ไฟล์รวม นโยบายสาธารณะและการวางแผน ดร.สุกา

Public Policy and Planning ๓๙

นโยบายที่มีเหตุผลคาดคะเนว่าความพอใจในคุณค่าหรือความต้องการของสังคม
ท้ังหมดเป็นส่ิงท่ีสามารถล่วงรู้ได้การล่วงรู้ดังกล่าวไม่ใช่เป็นการล่วงความต้องการของบาง
กลุ่ม หากแต่เป็นการล่วงรู้ในความต้องการของสังคม เม่ือเป็นเช่นนี้ นโยบายท่ีมีเหตุผลจึง
ต้องการข่าวสารข้อมูลเกี่ยวกับทางเลือกนโยบายท้ังหมด ความสามารถในการทานาย คือ
สามารถรู้ล่วงหน้าอย่างถูกต้องแม้นยาถึงผลของทางเลือกนโยบาย ความสามารถในการ
คานวณหาอัตราส่วนผลตอบแทนและค่าใช้จ่าย ที่เสียไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยา และ
การกาหนดนโยบายทม่ี ีเหตุผลต้องการระบบการตัดสินใจท่ีมีหลักเกณฑ์ ดังปรากฏรูปแบบ
ตามแผนภาพ ตอ่ ไปนี้

ปจั จัย .กาหนด ๔.เตรยี มการ ๕.คานวณ ๖. ปัจจัยนา
นาเข้า เปา้ หมายเชงิ คาดคะเน ผล เปรียบเทียบ ออก
ทง้ั หมดที่ ปฏิบตั ิการโดย หรอื ทานาย ทางเลอื ก การ (Output)
จาเปน็ เพื่อ คานึงถงึ นา้ หนัก ผลตอบแทน นโยบาย คาดการณ์ที่ นโยบาย
ให้เกิดกระ ของแตล่ ะ ท่ีจะได้รับ แตล่ ะ จะไดร้ ับใน ทม่ี เี หตุผล
บวนการ เป้าหมายท่ี และ นโยบาย ผลของ
ทม่ี ีเหตผุ ล ต้องการให้บรรลุ ค่าใช้จ่ายท่ี ทางเลือกแต่
ถึง จะตอ้ งเสยี ไป ละทางแล้ว
ในแต่ละ เลือกทางท่ี
๒.เตรยี มทางเลือก ทางเลอื ก ใหผ้ ลมาก
นโยบายทกุ ทีส่ ดุ
ทางเลอื ก

๓.กาหนดค่านิยม
ละทรัพยากรอน่ื ๆ
โดยให้สอดคลอ้ ง
กับนา้ หนกั ของ
เป้าหมาย

แผนภาพที่ ๒.๕ : ตัวแบบเหตุผล

๔๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๒.๘ ตวั แบบสว่ นเพิ่ม (Incremental Model)
ตัวแบบส่วนเพิ่มหรือเรียกว่า ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป ตัวแบบนีเ้ สนอโดย

ลินด์บลูม๔๕ (Charles E. Lindblom) กล่าวว่าผู้ที่มีอานาจตัดสินใจ ย่อมไม่สามารถที่จะ
ตรวจสอบนโยบายท่ีได้รับการเสนอ ไม่สามารถระบุเป้าหมายของสังคม การวิจัย
ผลตอบแทน ตลอดจนค่าใช้จ่ายสาหรับทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือกท่ีทาให้เป้าหมาย
ต่างๆ บรรลุผลได้อย่างครอบคลุมทุกประเด็น ทุกเร่ือง ทั้งน้ีเนื่องจากมีข้อจากัดเรื่องเวลา
ความรู้ความสามารถและค่าใช้จ่ายต่างๆ รวมทั้งข้อจากัดในเรื่องการเมือง ดังน้ัน ในการ
กาหนดนโยบายหรือโครงการใหม่ๆ ผู้กาหนดนโยบายจึงมักพิจารณาจากโครงการที่มีอยู่
เป็น “ฐาน” กล่าวคือ อาจเพิ่ม ลด หรือเพียงแก้ไขปรับปรุงโครงการท่ีมีอยู่เพียงเล็กน้อย
แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม ตวั แบบส่วนเพมิ่ มีจุดอ่อนท่ีสาคัญคือ การไม่ช่วยพัฒนาความคิดริเริ่มหรือ
ความคดิ สร้างสรรค์ ผลก็คืองานใหม่ๆ หรือนโยบายใหม่ๆ มักถูกขัดขวางจากผู้ตัดสินใจท่ีมี
ความเปน็ อนรุ กั ษ์นิยมสงู

ซึ่งการกาหนดนโยบายในลักษณะค่อยเป็นค่อยไปนี้เป็นผลมาจากปัจจัยและ
ข้อจากดั ต่างๆ กล่าวคือ

( ) ผกู้ าหนดนโยบายมกั จะขาดความรู้ ความสามารถ ข้อมูล เวลา และทรัพยากร
ทีเ่ พยี งพอในการพจิ ารณาทางเลือก รวมท้งั วเิ คราะหข์ ้อดี ข้อเสียต่างๆ ได้อย่างครบถ้วน

(๒) ผู้กาหนดนโยบายมองว่า ภายใต้สถานการณ์ท่ีไม่แน่นอนและมีความเสี่ยงนี้
การยดึ ตดิ อยกู่ ับนโยบายเดมิ ย่อมจะปลอดภัยกว่า

(๓) ผกู้ าหนดนโยบายอาจจะคิดวา่ มกี ารลงทนุ ลงแรงไปมากแลว้ กบั นโยบายเดมิ
(๔) ผู้กาหนดนโยบายต้องหลีกเลี่ยงความขัดแย้งและกระแสการต่อต้านทาง
การเมือง โดยเฉพาะการเปลยี่ นแปลงในลักษณะท่ีทาให้เกิดการไดเ้ สยี ของกล่มุ ตา่ งๆ
(๕) ในสังคมท่ีขาดการยอมรับในค่านิยมหรือเป้าหมายของสังคมร่วมกัน เช่น
สังคมพหุนิยม (pluralist society) รัฐบาลอาจจะต้องทาการต่อเน่ืองนโยบายต่างๆ ต่อไป
มากกวา่ ทบทวนใหมห่ มดหรือเปลย่ี นแปลงแบบถอนรากถอนโคน

๔ สมพร เฟือ่ งจันทร์, นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎแี ละการปฏบิ ัติ, (กรุงเทพมหานคร : สานกั พมิ พ์โอเดียนส
โตร์, ๒๕๓๙), หนา้ ๔๓.

Public Policy and Planning ๔๑

๒.๙ ตวั แบบทฤษฎีเกม (The Game Theory Model)
ทฤษฎีนี้เสนอโดย จอห์น แนช๖ โดยเขาได้พัฒนาการศึกษาในด้านทฤษฎีเกมใน

ด้านต่างๆ จานวนมาก เชน่ การศกึ ษาถึงตาแหน่งท่ีดีที่สุดของเกมที่ทุกคนพอใจในตาแหน่ง
เรียกว่า "จุดสมดุลของ แนช" แนวคิดหลักของทฤษฎีเกมจะมีลักษณะเกมความลาบากใจ
ของนักโทษ (Prisoner's dilemma) ซ่ึงมีช่ือเสียงโด่งดังท่ีสุด คือ เกมที่มีผู้เล่น ๒ คน และ
ทางเลือก ๒ ทาง แนวคิดของเกมนี้ได้สร้างข้ึนโดย เมอร์ริล ฟลูด และ เมลวิน เดรชเชอร์
ใน พ.ศ. ๒๔๙๓ โดยมีลักษณะเป็นเกมที่ผู้เล่นทั้งสองฝ่ายพยายามเลือกทางเลือกท่ีได้
ผลตอบแทนมากท่ีสดุ แต่กลบั ทาให้ผลตอบแทนรวมทไ่ี ดต้ า่ ลง มสี ถานการณ์ ดงั นี้

คนร้ายสองคน คือ A และ B ถูกตารวจจับและถูกแยกไปสอบปากคาทีละคน
ตารวจไม่สามารถดาเนินคดีกับคนร้ายท้ังสองได้ทันทีเพราะไม่มีพยาน คนร้ายแต่ละคนมี
ทางเลือก ๒ ทาง คือ รับสารภาพ และไม่รับสารภาพ ถ้าคนร้ายคนหนึ่งรับสารภาพ แต่อีก
คนไม่รับ ตารวจจะกันคนที่รับสารภาพไว้เป็นพยานและปล่อยตัวไป และจะส่งฟ้องคนที่ไม่
รับสารภาพ ซ่ึงมีโทษจาคกุ ๒ ปี ถ้าท้ังสองคนรับสารภาพ จะได้รับการลดโทษเหลือจาคุก
คนละ ปี แต่ถ้าทั้งสองคนไม่รับสารภาพ ตารวจจะสามารถส่งฟ้องได้เพียงข้อหา
เลก็ น้อยเท่านนั้ ซึ่งมโี ทษจาคุก ปี เกมนสี้ ามารถเขยี นแสดงในรูปแบบตารางได้ ดังน้ี

ตารางท่ี ๒.๑ แสดงตารางตัวแบบทฤษฎเี กม ไมร่ ับสารภาพ
รับสารภาพ

รบั สารภาพ - ,- , -๒

ไม่รบั สารภาพ -๒ , - ,-

จากตารางดังแสดงไว้ข้างต้นนั้น จะเห็นได้ว่า กลยุทธ์เด่นของผู้เล่นท้ังสองฝ่ายคือ
การรับสารภาพ เพราะไม่ว่าผู้เล่นอีกฝ่ายจะตัดสินใจอย่างไร ก็จะได้ผลตอบแทนที่ดีกว่า
เสมอ แต่เม่ือทั้งสองฝ่ายเลือกทางเลือกนี้ กลับไม่ให้ผลตอบแทนที่ดีที่สุด ถึงแม้ผู้เล่นจะ
ทราบว่าผลตอบแทนที่ดีที่สุดจะเกิดข้ึนเมื่อทั้งสองฝ่ายไม่รับสารภาพ แต่ท้ังคู่อาจไม่กล้าทา
เพราะไม่ไว้ใจอีกฝ่ายว่าจะรับสารภาพหรือไม่ จึงทาให้ทั้งสองฝ่ายต้องได้รับผลตอบแทนท่ี

๖ วิกพิ ิเดยี , ทฤษฎเี กม, [ออนไลน์]. แหลง่ ทมี่ า: http://th.wikipedia.org/wiki/[ ๘ มี.ค. ๒๕๖ ].

๔๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ต่าลง และจุด (- , - ) ก็เป็นจุดสมดุลของ แนช ในเกมนี้ เพราะผู้เล่นท้ังสองฝ่ายไม่
สามารถเปล่ยี นไปเลอื กทางเลอื กอน่ื ท่ีได้ผลตอบแทนดีกว่าน้ี

เม่ือนาเอาทฤษฎีเกมมาใช้ในการกาหนดนโยบาย สามารถอธิบายได้ว่า นโยบาย
เปน็ ผลของการตดั สนิ ใจเลอื กทางท่ีสมเหตุสมผล เปรยี บไดก้ บั การแข่งขันเกมที่มีผู้เล่นต้ังแต่
๒ คนขึ้นไป การตัดสินใจเลือกทางเลือกที่สมเหตุสมผล เพื่อจะได้รับประโยชน์สูงสุด ตัว
แบบทฤษฎเี กมจงึ เหมาะสมท่ีจะใช้นโยบายต่างประเทศ การสร้างพันธมิตรหรือแนวร่วมใน
การดาเนินกิจการการต่อรองในสถานการณ์การเมืองท่ีมีการแข่งขันหรือการต่อรองใน
รัฐสภา

๒.๑๐ ตวั แบบระบบ (Systems Model)
เป็นตัวแบบท่ีนามาจากตัวแบบระบบการเมืองของ David Easton๗ มองนโยบาย

ในฐานะเป็นผลผลิตของระบบการเมือง ตัวระบบการเมืองได้รับอิทธิพลและแรงผลักดัน
จากความต้องการของประชาชน นโยบายจะมีผลต่อเนื่องไปยังสภาพแวดล้อม มีผล
ย้อนกลับไปสู่ความต้องการและการสนับสนุนของประชาชน อาทิเช่น นโยบาย ๓๐ บาท
รักษาทกุ โรค

ระบบการเมือง หมายถึง กลุ่มของสถาบันและกระบวนการต่างๆ ที่มีปฏิสัมพันธ์
ต่อกันท่ที าหนา้ ทใ่ี นการแจกจ่ายคุณคา่ ทางสังคมตามอานาจทไ่ี ด้รับมอบหมาย

ปัจจยั นาเข้า (Input) ซงึ่ ประกอบไปด้วยขอ้ เรียกร้อง ซึง่ อาจเป็นไปได้ท้ังจากระดับ
ปัจเจกบุคคลหรือระดับกลุ่ม และการสนับสนุน ซ่ึงก็เป็นไปได้ทั้งระดับปัจเจกบุคคลและ
ระดบั กล่มุ ทแี่ สดงออกมาในรูปของการเลือกตั้ง การเช่ือฟังกฎหมาย การจ่ายภาษี และการ
ยอมรับในการตัดสินใจนโยบาย โดยข้อเรียกร้องและการสนับสนุนนั้น เป็นแรงกดดันที่
สาคัญมากจากสภาพแวดล้อม ทั้งภายในและภายนอก ที่เข้าไปสู่ระบบการเมือง ระบบ
การเมืองจะทาการรับเอาความต้องการท่ีแตกต่างหลากหลายเข้ามาและทาการเปลี่ยนให้
ออกมาเป็น ปัจจัยนาออก (Output) ซึ่งก็คือการตัดสินใจและนโยบายสาธารณะ ซ่ึงปัจจัย
นาออกนี้นั้น อาจส่งผลให้เกิดผลกระทบในเชิงการเปล่ียนแปลงสภาพแวดล้อม และอาจ
เพิ่มการเรียกรอ้ งให้มากข้ึน ดังนน้ั จึงตอ้ งมขี บวนการป้อนกลับ (Feedback) เพื่อนาเอาข้อ
เรียกร้องนัน้ ๆ เขา้ สรู่ ะบบการเมืองอกี ครง้ั หนง่ึ

๗ David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959), p.112.

Public Policy and Planning ๔๓

จุดเด่นของตัวแบบระบบ คือ การมองการกาหนดนโยบายค่อนข้างเป็นระบบ ซ่ึง
เป็นการมองนโยบายสาธารณะเป็นส่ิงที่ระบบการเมืองผลิตข้ึน นอกจากนี้ ยังให้
ความสาคัญกบั สภาพแวดลอ้ มของระบบการเมืองวา่ จะเอ้ืออานวยหรอื เป็นอุปสรรคต่อการ
ปฏิบัตงิ านของระบบใหม้ ีประสทิ ธภิ าพหรือไมเ่ พียงใด

จุดด้อย คือ ความไม่ชัดเจนของกระบวนการภายในของสิ่งท่ีเรียกว่า “ระบบ
การเมือง” ดงั รูปแบบในแผนภาพ ต่อไปนี้

ส่ิงแวดลอ้ ม สง่ิ แวดล้อม

ความตอ้ งการ การตดั สนิ ใจ
ปจั จยั นโยบาย
สาธารณะ
ระบบการเมอื ง
นาเข้า การสนบั สนุน การกระทา

สง่ิ แวดล้อม ผลสะท้อนกลับ สิ่งแวดล้อม

แผนภาพท่ี ๒.๖ : ตัวแบบระบบ

สรุปความทา้ ยบท

จากตัวแบบต่างๆ ท่ีได้กล่าวมาในข้างต้นน้ัน อาจมีส่วนช่วยเหลือบางประการใน
การสร้างกรอบความคิดเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ คาว่า ตัวแบบ (Model) หมายถึง
ตัวแทนอย่างง่ายบางส่วนของโลกแห่งความจริง ซ่ึงตัวแบบอาจเป็นตัวแทนทางกายภาพที่
เกิดข้ึนจริง ตัวอย่างเช่น ตัวแบบเครื่องบิน หรืออาจจะเป็นแผนภาพ ตัวอย่างเช่น แผนท่ี
ถนน ซงึ่ ตวั แบบท่ีใชใ้ นการศกึ ษานโยบายนั้นเป็นตัวแบบเชิงแนวคิด (conceptual mode)
โดยตวั แบบถูกสร้างขึ้นมาเพื่อ ) ช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมืองและนโยบายสาธารณะ
ได้ง่ายและกระจ่างชัด ๒) ระบุลักษณะสาคัญของปัญหานโยบาย ๓) ช่วยในการส่ือ
ความหมายกบั ผอู้ ่ืน โดยมจี ดุ เน้นทล่ี ักษณะสาคัญของชีวิตการเมือง ๔) มุ่งสร้างความเข้าใจ

๔๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

นโยบายสาธารณะให้ดีขึ้น โดยเน้นว่าสิ่งใดสาคัญหรือไม่สาคัญ และ ๕) ช่วยอธิบาย
นโยบายสาธารณะและการพยากรณผ์ ลท่จี ะเกดิ ขึน้ ตามมาได้

Public Policy and Planning ๔๕

คาถามท้ายบท

. ตัวแบบที่ใช้ในการวิเคราะห์การก่อเกิดนโยบายสาธารณะมีความสาคัญต่อ
การศึกษานโยบายอย่างไร

๒. ท่านคิดว่าตัวแบบไหนที่สามารถอธิบายนโยบายโครงการประกันสุขภาพถ้วน
หนา้ (โครงการ ๓๐ บาท รักษาทกุ โรค) จงอธิบายพร้อมยกตวั อย่าง

๓. ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึงกระบวนการทางการเมือง และพฤติกรรม
ทางการเมืองเปน็ จุดสนใจศกึ ษา มวี ตั ถปุ ระสงคห์ ลักของการศึกษาในแนวทางใดบา้ ง

๔. ทฤษฎีตวั แบบชนชั้นนา มีหลกั การและแนวทางอยา่ งไรบ้าง จงอธิบาย
๕. ทฤษฎีตัวแบบสถาบัน มีกระบวนการต่างๆ โดยมีโครงสร้างและองค์การ
ทางการเมืองที่กาหนดรูปแบบและวิธีการในการประพฤติปฏิบัติอย่างไร และมีการกระทา
เก่ียวขอ้ งกบั กจิ กรรมทางการเมอื งของบุคคลในสังคมอยา่ งไร จงอธบิ าย

๔๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

เอกสารอา้ งองิ

วิกิพิเดีย, ทฤษฎีเกม, [ออนไลน์]. แหล่งท่ีมา: http://th.wikipedia.org/wiki/[ ๘ มี.ค.
๒๕๖ ].

ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การกาหนดและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการ
ประยุกตใ์ ช้. พิมพค์ รัง้ ท่ี ๒. กรุงเทพมหานคร : เสมาธรรม. ๒๕๔ .

สมพร เฟ่ืองจันทร์, นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร :
สานกั พิมพโ์ อเดียนสโตร,์ ๒๕๓๙), หนา้ ๔๓.

Dye, Thomas R. (1992) Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J :
Prentice Hall.

David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959),
p.112.

Public Policy and Planning ๔๗

บทท่ี ๓
การกาหนดนโยบายสาธารณะ
(Public Policy Specification)

๓.๑ บทนา
การกาหนดนโยบายสาธารณะ เป็นกระบวนการสาคัญในเรื่องการศึกษานโยบาย

แหง่ รัฐ เนอ่ื งจาก นโยบายจะเกดิ ขนึ้ จากการกาหนดนโยบาย เปน็ ชว่ งเวลาแหง่ การตัดสินใจ
ของรัฐบาล ว่าจะทาอะไร อย่างไร จุดเปลี่ยนของประเทศต่างๆ ในโลกมักจะเกิดขึ้นจาก
การท่ีรัฐบาลของประเทศน้ันๆ ตัดสินใจดาเนินนโยบายเพื่อนาพาประเทศไปสู่จุดมุ่งหมาย
ตามที่ต้องการ ซ่ึงในบทน้ี ผู้เขียนจะขอนาเสนอโดยเน้นข้ันตอนกระบวนการกาหนด
นโยบายหรือกิจกรรมทีเ่ กิดขึ้นในหน่วยงานหรือองค์การภาครัฐในการกาหนดนโยบาย โดย
จะนาเสนอตามลาดับ ดงั ต่อไปน้ี

๓.๒ ความหมายของการกาหนดนโยบายสาธารณะ
การกาหนดนโยบายหรือการกาหนดนโยบายสาธารณะ มีนักวิชาการได้ให้

ความหมายไว้ ดงั น้ี
) ดรอร์ (Dror) ได้ให้ความหมายว่า การกาหนดนโยบาย คือ การตัดสินใจ

นโยบายของรฐั ที่จะตอบสนองตอ่ ปญั หาและความต้องการของประชาชน
๒) ลินด์บลอม (Lind blom) ได้กล่าวว่า การกาหนดนโยบาย หมายถึง

กระบวนการทางการเมอื งที่เปน็ การตอ่ สู้ของกลุ่มผ้มู ีความคดิ ขดั แย้งกนั
๓) ริเพลและแฟรงคลิน (Ripley & Franklin) กล่าวว่า การกาหนดนโยบาย

หมายถึง การท่รี ัฐบาลตดั สินใจและกลา่ วว่าจะทาอะไรบ้าง
๔) ปกรณ์ ปรียากร เสนอว่า การกาหนดนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการทาง

การเมือง ซึ่งเป็นการต่อรองประนีประนอมกันระหว่างกลุ่มอิทธิพลหรือศูนย์รวมอานาจ
ตา่ งๆ ในระบบการเมือง๒

จุมพล หนมิ พานชิ . (๒๕๔๗). การวเิ คราะหน์ โยบาย ขอบขา่ ย แนวคดิ ทฤษฎแี ละกรณตี วั อยา่ ง, หน้า
๖๓.

๔๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

การกาหนดนโยบายสาธารณะ (Public Policy Making) หมายถึง ข้ันตอนหนึ่ง
ของกระบวนนโยบายที่เก่ียวข้องกับการพัฒนาวิธีการท่ีเก่ียวข้อง ตรงประเด็น และเป็นที่
ยอมรับโดยทั่วไปในการแก้ไขปัญหาเชิงนโยบายที่เกิดข้ึน ซ่ึงผลผลิตของการกาหนด
นโยบายจะไมใ่ ชเ่ ฉพาะในรปู แบบของกฎหมายเท่านั้น แต่อาจจะเป็นรูปของนโยบาย คาสั่ง
รวมทัง้ ระเบยี บขอ้ บังคับทางการบริหารต่างๆ๓ นอกจากนี้แล้วยังมีผู้ให้ความหมายของการ
กาหนดนโยบายวา่ หมายถงึ การพฒั นาเคร่อื งมือเพอ่ื แกไ้ ขปัญหาเชิงนโยบาย ซึ่งในข้ันตอน
นี้นักวิเคราะห์นโยบายอาจต้องอาศัยเทคนิคในการวิเคราะห์เพื่อตัดสินใจว่าแนวทางการ
แก้ปัญหาใดจะมีประสิทธิภาพมากที่สุด โดยเทคนิคท่ีจะถูกนามาใช้ส่วนใหญ่จะได้แก่ การ
วิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ และทฤษฎีการตัดสินใจ ซึ่งจะช่วยในการประเมินความเสี่ยง
หรือความเป็นไปได้ของทางเลือก หรือใช้คาดการณ์ต้นทุนและผลประโยชน์ทางสังคมของ
ประเดน็ ทางเลือกต่างๆ๔ แตท่ งั้ นี้มีข้อสงั เกตท่ีเกี่ยวข้องกับการกาหนดนโยบาย ๒ ประการ
คือ ( ) ในการกาหนดนโยบาย บ่อยครั้งท่ีผู้กาหนดนโยบายจะตัดสินใจที่จะไม่ทาอะไรกับ
ปัญหาที่เกิดขึ้น โดยปล่อยให้ปัญหาแก้ไขโดยตัวของตัวเอง หรือต้องใช้เวลานานกว่าท่ีจะมี
การกาหนดนโยบาย (๒) ในการวิเคราะห์ทางเลือก จะพบว่าในบางคร้ังแนวทางเลือกท่ี
สมเหตสุ มผลทสี่ ดุ อาจไมถ่ ูกเลือกโดยผกู้ าหนดนโยบาย ทั้งนเ้ี พราะการตัดสินใจในบางคร้ังผู้
กาหนดนโยบายจะอาศัยรูปแบบการตัดสินใจตามความเคยชิน ตามแนวทางท่ีเคยปฏิบัติ
หรือตามข้ันตอนการปฏิบัติท่ีกาหนดไว้ล่วงหน้า ซึ่งเหตุผลท่ีมีการตัดสินใจในลักษณะน้ี
เน่อื งมาจากประสบการณ์ที่เคยได้รับมักจะกลายเป็นสูตรสาเร็จในการแก้ไขปัญหา และทา
ให้เกิดความมั่นใจมากข้ึนกว่าการที่จะเปล่ียนแนวทางหรือการใช้เทคนิควิธีการสมัยใหม่ที่
ตนยังไมค่ ้นุ เคย

ดังน้ัน จะเห็นได้ว่าการกาหนดนโยบายสาธารณะ จึงเป็นเรื่องท่ีมีความเกี่ยวพัน
อย่างกว้างขวางทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหาร ตลอดจนการ
ประยกุ ต์ใช้เทคนคิ ทางวิชาการ เพือ่ ใชเ้ ป็น กลยทุ ธใ์ นการตดั สนิ ใจเลอื กส่ิงท่ีดีกว่าเดิม หรือ
สิง่ ที่สร้างความพึงพอใจให้แก่สังคมหรืออาจกล่าวอีกนัยหน่ึงว่า นโยบายสาธารณะมิได้เกิด

๒ ปกรณ์ ปรียากร. (๒๕๓๙). การกาหนดนโยบายของรฐั : บทวเิ คราะห์ปัญหาและทางออกของประเทศกาลัง
พฒั นา, “ใน เอกสารประกอบการสอนนโยบายและการนาไปปฏิบตั ิ ฉบบั ท่ี . หนา้ ๓๔.

๓ Anderson, J.E. (ed.) Public Policy-Making, (New York : Holt, 1984), p.53.
๔ Peters, B.G. American Public Policy : Promise and Performance, (London : MacMillan
Education Ltd, 1986), p.51.

Public Policy and Planning ๔๙

จากปัจจัยใดปัจจัยหนึ่ง แตม่ ปี ัจจัยหลายอย่างที่มีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ในปัจจุบันการพิจารณาการกาหนดนโยบายสาธารณะจึงต้องมองให้ครอบคลุมทุกขั้นตอน
หรือรายละเอียด เรม่ิ ต้ังแตก่ ารระบุปัญหา การรวบรวมข้อมูลเก่ียวกับปัญหา การวิเคราะห์
ปัญหา การเลือกทางเลือกในการแก้ปัญหา การเสนอร่างนโยบายและการอนุมัติประกาศ
เป็นนโยบาย เปน็ ต้น

๓.๓ กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ
เมอ่ื กลา่ วถึงกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ ก็ต้องยอมรับวา่ ความต้องการ

ของพลเมืองในทุกสังคมจะมีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะไม่มากก็น้อย ท้ังนี้
เพราะประชาชนเป็นทรัพยากรในการพัฒนาประเทศ ดังนั้นผู้มีอานาจในทางการเมืองจึง
เห็นว่านโยบายที่กาหนดขึ้นควรสอดคล้องกับความต้องการหรือผลประโยชน์ส่วนรวมเป็น
สาคัญ ทั้งนี้การกาหนดนโยบายสาธารณะจึงเป็นเรื่องของการเมืองอย่างเด่นชัด เพราะว่า
บคุ คลหรือองคก์ รท่เี ข้ามามสี ว่ นเกยี่ วขอ้ งในเร่อื งนี้โดยตรงไดแ้ ก่ฝาุ ยบริหารหรอื รัฐบาล

ในการกาหนดนโยบายสาธารณะน้ันเมื่อมองว่าเป็นอานาจของฝุายการเมือง ดังที่
กล่าวมา สิ่งสาคัญก็คือผลที่เกิดขึ้นจากนโยบายสาธารณะ ก็ขึ้นอยู่กับสมรรถนะของระบบ
การเมือง เน่ืองจากระบบการเมอื งมหี น้าท่ใี นการขบั เคลอ่ื นนโยบายให้บังเกดิ ผล

ตามทัศนะของ อัลมอนด์๕ ได้กล่าวถึงสมรรถนะของระบบการเมือง กล่าวคือ
ความสามารถของระบบการเมืองในการปฏิบัติหน้าที่ต่างๆ สามารถแบ่งเป็น ๕ ประเภท
คือ

. ความสามารถในการนาเอาทรพั ยากรในสังคมมาใช้
๒. ความสามารถในการควบคมุ พฤติกรรมของคนในสังคม
๓. ความสามารถในการแจกจา่ ยสนิ ค้าบรกิ ารและคุณคา่ ในสังคม
๔. ความสามารถในการใช้สัญลกั ษณ์
๕. ความสามารถในการตอบสนองต่อความตอ้ งการของคนในสังคม

๕ ชัยอนันต์ สมทุ วณิช, การเมืองกบั การบริหาร, (กรงุ เทพมหานคร : สานักพิมพ์บรรณกิจ, ๒๕๒๓), หนา้ ๒๓.

๕๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

นโยบายท่ีถูกกาหนดขึ้นโดยฝุายการเมือง ก็จะต้องอาศัยพลังทั้ง ๕ ประการน้ีของ
ฝุายการเมืองในการขบั เคลอ่ื นนโยบายให้ตอบสนองความต้องการของพลเมือง และนาไปสู่
การพัฒนาประเทศ

กิจกรรมการการกาหนดนโยบายสาธารณะ หรือท่ีกล่าวถึงการตัดสินใจกาหนด
นโยบายมกี จิ กรรมหลกั ๆ ๓ ประการ คอื

. การก่อตัวของนโยบาย
๒. การเตรยี มเสนอร่างนโยบาย
๓. การอนมุ ัติและการประกาศนโยบาย
ในกิจกรรมท้ัง ๓ ประการน้ี สามารถจาแนกกิจกรรมย่อยของแต่ละข้ันตอนได้
ดงั แผนภาพ ตอ่ ไปน้ี

การกอ่ ตวั ของ การเตรยี มเสนอรา่ ง การอนุมตั แิ ละประกาศ
นโยบาย นโยบาย นโยบาย

. การระบปุ ญั หา . กาหนด . การคดั เลอื กข้อเสนอ
๒. ผู้เสนอปญั หา วัตถปุ ระสงค์ นโยบาย
๓. รวบรวมขอ้ มูล ๒. เสนอทางเลอื ก ๒. การสรา้ งเสยี ง
ปญั หา ๓. จดั ทารา่ งนโยบาย สนบั สนุน
๔. วิเคราะหป์ ญั หา ๓. ประกาศใชน้ โยบาย
๕. จัดลาดับ
ความสาคญั ของปญั หา

แผนภาพท่ี ๓.๑ : แสดงกจิ กรรมของขัน้ ตอนการกาหนดนโยบาย

๓.๓.๑ การกอ่ ตัวของนโยบายสาธารณะ
ขั้นที่หน่ึง การก่อตัวของนโยบายสาธารณะหรือการก่อรูปนโยบาย (Policy
Formation) หมายถึง การสร้างประเด็นปัญหาในเชิงนโยบายสาธารณะหรือการทาให้

Public Policy and Planning ๕๑

ปัญหาสาธารณะถูกบรรจุเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้กาหนดนโยบาย (Agenda
Setting)๖

ในสงั คม ย่อมต้องมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างส่วนต่างๆ ของระบบ ทั้งด้านบวกและด้าน
ลบ สิ่งเหล่าน้ีเปน็ ปจั จยั สาคัญทก่ี ่อให้เกิดปัญหา แต่การท่ีจะกาหนดว่าปัญหาใดเป็นปัญหา
สาธารณะ ท่ีควรจะได้รับการแก้ไข จาเป็นต้องมีกระบวนการคัดกรองปัญหาที่หลากหลาย
ในระบบเสียก่อน เพราะทุกประเด็นปัญหาท่ีได้ก่อตัวขึ้น มิใช่ว่าทุกปัญหาจะได้เข้าสู่
กระบวนการคัดเลือกออกมาเป็น วาระนโยบาย (Policy Agenda) โดยโอกาสที่ประเด็น
ปัญหาจะกลายมาเป็น วาระนโยบาย ได้นั้น ขึ้นอยู่กับการรับรู้และเข้าใจภายในระบบ
การเมือง น่ันหมายถึง ปัญหาดังกล่าวจะเป็นปัญหาสาธารณะจนสามารถเข้าไปสู่
กระบวนการจัดระเบียบวาระนโยบายได้ ต้องข้ึนอยู่กับการรับรู้และการเข้าใจของผู้ที่มี
อานาจหน้าท่ี ท้ังในระดับปัจเจกบุคคล (Individual Recognition) และระดับสถาบัน
(Institution Recognition) และต้องมีเง่ือนไขของปัญหาบางประการ เช่น เป็นประเด็นท่ี
เป็นความขัดแย้งหรือวิกฤต เป็นประเด็นท่ีได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มผลประโยชน์ท่ี
มองเห็นได้ หรือไดร้ บั การสนับสนุนจากระบบราชการ

ในข้ันตอนของการก่อรูปนโยบายน้ี ถือเป็นข้ันตอนแรกของกระบวนนโยบาย
สาธารณะ โดยจะประกอบด้วยการวิเคราะห์ลักษณะและสภาพของปัญหาสาธารณะให้มี
ความชัดเจนในมิติต่างๆ เช่น ปัญหาดังกล่าวคือปัญหาอะไร เก่ียวข้องกับใคร เกิดผล
อย่างไรบ้าง และหากจะมีการแกไ้ ข จะต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง น่าจะเกิดผลอย่างไร ใคร
เป็นคนได้ประโยชน์ ใครเป็นคนเสียประโยชน์ และจะส่งผลกระทบอย่างไร กับใครบ้าง
เป็นไปตามเปูาหมายแรกเร่ิมหรือไม่

๓.๓.๒ การเตรยี มเสนอรา่ งนโยบายสาธารณะ
กิจกรรมท่ีสาคัญท่ีต้องกระทาในขั้นตอนเตรียมเสนอร่างโยบายสาธารณะ อัน
ประกอบดว้ ย
) การวางข้อกาหนด เก่ียวกบั จดุ มุ่งหมายของนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนนี้ ผู้ที่มี
หน้าท่ีเตรียมเสนอร่างนโยบายจะต้องกาหนดจุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบายให้
ชัดเจนครอบคลุม สามารถวัดได้ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพและสามารถนาไปปฏิบัติได้
จริง

๖ ทศพร ศิริสัมพนั ธ์. ความร้เู บือ้ งตน้ เกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ, (กรงุ เทพมหานคร : จฬุ าลงกรณ์
มหาวทิ ยาลัย, ๒๕๓๙), หนา้ ๒๔.

๕๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๒) การเสนอทางเลือก “ทางเลือก” (Alternative)๗ หมายถึงหนทางหรือวิธีการที่
จะนาไปสู่ความสาเร็จตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซ่ึงทางเลือกของนโยบายแต่ละ
ทางเลือกจะต้องมีเนื้อหา สาระและเหตุผลเป็นของตัวเอง หลักการและเหตุผลดังกล่าวนั้น
สามารถประมวลได้จากสมมติฐานที่เช่ือถือได้ และมีข้อมูลสนับสนุนท่ีม่ังคง เพียงพอ สิ่ง
เหลา่ นีย้ ่อมหามาไดจ้ ากเอกสารรายงานสาคัญๆ และผลงานวิจัยของนักวิชาการท่ีเกี่ยวข้อง
ทางเลือกที่ดีควรมีอย่างน้อย ๒ ทางเลือกขึ้นไป และจะต้องมีการวิเคราะห์แต่ละทางเลือก
ให้ชัดเจนถึงผลดี ผลเสีย หรือข้อเด่น ข้อด้อยของแต่ละทางเลือก เพื่อนามาพิจารณาเลือก
ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดหรือทางเลือกที่มีความเป็นไปได้ในการนาไปปฏิบัติ ซ่ึงเรียกว่า
“การกล่ันกรองทางเลือก” (Screening The Alternative) เพื่อตัดสินใจกาหนดเป็น
นโยบายต่อไป ในการวิเคราะห์ทางเลือกน้ันมีเทคนิคและวิธีการทางด้านเศรษฐศาสตร์และ
วิทยาการจัดการหลายวิธีที่จะตรวจสอบความเป็นไปได้ของทางเลือก อาทิ การวิเคราะห์
ต้นทุนผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) การวิเคราะห์โดยใช้โปรแกรมเส้นตรง
(Linear Programming) การประเมินความเป็นไปได้ (Feasibility Assessment
Technique) เปน็ ต้น การเสนอทางเลือกใดทางเลอื กหน่ึง เพอื่ ให้ผู้กาหนดนโยบายตัดสินใจ
เลือกเป็นนโยบายน้ัน ควรคานึงถึงเกณฑ์ที่สาคัญ คือ เกณฑ์ประสิทธิผล (Effectiveness)
เกณฑ์ประสิทธภิ าพ (Efficiency) เกณฑ์ความพอเพียง (Adequacy) เกณฑ์ความเป็นธรรม
(Equity) เกณฑ์ความสามารถในการตอบสนอง(Responsiveness) และเกณฑ์ความ
เหมาะสม (Appropriateness) ท้ังนี้ เพื่อการตัดสินใจเลือกนโยบายจะได้สอดคล้องกับ
ปัญหาและความตอ้ งการของประชาชนอย่างแท้จริง

๓) การจัดทาร่างนโยบาย เม่ือผู้กาหนดนโยบายพิจารณาเลือกทางเลือกท่ีเห็นว่า
เหมาะสมท่ีสุดได้แล้ว ก็จะนาทางเลือกนั้นมากาหนดเป็นนโยบาย โดยจะมอบหมายให้ผู้ที่
เกี่ยวข้องจัดทาเป็นร่างนโยบายเสียก่อน ซึ่งการจัดทาร่างนโยบายควรประกอบด้วย
หลักการและเหตุผล จุดมงุ่ หมายและวตั ถปุ ระสงค์แนวทางและมาตรการ วิธีการดาเนินการ
ผ้รู ับผดิ ชอบหรอื หน่วยงานทีเ่ ปน็ ไปไดใ้ นการนาไปปฏิบัติ และจัดทาเป็นเอกสารเพ่ือเสนอผู้
มีอานาจตัดสนิ ใจอนุมตั แิ ละประกาศเปน็ นโยบายตอ่ ไป

๗ ถวัลยร์ ฐั วรเทพพุฒิพงษ์, การกาหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการประยุกต์ใช้,
(กรงุ เทพมหานคร : สถาบันบัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์, ๒๕๔ ), หนา้ ๒.

Public Policy and Planning ๕๓

๓.๓.๓ การอนมุ ตั แิ ละประกาศเปน็ นโยบายสาธารณะ
ในขั้นตอนของการตัดสินใจอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะน้ันมี
กิจกรรมย่อยท่ีจะตอ้ งกระทาคือ การคัดเลอื กข้อเสนอของนโยบาย การสร้างเสียงสนับสนุน
ทางการเมืองและการประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ซ่งึ แต่ละกิจกรรมมรี ายละเอยี ด ดงั น้ี
) การคัดเลือกข้อเสนอนโยบาย กิจกรรมในข้ันตอนนี้ผู้มีอานาจหน้าท่ีในการ
กาหนดนโยบายสาธารณะจะต้องทาการตัดสินใจเพ่ือคัดเลือกทางนโยบาย (Policy
Alternative) ที่เหมาะสมท่ีสุด ซึ่งมีตัวแบบที่จะช่วยในการตัดสินใจท่ีสาคัญ คือ ตัวแบบ
สมเหตุสมผล (Rational Model) ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model) หรืออาจใช้
การผสมผสานของทั้งสองตัวแบบก็ไดท่ีเรียกว่าตัวแบบผสมผสาน (Mixed Scanning) คือ
การนาเอาข้อดหี รอื จดุ เดน่ ของตัวแบบทัง้ สองมาผสมผสานกนั ผลของการดาเนินกิจกรรมใน
ขั้นตอนน้ีจะแสดงออกในลักษณะเป็นลักษณ์อักษร เช่น พระราชบัญญัติ พระราชกาหนด
พระราชกฤษฎีกา มติคณะรฐั มนตรี กฎระเบียบ คาสั่ง เป็นตน้
๒) การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมือง ก่อนที่จะประกาศข้อเสนอนโยบายท่ี
ได้รับคัดเลือกเป็นนโยบายสาธารณะ กิจกรรมสาคัญที่ต้องกระทาคือ การสร้างเสียง
สนับสนุนนโยบายทางการเมือง ซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมาก
(Majorities) ในรฐั สภาหรือการพยายามโน้มนา้ ว (Persuasion) ให้กลุ่มการเมืองอื่นเชื่อมั่น
ในความถูกต้องต่อข้อเสนอนโยบายของตน ไม่คัดค้านหรือต่อต้าน นอกจากนั้นยังต้องฟัง
เสียงสนับสนุนจากกลุ่มหลายหลายเช่น ประชาชน องค์การพัฒนาเอกชน (N.G.O.)
นักวิชาการ ส่ือมวลชน ฯลฯ ซ่ึงผู้ตัดสินนโยบายอาจใช้รูปแบบการสร้างเสียงสนับสนุนทาง
การเมือง โดยการเจรจาต่อรอง (Bargaining) การเสนอให้รางวัล (Side Payment) หรือ
งบประมาณสนับสนุนเป็นพิเศษแก่กลุ่มผลประโยชน์เหล่านั้น เพ่ือหาเสียงสนับสนุนต่อ
ข้อเสนอนโยบายก่อนท่ีจะอนุมัติและประกาศเป็นนโยบาย อย่างไรก็ตาม ความสาเร็จของ
การโน้มน้าวการเจรจาต่อรอง หรือการเสนอให้รางวัลนั้นนอกจากจะข้ึนอยู่กับข้อเท็จจริง
ข้อมูลเชิงประจักษ์ และเหตุผลที่สมจริงต่างๆ แล้ว ยังขึ้นอยู่กับ “ศิลป์” (Art) และภาวะ
ผู้นา (Leadership) ของผู้ตัดสินนโยบาย รวมทั้งการมีสถานการณ์เอื้ออานวยด้วย ดังน้ัน
การสร้างเสียงสนับสนุนทางการเมืองน้ี จึงนับว่าเป็นพื้นฐานที่สาคัญท่ียืนยันความเห็นชอบ
ของประชาชนในข้อเสนอนโยบายอยา่ งแท้จริง

๕๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๓) การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ ขั้นตอนการประกาศใช้นโยบายเป็นผล
โดยตรงจากการตัดสินใจเลือกนโยบาย ดังนนั้ การประกาศใช้นโยบายจึงจาเป็นต้องคานึงถึง
กลยุทธท์ ่ีจะนานโยบายไปปฏิบัติให้บรรลผุ ลสาเรจ็ และคานงึ ถึงความเป็นไปได้ทางการเมือง
ซึ่งการประกาศใช้นโยบายของแต่ละประเทศอาจมีรายละเอียดแตกต่างกันไปบ้างตาม
รูปแบบการเมอื งการปกครอง สาหรับประเทศท่ีมีรัฐบาลในระบบรัฐสภา เช่น ประเทศไทย
การประกาศใช้นโยบายสาธารณะ กฎหมายได้กาหนดให้ออกกฎหมายรองรับนโยบาย
สาธารณะ ได้แก่ พระราชบัญญัติซ่ึงตราขึ้นโดยสถาบันนิติบัญญัติ และพระราชกาหนด ซ่ึง
ฝุายบริหารตราข้ึนเป็นการชั่วคราวในกรณีเร่ืองเร่งด่วน ท่ีต้องประกาศใช้ก่อนท่ีจะให้
รัฐสภาพิจารณาให้ความยินยอม การตราพระราชบัญญัติ และพระราชกฤษฎีกาจะขัดกับ
พระราชบัญญัติไม่ได้๘ นอกจากนี้ กรณีนโยบายสาธารณะย่อยๆ ในเร่ืองเฉพาะเจาะจง
เกี่ยวกับกิจการต่างๆ ของระบบราชการ หรือเป็นนโยบาย อาจเป็นกระทรวง ทบวง กรม
หรือหน่วยงานอื่นที่เทียบเท่า โดยอาจประกาศนโยบายสาธารณะในรูปของมติ
คณะรัฐมนตรี กฎกระทรวง ระเบียบ คาสั่ง หรือประกาศของส่วนราชการหรือหน่วยงาน
น้ันๆ แล้วแต่กรณี

๓.๔ บคุ คล กลุ่มบคุ คล หรอื องคก์ ารที่มบี ทบาทในการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ได้มีนักวิชาการท่ีกล่าวถึงบุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีมีบทบาทในการกาหนดนโยบาย

ไว้หลายท่าน เช่น ปีเตอร์ (Peter) หรือโจนส์และแม็ธเธส (Jones and Matthes) เป็น
ตน้

บุคคลหรอื กล่มุ บุคคลทมี่ ีบทบาทในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ปีเตอร์ (Peter)
กล่าวว่า การกาหนดนโยบายเป็นสิ่งท่ีไม่แน่นอน โดยเฉพาะบทบาทของผู้ท่ีเกี่ยวข้องจะ
ต่างกันไป ในนโยบายบางประเภทผู้มีบทบาทอาจประกอบด้วยบุคคลหรือกลุ่มบุคคลในวง
กว้าง (นโยบายท่ีมีผลกระทบกับประชาชนส่วนรวม เช่น การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของ
ประเทศหรอื การแก้ไขปัญหาอาชญากรรม เป็นต้น) แต่ในนโยบายบางประเภท โดยเฉพาะ
นโยบายที่มีลักษณะเฉพาะเจาะจง เช่น นโยบายเกี่ยวกับการประมง การแก้ไขปัญหาราคา
พืชผลตกต่า หรือการก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน เป็นต้น ซ่ึงบทบาทหลักในการกาหนด

๘ เดโช สวนานนท์, คาอธิบายศัพท์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๑,
(กรงุ เทพมหานคร : หจก. วที ซีคอมมวิ นเิ คชั่น จากดั , ๒๕๔๔), หนา้ ๕ -๕๓.

Public Policy and Planning ๕๕

นโยบาย จะพบว่า มีบุคคล กลุ่มบุคคล หรือองค์กรเข้ามาเก่ียวข้องเป็นจานวนมาก ทั้งท่ี
เกย่ี วขอ้ งโดยตรง และเก่ียวข้องโดยอ้อม ซ่ึงมีบทบาทและเก่ียวข้องกับการกาหนดนโยบาย
สาธารณะในประเทศไทย จาแนกไดด้ งั น้ี

๓.๔.๑ ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา รัฐสภาไทยซึ่งประกอบด้วย สภา
ผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ซึ่งมีหน้าที่เก่ียวข้องกับการกาหนดนโยบายสาธารณะใน ๒
ลักษณะ คือ

) การจัดทากฎหมาย กฎหมายถือเป็นนโยบายสาธารณะรูปหน่ึง และ
การตรากฎหมายถือเป็นอานาจหน้าท่ีท่ีสาคัญท่ีสุดของรัฐสภาเพราะโดยหลักการของ
ระบอบประชาธิปไตยแล้ว การอนุมัติหรือไม่อนุมัติร่างพระราชบัญญัติ พระราชกาหนดท่ี
ฝาุ ยบริหารหรอื สมาชิกสภาเองเป็นผเู้ สนอ จะต้องผา่ นการพจิ ารณาเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่ง
ถอื เปน็ สถาบันท่เี ปน็ ตวั แทนของประชาชนเสียกอ่ น

๒) การควบคุมฝุายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวนี้ ได้กาหนดอานาจ
หนา้ ทท่ี ส่ี าคัญอีกประการหน่ึงคอื การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ซึ่งถือ
เปน็ การควบคุมนโยบายและการดาเนนิ งานของรัฐบาล โดยรัฐสภาสามารถกระทาได้ ๒ วิธี
คือการตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในข้อเท็จจริงหรือนโยบายอันเก่ียวกับงานในหน้าที่รัฐมนตรี
และการเสนอบญั ญตั ิเปดิ อภปิ รายทว่ั ไปเพอื่ ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้ง
คณะ

๓.๔.๒ คณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีเป็นองค์คณะบุคคลสูงสุดที่รับผิดชอบใน
ดา้ นการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ กาหนดนโยบาย และตดิ ตามผลการบริหารราชการแผ่นดิน
กาหนดนโยบาย และติดตามผลการปฏิบัติตามนโยบายของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ
ทง้ั นี้ อาจแยกพิจารณาอานาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีออกได้ ดังนี้

) การวางนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยหลักการของ
ระบอบประชาธิปไตยแล้ว คณะรัฐมนตรีที่เข้ามาบริหารราชการแผ่นดินถือว่าเข้าบริหาร
ราชการแผ่นดินแทนประชาชนผู้เป็นเจ้าของอานาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้
กาหนดใหค้ ณะรัฐมนตรที ่จี ะเขา้ มาบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา โดย

๕๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ไมม่ ีการลงมติให้ความไวว้ างใจ (มาตรา ๒ ) จึงถือได้ว่า การแถลงนโยบายสาธารณะเพ่ือ
ใชเ้ ป็นแนวทางในการบริหารประเทศ โดยจะต้องผ่านความคิดเห็นของสมาชิกรัฐสภา และ
เปิดเผยตอ่ ประชาชนทว่ั ไป

๒) การวางระเบยี บข้อบงั คบั ให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถือปฏิบัติ การ
วางระเบียบข้อบังคับของคณะรัฐมนตรีเพื่อให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถือปฏิบัตินั้นมี
ลักษณะเป็นนโยบายอย่างหนึ่ง โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะให้กิจการในกระทรวง ทบงง กรม
ต่างๆ ปฏิบัติให้เป็นในทางเดียวกัน ประกอบกับรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ มี
รายละเอียดไม่มากพอหรืออาจไม่ครอบคลุมอย่างท่ัวถึง ทาให้เกิดปัญหาต่าง ๆในการ
ปฏิบัติราชการได้ ด้วยเหตุน้ี คณะรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝุายบริหารจึงจาเป็นต้องวาง
ระเบียบ ซ่ึงถือเป็นนโยบายอีกรูปแบบหนึ่งให้ถือปฏิบัติ เช่น ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี
ว่าด้วยการพัสดหุ รอื งานสารบรรณ เป็นต้น

๓) การพิจารณาและมีมติในเร่ืองต่างๆ ที่กระทรวง ทบวง กรมเสนอมา
เน่ืองจากการปฏิบัติงานของแต่ละกระทรวง ทบวง กรม ย่อมมีปัญหาเกิดขึ้นเสมอ รวมทั้ง
ในบางเร่ือง กฎหมายกาหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้วินิจฉัยสั่งการหรืออนุมัติ หรืออาจเป็น
เรื่องท่ีเก่ียวกับนโยบายของรัฐบาล จึงเป็นการจาเป็นท่ีกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ จะได้
เสนอขอใหค้ ณะรัฐมนตรีพิจารณาเพอ่ื วนิ ิจฉัยช้ขี าด

๓.๔.๓ กระทรวง ทบวง กรม ตามโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน
กระทรวง ทบวง กรม หรือเรียกรวมๆ ว่า ระบบราชการ จะถือเป็นฝุายปฏิบัติ คือ เป็นผู้
นาเอานโยบายสาธารณะท่ีถูกกาหนดข้ึนโดยรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีไปปฏิบัติให้บรรลุผล
สาเร็จ แต่จากสภาพความเป็นจรงิ จะพบว่า ฝาุ ยขา้ ราชการกลบั เป็นฝุายเข้าไปมีบทบาทใน
การกาหนดนโยบายอย่างมาก โดยเฉพาะในฐานะของผู้รวบรวมวิเคราะห์และนาเสนอ
ข้อมูลเพ่ือประกอบการตัดสินใจในการกาหนดนโยบาย และในบางคร้ังก็กลายเป็นผู้ท่ีมี
บทบาทในการตัดสินใจแทนฝาุ ยการเมืองเสยี เอง

๓.๔.๔ ศาลหรือฝ่ายตุลาการ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้
กาหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อานาจตุลาการผ่านทางศาล ซ่ึงมีอานาจในการพิจารณา
พิพากษาอรรถคดี ผู้พิพากษามีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตาม

Public Policy and Planning ๕๗

กฎหมาย โดยในกระบวนการพิพากษาดังกล่าว ควบคู่กับคดีที่เก่ียวข้อง ไม่ว่าจะเป็น
ระหว่างเอกชนกับเอกชน หรือระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของทางราชการ มักจะขอให้
ศาลตคี วามและวินจิ ฉัยชีข้ าดตวั บทกฎหมาย ซ่งึ บ่อยครงั้ ตัวบทกฎหมาย ซ่ึงถือเป็นนโยบาย
อย่างหน่ึง มักจะบัญญัติไว้อย่างคลุมเครือ ทาให้สามารถตีความขัดแย้งกันต่างๆ นานา แต่
ข้อสาคัญ คือ เมื่อศาลได้ยอมรับหรือตีความตัวบทกฎหมายไปในทางหน่ึงทางใดแล้ว ผล
ของการวินิจฉัยชี้ขาดนั้นถือเป็นการให้น้าหนัก หรือเป็นการเลือกแนวนโยบายของฝุายที่
ชนะคดี โดยเฉพาะในปัจจุบัน การพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมเจริญก้าวหน้าข้ึน บทบาท
ของศาลในการตีความตัวบทกฎหมายเก่ียวกับเศรษฐกิจ ถือเป็นการกาหนดนโยบาย
เศรษฐกิจในทางอ้อมอย่างหน่ึงย่อมจะมีมากข้ึนเป็นเงาตามตัว เช่น กฎหมายเก่ียวกับ
กรรมสิทธ์ิในทรัพย์สิน การทาสัญญากฎหมายเก่ียวกับแรงงานสัมพันธ์ เป็นต้น ซึ่งมักเกิด
ข้อพิพาทต่างๆ ที่ต้องได้รับการพิจารณาตีความโดยศาลอยู่บ่อยๆ ทาให้บทบาทของศาล
เกยี่ วกับนโยบายเศรษฐกจิ เด่นชัดขนึ้

๓.๔.๕ พรรคการเมือง พรรคการเมืองมีบทบาทเป็นตัวเชื่อระหว่างรัฐบาลกับ
ประชาชน เพราะมีหน้าที่ในการรวบรวมความคิดเห็นและความต้องการต่างๆ ของ
ประชาชน ไม่ว่าจะเป็นประโยชน์ ข้อร้องทุกข์หรืออุดมการณ์ และทาการปรับเปล่ียน
ประนีประนอมความต้องการของประชาชน ซ่ึงบ่อยครั้งจะขัดแย้งกันให้เป็นนโยบาย เพ่ือที่
พรรคหรือผู้สมัครในนามของพรรคจะได้นานโยบายที่จัดทาข้ึนเสนอต่อประชาชนใน
ชว่ งเวลาหาเสยี งเลอื กต้ัง และเสนอต่อรฐั สภาและรฐั บาลหลังจากทไ่ี ดร้ บั เลือกตัง้ แลว้

๓.๔.๖ กลุ่มข้าราชการ ถือเป็นกลุ่มบุคคลที่มีบทบาทสาคัญในการแปลงนโยบาย
หลักของผู้บริหารให้กลายเป็นนโยบายในทางปฏิบัติ กลุ่มข้าราชการน้ีถือได้ว่าเป็นกลุ่ม
บุคคลหลักในการกาหนดนโยบาย แม้ว่าในบางคร้ังนโยบายจะถูกเสนอโดยคณะรัฐมนตรี
หรือสภาผู้แทนราษฎรโดยตรงก็ตาม แต่เราจะพบว่ากลุ่มบุคคลที่อยู่เบ้ืองหลังนโยบาย
เหล่านี้กค็ ือ กลมุ่ ข้าราชการทเ่ี กย่ี วขอ้ งน่นั เอง

กลุ่มข้าราชการโดยปกติแล้วจะถือเป็นผู้นาเอานโยบายไปปฏิบัติและเป็นผู้ให้
ข้อมูลในการกาหนดนโยบาย ซึ่งบทบาทของข้าราชการจะมีท้ังในแง่ดีและเป็นผลเสีย คือ
ข้าราชการจะเป็นผู้รอบรู้เก่ียวกับข้ันตอนและวิธีการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ แต่ใน
ขณะเดียวกัน การที่เคยชินกับวิธีการดาเนินงานที่เฉพาะเจาะจง อาจทาให้นโยบายที่

๕๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

กาหนดขึ้นจากนโยบายหลักจะไม่กว้างขวางเพียงพอต่อการสนองตอบปัญหาท่ีเกิดข้ึนใหม่
นอกจากน้ีแล้วกลุ่มข้าราชการก็มีแนวโน้มจะกาหนดนโยบายในลักษณะปูองกันตนเอง
(Self-protection) คือ จะไม่พยายามกาหนดนโยบายใหม่ที่จะกระทบกระเทือน
ผลประโยชน์ของกลุ่มตน โดยเฉพาะนโยบายที่กาหนดข้ึนมักจะมีลักษณะของการค่อยๆ
ปรับแก้จากนโยบายที่มีอยู่เดิม (Incrementalism) ซึ่งสาเหตุที่เป็นเช่นนี้มีเหตุผล ๒
ประการ คือ ทางเลือกท่ีเกิดจากการปรับแก้จากนโยบายเดิมจะมีโอกาสผิดพลาดน้อยกว่า
ทางเลือกท่ีมีลักษณะเป็นการริเริ่มส่ิงใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้นจากการปรับเปลี่ยนนโยบายอย่าง
หน้ามือเป็นหลังมือ นอกจากนี้แล้วการกาหนดนโยบายในลักษณะน้ีก็เป็นการคงบทบาท
เดิมของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องเอาไว้ อันจะเป็นการค้าประกันความคงอยู่ของระบบ แต่ใน
ขณะเดียวกันกจ็ ะกลายเปน็ อุปสรรคตอ่ การรเิ รมิ่ แนวนโยบายใหม่ๆ ทแี่ ตกต่างไปจากเดิม

หน่วยราชการส่วนใหญ่จะมีพฤติกรรมของการหวงก้าง โดยจะพยายามดาเนินการ
หรือกาหนดนโยบายบางอย่างเพ่ือตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดข้ึน โดยมีความเช่ือว่า ถ้าหาก
หน่วยงานของตนไม่ดาเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งลงไป หน่วยงานอ่ืนก็จะดาเนินการแทน
ซึ่งจะทาให้หน่วยงานของตนเสียโอกาสที่จะมีงบประมาณ บุคลากร และอิทธิพลเพิ่มมาก
ขึ้น แต่ท้ังนี้ไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานราชการทุกหน่วยจะต้องพยายามขยายอิทธิพล
ของตนเองเสมอไป แต่ที่เหมือนกันก็คือ เม่ือต้องเผชิญหน้ากับปัญหาที่ต้องการแก้ไข
หน่วยงานราชการก็จะสนองตอบต่อปญั หาเสมอ โดยจะเน้นปัญหาที่หน่วยงานตัวเองมีส่วน
รว่ มรบั ผิดชอบหรือมคี วามคุ้นเคย

ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งที่เก่ียวกับบทบาทในการกาหนดนโยบายของกลุ่ม
ข้าราชการ คือ หน่วยงานราชการส่วนใหญ่จะมีลักษณะท่ีเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเฉพาะ
การคัดสรรบุคคลเข้าสูห่ น่วยงาน จะเน้นความเช่ียวชาญเฉพาะด้านหรือความเป็นมืออาชีพ
เป็นสาคัญ และจากสภาพการณ์ที่กล่าวมีผลทาให้การกาหนดนโยบายของหน่วยงาน
ราชการมีประสิทธิผลยิ่งข้ึน แต่ในทางกลับกันความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านก็มีผลทาให้เกิด
ความจากัดในมุมมองต่อปัญหาต่างๆ การเรียนรู้หรือฝึกอบรมเฉพาะทางมีแนวโน้มที่ทาให้
คนคับแคบลง กลายเป็นว่าจะอาศัยสูตรสาเร็จท่ีถูกกาหนดไว้ล่วงหน้า ในการแก้ปัญหา
รูปแบบการกาหนดนโยบายจงึ เปน็ เพียงการปรบั แกจ้ ากนโยบายทีม่ ีอยเู่ ดมิ เท่าน้ัน

Public Policy and Planning ๕๙

๓.๔.๗ กลมุ่ ผลประโยชน์ กลมุ่ ผลประโยชนใ์ นทกุ ระบบการเมืองต่างทาหน้าที่เป็น
ปากเสียงปกปูองผลประโยชน์ของกลุ่มตนโดยการเรียกร้องหรือเสนอทางเลือกนโยบายอ่ืน
ๆ ตอ่ ผู้กาหนดนโยบาย โดยบทบาทหน้าท่ีจะรวมทั้งการจัดหาข้อมูลเสนอต่อเจ้าหน้าท่ีของ
รัฐเก่ียวกับนโยบายท่ีเสนอและผลท่ีอาจจะเกิดข้ึน ซึ่งจะส่งผลให้การกาหนดนโยบายมี
ความเหมาะสมมากข้ึน

๓.๕ สภาพแวดลอ้ มที่มอี ทิ ธิพลต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะ
เน่ืองจากนโยบายสาธารณะเปน็ เครอ่ื งมือในการกาหนดทศิ ทางและแนวทางในการ

ดาเนินงานของรัฐบาล ซ่ึงในทางทฤษฎีรัฐบาลมีอิสระในการกาหนดนโยบายสาธารณะได้
อยา่ งเตม็ ที่ แตใ่ นทางปฏบิ ัติรฐั บาลต้องกาหนดนโยบายสาธารณะ โดยคานึงสภาพแวดล้อม
ของนโยบาย ด้วยสภาพแวดล้อมหรือปัจจัยที่เป็นข้อจากัดหรือเงื่อนไขของการกาหนด
นโยบายสาธารณะได้แก่ ปจั จยั ด้านเศรษฐกิจ ปัจจัยด้านสังคม ปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ ปัจจัย
ด้านประวัติศาสตร์ ปัจจัยด้านวัฒนธรรม ปัจจัยทางการเมือง เป็นต้น ซ่ึงปัจจัยเหล่าน้ี ทา
ให้ผู้กาหนดนโยบายต้องตัดสินใจไปในลักษณะใดลักษณะหนึ่งตามข้อจากัดหรือเงื่อนไข
นั้นๆ นั่นก็คือ รัฐบาลตัดสินใจกาหนดนโยบายสาธารณะภายใต้สภาพแวดล้อมน้ันๆ เม่ือ
สภาพแวดล้อมเปลี่ยนไปย่อมกระทบต่อความเชื่อความต้องการของบุคคลหรือกลุ่มคน ทา
ให้เกิดประเด็นปญั หานโยบายใหม่ ซ่งึ จะถูกนาเข้าสู่กระบวนการกาหนดนโยบายต่อไปหรือ
อาจก่อให้เกิดการพฒั นานโยบายทีม่ ีอย่เู ดิม

ดั ง น้ั น ผู้ ก า ห น ด น โ ย บ า ย ห รื อ นั ก วิ เ ค ร า ะ ห์ น โ ย บ า ย จ า เ ป็ น จ ะ ต้ อ ง เ ข้ า ใ จ
สภาพแวดลอ้ มนโยบายทเ่ี ก่ียวข้องกับการกาหนดนโยบาย ดงั น้ี

๓.๕.๑ ปัจจัยทางการเมอื งต่อการกาหนดโยบายสาธารณะ
บทบาทที่สาคัญของการเมืองเป็นเรื่องเก่ียวกับการกาหนดปัญหาและความ
ต้องการของประชาชน การบริหารจึงเป็นเร่ืองท่ีเก่ียวกับการกาหนดแนวทางและวิธีการ
แกไ้ ขปัญหาต่างๆ ให้บรรเทาเบาบางลงไป
กระบวนการทางการเมืองจึงมีความจาเป็นท่ีจะต้องใช้ทรัพยากรบุคคลที่มีความรู้
ความสามารถ เช่น ความรู้ความสามารถของนักการเมืองและข้าราชการในฐานะของการ
เปน็ ผ้เู ชี่ยวชาญและมีขอ้ มลู ทีจ่ ะใช้ประกอบการกาหนดและวิเคราะห์นโยบาย เพ่ือให้ได้มา

๖๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ซึ่งโครงสรา้ งของปญั หาและความตอ้ งการในแงข่ องความสัมพันธ์ระหว่างปัญหา สาเหตุของ
ปญั หาและแนวทางการแกไ้ ข

โดยหลักการแล้วแนวนโยบายจะถูกกาหนดโดยฝุายการเมือง เพราะฝุายการเมือง
หรือนักการเมือง โดยทั่วไปเป็นผู้แทนที่มาจากประชาชน การเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎรในปัจจุบันนั้น เป็นการเสนอตัวให้ประชาชนพิจารณาเลือกมาเป็นผู้แทน ผู้แทนจะ
เสนอว่าจะทาอะไร อย่างไร หากได้รับความไว้วางใจจากประชาชนให้เป็นผู้แทน และ
ยิ่งกวา่ นั้นผสู้ มคั รอาจนานโยบายของพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัดมานาเสนอเป็นข้อมูลให้
ประชาชนพิจารณา เช่น นโยบายประกันราคาผลผลิตทางการเกษตร นโยบายประกัน
สุขภาพ เปน็ ต้น

ในขณะท่ีฝุายบริหารท่ีเป็นข้าราชการประจา จะเป็นฝุายท่ีทาให้นโยบายเป็นจริง
ด้วยการปรับปรุง แก้ไข โดยใช้ข้อมูลที่มีอยู่ เมื่อนโยบายผ่านการพิจารณาตามกรอบของ
กฎหมาย ข้าราชการประจาจะเป็นฝุายท่ีทาหน้าที่นานโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลสาเร็จ
ตามทก่ี าหนดไว้

๓.๕.๒ ปัจจยั ทางดา้ นเศรษฐกจิ ต่อการกาหนดโยบายสาธารณะ
ในปัจจุบันการคานึงถึงเศรษฐกิจเป็นเร่ืองสาคัญ เพราะถ้าประชาชนมีสภาพ
เศรษฐกิจดี เศรษฐกิจของประเทศก็จะดีข้ึนด้วย ดังน้ันในรัฐบาลทุกยุคสมัย จึงมีแนวโน้มท่ี
พัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยใช้ปัจจัยทางการเมืองและการบริหารเป็นเคร่ืองมือคอย
สนับสนุนช่วยเหลือ เช่น การแถลงนโยบายในการบริหารประเทศ ด้านนโยบายทาง
เศรษฐกิจที่จะยกระดับราคาสินคาเกษตรและใหเกษตรกรเขาถึงแหลงเงินทุน ควบคุมดูแล
ราคาสินคาเกษตรให้มีเสถียรภาพ โดยการบริหารจัดการทางการตลาดและกลไกตลาดซ้ือ
ขายลวงหนา การสร้างความมน่ั คงดานรายไดใหแกเกษตรกร เปน็ ตน้
ปจั จัยทางด้านเศรษฐกิจจะมีอทิ ธิพลตอ่ นโยบายสาธารณะทส่ี าคญั 2 ประการ คือ
) การพัฒนาเศรษฐกิจตัวแปรทใี่ ชเ้ ป็นเครอ่ื งช้ีวดั ระดบั การพัฒนาได้แก่

- รายได้ตอ่ หัวประชากร
- อตั ราการขยายตวั ของเมอื ง
- ระดับของการศกึ ษา
- อัตราความเจรญิ เตบิ โตทางอุตสาหกรรม

Public Policy and Planning ๖๑

๒) ระดับของทรัพยากรทางเศรษฐกิจและระดับของการกระจายทรัพยากร เช่น
การถือครองที่ดิน (land) ของพลเมืองในประเทศ, ทุน (capital) ท่ีสามารถใช้เพ่ือการผลิต
สนิ ค้า บรกิ าร หรอื เงินที่ใช้ในการดาเนนิ งานได้ เป็นตน้

๓.๕.๓ ปัจจัยทางด้านสังคมต่อการกาหนดโยบายสาธารณะ
ปัจจยั ทางดา้ นสังคม มีองคป์ ระกอบที่สาคัญ อยู่ ๒ ประการ ได้แก่ วัฒนธรรมและ
ปทสั ถานทางสังคม
) วัฒนธรรม (culture)
วัฒนธรรม หมายถึง รูปแบบของกิจกรรมมนุษย์และโครงสร้างเชิงสัญลักษณ์ท่ีทา
ให้กิจกรรมน้นั เดน่ ชัดและมีความสาคัญ วิถีการดาเนนิ ชวี ติ ซึ่งเป็นพฤติกรรมและสิ่งท่ีคนใน
หมผู่ ลิตสรา้ งขึ้น ด้วยการเรียนรจู้ ากกันและกัน และรว่ มใช้อย่ใู นหมพู่ วกของตน ซ่ึงสามารถ
เปลี่ยนแปลงได้ตามยคุ สมยั และ ความเหมาะสม๙
วัฒนธรรมเป็นสิ่งที่สังคมได้มีการปฏิบัติติดต่อกันมาเป็นเวลาช้านาน ในแต่ละ
วฒั นธรรมอาจจะมีผลมาจากคา่ นิยมของสังคม ซ่ึงค่านิยม หมายถึง ส่ิงท่ีสังคมถือว่ามีค่าพึง
ปรารถนาต้องการให้เป็นเปูาหมายของสังคมและปลูกฝังให้สมาชิกของสังคมยึดถือเป็น
เปาู หมายในการดาเนนิ ชีวิตควรหลกี เล่ียง เช่น ความยากจน สิ่งมีคุณค่า น่าปรารถนา หรือ
นาความสุขมาให้มีทั้งเป็นวัตถุและไม่เป็นวัตถุ ดังนั้น ค่านิยมจึงเป็นตัวกาหนดพฤติกรรม
ของคนในสังคมนั้น สังคมจะเจริญก้าวหน้าหรือเส่ือมลงขึ้นอยู่กับค่านิยมของคนในสังคม
น้ันๆ เช่น คา่ นยิ มนิยมเงนิ ตรา, คา่ นยิ มยกย่องอานาจ, คา่ นยิ มทาบญุ กศุ ล
ซ่ึงนอกจากค่านิยมที่สังคมยึดถือปฏิบัติแล้ว ศาสนาและความเชื่อยังเป็นเรื่อง
ความสัมพันธ์ของสมาชิกแห่งชุมชนท่ีมีความเช่ือและอานาจ เป็นแนวทางปฏิบัติของจิตใจ
ของบุคคล
ค่านิยม ศาสนา ความเช่ือเหล่านี้ ได้ผสมผสานจนกลายเป็นวัฒนธรรมและยากที่
แยกออกจากกันได้

๒) ปทสั ถานของสงั คม (Social Norms)

๙ สารานุกรมเสรี. วิธีสืบค้นวัสดุสารสนเทศ. [ออนไลน์]. จากเวปไซด์ : https://th.wikipedia.org/wiki/.
(สบื ค้นข้อมลู : ๒๐ มถิ นุ ายน ๒๕๖ ).

๖๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ปทัสถานของสังคม หมายถึง กฎเกณฑ์ต่างๆ ที่สังคมสร้างขึ้นเพ่ือควบคุม
พฤติกรรมของสมาชิกในสังคมให้เป็นไปในทานองเดียวกัน และรักษาความเป็นระเบียบ
ตลอดจนความสงบเรียบร้อยทางสังคม เป็นแบบแผนแห่งพฤติกรรมสาหรับบุคคลยึดถือ
ปฏิบัตใิ นสถานการณ์ต่างๆ วา่ ควรจะปฏบิ ตั อิ ยา่ งไร หากผู้ใดฝาุ ฝนื จะถกู ตาหนิ

ปทัสถานทางสังคม เกิดจากการท่ีคนในสังคมปฏิบัติหรืองดเว้นการปฏิบัติตามคติ
นิยมของสังคมน้ันๆ จนกลายเป็นระเบียบแบบแผนหรือประเพณีนิยม นอกจากนี้ค่านิยมก็
เปน็ รากฐานที่มาของปทสั ถานทางสงั คมด้วย

ในแง่ของการพิจารณาโดยใช้ปัจจัยทางด้านสังคมมาเป็นเกณฑ์ในการกาหนด
นโยบาย จาเป็นต้องพจิ ารณาองคป์ ระกอบอืน่ ๆดว้ ย เชน่

๒. ) ความเป็นชุมชน สังคมไทยที่เปล่ียนแปลงจากสังคมเกษตรเป็นสังคม
อตุ สาหกรรม ดังนั้นในเมืองใหญ่หลายเมือง เช่น กรุงเทพฯ เชียงใหม่ นครราชสีมา ระยอง
ฯลฯ กลายเป็นชุมชนเมืองท่ีเป็นส่วนหน่ึงที่เป็นมูลเหตุในก่อให้เกิดปัญหาสังคมมากมาย
เช่น ปัญหาแหล่งเสอ่ื มโทรม ปญั หาการอพยพของคนในชมุ ชน ปญั หาอาชญากรรม

ความเป็นชุมชนเมือง ยังทาลายวิถีแห่งการดารงชีวิตของผู้คนในชนบท ทาให้
ครอบครัวขนาดใหญ่แบบสมัยก่อนของสังคมไทย ค่อยๆเปล่ียนแปลงกลายเป็นครอบครัว
ขนาดเล็ก เป็นครอบครัวเด่ียว (ที่มีแต่พ่อ หรือแม่ที่เลี้ยงดูลูกตามลาพัง) การใช้ชีวิตใน
ชุมชนเมืองท่ีเร่งรีบ มีผลต่อคุณภาพของพลเมืองในอนาคต เนื่องจากพ่อแม่ต้องทามาหา
เลี้ยงชีพทาให้เวลาในการดูแลบุตรหลานลดน้อยลง ทาให้เยาวชนที่เจริญวัยเหล่านั้นต้อง
พ่ึงพาสิ่งอื่น เช่น ยาเสพติดท่ีนาไปสู่การลัก ว่ิง ชิง ปล้น ซึ่งเป็นปัญหาอาชญากรรมท่ี
รฐั บาลจะต้องกาหนดนโยบายออกมาเพ่ือแก้ไขปัญหา เช่น นโยบายปราบปรามผู้มีอิทธิพล
นโยบายปูองกนั และปราบปรามยาเสพติด เป็นตน้

๒.๒) ภาวะการว่างงานของพลเมือง การว่างงานของพลเมืองนี้จัดเป็นเร่ือง
เกี่ยวกับภาวะทางเศรษฐกิจของบุคคลอันเกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพ การว่างงานเป็น
ปญั หาสงั คมอยา่ งหนึ่ง ท่ีมีผลตอ่ การเกิดปัญหาอ่ืนตามมา เชน่ อาชญากรรม การศึกษาของ
บุตร ปญั หาสขุ ภาพ เป็นต้น

Public Policy and Planning ๖๓

๒.๓) สภาพแวดลอ้ มอ่นื ๆ เช่น ปัจจัยเกี่ยวกับภูมิศาสตร์และประวัติศาสตร์ ปัจจัย
เกี่ยวกับเทคโนโลยีและทรัพยากรธรรมชาติ การสนับสนุนส่งเสริ มเทคโนโลยี
ทรัพยากรธรรมชาตติ ่างๆ เชน่ ขา้ ว ดีบกุ นา้ มนั ยางพารา เป็นตน้

สรปุ ความทา้ ยบท

ข้ันตอนการกาหนดนโยบายสาธารณะ นับว่ามีความสาคัญต่อกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ เพราะการกาหนดนโยบายสาธารณะ คือ การท่ีรัฐตัดสินใจเลือกในการ
ที่จะทาสิ่งที่ดกี ว่าเดมิ ขน้ั ตอนของการกาหนดนโยบายสาธารณะจะประกอบไปด้วยข้ันการ
ก่อตัวของนโยบายสาธารณะ ซ่ึงเป็นการวิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของประชาชน
มาเป็นตัวต้ัง ถัดจากนั้นก็จะเข้าสู่การเตรียมเสนอร่างนโยบายสาธารณะ ในระบบรัฐสภา
ไทย การเสนอร่างนโยบายสาธารณะกระทาโดยการท่ีนายกรัฐมนตรีแถลงนโยบายต่อ
รัฐสภา ทงั้ นี้ เป็นไปตามบทบญั ญตั ิแหง่ รัฐธรรมนญู ทกี่ าหนดให้รฐั บาลก่อนเข้าปฏิบัติหน้าท่ี
จะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ประการสุดท้าย คือ ข้ันการอนุมัติร่างนโยบายสาธารณะ
สาหรับประเทศไทยเมื่อนายกรัฐมนตรีได้แถงนโยบายแล้ว ต่อจากน้ันก็จะเปิดโอกาสให้
สมาชิกรัฐสภาทั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝุายรัฐบาล ฝุายค้าน รวมไปถึงสมาชิกวุฒิสภา
ได้พิจารณาให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลในประเด็นต่างๆที่ปรากฏในเอกสารนโยบาย จน
สน้ิ สดุ การพิจารณากถ็ ือว่ารัฐสภาไดอ้ นมุ ตั ใิ หร้ ัฐบาลนานโยบายน้นั ไปพฒั นาประเทศได้

๖๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

คาถามทา้ ยบท

. การกาหนดนโยบายคืออะไร และมีข้ันตอนอย่างไรบ้าง ปัญหาสาธารณะมี
ความสัมพนั ธก์ บั นโยบายอยา่ งไร

๒. จงอธบิ ายวา่ องค์กรต่อไปนเี้ กี่ยวขอ้ งกับการกาหนดนโยบายอยา่ งไร
๒. ฝุายนิติบญั ญัตหิ รอื รัฐสภา
๒.๒ คณะรัฐมนตรี
๒.๓ กระทรวง ทบวง กรม
๒.๔ ศาลหรอื ฝุายตลุ าการ
๒.๕ พรรคการเมอื ง
๒.๖ กลุ่มผลประโยชน์

๓. จงอธิบายข้ันตอนในการอนุมัติและประกาศเป็นนโยบายสาธารณะ มีแนวทาง
อย่างไรบ้าง

๔. ปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายสาธารณะ จง
อธิบาย

๕. ตัวแบบที่ใช้ในการวิเคราะห์การก่อเกิดนโยบายสาธารณะมีความสาคัญต่อ
การศึกษานโยบายอยา่ งไร จงอธบิ ายพรอ้ มยกตวั อย่าง

Public Policy and Planning ๖๕

เอกสารอ้างองิ

จุมพล หนิมพานิช. การวิเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง.
นนทบรุ ี:มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗.

ปกรณ์ ปรียากร. ๒๕๓๙. การกาหนดนโยบายของรัฐ : บทวิเคราะห์ปัญหาและทางออก
ของประเทศกาลัง พัฒนา, “ใน เอกสารประกอบการสอนนโยบายและ
การนาไปปฏิบัติ ฉบบั ที่ ๑. กรงุ เทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหาร
ศาสตร์.

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. การเมืองกับการบริหาร. กรุงเทพมหานคร : สานักพิมพ์บรรณกิจ,
๒๕๒๓.

เดโช สวนานนท์. คาอธิบายศัพท์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
๒๕๔๑. กรุงเทพมหานคร : หจก. วีทซี คอมมิวนิเคชัน่ จากัด, ๒๕๔๔.

ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การกาหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและ
การประยกุ ต์ใช้. กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์, ๒๕๔ .

ทศพร ศิริสัมพันธ์. ความรู้เบื้องต้นเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร:
สานักพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๓๙.

สารานุกรมเสรี. วิธีสืบค้นวัสดุสารสนเทศ. [ออนไลน์]. จากเวปไซด์ :
https://th.wikipedia.org/wiki/. (สืบคน้ ข้อมลู : ๒๐ มิถุนายน ๒๕๖ ).

Anderson, J.E. (ed.) 1984. Public Policy-Making, New York : Holt, Rinehart
and Winston.

Peters, B.G. 1986. American Public Policy : Promise and Performance,
London : MacMillan Education Ltd.

๖๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

บทท่ี ๔
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

(Policy Implementation)

๔.๑ บทนา
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (Policy Implementation) เป็นขั้นตอนที่

เก่ียวข้องสัมพันธ์กับขั้นตอนการกาหนดนโยบายสาธารณะ เพราะเมื่อนโยบายได้รับการ
อนุมัติและประกาศใช้ในลักษณะต่างๆ แล้ว นโยบายน้ันจะสามารถแก้ไขปัญหาให้
ประชาชนได้หรือไม่อย่างไร ย่อมข้ึนอยู่กับข้ันตอนการนานโยบายไปปฏิบัติ เพราะถ้าการ
นานโยบายไปปฏิบัติบรรลุผลสาเร็จย่อมสะท้อนให้เห็นถึงการตัดสินใจกาหนดนโยบายท่ี
ถูกต้องและเหมาะสม เกิดผลลัพธ์ท่ีพึงปรารถนาและตอบสนองต่อความต้องการของ
ประชาชนและสงั คมโดยสว่ นรวมไดอ้ ย่างแท้จรงิ

ในบทน้ี ผเู้ ขียนจะได้กล่าวถงึ การนานโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งเป็นกระบวนนโยบายท่ีมี
ความสาคญั ทัง้ นี้การนาเสนอจะแบ่งออกเปน็ ๖ ส่วน ได้แก่ สว่ นท่ีว่าด้วยนยิ ามความหมาย
ของการนานโยบายไปปฏิบัติ ความสาคัญของการนานโยบายไปปฏิบัติ องค์กรและ
ผู้เก่ียวข้องในการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ขั้นตอนการนานโยบายสาธารณะไป
ปฏิบัติ ตัวแบบการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ปัจจัยท่ีกาหนดความสาเร็จและความ
ลม้ เหลวการนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

๔.๒ ความหมายของการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
คาว่า “การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ” เป็นคามาจากภาษาอังกฤษว่า

Policy Implementation โดยมีนักวชิ าการหลายทา่ นได้ใหค้ วามหมายไว้ ดังน้ี
Walter Williams ได้ให้ความหมายว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ คือความ

พยายามที่จะตัดสินความสามารถขององค์การในการรวบรวมคน และทรัพยากรใน

Walter Williams, “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”, Vol.1 No.3
(Summer, 1975): 531-566.

Public Policy and Planning ๖๗

หน่วยงานหน่ึงๆ และพยายามกระตุ้นให้บุคลากรปฏิบัติงานให้บรรลุผลสาเร็จตาม
วตั ถปุ ระสงค์ขององค์การ

Jeffrey L. Pressman & A.Widavsky ได้ให้ความหมายวา่ การนานโยบายไป
ปฏบิ ตั ิ คือ การศึกษาเก่ยี วกับความสามารถที่จะผลักดันให้กลไกท้ังหมดปฏิบัติงานให้บรรลุ
ตามเป้าหมายท่กี าหนดไว้

Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn๓ ได้กล่าวว่า การนานโยบายไป
ปฏิบัติครอบคลุมกิจกรรมของแต่ละบุคคล หรือกลุ่มบุคคลท้ังท่ีอยู่ในระบบราชการหรือ
เอกชน เพ่อื ใหว้ ตั ถุประสงค์ของนโยบายทีก่ าหนดไวบ้ รรลุผลสาเรจ็

Edwards กล่าวว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง ข้ันตอนของกระบวน
นโยบายท่ีอยู่ระหว่างการก่อตัวของนโยบายกับผลลัพธ์ของนโยบายที่มีต่อประชาชน อัน
ได้แก่ การอนุมัติกฎหมาย การออกระเบียบข้อบังคับ การบังคับคดีของศาล และการ
ประกาศใช้กฎเกณฑ์เหลา่ นี้ใหป้ ระชาชนทราบทว่ั กัน

Jones๕ กล่าวว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง กิจกรรมต่างๆ ที่มี
จุดมงุ่ หมายเพือ่ ใหน้ โยบายบรรลุผล ท้งั นี้ ไดแ้ ก่ กจิ กรรมดังไปนี้

) การตีความนโยบาย คือ การแปลความหมาย หรือตีความนโยบายให้ชัดเจน
และมคี วามเปน็ ไปไดใ้ นทางปฏิบตั ิ

) การจัดองค์กรเพื่อรองรับนโยบาย คือ การจัดองค์กร หรือการกาหนดวิธีการ
บรหิ ารนโยบาย เพอ่ื ให้บรรลเุ ป้าหมายของนโยบายนั้นๆ

๓) การปฏิบัติตามนโยบาย ได้แก่ การให้บริการแก่ประชาชน การเบิกจ่าย
งบประมาณ และกจิ กรรมอน่ื ๆ ทก่ี าหนดไวล้ ว่ งหน้า ตามเปา้ หมายของนโยบาย

ถวัลย์รฐั วรเทพพุฒิพงษ์, “การนานโยบายไปปฏิบตั ิ”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.๗๔๐ การนา

นโยบายไปปฏิบัติ ฉบบั ท่ี ๑, (กรงุ เทพมหานคร: สถาบันบัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์, ๕๓๙), หน้า ๘ .

๓ Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn, “The Policy Implementation Process : A

Conceptual Framework”, Administration and Society, Vol. 6 No.4 (February 1975): 447.

Edwards, “Implementing Public Policy”. Washington, D.C. : Congressional Quarterly Press.

1980 : p.65.

๕ Jones. An Introduction to the Study of Public Policy. North Scituate : Duxbury Press.

1977 : p.139.

๖๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

วรเดช จันทรศร๖ ได้ให้ความหมายว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ คือ การศึกษา
เกี่ยวกับองค์การท่ีรับผิดชอบว่า สามารถนาและกระตุ้นให้ทรัพยากรทางการบริหาร
ตลอดจนกลไกท่ีสาคัญทั้งมวล ปฏิบัติงานให้บรรลุตามนโยบายท่ีระบุไว้หรือไม่ แค่ไหน
เพยี งใด

สมพิศ สุขแสน๗ ให้ความหมายว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ คือ การศึกษา
เกี่ยวกับสมรรถนะขององค์การ ท้ังบุคคล และกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องกับนโยบายว่าจะ
สามารถใช้ทรพั ยากรทางการบรหิ ารทัง้ มวลปฏบิ ตั งิ านให้บรรลุเป้าหมายของนโยบายที่ระบุ
ไว้หรอื ไม่เพยี งใด

จากความหมายดังกล่าวมาข้างต้นน้ัน การนานโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง
กระบวนการหรือวิธีการท่ีจะนาเอานโยบายที่ได้รับความเห็นชอบแล้วไปสู่การปฏิบัติ ให้
สาเร็จลุล่วงตามเป้าหมายที่กาหนดไว้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัด ซ่ึง
อาจจะอยใู่ นรปู ของแผนงาน และโครงการ หรอื ในรปู ของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และ
มตคิ ณะรฐั มนตรี เปน็ ต้น

๔.๓ ความสาคญั ของการนานโยบายไปปฏิบัติ
ความสาคัญของบรบิ ทในการนานโยบายไปปฏบิ ัติ สามารถสรปุ ได้๘ ดงั น้ี
) การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ เปน็ ขนั้ ตอนท่ี ของกระบวนการนโยบายตามทัศนะ

ของ ดรอร์ (Dror) เพราะเป็นเน้ือหาส่วนหนึ่งของขั้นตอนที่เกิดข้ึนภายหลังการกาหนด
นโยบายแลว้ ซึ่งเป็นส่วนทจี่ ะทาให้นโยบายดาเนนิ ไปครบวงจร ไม่หยดุ ชะงกั

) นโยบายสาธารณะใดก็ตาม ถึงแม้ว่าเราจะกาหนดไว้ดีตามหลักเหตุผล แต่ถ้า
หากไมม่ ีการนานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายนั้นก็ไร้คุณค่า หรือเมื่อนาไปปฏิบัติแล้วล้มเหลว
นอกจากจะเกิดความเสียหายต่อประชาชน ยังเกิดความเสียหายต่อประเทศชาติ และอาจ
สง่ ผลต่ออนาคตทางการเมอื งของผ้กู าหนดนโยบายอีกดว้ ย

๖ วรเดช จันทรศร, “การนานโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคุณค่า”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.
๗๔๐ การนานโยบายไปปฏบิ ัติ ฉบบั ท่ี ๑, (กรงุ เทพมหานคร : สถาบนั บัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์, ๕๓๙), หน้า ๙๗.

๗ สมพิศ สขุ แสน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ์ : คณะมนุษยศาสตร์
และสงั คมศาสตร์, ๕๕ ), หนา้ ๙๙.

๘ สมบตั ิ ธารงธัญวงศ์, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ, (กรงุ เทพมหานคร
: สานักพิมพ์เสมาธรรม, ๕ ๙), หน้า ๓๙๘- ๓.

Public Policy and Planning ๖๙

๓) เป็นกระบวนการแปลงนโยบาย ซึ่งเป็นแนวทางปฏิบัติอย่างกว้างๆ หรือมี
ลักษณะเป็นนามธรรมของรัฐบาลให้มีลักษณะเป็นรูปธรรม โดยแปลงนโยบายให้เป็น
แผนงาน (Program) และโครงการ (Project) ซ่ึงจะง่ายต่อการนาไปปฏิบัติ ดังจะได้กล่าว
รายละเอยี ดในหวั ขอ้ กระบวนการนานโยบายไปปฏบิ ตั ติ ่อไป

) เป็นภารกิจที่สาคัญยิ่งประการหนึ่งของฝ่ายข้าราชการประจา ท่ีฝ่ายการเมือง
เป็นฝ่ายกาหนดนโยบาย และฝ่ายขา้ ราชการประจาเป็นฝา่ ยนานโยบายไปปฏิบัติ

๕) เปน็ หลักประกันที่สาคัญประการหนึ่งของฝ่ายการเมือง ที่แน่ใจว่านโยบายของ
ตนจะไดร้ บั การปฏิบัติจากฝา่ ยข้าราชการประจาอย่างจริงจัง อันจะนาไปสู่ความสาเร็จตาม
วัตถปุ ระสงค์

๖) ความสาเร็จหรือความลม้ เหลวของการนานโยบายไปปฏิบัติ จะส่งผลกระทบทั้ง
ทางตรงและทางอ้อม ต่อผู้ตัดสินใจนโยบาย ต่อกลุ่มเป้าหมายที่เก่ียวข้อง และต่อหน่วย
ปฏิบัติงาน เพราะถ้าการนานโยบายไปปฏิบัติสาเร็จ ผู้ตัดสินนโยบาย หรือผู้กาหนด
นโยบายก็จะได้รับการยอมรับ และความศรัทธาจากประชาชน และอาจกลับเข้ามาดารง
ตาแหน่งทางการเมืองอีกครงั้ หนึง่ ในขณะ เดยี วกันกลุ่มเป้าหมายท่ีประสบปัญหาก็จะได้รับ
การแก้ไขปัญหาหรือการตอบสนองความต้องการของกลุ่มตน และหน่วยปฏิบัติงานก็จะได้
รับคาชมเชย ขวญั กาลังใจ ตลอดจนการสนบั สนุนงบประมาณอย่างต่อเนอ่ื ง เป็นตน้

๗) ถ้าการนานโยบายไปปฏิบัติสาเร็จตามวัตถุประสงค์ ย่อมเกิดความคุ้มค่าของ
การใช้ทรัพยากร ไม่เกิดความสูญเปล่าในด้านการลงทุน ทรัพยากรในท่ีน้ีรวมถึง บุคลากร
งบประมาณ วัสดุอปุ กรณ์ เวลา ฯลฯ ที่ตอ้ งใชใ้ นการปฏิบัตงิ านทัง้ หมด

๘) การนานโยบายไปปฏิบัติน้ันมีความสาคัญต่อความก้าวหน้าในการพัฒนา
ประเทศเป็นอย่างยิ่ง เพราะถ้านานโยบายไปปฏิบัติตามแผนงาน โครงการพัฒนาต่าง ๆ
ประสบความสาเร็จตามวัตถุประสงค์ และเป้าหมายแล้ว ย่อมส่งผลให้ประชาชนอยู่ดีกินดี
มีความสุข ในทางตรงข้าม ถ้านโยบายไปปฏิบัติแล้วเกิดความล้มเหลว ย่อมหมายถึงการ
พัฒนาประเทศไมเ่ ป็นไปตามทีก่ าหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายอย่างแน่นอน ปัญหาของ
ประชาชนก็จะไม่ได้รบั การแกไ้ ขสญู เสยี ทรพั ยากรในการแก้ไขปญั หา

จะเห็นได้ว่า ผู้มีหน้าที่ตัดสินใจนโยบายหรือกาหนดนโยบายควรตัดสินใจเลือก
นโยบายทมี่ ีความเปน็ ไปได้สูง และสอดคลอ้ งกบั ปญั หาและความตอ้ งการของประชาชนโดย

๗๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ส่วนรวม ทั้งน้ี หน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ ก็ต้องมีสมรรถนะองค์การสูงทุกด้าน เพ่ือ
เป็นหลักประกนั วา่ นโยบายท่นี าไปปฏิบตั นิ ้ันจะบรรลผุ ลสาเร็จอย่างแนน่ อน

๔.๔ องคก์ รและผเู้ ก่ยี วข้องในการนานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ
การนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติเปน็ เรื่องท่ีมีความสลับซับซ้อน ซึ่งครอบคลุมถึง

องค์การและผู้ที่เก่ียวข้องต่างๆ โดยองค์การและผู้ที่เกี่ยวข้องเหล่าน้ันล้วนแต่มีความ
คาดหวังและเป้าหมายท่ีแตกต่างกันไป แต่จาเป็นต้องเข้ามาปฏิบัติงานร่วมกัน ซึ่งได้แก่
ฝ่ายการเมือง ระบบราชการ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือผู้ได้รับผลจากนโยบาย
เป็นต้น

๔.๔.๑ ฝา่ ยการเมอื ง (Politics)
ฝ่ายการเมืองในท่ีน้ีครอบคลุมถึงรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี สององค์กรหลักน้ีอาจ
กล่าวได้ว่ามีความสาคัญในการกาหนดขอบเขตในการนานโยบายไปปฏิบัติของระบบ
ราชการ การกาหนดขอบเขตอาจทาได้โดยการออกกฎหมาย หรือกาหนดเป็นมติ
คณะรัฐมนตรี การออกกฎกระทรวง ตลอดจนวางระเบียบข้อบังคับต่างๆ เพื่อให้หน่วย
ราชการทีเ่ กีย่ วข้องถือเป็นแนวทางไปปฏิบตั ิ ในอกี นัยหน่ึง ท้ังสององค์กรนี้ถือได้ว่าเป็นฝ่าย
ที่ริเริ่มกาหนดหรือเสนอนโยบาย จัดสรรงบประมาณ หรือรับข้อเรียกร้องปัญหาจากกลุ่ม
ผลประโยชน์ กลุ่มการเมือง หรือประชาชนโดยท่ัวไป มาแปลงเป็นนโยบายเพ่ือให้ฝ่าย
ข้าราชการประจารับไปปฏิบัติ โดยปกติทั้งสององค์กรนี้มักจะไม่ให้ความสนใจหรือมีส่วน
เก่ียวข้องในการกาหนดรายละเอียดของกระบวนการในการนานโยบายไปปฏิบัติมากนัก
ส่วนท่ีค่อนข้างจะให้ความสนใจก็คือ การพิจารณาว่าหน่วยราชการใดท่ีมีความสามารถ มี
สมรรถนะเพียงพอทจ่ี ะเปน็ ผู้รับผิดชอบในการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิได้
หลังจากท่ีนโยบายนั้นๆ ดาเนินไปช่ัวระยะเวลาหน่ึง ฝ่ายการเมืองอาจจะเข้ามามี
บทบาทเกี่ยวขอ้ งในแงข่ องการพจิ ารณาปรับปรงุ นโยบาย พจิ ารณาว่านโยบายน้ันควรจะยุติ
(terminate) หรือควรได้รับการสนับสนุนต่อไป ซึ่งในประเด็นน้ี ฝ่ายการเมืองจะเข้ามามี
ปฏิสัมพันธ์กับทางหน่วยราชการท้ังโดยตรงและโดยอ้อม ในทางกลับกัน หน่วยราชการท่ี
รับผิดชอบก็จะพยายามสร้างความสัมพันธ์อันดีกับฝ่ายการเมือง เพ่ือให้เห็นว่าการปฏิบัติ
ตามนโยบายน้นั เปน็ ไปดว้ ยความเรียบร้อย มีความสาเร็จเกิดขึ้นในระดับใดระดับหนึ่ง ทั้งนี้
เพือ่ แสวงหาความสนับสนนุ ในการดาเนนิ งานต่อไป

Public Policy and Planning ๗๑

๔.๔.๒ ระบบราชการ (Bureaucracy)
ระบบราชการ ซงึ่ ในท่นี ี้ ได้แก่ หน่วยงานต่างๆ ของรัฐ ถือได้ว่าเป็นองค์กรที่สาคัญ
ที่สุด ท้ังในกระบวนการของการกาหนดนโยบายและการนานโยบายไปปฏิบัติซ่ึงจะมี
ความสัมพันธ์ต่อเน่ืองและคาบเกี่ยวกัน ในข้ันตอนการกาหนดนโยบาย ระบบราชการมี
บทบาทอย่างสาคัญในฐานะเป็นผู้กาหนดนโยบาย เพราะระบบราชการเป็นทั้งผู้เก็บ
รวบรวม วิเคราะห์ และป้อนข้อมูลต่างๆ ไปให้ฝ่ายการเมือง ในประเทศกาลังพัฒนา
โดยท่วั ไป และโดยเฉพาะประเทศไทย ระบบราชการจะเป็นผู้ครอบงาระบบการเมืองอย่าง
เห็นได้โดยเด่นชัด ท้ังน้ีเน่ืองจากฝ่ายการเมืองไม่มีสมรรถนะเพียงพอในการได้มาซึ่งข้อมูล
ต่างๆ ความจาเป็นที่ต้องพ่ึงพาระบบราชการจึงมีมาก ในบางกรณีระบบราชการก็ได้มีการ
กาหนดแผนงานและโครงการตา่ งๆ ภายใต้โครงการต่างๆนนั้ ก็มีกาหนดเวลาหลายๆ ปี เช่น
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฝ่ายการเมืองท่ีครองอานาจอยู่เดิมหรือฝ่าย
การเมืองที่เข้ามาใหม่ยากท่ีจะเปลี่ยนแปลงแผนงานหรือโครงการต่างๆ เหล่าน้ันได้ ท้ังน้ี
เพราะข้อจากดั ทางดา้ นขอ้ มลู ความชานาญต่างๆ อย่างไรก็ตาม ฝ่ายการเมืองก็อาจจะเป็น
ผู้ทาการกาหนดนโยบายขึ้นใหม่ท้ังหมด ซึ่งแตกต่างจากเร่ืองท่ีระบบราชการเคยทาอยู่ก็
เปน็ ได้ แต่ก็เปน็ กรณีที่เกิดขน้ึ นอ้ ยมาก

๔.๔.๓ ขา้ ราชการหรือเจา้ หนา้ ที่ของรัฐ (bureaucrats)
นอกเหนอื จากองคก์ รระบบราชการแล้ว ข้าราชการในฐานะบุคคลก็ถือได้ว่ามีส่วน
เก่ียวขอ้ งหรือสง่ ผลอย่างมากตอ่ ความสาเรจ็ หรอื ความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบัติ
ความเกี่ยวข้องของข้าราชการในการนานโยบายไปปฏิบัติอาจแบ่งได้เป็นหลายระดับ เช่น
ในฐานะผบู้ ริหารระดับสงู ของหนว่ ยงาน ในฐานะผูบ้ ริหารโครงการ และในฐานะผู้ให้บริการ
ตามโครงการ บุคคลเหล่านี้ โดยท่วั ไปอาจกลา่ วได้วา่ ต่างก็มีแรงจูงใจ เป้าหมายและค่านิยม
ที่แตกต่างกัน ความแตกต่างเหล่าน้ีอาจจะเป็นท่ีมาของพฤติกรรมของแต่ละบุคคลท่ี
แตกต่างกัน
ในส่วนที่เก่ียวกับการนานโยบายไปปฏิบัติ อาจกล่าวได้ว่า ผู้บริหารระดับสูงของ
หน่วยงานจะมีความสาคัญอย่างมากในแง่ที่ว่าจะให้ความสนับสนุนและอุทิศตนให้กับ
นโยบายน้ันๆ อย่างไร ผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานจึงถือว่าเป็นหัวรถจักรหรือหัวเรือ
ใหญ่ที่จะส่งผลทาให้การนานโยบายไปปฏิบัติประสบอุปสรรคหรือความราบรื่นเพียงใดใน

๗๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ระดับหนึ่ง ผู้บริหารโครงการก็เหมือนกับหัวเรือขนาดกลางที่จะแปลงความสนับสนุนหรือ
เจตนารมณข์ องผบู้ รหิ ารระดับสูงใหเ้ ปน็ ผล จะต้องเป็นผู้นาของข้าราชการท่ีมีหน้าท่ีจะต้อง
ใหบ้ รกิ ารหรือดาเนนิ งานตามโครงการ ซ่ึงถือว่าเป็นผูป้ ฏบิ ตั ิในสภาพทเี่ ปน็ จริง

๔.๔.๔ ผไู้ ดร้ บั ผลจากนโยบาย
ผู้ได้รับผลจากนโยบาย ซึ่งได้แก่ ผู้รับบริการ (elients) ผู้ได้รับประโยชน์
(beneficiaries) หรือผู้เสียประโยชน์ ในท่ีน้ีหมายรวมถึงทั้งในแง่ของบุคคล (individuals)
และกลุ่ม (group) ในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏิบัติ ผู้รับบริการหรือผู้ได้รับ
ประโยชน์ในฐานะที่เป็นบุคคล (หมายถึงประชาชนท่ัวไปมิใช่ผู้มีอิทธิพลหรือบุคคลสาคัญ)
จะเป็นผู้ที่ติดต่อกับข้าราชการในระดับล่างโดยตรง หากบุคคลดังกล่าวขาดการรวมตัวกัน
เป็นกลุ่ม บทบาทที่จะมีอิทธิพลในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏิบัติจะมีค่อนข้าง
น้อย ข้าราชการในระดับล่างจะสามารถให้การปฏิบัติแก่บุคคลเหล่าน้ันอย่างไรก็ได้ ข้อ
เรียกร้องหรือความต้องการต่างๆ จะมีน้าหนักน้อยและยากท่ีจะได้รับความสนใจจากฝ่าย
การเมอื งหรอื ระบบราชการ
อยา่ งไรก็ตาม หากผู้รับบรกิ ารหรือผู้รับประโยชน์ มีการรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนใน
ลักษณะของกลุ่มผลประโยชน์ บทบาทของกลุ่มที่จะส่งผลต่อการนานโยบายไปปฏิบัติจะ
มากขึ้น เพราะการรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนก็คือการประสานทรัพยากรซ่ึงกันและกัน ทาให้
ขอ้ เรียกรอ้ งมีน้าหนักมากยง่ิ ขึน้ อานาจในการตอ่ รองกับฝ่ายการเมืองหรือระบบราชการจะ
มมี ากขน้ึ ประเด็นของการเรียกร้องจะครอบคลุมท้ังในแง่ของการเรียกร้องเพื่อให้สมาชิกใน
กลุ่มของตนได้รับผลประโยชน์มากยิ่งข้ึน การเรียกร้องเพื่อให้ยุตินโยบายน้ัน หรือเรียกร้อง
ให้มีการปรับปรุงนโยบายใหม่น้ัน ในกรณีที่กลุ่มของตนเป็นฝ่ายเสียประโยชน์ หรือการ
เรียกร้องเพ่ือกีดกันมิให้กลุ่มอ่ืนได้มีโอกาสมารับประโยชน์จากนโยบาย แผนงาน หรือ
โครงการน้ัน

Public Policy and Planning ๗๓

๔.๕ ขั้นตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
ขั้นตอนของการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ สามารถแบ่งการพิจารณาออกได้

เป็น ขั้นตอนใหญ่ๆ คือ ขั้นตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค
(Macro) และในระดบั จุลภาค (Micro)๙ ซ่ึงจะไดก้ ล่าวรายละเอียดต่อไป

๔.๕.๑ ขั้นตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ใิ นระดับมหภาค (Macro)
ข้ันตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค (Macro) แบ่งออกได้
เป็น ข้ันตอน คือ ขั้นตอนการแปลงนโยบายเป็นแผนงานและโครงการ ข้ันตอนการ
ยอมรบั นโยบาย แผนงาน และโครงการของหน่วยงานระดบั ท้องถิน่ รายละเอยี ดมดี งั น้ี

๑) การแปลงนโยบายใหเ้ ปน็ แผนงานและโครงการ
โดยปกตนิ โยบายที่กาหนดขึ้นมามกั จะมวี ัตถุประสงค์กว้างๆ และมีลักษณะเป็น
นามธรรมยากแก่การนาไปปฏิบัติ ดังน้ัน การนานโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผลสาเร็จจึงต้อง
มกี ารแปลงนโยบายให้เป็นรูปธรรมในลักษณะของแผนงานและโครงการเสียก่อน โดยปกติ
ประเทศไทยหนว่ ยงานท่ีรับผดิ ชอบดังกลา่ วมักจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นราชการ
บริหารส่วนกลาง ที่มีบทบาทในการควบคุมนโยบายจะเป็นฝ่ายแปลงนโยบาย เพื่อให้
หน่วยงานระดับล่างนาไปปฏบิ ตั ิไดง้ ่าย ความจาเป็นและประโยชนข์ องการแปลงนโยบายให้
เปน็ แผนงานและโครงการ มดี ังนี้คือ

. ) เป็นการแปลงสิ่งที่เป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรมเพ่ือให้ง่ายในการ
นาไปปฏิบตั ิในระดบั จลุ ภาค เพราะในอดตี หลายนโยบายมักเขียนกว้าง ๆ มีความคลุมเครือ
ขาดความเฉพาะเจาะจง และมีความหลากหลายในวัตถุประสงค์ของนโยบาย จึงนาไป
ปฏิบัตใิ ห้สาเร็จไดย้ าก

. ) ง่ายในการควบคุมและกากับดูแลการปฏิบัติตามแผนงานและ
โครงการ

.๓) ง่ายในการประเมินผลสาเร็จของแผนงาน และโครงการ เพราะการ
แปลงนโยบายออกมาเป็นแผนงานหลายแผนงาน และแผนงานหนึ่งจะแปลงออกมาหลาย
โครงการ ดังน้ันการประเมินความสาเร็จของโครงการ ย่องบ่งบอกถึงความสาเร็จของ

๙ วรเดช จันทรศร, ทฤษฎีการนานโยบายไปปฏิบัติ, หนา้ ๓ -๓๙.

๗๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

แผนงานดว้ ย และเมื่อประเมิน ความสาเร็จแผนงานยอ่ มบง่ บอกถึงความสาเร็จของนโยบาย
ดว้ ย

. ) อาจใช้ผลจากการประเมินในข้อ .๓) ข้างต้นนั้น มาปรับเป็น
แผนงานและโครงการใหม่ได้ กรณีที่ประเมินผลออกมาแล้วไม่บรรลุผลสาเร็จตาม
วัตถุประสงค์เท่าทีค่ วร

จากความจาเป็นและประโยชน์ของการแปลงนโยบายข้างต้น จึงเกิดความสัมพันธ์
ระหวา่ งนโยบาย แผนงาน และโครงการ สามารถอธิบายตามแผนภาพ ดังตอ่ ไปน้ี

นโยบาย (Policy) มีลกั ษณะเปน็
นามธรรม

แผนงาน ก. แผนงาน ข. (Program)

โครงการ ก. โครงการ ข. โครงการ ค. (Project) มลี ักษณะเป็น
รูปธรรม

แผนภาพท่ี ๔.๑ : แสดงความสมั พันธร์ ะหวา่ งนโยบาย แผนงาน และโครงการ

ในการแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและโครงการ เริ่มแรกต้องศึกษาเน้ือหา
สาระและวัตถุประสงค์ของนโยบายน้ันๆ ให้เข้าใจอย่างถ่องแท้เสียก่อน และวิเคราะห์ว่า
เพอ่ื ใหบ้ รรลวุ ัตถปุ ระสงคข์ องนโยบาย จะต้องมีแผนงานและโครงการใดมารองรับบ้าง เมื่อ
กาหนดแผนงานและโครงการมารองรับแล้ว แต่ละแผนงานและโครงการก็ต้องกาหนด
วัตถุประสงค์/เป้าหมาย ตลอดจนเคร่ืองชี้วัดความสาเร็จให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ
นโยบายดว้ ย

ตัวอย่างการแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและโครงการ กรณี “นโยบายการ
สร้างเอกลกั ษณว์ ัฒนธรรมไทย” นโยบายการสรา้ งเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย อาจมีแผนงาน
มารองรับนโยบายดังกล่าว ตอ่ ไปนี้

- แผนพฒั นาวฒั นธรรมทางภาษาไทย

Public Policy and Planning ๗๕

- แผนพฒั นาวฒั นธรรมการแต่งกายแบบไทย
- แผนพฒั นาวฒั นธรรมการทาอาหารไทย
สาหรับแผนพัฒนาวัฒนธรรมการแต่งกายแบบไทย อาจมีโครงการมารองรับ
มากกวา่ โครงการ เช่น
- โครงการสง่ เสริมการใชผ้ า้ ไหมไทย
- โครงการแฟชัน่ เครอื่ งแต่งกายไทยไปท่ัวโลก
- โครงการแต่งกายไทยไปทางาน
จากตัวอย่างที่ว่า “การแปลงนโยบายการสร้างเอกลักษณ์วัฒนธรรมไทย”
สามารถอธบิ ายสรุปได้ดงั แผนภาพข้างลา่ งตอ่ ไปน้ี

นโยบายการสรา้ งเอกลกั ษณ์วฒั นธรรมไทย

แผนพฒั นา แผนพฒั นา แผนพฒั นาวฒั นธรรม
วฒั นธรรมทาง วฒั นธรรมการแตง่ การทาอาหารไทย

ภาษาไทย กายแบบไทย

โครงการสง่ เสริมการ โครงการแฟชนั่ เคร่ืองแตง่ โครงการแตง่

ใช้ผ้าไหมไทย กายไทยไปทว่ั โลก กายไทยไป

แผนภาพท่ี ๔.๒ : แสดงถงึ การแปลงนโยบายการสรา้ งเอกลักษณว์ ัฒทนาธงรารนมไทยเปน็
แผนงานและโครงการ

วัตถุประสงค์โครงการดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์แผนงานและ
วัตถุประสงค์ของแผนงานดังกล่าวก็จะต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย
ตามลาดับ การแปลงนโยบายเป็นแผนงานและโครงการ จะทาให้หน่วยงานระดับล่าง

๗๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

สามารถนานโยบายไปปฏิบัติได้ง่ายในรูปของโครงการต่างๆ ซึ่งถ้าโครงการต่างๆ บรรลุผล
สาเร็จตามวัตถุประสงค์ ก็บ่งช้ีถึงความสาเร็จของแผนงาน และนโยบายนั้นๆ ด้วย จาก
การศึกษาของนักวิชาการไทยท่ีผ่านมา พบว่า มีปัจจัยหลายประการที่ส่งผลต่อความ
ถูกตอ้ งในการแปลงนโยบายของหน่วยงานท่รี บั ผิดชอบในการนานโยบาย ดงั นี้

ปัจจัยแรก คือ ความชัดเจนของนโยบาย เพราะถ้าย่ิงนโยบายคลุมเครือมาก
เทา่ ใด หน่วยงาน ที่รบั ผิดชอบในการนานโยบายไปปฏิบัติก็จะมีอิสระในการแปลงนโยบาย
มากยิ่งข้นึ

ปัจจยั ท่ีสอง คอื ความสอดคลอ้ งกนั ระหวา่ งเป้าหมายของนโยบาย หากมีความ
หลากหลายในเป้าหมายของนโยบาย บางครั้งเป้าหมายของนโยบายอาจมีความขัดแย้ง
กันเอง ทาใหห้ นว่ ยงานท่นี าไปปฏิบัติ ตคี วามหมายยาก และอาจปฏิบตั ลิ ม้ เหลวได้

ปัจจัยที่สาม คือ ความเข้าใจในนโยบายของหน่วยงานท่ีรับผิดชอบ หาก
หน่วยงานท่ีรับผิดชอบ มีความเข้าใจในนโยบายนั้นๆ ไม่มีอคติ ย่อมจะแปลงนโยบายไม่
แตกตา่ งไปจากวัตถุประสงคเ์ ดิม

ปัจจัยสุดท้าย คือ ความร่วมมือและความจริงใจของหน่วยงานท่ีรับผิดชอบ
หากหน่วยงานที่รับผิดชอบนานโยบายไปปฏิบัติมีความจริงใจ และให้ความร่วมมือนา
นโยบายไปปฏิบัตแิ ล้ว การแปลงนโยบายย่อมไมบ่ ิดเบือนไปจากวตั ถุประสงค์

๒) การยอมรับนโยบายของหน่วยงานระดับภูมภิ าคและทอ้ งถิ่น
เมือ่ หน่วยงานสว่ นกลางอันได้แก่ กระทรวง กรมและหน่วยงานท่ีเทียบเท่ากรม
ไดท้ าการแปลงนโยบายออกมาเป็นแผนงาน และโครงการต่างๆ แล้ว ขั้นตอนต่อไปคือการ
ทาให้หน่วยงานในระดับภูมิภาค คือ จังหวัดและอาเภอ และระดับท้องถ่ิน คือ เทศบาล
องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตาบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
ยอมรับนโยบายนั้นไปปฏิบัติอย่างจริงจัง เงื่อนไขสาคัญอันที่จะสร้างความเต็มใจให้
หน่วยงานระดับภมู ิภาคและระดบั ทอ้ งถ่นิ ยอมรบั นโยบายไปปฏบิ ัตินน้ั มหี ลายประการ คือ

. ) สมรรถนะของหน่วยงานระดับภูมิภาคและท้องถิ่นน้ัน ถ้าหน่วยงาน
ระดับปฏิบัติมีสมรรถนะขององค์การค่อนข้างสูง การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติย่อมมีสูง

เร่ืองเดยี วกนั , หน้า ๓๕-๓๖.

Public Policy and Planning ๗๗

ในทางตรงขา้ ม ถา้ สมรรถนะของหนว่ ยงานมีนอ้ ย การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติค่อนข้าง
จะมีปัญหา

. ) สภาพแวดลอ้ มทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ของท้องถ่ินน้ัน ถ้า
ขณะนั้นสภาพเศรษฐกิจตกต่า สภาพสังคมวุ่นวาย สภาพการเมืองขาดเสถียรภาพ
หนว่ ยงานระดบั ปฏิบัติขาดขวญั กาลังใจ การยนิ ยอมรับนโยบายไปปฏบิ ัตอิ าจมีน้อย

.๓) การตดิ ตอ่ ส่อื สารและการประชาสัมพนั ธก์ บั หนว่ ยงานในระดับท้องถิ่น
นั้น เพ่อื สร้างความเข้าใจอันดี ถ้ารัฐบาลมีระบบการติดต่อส่ือสารและการประชาสัมพันธ์ท่ี
ดี (Perfect Communication) โดยเฉพาะการติดต่อสื่อสารแบบสองทาง (Two-way
Communication) หน่วยงานระดับท้องถ่ินจะมีความเข้าใจตรงกันและให้การยอมรับ
นโยบายด้วยดี แต่ถ้านโยบายน้ันมิได้มีการสื่อสารและการประชาสัมพันธ์ที่ดี โดยใช้การ
ติดต่อส่ือสารแบบทางเดียว (One Way Communication) หน่วยงานระดับท้องถิ่นไม่
เข้าใจวัตถุประสงค์ของนโยบาย ก็อาจไม่ให้การยอมรับ รวมท้ังประชาชนท่ีเกี่ยวข้องกับ
นโยบายนั้นหรือผู้รับบริการไม่เข้าใจนโยบาย ก็อาจไม่ให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตาม
นโยบายดว้ ยเช่นกัน

. ) ประโยชน์ที่รัฐบาลควรจะให้กับหน่วยงานท้องถ่ินนั้น ถ้านโยบายนั้น
เป็นนโยบายทผี่ ลประโยชนต์ กอยกู่ บั หน่วยงานท้องถิ่นและประชาชนทเ่ี ก่ยี วข้องกับนโยบาย
นนั้ โดยตรง การยอมรบั นโยบายกย็ อ่ มมีมาก

อย่างไรกต็ าม การยอมรับนโยบาย แผนงาน และโครงการของหน่วยงานระดับ
ภูมิภาคและท้องถิ่น ยังไม่สามารถเป็นหลักประกันได้ว่า นโยบายนั้นจะบรรลุผลสาเร็จ
หรือไม่ เพราะการยอมรบั เพยี งอยา่ งเดียวคงไมเ่ พียงพอ ต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจอย่าง
จริงจังในการปฏิบัติงานตามโครงการต่างๆ ด้วย ดังน้ัน อานาจท่ีแท้จริงในการนานโยบาย
ไปปฏิบัติน้ัน ย่อมอยู่ท่ีหน่วยงานและผู้ปฏิบัติงานระดับล่างเป็นสาคัญ ซึ่งจะได้กล่าวใน
ระดับจุลภาคตอ่ ไป

๔.๕.๒ ข้นั ตอนการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิในระดบั จลุ ภาค (Micro)
ขั้นตอนน้ีมีความเก่ียวพันกับระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นมาก เพราะถ้า
หนว่ ยงานระดับล่างนี้ยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติ และถือเอานโยบายน้ันเข้าเป็นส่วนหนึ่ง
ของภารกิจประจาหรืองานประจา (Routine) ก็ย่อมจะทาให้นโยบายนั้นบรรลุผลสาเร็จได้

๗๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

งา่ ย ในระดบั จุลภาคท่ีจะกล่าวถึงนี้สามารถแยกออกเป็นข้ันตอนหลัก ๓ ข้ันตอน คือ ซ่ึง
มีรายละเอยี ดดังน้ี คือ

๑) การระดมพลัง (Mobilization) ขั้นตอนนี้เป็นเร่ืองเก่ียวกับการ
พิจารณารับนโยบายและการแสวงหาความสนับสนุนจากสมาชิกในหน่วยงาน ตลอดจน
บคุ คลสาคัญหรือองคก์ รอ่นื ท่ีอยู่ในท้องถ่ิน ผู้ที่เป็นผ้บู ริหารระดับล่างจะต้องมีความสามารถ
และมีมนุษยสัมพันธ์ในการติดต่อประสานงานกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายให้เข้ามามีส่วนร่วม
(Participation) กับการนานโยบายไปปฏิบัติทุกข้ันตอน ต้ังแต่การร่วมคิดหรือวางแผน
(Planning) กาหนดโครงการของท้องถิ่น ร่วมลงมือปฏิบัติงาน (Implementation)
ตลอดจนร่วมติดตามและประเมินผล (Evaluation) โครงการด้วย ซึ่งข้ันตอนน้ีต้องอาศัย
หลักจติ วทิ ยามวลชนในการโนม้ นา้ วผปู้ ฏิบตั งิ านน้ันใหย้ อมรบั และรว่ มมืออย่างจริงจัง ซ่ึงจะ
เป็นการระดมพลงั ท่เี หนียวแนน่ ในการนโยบายไปปฏบิ ตั ใิ ห้สาเร็จได้

๒) ข้ันตอนการปฏิบัติ (Deliverer Implementation) ขั้นตอนนี้เป็น
เรื่องที่เก่ียวข้องกับตัวผู้ปฏิบัติหรือผู้ให้บริการตามโครงการโดยตรง ซึ่งได้แก่ข้าราชการ
นั้นเอง ในบางกรณีผู้ปฏิบัติอาจยอมปรับเปล่ียนพฤติกรรมของตนเองให้เข้ากับแผนหรือ
โครงการที่กาหนดไว้ แตใ่ นบางกรณีผปู้ ฏิบัติอาจปรับแผนหรือโครงการให้เข้ากับพฤติกรรม
การปฏิบัติของตนเองก็ได้ ซึ่งไม่เป็นกฎแน่นอนตายตัว เพราะหน่วยงานในท้องถิ่นแต่ละ
แหง่ อยู่ภายใตบ้ รบิ ท หรอื สภาพแวดล้อมทแี่ ตกตา่ งกนั ออกไปหรอื อยู่ภายใต้สภาวะความไม่
แน่นอน (Uncertainties) อยู่ตลอดเวลา การสร้างความสาเร็จของการปฏิบัติให้เกิดขึ้นได้
ในขั้นน้ี จึงข้ึนอยู่กับการแสวงหากลยุทธ์หรือวิธีการในการปรับแนวทางในการปฏิบัติงาน
ใหมๆ่ หรือปรบั โครงการให้สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นในแต่ละช่วงเวลา อีกท้ัง
หน่วยงานท่ีรับนโยบายไปปฏิบัติระดับท้องถิ่นก็จะต้องแสวงหาวิธีการปรับปรุงพฤติกรรม
ของผปู้ ฏิบตั ใิ ห้เข้ากับแนวทางในการปฏิบตั ิงานตามแผนงานหรอื โครงการนน้ั ด้วย

๓) การสร้างความเป็นปึกแผ่นหรือความต่อเน่ือง ความสาเร็จและ
ผลลพั ธ์ (Outcomes) ในระยะยาวของนโยบายใดๆ ก็ตาม ขึ้นอยู่กับนโยบายนั้นถูกนาไป
ปฏิบัติอย่างต่อเน่ือง และจริงจัง การท่ีจะให้มีการปฏิบัติตามนโยบายอย่างต่อเน่ืองน้ัน
หมายความว่านโยบายน้ันจะต้องถูกปรับเปลี่ยนและได้รับการยอมรับเข้าเป็นหน้าท่ี

วรเดช จันทรศร, ทฤษฎกี ารนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ, หนา้ ๓๙- .

Public Policy and Planning ๗๙

ประจาวันของผู้ปฏิบัติด้วย การหาทางทาให้นโยบายน้ันเป็นปึกแผ่น และมีความต่อเน่ือง
ระยะยาวนั้นเป็นหน้าที่ที่สาคัญของผู้บริหารระดับท้องถ่ินและผู้ปฏิบัติงานในระดับท้องถิ่น
เป็นสาคัญ ในส่วนของผู้บริหารระดับท้องถ่ินก็จะต้องมีความสามารถชักจูงใจให้ผู้ปฏิบัติ
เห็นความสาคัญของนโยบายดังกล่าว ตลอดจนให้การสนับสนุนด้านงบประมาณ ขวัญ
กาลังใจ และความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน ในส่วนของผู้ปฏิบัติเองก็จะต้องมีจิตสานึกใน
การปฏิบัติงานตามนโยบาย และมีความเต็มใจที่จะปฏิบัติตามนโยบาย โดยถือว่าเป็น
ภารกิจประจาวัน โดยพยายามมอง “ผลลัพธ์สูงสุด” หรือ “ผลลัพธ์สุดท้าย” (Ultimate
Outcomes) ของนโยบายนั้นว่า เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยส่วนรวมหรือไม่อย่างไร ผู้
ปฏิบัติในฐานะท่ีเป็นข้าราชการของรัฐพึงปฏิบัติตามนโยบายอย่างจริงจังและจริงใจ ถึงแม้
จะเปล่ยี นผูบ้ รหิ ารใหม่ แต่ถ้านโยบายน้ันดีก็ควรมีการปฏิบัติอย่างต่อเน่ือง ยกเว้นนโยบาย
นั้นปฏิบัติไปแล้ว มีการประเมินผลพบว่า ไม่บรรลุผลสาเร็จตามวัตถุประสงค์ ก็อาจนา
นโยบายน้ันมาปรับปรุงแก้ไขในปีต่อไปถ้ายังเห็นว่ามีความสาคัญ แต่ถ้าเกิดความล้มเหลว
ในการนานโยบายไปปฏบิ ัติ นโยบายนัน้ กอ็ าจล้มเลกิ ไปในท่ีสุด

๔.๖ ตวั แบบการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
ในการศึกษาการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ จากผลงานของนักวิชาการที่มี

ช่อื เสียงหลายทา่ นและนามาพัฒนาเป็นแนวคิดและตัวแบบทางทฤษฎี โดยได้เสนอตัวแบบ
ทางทฤษฎีของการนานโยบายไปปฏิบตั ิ ๖ ตวั แบบ ดงั นี้

๔.๖.๑ ตวั แบบท่ียดึ หลักเหตุผล (Rational Model)
ตวั แบบนย้ี ดึ ฐานคติ (Assumptions) ที่ว่านโยบายท่ีประสบความสาเร็จต้องมีการ
กาหนดวัตถปุ ระสงค์และภารกิจทีช่ ัดเจน มีการมอบหมายงาน กาหนดมาตรฐานการทางาน
ให้แก่หน่วยงานย่อยต่างๆ ขององค์การ มีระบบการวัดผลการปฏิบัติงานตลอดจนระบบ
มาตรฐานในการให้คุณให้โทษ ท้ังน้ีเน่ืองจากกระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติเร่ิมต้นจาก
การกาหนดวตั ถปุ ระสงค์ท่ีชดั เจน เพื่อให้ผู้ปฏิบัติเข้าใจว่าอะไรคือเป้าหมายหรือผลลัพธ์ที่ผู้
กาหนดนโยบายต้องการ ซึ่งจะช่วยให้ผู้ปฏิบัติสามารถกาหนดภารกิจ มอบหมายงานหรือ
กาหนดความรับผิดชอบเฉพาะของแต่ละฝ่ายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซึ่ง
จะช่วยให้การประสานการปฏิบัติงานเป็นไปโดยราบร่ืน นอกจากน้ียังเป็นประโยชน์ให้
ระบบการประเมินผลมีประสิทธิภาพ และถ้าระบบการประเมินผลที่สมบูรณ์และการมี

๘๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

มาตรฐานในการทางานที่เด่นชัด ย่อมส่งผลให้การใช้ระบบการให้คุณให้โทษเป็นไปอย่าง
เปน็ ธรรมมากย่งิ ข้ึน และการสรา้ งความเป็นธรรมในระบบจะช่วยเสริมสร้างให้มาตรฐานใน
การปฏบิ ตั ิงานสงู ข้นึ อกี ด้วย ดงั แผนภาพตอ่ ไปนี้

การกาหนดภารกจิ วัตถุประสงค์
และการมอบหมาย ของนโยบาย

การวางแผน มาตรฐานใน ผลของการนา
และการควบคมุ การปฏบิ ตั งิ าน นโยบายไปปฏบิ ัติ

ระบบการวัดผล

มาตรการในการ
ใหค้ ณุ ใหโ้ ทษ

แผนภาพท่ี ๔.๓ : ตวั แบบการนานโยบายไปปฏิบัติทย่ี ึดหลักเหตผุ ล

๔.๖.๒ ตวั แบบทางดา้ นการจัดการ (Management Model)
ตัวแบบน้ีให้ความสนใจในสมรรถนะขององค์การ เพราะเชื่อว่า

ความสาเร็จของการนานโยบายไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่กับองค์การท่ีรับผิดชอบในการนา
นโยบายไปปฏิบัติว่ามีขีดความสามารถท่ีจะปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับความคาดหวัง
เพียงใด นโยบายที่จะประสบความสาเรจ็ ได้ จึงจาเป็นจะต้องอาศัยโครงสร้างขององค์การท่ี
เหมาะสม บุคลากรในองค์การจะต้องมีความพร้อมเป็นอย่างดี ทั้งทางด้านงบประมาณ
สถานทแี่ ละวสั ดุอปุ กรณ์

Public Policy and Planning ๘๑

สมรรถนะของ โครงสรา้ ง ผลของการนานโยบายสูไ่ ป
องค์การ ปฏิบัติ
บคุ ลากร

งบประมาณ

สถานที่

วัสดุอุปกรณ์
เคร่อื งมอื
และเครอื่ งใช้

แผนภาพท่ี ๔.๔ : ตัวแบบดา้ นการจัดการ

๔.๖.๓ ตัวแบบทางดา้ นการพฒั นาองคก์ าร (Organization Development
Model)

เป็นการศึกษาการนานโยบายไปปฏิบัติ โดยการศึกษาในแง่ของการสร้างความ
ผูกพันและการยอมรับ เพ่ือมุ่งสนองตอบความต้องการทางจิตวิทยาและทางสังคมของ
มนษุ ย์ ความสนใจ ในลักษณะนี้ จงึ เป็นเรื่องของการนาตัวแบบทางด้านการพัฒนาองค์การ
(Organization Development Model) มาประยุกต์โดยตรง ตัวแบบน้ีจึงเน้นที่การมีส่วน
รว่ มขององคก์ ารเป็นสาคัญ ภายใต้ฐานคตทิ วี่ ่าการมีสว่ นร่วมจะทาใหเ้ กิดการทางานเป็นทีม
ท่ีมีประสิทธิภาพ การนานโยบายไปปฏิบัติให้บังเกิดความสาเร็จจะเป็นเร่ืองของการจูงใจ
ภาวะผู้นาที่เหมาะสม การสร้างความผูกพันโดยวิธีการให้สมาชิกในองค์การมีส่วนร่วม
เพื่อให้เกิดการยอมรับตลอดจนการสร้างทีมงานมากกว่าการใช้ควบคุม กล่าวอีกนัยหน่ึง
การนานโยบายไปปฏิบัติตามตัวแบบนี้ จึงเป็นเรื่องกระบวนการทีท่ าให้ผู้ปฏิบัติงานสามารถ
เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการกาหนดหรือวางกรอบนโยบาย โดยถือว่านโยบายเหล่าน้ันมา
จากผปู้ ฏบิ ตั เิ องโดยตรงสามารถอธิบายได้ ดงั แผนภาพตอ่ ไปนี้

๘๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ภาวะ

ผ้นู า
การมสี ว่ นร่วม

การจงู ผลของการนา
นโยบายไป
ใจ ปฏิบตั ิ

การทางานเป็ น ความผกู พนั และการ
ทีม ยอมรับ

แผนภาพท่ี ๔.๕ : ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ

๔.๖.๔ ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process
Model)

ตัวแบบนี้มีฐานคติว่า อานาจองค์การไม่ได้อยู่ท่ีตาแหน่งทางรูปนัย (Formal
Positions) แตท่ แี่ ท้จริงแล้วอานาจขององค์การอยู่กระจัดกระจายอยู่ท่ัวไปในองค์การ การ
ปฏิบัติหน้าท่ีจะใช้วิจารณญาณ ผู้บังคับบัญชาไม่อาจจะควบคุมได้ การเปลี่ยนแปลงการ
ปฏิบัติหน้าท่ีของข้าราชการเหล่าน้ีมักจะไร้ผล นอกเสียจากจะปรับแนวทางการปฏิบัติเข้า
ไปเป็นส่วนหนึ่งของหน้าท่ีประจาวันของเขาเอง การกาหนดนโยบายก็ดี การออกแบบ
โครงการเพ่ือสนองตอบต่อความต้องการของผู้ปฏิบัติ ซึ่งอาจเป็นข้าราชการประจาหรือ
ประชาชนที่เข้ามามีส่วนร่วมก็ดี ต้องพัฒนามาจากเบื้องล่างและการพัฒนาดังกล่าวต้อง
ผ่านกระบวนการของการเรียนรู้ (Learning Process) ให้เข้าใจสภาพความเป็นจริง
พฤตกิ รรมและปฏสิ ัมพันธ์ท่ีเกดิ ขึ้นอย่างแจ่มชดั โดยสามารถอธิบายได้ ดงั แผนภาพตอ่ ไปน้ี

Public Policy and Planning ๘๓

ระดบั ความเข้าใจสภาพความเป็นจริง ผลของการนา
ใน นโยบายไปปฏบิ ตั ิ
การให้บริการของผ้กู าหนดนโยบาย
หรือ
ผระ้บู ดรบัิหขาอรโงคกรางรกยาอรมพรฒั ับนาโยบายเข้าเป็ น
สว่ น
หนงึ่ ของหน้าทีป่ ระจาวนั ของผ้ปู ฏบิ ตั ิ

แผนภาพที่ ๔.๖ : ตวั แบบกระบวนการของระบบราชการ

๔.๖.๕ ตวั แบบทางการเมือง (Political Model)
ตัวแบบน้ีเช่ือว่าความสาเร็จของการนานโยบายไปปฏิบัติเกิดจากความสามารถ
ของบุคคลที่เป็นตัวแทนขององค์การ กล่าวคือ หน่วยงานหลักท่ีมีหน้าท่ีในการนานโยบาย
ไปปฏบิ ตั ินนั้ สามารถนานโยบายไปปฏิบตั ใิ หบ้ รรลุผลหรือไม่น้ัน ข้ึนอยู่กับความสามารถใน
การเจรจาต่อรองของบุคคลที่เป็นตัวแทนของหน่วยงานน้ัน นอกจากนี้ยังเห็นว่าการสร้าง
ความสมานฉันท์ภายใต้การมีส่วนร่วมเป็นสิ่งท่ียากจะเกิดขึ้น ความขัดแย้งเป็น
ปรากฏการณ์ธรรมดาท่ีเกิดข้ึนในองค์การและระบบสังคมท่ัวไป การมุ่งหวังให้ทุกฝ่าย
เห็นชอบและปฏิบัติตามนโยบายเป็นเร่ืองที่เป็นไปไม่ได้ เพราะนโยบายก็คือการเมือง เป็น
เรื่องของการจัดสรรสิ่งทม่ี ีคา่ ให้แกส่ งั คม สามารถอธิบายได้ ดงั แผนภาพตอ่ ไปนี้

๘๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

บคุ ลกิ ภาพ จานวนหน่วยงานท่เี ก่ียวข้อง ผลของการนา
ความรู้ความสามารถ ในการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ นโยบายไปปฏบิ ตั ิ

ความสามารถในการตอ่ รอง

สถานะ อานาจ และ การสนบั สนนุ จากสอ่ื มวลชน
ทรัพยากรของหนว่ ยงาน นกั การเมือง หวั หน้า
หนว่ ยงานบคุ คลสาคญั กลมุ่
อทิ ธิพล

แผนภาพท่ี ๔.๗ : ตวั แบบทางการเมอื ง

๔.๖.๖ ตัวแบบทว่ั ไป (General Model)
เป็นตัวแบบท่ีวิเคราะห์เชิงระบบ กล่าวคือ ตัวแบบน้ีได้รวมเอาตัวแปรอ่ืนๆ เข้าไว้
ด้วยกัน ซึง่ ช่วยให้การศึกษาสภาพทั่วไปของปญั หา การนานโยบายไปปฏิบัติได้กว้างกว่าตัว
แบบอ่ืนๆ ตัวแบบนี้ได้ให้ความสาคัญต่อปัจจัยหลัก ๓ ประการ คือ กระบวนการในการส่ือ
ข้อความ ปัญหาทางด้านสมรรถนะขององค์การที่นานโยบายไปปฏิบัติและความร่วมมือ
สนบั สนนุ ของผปู้ ฏบิ ัติ

๑) ในการสื่อข้อความ ประสิทธิผลของการนานโยบายไปปฏิบัติย่อมข้ึนอยู่กับ
ความข้าวของผู้ปฏิบัติว่า ตนเองควรทาอย่างไรบ้าง ความเข้าใจดังกล่าวจะมีมากเพียงใด
ย่อมขึ้นอยู่กับความชัดเจนของนโยบาย กิจกรรมต่าง ๆ ท่ีจะมีส่วนช่วยทาให้เกิดความรู้ความ
เข้าใจดีขึ้น ลักษณะของหน่วยงานที่นาไปปฏิบัติในแง่ความรู้ความสามารถของตัวบุคคลท่ีอยู่
ในหนว่ ยงานนัน้ ตลอดจนความพรอ้ มทีจ่ ะใหค้ วามร่วมมอื ของผปู้ ฏบิ ตั ิเอง

๒) ในด้านปัญหาทางสมรรถนะ ประสิทธิผลของการนานโยบายไปปฏิบัติ
ข้ึนอยู่กับความสามารถของหน่วยปฏิบัติว่า จะทางานให้เป็นไปตามที่คาดหวังไว้เพียงใด

Public Policy and Planning ๘๕

ความสามารถดงั กล่าวขน้ึ อยู่กับความพอเพียงของทรัพยากรที่สนับสนุนกิจกรรมจูงใจ ที่จะ
ทาให้ปฏิบัติดีขึ้นคุณภาพของบุคลกร ภาวะผู้นา ความสาคัญของหน่วยงานน้ันๆ ตลอดจน
สภาวะทางเศรษฐกิจ สงั คม และการเมอื งโดยทว่ั ไป

๓) ในด้านของตวั ผ้ปู ฏบิ ัติ ประสทิ ธผิ ลของการนานโยบายไปปฏิบัติย่อมขึ้นอยู่
กับความร่วมมือของผู้ปฏิบัติเอง ความร่วมมือดังกล่าวจะมีมากเพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับความ
ภักดีของบุคคลท่ีมีอยู่ต่อองค์การ ผลประโยชน์ส่วนตัว ตลอดจนความพร้อมที่จะ
เปลย่ี นแปลงจากวิธกี ารปฏิบตั งิ านทีท่ าอยเู่ ดมิ ด้วย

จากขอ้ ความดงั กลา่ วข้างต้นนนั้ สามารถอธบิ ายใหเ้ ข้าใจได้ ดงั แผนภาพตอ่ ไปน้ี

กระบวนการตดิ ตอ่ สอ่ื สาร

บรรทดั ฐานของ กิจกรรมเพื่อให้ ความสนบั สนนุ ผลของการ
วตั ถปุ ระสงค์ การบงั คบั มผี ล ของผ้ปู ฏบิ ตั ิ นา
ของนโยบาย นโยบาย
ใช้ ไปปฏิบตั ิ
ทรัพยากร
ลกั ษณะของหนว่ ย

สภาวะของเศรษฐกิจ
และสงั คม

สภาวะทาง
การเมือง

แผนภาพที่ ๔.๘ : ตวั แบบท่ัวไป

๘๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๔.๗ ปจั จัยทก่ี าหนดความสาเร็จและความลม้ เหลวการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
นโยบายท่ีกาหนดข้ึนมาเพื่อผ่านข้ันตอนตามกระบวนนโยบาย โดยคานึงถึงปัจจัย

ตา่ งๆ อย่างรอบคอบแลว้ ก็มิไดห้ มายความวา่ จะประสบความสาเร็จเสมอไป ทั้งน้ีขึ้นอยู่กับ
ปัจจัยท่ีเป็นตัวกาหนดความสาเร็จหรือล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏิบัติโดยเฉพาะ
ปัจจัยภายนอกท่ีอยู่เหนือการควบคุม ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่รวดเร็ว
ฉับพลัน ความผันผวนทางเศรษฐกิจของประเทศหรือโลก ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี
และความไม่แนน่ อนของธรรมชาติ เป็นตน้ ขอ้ เทจ็ จริงเหลา่ น้ที าใหก้ ารนานโยบายไปปฏิบัติ
มีลักษณะซบั ซ้อนข้นึ

ปัจจัยที่กาหนดความสาเรจ็ หรอื ความล้มเหลวของการนานโยบายไปปฏบิ ตั ิ มดี งั น้ี
๑) ลักษณะของนโยบายนั้นๆ ได้แก่ ประเภทของนโยบาย ผลประโยชน์สัมพัทธ์
ของนโยบาย ความสอดคล้องกับค่านิยมท่ีมีอยู่ ความเป็นไปได้ในการทดลองปฏิบัติและ
ความเห็นผลได้ของนโยบาย
๒) วัตถุประสงค์ของนโยบาย เช่น ความชัดเจน ความสอดคล้องต้องกันของ
วตั ถุประสงค์และความยากง่ายในการรับรูว้ ตั ถปุ ระสงค์
๓) ความเป็นไปได้ในทางการเมือง เป็นตัวแปรทางด้านสภาพแวดล้อมท่ีไม่ควร
มองข้าม ได้แก่ ความสนับสนุนจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ผลกระทบของนโยบายที่มีต่อกลุ่ม
อาชีพที่มีอิทธิพล การสนับสนุนจากชนช้ันนา การสนับสนุนจากส่ือมวลชน และการ
สนับสนนุ จากผู้มีสทิ ธิออกเสยี งเลือกตัง้
๔) ความเป็นไปได้ทางเทคนิคหรือทฤษฎี การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีมัก
เกิดข้ึนอย่างรวดเร็วมาก และการเปลี่ยนแปลงแต่ละครั้งมักจะส่งผลอย่างสาคัญต่อการ
ปฏบิ ตั ใิ ห้เปน็ ไปตามนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายที่มีผลเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติ
จากท่ีเคยทาอยู่จนเคยชินจะมีโอกาสท่ีจะประสบปัญหาในการนานโยบายไปปฏิบัติ
นอกจากนนั้ ทฤษฎที เ่ี ชอ่ื ถอื ได้กเ็ ปน็ สิ่งจาเปน็ ในการผลกั ดันใหน้ โยบายลลุ ่วงไปได้ดว้ ยดี
๕) ความพอเพียงของทรัพยากร ได้แก่ การสนับสนุนด้านการเงิน กาลังและ
คุณภาพของบุคลากร ปัจจัยทางด้านบริการ เช่น วัสดุอุปกรณ์ สถานท่ีทาการ เคร่ืองมือ
เครอ่ื งใช้ ทด่ี นิ และอปุ กรณอ์ านวยความสะดวกอื่นๆ
๖) ลักษณะของหน่วยงานที่นานโยบายไปปฏิบัติ โครงสร้างของหน่วยงานมีผล
ต่อความสาเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายท่ีนาไปปฏิบัติในลักษณะใดลักษณะหน่ึงต่อไปนี้

Public Policy and Planning ๘๗

คือ ประเภทของหน่วยงาน โครงสร้างและลาดบั ช้ันการบังคับบัญชา ความสามารถของผู้นา
ความสมั พันธก์ ับหนว่ ยงานท่กี าหนดนโยบาย และลาดบั ชั้นของการสือ่ สารแบบเปดิ

๗) ทัศนคติของผู้นานโยบายไปปฏิบัติ ความเข้าใจของผู้ปฏิบัติต่อวัตถุประสงค์
ของนโยบายรวมถึงความผูกพันท่ีมีต่อนโยบาย มีผลต่อความสาเร็จในการนานโยบายไป
ปฏิบัติ นอกจากนั้นนโยบายท่ีมีผลให้ผู้ปฏิบัติต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปจากแนวทาง
เดิมที่ปฏิบัติมาเป็นเวลาช้านานมักจะประสบความล้มเหลว ส่วนนโยบายท่ีไม่
กระทบกระเทือนต่อพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติจะมีโอกาสสาเร็จสูง เน่ืองจากค่านิยมของผู้นา
นโยบายไปปฏิบัติไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของนโยบายหรือผลกระทบท่ีนโยบายนั้นมี
ต่องาน อานาจ ศักด์ิศรีหรือผลประโยชน์ของผู้นานโยบายไปปฏิบัติก็จะส่งผลต่อ
ความสาเร็จหรอื ล้มเหลวของนโยบายน้นั เช่นกัน

๘) ความสัมพันธ์ระหว่างกลไกต่างๆ ท่ีนานโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่ จานวน
หน่วยงานที่เก่ียวข้อง จานวนจุดตัดสินใจ ความสัมพันธ์ดั้งเดิมและการแทรกแซงของ
หน่วยงานระดับบน ล้วนมีผลต่อความสาเร็จหรือล้มเหลวของนโยบายและโครงการต่างๆ
ไดท้ ัง้ สน้ิ

สรุปความท้ายบท

การนานโยบายไปปฏิบัติ คือ การแปลงเนื้อหาของนโยบายที่รัฐบาลตัดสินใจ
ประกาศใช้สาหรับเป็นเครื่องมือของรัฐในการแก้ปัญหาประชาชนและสนองตอบความ
ต้องการของประชาชน ไปเป็นแผนงานและโครงการซ่ึงจะมีแนวทางในการปฏิบัติงานท่ี
ชัดเจนมากย่ิงข้ึน สาหรับผู้ท่ีเก่ียวข้องกับการนานโยบายไปปฏิบัติ จะประกอบไปด้วยผู้ที่
คดิ นโยบาย คือ ฝ่ายการเมอื ง จะทาหน้าท่ีในการติดตามตรวจสอบนโยบาย ฝ่ายราชการจะ
ทาหนา้ ท่ใี นการนานโยบายไปปฏิบัติโดยการจัดทาแผนงานและโครงการมารองรับ สุดท้าย
คือกลมุ่ ประชาชนท่จี ะไดร้ บั ประโยชนจ์ ากนโยบายสาธารณะ

ในขณะเดียวกัน ก็จะทาหน้าท่ีเป็นผู้สะท้อนความสาเร็จหรือความล้มเหลวของ
นโยบายท่ีดาเนินการไปแล้วด้วย สาหรับการทาความเข้าใจกับการนานโยบายสาธารณะ
จะตอ้ งพจิ ารณาจากตัวแบบทน่ี ักวิชาการได้นาเสนอไว้หลากหลายตัวแบบด้วยกัน ในแต่ละ
ตัวแบบจะประกอบไปด้วยตัวแปรท่ีสาคัญในการพิจารณาปัจจัยที่มีผลต่อความสาเร็จหรือ

๘๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ความลม้ เหลวของนโยบาย ไปพร้อมกับการให้ประเด็นสาหรับการพิจารณาเร่ืองปัญหาและ
อุปสรรคในการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ