ไฟล์รวม นโยบายสาธารณะและการวางแผน ดร.สุกา

นโยบายสาธารณะและการวางแผน

Public Policy and Planning

สุกานดา จนั ทวารีย์

หนังสือเล่มนสี้ งวนลขิ สิทธิ์

ผูเ้ ขยี น : ดร.สุกานดา จันทวารยี ์

ผู้ทรงคุณวุฒิตรวจสอบ : พระเมธีธรรมาจารย์,ดร. มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ

ราชวิทยาลัย, ศ.ดร.บุญทัน ดอกไธสง มหาวิทยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย,

รศ.ดร.สัญญา เคณาภูมิ มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั มหาสารคาม

ศิลปะและจดั รูปแบบ : ดร.สกุ านดา จันทวารยี ์

พสิ จู น์อักษร : ด.ต.ดร.สทุ ธิพนั ธ์ อรัญญวาส

ออกแบบปก : นายกติ ติพัทธ์ เทศกาจร

พมิ พค์ รัง้ ที่ ๑ : กรกฎาคม ๒๕๖๑ จานวนพมิ พ์ : ๑๐๐ เลม่

ลิขสิทธ์ิ : วิทยาลัยสงฆ์ร้อยเอ็ด มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย

ท่ปี รกึ ษา : พระโสภณพัฒนบัณฑิต, ร.ศ.ดร., พระเมธีธรรมาจารย์,ดร.,

ศ.ดร. บญุ ทนั ดอกไธสง, รศ.ดร.สญั ญา เคณาภูมิ

จัดพมิ พโ์ ดย : สุกานดา จันทวารีย์ เลขที่ ๓๕๐ ม.๗ ต.ดงลาน อ.เมือง

พิมพ์ทโี่ รงพิมพ์ จ.รอ้ ยเอด็ ๔๕๐๐๐
: เดอะปรน้ิ ท์ เลขท่ี ๖๔๙/๒ ม. ๑ ต. ท่าขอนยาง อ. กนั ทรวชิ ยั
จ. มหาสารคาม ๔๔๑๕๐

ขอ้ มูลทางบรรณานกุ รมของสานกั งานหอสมดุ แหง่ ชาติ

สุกานดา จนั ทวารยี ์.

นโยบายสาธารณะและการวางแผน = Public Policy and Planning.

-- มหาสารคาม : เดอะปร้ินท,์ 2561.

204 หน้า.

1. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. I. ชือ่ เรอ่ื ง

320.6

ISBN : 978-616-474-539-1

คำนยิ ม

รัฐบาลท่ีสามารถกาหนดนโยบายให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน
และสามารถนานโยบายไปปฏิบัติจนประสบความสาเร็จอย่างมีประสิทธิภาพและ
ประสิทธิผล จะได้รับความเช่ือถือและความนิยมจากประชาชน ส่งผลให้รัฐบาลดังกล่าวมี
โอกาสในการดารงอานาจในการบริหารประเทศยาวนานขึ้น น่ันแสดงให้เห็นว่า “นโยบาย
สาธารณะทีด่ มี ีสว่ นสาคัญในการกาหนดทิศทางของประเทศ”

นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมือง เพื่อตอบสนองความต้องการของ
ประชาชน ดังนั้นประชาชนสามารถแสดงออกซ่ึงความต้องการของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล
ผา่ นกลไกทางการเมอื งตา่ งๆ เช่น ระบบราชการ นักการเมอื ง โดยความต้องการดังกล่าวจะ
ถูกนาเข้าสรู่ ะบบการเมืองผ่านกระบวนการต่างๆ ท่ีเป็นรูปธรรมในนโยบายสาธารณะ และ
เม่ือมีการนานโยบายไปปฏิบตั แิ ละไดผ้ ลตามเปา้ ประสงค์ ก็จะทาให้ประชาชนมีสภาพความ
เปน็ อยูท่ ่ดี ขี นึ้

หนังสือ นโยบำยสำธำรณะและกำรวำงแผน เล่มน้ี เน้ือหาสาระเป็นไปตาม
มาตรฐาน ตามหัวข้อการจัดการเรียนการสอน สามารถบอก Policy ได้อย่างชัดเจน มี
นัยสาคัญต่อสาธารณะอย่างไร มีความประณีตในการจัดระบบความรู้ ความสาคัญของ
เนื้อหาสาระครบถ้วน เป็นประโยชน์แก่นิสิตและบุคคลท่ัวไปที่สนใจในการศึกษานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน

ศาสตราจารย์ ดร.บญุ ทนั ดอกไธสง
ผู้อานวยการหลกั สูตรรฐั ประศาสนศาสตรดุษฎีบัณฑติ (นานาชาติ)

มหาวทิ ยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลัย

คำนำ

หนังสือ นโยบำยสำธำรณะและกำรวำงแผน เล่มน้ี จัดทาขึ้นเพื่อเผยแพร่ความรู้
ทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและการวางแผน แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ
การกาหนดนโยบายสาธารณะ การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย
สาธารณะ หลักการและแนวคิดการวางแผนกระบวนการวางแผนและการจัดทาโครงการ
การบริหารนโยบายสาธารณะท่ีมกี ารลงทนุ ขนาดใหญใ่ นประเทศไทย ตลอดจนเพ่ือเป็นการ
พัฒนาผลงานทางวิชาการสาหรบั นิสติ และบคุ คลทว่ั ไป

หนังสือเล่มน้ี เป็นรายวิชาหนึ่งของหมวดวิชาเฉพาะ วิชาแกนทางรัฐประศาสน
ศาสตร์ ที่ผู้ศึกษาตามหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต จะต้องมีความรู้ความเข้าใจเป็น
พื้นฐานสาคัญในการศึกษาเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ ในทรรศนะของผู้เขียน “นโยบาย
สาธารณะและการวางแผน” เป็นเรื่องราวท่ีต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจในหลายสาขา
ประกอบกัน ไดแ้ ก่ เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา การบริหารจัดการ หรือรัฐประศาสน
ศาสตร์ก็ตาม ทั้งน้ีเนื่องจากนโยบายสาธารณะและการวางแผน เป็นเรื่องราวที่เก่ียวพัน
กว้างขวาง ครอบคลุมทุกย่างก้าวของชีวิตมนุษย์และในทุกระดับสังคม ครอบคลุมทุกสาขา
บริการของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นด้านกระบวนการยุติธรรม การพัฒนาชนบท การเงินการคลัง
และอื่นๆ อีกมาก การศึกษานโยบายสาธารณะจึงจาเป็นต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจใน
เน้ือหาของนโยบายอย่างกระจ่างชัด ขณะเดียวกันต้องอาศัยความรู้และทักษะในส่วนท่ี
เก่ียวกับแนวคิด เทคนิค และระเบียบวิธีการต่างๆ ในการพิจารณานโยบายสาธารณะและการ
วางแผน อกี ท้งั นา่ จะเปน็ ประโยชนต์ อ่ การนาไปประยกุ ตใ์ ช้ในการแกป้ ญั หาสงั คมได้

ผู้เขียนหวังเป็นอย่างย่ิงว่า หนังสือเล่มนี้จะยังประโยชน์ต่างๆ ให้เกิดข้ึนกับ
คณาจารย์ นิสิต ตลอดจนผู้ที่สนใจเกี่ยวกับองค์ความรู้ด้านนโยบายสาธารณะและการ
วางแผนไม่มากก็น้อย คุณความดีท่ีเกิดจากประโยชน์ของหนังสือเล่มนี้ ขอมอบให้กับบิดา
และมารดาของผ้เู ขียน อนงึ่ หากมขี อ้ บกพรอ่ งผิดพลาดประการใดเกิดขึ้นในส่วนต่างๆ ของ
หนังสอื เลม่ นี้ ผ้เู ขียนขอน้อมรับไวเ้ พอ่ื จะได้นาไปปรับปรุงแก้ไขในโอกาสตอ่ ไป

ดร.สกุ านดา จันทวารยี ์
กรกฎาคม ๒๕๖๑

สารบญั ข

คานา หนา้
สารบัญ ก
สารบัญตาราง ข
สารบญั แผนภาพ ช
บทท่ี ๑ ความร้ทู ั่วไปเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะและการวางแผน ซ
๑
๑.๑ บทนา
๑.๒ ความหมายของนโยบายสาธารณะ ๑
๑.๓ ววิ ัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ ๒
๑.๔ ความสาคญั ของการศึกษานโยบายสาธารณะ ๔
๑.๕ ลักษณะของนโยบายสาธารณะและประเภทของนโยบายสาธารณะ ๙
๑.๖ ความสัมพันธร์ ะหวา่ งนโยบายกับแผน ๑๐
๑.๗ ความหมายของการวางแผน ๑๖
๑.๘ ความสาคัญของการวางแผน ๑๙
สรุปทา้ ยบท ๒๐
คาถามท้ายบท ๒๔
เอกสารอ้างองิ ประจาบท ๒๖
๒๗
บทท่ี ๒ แนวคิดและทฤษฎีนโยบายสาธารณะ
๒๙
๒.๑ บทนา
๒.๒ ความสาคัญของแนวคดิ ตวั แบบทฤษฎี ๒๙
๒.๓ ตัวแบบสถาบัน ๒๙
๒.๔ ตัวแบบกระบวนการ ๓๑
๒.๕ ตวั แบบกลมุ่ ๓๑
๒.๖ ตัวแบบชนชั้นนา ๓๕
๒.๗ ตัวแบบหลกั การและเหตุผล ๓๖
๓๘

สารบญั ค

บทท่ี ๒ แนวคดิ และทฤษฎีนโยบายสาธารณะ (ตอ่ ) หนา้

๒.๘ ตวั แบบส่วนเพิม่ ๔๐
๒.๙ ตัวแบบทฤษฎีเกม ๔๑
๒.๑๐ ตัวแบบระบบ ๔๒
สรุปความทา้ ยบท ๔๓
คาถามท้ายบท ๔๕
เอกสารอา้ งองิ ๔๖

บทที่ ๓ การกาหนดนโยบายสาธารณะ ๔๗

๓.๑ บทนา ๔๗
๓.๒ ความหมายของการกาหนดนโยบายสาธารณะ ๔๗
๓.๓ กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ ๔๙
๓.๔ บคุ คล กลุ่มบคุ คล หรือองคก์ ารที่มบี ทบาทในการ
กาหนดนโยบายสาธารณะ ๕๔
๓.๕ สภาพแวดล้อมทมี่ ีอิทธพิ ลตอ่ การกาหนดนโยบายสาธารณะ ๕๙
สรุปความทา้ ยบท ๖๓
คาถามทา้ ยบท ๖๔
เอกสารอา้ งองิ ๖๕

บทท่ี ๔ การนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ ๖๖

๔.๑ บทนา ๖๖
๔.๒ ความหมายของการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ๖๖
๔.๓ ความสาคญั ของการนานโยบายไปปฏบิ ัติ ๖๘
๔.๔ องคก์ รและผ้เู ก่ยี วขอ้ งในการนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ ๗๐

สารบญั ง

บทที่ ๔ การนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ (ต่อ) หนา้

๔.๕ ข้นั ตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๗๓
๔.๖ ตวั แบบการนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ ๗๙
๔.๗ ปจั จัยทก่ี าหนดความสาเร็จและความลม้ เหลว
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๘๖
สรปุ ความท้ายบท ๘๗
คาถามทา้ ยบท ๘๙
เอกสารอา้ งองิ ๙๐

บทที่ ๕ การประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๑

๕.๑ บทนา ๙๑
๕.๒ ความหมายของการประเมินผลนโยบาย ๙๑
๕.๓ ความสาคัญของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๔
๕.๔ วัตถุประสงคข์ องการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๙๕
๕.๕ รูปแบบของประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๙๖
๕.๖ กระบวนการประเมินผลนโยบาย ๙๙
๕.๗ วธิ กี ารประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๑๐๑
๕.๘ แนวทางและตวั แบบในการประเมนิ ผล ๑๐๒
๕.๙ ผลกระทบของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะท่ีมตี อ่ สังคม ๑๐๖
สรุปความทา้ ยบท ๑๐๙
คาถามท้ายบท ๑๑๐
เอกสารอ้างองิ ๑๑๑

สารบญั จ

บทที่ ๖ หลักการและแนวคดิ การวางแผน หนา้
๑๑๒
๖.๑ บทนา
๖.๒ ความหมายของการความหมายของการวางแผน ๑๑๒
๖.๓ ความสาคัญของการวางแผน ๑๑๒
๖.๔ องคป์ ระกอบของการวางแผน ๑๑๖
๖.๕ ประเภทของการวางแผน ๑๑๘
๖.๖ มิติของการวางแผน ๑๒๒
๖.๗ ขนั้ ตอนการวางแผน ๑๒๕
๖.๘ ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผน ๑๓๐
๖.๙ ประโยชนข์ องการวางแผน ๑๓๔
สรปุ ความทา้ ยบท ๑๓๘
คาถามท้ายบท ๑๓๙
เอกสารอ้างองิ ๑๔๐
๑๔๑
บทที่ ๗ กระบวนการวางแผนและการจัดทาโครงการ
๑๔๒
๗.๑ บทนา
๗.๒ การกาหนดความต้องการและวัตถุประสงค์ของแผน ๑๔๒
๗.๓ ลักษณะทวั่ ไปวัตถุประสงค์ของแผน ๑๔๒
๗.๔ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งวตั ถปุ ระสงค์กับภารกิจ ๑๔๕
๗.๕ การกาหนดองค์กรการวางแผน ๑๔๖
๗.๖ การวางแผนและการทดสอบปรับปรงุ แผน ๑๔๘
๗.๗ การอนุมัติแผน ๑๕๓
๗.๘ ความสมั พันธร์ ะหว่างการวางแผนกับโครงการ ๑๕๕
๗.๙ ความหมายของโครงการ ๑๕๖
๗.๑๐ วงจรของโครงการ ๑๕๗
๑๕๘

สารบญั ฉ

บทที่ ๗ กระบวนการวางแผนและการจัดทาโครงการ (ตอ่ ) หน้า

๗.๑๑ ลักษณะของโครงการท่ีดี ๑๖๑
๗.๑๒ การเขียนโครงการ ๑๖๒
๗.๑๓ ตวั อยา่ ง การเขยี นโครงการแบบประเพณีนิยม ๑๖๒
สรปุ ความทา้ ยบท ๑๗๐
คาถามท้ายบท ๑๗๒
เอกสารอา้ งองิ ๑๗๓

บทท่ี ๘ การบรหิ ารนโยบายสาธารณะทมี่ ีการลงทุนขนาดใหญ่ ๑๗๔
ในประเทศไทย
๑๗๔
๘.๑ บทนา
๘.๒ ความหมายของการบรหิ ารนโยบายสาธารณะภายใต้ ๑๗๕
โครงการของรัฐ ๑๗๕
๘.๓ ความหมายของการบรหิ ารโครงการพัฒนา ๑๗๖
๘.๔ ประเภทของโครงการพัฒนา
๘.๕ การกาหนดและการวิเคราะห์นโยบายการพฒั นาขนาดใหญ่ ๑๗๗
ของรฐั ๑๘๖
๘.๖ การจัดการนโยบายภายใต้โครงการพัฒนาขนาดใหญข่ องรัฐ
๘.๗ ผลกระทบจากการบรหิ ารนโยบายภายใต้การพัฒนาในโครงการ ๑๙๐
ขนาดใหญ่ของรฐั ๑๙๔
สรปุ ความทา้ ยบท ๑๙๖
คาถามทา้ ยบท ๑๙๗
เอกสารอ้างอิง

บรรณานกุ รม ๑๙๘

สารบญั ตาราง ช

ตารางที่ หน้า

ตารางท่ี ๒.๑ แสดงตารางตัวแบบทฤษฎีเกม ๔๑
ตารางที่ ๗.๑ แสดงตัวอยา่ งการกาหนดวัตถปุ ระสงค์และเป้าหมาย ๑๔๔
ตารางท่ี ๗.๒ แสดงตารางวิธดี าเนินงาน ๑๖๕

ซ

สารบัญแผนภาพ

แผนภาพที่ หน้า

แผนภาพท่ี ๑.๑ : ความสมั พันธ์ระหวา่ งนโยบายและแผน ๑๗

แผนภาพท่ี ๒.๑ : ตัวแบบสถาบัน ๓๓

แผนภาพที่ ๒.๒ : ตัวแบบกระบวนการ ๓๕

แผนภาพท่ี ๒.๓ : ตวั แบบกลมุ่ ๓๖

แผนภาพท่ี ๒.๔ : ตวั แบบชนชั้นนา ๓๗

แผนภาพที่ ๒.๕ : ตวั แบบเหตุผล ๓๙

แผนภาพท่ี ๒.๖ : ตัวแบบระบบ ๔๓

แผนภาพท่ี ๓.๑ : แสดงกิจกรรมของขัน้ ตอนการกาหนดนโยบาย ๕๐

แผนภาพท่ี ๔.๑ : แสดงความสมั พันธร์ ะหว่างนโยบาย แผนงาน และโครงการ ๗๔

แผนภาพที่ ๔.๒ : แสดงถึงการแปลงนโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทยเป็น

แผนงานและโครงการ ๗๕

แผนภาพที่ ๔.๓ : ตวั แบบการนานโยบายไปปฏบิ ัตทิ ีย่ ึดหลักเหตผุ ล ๘๐

แผนภาพท่ี ๔.๔ : ตวั แบบด้านการจัดการ ๘๑

แผนภาพท่ี ๔.๕ : ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ ๘๒

แผนภาพที่ ๔.๖ : ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ ๘๓

แผนภาพที่ ๔.๗ : ตวั แบบทางการเมือง ๘๔

แผนภาพที่ ๔.๘ : ตวั แบบท่วั ไป ๘๕

แผนภาพที่ ๕.๑ : แสดงผลการนานโยบายไปปฏิบตั ิ ๙๓

แผนภาพที่ ๕.๒ : แสดงความสมั พันธ์ระหวา่ งการประเมนิ กับการตัดสินใจในแบบ

จาลอง CIPP ๙๗

แผนภาพที่ ๖.๑ : วงจรขององคป์ ระกอบที่มีผลตอ่ ความสาเรจ็ ของแผน ๑๒๑

แผนภาพที่ ๖.๒ : แสดงส่วนประกอบของแผน และความสัมพนั ธ์ระหว่างเป้าหมาย

แผนงาน โครงการ และกจิ กรรมในภาคปฏิบัติโครงการ ๑๓๓

แผนภาพที่ ๖.๓ : แสดงความสัมพันธ์ระหวา่ ง นโยบาย การวางแผน และแผน ๑๓๕

ฌ

สารบญั แผนภาพ

แผนภาพที่ หน้า

แผนภาพท่ี ๖.๔ : แสดงความสมั พันธร์ ะหวา่ งนโยบายสาธารณะ ๑๓๖
กบั การวางแผนในแนวด่งิ ๑๓๗
๑๔๗
แผนภาพที่ ๖.๕ : แสดงความสัมพนั ธน์ โยบายสาธารณะกับแผนในแนวราบ ๑๔๗
แผนภาพที่ ๗.๑ : แสดงระดับโครงสรา้ งแผนงาน ๑๕๗
แผนภาพท่ี ๗.๒ : แสดงความสมั พันธ์ของวัตถปุ ระสงค์ของแผนงานแต่ละระดับ ๑๕๙
แผนภาพท่ี ๗.๓ : แสดงความสมั พนั ธ์ของแผนกบั โครงการ ๑๖๘
แผนภาพท่ี ๗.๔ : แสดงวงจรโครงการ
แผนภาพท่ี ๗.๕ : แสดงรูปแบบการเขยี นโครงการแบบประเพณนี ิยม ๑๗๘
แผนภาพท่ี ๘.๑ : แสดงลักษณะความสมั พนั ธ์เชื่อมโยงของแผน แผนงาน ๑๘๘

และโครงการ
แผนภาพที่ ๘.๒ : แสดงวงจรโครงการตามแบบขององค์การสหประชาชาติ

บทท่ี ๑

ความรทู้ ว่ั ไปเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะและการวางแผน
(Introduction to Public Policy and Planning)

๑.๑ บทนา
นโยบายสาธารณะ (public policy) เป็นสาขาวิชาที่สาคัญมากสาขาวิชาหนึ่งที่

พยายามศึกษานโยบายสาธารณะทั้งในเชิงวิชาการและการนาไปใช้ ที่มีส่วนเก่ียวข้อง
เช่ือมโยงระหว่างการเมืองกับการบริหาร หรือระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการประจา
เพื่อให้การกาหนดนโยบาย การนานโยบายไปบริหาร การประเมินผลนโยบาย และการ
วางแผนในการบริหารแผนงานและโครงการต่างๆ โดยสามารถแก้ปัญหา ปูองกันปัญหา
และหรือสนองความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคมหรือประเทศนั้นๆ ให้ได้อย่างมี
ประสทิ ธภิ าพ

การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นส่ิงท่ีสาคัญและจาเป็นสาหรับผู้ศึกษาทาง
รัฐศาสตรแ์ ละรัฐประศาสนศาสตร์ ทง้ั นเ้ี นอื่ งจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการดาเนิน
กจิ กรรมของรฐั บาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลน่ันเอง การศึกษาเร่ืองของ
รัฐและการบริหารงานของรัฐบาลน้ัน หากขาดความรู้ความเข้าใจในกิจกรรมท่ีรัฐบาลมุ่ง
ปฏิบัติจริง ย่อมไม่เกิดประโยชน์เท่าที่ควร การท่ีจะรู้จักและทาความเข้าใจเก่ียวกับ “รัฐ”
ผู้ศึกษาต้องเข้าใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระทาด้วย มิฉะนั้นจะเปรียบเสมือนการศึกษามนุษย์
โดยไม่ให้ความสนใจแก่พฤติกรรมและการแสดงออกของมนุษย์ ซึ่งย่อมเป็นการยากท่ีจะ
เข้าใจมนุษย์ นอกจากน้ันการศึกษาการบริหารงานของรัฐ หากไม่เข้าใจแนวทางอันเป็น
กรอบช้ีนาการบริหารงานดังกล่าว ย่อมเป็นการยากท่ีจะเข้าใจภาพรวมของการบริหาร
ท้งั หมด ทั้งนี้เนอื่ งจากการศึกษาดังกล่าวเป็นเสมือนการพิจารณาเฉพาะ “ปัจจุบันในระดับ
จุลภาค” โดยไม่คานึงถึง “แนวทาง” อันเป็นท่ีมาและเป็นกรอบของสิ่งท่ีดาเนินอยู่ใน
ปัจจุบันน้ัน ด้วยเหตุนี้การศึกษานโยบายสาธารณะจึงมีความสาคัญท้ังต่อนักศึกษาทาง
รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์

๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

นโยบายสาธารณะเรมิ่ มกี ารศกึ ษาเอาจริงเอาจงั เม่อื หลังสงครามโลกคร้ังท่ีสอง เมื่อ
มีการพัฒนาด้านอุตสาหกรรมเหมืองแร่ เหล็ก และโครงการต่างๆ อย่างมากมาย ซ่ึงเป็น
การเร่งรีบฟื้นฟูบูรณะประเทศให้คืนสู่สภาพปกติ นอกจากนั้นยังมีการนาหลักวิชาการ
บริหารจัดการแบบวิทยาศาสตร์มาใช้เพ่ือให้มีประสิทธิภาพประสิทธิผลในการทางานใน
องค์กร ในส่วนของภาครัฐจึงได้ตระหนักถึงการท่ีมีการกระทากิจกรรมต่างๆ ต้องมี
การศึกษาเกี่ยวกับความจาเป็นและความสาคัญในการพัฒนาประเทศและเพ่ือเป็นการ
แกป้ ญั หาของประชาชนในประเทศใหเ้ ดนิ ไปในทิศทางทถ่ี ูกตอ้ ง

ฉะน้ัน นโยบายสาธารณะจึงมีส่วนสาคัญอย่างมากที่จะให้ความชัดเจนในสิ่งท่ี
รฐั บาลหน่งึ ๆ จะเขา้ มาบรหิ ารประเทศนั้น ตอ้ งมีการแถลงนโยบายตอ่ รัฐสภา เพื่อให้รัฐสภา
ได้รบั รู้ในความพร้อมของรฐั บาลด้วยวา่ จะทาอะไร ซึง่ ถือเปน็ พนั ธกิจอย่างหน่ึงของรัฐบาลท่ี
จะต้องให้ความสาคัญ ถ้าได้กระทาแล้วดาเนินการไปถึงไหนและผลเป็นอย่างไร โดยฝุาย
ค้านเองหรอื รฐั สภานั้นมีสิทธิท่ีจะตรวจสอบผลต่อนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ อน่ึงเมื่อ
รัฐบาลมนี โยบายเรยี บรอ้ ยแลว้ ก็ตอ้ งมแี ผนงานโครงการรองรับนโยบายน้ันๆ เพ่ือที่จะแปลง
จากนามธรรม (Abstracts) ให้เป็นรปู ธรรม (Concretes) ย่งิ ข้ึน

๑.๒ ความหมายของนโยบายสาธารณะ
คาว่า “นโยบายสาธารณะ” นี้หากพิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนโดยอาศัยความ

คิดเห็นท่ีกล่ันกรองจากประสบการณ์และความเชี่ยวชาญของนักวิชาการ จานวนมากได้
พยายามใหค้ วามหมายของนโยบายสาธารณะออกไปในแง่มุมต่างๆ ซึ่งส่งผลให้การกาหนด
ขอบข่ายการศึกษานโยบายสาธารณะทาได้ยากขึ้น ตัวอย่างของความหมายท่ีนักวิชาการ
หลายท่านกาหนดขนึ้ เชน่

โธมัส ดาย (Thomas Dye) ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่า ส่ิงใดก็
ตามที่รฐั บาลเลือกจะกระทาหรอื ไม่กระทา

ไอรา ชาร์แคนสก้ี (Ira Sharkansky) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรม
ต่างๆ ท่ีรัฐกระทาโดยครอบคลุมถึงกิจกรรมด้านการบริการสาธารณะ การกาหนด กฎ
ข้อบงั คับ และการจัดพิธกี รรมอันถอื เปน็ สัญลกั ษณ์ของสงั คม

R. Dye, Thomas, Understanding Public Policy, (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc, 1978),
pp. 5-6.

Public Policy and Planning ๓

เจมส์ แอนเดอร์สัน (James Anderson) ได้ให้คานิยาม นโยบายสาธารณะ คือ
แนวทางการกระทาของรัฐเก่ียวกับการแก้ไขปัญหาในเร่ืองใดเรื่องหนึ่ง เช่น ความยากจน
การผูกขาดทางอตุ สาหกรรม หรอื การพยุงราคาสนิ คา้ การเกษตร

เดวดิ อสี ตัน (David Easton) ให้ความหมายนโยบายสาธารณะว่า หมายถึง การ
จัดสรรผลประโยชน์ หรือสิ่งท่ีมีคุณค่าระหว่างปัจเจกชน และกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ใน
ระบบสังคมการเมือง

คาร์ล ฟรีดรีช (Carl J. Friedrich) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ ข้อเสนอ
สาหรับแนวทางการดาเนินงานของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาล ภายในสภาพแวดล้อม
แบบหน่งึ ซ่งึ จะมีท้งั อปุ สรรคและโอกาสบางประการดว้ ย อุปสรรคและโอกาสที่พึงมีนั่นเองที่
ผลกั ดนั ให้มกี ารเสนอนโยบายขึน้ มาเพอ่ื ใช้ประโยชน์ และเอาชนะสภาพการณ์เช่นน้ัน ทั้งน้ี
เพือ่ นาไปส่เู ปูาหมายอยา่ งหนงึ่ อย่างใดนั่นเอง

กุลธน ธนาพงศธร สรุปความหมายของนโยบายสาธารณะว่า เป็นแนวทาง
กว้างๆ ท่ีรัฐบาลของประเทศหน่ึงๆ ได้กาหนดข้ึนเป็นโครงการ แผนการหรือกาหนดการ
เอาไว้ล่วงหน้า เพื่อเป็นหนทางช้ีนาให้มีการปฏิบัติต่างๆ ตามมาทั้งน้ีเพื่อให้บรรลุถึง
เปาู หมาย หรือวัตถุประสงคท์ ไ่ี ด้กาหนดไว้

อมร รักษาสัตย์ อธิบายความหมายของนโยบายสาธารณะ หมายถึง ความคิด
ของรัฐบาลที่ว่าจะทาอะไรหรือไม่ อย่างใด เพียงใด เมื่อใด โดยมีองค์ประกอบ ประการ
คือ การกาหนดเปูาหมาย หลักการและกลวิธีที่ปฏิบัติให้บรรลุวัตถุประสงค์ และการ
เตรยี มการสนบั สนุนต่างๆ

Ira Sharkansky, Policy Analysis in Political Science, (Chicago: Markham, 1970), p 1.
James E. Anderson, Politics and Economic Policy-Making, (Reading, MA.: Addison-Wesly,
1970), p. 1.
David Easton, The Political System: An inquiry into the state of political science, (New
York : Alfred A. Knoft, 1953), pp. 19-20.
Carl J. Friedrich, Man and His Government: An Empirical Theory of Politics, (New York:
McGraw-Hill, 1963), p. 70.
กลุ ธน ธนาพงศธร, “แนวคดิ ทั่วไปเกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวชิ านโยบาย
สาธารณะและการวางแผน, (นนทบรุ ี : สานกั พมิ พม์ หาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช, ), หนา้ ๙.
อมร รกั ษาสตั ย์, “สถาบนั และกระบวนการเพ่อื การพฒั นานโยบายในประเทศไทย”, วารสารพัฒน บริหาร
ศาสตร์, ( ๘) : ๘.

๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

จากคานยิ ามหรอื ความหมายของนโยบายสาธารณะดงั กล่าวข้างต้น สามารถผนวก
รวมเอาแนวคิดของนักวิชาการท้ังหมดเข้าด้วยกัน พอสรุปได้ว่า นโยบายสาธารณะ
หมายถึง แนวทางการปฏิบัติอย่างกว้างๆ ที่รัฐบาลประกาศหรือตัดสินใจเลือกว่ากระทา
หรือไม่กระทา อันจะเป็นเคร่ืองชี้แนวทางการปฏิบัติที่จะทาให้บรรลุผลงานตามเปูาหมาย
หรือวัตถุประสงค์ท่ีวางไว้ ทั้งนี้โดยคานึงถึงการสนองตอบความต้องการของประชาชนโดย
ส่วนรวมเปน็ หลัก

ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า ความหมายของนโยบายสาธารณะ คือ แนวทางเพื่อ
ดาเนนิ หรือไม่ดาเนินการหรอื หา้ มดาเนนิ การใดๆ โดยรัฐบาลหรือองค์การของรัฐ เพื่อกาจัด
ปัญหา ปูองกนั ปัญหา หรือสนองความต้องการสาธารณะ

๑.๓ ววิ ัฒนาการของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ
ในระยะเร่ิมแรก นโยบายส่วนใหญ่ที่กาหนดข้ึนมาน้ันมีรูปแบบและเนื้อหาที่

สามารถเข้าใจและจดจาได้ง่าย และมักมีอยู่ไม่มากมายนัก กล่าวคือ ส่วนใหญ่แล้วจะพบ
เห็นในรูปแบบของคาสั่ง ข้อห้าม ระเบียบข้อบังคับ จารีตประเพณี ตลอดจนคาพิพากษา
ตัดสินของผู้ปกครองและมักจะกาหนดข้ึนโดยมิได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ต่อเม่ือ
มนุษย์ได้เจริญมากข้ึนจนสามารถประดิษฐ์ตัวอักษรหรือเคร่ืองหมายแทนคาพูดได้แล้ว จึง
ได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรดังที่พบเห็นอยู่ในปัจจุบันนี้ นอกจากนี้ ในสมัยโบราณ
ดั้งเดิมน้ัน ในแต่ละสังคมแต่ละยุคสมัยมิได้มีการกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกาหนด
นโยบายไว้อย่างชัดเจนแน่นอน หากแต่ขึ้นอยู่กับความสามารถและความพึงพอใจของ
ผปู้ กครองแตล่ ะคนเป็นสาคัญ ในทานองเดยี วกันการให้การศึกษาถ่ายทอดความรู้ท่ีเกี่ยวกับ
นโยบายจะจากัดอยู่เฉพาะภายในหมู่เครือญาติของผู้ปกครองเท่าน้ัน ประชาชนผู้อยู่ใต้การ
ปกครอง ตลอดจนข้าทาสบริวารท้ังหลายไม่มีสิทธิและโอกาสท่ีจะเรียนรู้และมีส่วนร่วมใน
การกาหนดนโยบายแต่อย่างใด คงมีเพียงหน้าท่ีท่ีจะต้องปฏิบัติตามนโยบายอย่างเคร่งครัด
เทา่ น้นั อาจกล่าวไดว้ า่ นโยบายสาธารณะมใิ ช่เป็นของแปลกใหม่สาหรับมนุษย์ในปัจจุบันน้ี
เลย หากแต่เป็นสิ่งท่ีมนุษย์ได้รู้จักคุ้นเคยมาเป็นเวลาช้านานแล้วในอดีต เพียงแต่ความรู้
ความเขา้ ใจเกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะของมนุษยใ์ น ยุคสมัยก่อนน้ันเป็นไปอย่างไม่ลึกซึ้ง
มากนกั และจากัดการเรยี นรอู้ ยเู่ ฉพาะแตภ่ ายในวงศาคณาญาติของผู้ปกครอง (ชนช้ันผู้นา)
เท่านั้น การศกึ ษาถา่ ยทอดความรูเ้ กี่ยวกับนโยบายก็ไม่มีระบบและระเบียบวิธีการถ่ายทอด

Public Policy and Planning ๕

ท่ีชัดเจนแน่นอนเหมือนดังเช่นท่ีพบเห็นกันอยู่ในทุกวันน้ี อย่างไรก็ดี เพ่ือท่ีจะชี้ให้เห็นถึง
ววิ ัฒนาการของการศกึ ษานโยบายสาธารณะในแต่ละยุคสมัยอย่างละเอียดพอสังเขป จึงขอ
จาแนกพฒั นาการของการศึกษานโยบายสาธารณะออกเปน็ ยคุ สมัย คอื

๑.๓.๑ ยุคเรม่ิ ตน้ (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๙)
การศึกษานโยบายสาธารณะอย่างจริงจังได้เริ่มขึ้นภายหลังจากสงครามโลกคร้ังท่ี
สองได้สิ้นสุดลงแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงระหว่าง ค.ศ. ๙ ๐ โดยนักรัฐศาสตร์และ
นกั รัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันกลุ่มหนึ่ง ได้หันมาสนใจถึงเรื่องราวต่างๆ เก่ียวกับนโยบาย
สาธารณะเพ่ิมข้ึนจากขอบข่ายเนื้อหาสาระวิชาการท่ีเคยสนใจศึกษามาแต่เดิม การที่มี
นักวิชาการกลุ่มหนึ่ง ซึ่งถึงแม้ว่าจะมีจานวนไม่มากนักก็ตาม หันมาสนใจถึงนโยบาย
สาธารณะนนั้ มีการสนั นิษฐานถงึ มูลเหตุอยอู่ ย่างน้อย ประการ คอื

. ข้อสันนิษฐานประการหนึ่งเช่ือว่า มูลเหตุสาคัญท่ีผลักดันให้เกิด
การศึกษานโยบายสาธารณะขึ้นในสหรัฐอเมริกา คือ อิทธิพลทางความคิดของจอห์น เมย์
นารด์ เคนส์ (John Maynard Keynes) เกย่ี วกบั แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์และแนวคิดของ
เคนส์มีอิทธิพลอย่างมากต่อการดาเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา
ในช่วงทศวรรษ ๙ ๐ และเปน็ ปัจจยั สาคัญที่ทาให้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ
ของประธานาธิบดีขึ้นใน ค.ศ. ๙ โดยสภาที่ปรึกษาดังกล่าวได้ระดมเอานักวิชาการ
ด้านต่างๆ ทั้งนักเศรษฐศาสตร์ นักจิตวิทยา นักสังคมวิทยา นักรัฐประศาสนศาสตร์และ
อื่นๆ อกี เป็นจานวนมากมาช่วยปฏิบัติงาน โดยเฉพาะในช่วงระหว่างสงครามโลกคร้ังที่สอง
เมื่อสงครามได้ส้ินสุดลง นักวิชาการเหล่านี้ต่างได้แยกย้ายกลับไปปฏิบัติหน้าท่ีเดิมของตน
และได้นาเอาความร้แู ละประสบการณ์ทีไ่ ดร้ ับจากการทางานไปศกึ ษาพฒั นาความรู้เกี่ยวกับ
นโยบายสาธารณะให้เจริญก้าวหนา้ ย่งิ ๆ ข้นึ ในระยะเวลาต่อมาจนกระท่ังถึงทุกวนั น้ี

. ข้อสันนิษฐานอีกประการหนึ่งเชื่อว่า มูลเหตุผลักดันที่สาคัญเกิดจาก
การที่มีเสียงเรียกร้องในหมู่นักรัฐศาสตร์และนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มหน่ึงให้เพ่ือน
นักวิชาการด้วยกันหันมาสนใจศึกษาพฤติกรรมต่างๆ ของรัฐบาลในการกาหนดนโยบายให้
มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม แทนท่ีจะมุ่งศึกษาเฉพาะแต่ในเร่ืองโครงสร้างและหน้าท่ีทางการเมือง
และการบริหารเพียงอย่างเดียวเท่าน้ัน ถึงแม้ว่าเสียงเรียกร้องดังกล่าวจะมิได้รับการ
สนองตอบอย่างฉับพลันทันใดก็ตาม แต่ในระยะเวลาต่อมา ได้มีนักวิชาการรุ่นใหม่จานวน

๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

หนึ่งเห็นดว้ ยกบั ข้อเรยี กร้องน้แี ละหันมาสนใจศึกษาถึงนโยบายของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาใน
ขณะน้ันมากข้ึนเป็นลาดับ จนก่อให้เกิดจุดเริ่มต้นของการศึกษานโยบายสาธารณะอย่าง
จริงจงั ขนึ้

๑.๓.๒ ยคุ ขยายตัว (ค.ศ. ๑๙๗๐ – ปัจจุบนั )
หลังจากท่ีได้มีนักวิชาการกลุ่มหน่ึงหันมาสนใจศึกษานโยบายสาธารณะดังกล่าว
มาแล้วข้างต้น ในทศวรรษต่อมาจนถึงปัจจุบันน้ี อาจกล่าวได้ว่าเป็นช่วงระยะเวลาท่ี
การศึกษานโยบายสาธารณะมีการคล่ีคลายขยายตัวอย่างมาก โดยมีจานวนนักวิชาการที่
สนใจศึกษามากขึ้นกว่าเดิม มีงานเขียน งานวิจัย เก่ียวกับนโยบายสาธารณะตีพิมพ์ออกมา
เผยแพร่อย่างมากมายและมีการจัดตั้งสถาบันและพัฒนาหลักสูตรเพื่อการศึกษานโยบาย
สาธารณะอย่างกว้างขวางในมหาวิทยาลัยต่างๆ ของสหรัฐอเมริกา จนอาจกล่าวได้ว่ายุคนี้
เปน็ ยคุ สมัยท่ีการศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกาเจริญก้าวหน้าอย่างมาก และยัง
มอี ทิ ธิพลผลักดันให้เกิดการต่ืนตัวสนใจศึกษานโยบายสาธารณะข้ึนในประเทศกาลังพัฒนา
โดยท่ัวไปอีกด้วย
ความเจรญิ ก้าวหน้าของการศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกาในยุคท่ีสองนี้
เปน็ ผลมาจากมลู เหตุอยา่ งนอ้ ย ประการ คือ
. เน่ืองจากได้เกิดการเปล่ียนแปลงท่ีสาคัญขึ้นในกระบวนการศึกษารัฐประศาสน
ศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ นับตั้งแต่ที่ได้มีการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ใน
สหรัฐอเมริกาเม่ือปลาย คริสต์ศตวรรษท่ี ๙ เป็นต้นมาจนถึง ค.ศ. ๙ ๐ นั้น ได้มีสานัก
ความคิดต่างๆ และนักวิชาการเป็นจานวนมากได้ช่วยกันวางกรอบแนวคิดในการศึกษา มี
การเสนอแนะทฤษฎีและเทคนิคการบริหารงานต่างๆ มากมาย แตกต่างกันไปตามแต่ละ
สานกั ความคิดแต่ละยคุ สมัย ซึง่ การที่มนี กั วิชาการต่างๆ ช่วยกันคิดและเสนอแนะ “เนื้อหา
สาระ” ของการศกึ ษารัฐประศาสนศาตรแ์ ตกต่างกันน้ัน ถือได้วา่ เป็นพัฒนาการที่สาคัญของ
การศกึ ษาวชิ าน้แี ละเปน็ การชว่ ยกันสร้างเอกลักษณ์ ในระหว่างทศวรรษ ๙ ๐ การศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาได้ตกอยู่ในสภาพอลเวงและประสบกับวิกฤตการณ์
ทางเอกลักษณ์ ดงั คากลา่ วของอัลเลนชคิ (Allen Schick) ทว่ี า่
“วิชารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาได้ย่างก้าวเข้าสู่ทศวรรษ ๙ ๐ ด้วย
ความอลเวงและก้าวออกมาด้วยความอลเวงเช่นกัน ช่วงระยะเวลาดังกล่าวได้แสดงให้เห็น

Public Policy and Planning ๗

ว่า การโจมตีทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ด้ังเดิมที่เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งท่ีสองนั้น มีผล
ทาให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์นิ่งอยู่กับท่ีเสียมากกว่า ในวารสารรัฐประศาสนศาสตร์ของ
สหรัฐอเมริกา (Public Administration Review) ปรากฏว่า มีการตีพิมพ์บทความที่
พยายามหาทางออกให้กับวิชารัฐประศาสนศาสตร์น้อยลงกว่าทศวรรษท่ีผ่านมา แต่ทั้งน้ี
มไิ ดห้ มายความว่าเพราะทุกคนพึงพอใจกับสถานภาพของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ หากแต่
เป็นเพราะทุกคนเห็นว่าความพยายามเขียนบทความในลักษณะดังกล่าวแทบจะไม่มี
ประโยชนอ์ นั ใด”

ความรู้สึกท่ีว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา กาลังประสบกับสภาพ
อลเวงและขาดเอกลักษณ์ของลกั ษณะวชิ านี้ มิได้มเี ฉพาะแตอ่ ลั เลน ชิค เท่าน้ัน หากแต่ยังมี
นักวิชาการอีกมากมายหลายคนที่มีความรู้สึกเช่นน้ี เช่น ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo)
และ เอช จอร์ช เฟรเดอริคสัน (H.George Frederickson) เป็นต้น และเพ่ือที่จะช่วยแก้ไข
สภาพอลเวงและการขาดเอกลักษณ์ของลักษณะวิชา ใน ค.ศ. ๙๘ นักรัฐประศาสน
ศาสตร์อเมริกันจานวนหนึ่งได้เข้าร่วมประชุมสัมมนาที่มหาวิทยาลัยซีราคิวส์ (Syracuse)
มลรัฐนิวยอร์ก โดยการประชุมสัมมนาครั้งนี้ถือได้ว่าเป็นความพยายามครั้งท่ีสาคัญของ
นักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่ม “คลื่นลูกใหม่” ที่จะช่วยกันแสวงหาขอบข่ายและแนวทาง
การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์ใหม่ๆ เพื่อให้เป็นเอกลักษณ์ของลักษณะวิชา ถึงแม้ว่าในการ
ประชุมสัมมนาคร้ังนี้ผู้เข้าร่วมประชุมส่วนใหญ่จะได้โต้เถียงและมีทรรศนะที่ขัดแย้งกันใน
หลายประเด็นกต็ าม แตอ่ าจกลา่ วได้วา่ การประชุมสัมมนาคร้ังน้ีช่วยให้เกิดผลต่อการศึกษา
รฐั ประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกาอย่างน้อยทส่ี ุด ประการ คอื

( ) ทาให้เกิดการรวมตัวของนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มใหม่ขึ้นกลุ่มหน่ึง
ซ่ึงมีแนวคิดเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์ท่ีแตกต่างไปจากนักรัฐศาสตร์รุ่นเก่าท่ีมีอายุ
ค่อนข้างมาก และนักรัฐประศาสนศาสตร์รุ่นใหม่นี้เป็นท่ีรู้จักกันดีในนามกลุ่มรัฐประศาสน
ศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration) ซึ่งนักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มนี้เองที่มี
บทบาทอย่างมากต่อการพัฒนาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา นับต้ังแต่ต้น
ทศวรรษ ๙ ๐ เป็นต้นมาจนถึงทุกวันน้ี ดังจะเห็นได้จากงานเขียน งานวิจัย และการ
พัฒนาหลักสูตรการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในมหาวิทยาลัยและวิทยาลัยหลายแห่งใน
สหรฐั ฯ จนเปน็ แบบฉบับสาหรบั การพฒั นาหลักสูตรการศกึ ษาวชิ านี้ในประเทศกาลังพัฒนา
โดยทวั่ ไป

๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

( ) ถงึ แมว้ ่าในระหว่างการประชุมสัมมนาคร้ังน้ี ผเู้ ขา้ ร่วมประชุมจะมีการ
ถกเถียงและขัดแย้งทางความคิดในประเด็นต่างๆ อย่างมากดังกล่าวมาแล้วข้างต้นก็ตาม
แต่มีอยู่อย่างน้อยท่ีสุดประเด็นหน่ึงที่ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาส่วนใหญ่มีความคิดเห็นท่ี
สอดคล้องต้องกัน คือ ประเด็นท่ีว่าการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาใน
อนาคตน้ัน มีแนวโน้มท่ีจะให้ความสนใจศึกษาเก่ียวกับนโยบายสาธารณะมากย่ิงขึ้นเป็น
ลาดับ ท้ังน้ีส่วนหนึ่งเน่ืองจากการบริหารงานของรัฐตามแนวคิดใหม่น้ัน นักบริหารจะต้อง
ยึดถือเปูาหมายในเร่ืองของความเป็นธรรมทางสังคม (Social Equity) เพ่ิมข้ึนจาก
เปูาหมายอื่นๆ ท่ีเคยยึดถืออยู่แต่เดิม และเพ่ือที่จะให้สามารถบรรลุถึงเปูาหมายใหม่ได้
นับต้ังแต่บัดนี้เป็นต้นไป นักบริหารรุ่นใหม่จะต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมือง จะต้อง
เปลี่ยนทัศนคติเสียใหม่ว่าการบริหารไม่อาจแยกต่างหากออกจากการเมืองได้ นักบริหาร
จะตอ้ งเปน็ ท้ังผ้กู าหนดนโยบายสาธารณะและนานโยบายนั้นไปปฏบิ ัตดิ ว้ ย

. เน่ืองจากในระหว่างทศวรรษ ๙ ๐ มีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในหมู่ชาว
อเมริกันเกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น โดยเฉพาะอย่างย่ิง
นโยบายเกี่ยวกับสงครามในเวียดนาม จากการศึกษาวิเคราะห์ของธอมัส ดาย (Thomas
Dye) พบว่าในขณะที่ผู้นาฝุายบริหาร คือ อดีตประธานาธิบดีลินคอน จอห์นสัน (Lyncon
Johnson) และผนู้ าคนสาคัญๆ กลมุ่ หนง่ึ ของสภาคองเกรสมีความคิดเห็นว่าเป็นหน้าท่ีและ
ความรับผิดชอบของสหรัฐอเมริกาที่จะต้องช่วยปกปูองคุ้มครองรัฐบาลเวียดนามใต้ให้รอด
พ้นจากการรุกรานของลัทธิคอมมิวนิสต์ จึงได้กาหนดนโยบายต่างประเทศเก่ียวกับ
เวียดนามใตโ้ ดยทมุ่ เทความชว่ ยเหลือด้านต่างๆ ท้ังเงิน ทอง อาวุธยุทโธปกรณ์ การฝึกสอน
ทหารเวยี ดนามใต้ ตลอดจนการส่งทหารอเมริกนั เข้าไปร่วมรบโดยตรงกับทหารเวียดนามใต้
และต่อมาได้ประกาศใช้นโยบายขยายขอบเขตของสงคราม (Policy of Escalation) โดย
เพ่ิมกาลังรบของทหารอเมริกันในเวียดนามใต้ถึงกว่า 500,000 คน และทิ้งระเบิดเมือง
ตา่ งๆ ของเวียดนามเหนือ ผู้นาและสมาชิกของสภาคองเกรสอีกส่วนหนึ่ง และชาวอเมริกัน
วัยหนุ่มสาว โดยเฉพาะท่ีเป็นนักศึกษาในวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยต่างๆ ส่วนใหญ่
(ประมาณร้อยละ 70) กลับเห็นว่า นโยบายต่างประเทศในขณะนั้นเป็นสิ่งท่ีผิดพลาดอย่าง
มหันต์ เพราะจะนาความเดือดร้อนมาสู่ชาวอเมริกันและทาให้สหรัฐอเมริกาเสื่อมเสีย
ชอ่ื เสียง ดังนน้ั จงึ ไดด้ าเนนิ การประทว้ งตอ่ ต้านนโยบายนอ้ี ยา่ งรุนแรง จนเกิดการจราจลข้ึน
ในมหาวิทยาลัยหลายแห่ง ทาให้มีผู้บาดเจ็บและล้มตายเป็นจานวนมาก ชาวอเมริกันส่วน

Public Policy and Planning ๙

ใหญ่เริ่มเห็นคล้อยตามว่านโยบายต่างประเทศของสหัฐอเมริกาในเร่ืองน้ีไม่ถูกต้อง มติ
มหาชนเหล่านี้ได้มีอิทธิพลผลักดันให้ชนชั้นผู้นาในขณะน้ัน (ทั้งสมาชิกสภาคองเกรสและ
บุคคลในคณะรัฐบาล) ที่คัดค้านนโยบายดังกล่าวมีจานวนเพิ่มขึ้นเป็นลาดับ จนอดีต
ประธานาธิบดีจอห์นสันได้ประกาศไม่สมัครรับเลือกต้ังเป็นประธานาธิบดี ซ้าอีกสมัยหน่ึง
ใน ค.ศ. ๙ ๘ และต่อมาในสมัยของอดีตประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน (Richard Nison)
ได้มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศเดิมเสียใหม่ด้วยการถอนกาลังรบกลับประเทศ
และสง่ มอบภาระการสู้รบให้เวียดนามใต้รับไปดาเนินการเองตามลาพัง จนกระทั่งต้องพ่าย
แพ้แก่ฝาุ ยคอมมวิ นสิ ต์ในทส่ี ุด

๑.๔ ความสาคญั ของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ
การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นส่ิงที่สาคัญและจาเป็นสาหรับผู้ศึกษาทาง

รฐั ศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ทง้ั นีเ้ นื่องจากการมองสภาพปัญหาความเป็นจริงบอกว่า
ขณะนี้ปัญหาของชาติโดยส่วนรวมและส่วนเฉพาะอยู่ตรงไหน เพราะจะต้องมองท้ังระบบ
โลก ภูมิภาค ระดับประเทศและระดับพื้นที่ โดยเฉพาะกลุ่มท่ีมีสถานภาพทางเศรษฐกิจ
การศึกษา ความปลอดภัยอยใู่ นระดบั ใด๘

นโยบายสาธารณะนนั้ รัฐบาลไดก้ าหนดขึ้นเพ่ือใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซ่ึง
นโยบายสาธารณะมคี วามสาคญั ใน ด้าน ดังนี้

๑) รัฐบาล เมื่อพิจารณาความสาคัญต่อผู้กาหนดนโยบายต่อผู้กาหนดนโยบาย
ประการแรก ส่วนใหญ่ผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อการกาหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ
รัฐบาล หากรัฐบาลกาหนดนโยบายท่ีสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ทั้งในด้าน
ค่านิยมของสังคมและการดารงชีวิตอย่างมีคุณภาพของประชาชน จะทาให้รัฐบาลได้รับ
ความศรทั ธาเชอื่ ถือจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ารัฐบาลสามารถผลักดันให้นโยบาย
นาไปสู่การปฏิบัติได้ จะยิ่งทารัฐบาลได้รับการยอมรับและความนิยมจากประชาชน แต่ถ้า
รัฐบาลกาหนดนโยบายท่ีไม่สอดคล้องกับค่านิยม หรือความต้องการของประชาชาน
ประชาชนอาจรวมตัวกนั คัดค้านเพื่อกดดันให้รัฐบาลเปล่ียนนโยบายหรืออาจมีผลรุนแรงถึง

๘ บญุ ทนั ดอกไธสง. ขอบข่าย รฐั ประศาสนศาสตร์ ยคุ โลกาภวิ ัฒน,์ (กรงุ เทพมหานคร : สานักพมิ พป์ ัญญาชน,

), หน้า .

๑๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

ข้ันทาให้รัฐบาลต้องลาออกหรือยุบสภา ดังน้ันนโยบายสาธารณะมีความสาคัญต่อ
เสถียรภาพทางการเมอื งของรฐั บาล

๒) ขา้ ราชการ นโยบายสาธารณะซึ่งถูกกาหนดโดยรัฐบาลและรัฐบาลผลักดันให้
มีการนานโยบายไปปฏิบัติโดยข้าราชการ จึงมีความสาคัญต่อข้าราชการในฐานะผู้นา
นโยบายไปปฏิบตั หิ รือเปน็ แนวทางในการปฏิบัตงิ าน

๓) ประชาชน การปกครองในระบอบประชาธิปไตย นโยบายสาธารณะถูกกาหนด
โดยรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลเป็นตัวแทนของประชาชน เม่ือกาหนดนโยบายแล้วข้าราชการจะนา
นโยบายไปปฏิบัติ ผู้ที่รับผลจากการปฏิบัติตามนโยบายก็คือ ประชาชน ดังน้ัน นโยบายมี
ความสาคัญในฐานะที่เป็นแนวทางในการตัดสินใจเลือกรัฐบาล และมีความสาคัญต่อการ
แก้ไขปัญหาและพฒั นาคณุ ภาพชีวติ ทีด่ ีของประชาชน หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงก็คือ ประชาชน
มีสิทธิเลือกนโยบายด้วยตนเองผ่านพรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกต้ังและประชาชนก็
ได้รับผลกระทบจากนโยบายน้ัน แต่การปกครองในระบบเผด็จการ ประชาชนจะเป็นผู้
ได้รับผลกระทบจากนโยบายอย่างเดียว สรุปก็คือ ไม่ว่าจะเป็นการปกครองในรูปแบบใด
การดารงชีวติ ของประชาชนจะถูกกากบั โดยนโยบาย

๔) ผู้ศึกษานโยบายสาธารณะ ปัจจุบันมีการเปิดสอนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ
ในหลายมหาวิทยาลัยทั้งระดับปริญญาตรี ปริญญาโท และปริญญาเอก ดังน้ันนโยบาย
สาธารณะจึงมีความสาคัญต่อผู้ศึกษา เพื่อทาการวิเคราะห์เสนอแนะเผยแพร่ความรู้
เกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

สรปุ ความไดว้ า่ นโยบายสาธารณะมคี วามสาคญั ตอ่ ประเทศชาติและสังคมโดยรวม
เน่ืองจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการดาเนินกิจกรรมของรัฐบาล ซ่ึงเปรียบเสมือน
แผนปฏิบัติงานของรัฐบาล โดยเป็นตัวกาหนดผลประโยชน์ของประเทศและกาหนดทิศ
ทางการพฒั นาประเทศ

๑.๕ ลักษณะของนโยบายสาธารณะและประเภทของนโยบายสาธารณะ
การศกึ ษาเก่ียวกับนโยบายมีขอบเขตกว้างขวาง ท้ังน้ีข้ึนอยู่กับลักษณะเฉพาะหรือ

เปูาประสงค์ของนโยบาย การจาแนกประเภทของนโยบายจึงเป็นเคร่ืองมือสาคัญในการ
ขยายมุมมองเก่ียวกับนโยบายและสามารถทาให้เข้าใจวัตถุประสงค์ ความมุ่งเน้น หรือ
กรอบคิดในการกาหนดนโยบายท่ีอาจจะอิงหรือใช้แนวคิดทฤษฎีและตัวแบบต่างๆ

Public Policy and Planning ๑๑

การศึกษาทาความเข้าใจประเภทของนโยบายยังช่วยให้สามารถเข้าใจความแตกต่างและ
สามารถเปรียบเทียบนโยบายในลักษณะต่างๆ เป็นการเสริมความรู้ความเข้าใจเก่ียวกับ
คณุ ลกั ษณะของนโยบายได้ชัดเจนยงิ่ ขนึ้

นักวิชาการได้มีการจาแนกประเภทของนโยบายไว้ในลักษณะต่างๆ เช่น ริปเลย์
และ แฟรงกลนิ (Ripley and Flanglin)๙ จาแนกนโยบายตามมาตรการในการควบคุมดูแล
สิทธิประโยชน์ของส่วนรวม ประกอบด้วย ) นโยบายกระจายผลประโยชน์เพ่ือส่วนรวม
) นโยบายกากับการให้สิทธิประโยชน์เชิงการแข่งขัน ) นโยบายควบคุมดูแลเพื่อปูองกัน
สทิ ธปิ ระโยชน์ และ ) นโยบายการจัดสรรทรัพยากร

โลวาย (Lowi) ๐ จาแนกประเภทของนโยบายตามลักษณะเนื้อหาและ
วัตถุประสงค์ของนโยบาย ออกเป็น ประเภท คือ ) นโยบายเกี่ยวกับการจัดระเบียบ
กฎเกณฑ์ (regulatory policy) ) นโยบายเก่ียวกับการกระจายทรัพยากร (distribution
policy) ) นโยบายเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (redistribution policy) และ )
นโยบายตน้ แบบ (constituent policy)

ดาย (Dye) ได้จาแนกประเภทของนโยบายโดยใช้หลักเกณฑ์ของลักษณะ
กิจกรรมหรือภารกิจ โดยแบ่งออกเป็น ประเภทคือ ) นโยบายปูองกันประเทศ )
นโยบายตา่ งประเทศ ) นโยบายการศึกษา ) นโยบายสวัสดิการ ) นโยบายรักษาความ
สงบเรียบร้อยภายใน ) นโยบายทางหลวง ) นโยบายภาษีอากร ๘) นโยบาย
เคหะสงเคราะห์ ๙) นโยบายประกันสังคม ๐) นโยบายพัฒนาชุมชนเมือง ) นโยบาย
สาธารณสขุ และ ) นโยบายเศรษฐกจิ

เทอร์รี (Terry) จาแนกนโยบายตามระดับชั้นการบริหารองค์การ โดยจาแนก
เป็น ประเภท คือ ) นโยบายข้ันพ้ืนฐาน (basic policy) ) นโยบายทั่วไป (general
policy) และ ) นโยบายเฉพาะแผนกงาน (department policy)

๙ Ripley, Randall B. and Franklin,Grace A. Congress, the bureaucracy, and public policy.
Pacific Grove, Calif : Brooks/Cole Publishing. 1991, p.76.

๐ Lowi, Theodore, J. The end of liberalism : ideology, policy, and the crisis of public
authority. NewYork : Norton. 1972, p.54.

Dye, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J : Prentice Hall. 1992,
p.112.

Terry, George R . Principles of management. Homewood, Illinois :Richard D. Irwin, Inc.
1997, p.38.

๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

สาหรับการจาแนกนโยบายตามเน้ือหาท่ีเป็นการจาแนกตามเร่ืองของนโยบาย
การศกึ ษานนั้ มิทเชลล์ (Mitchell) ได้แบ่งนโยบายออกเป็น ประเภท คือ ) นโยบาย
ด้านความเสมอภาค ) นโยบายด้านการบริหาร ) นโยบายด้านการเรียนการสอน และ
) นโยบายด้านเศรษฐศาสตร์การศึกษา นอกจากน้ียังมีการจาแนกนโยบายการศึกษาโดย
ใช้เกณฑ์คุณค่าหรือค่านิยมของสังคมว่าเน้นคุณค่าด้านใดเป็นเกณฑ์ในการแบ่ง ซ่ึงแบ่ง
ออกเป็น ) นโยบายด้านความเสมอภาค ) นโยบายด้านประสิทธิภาพ ) นโยบายด้าน
เสรภี าพ และ ) นโยบายด้านความเปน็ เลศิ

จะเห็นได้ว่า นโยบายมีลักษณะการจาแนกที่แตกต่างข้ึนอยู่กับเกณฑ์ จุดมุ่งหมาย
หรือกรอบความคิดของนักวิชาการแต่ละคน จึงทาให้เกิดการจาแนกที่หลากหลายวิธีการ
จากลักษณะการจาแนกนโยบายตามท่ีได้กล่าวข้างต้น เป็นการจาแนกที่มีความแตกต่าง
หลากหลายวิธี ในทีน่ ี้ขอนาเสนอลักษณะการจาแนกท้ัง ประเภท มลี ักษณะสาคญั ดงั นี้

๑.๕.๑. การจาแนกตามระดบั ของการบริหาร

การจาแนกนโยบายโดยวิธีน้ีนโยบายการศึกษาอาจจาแนกได้เป็น ( ) นโยบาย
ระดับชาติ ( ) นโยบายระดบั หน่วยงาน และ ( ) นโยบายระดับหน่วยงานยอ่ ย

นโยบายการศึกษาระดับชาติ ได้แก่ นโยบายที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ แผนการศึกษาแห่งชาติ และนโยบายของรัฐบาลด้าน
การศึกษา นโยบายระดับน้ีเป็นนโยบายข้ันพ้ืนฐานที่หน่วยงานการศึกษาทุกหน่วยงาน
จะตอ้ งนาไปปฏบิ ตั ิ

นโยบายระดับหนว่ ยงาน เป็นนโยบายระดับกรมหรือสานักงาน ได้แก่ สานักงาน
เลขาธิการสภาการศึกษา สานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน สานักงาน
คณะกรรมการการอุดมศึกษา หรือหน่วยงานท่ีมีฐานะเทียบเท่า เช่น มหาวิทยาลัย
หนว่ ยงานเหล่าน้ีมีหน้าที่ท้ังในการเสนอนโยบาย และการนานโยบายไปปฏิบัติ เช่น หน้าที่
ของคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.

Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. “Alternative Policy Mechanism fot
Influencing School Performance,” Educational Researcher. 13 (May 1984), p.11.

Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. Educational
governance and administration. (Englewood Cliffs, N.J. : Prentice Hall. 1992), p.24.

Public Policy and Planning ๑๓

ฉบับแก้ไข (ฉบับท่ี ) พ.ศ. คือ “คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานมี

หน้าท่ีในการพิจารณาเสนอนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐาน และหลักสูตรแกนกลางให้

สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนการศึกษาแห่งชาติ การ

สนับสนุนส่งเสริมทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาข้ัน

พ้ืนฐาน” จะเห็นได้ว่า นโยบายระดับหน่วยงานเป็นนโยบายที่ครอบคลุมภารกิจของ

หน่วยงานและจะตอ้ งสอดคล้องกับนโยบายระดบั ชาติ

นโยบายระดับหน่วยงานย่อย เป็นนโยบายของหน่วยงานระดับกอง ฝุายหรือ

แผนก ได้แก่ สานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา สถานศึกษา ลักษณะของนโยบายน้ีจะเป็นแนว

ปฏิบัติท่ีกาหนดขึ้นเพ่ือเป็นแนวทางสาหรับการนานโยบายของหน่วยงานระดับกรมหรือ

สานักงานไปปฏิบตั ิ ตวั อย่างเช่น สานักงานเขตพื้นที่การศึกษาแห่งหนึ่ง ได้กาหนดนโยบาย

ในเรื่องการยกระดับผลสัมฤทธ์ิทางการเรียนของนักเรียนเพ่ือตอบสนองนโยบายของของ

กระทรวงศึกษาธิการในด้านการพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา ว่า “เร่งรัดการ

ยกระดับผลสัมฤทธิ์การเรียนของนักเรียนในทุกกลุ่มสาระ โดยเน้นให้ครูผู้สอนจัดระบบ

ข้อมูลและโครงการช่วยเหลือเด็กกลุ่มอ่อนในกลุ่มสาระที่รับผิดชอบเป็นรายคน รวมท้ังให้

ผู้บริหารและศึกษานิเทศก์ที่รับผิดชอบนิเทศช่วยเหลือสนับสนุนและติดตามผล รายงาน

ความก้าวหน้าเป็นระยะๆภาคเรยี นละ 1 คร้ัง”

๑.๕.๒. จาแนกตามระดับการศึกษา
การจัดการศึกษามีหลายระดับ ตั้งแต่ระดับช้ันอนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย ดังนั้น
การกาหนดนโยบายการศกึ ษาจึงมักกาหนดตามระดับ ดงั นี้
) นโยบายระดับก่อนประถมศึกษาเป็นนโยบายในการจัดการศึกษาให้กับเด็ก
ปฐมวัยตั้งแต่ ๐- ขวบ
) นโยบายระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน การศึกษาข้ันพ้ืนฐาน คือการศึกษาท่ีจัดไม่
น้อยกว่า ปี ก่อนระดับอุดมศึกษา เป็นนโยบายท่ีครอบคลุมการจัดการศึกษาต้ังแต่
ระดับประถมศึกษาจนถึงมัธยมศึกษา
) นโยบายระดับอดุ มศึกษา เป็นนโยบายการศึกษาที่ต่อจากการศึกษาขั้นพื้นฐาน
มี ระดบั คือ ระดับต่ากว่าปริญญาและระดบั ปริญญา

๑๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

) นโยบายระดับอาชีวศึกษา เป็นนโยบายการจัดการอาชีวศึกษาและฝึกอบรม
วิชาชีพ

๑.๕.๓. จาแนกตามบทบาทหน้าทขี่ องหนว่ ยงาน
หน่วยงานแต่ละหน่วยมีหน้าท่ีหลักต้องปฏิบัติ เช่น สานักงานคณะกรรมการ
การศึกษาข้นั พ้ืนฐาน มีหน้าท่ีหลักในการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน สานักงานคณะกรรมการ
การอาชีวศึกษา มีหน้าที่ในการจัดการศึกษาในระดับอาชีวศึกษา ก็จะมีหน้าท่ีในการ
พิจารณาเสนอนโยบายของแต่ละหน่วยงานให้สอดคล้องกับบทบาทหน้าท่ีของหน่วยงาน
และระดับการจัดการศึกษาของหน่วยงานตนหรือในระดับอุดมศึกษาซึ่งมีบทบาทหน้าที่
จาแนกได้เป็น ด้าน ก็สามารถจะกาหนดนโยบาย ท้ัง ด้าน คือ นโยบายด้านการ
จัดการเรียนการสอน นโยบายด้านการวิจัย นโยบายด้านการบริการวิชาการ นโยบายด้าน
การทานุบารุงศิลปวฒั นธรรม และนโยบายดา้ นการบรหิ าร
ในกรณีของหน่วยงานอื่นๆ เช่น ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
สานักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ก็จะมีหน้าที่ดูแลเก่ียวกับการพัฒนาระบบสารสนเทศ
เพื่อสนับสนุนการจัดการเรียนรู้และ การบริหารจัดการ เป็นศูนย์กลางเครือข่าย
อินเทอร์เน็ตเพื่อการศึกษา และพัฒนาระบบฐานข้อมูลสารสนเทศกลางระดับกระทรวง
และระดับสานักงานปลัดกระทรวง ก็จะต้องมีหน้าที่เสนอนโยบาย แผนแม่บท แผนปฏิบัติ
การ ด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสอ่ื สาร

๑.๕.๔. จาแนกตามเน้อื หา
การจาแนกตามเนื้อหาเป็นการจาแนกตามเรื่องของนโยบายการศึกษา นโยบาย
การศกึ ษาทเ่ี ปน็ ที่สนใจและมีผู้ศึกษามาก คือ นโยบายเกี่ยวกับ ) ความเสมอภาค ) การ
บริหาร ) การเรียนการสอน และ ) เศรษฐศาสตร์การศึกษา ซึ่งในแต่ละเร่ืองล้วนมี
ความสาคญั และสามารถแยกยอ่ ยได้อกี หลายหวั ข้อ
ปญั หาสาคัญของความเสมอภาค คือเรื่องเช้อื ชาติ ความไม่เท่าเทียมกันของคนต่าง
เช้ือชาติ สัญชาติ ความยากจน ความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างโรงเรียนในเมืองกับ

Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. “Alternative Policy Mechanism fot
Influencing School Performance,” Educational Researcher. 13 (May 1984), p.35.

Public Policy and Planning ๑๕

โรงเรียนในชนบท ความจาเป็นต้องจัดการศึกษาให้กับเด็กด้อยโอกาส หรือความได้เปรียบ
เสยี เปรยี บระหวา่ งเพศของผูเ้ รียน

ด้านการบริหารการศึกษา ปัญหาสาคัญคือ อานาจหน้าท่ีในการจัดการศึกษา
ระหว่างรัฐและท้องถ่ิน การกระจายอานาจในการจัดการศึกษา การมีส่วนร่วมในการจัด
การศึกษาของผู้มีส่วนเก่ียวข้อง การเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มครูและกลุ่มผู้บริหาร การ
ปฏริ ูประบบโรงเรยี นและปัญหาการสนับสนนุ โรงเรยี นรฐั และเอกชน

ด้านการเรียนการสอน เรื่องที่ศึกษากันมาก คือ หลักสูตร การทดสอบหรือการ
ประเมินผลสมั ฤทธิ์ทางการเรียน การออกใบอนุญาตประกอบวิชาชีพครู กระบวนการเรียน
สอน บทบาทครู และประสทิ ธผิ ลของโรงเรยี น

ด้านเศรษฐศาสตร์การศึกษา เร่ืองท่ีศึกษามาก ได้แก่ เร่ืองการคาดคะเนกาลังคน
การศึกษาเกี่ยวกับทุนมนุษย์ (human capital) และความพยายามที่จะวัดผลิตภาพ
(productivity) ของการศึกษาโดยหาความสัมพันธ์ระหว่างผลลัพธ์ของโรงเรียนและ
ทรพั ยากรทใี่ ชใ้ นกระบวนการผลติ

๑.๕.๕.จาแนกตามคณุ คา่ (values)
การจาแนกตามคุณค่านี้เป็นการจาแนกตามคุณค่าหรือค่านิยมของสังคมในน้ันว่า
เน้นคุณค่าในด้านใด สาหรับนโยบายในการจัดการศึกษาของสหรัฐอเมริกาเน้นคุณค่าอยู่
สามประการ คือ ความเสมอภาค (equity) ประสิทธิภาพ (efficiency) และ เสรีภาพ
(liberty) ในระยะแรกสหรัฐอเมริกาเน้นความเสมอภาคก่อน ต่อมาจึงเน้นนโยบาย
ประสิทธิภาพและเสรีภาพ นอกจากคุณค่าสามประการน้ีแล้ว ยังมีคุณค่าที่สาคัญอีก
ประการหนึ่ง คือ ความเป็นเลิศ (excellence) นโยบายการศึกษาจึงอาจจาแนกเป็น
ประเภท คอื
ก) นโยบายด้านความเสมอภาค
ข) นโยบายด้านประสทิ ธภิ าพ
ค) นโยบายดา้ นเสรีภาพ
ง) นโยบายด้านความเป็นเลศิ

Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. Educational
governance and administration. (Englewood Cliffs, N.J. : Prentice Hall. 1992), p.76.

๑๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

นโยบายด้านความเสมอภาคเป็นนโยบายท่ีเน้นความเสมอภาคในการเข้าเรียน
ความเสมอภาคในการได้รับทรัพยากรอุดหนุน และความเสมอภาคในการมีบทบาทใน
กระบวนการตดั สนิ ใจ นโยบายด้านประสิทธิภาพเป็นนโยบายที่เน้นการใช้ทรัพยากรให้เกิด
ประโยชน์สูงสุด ในการบริหารการศึกษาได้มีการนาเทคนิคใหม่ๆ มาใช้ในการบริหารเพ่ือ
เพ่ิมประสิทธิภาพ คุณค่าด้านเสรีภาพ คือ การให้ความเป็นอิสระในการบริหารแก่ท้องถิ่น
และการให้อานาจในการจัดการศึกษาแก่เอกชน การอนุญาตให้เอกชนจัดต้ังโรงเรียน
วทิ ยาลยั และมหาวทิ ยาลยั เป็นมาตรการท่จี ัดตามนโยบายน้ี ด้านความเป็นเลิศทางวิชาการ
มีความหมายหลายอย่างท่ีสาคัญ คือการจัดการศึกษาท่ีมีคุณภาพ คุณค่าท้ัง ประการนี้
เปน็ หลักสาคัญอยา่ งหน่งึ ในการจาแนกนโยบายการศกึ ษา

ในการกาหนดนโยบายการศึกษาของไทย คุณค่าท้ัง ประการมีอิทธิพลต่อผู้
กาหนดนโยบายการศึกษาอย่างมาก ระบบการสอบโควตาของมหาวิทยาลัยในภูมิภาค
ระบบการจบั สลากเข้าเรียนในโรงเรียนมัธยมศึกษา และนโยบายเรียนฟรี เป็นตัวอย่างของ
นโยบายด้านความเสมอภาค การจัดตั้งโรงเรียนวิทยาศาสตร์ เช่น โรงเรียนมหิดลวิทยา
นุสรณ์ โรงเรียนจุฬาภรณราชวิทยาลัย แสดงถึงการเน้นคุณค่าด้านความเป็นเลิศ การคิด
ค่าใช้จ่ายรายหัวและการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสัมฤทธ์ิ เป็นตัวอย่างของการเน้น
คุณค่าด้านประสิทธิภาพ ตัวอย่างคุณค่าด้านเสรีภาพ คือ การสนับสนุนให้เอกชนจัด
การศกึ ษาทุกระดบั ตัง้ แตร่ ะดับอนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย

กล่าวโดยสรุป การจาแนกประเภทของนโยบายการศึกษาทาได้หลายวิธี แต่ละวิธี
ยึดหลักแตกต่างกัน นโยบายการศึกษาบางเรื่องอาจจาแนกได้ท้ัง ประเภท ดังได้กล่าว
แล้ว ทั้งนี้เพราะว่า การจาแนกประเภทเป็นการจาแนกตามแนวคิด ซึ่งมีหลายลักษณะ แต่
นโยบายท่นี าไปปฏิบตั ิเป็นการกระทาเพียงอย่างเดียว การกระทาอย่างหน่ึงอาจวิเคราะห์ได้
หลายมิติ นโยบายเรอ่ื งหนง่ึ จึงสามารถจาแนกไดห้ ลายมิติขึ้นอยกู่ ับหลักท่ผี ้จู าแนกยดึ ถือ

๑.๖ ความสมั พันธ์ระหวา่ งนโยบายกับแผน
นโยบายมีความสาคญั ในฐานะทเ่ี ปน็ กรอบในการพัฒนา และเป็นกรอบแนวทางใน

การวางแผน ดังนั้นนโยบายและแผน จึงเป็นสงิ่ ทีม่ คี วามสัมพันธก์ ันอย่างใกล้ชิด โดยเป็นทั้ง
สว่ นสาเหตหุ รอื เป็นต้นแบบในการวางแผน ในขณะเดียวกันนโยบายก็เป็นองค์ประกอบของ
แผนพัฒนาการศึกษาด้วย การศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายและแผน จึงช่วยให้

Public Policy and Planning ๑๗

เกิดความเข้าใจถึงความเชื่อมโยงของนโยบายและแผนซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นประโยชน์อย่างย่ิง
ต่อการนานโยบายไปปฏิบัติ ในท่ีน้ีจึงขอกล่าวถึงความสัมพันธ์ของนโยบายและแผนใน
ลักษณะ คอื ) ความสมั พันธ์ในฐานะท่ีนโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน และ )
ความสัมพันธ์ในฐานะท่ีนโยบายเป็นส่วนหนึ่งของแผนพัฒนาหรือแผนกลยุทธ์ขององค์การ
รายละเอยี ดนาเสนอดงั ตอ่ ไปน้ี

) ความสัมพันธ์ในฐานะที่นโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน
ความสัมพันธ์ในลักษณะน้ีเป็นการนาเสนอตามตัวแบบการนานโยบายไปปฏิบัติ“The
Policy - Program - Implementation Process: The PPIP Model) ของอเล็กซาน
เดอร์ (Alexander, 1985) แสดงถึงความสัมพันธ์ที่มีแผนเป็นจุดเชื่อมระหว่างนโยบาย
(policy) กับการนานโยบายไปปฏิบัติ (implementation) โดยตัวแบบน้ีอธิบายถึง
กระบวนการที่เร่ิมต้นด้วยสิ่งเร้าที่กระตุ้นให้เกิดนโยบาย (stimulus) แล้วจึงมีการกาหนด
นโยบาย (policy) จากนั้นจึงมีการกาหนดแผนงาน (program) ซึ่งเป็นการนานโยบายไป
แปลงให้เป็นรูปธรรมในลักษณะของแผนงานและการนาไปปฏิบัติ (implementation) ดัง
แผนภาพที่ .

สงิ่ เรา้ นโยบาย แผนงาน การนาไปปฏิบตั ิ

แผนภาพท่ี ๑.๑ : ความสมั พันธ์ระหวา่ งนโยบายและแผน

จากความสัมพันธ์ที่นโยบายเป็นกรอบแนวทางในการวางแผน ซึ่งทาให้นโยบาย
เปน็ ตัวตงั้ ในการวางแผนการดาเนนิ การในระดับต่างๆ ดังเชน่ ในการบริหารประเทศรัฐบาล
ซึ่งมีนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย ให้คณะรัฐมนตรีจัดทาแผนบริหารราชการแผ่นดินแสดงมาตรการและ
รายละเอียด แนวทางการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหาราชการแผ่นดิน ซ่ึงต้อง
สอดคล้องกับแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐในการบริหารราชการแผ่นดิน หลังจากน้ันก็จะมี
การมอบหมายให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐนาแผนบริหารราชการแผ่นดินไป

๑๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

ประกอบการจัดทาแผนปฏิบัติราชการ ปี และแผนปฏิบัติราชการประจาปีต่อไป และ
หน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงก็จะทาแผนปฏิบัติราชการของหน่วยงานรองรับ ดังเช่น
“นโยบายการจัดให้ทุกคนมีโอกาสได้รับการศึกษาฟรี ปี ต้ังแต่อนุบาลไปจนถึง
มธั ยมศกึ ษาตอนปลาย พร้อมท้ังเพ่ิมประสิทธิภาพการบริหารจัดการให้เกิดความเสมอภาค
และความเป็นธรรมในโอกาสทางการศึกษาแก่ประชากรในกลุ่มผู้ด้อยโอกาสทั้งผู้ยากไร้ ผู้
พกิ ารหรือทพุ พลภาพ ผอู้ ยู่ในสภาวะยากลาบาก ผบู้ กพรอ่ งทางร่างกายและสติปัญญา และ
ชนต่างวัฒนธรรม รวมทั้งยกระดับการพัฒนาศูนย์เด็กเล็กในชุมชน” กระทรวงศึกษาธิการ
เป็นผู้รับผิดชอบในฐานะเป็นหน่วยงานหลักที่จะต้องมอบหมายให้หน่วยงานต่างๆ เช่น
สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน สานักงานการอาชีวศึกษา สานักงาน
คณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน และสานักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและ
การศึกษาตามอัธยาศัย ดาเนินการวางแผนรองรับ เพื่อให้การปฏิบัติตามนโยบายดังกล่าว
บรรลุผลสาเร็จ หน่วยงานตา่ งๆกต็ ้องรับผิดชอบในการวางแผนใหส้ อดคลอ้ งกันนโยบาย

๒) ความสมั พันธใ์ นฐานะท่ีนโยบายเปน็ ส่วนหน่งึ ของแผนพัฒนาการศกึ ษา
แผนพัฒนาการศึกษาน้ันจะมีนโยบายปรากฏเป็นส่วนหนึ่งของแผนเหล่านั้น และ
เป็นกรอบทิศทางในการดาเนินการของแผน เช่น แผนการศึกษาแห่งชาติ สิ่งที่กาหนดเป็น
พื้นฐานเบ้อื งตน้ คอื วัตถุประสงค์และนโยบาย และจากแนวนโยบายจะมีการกาหนดกรอบ
การดาเนินงานในแนวนโยบายน้ัน นอกจากน้ันจากการศึกษากรอบทิศทางการพัฒนา
การศึกษาในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับท่ี (พ.ศ. ๐- )
ซ่ึงเป็นการจัดทากรอบการดาเนินการเพื่อให้สอดคล้องกับแผนการศึกษาแห่งชาติ อันเป็น
การวางกรอบยุทธศาสตร์และการดาเนินการในการพัฒนาการศึกษาของประเทศ จะเห็นได้
ว่ามีการกาหนดโครงสร้างของแผนโดยมีนโยบายเป็นองค์ประกอบหน่ึง ในลักษณะน้ีจึง
สามารถเปน็ ส่วนหนึ่งของแผนตามที่ได้กลา่ วแล้ว
ดังน้ัน จึงอาจกล่าวได้ว่า นโยบายมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับการวางแผน และไม่
สามารถจะแยกออกจากกันได้ หากพิจารณาในด้านกระบวนการจัดทานโยบายและแผน

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาการศึกษา. กรอบทศิ ทางการพัฒนาการศกึ ษาในชว่ งแผนพัฒนา เศรษฐกิจ และ
สังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550-2554) ท่ีสอดคล้องกับแผนการศึกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2545-2559).
กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แหง่ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2551, p.68.

Public Policy and Planning ๑๙

นโยบายจะเป็นต้นแบบหรือเป็นกรอบทิศทางในการจัดทาแผนของหน่วยงาน แต่หาก
พิจารณาในด้านขององค์ประกอบของแผน นโยบายสามารถเปน็ ส่วนหนึ่งของแผนพฒั นา

๑.๗ ความหมายของการวางแผน
การวางแผนเป็นข้ันตอนสาคัญของการนานโยบายไปปฏิบัติ ท้ังนี้เพราะแผนเป็น

รูปธรรมของนโยบาย ผู้บริหารหน่วยงานจาเป็นต้องศึกษาวิเคราะห์นโยบายให้เข้าใจอย่าง
ถูกต้องชัดเจนเพ่ือจะนามาเป็นกรอบทิศทางในการวางแผน การวางแผนจึงเป็นหน้าท่ี
สาคัญอย่างหน่ึงของผู้บริหาร เป็นรากฐานท่ีสาคัญของการสร้างความสาเร็จในการ
บริหารงาน ผู้บริหารที่ประสบความสาเร็จ สามารถนาพาองค์การให้บรรลุตามจุดมุ่งหมาย
ต้องมีความสามารถในการวางแผนซ่ึงเป็นการคาดการณ์ในอนาคตและวางแนวทางปฏิบัติ
เพอื่ บรู ณาการและประสานกจิ กรรมตา่ งๆขององคก์ าร

ในการบริหารองค์การ เม่ือกล่าวถึงการวางแผน ย่อมหมายถึง การวางแผนท่ีเป็น
ทางการ (formal planning) ซ่ึงจะมีเปูาหมายและการระบุเวลาเฉพาะในการดาเนินการ
เป็นแผนท่ีเขียนถึงเปูาหมายและวิธีการดาเนินการไว้เป็นลายลักษณ์อักษร โดยให้บุคลากร
ในองค์การได้ร่วมรับรู้ และสร้างความเข้าใจร่วมกันเพ่ือสามารถจะนาไปปฏิบัติได้ อันเป็น
การลดความคลุมเครือไม่ชัดเจน

โดยมีนักวชิ าการไดใ้ ห้ความหมายของการวางแผนไว้ดงั น้ี
คนุ ทซ์ และ โอดอนเนลล์ (Koontz and O’Donnell) ๘ กลา่ วถึง การวางแผน ว่า
เปน็ กระบวนการทีใ่ ช้สติปญั ญาและความมุง่ ม่ันทช่ี ัดเจนในการพิจารณาแนวทางปฏิบัติหรือ
ชดุ การกระทาที่เหมาะสม โดยอยบู่ นพื้นฐานของการตัดสินใจที่มีจุดมุ่งหมาย ความจริงและ
การพิจารณาสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ได้ให้ความหมายของการวางแผนว่า คือ การ
ตดั สนิ ใจล่วงหน้าวา่ จะทาอะไร ทาอยา่ งไร ทาเมื่อใด และใครเป็นผู้กระทา การวางแผนเป็น
สะพานเชื่อมช่องว่างจากปัจจุบันไปสู่อนาคตตามท่ีต้องการ และทาให้ส่ิงต่างๆ เกิดขึ้นตาม
ความต้องการ

๘ Koontz, Harold ; O’Donnell, Cyril and Weihich,Hrinz. Management. (New York : McGraw-
Hill. 1984, p.126.

๒๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

อัคคอฟ (Ackoff) ๙ ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง การออกแบบส่ิงท่ี
ประสงค์ในอนาคตและการกาหนดแนวทางที่มีประสิทธิผลเพื่อบรรลุส่ิงท่ีพึงประสงค์ ซึ่ง
สอดคล้องกับฮอลท์ (Holt, ๙๙๐) ให้ความหมายว่า เป็นกระบวนการในการกาหนด
วัตถุประสงค์ขององค์การและวิธีการเพ่ือการบรรลุวัตถุประสงค์ท่ีกาหนดไว้ วัตถุประสงค์
ขององคก์ ารคือผลลัพธ์ที่ประสงคใ์ หเ้ กดิ ขน้ึ ในอนาคต

รอบบินส์ และคูลเตอร์ (Robbins and Coulter) ๐ ให้ความหมายไว้ว่า การ
วางแผน หมายถึง การกาหนดเปูาหมายขององค์การ การสร้างกลยุทธ์เพื่อให้บรรลุ
เปูาหมายที่ต้ังไว้ พร้อมกับเสริมให้เห็นว่าการวางแผนยังเป็นการดาเนินการบูรณาการและ
ประสานการดาเนินกิจกรรมต่างๆขององคก์ าร

ธงชัย สันติวงษ์ ( ๙) ให้ความหมายว่า เป็นกระบวนการท่ีบุคคลหรือ
องค์การตัดสนิ ใจล่วงหนา้ เกย่ี วกบั งานบางอยา่ งทจี่ ะกระทาในอนาคต กระบวนการดังกล่าว
จะประกอบดว้ ยข้นั ตอนตา่ งๆ ท่ีเปน็ ชดุ กิจกรรมท่ตี ่อเนื่อง

จากคาจากัดความดังกล่าวข้างต้น กล่าวโดยสรุปได้ว่า การวางแผน หมายถึง การ
พิจารณาตัดสินใจล่วงหน้าถึงจุดมุ่งหมายและแนวทางการปฏิบัติขององค์การเพื่อให้บรรลุ
จุดมุ่งหมายที่ต้ังไว้ โดยมีขั้นตอนการดาเนินการท่ีต่อเนื่องที่เป็นการประสานการดาเนิน
กจิ กรรมต่างๆขององค์การ

๑.๘ ความสาคัญของการวางแผน
การวางแผนถือเป็นข้ันแรกของการบริหารที่ผู้บริหารใช้ดาเนินการในการเผชิญ

ปญั หา อปุ สรรคต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในองค์การ ความสาเร็จหรือความล้มเหลวขององค์การ
มักข้ึนอยู่กับประสิทธิภาพของการวางแผนขององค์การ เน่ืองจากการวางแผนเป็นการ
กาหนดแนวทางในการปฏิบัติงานได้เพ่ือให้องค์การสามารถดาเนินการตามนโยบายที่
กาหนดไว้ และช่วยให้สามารถบรรลุตามภารกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การได้ การ
วางแผนจึงมีความสาคัญต่อองคก์ าร ดงั ต่อไปนี้

๙ Ackoff, Russell Lincoln. A concept of corporate planning. (New York : Wiley-
Interscience. 1970), p.114.

๐ Robbins, Stephen P.and Coulter, Mary. Management. (Upper Saddle River, New Jersey:
Pearson Education, Inc..2009), p.58.

ธงชยั สนั ตวิ งศ์. องค์การและการบริหาร (กรงุ เทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานชิ . 2539), p.121.

Public Policy and Planning ๒๑

๑.๘.๑ การวางแผนชว่ ยกาหนดทิศทางในการปฏบิ ตั งิ าน
แผนเป็นเสมือนเข็มทิศหรือแผนท่ีซึ่งบอกเส้นทางที่จะไปสู่เปูาหมาย โดยแผนจะ
กาหนดวัตถุประสงค์ เปูาหมาย และวิธีการปฏิบัติงานให้ผู้ปฏิบัติงานได้เข้าใจอย่างชัดเจน
ทาให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์การมีจุดมุ่งหมาย มีแนวทางปฏิบัติซึ่งช่วยให้ทั้งผู้บริหารและ
ผู้ปฏิบัติงาน มีทิศทางในการปฏิบัติ ก่อให้เกิดการประสานงาน ประสานกิจกรรม และให้
การสนบั สนุนชว่ ยเหลือกันเพื่อให้การดาเนินงานไปสู่จุดมุ่งหมาย (Robbins and Coulter,
๐๐๙) นอกจากนี้ แผนยังเป็นกรอบสาหรับการตัดสินใจให้ผู้ปฏิบัติงานโดยสามารถ
ปูองกันไม่ให้ผู้ปฏิบัติงานเลือกตัดสินใจแก้ปัญหาแบบเฉพาะหน้าเพ่ือแก้ปัญหาเป็นครั้ง
คราว โดยขาดการวเิ คราะหไ์ ตร่ตรองถงึ คณุ ค่าสูงสดุ ของการดาเนินการ

๑.๘.๒ การวางแผนช่วยลดความไม่แน่นอนของอนาคต
ลักษณะสาคัญอย่างหนง่ึ ของสภาพอนาคต คือ ความไม่แน่นอน ซ่ึงเป็นปัญหาและ
อุปสรรคในการบริหารและพัฒนาองค์การ ความไม่แน่นอนเป็นส่ิงท่ีไม่สามารถขจัดออกไป
ได้ แตห่ ากผูบ้ รหิ ารมองอนาคต และคาดการณก์ ารเปล่ียนแปลง โดยพิจารณาถึงผลกระทบ
ต่อการเปล่ียนแปลง และตอบสนองต่อการเปล่ียนแปลงอยา่ งเหมาะสม แม้ว่าจะไม่สามารถ
ขจัดความไม่แน่นอนได้ท้ังหมด แต่ผู้บริหารสามารถตอบสนองกับสภาพที่ไม่แน่นอนได้
อย่างมีประสิทธิภาพ เน่ืองจากการวางแผนช่วยให้สามารถมองปัญหา อุปสรรคและภัย
คุกคามต่างๆ และหาทางปูองกันเพื่อลดภาวะความเส่ียงต่างๆ ท่ีจะเกิดขึ้น ดังน้ัน การ
วางแผนจึงจะต้องวิเคราะห์ข้อมูลทุกด้านท่ีเก่ียวข้องอย่างรัดกุม โดยเฉพาะการวิเคราะห์
ทางเลอื กท่เี หมาะสมซึ่งจะชว่ ยลดความเสยี่ งจากความไมแ่ นน่ อนของอนาคตได้มาก

๑.๘.๓ การวางแผนชว่ ยให้องค์การสามารถเตรียมรับการเปลีย่ นแปลง
ในสภาพปัจจุบันท่ีมีการเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการเปล่ียนแปลง
ภายนอก ซึ่งได้แก่การเปลี่ยนแปลงท้ังด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและเทคโนโลยี
องค์การมีความจาเป็นต้องปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมที่มีการเปล่ียนแปลง โดยการ
ปรับตัวภายในองค์การ ซ่งึ ต้องมกี ารวางแผนเพ่ือให้สอดคล้องกับการเปล่ียนแปลงภายนอก
องคก์ าร โดยการพยากรณ์แนวโน้มการเปล่ียนแปลงในอนาคตซ่ึงต้องใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์

สมบตั ิ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ : แนวความคดิ การวเิ คราะห์และกระบวนการ Zกรุงเทพมหานคร
: สานักพมิ พ์เสมาธรรม. 2552), หนา้ 74.

๒๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

ท่ีมีความเช่ือถือได้มากาหนดวัตถุประสงค์ กลยุทธ์และแนวทางปฏิบัติเพ่ือให้บรรลุ
วัตถปุ ระสงค์ขององคก์ าร

๑.๘.๔ การวางแผนช่วยลดความสูญเสยี และความซา้ ซ้อน
การวางแผนเป็นการเลือกวิธีการปฏิบัติที่ดีที่สุดก่อนนาไปใช้ ซึ่งอาจต้องมีการ
ทดลอง การประเมนิ หรอื การทดสอบผลดีผลเสียท่ีอาจจะเกิดขนึ้ เป็นการลดโอกาสท่ีจะเกิด
การสูญเสียโดยไม่จาเป็น การวางแผนท่ีดีจะต้องมีข้อมูลในรายละเอียดว่า การดาเนินการ
ของหน่วยงานมีแผนงาน โครงการอะไรบ้างที่จะต้องปฏิบัติและหน่วยงานใดเป็น
ผู้ดาเนินการ หากมีการประสานกิจกรรมการดาเนินการต่างๆ ในแผนจะทาให้ทราบว่ามี
ส่วนงานใดหรือโครงการ กิจกรรมใดทร่ี บั ผิดชอบและในบางหน่วยงานไม่มีความจาเป็นต้อง
ดาเนินการเนื่องจากจะมีความซ้าซ้อน นอกจากน้ันการวางแผนจะช่วยหลีกเลี่ยงการ
ดาเนินการที่ไม่ถูกต้องเหมาะสมได้มาก เนื่องจากการวางแผนต้องผ่านการวิเคราะห์ผลดี
ผลเสีย และกระบวนการดาเนนิ การอย่างรอบคอบ เพอื่ ช่วยลดการสญู เสยี ท่อี าจเกดิ ขน้ึ ได้

๑.๘.๕ การวางแผนช่วยให้เกิดการประสานงานและการสอ่ื สารภายในองค์การ
องค์การประกอบด้วยหน่วยงานย่อยๆ ซ่ึงมีภาระหน้าที่ในการดาเนินงานตาม
ภารกิจของตน หน่วยงานทุกหน่วยงานมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันในระบบขององค์การ
การที่จะให้แต่ละหน่วยดาเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพจาเป็นต้องมีการวางแผนเพ่ือ
กาหนดหนา้ ทีแ่ ละแนวการดาเนินการของหนว่ ยงานแต่ละแห่ง
ดังนน้ั การวางแผนรวมขององค์การยอ่ มทาให้เกิดภาพรวมของหน่วยงาน และเกิด
การประสานการทางานร่วมกันของหน่วยงานต่างๆ หน่วยงานย่อยๆ ต้องดาเนินการ
วางแผนงานให้เป็นแผนปฏิบัติการอย่างชัดเจน ซึ่งจาเป็นต้องมีการประสานทางานของ
หน่วยงานต่างๆ เพ่ือส่ือสารการทางานอันจะช่วยให้การปฏิบัติงานมีเอกภาพ ลดความ
ขัดแยง้ และช่วยให้การปฏิบัติงานบรรลเุ ปาู หมายขององคก์ าร

๑.๘.๖ การวางแผนชว่ ยในการกาหนดผ้รู บั ผิดชอบในการปฏิบตั ิงาน
ความสาเร็จของผู้บริหารมาจากความสามารถในการกาหนดผู้รับผิดชอบในการ
ดาเนินงาน การวางแผนจะช่วยให้ผู้บริหารมอบหมายงานให้ผู้ปฏิบัติงานได้เหมาะสมและ
สะดวกข้ึน โดยสามารถพิจารณาว่ามีงานใดที่จะต้องดาเนินการเองและมีงานใดที่จะ

Public Policy and Planning ๒๓

มอบหมายให้ผู้อื่นดาเนินการ แผนที่ดียังช่วยกาหนดความรับผิดชอบท่ีตรวจสอบได้
(accountability) ท้ังวิธีการปฏิบัติงานและผลลัพธ์ของงาน รวมทั้งเป็นฐานในการควบคุม
ตดิ ตามการดาเนินการ

๑.๘.๗ การวางแผนชว่ ยในการควบคมุ ตดิ ตามการดาเนินงาน
การควบคุมติดตามการดาเนินงานเป็นปัจจัยสาคัญในการบริหารจัดการอย่างมี
ประสิทธิภาพ การวางแผนสามารถช่วยในการควบคุมติดตามได้เป็นอย่างดี ทั้งนี้เพราะใน
การวางแผนท่ีดีจะต้องกาหนดเปูาหมาย วัตถุประสงค์ แผนงาน กิจกรรม ทรัพยากรท่ีต้อง
ใช้ โดยกาหนดระยะเวลาดาเนนิ การและตวั ชว้ี ดั ความสาเร็จไว้อย่างชัดเจน ซ่ึงเป็นสิ่งท่ีช่วย
ใหผ้ ู้บรหิ ารสามารถควบคมุ ติดตามการดาเนินการ และตรวจสอบประเมนิ ผลการดาเนินการ
ตามแผนในทุกข้ันตอนว่ามีการดาเนินการตามแผนได้มากน้อยเพียงใด และได้ผลตาม
เปูาหมายท่ีระบุไว้เพียงใด ข้อมูลท่ีได้จะเป็นข้อมูลย้อนกลับ (feedback) ทาให้ทราบถึง
ปญั หา อุปสรรคในการดาเนนิ งาน เพ่ือการปรบั ปรงุ แกไ้ ขการดาเนินงานได้ทนั ท่วงที

๑.๘.๘ การวางแผนชว่ ยใหเ้ กิดประสิทธิภาพในการบรหิ าร
การวางแผนเป็นกระบวนการที่ต้องทาการวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพต่างๆ
ขององค์การอย่างรอบด้าน ซึ่งทาให้ทราบว่ามีสิ่งใดในองค์การหรือส่วนใดขององค์การท่ีไร้
ประสิทธิภาพ และเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินการให้บรรลุเปูาหมายขององค์การ ดังน้ัน
โดยผ่านกระบวนการวางแผน ผู้บริหารสามารถบริหารจัดการกับส่ิงท่ีไร้ประสิทธิภาพหรือ
ปัญหาอุปสรรคต่างๆได้ และส่งเสริมการใช้ทรัพยากรในองค์การซึ่งมักมีจานวนจากัด ให้
เกดิ ประโยชนส์ งู สดุ อันเปน็ การเพ่มิ ประสิทธภิ าพในการบรหิ ารองคก์ าร

๑.๘.๙ การวางแผนชว่ ยในการจงู ใจผ้ปู ฏิบตั งิ าน
การมีวัตถุประสงค์และเปูาหมายที่ชัดเจน การมอบหมายงาน และแบ่งความ
รับผิดชอบอย่างถูกต้องเหมาะสม การประสานงานกันในระดับการวางแผน ส่งผลให้
ผู้ปฏิบัติงานมีความเข้าใจในหน้าท่ีและความรับผิดชอบในภารกิจของตน สามารถ
ปฏิบัติงานร่วมกันอย่างมีความสามัคคีเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน มีความเชื่อและความมุ่งมั่น

Allen, Louis A. Making managerial planning more effective . (New York : McGraw- Hill.
1982), p.74.

๒๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

ในวัตถุประสงค์หรือเปูาหมายขององค์การร่วมกัน ปัจจัยเหล่าน้ีเป็นการสร้างขวัญกาลังใจ
และการจูงใจในการปฏิบัติงานของบุคลากรให้มีประสิทธิผลมากขึ้น จากการวิจัยพบว่า
บุคลากรจะมีผลการปฏิบัติงานท่ีดีข้ึน ถ้ามีเปูาหมายที่ชัดเจนและท้าทาย และถ้ามี
ความรู้สึกเป็นเจ้าของผลงานมาก เขาก็สามารถจะทางานหนักมากข้ึนเพื่อให้บรรลุ
ความสาเร็จ

กล่าวโดยสรุป การวางแผนคือเคร่ืองมือที่มีความสาคัญและเป็นประโยชน์ต่อการ
บริหารที่เป็นระบบและมีประสิทธิภาพ เป็นงานต้ังแต่ข้ันตอนแรกและเป็นงานต่อเนื่องใน
การบริหารองค์การ ซึ่งช่วยในการกาหนดทิศทางและเปูาหมายในการปฏิบัติงานของ
องค์การ ท่ีเป็นการเตรียมการรับการปรับตัวต่อการเปล่ียนแปลงและความไม่แน่นอนใน
อนาคต ช่วยให้บุคลากรในองค์การเห็นภาพการปฏิบัติงาน เพื่อประสานร่วมมือในกันได้
อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถช่วยให้ผู้บริหารมีกรอบแนวทางในการกากับติดตามการ
ดาเนนิ งานเพ่ือการพัฒนาปรับปรงุ การดาเนนิ งานต่อไป

สรุปทา้ ยบท

นโยบายสาธารณะนับว่าเป็นเคร่ืองมือท่ีสาคัญของรัฐในการบริหารประเทศ
ความก้าวหน้าของแต่ประเทศในประชาคมโลกน้ี ส่วนใหญ่เกิดจากการกาหนดทิศทางการ
พฒั นาประเทศของรัฐบาลในประเทศน้ันๆ ซึ่งรู้จักกันในนามของนโยบายสาธารณะ โดยจะ
เข้าไปเกี่ยวข้องกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในแต่ละประเทศ ทั้งในด้าน
การศึกษา ด้านเศรษฐกิจ ด้านความม่ันคง ด้านสาธารณสุข ด้านความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศ เป็นต้น อาจกล่าวได้ว่า นโยบายสาธารณะล้วนแล้วแต่มีผลกระทบต่อชีวิตความ
เป็นอยู่ของประชาชนอย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ ซ่ึงมนุษย์ไม่ว่าจะอยู่ภายใต้การปกครองรูปแบบ
ใดยอ่ มจะต้องเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะท่ีกาหนดข้ึนโดยสถาบันทางการเมือง
หรือหนว่ ยงานทางการบริหารของรัฐต่างๆ อยู่ตลอดเวลา ในฐานะของผู้ท่ีมีส่วนร่วมในการ
กาหนดนโยบายโดยทางตรงหรือทางอ้อม ก็จะอยู่ในฐานะผู้ท่ีได้รับผลกระทบจากนโยบาย
สาธารณะท่ีถกู กาหนดข้นึ ทง้ั สิน้

Allen, Louis A. Making managerial planning more effective . (New York : McGraw- Hill.
1982)., p.56.

Public Policy and Planning ๒๕

พระปฐมบรมราชโองการ “เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพ่ือประโยชน์สุขแห่ง
มหาชนชาวสยาม” หัวใจสาคัญของนโยบายสาธารณะทุกนโยบาย คือ เพื่อประโยชน์สุข
ของประชาชน นักการเมือง และรัฐบาล เพราะทุกคนต้องเก่ียวข้องกับนโยบายสาธารณะ
ท้ังสิน้ โดยเก่ียวข้องในกระบวนการใด ก็ต้องมีจิตสานึกหรือตระหนักในเร่ืองของประโยชน์
สุขและประโยชน์สาธารณะเสมอ

ดังนั้น เมื่อนโยบายสาธารณะเป็นส่ิงท่ีเก่ียวข้องสัมพันธ์กับชีวิตประชาชนทุกคนใน
สังคม การเรียนรแู้ ละทาความเข้าใจกับนโยบายสาธารณะถงึ ความเชื่อมโยงและเกี่ยวพันกับ
การวางแผน จงึ เป็นส่งิ ท่ีมคี วามสาคัญอยา่ งมาก โดยการวางแผนของหน่วยงานหรือองค์กร
เป็นส่ิงที่บ่งบอกให้เห็นถึงทิศทางค่านิยม วัตถุประสงค์ในอนาคตขององค์กร ให้ทุกฝุาย
ทราบมีการประสานงานโดยอาศัยแผนเป็นเครื่องมือ ช่วยปรับปรุงและยกระดับคุณภาพ
กระบวนการในการตัดสินใจภายในองค์การให้ดีขึ้น ช่วยให้บุคลากรสามารถปรับตัวเข้ากับ
สภาพแวดล้อมขององคก์ ารท่ีเปล่ียนไปได้ ตลอดจนช่วยขยายขอบเขตแนวคิดของผู้บริหาร
เพ่ิมทัศนะวิสัยของการคิดกว้างและไกลเป็นสิ่งท่ีชี้ถึงการบรรลุเปูาหมายอย่า งมี
ประสิทธิภาพของหน่วยงาน การบรรลุถึงเปูาหมายจะคุ้มค่ากับการลงทุนหรือไม่ ก็ข้ึนอยู่
กบั การวางแผนท่ีดีเป็นประการสาคัญ

๒๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

คาถามทา้ ยบท

. นโยบายสาธารณะ คือ อะไร และมคี วามสาคญั ต่อการพัฒนาประเทศอยา่ งไร
. จงอธิบายถงึ ประโยชน์ในการศกึ ษานโยบายสาธารณะ
. จงอธิบายแนวคิดที่ว่า นโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมือในการสร้างความเป็นธรรมใน
สงั คม
. นโยบายสาธารณะมีความสัมพันธ์กับการอยู่ดีกินดีของประชาชนในประเทศอย่างไร จง
อธิบาย
. จงให้ความหมายศพั ท์ทางนโยบายสาธารณะ ดงั ตอ่ ไปน้ีพอสงั เขป

) การก่อตัวนโยบาย (Policy formation)
) การกาหนดนโยบาย (Policy formulation)
) การตัดสนิ นโยบาย (Policy decision)
) การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Policy implementation)
) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

Public Policy and Planning ๒๗

เอกสารอา้ งอิงประจาบท

กุลธน ธนาพงศธร. . “แนวคิดทั่วไปเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ” ในเอกสารการ

สอนชุดวิชานโยบายสาธารณะและการวางแผน. นนทบุรี : สานักพิมพ์

มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช.

อมร รักษาสัตย์. ๘. “สถาบันและกระบวนการเพ่ือการพัฒนานโยบายในประเทศ

ไทย” วารสารพัฒนบรหิ ารศาสตร์.

บุญทัน ดอกไธสง . . ขอบข่าย รัฐประศาสนศาสตร์ ยุคโลกาภิวัฒน์ ,

กรุงเทพมหานคร : สานกั พมิ พ์ ปญั ญาชน,

สานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. (2551) กรอบทิศทางการพัฒนาการศึกษาในช่วง

แผนพฒั นา เศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 10 (พ.ศ.2550-2554) ท่ี

สอดคล้องกบั แผนการศึกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2545- 2559) กรุงเทพมหานคร :

โรงพิมพ์แหง่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ธงชัย สันตวิ งศ์ (2539) องคก์ ารและการบริหาร กรงุ เทพมหานคร : ไทยวฒั นาพานิช

สมบัติ ธารงธัญวงศ์ (2552) นโยบายสาธารณะ:แนวความคิด การวิเคราะห์และ

กระบวนการ พิมพ์ครง้ั ท่ี 20 กรุงเทพมหานคร : สานกั พมิ พเ์ สมาธรรม

Thomas R. Dye. ๙ ๘. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs :
Prentice – Hall, Inc.

Ira Sharkansky. ๙ ๐. Policy Analysis in Political Science. Chicago :
Markham.

James E. Anderson, Politics and Economic Policy-Making. Reading, MA.:
Addison-Wesly, 1970.

David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959),
p.112.

Carl J. Friedrich. ๙ . Man and his Government. New York : Graw-Hill.
Ripley, Randall B. and Franklin,Grace A. (1991) Congress, the bureaucracy,

and public policy. 5th ed. Pacific Grove, Calif : Brooks/Cole Publishing.

๒๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน [ปี ]

Lowi, Theodore, J. (1972) The end of liberalism : ideology, policy, and the
crisis of public authority. NewYork : Norton.

Terry, George R (1997) Principles of management. Homewood, Illinois
:Richard D. Irwin, Inc

Mitchell, Douglas E., and Encarnation, Dennis J. (1984) “Alternative Policy
Mechanism fot Influencing School Performance,” Educational
Researcher. 13 (May 1984)

Sergiovanni, Thomas J.; Burlingame, Martin; and Coombs, Fred S. (1992)
Educational governance and administration. 3rd ed Englewood Cliffs,
N.J. : Prentice Hall.

Koontz, Harold ; O’Donnell, Cyril and Weihich,Hrinz.(1984) Management. 8th
ed New York : McGraw-Hill.

Ackoff, Russell Lincoln. (1970) A concept of corporate planning. New York :
Wiley- Interscience. Holt, David H.(1990) Management : principles
and practices 2nd ed. Englewood Cliffs: Prentice Hall, Inc.

Robbins, Stephen P.and Coulter, Mary. (2009) Management. 10th ed Upper
Saddle River, New Jersey: Pearson Education, Inc.

Allen, Louis A. (1982) Making managerial planning more effective . New York
: McGraw- Hill.

Public Policy and Planning ๒๙

บทที่ ๒
แนวคดิ และทฤษฎนี โยบายสาธารณะ
(Concept and Theory of Public Policy)

๒.๑ บทนา
การศกึ ษาเรอ่ื งนโยบายสาธารณะและการวางแผน อันเป็นกิจกรรมท่ีรัฐจาเป็นต้อง

กระทาเพ่ือเสริมสร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับสังคม เป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นและมี
ผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนท่ัวไป ย่อมจะต้องมีกรอบการศึกษาในการดาเนิน
นโยบายว่า ใครจะทาอะไร เมื่อใด ที่ไหน อย่างไร และเพราะเหตุใด เป็นเน้ือหาสาระของ
นโยบาย ซ่ึงมักครอบคลุมในเร่ืองความเป็นมา เจตนารมณ์ ลักษณะ และการดาเนินงาน
ของนโยบาย รวมท้ังศึกษาในเรื่องกระบวนการนโยบายที่พยายามอธิบายว่านโยบายถูก
กาหนดข้ึนมาได้อย่างไร และมีใครเข้ามาเกี่ยวข้องในแต่ละขั้นตอน โดยนักวิชาการใช้ตัว
แบบ (model) เป็นหลักในการอธิบายนโยบาย ซึ่งตัวแบบเป็นเสมือนแว่นขยายท่ีทาให้
เข้าใจปัญหาและนโยบายน้ันได้อย่างชัดเจนขึ้น ในบทนี้จึงได้กล่าวถึง แนวคิดและทฤษฎี
นโยบายสาธารณะประเภทตา่ งๆ เพอ่ื เป็นแนวทางในการศกึ ษานโยบายสาธารณะให้มีความ
เขา้ ใจยิ่งข้ึน

๒.๒ ความสาคัญของแนวคิดตวั แบบทฤษฎี
สาหรบั ตวั แบบทฤษฎใี นการศึกษานโยบายสาธารณะนั้น อาจกล่าวได้ว่า “ตัวแบบ

กรอบความคิด” (Conceptual Framework) ซ่ึงเป็นตัวแบบท่ีพัฒนาข้ึนเพื่อความ
พยายามในการศึกษานี้ โดย ดาย (Dye) ไดก้ ลา่ วว่าตวั แบบมปี ระโยชน์ ดังนี้

) ทาให้ความคิดเก่ยี วกับการเมอื งและนโยบายสาธารณะมีความราบเรียบและ
ชัดเจนยิ่งขน้ึ

๒) จาแนกลกั ษณะสาคญั ของปญั หานโยบาย

Dye, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J : Prentice- Hall, 1992),
p.19.

๓๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๓) ส่ือความหมายเข้าใจกนั โดยพจิ ารณาประเดน็ จากชีวิตการเมืองท่ีปรากฏอยู่
๔) ส่งเสริมในความพยายามการทาความเข้าใจเกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะให้ดี
ย่ิงขน้ึ โดยช้ใี ห้เหน็ ข้อดีและข้อเสยี
๕) อธิบายเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะและการทานายผลท่จี ะเกิดขึน้

แนวทางการศกึ ษาในการกาหนดนโยบายสาธารณะสามารถจาแนกได้ ๒ ประเภท
ดังนี้ คือ

ประเภทแรก เป็นความพยายามท่ีจะวิเคราะห์กระบวนการของการกาหนด
นโยบายสาธารณะและการนาโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ซึ่งมุ่งเน้นการพรรณนา
(Descriptive) มากกว่าการใหข้ อ้ เสนอแนะ (Prescriptive)

ประเภทท่ีสอง เป็นความพยายามท่ีจะวิเคราะห์ผลผลิต (Outputs) และ
ผลกระทบ (Effects) ของนโยบายสาธารณะและมีลักษณะการให้ข้อเสนอแนะ เพ่ือนามา
ปรบั ปรงุ มากกว่าการพรรณนาและเพ่อื ขยายผลความรู้เก่ยี วกบั การกาหนดนโยบาย

คาว่า “ตัวแบบ” (Model) หรือ “แบบจาลอง” นี้มีความหมายหลากหลาย แต่ที่
สาคญั มอี ยู่ ๔ ความหมายด้วยกัน๒

๑) แบบจาลองของจริงอย่างง่าย หมายถึง แบบจาลองท่ีเหมือนของจริงทุกอย่าง
จะแตกต่างก็ตรงท่ีขนาดเล็กกว่าของจริงโดยย่อมาตราส่วนให้เล็กลงเท่าน้ัน เช่น
แบบจาลองอาคารเรยี น แบบอาคารพาณิชย์ แบบท่อี ยูอ่ าศัย เป็นตน้

๒) อุดมคติ หมายถึง ลักษณะที่พึงปรารถนา ซ่ึงมักมีลักษณะเป็นอุดมคติหรือ
เกิดขึ้นได้ยากในโลกของความเป็นจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าส่ิงที่เราอยากได้กับ
ความสามารถทจ่ี ะหาส่งิ ท่ีตอ้ งการนนั้ แตกต่างกันมาก ตัวอยา่ งเชน่ ตาแหนง่ /หน้าท่ีการงาน
ในอุดมคติกับความเป็นจริง หมายความว่า ช่วงที่เป็นนักศึกษาอาจจะมีความฝันอยากจะ
เป็นทหาร เพราะเห็นว่าทหารเดินมีสง่าราศีมาก จึงอยากจะเป็นบ้าง แต่พอเรียนจบแล้ว
ความคิดอาจจะเปล่ียนหรือสอบเข้าโรงเรียนนายไม่ได้ หรือถ้าสอบเข้าได้อาจจะไม่
เหมอื นกบั ตอนที่ฝนั ไวเ้ ม่ือตอนเปน็ นักเรียนกไ็ ด้

๒ ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การกาหนดและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการประยุกต์ใช้.
(กรุงเทพมหานคร : เสมาธรรม. ๒๕๔ ), หนา้ ๒ -๒๓)

Public Policy and Planning ๓๑

๓) กรอบการวิเคราะห์ หมายถงึ กรอบการวเิ คราะห์เพ่ือใช้ในการวิเคราะห์ปัญหา
หรอื สถานการณอ์ ยา่ งใดอย่างหนึ่ง เพอ่ื ชว่ ยใหเ้ ข้าใจบางส่วนของโลกแห่งความจริงได้ดีและ
ง่ายย่ิงขนึ้

๔) ชุดของทฤษฎี คาว่าแบบจาลองหมายถึง ชุดของทฤษฎีที่ผ่านการทดสอบ
ความแม่นตรง (Validity) และความน่าเชื่อถือ (Reliability) แล้วท้ังสามารถระบุและ
พยากรณ์ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรอิสระและระหว่างตัวแปร ตาม โดยวิธีทาง
คณิตศาสตรห์ รือทางสถิติ

สาหรับตัวแบบที่จะกล่าวถึงในท่ีนี้ เป็นตัวแบบนโยบายสาธารณะซึ่ง ดาย (Dye)๓
ได้แบง่ ตัวแบบไว้ ๘ ตวั แบบ ได้แก่

) ตวั แบบสถาบนั (Institutional Model)
๒) ตวั แบบกระบวนการ (Process Model)
๓) ตวั แบบกลมุ่ (Group Model)
๔) ตวั แบบผนู้ า (Elite Model)
๕) ตัวแบบเหตผุ ล (Rational Model)
๖) ตัวแบบเพม่ิ ข้ึนทีละน้อย (Incremental Model)
๗) ตวั แบบทฤษฎเี กม (The Game Theory Model)
๘) ตัวแบบระบบ (Systems Model)

๒.๓ ตัวแบบสถาบนั (Institutional Model)
ฐานคติที่สาคัญคือ นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของสถาบันการเมือง ซ่ึงได้แก่

สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันบริหาร สถาบันตุลาการ สถาบันการปกครองท้องถ่ิน และ
สถาบันพรรคการเมืองซ่ึงนโยบายจะไม่มีผลเป็นนโยบายสาธารณะ จนกว่านโยบายน้ันจะ
ไดร้ บั ความเห็นชอบ ถูกนาไปปฏิบัติ และใช้บังคับโดยสถาบันราชการที่รับผิดชอบ สถาบัน
ทางการเมืองมีบทบาทในการกาหนดแบบแผน โครงสรา้ ง พฤตกิ รรมของปัจเจกบุคคล และ
กลุ่มบุคคล และแบบแผนดังกล่าวจะดารงอยู่อย่างมั่นคงโครงสร้างของสถาบันการเมือง
การจัดระเบียบในสถาบัน และขน้ั ตอนการดาเนนิ การต่าง ๆ ของสถาบันทางการเมือง จะมี

๓ เรื่องเดียวกนั , หน้า ๒.

๓๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ผลต่อเน่ืองต่อการกาหนดนโยบายและเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ การกาหนด
นโยบายของสถาบันต่างๆ น้ัน ทุกสถาบันจะมีกรอบการปฏิบัติของตนเอง ดังน้ันในการ
วิเคราะห์นโยบายจึงตอ้ งให้ความสนใจต่อกระบวนการในการกาหนดนโยบาย กฎ ระเบียบ
ของแตล่ ะสถาบันด้วย

สถาบันราชการมีบทบาทในการกาหนดคุณลักษณะของนโยบายสาธารณะ ๓
ประการ

) สถาบนั ราชการเปน็ ผ้รู บั รองความชอบธรรมของนโยบาย
๒) นโยบายสาธารณะมลี ักษณะของความครอบคลุมทง้ั สงั คม
๓) รัฐบาลเท่าน้ันที่เปน็ ผ้ผู ูกขาดอานาจการบงั คับใช้ในสงั คม

ตัวอย่างนโยบายทเี่ ปน็ ผลผลิตของสถาบนั บริหาร ได้แก่
) นโยบายการปรับลดบทบาทของรัฐจากการเป็นผู้ดาเนินการมาเป็นผู้วาง
กฎเกณฑ์ กากับ และดูแล
๒) นโยบายการปฏิรูประบบราชการ
๓) นโยบายการกระจายอานาจการปกครองสู่ทอ้ งถน่ิ
๔) นโยบายการเงนิ การคลงั

Public Policy and Planning ๓๓

อานาจอธปิ ไตย

อานาจตลุ าการ อานาจบริหาร อานาจนิติบญั ญัติ

ศาล ระบบประธานาธบิ ดี ระบบสภาเด่ียว
การตคี วาม
คาพิพากษาของศาล - ประธานาธบิ ดี ระบบสภาคู่
การแต่งต้งั
ระบบรัฐสภา

- รฐั สภา

หน่วยงานราชการ

กรมต่างๆ
แผนภาพท่ี ๒.๑ : ตวั แบบสถาบัน

๒.๔ ตวั แบบกระบวนการ (Process Model)
ตัวแบบกระบวนการเป็นผลลัพธ์มาจากความพยายามในการจัดกลุ่มกิจกรรมทาง

การเมือง ซ่ึงได้ผลลัพธ์ออกมาก็คือ กระบวนการนโยบาย มีขั้นตอนต่างๆ คือ การระบุ
ปัญหาการเรียกร้องให้รัฐบาลดาเนินการอย่างใดอย่างหน่ึง การสร้างระเบียบวาระโดย
กาหนดวา่ จะใหม้ ีการตัดสินใจประเด็นอะไรบ้าง การสร้างข้อเสนอนโยบายเป็นการพัฒนา
ข้อเสนอนโยบายเพ่ือแก้ไขประเด็นและปัญหา การให้อานาจกับนโยบายเป็นการเลือก
ข้อสนับสนุนทางการเมืองและกาหนดออกมาเป็นกฎหมาย การลงมือปฏิบัตินโยบายเป็น
การนานโยบายไปสู่ข้ันตอนการปฏิบัติ ไปสู่แผนงานหรือโครงการที่เป็นรูปธรรม การ
ประเมินผลนโยบายเป็นการเปรียบเทียบผลลัพธ์ท่ีเกิดข้ึนจริงจากการนานโยบายไปปฏิบัติ
กบั วตั ถุประสงค์ที่ได้ต้ังข้ึนไว้และเสนอแนะการเปล่ียนแปลงและการปรับเปล่ียน ตัวแบบน้ี
เน้นการทาความเข้าใจพัฒนาการ การปฏิบัติใช้และการเปลี่ยนแปลงของนโยบาย ไม่ได้ให้
ความสนใจกับเนื้อหาของนโยบายพอสมควร ส่วนจุดเด่น คือ เป็นการแก้จุดอ่อนของตัว

๓๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

แบบสถาบันท่ีให้ความสนใจเฉพาะโครงสร้างเพียงอย่างเดียว โดยหันมาสนใจกระบวนการ
และพฤติกรรมของนโยบาย

ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึงกระบวนการทางการเมือง และพฤติกรรม
ทางการเมืองเป็นจุดสนใจศึกษา วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาในแนวทางดังกล่าว คือ
การคน้ หารปู แบบการดาเนินกจิ กรรมหรอื “กระบวนการ” ได้แก่

๑) การระบุประเด็นปัญหา (Problem Identification) หมายถึง การแสดงออก
หรือเรียกร้องให้รัฐบาลกระทาส่ิงใดส่ิงหนึ่ง เช่น ปัญหาข้าวข้ึนราคา ปัญหาน้ามันข้ึนราคา
ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาประชากรว่างงาน ปัญหาทารุณกรรมทางเพศ ประเด็นปัญหา
เหลา่ นี้จะตอ้ งนามาระบุหาสาเหตุปัญหา สภาพปญั หา ผลกระทบของปญั หา และนามาเป็น
ข้อเสนอแนะเพ่ือทาขนึ้ เปน็ รปู ของนโยบายในการแก้ไขตอ่ ไป

๒) การกาหนดข้อเสนอนโยบาย (Policy Proposals) หมายถึง การนาข้อเสนอ
ต่างๆ ท่ีได้เก็บรวบรวมมาจากแหล่งต่างๆ เพื่อให้ประชาชนนามาอภิปรายหรือถกเถียงใน
ประเด็นต่างๆ ท่ีเกี่ยวข้องถึงผลได้ผลเสีย และให้ออกเสียงประชามติร่วมกัน เพื่อนาไปเป็น
ทางเลือกในการเสนอนโยบายต่อไป เช่น การท่ีพรรคการเมืองออกมาวิพากษ์วิจารณ์
เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นไปตามหลักสากลของระบบประชาธิปไตยและอาจนาไปสู่การ
ยุบพรรคการเมอื งได้

๓) การให้ความเห็นชอบกับนโยบาย (Policy adoptions or approvals)
หมายถึง เป็นขั้นตอนท่ีสาคัญเพราะว่าผู้รับผิดชอบนโยบายต้องนาข้อกาหนดนโยบาย
เง่ือนไขของนโยบาย อิทธิพลท่ีมีต่อนโยบายมาวิเคราะห์หาแนวทาง เพื่อตัดสินใจเลือก
นโยบายว่าทางเลือกใดมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับวัตถุประสงค์หรือความต้องการ
ของประชาชน โดยคานึงถงึ ผลกระทบที่จะตามมาดว้ ย

๔) เป็นการนานโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) หมายถึง การที่ผู้
กาหนดนโยบายไดม้ อบหมายงานใหผ้ ้ปู ฏิบัติไปทาหนา้ ท่ีให้บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์และเป้าหมาย
ทไ่ี ด้ต้ังไว้ โดยการจัดสรรทรัพยากรทพ่ี อเพียงในการดาเนินการใหส้ าเรจ็ ลลุ ่วง

๕) การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) หมายถึง การประเมินผล
นโยบายท่ีได้ลงมือกระทา (take action) หรือยังไม่ได้ลงมือกระทา เพื่อไม่ให้เกิดผลเสีย
หรือผลกระทบ (impacts) กับผลผลิตของนโยบาย รวมท้ังเป็นการหาแนวทางป้องกันและ
แก้ไขปรับปรุงใหม้ คี วามเหมาะสมกับสถานการณ์

การนา Public Policy and Planning ๓๕
นโยบายไป
การนา
ปฏบิ ตั ิ นโยบายไป

ปฏิบตั ิ

การนา การนา
นโยบายไป นโยบายไป

ปฏบิ ตั ิ ปฏิบตั ิ

การนา
นโยบายไป

ปฏิบตั ิ

แผนภาพท่ี ๒.๒ : ตวั แบบกระบวนการ

๒.๕ ตวั แบบกลุ่ม (Group Model)
ตัวแบบน้ีมีความเช่ือพื้นฐานว่า นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตท่ีสะท้อนดุลยภาพ

ของการดิ้นรนแข่งขันระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคม โดยตัวแบบนี้เป็นผลสืบทอดมาจาก
แนวความคิดของนกั ทฤษฎีการเมืองท่ีมีชื่อเสียง เดวิด ทรูแมน (David B. Truman) ที่มอง
ว่า ปัจเจกชนท่ีมีผลประโยชน์ร่วมกันจะรวมตัวกันเป็นกลุ่มเพื่อกดดันและเรียกร้องรัฐบาล
ท้งั อยา่ งเป็นทางการและไม่เปน็ ทางการ หากกล่มุ ฝ่ายตนเองเสียผลประโยชน์ก็ไปสนับสนุน
กลุ่มอื่นแทน การเมืองเป็นการต่อสู้แข่งขันระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคมเพ่ือให้มีอิทธิพล
เหนือการกาหนดนโยบายสาธารณะ นโยบายสว่ นใหญจ่ ะมลี กั ษณะท่ีเป็นไปตามทิศทางของ
กลมุ่ ทีม่ อี ิทธพิ ลมากในขณะน้ัน ซง่ึ อาจสรุปได้ว่า การเมืองเป็นเรื่องการต่อรองระหว่างกลุ่ม
ต่างๆ รัฐและรัฐบาลไม่มีบทบาท แต่จะเป็นเพียงผู้รับนโยบายน้ันๆ ไปปฏิบัติ ตัวแบบน้ี
มองข้ามความสาคัญของรัฐบาล และมองข้ามความสาคัญของปัจเจกชนและผลประโยชน์
ส่วนรวม ดงั รูปแบบในแผนภาพ ต่อไปน้ี

๓๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน อทิ ธิพลของกลมุ่

อิทธิพลท่เี พิ่มขนึ้
อิทธพิ ลของกล่มุ ข.
นโยบายสาธารณะ

การเปลยี่ นแปลง นโยบาย ใหม่
นโยบาย เปลย่ี นไปทาให้
กลมุ่ ข พอใจมากข้ึน

แผนภาพที่ ๒.๓ : ตวั แบบกลมุ่

๒.๖ ตวั แบบชนชัน้ นา (Elite Model)
ตวั แบบนีม้ คี วามเชอื่ พืน้ ฐานวา่ นโยบายสาธารณะ คือ แนวทางที่สะท้อนค่านิยมท่ี

เลือกสรรแล้วของกลุ่มผู้นา นโยบายสาธารณะไม่ได้สะท้อนความต้องการท่ีแท้จริงของ
ประชาชน ดังทนี่ ักทฤษฎปี ระชาธิปไตยพยายามอ้างถึง โดยแท้จริงแล้วสะท้อนค่านิยมและ
ความชอบของกลุ่มผู้นา ตัวแบบน้ีเชื่อว่าประชาชนโดยท่ัวไปไม่สนใจใยดีกับความเป็นไป
ของบ้านเมืองมากนัก ไม่ใส่ใจกิจกรรมต่างๆ ของรัฐบาลอย่างลึกซ้ึงและจริงจังนัก
นอกจากน้ียังมักจะได้รับข่าวสารต่างๆ เกี่ยวกับกิจกรรมของรัฐบาล และความเป็นไปของ
บ้านเมืองไม่ท่ัวถึงและละเอียดถ่ีถ้วนพอเพียง ส่วนกลุ่มผู้นาซ่ึงมีไม่มากนักโดยมากมักเป็น
กลุ่มที่มีข่าวสารข้อมูลอย่างลึกซึ้งท่ัวถึง และเป็นผู้ที่กาหนดความคิดเห็นของประชาชนใน
แทบทุกเรือ่ ง ไมใ่ ชป่ ระชาชนเป็นผู้ให้แนวทางแก่กลุ่มผู้นาในการกาหนดนโยบาย แต่กลุ่มผู้
นากลับเปน็ ผู้หลอ่ หลอมทรรศนะและความเห็นของประชาชน นโยบายจึงสะท้อนความเห็น
และความชอบของกลุ่มผู้นาเป็นสาคัญ ข้าราชการและเจ้าหน้าท่ีอ่ืนๆ ของรัฐท่ีไม่ได้อยู่ใน
กลุ่มผู้นาจึงมีหน้าท่ีเพียงนาความคิดเห็นของกลุ่มผู้นาไปปฏิบัติให้เป็นจริง นโยบาย
สาธารณะจงึ มลี ักษณะการพัฒนาจากบนลงล่าง คอื จากกลุม่ ผนู้ าไปสปู่ ระชาชนตลอดเวลา

Public Policy and Planning ๓๗

กาหนดนโยบาย ชนชนั้ นา Policy Decision
นานโยบายไปปฏิบัติ (Elite) Policy Execution

ข้าราชการ
(Bureaucrats)

ประชาชน
(Mass)

แผนภาพท่ี ๒.๔ : ตัวแบบชนชน้ั นา

ความเชื่อตามตัวแบบผู้นาน้ีนาไปสู่ข้อสรุปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ในหลาย
ประเด็นด้วยกัน กลา่ วคือ การที่นโยบายสาธารณะเป็นเพียงภาพสะท้อนค่านิยมท่ีเลือกสรร
แล้วของกลุ่มผู้นา การจะเปลี่ยนแปลงใดๆ ในเนื้อหาและรูปแบบของนโยบายจะต้องเป็น
ผลมาจากการเปลี่ยนแปลงในความคิดและค่านิยมของกลุ่มผู้นาเป็นสาคัญ แต่เน่ืองจาก
กลุ่มผู้นามักปรารถนาจะดารงสถานภาพผู้นาตลอดไป การเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็ว
ฉับพลันและแตกต่างไปจากเน้ือหาและรูปแบบเดิมจะเกิดข้ึนได้ยาก การเปล่ียนแปลง
จะต้องเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป มีข้อน่าสังเกตว่า การที่กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็น
ภาพสะท้อนค่านิยมของกลุ่มผู้นานั้น ไม่ได้หมายความว่าค่านิยมดังกล่าวจะสวนทางกับ
ความต้องการของประชาชนเสมอไป ค่านิยมของกลุ่มผู้นาอาจจะสะท้อนความต้องการจริง
ของประชาชน อาจจะผูกพันลึกซ้ึงกับความเป็นความตายของประชาชนส่วนใหญ่ แต่กลุ่ม
ผู้นาจะถือว่าความรับผิดชอบในความสุขของประชาชนน้ันอยู่ที่กลุ่มผู้นา ไม่ได้อยู่ท่ี
ประชาชนเอง

๓๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ประเด็นท่ีสอง คือ การท่ีเชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่ค่อยสนใจความเป็นไปของ
บ้านเมือง เฉยชา และมักถูกครอบงาโดยกลุ่มผู้นานั้น ส่งผลไปสู่ข้อสรุปท่ีว่า การเลือกตั้ง
การแสดงประชามติต่างๆ น้ัน เป็นเพียงสัญลักษณ์ท่ีช่วยผูกพันประชาชนกับกลุ่มผู้นาไว้
เป็นบทบาทที่กลุ่มผู้นามอบหมายให้ประชาชนได้แสดงออก แต่อิทธิพลจริงท่ีจะมีต่อการ
กาหนดนโยบายสาธารณะนั้นน้อยมาก กลุ่มผู้นายังเป็นผู้กาหนดนโยบายเพื่อให้สอดคล้อง
กับค่านิยมทต่ี นยึดถือตอ่ ไป

ประเดน็ สุดท้าย คอื การทเี่ ชื่อว่ากลุ่มผู้นามีความเห็นคล้ายคลึงกันในกลุ่มเกี่ยวกับ
แนวทางการดาเนินกิจกรรมของรัฐน้ัน นาไปสู่ข้อสรุปที่ว่า เสถียรภาพทางการเมืองขึ้นอยู่
กับความเห็นพ้องต้องกันของกลุ่มผู้นาในแนวทางพ้ืนฐานของการดาเนินกิจกรรมของรัฐ
ตราบใดก็ตามที่แนวทางพื้นฐานยังเป็นที่ยอมรับทั่วกันในกลุ่มผู้นา ตราบนั้นเสถียรภาพ
ทางการเมืองและเสถียรภาพของกลุม่ ผูน้ ายอ่ มคงอยู่ตลอดไป

๒.๗ ตัวแบบหลักการและเหตุผล (Rational Model)
ตวั แบบนเ้ี สนอแนะว่านโยบายทม่ี ีเหตผุ ล คือ นโยบายทที่ าใหส้ ังคมได้รับประโยชน์

สงู สดุ คาว่า “สงั คมไดร้ บั ประโยชนส์ งู สุด” หมายถึง การทรี่ ัฐบาลเลอื กกาหนดนโยบายท่ีให้
ผลตอบแทนมากกว่าค่าใช้จ่ายที่ต้องเสียไป ในกรณีที่รัฐบาลจะต้องกาหนดนโยบายที่ให้
ผลตอบแทนน้อย คอื ตอ้ งเสียค่าใช้จ่ายมาก กรณีดังกลา่ วรัฐบาลควรระงบั หรอื ละเวน้ เสีย

ในการเลือกนโยบายท่ีมีเหตุผล ผ้กู าหนดนโยบายโดยทวั่ ไป มดี งั นี้
ประการทห่ี น่งึ คอื จะตอ้ งลว่ งรู้หน้าถึงความพอใจในคุณค่าหรือความต้องการของ
สังคม
ประการที่สอง คอื จะต้องรูท้ างเลือกนโยบายทุกทางเลอื กทม่ี อี ยู่
ประการท่สี าม คือ จะตอ้ งรู้ผลของทางเลือกนโยบายแตล่ ะทางเลอื ก
ประการที่สี่ คือ จะต้องสามารถคานวณหาอัตราส่วนผลตอบแทนและค่าใช้จ่ายท่ี
เสยี ไปในแตล่ ะทางเลอื กนโยบาย
ประการสุดท้าย คือ จะต้องสามารถเลือกทางเลือกนโยบายท่ีให้ประสิทธิภาพ
สงู สดุ ได้