ายประจาจะตอ้ ง
ปฏบิ ตั ิการตามนโยบายใหบ้ รรลุผลภายในขอบเขตอานาจตามกฎหมาย คาสงั่ และระเบยี บแบบแผนของ
ทางราชการ”

บคุ คลสุดทา้ ยของกลุม่ ความหมายท่สี าม คือ สุชาติ จฑุ าสมติ ซ่งึ ไดใ้ หค้ วามหมายของนโยบาย
(ของรฐั ) ในแงท่ ่วี ่า “เป็นแนวทางท่ี (รฐั บาล) แต่ละประเทศไดเ้ลอื กปฏบิ ตั เิ พอ่ื ใหบ้ รรลุถงึ วตั ถปุ ระสงค์ ซ่งึ
คิดว่าถา้ ทาสาเร็จไดจ้ ะเป็นการดีแก่ประเทศตน" ซง่ึ ความหมายดงั กล่าวขา้ งตน้ มลี กั ษณะใกลเ้ คียงกบั
ความหมายท่กี ระมล ทองธรรมชาติ ไดใ้ หไ้ วว้ ่านโยบายคือ “แนวทางท่แี ต่ละประเทศไดเ้ ลอื กปฏบิ ตั ิไป
เพอ่ื ใหบ้ รรลถุ งึ วตั ถปุ ระสงคอ์ ย่างใดอย่างหน่ึงทก่ี าหนดไว้ อนั เป็นวตั ถปุ ระสงคท์ เ่ี ช่อื กนั ว่า ถา้ ทาไดส้ าเรจ็
กจ็ ะเป็นผลดตี ่อประเทศของตนโดยทวั่ ไปนนั้ รฐั บาลของประเทศจะตดั สนิ ใจเลอื กปฏบิ ตั นิ โยบายทม่ี กี าร
เสย่ี งภยั อยู่นอ้ ยทส่ี ุด ปฏบิ ตั ไิ ดง้ า่ ยทส่ี ุดและเป็นประโยชนต์ ่อชาตมิ ากท่สี ุด”

นอกจากความหมายดงั กล่าวขา้ งตน้ แลว้ ยงั มนี กั วิชาการบางคนไดใ้ หค้ านิยามของนโยบายท่ี
แตกต่างพสิ ดารออกไปจากกลุ่มความหมายทงั้ สามขา้ งตน้ อาทเิ ช่น มอรต์ นั โครลล์ (Morton Kroll) ได้
ใหค้ านิยามไวว้ ่า นโยบายคือ “โครงสรา้ งหรอื จดุ รวมของค่านิยมต่าง ๆ และพฤติกรรมท่เี ก่ยี วขอ้ งกบั การ
สงั่ การต่าง ๆ ของรฐั บาล” ดงั นน้ั นโยบายหน่ึง ๆ จึงอาจสนบั สนุนหรือต่อตา้ นคดั คา้ นบริการ กฎ
ขอ้ บงั คบั การดาเนินงานหรือหนา้ ทใ่ี ด ๆ ของรฐั บาลได้ และจะเก่ยี วขอ้ งกบั สถาบนั ต่าง ๆ ของรฐั บาลทุก
สถาบนั ทกุ ระดบั ไมว่ า่ จะเป็นฝ่ายบรหิ าร ฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ หรือฝ่ายตุลาการก็ตาม ดว้ ยเหตุ น้ีจะเหน็ ไดว้ ่า
ความหมายน้ีเป็นความหมายทม่ี ขี อบเขตทก่ี วา้ งขวางมาก

จากคานิยามของนโยบายของรฐั ในแงม่ มุ ต่าง ๆ ตามกลุม่ ความหมายต่าง ๆ ท่ีไดอ้ ธิบายมาแลว้
ขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ า่ ไมว่ า่ จะมผี ูใ้ หค้ านิยามไวใ้ นแงม่ มุ ใด ๆ แตกต่างหรอื คลา้ ยคลงึ กบั บุคคลอ่นื อย่างใดก็
ตาม ทุกความหมายก็มสี ่วนถูกตอ้ งอยู่ส่วนหน่ึงดว้ ยกนั ทงั้ นนั้ และในการศึกษาเพ่อื ทาความเขา้ ใจใน

- 69 -

ความหมายของนโยบายของรฐั ในหลาย ๆ แง่หลาย ๆ มมุ น้ี ย่อมจะทาใหม้ องเหน็ ภาพในทศั นะกวา้ ง ๆ
อนั จะช่วยใหเ้ กิดความเขา้ ใจเก่ียวกบั ความหมายของนโยบายของรฐั ไดใ้ กลเ้ คียงกบั ความเป็นจริง
ถงึ แมว้ ่าจะไม่ถูกตอ้ งทงั้ หมดก็ตาม อย่างไรกด็ ี ในทศั นะของผูเ้ ขยี นเห็นว่า ไม่ว่าจะเป็นการพจิ ารณาให้
ความหมายในแง่มมุ ใดก็ตาม นโยบายของรฐั ก็คือ “แนวทางกวา้ ง ๆ ท่ีรฐั บาลของประเทศหน่ึง ๆ ได้
กาหนดข้นึ เป็นโครงการ แผนการหรือหมายกาหนดการเอาไวล้ ่วงหนา้ เพ่อื เป็นหนทางช้นี าใหก้ ารปฏบิ ตั ิ
ต่าง ๆ ตามมา ทงั้ น้ีเพ่อื ใหบ้ รรลุถงึ เป้าหมายและวตั ถุประสงคท์ ่ไี ดว้ างไว้ ตลอดจนเพ่อื ธารงรกั ษาหรือ
เพอ่ื ใหไ้ ดม้ าซง่ึ ผลประโยชนข์ องชาติ นน้ั ๆ”

4.5 สหสมั พนั ธร์ ะหวา่ งการเมอื ง การบรหิ ารและนโยบายของรฐั

จากความหมายของคาทง้ั สามดงั อธบิ ายมาแลว้ ขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ ่าทงั้ การเมอื ง การบรหิ ารและ
นโยบายของรฐั ต่างกม็ คี วามสมั พนั ธเ์ ช่ือมโยงระหวา่ งกนั อย่างใกลช้ ดิ จนในบางครง้ั มผี ูเ้ขา้ ใจผดิ คิดว่า ทง้ั
3 สง่ิ น้ีเป็นสง่ิ เดยี วกนั แต่ความจรงิ แลว้ มใิ ช่เป็นเช่นนนั้ เพยี งทงั้ 3 สง่ิ แต่มคี วามสมั พนั ธร์ ะหว่างกนั อย่าง
ใกลช้ ิดเท่านน้ั โดยเฉพาะอย่างยง่ิ เมอ่ื ได้ พิจารณาถงึ ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื งกบั การบริหาร ซ่งึ มี
ความสมั พนั ธใ์ กลช้ ิดกนั มาก จนกระทงั่ มนี กั วชิ าการบางคนกลา่ วว่า “การเมอื งกบั การบริหารเป็นเสมอื น
คนละดา้ นของเหรียญอนั เดยี วกนั ” หรอื มคี าพงั เพยท่มี กั จะไดร้ บั การกล่าวอา้ งอยู่เสมอว่า “การบริหารจะ
เกิดข้ึนไม่ไดใ้ นสุญญากาศทางการเมือง” หรือการบริหาร (รฐั กิจ) จะดาเนินการไปไดใ้ นแหล่งท่ีมี
สภาพแวดลอ้ มทางการเมอื งอย่างสูง ซ่ึงในความสมั พนั ธร์ ะหว่างคนเมอื งกบั การบริหารน้ีเอง ไดม้ ีส่ิง
เชอ่ื มโยงสายสมั พนั ธน์ ้ีคอื นโยบายของรฐั นนั่ เอง

ดงั นนั้ ในตอนต่อไปน้ีจะขออธิบายถงึ แนวความคิดของความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื งกบั การ
บรหิ ารพอเป็นสงั เขป แลว้ จะอธบิ ายเชอ่ื มโยงไปถงึ ความสมั พนั ธก์ บั นโยบายของรฐั ในตอนต่อไป

ปญั หาเรอ่ื งความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายบรหิ ารเป็นประเดน็ ท่มี กี าร เสยี งโตแ้ ยง้ กนั
อย่างมากมาเป็นเวลาชา้ นานแลว้ แมก้ ระทงั่ ในปจั จบุ นั น้ี ก็ยงั หาขอ้ ยุตทิ ่ีเด็ดขาดไมไ่ ด้ ประเด็นขอ้ โตแ้ ยง้
ของความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง 2 ฝ่ายนน้ั อาจแยกอธบิ ายออกไดเ้ป็น 2 แนวความคดิ คอื

- 70 -

1. แนวความคิดแรก เป็นแนวความคิดเห็นของบุคคลกลุ่มหน่ึงท่เี ห็นว่า น่าท่จี ะและควรท่จี ะ
แบง่ แยกการเมอื งกบั การบรหิ ารออกจากกนั อย่างเด็ดขาด

แนวความคิดประการแรกน้ี เป็ นความคิดเห็นของนักเขียนหลายคนในระยะปลาย
คริสตศ์ ตวรรษท่ี 19 กบั ตน้ ครสิ ตศ์ ตวรรษท่ี 20 อาทเิ ช่น วูดโรว์ วลิ สนั (Woodrow Wilson) แฟรงค์
กูดนาว (Frank Goodnow) วลิ เลยี ม วลิ ลูบี (William Willoughby) และเลยี วนารด์ ไวท้ ์ (Leonard
White) เป็นตน้ โดยบคุ คลต่าง ๆ เหลา่ น้ี มคี วามคิดและความเช่อื ว่าควรท่จี ะแบ่งแยกทง้ั สองฝ่ายออก
จากกนั อย่างเด็ดขาด โดยแต่ละฝ่ายต่างปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ภี ายในขอบเขตของตน แต่ยงั คงมคี วามสมั พันธซ์ ่งึ
กนั และกนั อยู่ สว่ นเหตผุ ลในการแบ่งแยกนน้ั บุคคลแต่ละคนกม็ เี หตผุ ลทแ่ี ตกต่างกนั ไป อย่างไรกด็ ีอาจ
สรุปเหตผุ ล ออกเป็น 2 ประการสาคญั ๆ คือ

1. เหตผุ ลทางวชิ าการหรอื ทางการศึกษา
2. เหตผุ ลทางปฏบิ ตั กิ าร
ซง่ึ จะไดอ้ ธบิ ายรายละเอยี ดของเหตผุ ลแต่ละประการโดยสรุป ดงั น้ี
1. เหตผุ ลทางวชิ าการ
ความคิดทจ่ี ะใหม้ กี ารแบง่ แยกการเมอื งกบั การบริหารออกจากกนั น้ี ไดเ้ ร่มิ มมี านานแลว้ ตงั้ แต่
ในระยะเรม่ิ แรกทม่ี กี ารรเิ รม่ิ จดั ใหม้ กี ารศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นสหรฐั อเมรกิ า เหตุผลทเ่ี รียกรอ้ ง
ใหม้ กี ารแบง่ แยกการเมอื งกบั การบรหิ ารออกจากกนั น้ี ก็เน่ืองจากมคี วามคิดเหน็ ว่า รฐั ประศาสนศาสตร์
เป็นศาสตรห์ รอื สาขาวชิ าใหมส่ าขาหน่ึงทส่ี ามารถใหก้ ารศึกษาถ่ายทอดความรูซ้ ่งึ กนั และกนั อย่างเป็นระบบ
ได้ สามารถคน้ ควา้ หากฎเกณฑ์และทฤษฎีท่ีพึงเช่ือถือได้ และสามารถพิสูจน์ใหเ้ ห็นความจริงได้
เช่นเดียวกบั วิชาวิทยาศาสตรบ์ ริสุทธ์ิอ่ืน ๆ ดงั นนั้ ผูท้ ่ีจะเป็นนกั บริหารจึงจาเป็นตอ้ งเรียนตอ้ งศึกษา
เสยี ก่อน มใิ ช่ว่าบุคคลธรรมดาสามญั ทวั่ ไปหรือแมแ้ ต่นกั การเมอื งจะสามารถเป็นนกั บริหารได้ โดยมไิ ด้
รบั การศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรม์ าเสยี ก่อน ดงั นน้ั เพอ่ื ป้องกนั มิใหม้ กี ารแต่งตง้ั บคุ คลทม่ี ไิ ดเ้ คยรบั
การศึกษาอบรมวิชารฐั ประศาสนศาสตร์ หรือนกั การเมอื งเขา้ มาเป็นนกั บริหาร จึงจาเป็นตอ้ งแบ่งแยก
การเมอื งกบั การบรหิ ารออกจากกนั จะไดไ้ ม่มกี ารใชอ้ ทิ ธพิ ลทางการเมอื งใด ๆ เขา้ มากา้ วก่ายในกจิ กรรม

- 71 -

ของฝ่ายบริหาร อนั เท่ากบั เป็นการทาใหม้ องเหน็ ไปว่า วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรม์ ใิ ช่เป็นวทิ ยาศาสตรอ์ ย่าง
แทจ้ รงิ

2. เหตผุ ลทางปฏบิ ตั กิ าร :
การแบง่ แยกการเมอื งกบั การบริหารออกจากกนั ดว้ ยเหตุผลทางวชิ าการดงั กลา่ วมาแลว้ ขา้ งตน้ บางกรณี
อาจมปี ญั หาอปุ สรรคและขอ้ โตแ้ ยง้ ดว้ ยเหตผุ ลต่าง ๆ นานาได้ ดงั นนั้ จึงไดม้ ผี ูห้ ยบิ ยกเหตผุ ลอ่นื ๆ มา
เป็นขอ้ เรียกรอ้ งใหม้ ีการแบ่งแยกทง้ั สองฝ่ ายออกจากกนั กล่าวคือ เป็นเหตุผลในทางปฏิบตั ิ ซ่ึงอาจ
จาแนกเหตผุ ลประเภทน้ีออกไดเ้ป็น 5 ประการ คือ

ก. เหตผุ ลเก่ยี วกบั ความตอ้ งการในการควบคุมและถว่ งดุลยอ์ านาจซง่ึ กนั และกนั
กล่าวคือ การท่ีแบ่งแยกฝ่ ายการเมืองกบั ฝ่ ายบริหารออกจากกนั นน้ั มีวตั ถุประสงคส์ า คญั
เบ้อื งแรกกเ็ พอ่ื ใหฝ้ ่ายหน่ึงสามารถควบคุมและถว่ งดุลยก์ ารใชอ้ านาจของอกี ดา้ นหน่ึงได้ ซง่ึ โดยทวั่ ไปแลว้
ไดเ้ ป็นท่ียอมรบั ความอยู่เหนือกว่าของฝ่ ายการเมอื ง (ซ่งึ ไดร้ บั การเลอื กตง้ั มาจากประชาชน) ต่อฝ่ าย
บริหาร (ซ่งึ การเขา้ ดารงตาแหน่งมไิ ดเ้ ป็นไป โดยพลของการเลือกตงั้ ) ดงั นนั้ โดยหลกั การและโดยทาง
ปฏบิ ตั แิ ลว้ จะพบเหน็ ไดว้ ่าฝ่ายการเมอื งจะเป็นฝ่ายทใ่ี ชอ้ านาจควบคุมการตดั สนิ วนิ ิจฉยั และการกระทา
ต่าง ๆ ของฝ่ายบรหิ ารใหเ้ป็นไปตามนโยบายท่ฝี ่ายการเมอื งไดก้ าหนดไว้ ทงั้ น้ีเพราะฝ่ายการเมอื งจะตอ้ ง
รบั ผดิ ชอบการกระทาต่าง ๆ ของฝ่ายบรหิ ารต่อประชาชนผูเ้ลอื กตง้ั ตน ส่วนมาตรการทฝ่ี ่ ายการเมอื งอาจ
ใชใ้ นการควบคุมฝ่ายบรหิ ารนน้ั มอี ยู่มากมายหลายวธิ ี ซ่งึ ในเร่ืองน้ี ไดป้ รชั ญาทางการเมอื งหลายคนเคย
ไดเ้ สนอแนะ เอาไวเ้ มอ่ื หลายศตวรรษลว่ งเลยมาแลว้ อาทิเช่น จี.ดบั เบลิ ยู.เอฟ.เฮเกล (G.W.F. Hegel,
1942: 267) เคยเสนอแนะโดยกาหนดสูตรในการควบคุมฝ่ายบริหารไวว้ ่าจะตอ้ งป้องกนั ฝ่ายบริหารหรือ
ระบบราชการ “จากการคน้ หา "ตาแหน่งท่ปี ลีกย่อยต่างหากจากระบอบอภชิ นาธิปไตย (Aristocracy)
และจากการใชก้ ารศึกษาและทกั ษะของขา้ ราชการเป็นหนทางท่จี ะเป็น ทรราช” เป็นตน้ อย่างไรก็ดี การ
ควบคุมฝ่ ายบริหารโดยฝ่ ายการเมืองน้ีมิไดห้ มายความว่าฝ่ ายการเมืองจะควบคุมฝ่ ายบริหารหรือ
ขา้ ราชการประจาโดยการผนวกหรือกลนื กลายฝ่ายบริหารเขา้ กบั ฝ่ายการเมอื ง จนกลายเป็นฝ่ายเดยี วกนั
เพราะถา้ หากเป็นเช่นนนั้ แลว้ จะเป็นผลทาใหฝ้ ่ายบรหิ ารไมส่ ามารถควบคุมและถ่วงดุลยก์ ารใชอ้ านาจของ

- 72 -

ฝ่ายการเมอื งได้ ซง่ึ จะก่อใหเ้กดิ ผลเสยี หายหลายประการในทานองเดยี วกนั กบั ท่ฝี ่ายการเมอื งไม่สามารถ
ควบคุมและถว่ งดุลยอ์ านาจฝ่ายบรหิ ารได้

ดว้ ยเหตนุ ้ี เพ่อื ใหท้ ง้ั สองฝ่ายสามารถควบคุมและถ่วงดุลยอ์ านาจซง่ึ กนั และกนั จงึ สมควรทจ่ี ะ
แบง่ แยกทงั้ สองฝ่ายใหอ้ ยู่กนั คนละส่วน โดยยงั มคี วามสมั พนั ธเ์ ช่อื มโยงซง่ึ กนั และกนั ภายในขอบเขตทว่ี า่

(1) จะตอ้ งไมร่ วมทงั้ สองฝ่ายเขา้ เป็นฝ่ายเดยี วกนั
(2) จะตอ้ งไม่เป็นความสมั พนั ธร์ ะหว่างผูท้ ่มี ฐี านะเท่าเทียมกนั แต่เป็นความสมั พนั ธ์
ระหว่างผูท้ ่ีอยู่เหนือกว่ากบั ผูท้ ่อี ยู่ตา่ กว่า ซ่งึ การควบคุมและถ่วงดุลยอ์ านาจอาจเป็นไปไดท้ งั้ ในแง่จาก
ขา้ งบนลงมาขา้ งลา่ ง (Downward) และจากขา้ งล่างข้นึ ไปขา้ งบน (Upward) ซง่ึ จะไดอ้ ธบิ ายโดยละเอียด
ในตอนต่อไป
(3) ฝ่ายหน่ึงฝ่ ายใดจะตอ้ งไม่เขา้ ไปยุ่งเก่ียวแทรกแซง หรือใชอ้ ิทธิพลบบี บงั คบั การ
ปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องอกี ฝ่ายหน่ึง โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ฝ่ายการเมอื งจะตอ้ งไมก่ ระทาการใด ๆ ดงั ทก่ี ล่าวมาแลว้
ขา้ งตน้ เพ่ือผลประโยชน์ทางการเมืองของตน ซ่ึงจากลกั ษณะประการเช่นน้ี เท่ากบั เป็นการแบ่งหนา้ ท่ี
เก่ยี วกบั นโยบายของรฐั ระหว่างฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายบริหารออกจากกนั อย่างแจง้ ชดั โดยฝ่ายการเมอื งจะ
ทาหนา้ ทใ่ี นการกาหนดนโยบาย และฝ่ายบรหิ ารเป็นฝ่ายนาเอานโยบายนนั้ ไปปฏบิ ตั ใิ หส้ าเรจ็ ลลุ ว่ งดว้ ยดี
ข. เหตุผลเก่ยี วกบั ความตอ้ งการในเร่ืองระดบั ความรู้ ความสามารถของบคุ คลในแต่ละฝ่ายท่ี
แตกต่างกนั เพอ่ื ประสทิ ธภิ าพในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี
กลา่ วคือ เพอ่ื ใหก้ ารปฏบิ ตั ิงานในหนา้ ท่ขี องแต่ละฝ่ายมปี ระสทิ ธภิ าพจงึ จาเป็นตอ้ งไดบ้ คุ คลผูท้ ่ี
จะเขา้ ดารงตาแหน่งในทง้ั สองฝ่ายทม่ี คี ุณสมบตั ิ ความรูค้ วามสามารถในระดบั ท่ีแตกต่างกนั กล่าวคือ ผูท้ ่ี
จะเขา้ ดารงตาแหน่งทางการเมอื งหรอื เป็นนกั การเมอื งนน้ั มาจากบคุ คลธรรมดาโดยทวั่ ไปทม่ี คี วามคิดริเร่มิ
สรา้ งสรรค์ มคี วามสานึกในความรบั ผิดชอบ มคี วามตง้ั ใจและบริสุทธ์ิใจในการสรา้ งความเจริญใหแ้ ก่
ประเทศชาติ ตลอดจนเป็นผูท้ ่ีไดแ้ สดงใหเ้ ห็นว่ามีความสนใจเป็นพิเศษ หรือมคี วามถนดั จดั เจนใน
กจิ กรรมทางการเมอื งเฉพาะดา้ นกน็ ่าจะเป็นการเพยี งพอแลว้ ทง้ั น้ีเพอ่ื เป็นการเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนทกุ
คนทม่ี คี วามสนใจในกจิ การของประเทศชาติ สามารถเขา้ มสี ว่ นร่วมในการเมอื งของรฐั ไดโ้ ดยเท่าเทยี มและ
ทวั่ ถงึ กนั อกี ทงั้ ลกั ษณะของงานในหนา้ ทข่ี องฝ่ายการเมอื งนน้ั ไม่จาเป็นตอ้ งอาศยั บคุ คลทม่ี คี ุณสมบตั ิดี

- 73 -

เลศิ เพราะเพียงแต่เป็นฝ่ายกาหนดนโยบายและควบคุมใหน้ โยบายนนั้ ไดร้ บั การปฏบิ ตั ิจนสาเร็จลุล่วง
ตามวตั ถปุ ระสงคเ์ ทา่ นน้ั

ส่วนผูท้ ่ีจะเขา้ ดารงตาแหน่งฝ่ ายบริหารหรือเป็นขา้ ราชการประจาน้นั นอกจากจะตอ้ งมี
คุณสมบตั โิ ดยทวั่ ไปเช่นเดยี วกบั นกั การเมอื งแลว้ ยงั จะตอ้ งอยู่ในระดบั ท่เี หนือกว่าและมคี ุณสมบตั ิพเิ ศษ
อ่ืน ๆ นอกเหนือไปจากท่ีกล่าวมาแลว้ ขา้ งตน้ อีกดว้ ย กล่าวคือ จะตอ้ งเป็นผูท้ ่ีมีระดบั ความรู้
ความสามารถและความชานาญงานเฉพาะดา้ นเป็นอย่างดี จนถึงกบั เป็นผูเ้ ช่ียวชาญหรือผูช้ านาญการ
พิเศษ มีไหวพริบ ปฏิภาณ และ เชาวป์ ญั ญาในการแกป้ ญั หาและตดั สินใจไดอ้ ย่างรวดเร็วถูกตอ้ ง
เหมาะสม มบี คุ ลกิ ลกั ษณะเป็นผูน้ า มมี นุษยสมั พนั ธท์ ด่ี แี ละอน่ื ๆ การทต่ี อ้ งการใหน้ กั บริหารมคี ุณสมบตั ิ
พเิ ศษต่าง ๆ เหล่าน้ีก็เพราะว่า นกั บริหารหรือขา้ ราชการจะตอ้ งเป็นผูท้ น่ี าเอานโยบายท่ฝี ่ายการเมอื งได้
กาหนดไวไ้ ปปฏิบตั ิใหส้ าเร็จลุล่วงตามเป้าหมาย ซ่ึงในการปฏิบตั ิน้ีย่อมตอ้ งประสบกบั ปญั หาในการ
ตดั สินใจ อุปสรรคต่าง ๆ ในการทางาน และตอ้ งทางานร่วมกบั บุคคลอ่ืน ๆ ท่ีเป็นเพ่ือนร่วมงานและ
ประชาชนผูร้ บั บริการโดยทวั่ ไปเป็นจานวนมาก ดงั นน้ั จึงตอ้ งการผูท้ ่มี รี ะดบั ความรูค้ วามสามารถและ
ความชานาญงานมากกว่านกั การเมอื งหรอื ประชาชนโดยทวั่ ไป จึงจะสามารถปฏบิ ตั งิ านใหส้ าเร็จลุลว่ งไป
ไดด้ ว้ ยดี

นอกจากน้ี เน่ืองจากลกั ษณะของงานในหนา้ ท่ขี องฝ่ายบริหารตอ้ งปฏบิ ตั ิเป็นการประจาวนั ซ่งึ
ลกั ษณะของงานเช่นน้ีเป็นเร่ืองท่ีเก่ียวกบั รายละเอียดต่าง ๆ จาเป็นตอ้ งไดบ้ ุคคลผูป้ ฏิบตั ิงานท่ีมี
คุณสมบตั เิ ป็นพเิ ศษโดยเฉพาะดงั กลา่ วมาแลว้ นอกจากน้ียงั จะตอ้ งอาศยั ปจั จยั อ่ืน ๆ ประกอบอกี ดว้ ย
เพอ่ื ใหก้ ารปฏบิ ตั งิ านของเจา้ หนา้ ท่ฝี ่ายบริหารทม่ี ปี ระสทิ ธิภาพและประสทิ ธิผล อาทเิ ช่น มกี ารจดั องคก์ ร
ของฝ่ายบริหารท่ดี ีและถูกตอ้ ง มวี ิธีการบริหารงานท่เี หมาะสม ตลอดจนมอี ุปกรณ์เคร่ืองมอื เคร่ืองใช้
ต่าง ๆ ท่ที นั สมยั และอย่างเพียงพอ ซ่ึงการท่ปี รบั ปรุงพฒั นาส่งิ ต่าง ๆ เหล่าน้ีอย่างไดผ้ ลนนั้ ควรท่จี ะ
แบ่งแยกฝ่ ายบริหารกบั ฝ่ ายการเมืองออกจากกนั เพ่ือใหฝ้ ่ ายบริหารมีความอิสระในการปรบั ปรุง
เปลย่ี นแปลงกลไกต่าง ๆ ทางการบรหิ าร เพอ่ื ประสทิ ธภิ าพของระบบบริหารในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ีของตน

ค. เหตผุ ลเกย่ี วกบั ความตอ้ งการในเร่อื งความมนั่ คงถาวรของการดารงตาแหน่งในแต่ละฝ่ายไม่
เทา่ เทยี มกนั

- 74 -

กล่าวคือ ตามหลกั การปกครองระบอบประชาธิปไตย การเขา้ ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ของฝ่ายการเมอื งจะ
เป็นไปโดยผลของการเลอื กตง้ั รฐั บาลทจ่ี ะจดั ตง้ั ข้นึ ไดน้ น้ั จะตอ้ งไดร้ บั คะแนนเสยี งขา้ งมากในการเลอื กตงั้
ทวั่ ไป ซง่ึ ในการเลอื กตง้ั ครงั้ หน่ึง ๆ นนั้ อาจจะมพี รรคการเมอื งใหม่ หรอื นกั การเมอื งหนา้ ใหม่เขา้ มาจดั ตงั้
เป็นรฐั บาลแทนรฐั บาลชดุ เก่ากไ็ ด้ และในช่วงระยะเวลาหน่ึงอาจจะมกี ารเปลย่ี นแปลง มกี ารจดั ตง้ั รฐั บาล
ชดุ ใหมข่ ้นึ หลายชดุ ภายในระยะเวลาสนั้ ๆ กไ็ ด้ เช่น ในกรณีของฝรงั่ เศสสมยั สาธารณรฐั ท่ี 4 หรือ กรณี
ของอติ าลใี นปจั จบุ นั น้ี ดว้ ยเหตนุ ้ีจะเหน็ ไดว้ ่า ฝ่ายการเมอื งนน้ั อยู่ในตาแหน่งภายในระยะเวลาอนั สน้ั ไม่
เกินกว่าท่กี ฎหมายไดก้ าหนดเอาไว้ และมกี ารหมนุ เวยี นเปล่ยี นกนั เขา้ ดารงตาแหน่งอยู่ตลอดเวลา ซ่ึง
ลกั ษณะเช่นน้ี อาจกล่าวไดว้ ่าเป็น “ความตอ้ งการใหม้ ีการเปล่ยี นแปลงได้ หรือยืดหยุ่นได”้ ซ่งึ เป็น
ลกั ษณะท่ตี รงกนั ขา้ มกบั ท่เี คยมมี าแต่โบราณกาลแลว้ ท่กี ารเมอื งถูกผูกขาดอยู่ในมอื ของบคุ คลหรือกลุ่ม
บุคคลใดโดยเฉพาะอย่างมนั่ คงถาวร เช่น ระบอบสมบูรณาญาสทิ ธิราช ระบอบเผด็จการฟาสซสิ ต์ เป็น
ตน้

ส่วนฝ่ ายบริหารหรือขา้ ราชการประจานน้ั การเขา้ ดารงตาแหน่งเป็นไปโดยการแต่งตง้ั จาก
ผูบ้ งั คบั บญั ชาตามลาดบั ชน้ั หลงั จากผ่านกระบวนการสรรหาและคดั เลือกตามระเบยี บท่ีไดก้ าหนดไว้
เรียบรอ้ ยแลว้ มใิ ช่โดยการเลอื กตงั้ หรือแต่งตงั้ ดว้ ยวธิ ีการและเหตุผลทางการเมอื ง (เช่น การใชร้ ะบบ
อปุ ถมั ภห์ รือระบบเล่นพรรคเล่นพวก) ซ่งึ เมอ่ื เป็นเช่นนน้ั แลว้ การพน้ จากตาแหน่งก็เป็นไปดว้ ยระเบยี บ
กฎเกณฑท์ านองเดียวกนั มิใช่เป็นไปโดยผลของการเลือกตงั้ ดงั เช่นฝ่ ายการเมือง นกั บริหารหรือ
ขา้ ราชการประจาจะยงั คงอยู่ในตาแหน่งต่อไปและปฏิบตั ิหนา้ ท่ปี ระจาวนั รบั ใชป้ ระชาชนอยู่ตลอดเวลา
ต่อเน่ืองกนั ไป จะหยุดหรอื ขาดช่วงการทางานเหมอื นดงั เช่นฝ่ายการเมอื งไม่ได้ ไมว่ ่าในระยะเวลานนั้ ๆ
จะมนี กั การเมอื งหรือพรรคการเมอื งใดมาจดั ตง้ั รฐั บาลกต็ าม และไมว่ ่าในระยะเวลานน้ั อยู่ในระหว่างการ
เลือกต้ังหรือยังมิไดม้ ีการจัดตั้งรัฐบาลก็ตาม การท่ีตอ้ งเป็ นเช่นน้ีก็เพ่ือป้ องกันมิใหเ้ กิดผล
กระทบกระเทือนถึงบริการต่าง ๆ ท่ีจะใหแ้ ก่ประชาชน อนั เป็นเร่ืองท่ีเก่ียวกบั ความกินดีอยู่ดีของ
ประชาชน ความมนั่ คงปลอดภยั และความเจริญกา้ วหนา้ ของประเทศชาติ ดว้ ยเหตุน้ี จึงอาจกล่าวไดว้ ่า
ฝ่ายบรหิ ารเป็นฝ่ายทม่ี คี วามตอ้ งการใหม้ กี ารดารงตาแหน่งเป็นการประจาถาวรมนั่ คง ส่วนฝ่ายการเมอื ง
เป็นฝ่ายทอ่ี าจมกี ารเปลย่ี นแปลงได้

- 75 -

เน่ืองจากเหตผุ ลทท่ี ง้ั สองฝ่ายมคี วามตอ้ งการแตกต่างตรงกนั ขา้ มกนั ดงั กล่าวขา้ งตน้ จงึ สมควร
ทจ่ี ะแบ่งแยกทงั้ สองฝ่ายออกจากกนั เพ่อื แต่ละฝ่ายจะไดก้ าหนดหลกั เกณฑ์ และวธิ กี ารในการเขา้ ดารง
ตาแหน่งและขอบเขตของการปฏบิ ตั หิ นา้ ทใ่ี หแ้ ตกต่างจากกนั ได้

ง. เหตผุ ลเกย่ี วกบั ความตอ้ งการในการประกนั สทิ ธเิ สรภี าพของประชาชน
ในระบอบการปกครองแบบประชาธปิ ไตยนน้ั สทิ ธเิ สรีภาพเป็นสง่ิ ท่มี คี ุณค่าและพงึ หวงแหนอย่างยง่ิ การ
ริดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนอาจเกิดข้ึนไดจ้ ากการกระทาจากบุคคลหลายฝ่ าย เช่น จากฝ่ าย
การเมือง จากฝ่ ายบริหารหรือขา้ ราชการประจาและจากฝ่ายประชาชนดว้ ยกนั เอง การแบ่งแยกอานาจ
อธปิ ไตยออกเป็น 3 ส่วนตามแนวความคิดของ มองเตสกเิ ออ (Montesquieu) ยงั ไม่เป็นหลกั ประกนั
สทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนไดอ้ ย่างเพยี งพอ ตราบเท่าท่ยี งั มไิ ดม้ กี ารแบ่งแยกฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายบริหาร
ออกจากกนั ทงั้ น้ีเพราะฝ่ายการเมอื งหรอื รฐั บาลอาจจะใชฝ้ ่ายบรหิ ารหรอื ขา้ ราชการประจาเป็นเคร่ืองมอื
ในการกดข่ี ขม่ เหง หรือรดี นาทาเรน้ ประชาชน หรอื ฝ่ายการเมอื งเองอาจใชอ้ านาจหนา้ ท่เี กินขอบเขตจนไป
กระทบกระเทอื นถงึ สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ แต่ถา้ หากมีการแบ่งแยกฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายบริหาร
ออกจากกนั เป็นคนละฝ่ายแลว้ แต่ละฝ่ายกจ็ ะสามารถปฏิบตั ิหนา้ ทภ่ี ายในขอบเขตของตนไดโ้ ดยปลอด
จากอิทธพิ ลของอีกฝ่ายหน่ึง อีกทงั้ แต่ละฝ่ายสามารถตรวจสอบและถ่วงดุลยก์ ารใชอ้ านาจซ่งึ กนั และกนั
มใิ หเ้ ขา้ ไปกา้ วก่ายหรือใชอ้ ิทธิพลแทรกแซงการปฏบิ ตั ิงานของอกี ฝ่ายหน่ึง จนเป็นผลทาใหส้ ทิ ธิเสรีภาพ
ของประชาชนไดร้ บั ความกระทบกระเทือนได้ ดงั นนั้ การแบ่งแยกทง้ั สองฝ่ ายออกจากกนั เสีย ก็ย่อม
เท่ากบั เป็นการป้องกนั และเป็นหลกั ประกนั คุม้ ครองสทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนนนั่ เอง

จ. เหตุผลเก่ียวกบั ความสมเหตุสมผลในการดาเนินงานของแต่ละฝ่ายกลา่ วคือ เจา้ หนา้ ทแ่ี ละ
หน่วยงานต่าง ๆ ของฝ่ายบริหารนน้ั ม่งุ หวงั ท่จี ะมคี วามเป็นอิสระภายในขอบเขตหน่ึงในการปฏิบตั ิงาน
ตามหนา้ ท่ขี องตน โดยปราศจากการครอบงาหรือใชป้ ระโยชน์ในทางท่ผี ิดของฝ่ายการเมอื ง เพ่อื ม่งุ หวงั
ลาภยศหรือรางวลั ล่อใจหรือเพ่ือผลประโยชน์ในการเลือกตงั้ ในทางตรงกนั ขา้ ม ฝ่ ายการเมืองก็ไม่
ปรารถนาท่ีจะใหฝ้ ่ ายบริหารใชอ้ ิทธิพลข่มขู่หรือกลนั่ แกลง้ ตน ดงั นนั้ เพ่ือความสมเหตุสมผลในการ
ปฏบิ ตั งิ านของทงั้ สองฝ่าย จึงสมควรท่จี ะแบง่ แยกทง้ั สองฝ่ายออกจากกนั อย่างเดด็ ขาด เพ่ือป้องกนั มใิ ห้
เกดิ ลกั ษณะท่ไี ม่พงึ ปรารถนาเช่นน้ีข้นึ และเพ่อื ก่อใหเ้กิดความสมเหตสุ มผลเช่นน้ีข้นึ ในแต่ละฝ่ายจงึ ได้

- 76 -

กาหนดหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารปฏบิ ตั ทิ แ่ี ตกต่างตรงกนั ขา้ มกนั เช่น ในขณะท่ฝี ่ายการเมอื งยงั นิยมใชร้ ะบบ
อปุ ถมั ภ์ (Patronage system) ในการปูนบาเหน็จรางวลั ในรูปของตาแหน่งงานแก่ผูท้ ่สี นบั สนุนตนอย่าง
กวา้ งขวางในแทบทกุ ประเทศ ฝ่ายบรหิ ารไดพ้ ยายามยกเลกิ ระบบน้ีเสยี แลว้ สรา้ งระบบคุณธรรม (Merit
system) ข้นึ ใชแ้ ทนทใ่ี นการคดั เลอื กสรรหาบคุ คล การเลอ่ื นวทิ ยฐานะและการลงโทษ ทงั้ น้ี โดยเลง็ เหน็
วา่ หากนาเอาระบบอปุ ถมั ภห์ รือระบบเล่นพรรคเล่นพวกอ่นื ๆ มาใชใ้ นวงการบริหารแลว้ จะก่อใหเ้กดิ ผล
เสยี หายแก่การบรหิ ารงานและแก่ประเทศชาตใิ นทส่ี ุด

จากเหตุผลต่าง ๆ ดงั กล่าวมาแลว้ ทง้ั หมดขา้ งตน้ เป็นเหตุผลท่ีสนบั สนุนความคิดเห็นของ
บคุ คลกลมุ่ แรกทต่ี อ้ งการใหม้ กี ารแบง่ แยกการเมอื งกบั การบรหิ ารออกจากกนั ส่วนหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการ
ทจ่ี ะใชใ้ นการแบง่ แยกทง้ั สองฝ่ายออกจากกนั นนั้ บคุ คลต่าง ๆ ในกลุม่ น้ียงั มคี วามคิดเหน็ ขดั แยง้ กนั แต่
อาจสรุปหลกั เกณฑท์ น่ี ่าจะเป็นไปไดใ้ นการแบง่ แยกการเมอื งกบั การบรหิ ารออกไดเ้ป็น 4 ประการคือ

ก. หลกั เกณฑใ์ นเรอ่ื งการเขา้ ดารงตาแหน่ง
ข. หลกั เกณฑใ์ นเร่อื งระยะเวลาของการดารงตาแหน่ง
ค. หลกั เกณฑใ์ นเร่อื งขอบเขตอานาจหนา้ ท่ี
ง, หลกั เกณฑใ์ นเร่อื งความรบั ผดิ ชอบ
ซง่ึ รายละเอยี ดของหลกั เกณฑแ์ ต่ละประการ อาจอธบิ ายโดยสรุปไดด้ งั น้ี
ก. หลกั เกณฑใ์ นเรอ่ื งการเขา้ ดารงตาแหน่ง
กลา่ วคือฝ่ายการเมอื งนน้ั จะเขา้ ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ทางการเมอื งไดโ้ ดยการเลอื กตง้ั หรอื โดย
การแต่งตงั้ จากผูท้ ไ่ี ดร้ บั เลอื กตงั้ ดว้ ยเหตผุ ลทางการเมือง ส่วนฝ่ายบรหิ ารนน้ั จะเขา้ ดารงตาแหน่งโดยการ
แต่งตงั้ จากผูบ้ งั คบั บญั ชาตามลาดบั ชนั้ หลงั จากท่ีไดผ้ ่านกระบวนการสรรหาและคดั เลอื กบุคคลตาม
ระเบยี บหรอื วธิ กี ารท่แี ต่ละประเทศหรอื แต่ละระบบราชการไดก้ าหนดไว้
ข. หลกั เกณฑใ์ นเร่อื งระยะเวลาของการดารงตาแหน่ง
กล่าวคือฝ่ายการเมอื งนน้ั จะอยู่ในตาแหน่งภายในระยะเวลาจากดั ตามท่กี ฎหมายไดก้ าหนดไว้
เม่อื ครบกาหนดแลว้ ก็ตอ้ งพน้ จากตาแหน่งนน้ั ไป แต่อาจเขา้ มาดารงตาแหน่งใหม่ไดอ้ ีก ถา้ หากไดร้ บั
เลอื กตง้ั อีก ในกรณีท่ีบุคคลนน้ั เขา้ ดารงตาแหน่งโดยการแต่งตง้ั จากผูท้ ่ีไดร้ บั เลือกตง้ั ดว้ ยเหตุผลทาง

- 77 -

การเมอื ง บคุ คลผูน้ น้ั กจ็ ะตอ้ งออกจากตาแหน่งไปตามผูท้ แ่ี ต่งตงั้ ตนหรือตามความพงึ พอใจของผูแ้ ต่งตง้ั
ส่วนฝ่ายบริหารนน้ั เมอ่ื ไดเ้ ขา้ ดารงตาแหน่งแลว้ จะอยู่ในตาแหน่งนนั้ ตลอดไปโดยไมม่ กี าหนดออกตาม
วาระเหมือนกบั นกั การเมอื ง แต่อาจจะออกจากตาแหน่งไดต้ ามกฎเกณฑต์ ่าง ๆ ท่ีระบบบริหารนนั้ ได้
กาหนดเอาไว้ เช่น

(ก) ถงึ แก่กรรมในระหว่างทย่ี งั ดารงตาแหน่งอยู่
(ข) ถูกไล่ออก ปลดออก หรือใหอ้ อก ดว้ ยเหตุผลท่ีมิใช่การเมือง เช่น กระทา
ความผดิ ในหนา้ ท่ี ทางานมานาน ตอ้ งโทษทางอาญา เป็นตน้
(ค) ลาออก
(ง) ครบเกษยี ณอายุตามทไ่ี ดก้ าหนดไว้
ค. หลกั เกณฑใ์ นเร่อื งขอบเขตอานาจหนา้ ท่ี
กล่าวคือ ฝ่ายการเมอื งนน้ั มอี านาจหนา้ ท่ที ส่ี าคญั คือ เป็นฝ่ายท่แี สดงออกซ่ึงเจตนารมณ์ของ
ประชาชน ดว้ ยการเป็นฝ่ ายกาหนดนโยบายของรฐั ส่วนฝ่ ายบริหารเป็นฝ่ ายท่ีมีหนา้ ท่ีปฏิบตั ิตาม
เจตนารมณ์นั้นดว้ ยการนาเอานโยบายท่ีฝ่ ายการเมืองไดก้ าหนดข้ึน ไปปฏิบตั ิอย่างเต็มความรู้
ความสามารถ เพอ่ื ใหบ้ รรลุผลสาเรจ็ ตามเป้าหมายหรอื เป็นไป ดงั ทว่ี ูดโรว์ วลิ สนั เคยกลา่ วไวว้ ่า
“การบริหาร (ราชการ) เป็นการดาเนินการเก่ียวกบั รายละเอยี ดต่าง ๆ ซ่งึ มีการดาเนินงานอย่าง
เป็นระบบกฎเกณฑ์ เพอ่ื ใหเ้ป็นไปตามเป้าหมายทก่ี ฎหมายไดก้ าหนดไว้ การนาเอากฎหมายมาปรบั เขา้ กบั
การปฏิบตั ิงานโดยเฉพาะเจาะจง นนั่ คือ การบริหาร (ราชการ) แต่กฎหมายซ่งึ กาหนดเป้าหมายในการ
ดาเนินการดงั กล่าวนน้ั เป็นเร่ืองทอ่ี ยู่นอกเหนืออานาจหนา้ ท่ขี องการบรหิ าร ดงั นนั้ การกาหนดนโยบาย
หรอื โครงการในการดาเนินงานของรฐั บาลจงึ ไม่ใช่การบริหาร ส่วนการบริหารไดแ้ ก่การปฏบิ ตั ิงานเพอ่ื ให้
บรรลเุ ป้าหมายตามโครงการ หรอื นโยบายท่ไี ดก้ าหนดไว้ ความแตกต่างระหว่างการเมอื งกบั การบรหิ ารก็
คือ การเมอื งนน้ั เป็นการดาเนินการเกย่ี วกบั การกาหนดนโยบายหรือแผนดาเนินงาน ของรฐั บาล ส่วนการ
บรหิ ารไดแ้ ก่การปฏบิ ตั กิ ารเพอ่ื ใหบ้ รรลเุ ป้าหมายตามนโยบายหรอื แผนการนน้ั ”

- 78 -

ง. หลกั เกณฑใ์ นเรอ่ื งความรบั ผดิ ชอบ
กล่าวคือ ฝ่ายการเมอื งตอ้ งปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ขี องตนโดยรบั ผิดชอบต่อประชาชนท่เี ลอื กตง้ั ตน ซ่ึง
อาจจะเป็นการรบั ผิดชอบโดยตรงต่อประชาชน (ในกรณีท่ีประเทศนนั้ ใชร้ ะบบประธานาธิบดี เช่น
สหรฐั อเมรกิ า) หรอื อาจเป็นการรบั ผดิ ชอบโดยทางออ้ ม โดยผ่านสภานิตบิ ญั ญตั ิ (ในกรณีท่ปี ระเทศนนั้ ใช้
ระบบรฐั สภา เช่น องั กฤษ และไทย) ส่วนฝ่ ายบรหิ ารนน้ั จะไม่รบั ผดิ ชอบในผลของการปฏบิ ตั งิ านของตน
ต่อประชาชน แต่จะรบั ผดิ ชอบต่อผูบ้ งั คบั บญั ชาตามลาดบั ชน้ั จนถงึ ขนั้ สูงสุดซ่งึ จะตอ้ งรบั ผดิ ชอบต่อฝ่าย
การเมอื ง ดว้ ยเหตุน้ี ในหลายประเทศจงึ ใชห้ ลกั “การไมเ่ ปิดเผยตวั ” ของขา้ ราชการในการปฏบิ ตั งิ านใน
หนา้ ท่ี ทง้ั น้ีเพอ่ื เป็นการป้องกนั มใิ หข้ า้ ราชการประจาตอ้ งรบั ผดิ ชอบต่อความสาเร็จหรือความลม้ เหลวจาก
การปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องตนตามนโยบายทฝ่ี ่ายการเมอื งไดก้ าหนดข้นึ
2. แนวความคิดท่สี อง ซ่งึ เหน็ ว่าไม่ควรแบ่งแยกการเมอื งกบั การบริหารออกจากกนั และโดย
ขอ้ เทจ็ จรงิ แลว้ การเมอื งกบั การบรหิ ารไมส่ ามารถจะแบง่ แยกออกจากกนั ไดอ้ ย่างเดด็ ขาด
กล่าวคือ ตามความคิดเห็นของนกั วิชาการอีกกลุ่มหน่ึงซ่ึงเห็นว่า “ถึงแมก้ ารแบ่งแยกฝ่ าย
การเมอื งกบั ฝ่ายบรหิ ารออกจากกนั จะมปี ระโยชน์และมเี หตุผลสนบั สนุนทด่ี ีงาม ดงั ทก่ี ล่าวมาแลว้ ขา้ งตน้
เพยี งใดกต็ าม แต่โดยขอ้ เทจ็ จรงิ ในทางปฏบิ ตั แิ ลว้ การทจ่ี ะแบง่ แยกทงั้ สองฝ่ายออกจากกนั อย่างเด็ดขาด
นน้ั เป็นไปไดโ้ ดยยากลาบากย่งิ ทง้ั น้ีเพราะ "การเมืองกบั การบริหารเปรยี บเสมอื นคนละดา้ นของเหรยี ญ
อนั เดียวกนั ” และความคิดท่ีจะแบ่งแยกการเมืองกบั การบริหารออกจากกนั อย่างเด็ดขาดนนั้ เป็น
ความคิดทล่ี า้ สมยั ซง่ึ ถกู ยกเลกิ ไปนานแลว้
โดยความเป็นจริงแลว้ แนวความคิดของนกั วชิ าการกลุ่มท่สี องน้ีเกิดข้นึ ภายหลงั แนวความคิด
ของกลุ่มแรก กล่าวคือ ไดเ้ กิดข้นึ ในช่วงระยะกลางครสิ ตศ์ ตวรรษท่ี 20 มาจนกระทงั่ ปจั จบุ นั น้ี และเป็น
ความคิดเหน็ ท่โี ตแ้ ยง้ กบั แนวความคิดแรกซ่งึ มมี าตง้ั แต่ตอนตน้ ของศตวรรษ โดยนกั วิชาการในกลุ่มท่ี
สองไดพ้ ยายามทจ่ี ะอธิบายโตแ้ ยง้ โดยช้ใี หเ้หน็ ว่า ในแงข่ องโครงสรา้ งแลว้ ระบบบรหิ ารมฐี านะเป็นระบบ
ย่อย (Sub-system) ระบบหน่ึงของระบบการเมอื ง เช่นเดยี วกบั ระบบอ่นื ๆ ดงั นน้ั จึงไมอ่ าจท่จี ะแบง่ แยก
ระบบบรหิ ารออกจากระบบการเมอื งได้

- 79 -

ในทานองเดียวกนั ถา้ หากจะพิจารณาในแง่ กระบวนการแลว้ การบริหารอาจถือไดว้ ่า เป็น
ขน้ั ตอนหรือกระบวนการหน่ึงของกระบวนการทางการเมอื ง หรอื มฉิ ะนนั้ กเ็ ป็นกระบวนการท่ตี ่อเน่ืองกนั
จนไม่สามารถจะแบ่งแยกออกจากกนั ไดอ้ ย่างเด็ดขาด และถา้ หากจะพิจารณาการบริหารในแง่ของ
พฤติกรรม แลว้ พฤตกิ รรมทางการบรหิ ารก็ถอื ไดว้ ่าเป็นส่วนหน่ึงและเป็นส่วนท่ตี ่อเน่ืองของพฤตกิ รรม
ทางการเมอื งนนั่ เอง ดงั นนั้ โดยสรุปแลว้ ไม่ว่าจะพจิ ารณาในทางทฤษฎใี นแงม่ มุ ใดกต็ าม เราไมอ่ าจท่จี ะ
แบง่ แยกฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายการบริหารออกจากกนั ไดอ้ ย่างเดด็ ขาด

ถา้ หากจะพิจารณาในแง่ของความเป็นจรงิ แลว้ นักวิชาการในกลุ่มท่สี องน้ียงั ไดช้ ้ีใหเ้ ห็นว่า แต่
ดงั้ เดมิ ในอดตี มานนั้ การเมอื งและการบรหิ ารมไิ ดม้ กี ารแบง่ แยกออกจากกนั มาก่อน การแบ่งแยกทง้ั สอง
ฝ่ายออกจากกนั เป็นปรากฏการณ์ท่เี พง่ิ เกิดข้นึ เมอ่ื ไม่ก่ีทศวรรษท่ผี ่านมาน้ี ในประเทศท่มี กี ารพฒั นาทาง
อตุ สาหกรรมอย่างสูง และโดยเฉพาะอย่างยง่ิ ในประเทศทม่ี รี ะบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอย่าง
แทจ้ ริง แต่โดยขอ้ เท็จจริงในทางปฏิบตั ิแลว้ ในประเทศต่าง ๆ เหล่าน้ีก็ยงั ไม่สามารถแบ่งแยกสถาบนั
การเมอื งกบั สถาบนั การบรหิ ารออกจากกนั อย่างสมบูรณ์และเด็ดขาด ถึงแมว้ ่า เป้าหมายสาคญั ของการ
แบ่งแยกกนั น้ีมีจุดหมายปลายทางเพ่อื กาหนดแบ่งหนา้ ท่แี ละบทบาทในส่วนท่ีเก่ียวกบั นโยบายของรฐั
ดงั นน้ั ความพยายามแบ่งแยกกนั น้ีจึงเป็นแต่เพียงความพงึ ปรารถนาท่ยี งั ไม่บรรลุผลสาเร็จ ดว้ ยเหตุน้ี
ความพยายามท่จี ะแบ่งแยกการเมอื งกบั การบริหารออกจากกนั จึงเป็นไปไดก้ ็แต่เฉพาะในทางทฤษฎที ่ี
ปรากฏอยู่ในงานเขยี นต่าง ๆ ของนกั วชิ าการในกลุ่มแรกเท่านนั้ แต่ในทางปฏบิ ตั ิแลว้ ไม่มผี ูใ้ ดสามารถท่ี
จะลากเสน้ แบ่งแยกทง้ั สองฝ่ายออกจากกนั ไดอ้ ย่างชดั เจนเหมอื นกบั การมองดูดว้ ยสายตา โดยเฉพาะ
อย่างย่งิ สาหรบั ในประเทศท่กี าลงั พฒั นาหรือดอ้ ยพฒั นาดว้ ยแลว้ แทนท่จี ะพบเหน็ ความพยายามท่จี ะ
แบง่ แยกทงั้ สองฝ่ายออกจากกนั กลบั จะพบเห็นลกั ษณะของการเขา้ ไปกา้ วก่ายแทรกแซงซง่ึ กนั และกนั ใน
ส่วนท่เี ก่ยี วกบั นโยบายของรฐั และในส่วนอ่นื ๆ อยู่ตลอดเวลาในแทบทกุ ประเทศ จนกระทงั่ ในบางกรณี
ไม่มีบุคคลใดสามารถท่ีจะกล่าวอา้ งหรือบ่งช้ีถงึ ขอบเขตของบทบาทท่ีเก่ียวกบั นโยบายของรฐั ไดอ้ ย่าง
เดด็ ขาดแน่นอนวา่ ฝ่ายการเมอื งเพยี งฝ่ายเดยี วเทา่ นนั้ ทเ่ี ป็นฝ่ายกาหนดหรอื วางนโยบาย และฝ่ ายบรหิ าร
เป็นฝ่ ายท่ีนาเอานโยบายนน้ั ไปปฏิบตั ิเท่านน้ั และจากผลของการศึกษาถึงความสมั พนั ธร์ ะหว่างฝ่ าย
การเมอื งกบั ฝ่ายบรหิ ารหรอื ขา้ ราชการประจาจากขอ้ เทจ็ จรงิ ท่เี ป็นอยู่จรงิ ในบางประเทศ กไ็ ดค้ น้ พบความ

- 80 -

จรงิ ว่า ไมใ่ ช่เป็นเร่อื งทง่ี า่ ยนกั ทจ่ี ะแยกตวั บคุ คลในทง้ั สองฝ่ายออกจากกนั ได้ ถงึ แมว้ ่าจะมเี สยี งเรยี กรอ้ ง
ใหท้ งั้ สองฝ่ายต่างจากดั ขอบเขตบทบาทของแต่ละฝ่ายตามหลกั เกณฑก์ ารแบ่งแยกทง้ั สองฝ่ายออกจาก
กนั ดงั ท่นี กั วชิ าการในกลุ่มแรกไดเ้ สนอแนะไวอ้ ย่างเคร่งครดั โดยการไม่เขา้ ไปเก่ยี วขอ้ งหรอื กา้ วก่ายใน
กจิ กรรมของอีกฝ่ายหน่ึงกต็ าม แต่ดูเหมอื นว่า เสยี งเรียกรอ้ งเช่นน้ีมไิ ดร้ บั การสนองตอบจากทง้ั สองฝ่าย
แต่ประการใด การณก์ ลบั ปรากฏในทางตรงกนั ขา้ ม ดงั นน้ั ในประเทศกาลงั พฒั นาต่าง ๆ เหล่าน้ี จงึ มกั จะ
ปรากฏว่านโยบายของรฐั ทก่ี าหนดข้นึ มาในช่วงยุคหน่ึงสมยั หน่ึงนนั้ ไมว่ ่าจะเป็นนโยบายในดา้ นใดกต็ าม
มใิ ช่เป็นผลมาจากการกระทาของฝ่ายการเมอื งแต่เพยี งฝ่ายเดียวเท่านน้ั แต่จะพบเหน็ ไดโ้ ดยทวั่ ไปว่าฝ่าย
บรหิ ารไดเ้ ขา้ มสี ่วนร่วมหรือบทบาทอย่างมากอยู่ดว้ ยเสมอและในบางประเทศ มากกว่าฝ่ายการเมอื งเสยี
อีก และถา้ ย่ิงในประเทศใดท่ีมีวิธีการและกระบวนการในการกาหนดนโยบายของรฐั ท่ีมีความยุ่งยาก
สลบั ซบั ซอ้ นและมปี ระเดน็ ขอ้ โตแ้ ยง้ หรอื ปญั หาต่าง ๆ มากยง่ิ ข้นึ เท่าใดแลว้ โอกาสท่ฝี ่ายการเมอื งจะเป็น
ฝ่ายดาเนินการเพียงฝ่ายเดียวโดยลาพงั ย่อมยากย่งิ ข้นึ และจะเป็นโอกาสท่เี ช้ือเชิญใหฝ้ ่ายบริหาร หรือ
ขา้ ราชการประจา โดยเฉพาะอย่างย่งิ ผูท้ ่อี ยู่ในตาแหน่งสูง ๆ เขา้ มามบี ทบาทในการกาหนดรูปแบบและ
รายละเอียดปลกี ย่อยของนโยบายของรฐั มากย่งิ ข้นึ ทง้ั ในแงข่ องจานวนขา้ ราชการทจ่ี ะเขา้ มสี ่วนร่วมและ
ในแง่ของขอบเขตของการเขา้ มีส่วนร่วมในนโยบาย อย่างไรก็ดี การกา้ วก่ายแทรกแซงระหว่างฝ่ าย
การเมอื งกบั ฝ่ายบรหิ าร โดยเฉพาะอย่างย่ิงในส่วนท่เี ก่ยี วกบั นโยบายของรฐั นน้ั อาจจาแนกรูปแบบของ
การกา้ วก่ายแทรกแซงานออกเป็น 2 ประการทแ่ี ตกต่างแต่สมั พนั ธก์ นั คอื

ก. ฝ่ายการเมอื งเป็นฝ่ายเขา้ กา้ วก่ายแทรกแซงฝ่ายบริหาร และ
ข. ฝ่ายบรหิ ารเป็นฝ่ายเขา้ กา้ วก่ายแทรกแซงฝ่ายการเมอื ง
ซง่ึ จะไดอ้ ธบิ ายรายละเอยี ดของการกา้ วก่ายแทรกแซงในแต่ละรูปแบบโดยสรุป ดงั น้ี
กล่าวคือ แทนท่ฝี ่ายการเมอื งจะเป็นฝ่ายท่ีมหี นา้ ท่เี ฉพาะแต่กาหนดนโยบายและควบคุมฝ่าย
บริหารใหป้ ฏบิ ตั ติ ามนโยบายท่ไี ดก้ าหนดข้นึ ไวเ้ พยี งอย่างเดียว และใหฝ้ ่ายบริหารทาหนา้ ท่ใี นการนาเอา
นโยบายท่ีกาหนดข้ึนนน้ั ไปปฏิบตั ิ ตามหลกั เกณฑ์ของการแบ่งแยกทงั้ สองฝ่ ายออกจากกนั ของกลุ่ม
แนวความคดิ แรก แต่โดยขอ้ เทจ็ จรงิ ทเ่ี ป็นอยูใ่ นประเทศต่าง ๆ ทวั่ ไป โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ในประเทศกาลงั
พฒั นาทง้ั หลาย จะพบเหน็ ไดว้ ่า ในหลายกรณีท่ฝี ่ายการเมอื งกลบั เขา้ ไปทาหนา้ ท่ใี นการนาเอานโยบายท่ี

- 81 -

ตนกาหนดข้นึ ไปปฏบิ ตั เิ สยี เองดว้ ย โดยกระทาร่วมกบั ฝ่ายบรหิ ารหรอื เป็นผูท้ าหนา้ ท่แี ทนฝ่ายบรหิ าร เสยี
เองทง้ั หมด มลู เหตุสาคญั ทฝ่ี ่ ายการเมอื งเขา้ แทรกแซงหรือกา้ วก่ายฝ่ายบริหารในการนาเอานโยบายไป
ปฏบิ ตั นิ นั้ อาจจาแนกออกได้ 3 ประการคอื

ประการแรก เพราะฝ่ายการเมอื งมผี ลประโยชน์ส่วนตวั เก่ียวขอ้ งอยู่ดว้ ย หรือเพราะคาดหวงั ท่ี
จะไดร้ บั ผลประโยชนท์ างการเมอื งบางประการตอบแทนจากการนนั้ ๆ จงึ ไดเ้ ขา้ แทรกแซงหรือกระทาการ
ในหนา้ ทข่ี องฝ่ายบรหิ าร

ประการท่สี อง เพราะฝ่ายการเมอื งไม่ไวว้ างใจฝ่ายบริหารว่าจะสามารถนาเอานโยบายของตนไป
ปฏบิ ตั ิจนสามารถสาเรจ็ ลุล่วงไดด้ ว้ ยดี ซ่งึ ความไมไ่ วว้ างใจน้ีอาจจะเป็นเพราะฝ่ายการเมอื งไมเ่ ช่ือมนั่ ใน
ความรูค้ วามสามารถของฝ่ายบริหาร หรือเป็นเพราะฝ่ายการเมอื งเขา้ ใจว่าฝ่ายบริหารกลนั่ แกลง้ ไม่ให้
ความร่วมมอื ร่วมใจอย่างแทจ้ รงิ กบั ตนกไ็ ด้

ประการสุดทา้ ย เพราะฝ่ายการเมอื งไมเ่ ขา้ ใจในกติกาหรือขอบเขตอานาจหนา้ ทท่ี แ่ี บ่งไวร้ ะหว่าง
ทง้ั สองฝ่าย ทง้ั ยงั ไม่ยอมรบั กตกิ าดงั กล่าวแลว้ ซ่งึ ในกรณีเช่นน้ี จะพบเหน็ ไดโ้ ดยทวั่ ไปในประเทศท่เี พ่งิ
เกดิ ข้นึ ใหม่ หลงั จากหลุดพน้ จากความเป็นเมอื งข้นึ ของประเทศมหาอานาจ โดยผูน้ าทางการเมอื งทไ่ี ดร้ บั
การยกย่องว่าเป็นนกั ปลดแอก นกั ชาตินิยมและวรี บุรุษของชาติจะใชอ้ านาจทางการเมอื งของตนอย่าง
กวา้ งขวางและอย่างเด็ดขาดแต่เพียงผูเ้ ดียว ซ่งึ บทบาททางการเมอื งน้ีจะไม่จากดั ขอบเขตเฉพาะแต่ใน
ขอบเขตทางการเมอื งเทา่ นน้ั แต่จะกา้ วลา้ ลว่ งเกนิ ไปในขอบเขตทางการบริหารและทางอน่ื ๆ ดว้ ย

ข. กรณีทฝ่ี ่ายบรหิ ารเป็นฝ่ายกา้ วก่ายแทรกแซงฝ่ายการเมอื ง
ถา้ หากจะยดึ ถือหลกั เกณฑใ์ นเร่ืองของขอบเขตอานาจหนา้ ท่ใี นการแบ่งแยกฝ่ายการเมืองกบั
ฝ่ายบริหารออกจากกนั แลว้ ฝ่ ายบริหารก็ควรท่ีจะมขี อบเขตอานาจหนา้ ท่ีเฉพาะในส่วนของการนาเอา
นโยบายทฝ่ี ่ายการเมอื งไดก้ าหนดไวแ้ ลว้ ไปปฏบิ ตั ิใหส้ าเร็จลุลว่ งตามเป้าหมายของนโยบายเพอ่ื ประโยชน์
ของประเทศชาตเิ ท่านน้ั ทงั้ น้ีในการดาเนินการนาเอานโยบายไปปฏิบตั จิ ะตอ้ งอยู่ภายใตก้ ารควบคุมดูแล
และการเสนอแนะของฝ่ ายการเมือง ดงั เช่นท่ีเป็นอยู่ในประเทศ ต่าง ๆ ท่ีเจริญแลว้ โดยทวั่ ไปเช่น
องั กฤษ สหรฐั อเมรกิ า และประเทศอ่นื ๆ ท่มี วี ฒั นธรรมทางการเมอื งคลา้ ยคลงึ กบั สองประเทศดงั กลา่ ว
ขา้ งตน้ แต่โดยขอ้ เท็จจริงท่ีปรากฏโดยทวั่ ไป โดยเฉพาะในประเทศกาลงั พฒั นาทงั้ หลาย การณ์มไิ ด้

- 82 -

เป็นไปดงั ทก่ี ลา่ วขา้ งตน้ เสมอไป ในหลายประเทศจะพบเหน็ ไดว้ า่ ฝ่ายบริหารกลบั เป็นฝ่ายเขา้ ไปมบี ทบาท
อย่างสาคญั ในการช่วยเหลอื ฝ่ายการเมอื งกาหนดนโยบาย และในบางประเทศฝ่ายบริหารถงึ กบั เขา้ เป็น
ผูด้ าเนินการกาหนดนโยบายแต่เพยี งฝ่ายเดยี ว แลว้ นาเอานโยบายทต่ี นกาหนดข้นึ นนั้ ไปดาเนินการปฏบิ ตั ิ
เสยี เองอกี ดว้ ย ในลกั ษณะของกรณีแรกนน้ั เป็นลกั ษณะของการกา้ วก่ายแทรกแซงท่มี นี กั วชิ าการหลาย
คนทม่ี คี วามคิดเหน็ สนบั สนุนบทบาทขอ้ น้ี โดยไม่ถอื ว่าเป็นการกา้ วก่ายแทรกแซงของฝ่ายบรหิ าร แต่ถือ
ว่าเป็นการช่วยเหลอื และรบั ใชฝ้ ่ ายการเมือง และบางคนถึงกบั ยืนยนั ว่าเป็นความจาเป็นท่ตี อ้ งใหฝ้ ่ าย
บริหารหรือขา้ ราชการประจาเขา้ มสี ่วนเก่ียวขอ้ งในการกาหนดนโยบาย ส่วนขอ้ เทจ็ จริงท่ีปรากฏอยู่ใน
ประเทศต่าง ๆ แมแ้ ต่ในประเทศท่ีเจรญิ แลว้ เช่น องั กฤษ ก็ไดย้ อมรบั ท่จี ะใหข้ า้ ราชการประจาระดบั สูง
เขา้ มีส่วนร่วมและช่วยเหลือรฐั บาลหรือนกั การเมืองในการกาหนดนโยบายอย่างเปิดเผย ในทานอง
เดยี วกนั ในประเทศสหรฐั อเมริกา จะพบขอ้ เท็จจริงท่วี ่า การกาหนดนโยบายมไิ ดจ้ ากดั อยู่เฉพาะแต่ผูซ้ ่งึ
ไดร้ บั มอบหมายใหก้ ระทาหนา้ ทน่ี ้ีโดยตรง (คอื ฝ่ายการเมอื ง) เท่านนั้ แต่ฝ่ายอ่นื ๆ โดยเฉพาะฝ่ายบริหาร
หรอื ขา้ ราชการประจายงั ไดเ้ขา้ มบี ทบาทอย่างสาคญั ในการกาหนดนโยบายอีกดว้ ย ซ่งึ ในเร่อื งน้ี เป็นความ
จริงทไ่ี ดย้ อมรบั รูอ้ ย่างกวา้ งขวางกนั มานานแลว้ ในประเทศสหรฐั อเมรกิ า และมปี ระจกั ษพ์ ยานท่สี ามารถ
พบเห็นไดโ้ ดยทวั่ ไป ทง้ั น้ีเพราะขา้ ราชการประจาแทบทุกคนตอ้ งดาเนินงานประจาวนั โดยการตดั สิน
วนิ ิจฉยั เก่ยี วกบั มรรควธิ ี (means) และเป้าหมายปลายทาง (ands) ของนโยบายอยู่ตลอดเวลา ดงั นน้ั จงึ
ไดเ้ขา้ เกย่ี วขอ้ งกบั การกาหนดนโยบายขอย่างหลกี เลย่ี งไม่พน้ ส่วนการกา้ วก่ายแทรกแซงของฝ่ายบริหาร
ในกรณีหลงั นนั้ จะพบเหน็ ไดจ้ ากการท่ฝี ่ายบริหารหรือขา้ ราชการประจา ทงั้ ฝ่ายทหารและพลเรือนเขา้ ไป
ดารงตาแหน่งทางการเมอื งหรอื เป็นผูจ้ ดั ตงั้ รฐั บาลเสยี เอง ไมว่ ่าจะโดยหนทางแบบใดก็ตาม (แต่โดยทวั่ ไป
มกั ใชว้ ธิ ปี ฏวิ ตั ริ ฐั ประหารหรอื ยดึ อานาจโดยใชก้ าลงั ทหาร) และในขณะเดยี วกนั กย็ งั คงดารงตาแหน่งทาง
ฝ่ายบริหารไวด้ ว้ ย ซ่งึ ลกั ษณะเช่นน้ีจะพบเห็นไดโ้ ดยทวั่ ไปในประเทศกาลงั พฒั นาท่ปี กครองดว้ ยรฐั บาล
ทหารหรือก่งึ ทหาร อย่างไรก็ดี กรณีท่นี ่าสนใจมากกว่า คือกรณีท่ฝี ่ายบริหารหรือขา้ ราชการประจาเขา้ มี
สว่ นร่วมในการกาหนดนโยบายของรฐั กบั ฝ่ายการเมอื ง ในรูปแบบของ “ความช่วยเหลอื ” หรือ “ไดร้ บั การ
ขอรอ้ ง” จากฝ่ายการเมอื ง ทง้ั น้ีเพราะกรณีเช่นว่าน้ีอาจเกดิ ข้นึ ไดใ้ นแทบทุกประเทศ ไมว่ ่าจะเป็นประเทศ
ทเ่ี จรญิ แลว้ หรอื ยงั ดอ้ ยความเจรญิ กต็ าม

บทท่ี 5
แนวคิดพ้นื ฐานของนโยบายสาธารณะและการบรหิ าร

5.1 ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมือง การบรหิ ารและนโยบายสาธารณะ

ในส่วนน้ีเป็นการเสนอใหเ้ ห็นโดยชดั เจนถึงความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมือง การบริหารกบั
นโยบายสาธารณะ ทงั้ น้ีเพราะทงั้ สามส่วนน้ีมคี วามสมั พนั ธซ์ ่งึ กนั และกนั และเป็นส่งิ จาเป็นย่งิ ในการทา
ความเขา้ ใจนโยบายเฉพาะอย่างย่งิ ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการเมอื งและการบริหาร ทง้ั น้ีเพราะว่าทง้ั สอง
ระบบน้ีไมอ่ าจแยกออกจากกนั ได้ ระบบการเมอื งดูเหมอื นว่าจะเป็นระบบใหญ่ท่คี รอบคลุมระบบบริหารไว้
แต่ในทางปฏิบตั ิแลว้ ยงั ไม่ชดั แจนนัก บางเวลาการเมืองตอ้ งอาศัยนักบริหารซ่ึงเป็นผูม้ ีความรู้
ความสามารถเฉพาะดา้ นช่วย ดงั นน้ั ความสมั พนั ธข์ องสองระบบมองเห็นไดช้ ดั แจง้ ก่อนไปพิจารณา
ระบบการเมอื ง ควรพดู ถงึ คาว่า “ระบบ” ก่อน เพอ่ื ใหเ้กดิ ความเขา้ ใจมากยง่ิ ข้นึ

คาว่า ระบบ (System) นามาใชใ้ นทางวทิ ยาศาสตรก์ ่อน ผูท้ ค่ี ิดคาน้ีช่อื Lvon Bertalantty ซ่งึ
เป็นนกั ชีววทิ ยา คาว่าระบบใชอ้ ธิบายการศึกษาพืชและสตั วไ์ ด้ ดงั นนั้ นกั สงั คมศาสตรไ์ ม่ว่าจะเป็นนกั
รฐั ศาสตร์ นกั สงั คมวิทยา หรือนกั มานุษยวิทยา ต่างก็ไดน้ าเอาความคิดน้ีไปใชอ้ ย่างกวา้ งขวาง ทง้ั น้ี
เพราะแนวความคดิ วา่ ดว้ ยระบบเป็นรูปแบบอธิบายสภาพความจรงิ ของสงั คมไดด้ ี

อธบิ ายคาวา่ ระบบไมเ่ หมอื นกบั การอธิบายคาอ่นื ๆ กล่าวคือ เป็นคาท่อี ธิบายง่าย ๆ ว่าคือ ชุด
ของส่วนย่อย ๆ ท่มี คี วามสมั พนั ธซ์ ่งึ กนั และกนั เพอ่ื ใหบ้ รรลุเป้าหมายหน่ึง (Churchman 1968, 29)
จากคานิยามน้ีคนขบั รถยนตแ์ ละรถก็เป็นระบบอนั หน่ึง แต่เพ่ืออธิบายคาว่าระบบใหเ้ ขา้ ใจมากข้ึน
I.D.White (White 1984, 7) ไดเ้สนอคุณลกั ษณะร่วมของระบบดงั ต่อไปน้ี

1. ระบบทกุ ระบบตอ้ งมโี ครงสรา้ งหรอื การจดั องคก์ ารอยา่ งใดอย่างหน่ึง
2. ระบบลว้ นแต่เป็นการกลา่ วอยา่ งกวา้ งเป็นรูปธรรม (Abstractions) ของสภาพจรงิ ของโลก
3. ทุกระบบจะทาหนา้ ท่ีไปทางเดียวกนั ดว้ ยเหตุน้ีระบบเหล่าน้ีจึงปฏิบตั ิหนา้ ท่ีและมี

ความสมั พนั ธใ์ นเชงิ โครงสรา้ งระหว่างหน่วยย่อยเหลา่ นนั้

- 84 -

4. การทาหนา้ ท่ี หมายถงึ การไหลและการแลกเปลย่ี นของวตั ถบุ างอยา่ ง
5. การทาหนา้ ทจ่ี าเป็นตอ้ งมแี รงขบั (Driving Force) บางประการหรอื ตอ้ งมแี หลง่ พลงั งาน
6. ทกุ ระบบแสดงใหเ้หน็ ถงึ ระดบั ของการผสมผสาน (Integration) ในระดบั หน่ึงเสนอ
องคป์ ระกอบของระบบดงั กล่าวน้ี อนั ท่ีจริงเป็นกระบวนการความคิดอย่างหน่ึงท่ีมีขน้ั ตอน
สามารถตรวจสอบได้ การระบวุ ่าการทางานของระบบมขี นั้ ตอนดงั กล่าวมาแลว้ นนั้ สะทอ้ นใหเ้หน็ ว่าแต่ละ
ช้นิ ของระบบเก่ยี วกบั โลกของตนเองและปฏสิ มั พนั ธร์ ะหว่างสง่ิ น้ีทแ่ี ต่ละคนมองแตกต่างกนั ออกไป
เพอ่ื ใหก้ ารทาความเขา้ ใจเก่ยี วกบั ระบบชดั เจนยง่ิ ข้นึ เราควรเร่มิ ตน้ ดว้ ยการพจิ ารณาระบบสาม
ประเภท นนั่ คอื ระบบทแ่ี ยกส่วนอยูด่ ว้ ยตวั เอง (Isolated System) ระบบปิด (Closed หรอื Feedback
System) และระบบเปิด (Opened System) ดงั คาอธบิ ายต่อไปน้ี
1. ระบบท่ีแยกส่วนอยู่ดว้ ยตวั เองเป็นระบบท่ีตวั ระบบเอง ไม่มีปฏิสมั พนั ธ์ (Interaction)

กบั สง่ิ อ่นื ๆ ขา้ มขอบเขตแดนของระบบเอง ตวั อย่างเช่น ระบบทอ่ี ยู่ในหอ้ งปฏบิ ตั ิการจะไม่
เก่ียวกนั กบั ส่งิ แวดลอ้ มท่อี ยู่รอบ ๆ เลย คงมคี วามสมั พนั ธก์ บั ส่งิ ทท่ี ดลองอยู่เท่านน้ั จะ
เขา้ ใจระบบน้ีกใ็ หห้ ลบั ตานึกถงึ หอ้ งปฏบิ ตั ิการทางเคมหี รอื ฟิสกิ สก์ ไ็ ด้
2. ระบบปิด หรอื เรยี กอกี อยางหน่ึงว่า ระบบป้อนยอ้ นกลบั (Feedback System) เป็นระบบ
ทส่ี ะทอ้ นผลการดาเนินการอนั เน่ืองจากพฤติกรรมในอดตี ของตวั เองจากกลา่ วไดว้ ่าระบบน้ี
มโี ครงสรา้ งปิด (Closed Loop Structure) ท่นี าเอาผลลพั ธจ์ ากผลการกระทาของระบบ
เองในอดตี ไปเป็นตวั ควบคุมการกระทาของระบบเองในอนาคต
3. ระบบสุดทา้ ยคือระบบเปิด (Opened System) เป็นระบบทท่ี ง้ั สสารและพลงั งานจะขา้ มไป
มาระหว่างขอบเขตระบบกบั ส่ิงแวดลอ้ ม เกิดการแลกเปล่ียนพลงั งานแต่ทว่าผลลพั ธ์
(Output) ไม่มสี ่วนส่งผลกระทบต่อปจั จยั นาเขา้ (Input) ระบบเปิดจะไม่คานึงถงึ ผลการ
กระทาของระบบเอง ตวั อย่างรถยนตเ์ ป็นระบบเปิดซง่ึ โดยตวั มนั เองไมค่ านึงถงึ ว่าว่งิ ไปได้
ไกลเท่าใด หรอื ว่ามจี ดุ มงุ่ หมายไปทไ่ี หนในอนาคต
ส่วนระบบในการใชข้ องนกั รฐั ศาสตรใ์ ชต้ ามคาอธบิ ายของ Talcott Parsons (1951) และ
Marion Levy Jr. (1952) เป็นหลกั ทง้ั สองคนเสนอว่าส่งิ ทส่ี าคญั ท่สี ุดของระบบคือการมหี นา้ ทส่ี าคัญ
บางประการท่ีทาใหร้ ะบบน้นั คงตวั อยู่ได้ และหนา้ ท่ีน้ีท่ีสาคญั ย่ิง คือหนา้ ท่ีทาใหร้ ะบบคงอยู่ การ

- 85 -

ปฏสิ มั พนั ธซ์ ง่ึ กนั และกนั และภาวะสมดุลไดจ้ าแนกออกดงั น้ี การแบง่ แยกแจกแจงบทบาททางสงั คม การ
คดั เลอื กบคุ คลใหเ้ขา้ ทาหนา้ ทก่ี ารดารงรกั ษาความรูร้ ่วมกนั ความเชอ่ื ร่วมกนั และการเรยี นรูข้ องสมาชกิ

การจาแนกของ Levy มคี วามคลา้ ยคลงึ กบั ของ Parsons ซ่งึ กล่าวว่าทกุ ระบบตอ้ งทาหนา้ ท่ใี น
การปรบั ตวั การบรรลุเป้าหมายทว่ี างไว้ การก่อใหเ้กดิ บูรณาการ (Integration) การรกั ษาระบบและการ
บรหิ ารความขดั แยง้ ทง้ั Levy และ Persons ไดเ้ นน้ ว่าการทาหนา้ ท่ตี ่าง ๆ ขององคป์ ระกอบดงั กล่าว
ดว้ ยดจี ะเป็นเหตุใหร้ ะบบอยู่ในภาวะสมดุล (Equilibrium) ภาวะสมดุลจะยงั คงอยู่ไปเร่อื ย ๆ จนกว่าจะ
ถงึ จุดหน่ึงท่ีมแี รงใด ๆ มากระทาใหภ้ าวะสมดุลเสียไป เช่น ในสงั คมมเี หตุจลาจล ประเทศประสบภยั
ธรรมชาติ เป็นตน้ แรงกระทาดงั กล่าวน้ีเป็นแรงขบั ท่สี าคญั ท่ที าใหเ้ ราตอ้ งคิดกาหนดนโยบายอย่างหน่ึง
ข้นึ มา

5.2 ระบบการเมือง

การพจิ ารณาระบบการเมอื ง เรม่ิ ก่อใหเ้กดิ ความลบั สนเมอ่ื เร่มิ ดว้ ยการพจิ ารณาคาวา่ การเมอื ง
ไมม่ คี วามยุ่งยากมากไปกว่าความพยายามทจ่ี ะใหค้ านิยามของการเมอื ง แนวความคิดในทางสงั คมศาสตร์
ซง่ึ มกั มคี วามเหน็ ทแ่ี ตกต่างกนั และก่อใหเ้กดิ ความลบั สนมากท่จี ะก่อใหเ้กดิ ความกระจ่าง แต่อย่างไรก็
ตาม เรากม็ คี วามจาเป็นทอ่ี ธบิ ายคาเหลา่ น้ีอยู่ดี

แต่ดงั้ เดมิ ปรชั ญาเมธที างการเมอื ง เช่น Plato และ Aristotle มองว่าการเมอื งเป็นเร่อื งของการ
แสวงหาความยุตธิ รรมและการดารงชีวติ ทด่ี ี ในขณะท่ี Bentham ถอื ว่าการเมอื งเป็นวธิ กี ารอย่างหน่ึงท่ี
จะช่วยใหบ้ รรลุผลประโยชนส์ ว่ นตวั ร่วมกบั ผลประโยชนส์ ่วนรวมได้

สาหรบั David Easton (Easton 1965) แลว้ การเมอื งก็คือการกระทาของมนุษยท์ ต่ี อบโตก้ นั
อนั เกย่ี วขอ้ งกบั อานาจและการแจกแจงสง่ิ ท่มี คี ุณค่าสาหรบั สงั คมเก่ยี วกบั การตดั สนิ ใจของประชาชนหรือ
ส่งิ ท่รี ฐั บาลไดต้ ดั สนิ ใจใหก้ บั ประชาชน นกั วชิ าการคนสุดทา้ ยท่จี ะนาเอาคาอธบิ ายมาใชค้ ือ H.Lasswell
ซง่ึ กลา่ วว่าการเมอื งเป็นเรอ่ื งของใคร ไดอ้ ะไร ไดผ้ ลประโยชนเ์ มอ่ื ไรและไดป้ ระโยชนอ์ ยา่ งไร

จากคานิยามท่ีนกั วิชาการบางส่วนไดเ้ สนอไวค้ งอธิบายคาน้ีไดเ้ ป็นบางส่วนเท่าน้นั ดงั นั้น
นกั วิชาการส่วนใหญ่ในปจั จุบนั จึงนิยมใชท้ ฤษฎีระบบมาอธิบายการเมอื ง นอกจาก David Easton

- 86 -

(Easton 1965, 45-60) ซง่ึ ไดเ้ สนอการวเิ คราะหข์ องระบบการเมอื งไวเ้ป็นหลกั ฐานในการศึกษาระบบ
การเมอื ง ยงั มนี กั วชิ าการอน่ื ๆ อกี ทไ่ี ดเ้สนอการวเิ คราะห์ เช่น R Dahl (Dahl 1966) เป็นตน้

ภาพท่ี 7: ระบบการเมอื ง

สง่ิ แวดลอ้ ม สง่ิ แวดลอ้ ม

ปจั จยั นาเขา้ ความตอ้ งการ การตดั สนิ ใจ ปจั จยั นาเขา้
การสนบั สนุน การกระทา
ระบบการเมอื ง

จากแผนภมู อิ าจกลา่ ววา่ ระบบการเมอื งเป็นผลของการปฏสิ มั พนั ธร์ ะหว่างปจั จยั นาเขา้ กระบวนการแปร
สภาพ (Conversion Process) และสภาพแวดลอ้ ม โดยไดผ้ ลลพั ธเ์ ป็นการตดั สนิ ใจและการกระทา

เมอ่ื พจิ ารณาเฉพาะปจั จยั นาเขา้ Easton ใชส้ องคาอธิบายคือ ความตอ้ งการ (Demand) และ
การสนบั สนุน (Support) ความตอ้ งการเกดิ ข้นึ เมอ่ื บุคคลหรอื กลุ่มตอบสนองต่อเงอ่ื นไขทางสง่ิ แวดลอ้ ม
ซง่ึ กระทบกบั นโยบาย สว่ นการสนบั สนุนนนั้ คอื การทก่ี ลมุ่ หรอื บคุ คลยอมรบั ผลการเลอื กตงั้ จ่ายภาษแี ละ
ยอมปฏบิ ตั ติ ามการตดั สนิ ใจของนโยบาย

ประโยชนข์ องการใหท้ ฤษฎรี ะบบมาวเิ คราะหร์ ะบบการเมอื ง ซง่ึ Dye ไดส้ รุปไวด้ งั น้ี คอื
1. มติ ทิ ส่ี าคญั ของสง่ิ แวดลอ้ มทก่ี ระตนุ้ ใหเ้กดิ ความตอ้ งการข้นึ ในระบบการเมอื งคอื อะไร
2. อะไรคือคุณลกั ษณะท่สี าคญั ของระบบการเมอื ง ท่แี ปลงจากความตอ้ งการไปเป็นนโยบาย

สาธารณะและการประคองตวั เองในช่วงเวลาทผ่ี า่ นไป
3. ปจั จยั นาเขา้ และขอ้ มลู สง่ิ แวดลอ้ มมสี ว่ นกระทบคุณลกั ษณะระบบการเมอื งอยา่ งไร
4. คุณลกั ษณะของระบบการเมอื งมผี ลกระทบต่อเน้ือหาของนโยบายสาธารณะอยา่ งไร

- 87 -

5. เม่อื ไดร้ บั ผลยอ้ นกลบั แลว้ นโยบายสาธารณะมผี ลต่อส่ิงแวดลอ้ มและคุณลกั ษณะของ
ระบบการเมอื งอย่างไร (Dye 1981, 42-43)

การนาเอาสว่ นประกอบยอ่ ย ของระบบการเมอื งมาพจิ ารณาโดยระเอยี ดและมองปฏสิ มั พนั ธข์ อง
สว่ นต่าง ๆ เหลา่ น้ี ย่อมช่วยใหเ้กดิ ความเขา้ ใจระบบการเมอื งไดด้ ยี ง่ิ ข้นึ

5.3 การบรหิ าร

คาหน่ึงทก่ี ่อใหเ้กดิ ความสบั สนไมน่ อ้ ยไปกว่าคาว่าการเมอื งก็คือ การบริหาร นกั รฐั ศาสตรห์ ลาย
คนก็พยายามใหค้ วามหมายแก่คาน้ีซ่งึ ก็ยงั ไม่มคี วามเห็นเป็นเอกฉนั ท์ ต่อไปน้ีเป็นส่วนหน่ึงของความ
พยายามใหค้ านิยาม J. Kingsbury และ R. Wilcox (Kingsbury and Wilcox 1961) ไดใ้ หค้ านิยามว่า
หมายถงึ กจิ กรรมของกลมุ่ ชนทป่ี ฏบิ ตั งิ านร่วมกนั เพอ่ื บรรลุจดุ หมายปลายทางเดยี วกนั ซ่งึ ไดข้ ยายความ
ต่อไปวา่ ตอ้ งประกอบดว้ ยองคป์ ระกอบ 3 ประการ คอื

1. ตอ้ งมบี คุ คลอย่างนอ้ ย 2 คน หรอื มากกว่านน้ั ข้นึ ไป
2. ตอ้ งมกี ารกระทาซง่ึ มลี กั ษณะเป็นความพยายามร่วมกนั ระหวา่ งบคุ คลกลมุ่ นน้ั
3. ตอ้ งมวี ตั ถปุ ระสงคห์ รอื จดุ มงุ่ หมายร่วมเพอ่ื ทจ่ี ะใหก้ ารกระทาของบคุ คลกลุ่มนน้ั บรรลุถงึ ส่งิ ท่ี
ไดก้ าหนดไวไ้ ด้
คานิยามท่ไี ดค้ วามกะทดั รดั คือนิยามท่ี Harold Koontz (Koontz 1964) ใหไ้ วค้ ือ การ
ดาเนินงานใหบ้ รรลุวตั ถุประสงคท์ ่กี าหนดไวโ้ ดยอาศยั ปจั จยั ทงั้ หลาย ไดแ้ ก่ คน เงนิ วตั ถุ ส่งิ ของเป็น
อปุ กรณ์ในการปฏบิ ตั ิงานนนั้ คานิยามน้ีใชใ้ นทางปฏิบตั จิ ริง ๆ ซ่งึ เนน้ ไปท่กี ารจดั การ (Management)
เป็นสาคญั จากคานิยามต่าง ๆ ทเ่ี สนอมาไดส้ ะทอ้ นใหเ้หน็ วา่ การบรหิ ารนน้ั ส่วนใหญ่แลว้ มงุ่ ถงึ การนาเอา
นโยบายไปปฏบิ ตั เิ ป็นหลกั ดงั นน้ั เรามกั เหน็ ขอ้ เขยี นของนกั รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นช่วงตน้ ๆ ของการ
ขยายตวั ของวิชาน้ีท่พี ยายามเนน้ ใหแ้ ยกบทบาทระหว่างฝ่ายการเมอื งและฝ่ายบริหาร กล่าวคือ ฝ่ายนิติ
บญั ญตั ิจะม่งุ ไปท่ีการกาหนดนโยบาย ในขณะท่ีฝ่ายบริหารจะม่งุ ไปท่กี ารนานโยบายไปแปลงเป็นแผน
และการนาแผนไปปฏบิ ตั เิ ป็นสาคญั
นกั วิชาการทางดา้ นการบริหาร หรือรฐั ศาสตรใ์ นช่วงหลงั ๆ ส่วนใหญ่จะมองไปในแง่ท่วี ่าการ
บริหารราชการประจาไม่สามารถแยกออกจากการเมอื งได้ เพราะทง้ั การเมอื งและการบริหารมกั มสี ่วน

- 88 -

เหลอ่ื มกนั โดยเฉพาะการบริการงานในระดบั บน จนกระทงั่ นกั วชิ าการหลายคนมองว่า การเมอื งกบั การ
บรหิ ารเป็นคนละดา้ นของเหรยี ญอนั เดยี วกนั (สมาน รงั สโิ ยกฤษฎ์ 2546) จดุ ทค่ี วรเนน้ ใหเ้หน็ ชดั คือ ฝ่าย
บริหารไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีของสหรฐั อเมริกาหรือระบบขององั กฤษท่ีคณะรฐั มนตรีเป็น
ผูบ้ ริหาร มจี ุดเด่นิ คือการมรี ะบบราชการ (Civil Service) เป็นแกนหลกั ในการนาเอากฎหมาย ระเบยี บ
หรอื คาสงั่ ไปปฏิบตั ิ ซง่ึ ช้ใี หเ้หน็ ว่าฝ่ายบริหารมสี ่วนทท่ี าใหก้ ารนาเอานโยบายไปปฏบิ ตั มิ คี วามสมจรงิ และ
เป็นไปได้ ย่งิ ไปกว่านน้ั การท่บี างประเทศมรี ะบบราชการท่เี ขม้ แขง็ นนั้ ก็ส่งผลดีและเสียไดท้ ง้ั สองดา้ น
รายละเอียดในส่วนน้ีจะกล่าวถึงในตอนต่อไป การดูความสมั พนั ธข์ องสามส่งิ น้ีนบั ว่าเป็นจุดท่สี าคญั ไม่
นอ้ ยไปกว่าการศึกษากระบวนการกาหนดนโยบาย หรือการนาเอานโยบายไปปฏิบตั ิ ทงั้ น้ีเพราะความ
เขา้ ใจของสง่ิ เหลา่ น้ีช่วยใหก้ ารศึกษานโยบายสาธารณะเกดิ ความกระจ่างมากข้นึ

การดูความสมั พนั ธข์ องการเมอื ง การบรหิ าร และนโยบายตอ้ งยอ้ นไปดูพฒั นาการวชิ ารฐั ศาสตร์
และรฐั ประศาสนศาสตรค์ วบคู่ไปดว้ ย ดูเหมอื นว่าก่อนท่นี กั วิชาการทางการบริหารในช่วงน้ี Woodrow
Wilson (Wilson 1887) ทไ่ี ดเ้ ขยี นบทความเพอ่ื ช้เี หน็ ความจาเป็นท่ตี อ้ งมกี ารศึกษาการบหิ ารอย่างเป็น
ระบบ และกระตุน้ ใหว้ งวิชาการตระหนกั ถึงความสาคญั ของการท่ตี อ้ งแยกการเมอื งออกจากการบริหาร
ทงั้ น้ีเพราะงานของฝ่ ายบริหารเองนนั้ เป็นงานท่มี ลี กั ษณะเฉพาะทางท่ตี อ้ งมกี ารศึกษาอบรมมาเป็นการ
เฉพาะเหมอื นงานดา้ นอ่นื ๆ เช่นกนั นอกจากน้ีการแยกฝ่ายบริหารออกเป็นเอกเทศกเ็ พอ่ื ใหฝ้ ่ายบริหารมี
ความเป็นอสิ ระในการปรบั ปรุงเปลย่ี นแปลงกลไกต่าง ๆ ทางการบรหิ ารไดด้ ยี ง่ิ ข้นึ (Goodnow, 1952)

5.4 สง่ิ แวดลอ้ มของนโยบาย

จากการพิจารณาคาอธิบายเก่ียวกบั นโยบาย และกระบวนการนโยบายในรูประบบในสอง
ตอนตน้ ของบท ไดช้ ้ใี หเ้ หน็ ว่า สง่ิ แวดลอ้ มของนโยบายเป็นท่สี าคญั ยง่ิ ไม่นอ้ ยไปกว่าส่วนประกอบอ่นื ๆ
ของนโยบายสาธารณะ ในส่วนน้ีจะนาเอาปจั จยั ส่งิ แวดลอ้ มของนโยบายมาอธบิ ายก่อนท่จี ะไปพจิ ารณาใน
ส่วนอ่ืน ๆ ในรายละเอียดต่อไป ทงั้ น้ีเพราะว่า ปจั จยั ส่ิงแวดลอ้ มเหล่าน้ีมอี ิทธิพลต่อส่วนต่าง ๆ ของ
นโยบายสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นปจั จยั นาเขา้ ในกระบวนการนโยบาย การกาหนดนโยบายหรือการนาเอา
นโยบายไปปฏบิ ตั กิ ต็ าม

- 89 -

ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทจ่ี ะนามาพจิ ารณาในท่นี ้ีจะนาปจั จยั ท่มี ตี ่อนโยบายนน้ั ไมว่ ่าจะเป็นผลในทาง
สง่ เสรมิ เก้อื หนุน หรอื วา่ เป็นตวั ขดั ขวางกต็ าม แต่เน่ืองจากปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มมอี ยู่เป็นจานวนมากในท่นี ้ีจงึ
เสนอเพยี งบางปจั จยั เทา่ นน้ั ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทจ่ี ะนามาพจิ ารณามดี งั น้ี

1. ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางสงั คมวทิ ยา
2. ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางเศรษฐกจิ
3. ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางภมู ศิ าสตรแ์ ละประวตั ศิ าสตร์
รายละเอยี ดของแต่ละปจั จยั สามารถกลา่ วอธบิ ายไดด้ งั น้ี

5.4.1 ปจั จยั สง่ิ แวดลอ้ มทางสงั คมวทิ ยา

ปจั จยั ท่ีสาคญั มดี งั น้ี มติมหาชน (Public Opinion) วฒั นธรรมทางการเมอื ง (Political
Culture) ทศั นะของผูน้ า (Elite Opinion) กลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group) อิทธพิ ลของสอ่ื มวลชน
(Mass Media) ความเขม้ แขง็ ของพรรคการเมอื ง (Political Party Strength) ประชากรในสงั คมนนั้ ๆ
(Population) และลกั ษณะของการเกดิ เป็นเมอื ง (Urbanization) แต่ละปจั จยั จะนามากล่าวถงึ พอเป็น
สงั เขปดงั น้ี

มตมิ หาชน (Public Opinion)
ปจั จยั ตวั แรกน้ีนบั ว่ามอี ทิ ธิพลต่อกระบวนนโยบาย ไมว่ ่าจะเป็นในขนั้ การกาหนดนโยบาย หรอื
ขน้ั ตอนอ่ืนก็ตามที คาว่ามติมหาชนเป็นคาใชอ้ ธิบายกระบวนการทางการเมืองชนิดหน่ึง กล่าวคือการ
วดั ผลทป่ี ระชาชนแสดงออกมาในประเด็นหน่ึงหรือการแสดงออกเป็นปฏกิ ิรยิ าต่อมาตรการอย่างใดอย่าง
หน่ึงทร่ี ฐั บาลกาหนดออกมา
การทม่ี ตมิ หาชนเป็นดชั นีสาคญั ท่ใี ชว้ ดั ความเหน็ ชอบประชาชนต่อนโยบายใด ๆ ได้ จึงเป็นเหตุ
ใหใ้ นสงั คมทก่ี ารพฒั นาทางการเมอื งกา้ วหนา้ แลว้ นน้ั เช่น สหรฐั อเมริกา และองั กฤษ นิยมเอาการวดั มติ
มหาชนมาใชเ้ พ่อื หยงั่ เชิงประชาชนก่อนกาหนดนโยบายใหม่ หรอื ใชเ้ พ่อื ขอขอ้ มลู บางดา้ น ในแงค่ านิยาม
แลว้ อาจกล่าวไดว้ ่าหมายถงึ ความรูส้ กึ และความคิดเหน็ ของประชาชนโดยทวั่ ไปในประเดน็ ใดประเด็น
หน่ึง ในขณะใดขณะหน่ึง โดยการแสดงออกหรือใหค้ วามเหน็ ในรูปแบบและวิธีการต่าง ๆ กนั เช่น โดย
การพดู จา โดยการกระทาหรอื งดเวน้ ไมก่ ระทาการอย่างใดอยา่ งหน่ึง