ไฟล์รวม นโยบายสาธารณะและการวางแผน ดร.สุกา

Public Policy and Planning ๘๙

คาถามทา้ ยบท

. กระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติ คืออะไร มีความสาคัญต่อการศึกษานโยบาย
สาธารณะอย่างไร และท่านคิดว่าควรแยกออกจากข้ันตอนการกาหนดนโยบายหรือไม่
เพราะเหตไุ ร

. ตวั แบบในการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมีหลายตัวแบบ จงเลือกตัวแบบท่ี
ท่านคิดวา่ เหมาะสมท่ีสุดในการอธิบายการนานโยบายไปปฏิบัติ และให้อธิบายรูปแบบการ
นานโยบายไปปฏิบัตติ ามตวั แบบทีเ่ ลือกมานัน้

๓. ผู้ที่เก่ียวข้องกับการนานโยบายไปปฏิบัติมีกลุ่มใดบ้าง และเข้ามาเกี่ยวข้องกับ
กระบวนการนานโยบายไปปฏิบตั ิอย่างไร

. การนานโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่ข้ึนอยู่กับปัจจัยอะไรบ้าง
จงอธบิ ายมาโดยละเอยี ด

๕. ทา่ นคิดวา่ พฤตกิ รรมของข้าราชการไทยในปจั จุบนั เท่าท่ีท่านทราบมีปัญหาต่อ
การนานโยบายไปปฏบิ ตั ิให้ประสบความสาเร็จหรือไม่ เพราะเหตไุ ร จงอธิบาย

๙๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

เอกสารอ้างองิ

ถวลั ย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. “การนานโยบายไปปฏิบัติ”. ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา
รศ.๗๔๐ การนานโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑. กรุงเทพมหานคร : สถาบัน
บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์, ๕๓๙.

วรเดช จันทรศร. “การนานโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคุณค่า”, ใน เอกสาร
ประกอบการสอนวิชา รศ.๗๔๐ การนานโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ ๑.
กรุงเทพมหานคร : สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๕๓๙.
. ทฤษฎีการนานโยบายไปปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : สหายบล็อกและการพิมพ์,
๕ ๘.

สมบัติ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ.
กรงุ เทพมหานคร : สานักพมิ พ์เสมาธรรม, ๕ ๙.

สมพิศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ์ :
คณะมนษุ ยศาสตรแ์ ละสังคมศาสตร์, ๕๕ .

Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn. “The Policy Implementation
Process: A Conceptual Framework”, Administration and Society.
Vol. 6 No.4 (February 1975): 447.

Edwards, G.C. III. 1980. Implementing Public Policy. Washington, D.C. :
Congressional Quarterly Press.

Jones, C.E. 1977. An Introduction to the Study of Public Policy. North
Scituate : Duxbury Press.

Walter Williams. “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”.
Vol.1 No.3 (Summer, 1975): 531-566.

บทท่ี ๕
การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
(Public Policy Assessment and Evaluation )

๕.๑ บทนา
การประเมินผลนโยบายถือเป็นข้ันตอนท้ายสุดของกระบวนการนโยบาย ซึ่ง

นักวิเคราะห์นโยบายจะทาการรวบรวมข้อมูลท่ีเก่ียวข้องกับนโยบายเพื่อตัดสินใจ หรือ
นาเสนอข้อมูลดังกล่าวให้แก่บุคคลผู้เก่ียวข้องฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ผู้บริหาร
ระดับสงู ผูป้ ฏบิ ตั ิ หรอื ประชาชนโดยทั่วไป เพื่อตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายหนึ่งๆ โดยเฉพาะ
การประเมินผลนโยบายจะเป็นเครื่องมือหรือข้อมูลพื้นฐานที่สาคัญในการตัดสินใจถึง
ความชอบธรรม หรือประสิทธิผลของนโยบาย ท่ีในปัจจุบันกลายเป็นเง่ือนไขสาคัญที่มีผล
ตอ่ การดารงอย่หู รอื การยตุ ิของนโยบายทข่ี าดความชอบธรรมเหล่านั้น

ในบทนี้เป็นความพยายามที่จะสะท้อนภาพของการประเมินผลนโยบาย โดย
ผู้เขียนจะได้กล่าวถึง ความหมายของการประเมินผลนโยบาย ความสาคัญของการ
ประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ วตั ถุประสงค์ของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ รูปแบบ
ของประเมินผลนโยบายสาธารณะ กระบวนการประเมินผลนโยบาย วิธีการประเมินผล
นโยบายสาธารณะ แนวทางและตัวแบบในการประเมินผล และผลกระทบของการ
ประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะท่ีมีต่อสังคม โดยจะขอนาเสนอตามลาดับ ดังน้ี

๕.๒ ความหมายของการประเมนิ ผลนโยบาย
การประเมิน (Evaluation) โดยท่ัวไปหมายถึง การประมาณค่าหรือการกะ

ประมาณราคาท่ีควรจะเป็น แต่ในกรณีท่ีเก่ียวข้องกับวิชานโยบายสาธารณะ การประเมิน
คือ ขั้นตอนหนึ่งในกระบวนนโยบาย ซึ่งจะให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินการตาม
นโยบาย หรือผลการดาเนินการตามนโยบายว่าตอบสนองความต้องการ หรือมีคุณค่า
หรอื ไม่เพยี งใด ซ่งึ โดยท่ัวไปไดม้ ีนักวิชาการให้ความหมายของการประเมนิ ผลนโยบาย ดังน้ี

๙๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

Ernest R. House ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบาย หมายถึง กิจกรรมทาง
การเมือง ซึ่งเป็นเคร่ืองมือของผู้มีอานาจตัดสินใจและมีผลต่อการจัดสรรทรัพยากรให้เป็น
ธรรมและทาให้เกิดความชอบธรรมทางกฎหมายว่าใครได้อะไรบ้าง การประเมินผลจึงเป็น
กลไกทางสังคมสาหรับการกระจายผลประโยชน์ทางสังคม และส่ิงท่ีพึงประสงค์จากรัฐ
ทัศนะของ เฮาวส์ ดังกล่าว เก่ียวกับการประเมินผลจะให้ความสาคัญกับเร่ืองการเมืองมาก
เพราะถือว่าเป็นเครื่องมือของผู้ตัดสินใจ ตลอดจนมองว่าการประเมินผลนโยบายเป็นกลไก
สาคญั ในการกระจายผลประโยชนแ์ ก่สงั คม

Frank Fischer๒ กล่าวว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมทาง
สังคมศาสตร์ประยุกต์ท่ีใช้วิธีการที่หลากหลายในการตรวจสอบและพิสูจน์เพ่ือก่อให้เกิด
และเปล่ียนแปลงข่าวสารที่เก่ียวข้องกับนโยบายสาธารณะซ่ึงอาจถูกใช้ประโยชน์ใน
สิง่ แวดลอ้ มทางการเมอื งเพือ่ แก้ปัญหาสาธารณะ

Melvin M. Mark๓ ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ การพินิจ
พิเคราะห์นโยบายสาธารณะโดยดาเนินการตรวจสอบอย่างเป็นระบบท่ีอธิบายและ
พรรณนาเก่ยี วกับนโยบายสาธารณะในเรอ่ื งการปฏิบตั ิ ผลท่เี กดิ ข้ึน การให้เหตุผล และผลท่ี
เกิดขึ้นทางสังคม

Charles O. Jones ได้อธิบายว่า การประเมินผลนโยบายเป็นการกระทาท่ีมี
ระบบตอ่ เน่ือง เพือ่ ให้ทราบถึงผลของนโยบาย โดยเปรยี บเทียบกับเป้าหมายท่ีกาหนดไว้กับ
ผลกระทบของการดาเนินการตามนโยบายท่ีมีต่อปัญหาสังคมท่ีเป็นเป้าหมายท่ีนโยบายนั้น
มุ่งแก้ไข การกระทาดังกล่าวเป็นหน้าที่ประจาอย่างหนึ่งของรัฐบาลในทุกระบบการเมือง
เสมือนหน่ึงเป็นเคร่ืองมือที่รัฐบาลใช้ ทบทวน ตรวจตรา ประเมินความก้าวหน้าในการ
ทางานของตนเองความหมายดังกล่าว เป็นความหมายท่ีค่อนข้างชัดเจน ที่ช้ีให้เห็นว่าการ
ประเมินผลนโยบายเป็นการกระทาท่ีเป็นระบบต่อเนื่อง มีการเปรียบเทียบผลกับเป้าหมาย
ทีก่ าหนดไว้ ซงึ่ คลา้ ยคลึงกับความหมายของ แอนเดอร์สัน

สมบัติ ธารงธญั วงศ์, นโยบายสาธารณะ : แนวความคดิ การวิเคราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙๒.
๒ ชินรตั น์ สมสืบ, “การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชดุ วิชานโยบายสาธารณะและการ
บริหารโครงการ, (นนทบรุ ี : มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕ ๘), หน้า ๒๗๘.

เร่ืองเดยี วกนั ,หน้า ๒๗๘.
จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะห์นโยบาย : ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอย่าง, (นนทบุรี :
สานักพมิ พม์ หาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕ ๗), หนา้ ๒ ๕.

Public Policy and Planning ๙๓

สมบัติ ธารงธัญวงศ์๕ ได้กล่าวว่า การประเมินผลนโยบาย คือ กระบวนการวัด
ระดับความสาเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบายหรือโครงการ โดยใช้ระเบียบวิธีการวิจัย
ทางสังคมศาสตรใ์ นการเกบ็ รวบรวมข้อมูลและการวิเคราะหข์ อ้ มูล เพอื่ ให้ผลการวิเคราะห์มี
ความเท่ียวตรง น่าเชื่อถือ และสามารถตรวจสอบความถูกต้องได้ การประเมินผลจะ
ครอบคลุมตั้งแต่การประเมินสิ่งแวดล้อมของนโยบาย การประเมินปัจจัยนาเข้าหรือ
ทรัพยากรท่ีใช้ในโครงการ การประเมินกระบวนการนานโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผล
ผลิตนโยบาย การประเมินผลลัพธ์นโยบาย และการประเมินผลกระทบนโยบาย สิ่งที่ได้รับ
จากการประเมินผลนโยบายจะช่วยให้ผู้ตัดสินใจนโยบายใช้เป็นเครื่องมือในการปรับปรุง
นโยบายใหม่ หรือเปลี่ยนแปลงสาระสาคัญท่ีไม่สอดคล้องเสียใหม่ หรืออาจใช้เป็นข้อมูลใน
การยกเลิกในกรณีท่ีเห็นว่า ไม่คุ้มค่าต่อประชาชน นอกจากน้ี การประเมินผลนโยบายยัง
เป็นเคร่ืองมือสาคัญของผู้ตัดสินใจนโยบายในการกระจายทรัพยากรและความมั่งคั่งแก่
ประชาชนสว่ นใหญอ่ ย่างเป็นธรรม เพราะการประเมินผลจะทาให้ทราบว่า ใครได้ประโยชน์
และเสียประโยชน์ และนโยบายใดก่อให้เกิดประโยชนแ์ กป่ ระชาชนส่วนใหญม่ ากที่สุด

ในทัศนะของผู้เขียน เห็นว่า การประเมินผล หรือการประเมินผลนโยบาย
สาธารณะก็ตาม เป็นการแสวงหาผลสาเร็จของนโยบาย แผนงาน หรือโครงการ โดยเทียบ
เกณฑ์จากความคาดหวังทีต่ ัง้ ไว้ ซึง่ ผลจะออกมาเป็นความสาเร็จ หรือไม่ก็ความล้มเหลว ดัง
แผนภาพ ต่อไปน้ี

นโยบาย/แผนงาน/ ลม้ เหลว เกณ
โครงการ ฑ์
นาไปปฏบิ ัติ เทียบ
เคยี ง
สาเรจ็

แผนภาพที่ ๕.๑ : แสดงผลการนานโยบายไปปฏบิ ัติ

๕ สมบตั ิ ธารงธัญวงศ์, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวเิ คราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙ .

๙๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๕.๓ ความสาคัญของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ
การประเมนิ ผลนโยบายเป็นกระบวนการสดุ ท้ายในการกาหนดนโยบาย ท้ังน้ีก็เพื่อ

แสวงหาผลท่ีเกิดขึ้นจากการนานโยบายไปปฏิบัติ การท่ีจะตอบโจทย์ว่านโยบายมีผลเป็น
อย่างไรหลังจากท่ีนาไปปฏิบัติแล้วก็ต้องอาศัยการประเมินผล ดังน้ัน การประเมินนโยบาย
จงึ มคี วามสาคญั ต่อการศึกษานโยบายสาธารณะ ดงั น้ี

๑) ความสาคัญต่อหน่วยราชการ การประเมินจะช่วยให้หน่วยราชการที่นา
นโยบายไปปฏิบัติสามารถติดตามการดาเนินงานท่ีได้ปฏิบัติไปแล้ว และติดตาม
ความก้าวหน้าของนโยบายเพื่อตรวจสอบความพร้อมหรือความคุ้มค่าของปัจจัยในการ
บรหิ าร คือ คน เงนิ วสั ดุ และบริการต่างๆ ว่าได้ใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
เพียงใด ในขณะเดียวกัน เมื่อได้รับผลการประเมินมาแล้ว หน่วยราชการท่ีรับผิดชอบ
สามารถนาผลของการประเมินมาตัดสินใจเพ่ือเดินหน้านโยบายต่อไปหรือจะปรับปรุงการ
ดาเนินนโยบายให้มีความสอดคล้องกับความต้องการหรือกับการแก้ปัญหาของประชาชน
มากขึ้น หรืออาจจะยุตินโยบายในกรณีที่นโยบายนั้นไม่ควรท่ีจะดาเนินต่อไป ทาให้การ
ตดั สนิ ใจเกีย่ วกับนโยบายของผู้ทรี่ ับผดิ ชอบมาเหตผุ ลและมีความชอบธรรมมากขนึ้

๒) ความสาคัญต่อประชาชน การประเมินนโยบายจะทาให้ประชาชนได้รับ
ประโยชน์ตามความต้องการมากข้ึน อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่านโยบายเกิดขึ้นบทฐานคิด
ทว่ี า่ จะแก้ปญั หาใหก้ ับประชาชนและตอบสนองความต้องการของประชาชน ประชาชนจึง
เป็นกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย หากผลการประเมินช้ีว่า ประชาชนยังไม่ได้รับประโยชน์
จากนโยบาย ฝ่ายที่รับผิดชอบก็จะต้องปรับปรุงนโยบายให้บังเกิดประโยชน์กับประชาชน
ตอ่ ไป ในขณะเดียวกันการประเมินผลนโยบายจะช่วยลดความคลุมเครือของนโยบาย ผลที่
ประชาชนจะไดร้ บั จากนโยบายจะชัดเจนเปน็ รปู ธรรมว่าประชาชนไดป้ ระโยชน์จากนโยบาย
จริงหรือไม่ หรอื ผมู้ สี ว่ นได้สว่ นเสยี จากนโยบายกลุ่มใดท่ีบ้างได้ประโยชน์และเสียประโยชน์
การประเมนิ ผลนโยบายจะชว่ ยสร้างความเข้าใจแก่ประชาชนจากคาพดู ทีว่ ่า “การทุจริตเชิง
นโยบาย”

ดังน้ัน จึงกล่าวได้ว่า การประเมินผลนโยบายมีความสาคัญอย่างมากใน
กระบวนการของนโยบาย จึงมีคากล่าวที่ว่า “ถ้าไม่มีการประเมินผล ย่อมเหมือนการพาย
เรือในอา่ ง เราจะไม่รู้ความก้าวหน้าหรือข้อบกพร่อง ก็เหมือนกับส่ิงท่ีเราคิดหรือวางแผนไว้

Public Policy and Planning ๙๕

แลว้ เรานาไปปฏบิ ัติ แต่เราท้ิงไม่สนใจประเมนิ ผล” “การประเมินผล” จงึ เปรียบเสมือนการ
หาใครสักคนนาเอากระจกมาส่องให้เราได้ดูหน้าตัวเอง ถ้ากระจกมีคุณภาพดีภาพก็จะ
ออกมาชัดเจนดี ถ้ากระจกไม่ดีภาพก็จะออกมาไม่ชัดเจน น่ันก็คือการประเมินผลท่ีดีจะต้อง
มีวิธีการประเมินท่ีมีความแม่นตรง (Validity) และเช่ือถือได้ (Reliability) ตลอดจนต้อง
เป็นท่ียอมรับ เพราะถ้ามีการประเมินผลนโยบายอย่างถูกต้องเป็นระบบ และนาผลการ
ประเมินนั้นมาใช้อย่างจริงจังย่อมทาให้เกิดประโยชน์หลายประการ โดยเฉพาะจะทาให้
ทราบผลของการปฏิบัติตามนโยบายนั้นว่า บรรลุตามวัตถุประสงค์เพียงใด มีข้อผิดพลาด
ใดบา้ ง อะไรเปน็ ปญั หาและอปุ สรรคของการนานโยบายไปปฏบิ ัติ เพื่อนาผลการประเมินไป
ปรับปรงุ แกไ้ ขนโยบายให้เหมาะสมต่อไป หรือถ้าประเมินผลแล้วปรากฏว่า ล้มเหลวเกิดผล
กระทบทางลบมาก ก็อาจตัดสินใจยุตินโยบายนั้นได้ หรือถ้านโยบายนั้นบังเกิดผลดีต่อ
สว่ นรวม กจ็ ะได้ดาเนนิ การต่อไปอีกเร่ือยๆ และขยายผลไปหลายๆ พื้นที่

๕.๔ วตั ถุประสงค์ของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
สาระสาคัญของวัตถุประสงค์ในการประเมินนโยบายสาธารณะ ก็คือเพื่อปรับปรุง

หน้าที่ของนโยบายและแผนงานโดยการให้ข่าวสารที่ใช้ได้ในสถาบันประชาธิปไตย เพ่ือ
สังคมที่ดีข้ึนได้ก้าวหน้าต่อไป เมื่อประมวลวัตถุประสงค์จากทัศนะของนักวิชาการด้านการ
ประเมินผลนโยบายทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ พบว่า การประเมินนโยบาย
สาธารณะ มวี ัตถุประสงค์ ดงั ตอ่ ไปนี้

. เพื่อทราบความก้าวหน้าของการปฏิบัติงาน ตามนโยบาย แผนงาน และ
โครงการว่า เป็นไปตามวตั ถุประสงค์และเปา้ หมายที่กาหนดไวห้ รอื ไม่ เพียงใด

๒. เพอื่ ให้ทราบถึงข้อบกพร่อง และสิ่งที่เบ่ียงเบนไปจากวัตถุประสงค์ของนโยบาย
แผนงาน และโครงการ

. เพ่ือปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดการและการบริหารงาน เพราะการ
ประเมินผลจะทาให้ทราบว่า องค์การท่ีนานโยบายไปปฏิบัติแล้ว มีสมรรถภาพในการ
บริหารจัดการมากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะการใช้ทรัพยากร งบประมาณ บุคลากร
ตลอดจนวัสดอุ ปุ กรณต์ ่างๆ ที่จาเปน็ สาหรับการนานโยบายไปปฏบิ ัติ

. เพื่อปรับปรุงแผนงาน และโครงการให้เกิดความเหมาะสม ในกรณีที่แผนงาน
หรือโครงการนั้นนาไปปฏิบัติแล้วอาจจะบกพร่องหรือไม่บรรลุวัตถุประสงค์เท่าท่ีควร และ

๙๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

พบว่าอะไรเปน็ จุดอ่อน จุดแข็ง จะได้พัฒนาแผนงานและโครงการ ให้มีประสิทธิภาพย่ิงข้ึน
เพราะถ้าโครงการบรรลุผลสาเร็จ ย่อมหมายถึงความสาเร็จของแผนงานและนโยบายนั้นๆ
ด้วย

๕. เพ่ือตัดสินใจในการขยายผลหรือยุตินโยบาย แผนงาน หรือโครงการน้ันๆ ใน
กรณที ่โี ครงการน้ันนาไปปฏิบตั ิแล้วบรรลผุ ลสาเร็จ กจ็ ะไดต้ ัดสินใจขยายผลต่อไปในหลายๆ
พื้นท่ีส่วนนโยบาย แผนงาน หรือโครงการใดไม่ประสบความสาเร็จ หรือให้ผลกระทบเชิง
ลบมาก หรอื ให้ผลตอบแทนไม่คมุ้ คา่ ก็อาจยุติ หรอื เลกิ ลม้ เสีย

๖. เพื่อทดสอบแนวความคิดริเร่ิมใหม่ๆ หรือนวัตกรรมในการแก้ไขปัญหาของ
ชุมชนและองค์การ เนื่องจากการประเมินผลน้ัน จะช้ีให้เห็นว่า ความคิดริเร่ิมในการแก้ไข
ปัญหาของชุมชนนั้นประสบความสาเร็จตามวัตถุประสงค์ท่ีกาหนดไว้เพียงใด มีอะไรเป็น
อุปสรรคบ้าง

๗. เพ่ือขยายองค์ความรู้เกี่ยวกับการประเมินผลให้กว้างขวาง และเป็นที่ยอมรับ
โดยทั่วไปทงั้ ภาคราชการ รฐั วสิ าหกจิ และภาคเอกชน

๘. เพ่ือทดสอบสมมติฐานทางสังคมอย่างใดอย่างหนึ่งว่า การนานโยบายไปปฏิบัติ
น้ันเป็นไปตามทฤษฎีหรือสมมติฐานท่ีตั้งไว้หรือไม่ เพียงใด ถ้าไม่เป็นไปตามทฤษฎีหรือ
สมมติฐานก็จะได้มีการนาไปทดสอบซ้าจนเป็นที่แน่ใจว่า ได้ผลตรงกัน แล้วจึงนาไปขยาย
ผลต่อไป

จากคาดังกล่าวทั้ง ๘ ประการข้างต้นนั้น พอจะทาให้ทราบได้ว่า การประเมินผล
นโยบายสาธารณะนั้น ล้วนมีวัตถุประสงค์เพื่อจะทาให้การนานโยบายท่ีได้กาหนดไว้แล้ว
ไปสู่ภาคการปฏิบัติให้เกิดประโยชน์คุ้มค่าอย่างสูงสุดต่อบริบทของสังคมนั้นๆ บนพื้นฐาน
ของการเข้าใจทงั้ จดุ แขง็ จุดอ่อน โอกาส และอุปสรรค ในการปฏิบัติงานได้ถูกต้องตามการ
ประเมิลผลนโยบาย แผนงาน และโครงการนนั้ ๆ

๕.๕ รปู แบบของประเมินผลนโยบายสาธารณะ
Daneil L. Stufflebeam๖ ได้เสนอแนวคิดเก่ียวกับรูปแบบการประเมิน เรียกว่า

CIPP Model เป็นการประเมินที่เป็นกระบวนการต่อเน่ือง โดยมีจุดเน้นท่ีสาคัญ คือ ใช้

๖ สมคิด พรมจุ้ย, เทคนิคการประเมนิ โครงการ, (นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๖), หน้า
๕๕-๕๘.

Public Policy and Planning ๙๗

ควบคู่ไปกับการดาเนินงานนโยบายสาธารณะ เพ่ือหาข้อมูลประกอบการตัดสินใจอย่าง
ต่อเน่ืองตลอดเวลา วัตถุประสงค์การประเมิน คือ การใช้สารสนเทศเพ่ือการตัดสินใจ
สามารถนามาประยุกต์ใช้ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะได้ ซึ่งอักษรย่อทั้ง ตัว
อธิบายได้ ดงั น้ี

C ยอ่ มาจากคาว่า Context Evaluation หมายถึงการประเมินสภาวะแวดล้อม
I ยอ่ มาจากคาว่า Input Evaluation หมายถึงการประเมนิ ปจั จยั นาเข้า
P ย่อมาจากคาวา่ Process Evaluation หมายถงึ การประเมนิ กระบวนการ
P ย่อมาจากคาว่า Product Evaluation หมายถงึ การประเมนิ ผลผลิต
ประเภทการประเมินและลักษณะของการตัดสินใจตามกรอบความคิดของรูปแบบ
CIPP Model แสดงไดด้ งั แผนภาพข้างล่าง ต่อไปน้ี

ประเภทของการประเมิน ลกั ษณะการตัดสินใจ

Context Evaluation เลอื ก/ปรับวัตถุประสงค์

Input Evaluation เลือกแบบ/กจิ กรรม/ปรับเปลย่ี น
Process Evaluation ปจั จยั เบอ้ื งตน้
Product Evaluation
ปรบั ปรงุ แผนงานหรือกระบวนการ
ทางาน

ปรบั ปรงุ /ขยาย/ล้มเลกิ /ยุติโครงการ

แผนภาพท่ี ๕.๒ : แสดงความสมั พันธร์ ะหว่างการประเมินกับการตดั สนิ ใจใน
แบบจาลอง CIPP

๙๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

การประเมินสภาวะแวดล้อม (Context Evaluation) เป็นการศึกษาลักษณะ
ทั่วไปของนโยบาย แผนงาน โครงการท่ีมีอยู่แล้ว และจากสภาพท่ีเป็นอยู่ในปัจจุบัน เพื่อ
นาไปศึกษาเปรียบเทียบกับสภาพท่ีควรจะเป็น อาทิเช่น ประเมินความเข้าใจใน
วัตถุประสงค์ของโครงการ สภาพปัญหาและความต้องการของผู้ท่ีเก่ียวข้องกับนโยบาย
แผนงาน โครงการ สภาพความผันผวนของเศรษฐกิจ สังคม การเมืองเป็นต้น การประเมิน
สภาวะแวดล้อมน้ีจะช่วยในการตัดสินใจว่านโยบาย แผนงาน โครงการควรจะทาใน
สภาพแวดล้อมใด และต้องการบรรลวุ ัตถปุ ระสงคอ์ ะไร

การประเมินปัจจัยนาเข้า (Input Evaluation) เป็นการประเมินการใช้
ทรัพยากรต่างๆ ในนโยบาย แผนงาน โครงการนั้นๆว่าเหมาะสมหรือไม่เพียงใด อาทิเช่น มี
งบประมาณเพียงพอหรือไม่ใช้ตามวัตถุประสงค์หรือไม่ บุคลากรท่ีใช้ในการดาเนินงานตาม
โครงการเพียงพอหรือไม่ วัสดุอุปกรณ์ได้มาตรฐานตามท่ีกาหนดหรือไม่ สมรรถนะของ
หนว่ ยงานท่ีรบั ผดิ ชอบเปน็ อยา่ งไร มีกลยุทธใ์ นการปฏบิ ตั งิ านอยา่ งไร

การประเมินกระบวนการ (Process Evaluation) เป็นการประเมินติดตามและ
ควบคุมการดาเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการ โดยมุ่งเน้นการเก็บรวบรวมข้อมูล
เพ่ือรายงานความก้าวหน้าในการดาเนินงาน ตลอดจนค้นหาข้อบกพร่องในการดาเนินงาน
การประเมินกระบวนการจึงต้องประเมินเป็นระยะ และต้องอาศัยเครื่องที่หลากหลายใน
การประเมิน ถ้าการดาเนินงานมีข้อบกพร่องจะได้ปรับแก้ไขและหาวิธีการท่ีเหมาะสม
ดาเนินการในชว่ งเวลาทีเ่ หลือต่อไปให้บรรลุตามวัตถปุ ระสงค์ของนโยบายทก่ี าหนดไว้

การประเมินผลผลิต (Product Evaluation) เป็นการประเมินผลท่ีเกิดขึ้นทันที่
จากการดาเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการนั้นๆ สิ้นสุดแล้ว อาทิเช่น กรณี
โครงการบ้านเอ้ืออาทร รัฐบาลมีวัตถุประสงค์สร้างบ้านให้ผู้มีรายได้น้อยอยู่อาศัยปีละไม่
น้อยกว่า ๐,๐๐๐ หลัง (ข้อมูลสมมติ) ผลผลิตของโครงการจะหมายถึงการวัดระดับ
ความสาเร็จและความล้มเหลวเชิงปริมาณ โดยเทียบกับวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ รวมทั้ง
โดยมีตัวชี้วัดด้านผลผลิต อาทิเช่น ปริมาณบ้านที่สร้างค่าใช้จ่าย ระยะเวลา คุณภาพ และ
ความพงึ พอใจ

จะเห็นได้ว่า แนวคิดการประเมินแบบ CIPP น้ันไม่ได้เน้นประเมินผลลัพธ์ และ
ผลกระทบของนโยบาย แผนงาน โครงการ ซึ่งเป็นข้อจากัดของการประเมินผลประเภทน้ี
ดงั นนั้ ในท่นี ้ี จึงขอเสนอการประเมนิ ผลลพั ธ์ และการประเมินผลกระทบ พอสงั เขป ดงั นี้

Public Policy and Planning ๙๙

การประเมินผลลัพธ์ (Outcomes Evaluation) เป็นการประเมินจุดหมาย
ปลายทางท่ตี อ้ งการบรรลุ (Ultimate Outcomes) หรอื ประเมนิ ผลระยะยาว (Long-term
Outputs) ซ่ึงจะเป็นผลท่ีเกิดก่อจากผลผลิต ที่อาจเกิดจากความตั้งใจหรือไม่ตั้งใจก็ตาม
การประเมินผลลัพธ์นี้ต้องอาศัยเวลาที่เกิดผลผลิตแล้วระยะหนึ่งจึงจะเห็นผลลัพธ์ที่ชัดเจน
ยกตัวอย่าง โครงการบ้านเอื้ออาทร ผลผลิตของโครงการคือบ้านท่ีสร้างเสร็จตามจานวนท่ี
กาหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายไว้ การวัดต่อมาได้อยู่อาศัยของผู้มีรายไดน้อยโดยรัฐ มี
ความเสมอภาคและเป็นธรรมหรือไม่ มีการให้อภิสิทธิ์กับพรรคพวกหรือไม่ มีการแสวงหา
ผลประโยชน์จากโครงการในรูปแบบอ่ืนหรือไม่ ผู้มีรายได้น้อยโอนสิทธิในการอยู่อาศัยให้
บุคคลอ่ืนหรือไม่ ผู้มีรายได้น้อยท่ีเข้าอยู่อาศัยมีคุณภาพชีวิตดีข้ึนหรือไม่ สังคมมีความเป็น
ระเบียบข้นึ หรือไม่

การประเมินผลกระทบ (Impact Evaluation) เป็นการประเมินผลที่เกิดจาก
การผสมผสานระหว่างผลผลิต และผลลัพธ์ของนโยบาย แผนงาน โครงการ ซ่ึงรวมทั้ง
ผลกระทบภายในและภายนอกของนโยบาย แผนงาน โครงการ ท่ีมีต่อสาธารณะท่ีเข้าไป
เกี่ยวข้อง ตลอดจนสภาพแวดล้อมต่างๆ ยกตัวอย่างนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาด
กลาง (อาหารกระป๋อง) อาจก่อให้เกิดผลดีในแง่ทาให้ประชาชนมีงานทา ประเทศมีสินค้า
ส่งออกมากข้ึน และมีเงินตราเข้าประเทศมากขึ้น แต่ถ้าไม่มีมาตรการท่ีดี โรงงาน
อุตสาหกรรมท่ีได้รับการส่งเสริมตามนโยบายดังกล่าวอาจทาให้เกิดมลภาวะ และส่งผล
กระทบต่อระบบนิเวศน์บริเวณนั้น ตลอดจนมีผลกระทบต่อการดารงชีวิตของประชาชนที่
อาศัยอยลู่ ะแวกน้ัน ทาใหค้ ุณภาพชีวิตโดยรวมของประชาชนต่าลง

๕.๖ กระบวนการประเมินผลนโยบาย
การกาหนดกระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะท่ีจะต้องปฏิบัติเมื่อมีการใช้

เทคนิคในการประเมิน ผู้เขียนขออ้างอิงเอาแนวคิดของ Charles O. Jones ที่เสนอ
กระบวนการประเมินไว้ ข้นั ตอน คอื

๕.๖.๑ ข้ันตอนแรก คือ การกาหนดรายละเอียด (Specification) ว่า จะ
ประเมนิ อะไร ประกอบด้วยกิจกรรมที่ต้องปฏบิ ตั ิ คอื

๑๐๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

. กาหนดรายละเอียดเป้าหมายของนโยบายท่ีแท้จริง ซึ่งต้องกาหนดออกมาใน
เชงิ ปรมิ าณ ท่สี ามารถวัดได้

๒. กาหนดรายละเอียดของปัญหาของนโยบายที่เกิดข้ึน ประมวลทุกปัญหาที่
เกิดข้ึนในการนานโยบายไปปฏิบัติ เครื่องมือท่ีสามารถนามาใช้ได้ในการตรวจสอบปัญหา
การดาเนนิ นโยบาย คือ Ishikawa Diagram หรือแผนภูมกิ ้างปลา

. กาหนดรายละเอียดของปัจจัยท่ีเกี่ยวข้องกับนโยบาย เช่น พิจารณาด้าน
กฎหมายทเ่ี ก่ยี วขอ้ งใหช้ ดั เจน

. กาหนดรายละเอียดของประเด็นที่จะทาการประเมิน ซึ่งปัจจัยหลักท่ีจะทาการ
ประเมนิ ก็ คอื คน เงนิ วัสดุอปุ กรณ์ และกระบวนการบริหารจดั การ

๕.๖.๒ ขนั้ ตอนท่ีสอง คือ การวัดผล (Measurement) ประกอบด้วยกิจกรรมท่ี
จะต้องปฏิบตั ิ ดงั นี้

. กาหนดตัวช้ีวัดที่จะประเมิน หากการประเมินมีความต้องการใช้ CIPP Model
ก็ตอ้ งกาหนดตวั ชวี้ ัดใหส้ อดคลอ้ งกบั มติ ทิ ้ัง ดา้ นของ CIPP

๒. จดั ทาเครอ่ื งมอื สาหรับการประเมนิ ท่ีได้รบั การยอมรับจากผูท้ รงคณุ วฒุ ิ
. เกบ็ ข้อมลู ในกลมุ่ เป้าหมายทต่ี อ้ งการประเมินนโยบาย

๕.๖.๓ ข้ันตอนที่สาม คือ การวิเคราะห์ (Analysis) ประกอบด้วยกิจกรรมท่ี
จะตอ้ งปฏิบตั ิ ดังนี้

. นาเอาข้อมูลท่ีได้จากการเก็บมาจัดระบบ โดยคานึงถึงความสะดวกในการ
วิเคราะห์ข้อมลู

๒. ทาการวเิ คราะห์ขอ้ มูล โดยใช้เครื่องมือในการวิเคราะห์ที่มีความน่าเช่ือถือ เป็น
ทย่ี อมรบั สาหรบั วิธกี ารวเิ คราะห์นน้ั ในปจั จบุ ันสามารถใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ได้เป็นอย่างดี
มีความเทีย่ งตรงและนา่ เชือ่ ถือ ประเด็นสาคัญต้องคานึงถึงความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์
ในการประเมิน

. จัดทารายงานสรุปผลการวิเคราะห์ข้อมูล เพ่ือเสนอต่อผู้มีอานาจในการ
ตดั สินใจต่อไป

Public Policy and Planning ๑๐๑

๕.๗ วธิ กี ารประเมินผลนโยบายสาธารณะ
โดยท่ัวไปการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวิธีการศึกษาท่ีนิยมปฏิบัติกันอยู่ ๒

วิธี คอื ๗
๕.๗.๑ การประเมินผลดว้ ยวิธกี ารวจิ ัย (Evaluation Research)
คือ การนาเอาระเบียบวิธีวิจัยมาใช้ในการประเมินผล ที่เรียกว่า “การวิจัย

ประเมนิ ผล” ซงึ่ ทาให้การประเมินผลมหี ลกั เกณฑแ์ ละเปน็ ระบบมากข้ึน แต่การประเมินผล
ชนิดน้ีปฏิบัติได้ช้ากว่าวิธีอ่ืน และต้องอาศัยบุคคลที่มีความรู้เรื่องการประเมินผล ใช้
ทรัพยากรและงบประมาณมาก ใช้ระยะเวลาในการประเมินมากพอสมควร ตลอดจนมี
ความย่งุ ยากในการประเมินหากจะประเมนิ ใหค้ รอบคลุม แต่มีข้อดี คือ ผลการประเมินจะมี
ความแมน่ ตรงและเชอ่ื ถือได้ มากกว่าการประเมินผลโดยวธิ ีอนื่ ๆ

๕.๗.๒ การประเมินผลด้วยระบบวเิ คราะห์ (Analytical Evaluation)
คือ การประเมินผลซ่ึงรวมถึงการวิเคราะห์ปัจจัยนาเข้า (Inputs) กระบวนการ
(Process) ของการเปลยี่ นแปลงปัจจัยนาเข้าออกไปเป็นผลผลิต (Outputs) และได้ผลผลิต
ออกมา การประเมินผลระบบน้ีได้นาเอาหลักการวิจัยมาดัดแปลงให้ง่ายเข้า เพื่อมิให้
เสียเวลา งบประมาณ และแรงงานมากจนเกินไป การเก็บข้อมูลไม่ละเอียดเท่ากับการ
ประเมินผลด้วยวิธีวิจัย แต่ก็สามารถจะให้ข้อมูลเพียงพอที่ผู้ประเมินจะเห็นสภาพที่แท้จริง
ตามทีต่ อ้ งการได้
โดยปกติแล้ว การประเมินท้ังสองชนิดนี้ จะมุ่งประเมินในแง่มุมต่างๆ คือ ประเมิน
ความสาเร็จตามวัตถุประสงค์ ประเมินคุณภาพของผลผลิต ประเมินค่าทางเศรษฐกิจและ
การเงิน ประเมินสมรรถภาพทางการบริหาร และประเมินผลกระทบของนโยบาย แต่กรณี
นโยบายสาธารณะของประเทศไทยส่วนใหญ่จะประเมินด้วยระบบวิเคราะห์ โดยเฉพาะ
ประเมินการบรรลุตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย ส่วนการประเมินผลกระทบของนโยบาย
ยงั มนี อ้ ย เพราะการประเมินผลกระทบตอ้ งอาศัยระยะเวลานานพอสมควรจึงจะเหน็ ผล

๗ สุวฒั น์ วัฒนวงศ์, “ความรเู้ กี่ยวกบั การประเมนิ ผลโครงการ”, การศกึ ษาตลอดชีวิต, ๙(๖) (๒๕ ๐): ๕-
๕.

๑๐๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๕.๘ แนวทางและตวั แบบในการประเมินผล
นักวิชาการได้เสนอแนวทางและตัวแบบในการประเมินผลท่ีได้รับการพัฒนาจน

เป็นท่ียอมรับ สามารถนามาประยุกต์ใช้กับการประเมินผลนโยบายสาธารณะ โดย
ประกอบดว้ ยตัวแบบต่างๆ ดงั นี้๘

๕.๘.๑ การประเมินผลแบบด้ังเดิม (The Traditional Evaluation Model)
การประเมินผลแบบดั้งเดิม เป็นรูปแบบการประเมินผล ซึ่งส่วนใหญ่ผู้ทาการประเมินผล
เป็นคนในองค์การ จึงมีแนวโน้มที่จะนาเสนอผลในด้านดีเพ่ือให้เกิดความประทับใจแก่
ผูบ้ งั คบั บัญชาและผ้รู ่วมงานในองค์การ ลกั ษณะการประเมินผลตามแบบน้ีอาจเป็นลักษณะ
การวิเคราะห์แบบไม่เป็นทางการ ไม่ได้ใช้ระเบียบการวิเคราะห์วิจัยที่เป็นระบบ ผู้
ประเมินผลภายในส่วนใหญ่มิใช่ผู้เชี่ยวชาญในการประเมินผลโดยตรง นอกจากนี้การ
ประเมนิ ผลอาจแฝงด้วยอคติที่ต้องการนาเสนอเฉพาะผลด้านดี เพ่ือวัตถุประสงค์ในการขอ
งบประมาณสนับสนุนตอ่ ไป ลกั ษณะการประเมนิ ผลแบบดง้ั เดิมจึงไม่ค่อยได้รับความเชื่อถือ
จากผู้เช่ียวชาญด้านการประเมินผลและจากบุคคลทั่วไปที่เก่ียวข้องมากนัก ในหลายกรณี
อาจมีปัญหาจากผู้มีส่วนได้เสียหลายประการที่ผู้ประเมินผลภายในไม่สามารถให้ความ
กระจา่ งชัดได้

๕.๘.๒ ตัวแบบการวิจัยทางสังคมศาสตร์ (Social Science Research
Model) เป็นรูปแบบที่ผู้ชานาญการหรือผู้เช่ียวชาญด้านการประเมินผลเป็นผู้นาการ
ประเมินด้วยตนเองลักษณะสาคัญของการประเมินผลตามตัวแบบนี้ ผู้ประเมินผลจะ
เคร่งครัดกับการใช้ระเบียบวิธีวิจัยทางสังคมศาสตร์ในการกาหนดกรอบความคิดการ
ประเมินผล การกาหนดตวั แปรทเ่ี กี่ยวข้อง การเก็บรวบรวมข้อมูลและการวิเคราะห์มีความ
เทย่ี งตรง (validity) และเชื่อถือได้ (reliability) สาหรับการเลือกเทคนิคในการวิเคราะห์ ผู้
ประเมินผลจะพิจารณาจากความเหมาะสมเป็นสาคัญ โดยอาจจะใช้การวิจัยประเมินผล
แบบทดลอง (Randomized Experiment) หรือการวิจัยประเมินผลแบบก่ึงทดลอง
(Quasi-Experiment) กไ็ ด้ ทง้ั นีข้ ึน้ อยู่กบั ความเหมาะสมของแตล่ ะโครงการ ลักษณะที่เป็น

๘ สมบัติ ธารงธัญวงศ์, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ, หน้า ๙๗-
๕๐๖.

Public Policy and Planning ๑๐๓

จุดเด่นของการประเมินผลตามตัวแบบน้ีคือ ความเที่ยงตรงของผลการประเมินท่ีสามารถ
ตรวจสอบความนา่ เช่อื ถอื เพอ่ื ยืนยันผลการประเมนิ ได้ตลอดเวลา

๕.๘.๓ การประเมินผลโดยมุ่งเน้นเป้าประสงค์เป็นหลัก (Goal-Oriental
Evaluation or Goal-Based Evaluation) แนวทางน้ีจะมุ่งเน้นการสารวจเป้าหมาย
ประสงค์และวตั ถปุ ระสงค์เป็นหลัก โดยถือว่าระดับการบรรลุเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์
เป็นส่ิงสาคัญท่ีสุดสาหรับผู้ประเมินผล นอกจากน้ีผู้ประเมินผลบางท่านอาจจะให้ความ
สนใจต่อเป้าประสงค์ท่ีถูกละเลย และสนใจในการตรวจสอบว่าทาไมโครงการจึงประสบ
ความสาเร็จหรือล้มเหลว โดยให้ความสนใจพิจารณาผลกระทบท้ังทางบวกและทางลบท่ี
เกดิ ข้นึ ทัง้ ทีค่ าดหมายและมไิ ดค้ าดหมาย

๕.๘.๔ การประเมินผลโดยปลอดเป้าประสงค์ (Goal-Free Evaluation)
แนวทางนีจ้ ะตรงกันข้ามกับแนวทางที่มุ่งการประเมินเป้าประสงค์เป็นหลัก ท้ังน้ีเพราะเห็น
จุดอ่อนว่าการที่ผู้ประเมินผลมุ่งสนใจเฉพาะเป้าประสงค์เป็นหลัก อาจละเลยข้อมูลอื่นๆ ท่ี
มีความสาคัญและจาเป็นและมีผลกระทบต่อเป้าประสงค์ทั้งทางตรงและทางอ้อม ดังน้ัน
การประเมนิ ผลโดยปลอดเป้าประสงค์ จึงมุ่งที่ผลกระทบของโครงการนอกเหนือจากเกณฑ์
ท่ีคาดหมายไว้ โดยเฉพาะการให้ความสนใจต่อส่ิงท่ีประชาชนได้รับจริงจากโครงการ ผู้
ประเมินผลจะให้ความสนใจอย่างมากในการศึกษารายละเอียดของโครงการ ท้ังผู้นา
โครงการไปปฏิบัติผู้มีส่วนได้เสีย การจัดหาหน่วยงานรับผิดชอบ โดยข้อมูลน้ีจะใช้ในการ
จาแนกผลกระทบท้ังทางบวกและทางลบของโครงการ

๕.๘.๕ การประเมินผลแบบกล่องดา (Black Box Evaluation) แนวทางน้ีมุ่งท่ี
จะสารวจผลผลิต (outputs) ของโครงการเท่านั้น โดยปราศจากการสารวจปัญหาการ
ปฏิบัติภายในองค์การและผลกระทบท่ีเกิดจากภายนอก การประเมินผลแบบน้ีพบมากใน
รายงานประจาปีของรัฐบาล เป็นการประเมินผลที่ไม่สนใจผลลัพธ์ (outcomes) และ
ผลกระทบ (impacts) ตลอดจนปัจจัยภายนอก (externalities) ดังนั้น การประเมนิ ผลตาม
แนวทางนี้จึงไม่ค่อยได้ผลในการประเมินผลโครงการทางสังคม ซ่ึงคาดหวังว่าการ
ประเมนิ ผลจะนาไปส่กู ารปรบั ปรงุ โครงการ

๑๐๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๕.๘.๖ การประเมินผลงบประมาณประจาปี (Fiscal Evaluation) การ
ประเมินผลตามแนวทางน้ีจะพิจารณาการตัดสินใจของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณ
ประจาปีในโครงการสาธารณะต่างๆ ว่าสอดคล้องกับการใช้เงินงบประมาณหรือไม่ โดย
เปรียบเทียบการเปลีย่ นแปลงที่เกิดขึน้ กบั จานวนเงินท่ีได้ลงทุนไป รูปแบบการประเมินผลนี้
เหมอื นกับการวเิ คราะห์ตน้ ทุนและผลประโยชน์ของโครงการ ซ่ึงเป็นการวัดผลตอบแทนใน
รปู ของเงินตรา

๕.๘.๗ การประเมินโดยมุ่งเน้นทัศนะของผู้เชี่ยวชาญ (Expert Opinion
Model) แนวทางนี้มุ่งที่จะขจัดอคติของผู้ประเมินตามแนวทางด้ังเดิม (Traditional
Evaluation) และหลีกเลี่ยงข้อจากันของการประเมินแบบกล่องดา (Black Box
Evaluation) และการประเมินผลงบประมาณประจาปี (Fiscal Evaluation) โดย
กาหนดให้ผู้เช่ียวชาญด้านการประเมินผลเป็นผู้ประเมินผลโครงการ โดยใช้ประโยชน์จาก
ข้อมูลท่ีเป็นอัตวิสัย และวัตถุวิสัย (subject and objective data) เพื่อตรวจสอบความ
นา่ เช่ือถอื ของข้อมูลทัง้ ๒ ประเภท แนวทางนี้จะช่วยขจดั อคตทิ ่อี าจจะเกิดข้ึนได้เป็นอย่างดี
เพราะผูเ้ ชี่ยวชาญยอ่ มมีความระมัดระวงั ในการรกั ษาช่ือเสียงของตน การวิเคราะห์ข้อมูลจะ
ใช้ทั้งข้อมูลเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ และใช้สาหรับโครงการใหม่ที่มีความซับซ้อนและ
ความเป็นเอกภาพ

๕.๘.๘ การประเมินผลเชิงคุณภาพ (Qualitative of Naturalistic
Evaluation) แนวทางน้ีมุ่งใช้การประเมินแบบธรรมชาติวิทยา หรือการประเมินผลเชิง
คณุ ภาพ ผู้ประเมินผลจะมุ่งสารวจข้อมูลจากโครงการที่เกิดขึ้นจริง โดยมิได้กาหนดฐานคติ
ในการประเมินผลไว้ล่วงหน้า ดังกรณีของการประเมินผลเชิงปริมาณ โดยพยายามจะตัด
อคติท่ีมีอยู่ก่อนให้หมดไป และมุ่งสารวจสภาพของโครงการที่เป็นอยู่ว่า มีตัวแปรท่ี
เก่ียวข้องอะไรบ้าง ตัวแปรเหล่านั้นมีลักษณะอย่างไร มีความสัมพันธ์กับตัวแปรอื่นหรือไม่
อย่างไร ท้ังนี้ เพื่อทาความเข้าใจกับสภาพที่เป็นจริงของโครงการและผู้มีส่วนได้เสียให้
ชัดเจน การรายงานผลการประเมินจะครอบคลุมรายละเอยี ดของโครงการอย่างครบถ้วน

๕.๘.๙ การวิจัยประเมินผล (Evaluation Research) แนวทางนี้จะให้ความ
สนใจในการพิจารณาค่านิยมพื้นฐานและคุณลักษณะของการกระจายผลประโยชน์ของ

Public Policy and Planning ๑๐๕

โครงการตามที่กล่าวอ้างไว้ มากกว่าการวัดผลประโยชน์สุทธิของกลุ่มท่ีเกี่ยวข้อง โดยให้
ความสนใจในการอธิบายผลกระทบ การจาแนกสาเหตุและผล และการประมวล
ประสทิ ธผิ ลของโครงการ โดยใช้ขอ้ มูลการวเิ คราะห์ท่ีเปน็ ระบบและระเบียบวิธีการวิจัยทาง
สังคมศาสตร์เป็นเกณฑ์ เพื่อแสวงหาข้อสรุปที่สามารถใช้เป็นหลักการทั่วไป
(generalization) ซ่ึงเปน็ แนวทางหน่ึงทีไ่ ด้รับความเชือ่ ถอื อย่างกวา้ งขวาง

๕.๘.๑๐ การประเมินผลโดยมุ่งกระบวนการตัดสินใจ (Decision Oriented
Evaluation) การประเมินผลตามแนวทางนี้จะให้ความสนใจในการจัดหาข้อมูลสาหรับ
การวิเคราะห์เพื่อประโยชน์ของผู้ตัดสินใจ หรืออาจกล่าวได้ว่า การประเมินผลจะต้อง
นาเสนอข้อมูลหรือทางเลือกเพื่อประโยชน์ของผู้ตัดสินใจเป็นสาคัญว่า จะให้ทาการ
ปรับปรุงโครงการอย่างไรหรือไม่ หรือจะให้โครงการดาเนินต่อไป หรือจะให้ยุติโครงการ
เปน็ ต้น

๕.๘.๑๑ การประเมินผลโดยคานึงถึงกลุ่มหลากหลาย (Pluralist-Intuitionist
Evaluation) แนวทางน้ีให้ความสนใจเก่ียวกับกรณีศึกษาโดยอยู่บนพ้ืนฐานของการ
สัมภาษณ์หรือการสังเกตการณ์รวมทั้งแนวทางหลักด้วย โดยเฉพาะอย่างย่ิงความคิดเห็น
ของผู้มีส่วนได้เสียท่ีสังกัดอยู่ในกลุ่มอิทธิพลและผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งจะมีผลอย่างสาคัญ
ต่อการผลักดันให้โครงการดาเนินต่อไปหรือต้องยุติโครงการ การประเมินในแนวทางน้ีผู้
ประเมนิ ผลอาจพบกับความยุ่งยากใจในการเผชิญกับความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ท่ี
แตกต่างกัน ดังนั้น ผูป้ ระเมนิ ผลจาเป็นจะต้องมีจุดยืนที่มั่นคง และใช้วิธีการประเมินผลท่ีมี
ความเที่ยงตรงและเช่ือถือได้เป็นสาคัญ เพื่อลดความกดดันจากผู้มีส่วนได้เสียท่ีสังกัดอยู่ใน
กลุ่มหลากหลายจานวนมาก แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องให้ความสาคัญต่อความต้องการ
ของกลมุ่ หลากหลาย โดยพิจารณาวา่ วัตถุประสงค์ของโครงการสอดคล้องต่อการตอบสนอง
ความตอ้ งการของกล่มุ หลากหลายเหล่านีเ้ พียงใด หากพบวา่ ไมส่ อดคล้องจะต้องนาเสนอให้
ทาการปรับปรงุ แก้ไขใหเ้ หมาะสมตอ่ ไป

๕.๘.๑๒ การประเมินโดยมุ่งการอธิบายอย่างแจ่มชัด (Illuminative
Evaluation) แนวทางนี้มุ่งในการอธิบายและการตีความมากกว่าการวัดเชิงปริมาณและ
การคาดหมาย การประเมินผลมุ่งขจัดความคลุมเครือโดยใช้แนวทางการประเมินเชิงมานุษ

๑๐๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

วิทยาเป็นสาคัญ จุดมุ่งหมายสาคัญคือการศึกษานวัตกรรมของโ ครงการ โดยการ
สงั เกตการณ์จากส่ิงที่เป็นจริงและค้นคว้าให้ลึกซึ้งมากขึ้น เพื่อแสวงหาการอธิบายที่ชัดเจน
ต่อผลท่เี กิดจากการนานโยบายหรือโครงการไปปฏิบตั ิ

๕.๘.๑๓ การประเมินผลโดยมุ่งพิจารณาจากทัศนะที่ตรงกันข้าม (Advocacy-
Adversary Evaluation) แนวทางน้ีเห็นว่า การประเมินผลควรอนุมานจากข้อโต้แย้งท่ีมี
ทัศนะต่างกัน ฝ่ายที่สนับสนุนควรมุ่งเน้นแนวความคิดเก่ียวกับความต่อเน่ืองของโครงการ
ในขณะที่ฝ่ายท่ีเห็นตรงข้ามจะโจมตีและเห็นว่าโครงการควรจะถูกยกเลิก แล้วทั้งสองฝ่าย
ควรเข้ามาพิจาณาร่วมกันเพ่ือแสวงหาข้อสรุปที่เหมาะสมให้เป็นที่ยอมรับร่วมกันของทุก
ฝ่าย

๕.๘.๑๔ การประเมินผลโดยมุ่งอรรถประโยชน์ของโครงการ (Utilization
Oriented Evaluation) แนวทางน้ีเห็นว่า การประเมินผลควรมุ่งอรรถประโยชน์จากข้อ
ค้นพบให้มากท่ีสุดท้ังโดยผู้มีส่วนได้เสียและผู้ใช้ ข้ันตอนของการประเมินผลเริ่มจากการ
จาแนกส่ิงทผ่ี ้ใู ช้ตั้งใจจะใช้ผลจากการประเมิน ควรกาหนดเป้าประสงค์ของการประเมินผล
ให้ชัดเจน กาหนดเกณฑ์สาหรับการสังเกตการณ์ โดยมีทิศทางที่ชัดเจนสาหรับผู้ประเมิน
เพื่อใหผ้ ปู้ ระเมนิ ผลทราบถึงการสงั เกตส่ิงเดยี วกัน จุดมุ่งหมายของการประเมินผลในกรณีนี้
คือ การตอบคาถามของผู้มีส่วนได้เสียว่า เขาเหล่านั้นจะได้รับผลประโยชน์ ตาม
เปา้ ประสงค์ของโครงการเพยี งใด

๕.๙ ผลกระทบของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะทมี่ ีตอ่ สังคม
James E. Anderson๙ ได้กล่าวถึงผลประทบของนโยบาย (Policy impacts)

ดังตอ่ ไปนี้
๕.๙.๑ ผลผลิตนโยบาย (Policy output) คือผลที่เกิดขึ้นจากการทางานของ

หนว่ ยงานใหเ้ ป็นไปตามการ ตดั สินใจนโยบายและถอ้ ยแถลงนโยบาย แนวความคิดเก่ียวกับ
ผลผลิตนโยบาย จะมุง่ เน้นในประเดน็ เหล่าน้ี ไดแ้ ก่ จานวนภาษที ีเ่ กบ็ ได้ ความยาวของถนน
ทีส่ รา้ งได้ จานวนเงินสวัสดิภาพท่ีจ่ายไป เป็นต้น ลักษณะของผลผลิตนโยบายจึงเสมือนส่ิง
ท่ีศาสตราจารย์ William T. Gormley Jr. เรียกว่า “การนับเมล็ดถั่ว” (bean counting)

๙ ดาริน คงสจั ววิ ฒั น์, หลักการและเทคนิควธิ ีการเพอ่ื การประเมินผลนโยบายสาธารณะ, หน้า ๗- ๘.

Public Policy and Planning ๑๐๗

หน่วยงานที่ได้รับความกดดันจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือกลุ่มผลประโยชน์อาจเน้นเรื่อง
“ผลผลติ ” มากกว่า “ผลลัพธ์” เพอ่ื ใหเ้ ห็นสถิติตัวเลข ซึ่งเป็นการสร้างภาพลวงตาเกี่ยวกับ
ความสาเร็จหรือความกา้ วหน้าของโครงการ

๕.๙.๒ ผลลัพธน์ โยบาย (Policy outcomes) คือผลที่เกิดขึ้นต่อสังคมทั้งที่ต้ังใจ
และไมต่ ง้ั ใจ ซงึ่ เกิดจาก การกระทาหรือไม่กระทาของรัฐบาล เช่น นโยบายสวัสดิการสังคม
หากพิจารณาในด้านผลผลิตนโยบายอาจพิจารณาว่าประชาชนกลุ่มเป้าหมายมีรายได้
เพ่ิมข้ึนแต่ในด้านผลลัพธ์นโยบาย อาจพบว่าประชาชนกลุ่มเป้าหมายขาดความ
กระตอื รอื รน้ ที่จะหางานทาเพื่อให้มรี ายไดเ้ พียงพอโดยไม่ตอ้ งพ่งึ เงินสวัสดิการ เป็นต้น หรือ
ในกรณีที่รัฐบาลสร้างท่าเรือน้าลึกเสร็จเรียบร้อย ซ่ึงถือว่าปรากฏผลผลิตแล้วแต่ทว่าไม่มี
เรือเข้ามาใช้ประโยชน์จากท่าเรือน้าลึกเลย แสดงว่าเกิดผลลัพธ์ในทางลบ หรือในกรณีที่
รฐั บาลสร้างถนนตามโครงการเสรจ็ และปรากฏว่าประชาชนนิยมใช้ถนนสายน้ีในการสัญจร
อยา่ งคบั ค่ัง แสดงว่าเกดิ ผลลพั ธ์ในทางบวก

๕.๙.๓ ผลกระทบของนโยบาย (Policy impacts) นอกจากผลผลิตและผลลัพธ์
แลว้ นโยบายยงั กอ่ ใหเ้ กิดผลกระทบด้วย ซึง่ จะกล่าวโดยสรุปไดด้ ังน้ี

) นโยบายส่งผลกระทบต่อปัญหาสาธารณะ ตามเป้าหมายของนโยบาย
จะต้องกาหนดให้ชัดเจนว่าประชาชนกลุ่มใดจะได้รับผลกระทบ เช่น กลุ่มคนจน กลุ่มธุรกิจ
เยาวชนที่เสียเปรียบในการศึกษา หรือใครก็ตาม ผลของนโยบายที่ต้องการให้เกิดข้ึนกับ
ประชาชนกลุ่มใดต้องระบุให้ชัดเจน ถ้าเป็นโครงการต่อต้านความยากจน เป้าหมายของ
โครงการคอื การยกระดับรายได้ของคนจน ถา้ จุดมุง่ หมายครอบคลุมหลายประเด็น อาจต้อง
ใช้โครงการหลายโครงการผสมผสานกัน การวิเคราะห์ก็จะย่ิงซับซ้อนขึ้นเพราะจะต้อง
จัดลาดับความสาคัญของผลกระทบท่ีต้องการให้เกิดข้ึน นอกจากนี้นโยบายอาจก่อให้เกิด
ผลกระทบทต่ี อ้ งการหรอื ไม่ตอ้ งการ หรอื ทั้งสองอยา่ งก็ได้ เช่น นโยบายสวัสดิการ อาจช่วย
ให้คนจนมีรายได้เพิ่มข้ึน แต่ไม่อาจส่งเสริมให้คนจนสนใจหางานทา ดังนั้น ผลกระทบคือ
รัฐบาลจะต้องจัดสวัสดิการให้ตลอดไป ทาให้เป็นภาระแก่ผู้เสียภาษี และบุคคลเหล่านี้ไม่
สามารถพ่ึงพาตนเองได้

๒) นโยบายอาจส่งผลกระทบต่อสถานการณ์หรือกลุ่มคนนอกเหนือจากที่
กาหนดไว้ อาจเรียกว่าผลกระทบท่ีไม่คาดหมาย (Spillover effects) หรือผลกระทบ

๑๐๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ภายนอก (Externalities) เช่นการทดลองระเบิดนิวเคลียร์ในช้ันบรรยากาศ อาจให้ข้อมูล
ด้านการพัฒนาอาวุธ แต่ในขณะเดียวกันก็จะก่อให้เกิดรังสีท่ีเป็นอันตรายต่อมนุษยชาติใน
อนาคต หรือโครงการให้การศึกษาแก่ประชาชน นอกจากจะทาให้นักศึกษามีความรู้ ยังทา
ให้นายจ้างสามารถจ้างคนท่ีมีความรู้ความสามารถ ทาให้การทางานมีประสิทธิภาพมาก
ย่งิ ขนึ้ และทาให้ชุมชนมีสมาชิกท่ีมีคุณภาพมากขึ้นด้วย แต่ในขณะเดียวกันนายจ้างจะต้อง
จา่ ยค่าจา้ งมากข้นึ ทาใหต้ น้ ทุนสินค้าสูงขึ้นด้วย อาจส่งผลกระทบต่อการแข่งขันกับคู่แข่งที่
มตี น้ ทนุ ค่าแรงถูกกวา่ ก็ได้

) นโยบายส่งผลกระทบทั้งต่อสภาพปัจจุบันและอนาคต ผลประโยชน์หรือ
ผลเสียของนโยบายบางประการกว่าจะเห็นผลอาจใช้เวลานาน เช่น โครงการหรือนโยบาย
ส่งเสริมการศึกษาของเยาวชน ซึ่งกว่าจะเห็นผลจะต้องใช้เวลายาวนาน หรือการส่งเสริม
การค้นคว้าวิจัยทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จะส่งเสริมให้เกิดการประดิษฐ์คิดค้น
ผลิตภัณฑ์ทางวิทยาศาสตร์ในระยะยาว เป็นต้น หรือในกรณีท่ีนโยบายก่อให้เกิดผลเสียใน
ระยะยาว เชน่ การส่งเสริมการท่องเท่ียว โดยไม่มีการเตรียมพร้อมที่ดีพอ ในระยะยาวอาจ
ก่อให้เกิดความเสียหายต่อส่ิงแวดล้อมจนยากท่ีจะฟ้ืนฟูให้กลับคืนสู่สภาพเดิม หรือการ
ฟื้นฟตู ้องใช้เงินลงทนุ สงู มาก

) ต้นทุนของนโยบาย โดยท่ัวไปเป็นการง่ายที่จะคานวณต้นทุนของโครงการ
ของรัฐบาลเป็นจานวนเงินในการจัดสรรงบประมาณหรือการลงทุนของภาคเอกชนในเร่ือง
การป้องกันมลพิษ ซึ่งเป็นเงินทุนจานวนไม่น้อยเช่นกัน ความยากลาบากในการประเมินผล
คือ การประเมินผลจะครอบคลุมต้นทุนเหล่าน้ีได้อย่างไร หากรัฐบาลไม่ให้การสนับสนุน
ต้นทุนเหล่านี้จะถูกผลักดันไปสู่ผู้บริโภค โดยสินค้าและบริการจะมีราคมสูงข้ึน ซ่ึงเป็น
ผลกระทบทป่ี ระชาชนไมพ่ ึงประสงค์

๕) เป็นการยากท่ีจะวัดผลประโยชน์ทางอ้อมจากนโยบายสาธารณะที่มีต่อ
ชมุ ชน เช่น นโยบายสทิ ธแิ ละทรพั ยส์ ินทางปัญญาจะสง่ เสรมิ ความคิดรเิ ริ่มและการประดิษฐ์
คิดค้นและจะทาให้เศรษฐกิจและสังคมก้าวหน้า แต่จะวัดผลประโยชน์เชิงปริมาณได้
อย่างไร หรือนโยบายสวัสดิการสังคมอาจช่วยให้คนจนมีความเป็นอยู่ดีข้ึน แต่จะวัดเป็น
ตัวเลขได้อย่างไร เป็นต้น ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นปัญหาท่ีเกี่ยวข้องกับการประเมินผลกระทบ
ทง้ั ส้ิน

Public Policy and Planning ๑๐๙

จะเห็นได้ว่า การประเมินผลนโยบายจะยิ่งมีความซับซ้อนมากย่ิงข้ึน เม่ือ
ผลกระทบของนโยบายปรากฏในรูปลักษณ์ หรือส่ิงท่ีไม่มีค่าในตัวเอง (Intangible) อาทิ
เชน่ นโยบายส่งเสริมค่านิยมประชาธิปไตย ซึ่งมีผลต่อความเช่ือและทัศนคติของประชาชน
นอกจากน้ี ยังมลี กั ษณะไม่มีค่าเป็นตัวเลขในตัวเอง จะทาให้การประเมินผลมีความซับซ้อน
มากยงิ่ ข้ึน

สรปุ ความทา้ ยบท

การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ การแสวงหาผลสาเร็จของนโยบายที่ได้ลง
ไปส่กู ารปฏบิ ตั ิ ซง่ึ ผลท่ีเกดิ ข้ึนจะเป็นสองทางเลือก คือ สาเร็จหรือล้มเหลว ความสาเร็จคือ
การท่นี โยบายไดต้ อบสนองความต้องการและสามารถแก้ปัญหาของประชาชนได้ ในขณะที่
ความลม้ เหลว คือ การท่นี โยบายไม่สามารถทาหน้าที่ของตนเองให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์
ท่ีตง้ั ไว้ได้ สาหรบั การประเมนิ ผลนโยบาย ปัจจุบันนิยมดาเนินการกันในรูปแบบการทาวิจัย
ประเมินผลเพื่อทาให้ผลการประเมินมีความเป็นวิทยาศาสตร์ อีกท้ังสร้างความน่าเชื่อถือ
ใหก้ บั ข้อมูลท่ีได้เพื่อใชเ้ ป็นสารสนเทศในการตดั สินใจของผทู้ ี่ทาหน้าที่รับผดิ ชอบการดาเนิน
นโยบายต่อไป ส่วนตัวแบบท่ีนิยมมาใช้ในการประเมินผลนโยบาย คือ CIPP Model ซึ่งใช้
กบั นโยบายที่ได้ลงไปสู่การปฏิบัติและบังเกิดผลเป็นรูปธรรมแล้ว ทั้งนี้ เป้าหมายสูงสุดของ
การประเมินผล ก็เพ่ือแสวงหาผลการนานโยบายไปปฏิบัติ เพื่อใช้ในการตัดสินใจดาเนิน
นโยบายในโอกาสต่อไป

ดังนั้น การประเมินผลนโยบายสาธารณะจึงเป็นการตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน
ตามนโยบาย เพ่ือป้องกันมิให้ผู้ปฏิบัติตามนโยบายทางานคล้ายกับ “พายเรือในอ่าง”
นอกจากน้นั การประเมนิ ผลจะชว่ ยให้เกิดความรู้ความเข้าใจในส่ิงที่ถูกประเมินอย่างชัดเจน
และถูกต้อง สามารถตัดสินดาเนินการในเร่ืองนั้นๆ ได้ถูกต้องและนามาใช้ในการปรับปรุง
การดาเนินงานตามนโยบายใหบ้ ังเกดิ ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผลได้ดยี ิง่ ข้ึน

๑๑๐ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

คาถามทา้ ยบท

. ทา่ นคดิ ว่า ทาไม ในการศึกษาวิชานโยบายสาธารณะและการวางแผน จึงต้องมี
การศึกษาเกย่ี วกบั การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

๒. การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ อะไร และมีความสาคัญต่อการกาหนด
นโยบายสาธารณะอยา่ งไร

.การประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวัตถุประสงค์เพ่ืออะไร และมีความสัมพันธ์
ต่อการตัดสินใจอย่างไร

. ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะ จะสามารถนาเอา CIPP Model มาใช้ได้
อย่างไร จงอธิบาย

๕. เกณฑ์ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีอะไรบ้าง จงอธิบาย พร้อม
ประกอบตัวอยา่ งใหช้ ัดเจน

Public Policy and Planning ๑๑๑

เอกสารอ้างอิง

จุมพล หนิมพานิช. การวิเคราะห์นโยบาย: ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอย่าง.
นนทบุรี: สานักพิมพม์ หาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕ ๗.

ชินรัตน์ สมสืบ. “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการบริหารโครงการ. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,
๒๕ ๘.

ดาริน คงสัจวิวัฒน์. หลักการและเทคนิควิธีการเพ่ือการประเมินผลนโยบาย.
มหาวทิ ยาลัยนเรศวร : ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสงั คมศาสตร์, ๒๕ ๗.

สมคดิ พรมจยุ้ . เทคนิคการประเมินโครงการ. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,
๒๕ ๖.

สมบตั ิ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์ และกระบวนการ.
กรงุ เทพมหานคร: สานกั พมิ พเ์ สมาธรรม, ๒๕ ๘.

สุวัฒน์ วัฒนวงศ์. “ความรู้เก่ียวกับการประเมินผลโครงการ”, การศึกษาตลอดชีวิต. ๙
(๖) (๒๕ ๐): ๕-๕ .

๑๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

บทที่ ๖
หลกั การและแนวคดิ การวางแผน
(Planning Principle and Concept)

๖.๑ บทนา
สัจพจน์ของ ซนุ วู ท่ีกลา่ ววา่ “ไม่ร้เู ขา ไมร่ ู้เรา ร้อยรบ ก็จกั พ่าย ร้เู ขา รู้เรา ร้อยรบ

ก็จักชนะ” นับว่าเป็นแนวคิดท่ีอมตะตลอดกาลในการนามาใช้ในการบริหารองค์กรทุก
ประเภท เนอ่ื งจากสัจพจน์ทีว่ ่านัน้ คือตน้ กาเนิดเกย่ี วกับแนวคิดการวางแผนเพื่อกาหนดทิศ
ทางการขับเคลือ่ นขององคก์ รทงั้ ภาครัฐและเอกชน

ดังมีผู้กล่าวว่า การวางแผน ไม่ใช่การตัดสินใจในอนาคต แต่การวางแผนเป็น
การตัดสินใจในปัจจุบันที่มีผลต่ออนาคต ดังน้ัน ในการดารงชีวิตอยู่ของมนุษย์ ย่อม
เกี่ยวข้องกับการวางแผน ทั้งเร่ืองส่วนตัวหรือเร่ืองงาน เช่นวันพรุ่งนี้จะทาอะไร วันน้ีจะทา
อะไร ซ่ึงเป็นการเตรียมกิจกรรมไว้ล่วงหน้า ในการทางานหรือการบริหารงานขององค์กรก็
เช่นเดียวกัน จะให้ความสาคัญกับการวางแผน เพ่ือให้องค์กรดารงอยู่ได้ ดังนั้นการศึกษา
เก่ียวกบั การวางแผนจงึ เป็นเร่อื งสาคญั

๖.๒ ความหมายของการความหมายของการวางแผน
คาว่า “การวางแผน” มาจากภาษาอังกฤษว่า “Planning” มีรากศัพท์มาจาก

ภาษาละตนิ ว่า Plamum แปลว่า แบนหรอื ราบ (flat) เป็นคาที่นามาใช้ในภาษาอังกฤษ ใน
ศตวรรษท่ี ๑๗ โดยใช้ในความหมายแคบๆ เกี่ยวกับการวาดภาพหรือการสเก็ตภาพวัตถุลง
บนพื้นผิวราบ ลักษณะเดียวกับการเขียนภาพบนพิมพ์เขียว ในปัจจุบันถูกนามาใช้ใน
ความหมายท่ีกว้างขวางมาก ท้ังในเร่ืองการวางแผนส่วนบุคคล การวางแผนของกลุ่ม
กิจกรรมทางสังคม การวางแผนขององค์การเอกชน รวมทั้งการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมของรัฐบาลโดยทัว่ ไป

สาหรับความหมายของ คาว่า “การวางแผน” มีนักวิชาการทั้งชาวไทยและชาว
ตา่ งประเทศได้ให้ทศั นะไวม้ ากมาย ยกตัวอยา่ งเชน่

Public Policy and Planning ๑๑๓

ธนชัย ยมจินดา๑ ได้ให้ความหมายไว้ว่า การวางแผน เป็นหน้าที่ท่ีสาคัญใน
กระบวนการของการจัดการซึ่งเก่ียวข้องกับการตัดสินใจในการกาหนดวัตถุประสงค์ และ
แนวทางในการปฏบิ ตั ิล่วงหน้า โดยการวิเคราะห์จากสภาพแวดล้อมของโอกาส และข้อจากัด
ตา่ งๆ ขององค์การทีม่ ีอยู่

ธงชัย สันติวงษ์๒ ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการกาหนด
วัตถุประสงค์สาหรับช่วงเวลาข้างหน้า และกาหนดส่ิงท่ีจะกระทาต่างๆ เพ่ือให้ บรรลุ
วัตถปุ ระสงคด์ งั กลา่ ว

ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์๓ ให้ความหมายว่า การวางแผน เป็นกระบวนการของการใช้
ความคิด และการตัดสินใจโดยการกาหนดวัตถุประสงค์ท่ีจะทาแล้ว แล้วหาขั้นตอนการ
ปฏิบัติและวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรทางการบริหาร อันประกอบไปด้วย คน เงิน
วสั ดุ และการจดั การ เพ่ือให้บรรลุวตั ถุประสงคไ์ ว้หลายๆ วิธี แลว้ ตดั สนิ ใจเลือกขั้นตอนและ
วิธปี ฏิบัตทิ เ่ี หมาะสมท่สี ุด

Bartol & Martin๔ ได้ให้ความหมายว่า การวางแผนคือหน้าท่ีในเร่ืองท่ีเก่ียวกับการ
กาหนดเปา้ หมาย และมวี ิธีการอยา่ งไรถึงจะให้บรรลุเปา้ หมายอยา่ งมีประสิทธิภาพมากท่ีสุด

Gary Dessler๕ ให้ความหมายว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการในการ
กาหนดเป้าหมาย และรายละเอียดสาหรับการปฏิบัติงาน การพัฒนากฎ ระเบียบ วิธีปฏิบัติ
ต่างๆ ตลอดจนการคาดคะเนผลลัพธท์ ีจ่ ะเกิดข้นึ ในอนาคต

Stephen P. Robbins & Mary Coulter๖ ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง
การกาหนดเป้าประสงค์ (goals) หรือวัตถุประสงค์ (objectives) ขององค์การ รวมท้ังการ
กาหนดกลยุทธ์ (Strategies) ทั้งมวล เพ่ือบรรลุเป้าประสงค์ของวัตถุประสงค์ดังกล่าว
ตลอดจนการพัฒนาลาดับข้ันของการวางแผนอย่างครอบคลุม (comprehensive)

๑ ชาคริต ชาญชิตปรีชา, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องค์การและการจัดการ”, [ออนไลน์], หน้า ๔๒, แหล่งที่มา:
teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๔ มนี าคม ๒๕๖๐].

๒ เร่อื งเดยี วกนั , หน้า ๔๒.
๓ เร่อื งเดยี วกนั , หน้า ๔๒.
๔ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๒.
๕ เรอื่ งเดยี วกัน, หน้า ๔๒.
๖ รังสรรค์ ประเสริฐศรี, “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบรุ ี : สานกั พมิ พ์มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หนา้ ๑๕.

๑๑๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

เพ่ือที่จะบูรณาการและประสานกิจกรรมท่ีเกี่ยวข้องให้เป็นหน่ึงเดียวกัน การวางแผนจึง
เกย่ี วข้องทัง้ เปา้ หมาย (ends) และวิธีการ (means)

David H. Holt๗ ได้ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง การบวนการในการ
กาหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและวิธีการเพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้
วัตถุประสงค์ขององค์การก็คือ ผลลัพธ์ที่พึงประสงค์จะให้บังเกิดขึ้น ณ จุดหน่ึงของเวลาใน
อนาคตทีต่ อ้ งการ

Brian W. Scott๘ ให้ทัศนะว่า การวางแผน หมายถึง กระบวนการวิเคราะห์ ซึ่ง
ครอบคลุมการประเมินส่ิงที่คาดว่า จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยมีความมุ่งมั่นท่ีจะบรรลุ
วัตถุประสงค์ที่ต้องการภายใต้บริบทของอนาคตที่คาดหมายไว้ รวมท้ังการพัฒนาทางเลือก
หรือชุดของการกระทาเพ่ือการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ในการเลือกทางเลือกสาหรับ
การวางแผนที่จะนาไปปฏิบัติน้ัน อาจจะเลือกทางเลือกใดทางเลือกหน่ึงหรือหลายๆ
ทางเลอื กจากทางเลือกทม่ี อี ยู่ทงั้ หมดก็ได้

George A. Steiner๙ ให้ทัศนะเก่ียวกับธรรมชาติของการวางแผนไว้ว่า การ
วางแผน มลี กั ษณะในกระบวนการ จดุ เรม่ิ ตน้ ของกระบวนการวางแผน เริ่มจากการกาหนด
วตั ถุประสงค์ กลยทุ ธแ์ ละรายละเอียดของแผน เพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ภายใต้
กระบวนการน้ีจะต้องทาการจัดต้ังองค์การข้ึนมาสาหรับรับผิดชอบการตัดสินใจนาแผนไป
ปฏิบัติ รวมท้ังการทบทวนผลจากการปฏิบัติตามแผน และผลกระทบนี้เกิดขึ้นเพื่อ
ประโยชนใ์ นการวเิ คราะหป์ ัญหา อุปสรรค และการปรบั ปรุงวงจรการวางแผนใหม่

Russell L. Ackoff๑ ให้ทัศนะเกี่ยวกับการวางแผนไว้ว่า การวางแผน หมายถึง
การออกแบบ (Design) สิ่งที่พึงปรารถนาในอนาคตและการกาหนดแนวทางท่ีมี
ประสิทธิภาพเพือ่ บรรลุสิ่งที่พึงประสงค์ดังกล่าว การวางแผนเป็นเคร่ืองมือของผู้บริหารที่มี
วิสยั ทศั น์ แตไ่ ม่เรอ่ื งของคนๆ เดียว ทวา่ เป็นเร่ืองของคนที่เกี่ยวข้องในกระบวนการท้ังหมด
หากการวางแผนกระทาโดยคนจานวนน้อย จะมีลักษณะเป็นพิธีกรรมที่ไม่มีนัยสาคัญต่อ

๗ เรอื่ งเดยี วกัน, หน้า ๑๖.
๘ เรอื่ งเดียวกัน, หนา้ ๑๖.
๙ เรอื่ งเดียวกนั , หนา้ ๑๗.
๑๐ เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๘.

Public Policy and Planning ๑๑๕

ความสาเร็จอาจจะก่อให้เกิดผลทางจิตใจในระยะส้ันเท่าน้ัน ไม่ใช่การวางแผนสาหรับ

อนาคตทีม่ ีความม่นั คงยั่งยืน
George R. Terry๑๑ ได้ใหท้ ัศนะว่า การวางแผน หมายถึงการเลือกและการสร้าง

ความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยที่ปรากฏเป็นจริง รวมท้ังการกาหนดและการใช้ฐานคติ

(assumptions) โดยการพิจารณาถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตและกาหนดข้อเสนอเก่ียวกับ

กิจกรรมท่เี ชอื่ วา่ เปน็ ไปได้สาหรบั การบรรลุผลลัพธ์ที่พงึ ประสงค์
Jan Tinbergan๑๒ ได้ให้ความหมายการวางแผนไว้ว่า “การวางแผน เป็นการ

ตระเตรยี มการทจี่ ะปฏบิ ตั กิ าร ใหเ้ ป็นไปตามนโยบายทก่ี าหนดไว้”
Yehezkel Dror๑๓ ได้กล่าวว่า “Planning is the process of preparing a

of decisions for action in the future, directed at achieving goals by optimal

means”
อนันต์ เกตุวงศ์๑๔ ให้ความหมายการวางแผนว่า “การวางแผน คือ การตัดสินใจ

ล่วงหน้าในการเลือกทางเลือกที่เก่ียวกับส่ิงต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นวัตถุประสงค์หรือการกระทา

โดยท่ัวไปจะเปน็ การถามวา่ จะทาอะไร ทาไมต้องทา ใครบ้างเป็นผู้กระทาจะกระทาเม่ือใด

กระทาท่ไี หนบ้าง และกระทากนั อย่างไร”
เอกชัย ก่ีสุขพันธ์๑๕ กล่าวว่า การวางแผน คือ การเตรียมการ หรือคาดการณ์ไว้

ล่วงหน้า ทาให้ผู้บริหาร มีความพร้อมท่ีจะปฏิบัติงานหรือกระทาอะไรบางอย่างในอนาคต

การวางแผน จงึ เป็นการตัดสินใจของผบู้ รหิ ารในเรื่องทีเ่ กีย่ วกบั

จะทาอะไร (What to do)

ทาอย่างไร(How to do)

ทาเมอ่ื ใด (When to do)

๑๑ เร่ืองเดยี วกนั , หน้า ๑๙.
๑๒ กรมการปกครอง, คู่มือปฏิบัติงานการจัดทาแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนตาบล, (กรุงเทพมหานคร :

โรงพมิ พอ์ าสารกั ษาดินแดน, ๒๕๔๓), หนา้ ๑. [ออ นไลน์ ]. แหล่งท่ีมา :

๑๓ เรอื่ งเดียวกัน, หนา้ ๑.
๑๔ มหาวิ ทยาลัยรา ชภั ฏน ครรา ชสีม า , กา รวาง แผน ,

http://www.human.nrru.ac.th/Program/public/thai [๒๔ ม.ี ค. ๒๕๖๑].

๑๕ เอกชัย กี่สุขพนั ธ์, การบริหาร : ทกั ษะและการปฏบิ ตั ิ, (กรุงเทพมหานคร : สานกั พิมพ์สุขภาพใจ, ๒๕๓๘),

หนา้ ๓๕.

๑๑๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ให้ใครทา (Who is to do it)
ตอ้ งการทรัพยากรอะไร (What is needed to do)
จากความหมายที่นักวิชาการได้กล่าวไว้ข้างต้น ผู้เขียนจึงขอสรุปว่า การวางแผน
คือ กระบวนการในการกาหนดวัตถุประสงค์และวิธีการว่า จะทาอย่างไรให้บรรลุ
วัตถุประสงค์นั้น โดยจะเกี่ยวข้องกัน ๒ อย่าง คือ จุดหมายปลายทางกับวิธีการ จุดหมาย
ปลายทาง กค็ ือจะทาอะไร วิธีการกค็ ือจะทาอย่างไร

๖.๓ ความสาคญั ของการวางแผน
การวางแผนมีความสาคัญต่อองค์กรและความสาคัญเหล่านี้จะไปกระทบกับกลไก

ในการดาเนินงานในชีวิตประจาวันหรือกลไกในการดาเนินงานขององค์กร โดยเฉพาะเป็น
องค์กรในระดับชาติ ระดับปฏิบัติการหรือระดับยุทธศาสตร์ จะให้ความสาคัญกับการ
วางแผน เมื่อมีการดาเนินการไปแล้วเท่ากับเป็นการแสดงถึงระบบหรือกลไกท่ีจะช่วยให้ผู้
ปฏิบัติ ได้สามารถเห็นแนวทางที่จะนาไปใช้ในการปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมายที่กาหนดไว้
อย่างมปี ระสิทธภิ าพ จะเห็นไดว้ า่ กิจกรรมในดา้ นการวางแผนเป็นกิจกรรมท่ีแสดงให้เห็นถึง
การกาหนดข้ันตอนท่ีจะนาไปสู่หนทางปฏิบัติให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ล่วงหน้า
อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ

การวางแผนถือเป็นงานอย่างหน่ึงของผู้บริหารขององค์การทุกขนาดและทุก
ประเภท การวางแผนมีส่วนทาให้การบริหารงานและการปฏิบัติงานดาเนินไปอย่างได้ผล
และมีประสทิ ธิภาพ จงึ กล่าวได้วา่ การวางแผนมคี วามสาคญั มาก ด้วยเหตผุ ลดงั ต่อไปน้ี

๖.๓.๑ การวางแผนเป็นหน้าที่ของผู้บริหาร นักวิชาการทางบริหารแทบทุกคน
กล่าวถึงหน้าที่ของกับการบริหาร เช่น ลูเธอร์ กูลิค (Luther Gulick) และลินดอลล์ เอร์วิค
(Lyndall Urwick) กล่าวไว้ในเร่ืองพอสดค์ อร์บ (POSDCORB) เม่ือปี ค.ศ. ๑๙๓๗ วิลเลียม
เอช นิวแมน (William H. Newman) เมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๖๑ ฮาโรลด์ คูนส์ (Harold Koontz)
และไซเรย์ โอดอนเนลล์ (Cyrey O” Donnell) เม่ือปี ค.ศ. ๑๙๖๔ เป็นต้น ต่างก็กล่าวถึง
หน้าท่ีของนักบริหารซึ่งมีหลายๆ อย่างและมีบางอย่างแตกต่างกัน ข้ึนอยู่กับว่าใครจะเน้น
เร่ืองใด แต่ทุกท่านจะกล่าวถึงการวางแผนและระบุไว้เป็นอันดับแรก จึงเป็นการแสดงให้
เหน็ ว่าการวางแผนเปน็ สิ่งสาคญั

Public Policy and Planning ๑๑๗

๖.๓.๒ การวางแผนเป็นงานท่ีมีลักษณะต่างกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ท้ังน้ี
เพราะการวางแผนมีการใช้หลักวิชาการ ทฤษฎี ตัวเลข ข้อมูล ข่าวสารท่ีเกี่ยวข้องเพื่อการ
ตัดสนิ ใจปอ้ งกันมใิ ห้เกดิ ปญั หาในอนาคต มกี ารนาเอาความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์เข้ามาใช้
มากข้ึน จึงมีนักวิชาการบางคน เช่น คูนส์ และโอดอนเนลล์ กล่าวว่า “ถ้าปราศจากการ
วางแผนแล้ว การตัดสินใจและการกระทามักจะเป็นไปตามยถากรรม” จึงเป็นเหตุผลท่ี
พอจะกล่าวได้ว่า การวางแผนมีความสาคัญในด้านการช่วยผู้บริหารให้ป้องกันปัญหาต่างๆ
ทอ่ี าจจะเกดิ ข้ึนในอนาคตได้

๖.๓.๓ การวางแผนทาให้เกิดการเปล่ียนแปลงท่ีเหมาะสม การปรับปรุง
เปลี่ยนแปลงในเรื่องต่างๆ เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การวางแผนมีส่วนช่วยทาให้การ
เปลย่ี นแปลงไปสูส่ ภาพใหมๆ่ ท่เี หมาะสมและเปน็ ไปได้ ดังคากลา่ วของนักวิชาการว่า “การ
วางแผนเปรียบเสมือนยานพาหนะท่ีนาไปสู่การเปล่ียนแปลงอย่างมีระบบ” ดังนั้นจึงถือว่า
การวางแผนมคี วามสาคญั อย่างยง่ิ ต่อผบู้ ริหารและองคก์ าร

๖.๓.๔ การใชท้ ฤษฎี หลักการ เหตุผล ตลอดจนตัวเลข สถิติและข้อมูลข่าวสาร
ต่างๆ ที่เกีย่ วข้องมาประกอบการพจิ ารณาตัดสนิ ใจในขน้ั ตอนต่างๆ ของการวางแผน มี
สว่ นชว่ ยใหแ้ ผนมีความถกู ตอ้ งเหมาะสมและมีความสมบูรณ์ จึงกล่าวได้ว่าการทางานโดยมี
การวางแผนนัน้ ยอ่ มมีความสาคัญ

๖.๓.๕ การวางแผนเป็นเร่ืองของการจัดเตรียมการไว้ก่อนล่วงหน้า เม่ือกาหนด
วตั ถปุ ระสงค์แล้ว การกาหนดวิธีการทางาน ข้ันตอน และกระบวนการต่างๆ จะถูกกาหนด
ข้ึนในรูปแบบของทางเลือกหลายๆ ทางและตัดสินใจเลือกทางหน่ึงท่ีเห็นว่าเหมาะสมท่ีสุด
ก่อนจะมีการตัดสินใจเลือกดังกล่าวจะต้องมีการพิจารณา ทดลอง และทดสอบจนเป็นท่ี
มั่นใจแล้ว ดังน้ันวิธีการและขั้นตอนท่ีผ่านเข้ามาอยู่ในแผนได้ จึงถือว่าได้รับการพิจารณา
กล่นั กรองมาอย่างถี่ถ้วนรอบคอบทส่ี ุด และน่าจะเปน็ ทเ่ี ช่อื ได้ว่าเปน็ สงิ่ ที่เหมาะสมมากแลว้

๖.๓.๖ การวางแผนและแผนเป็นหลักและแนวทางสาหรับผู้ปฏิบัติตามแผนได้
อยา่ งดี สามารถทาให้การทางานได้ผลถูกต้อง มีประสิทธิภาพและมีความเป็นไปได้มาก จึง
ถือว่าการวางแผนมคี วามสาคญั ต่อการทางานของนักบริหารและองคก์ ารอยา่ งมาก

๑๑๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๖.๔ องค์ประกอบของการวางแผน
จากการศึกษาความหมายของการวางแผนในเบ้อื งตน้ แสดงให้เห็นวา่ การวางแผน

มีองค์ประกอบท่ีสาคัญหลายประการด้วยกัน โดยในความหมายที่ Yehezkel Dror๑๖ ได้
กลา่ วไว้แลว้ จะเห็นว่า การวางแผน ตอ้ งประกอบดว้ ย

๖.๔.๑ การวางแผนเปน็ กระบวนการ (Planning is the process) หมายความ
ว่า การวางแผนเป็นกิจกรรมต่อเนื่องที่จะต้องกระทาติดต่อกันไปเป็นระยะๆ โดยมิให้ขาด
ตอนหรอื หยุดน่งิ ท้งั น้ี เพราะแผนจะต้องปรับตวั ให้เข้ากับสถานการณ์ต่างๆ ที่เปล่ียนแปลง
อยู่ตลอดเวลา นอกจากน้ี คาว่ากระบวนการ (process) ยังมีความหมายที่ลึกซ้ึงถึงการ
ผสมผสานกันอย่างไดส้ ดั ส่วนขององค์ประกอบต่างๆ ที่เป็นปัจจัยนาเข้า (input) ของระบบ
ซ่ึงได้แก่ทรัพยากรต่างๆ รวมท้ังพลังงานท่ีช่วยให้ทรัพยากรนาเข้าดังกล่าวจัดรูป
ความสมั พนั ธ์และเกดิ ปฏกิ ริ ยิ าท่ที าให้บรรลเุ ป้าหมายต่อไป

๖.๔.๒ การตระเตรียม (of preparing) หมายถึง การเตรียมข้อมูล บุคลากร
ตลอดจนทรัพยากรต่างๆ สาหรับการวางแผน และการปฏิบัติตามแผน และยิ่งกว่าน้ัน ยัง
หมายถึง การเตรยี มอานาจให้กับบคุ คลและองคก์ รท่ีทาหน้าที่ในการวางแผนเพื่อผลักดันให้
แผนเปน็ ความจริงและหนว่ ยปฏิบัตริ บั ไปปฏบิ ตั ิได้

๖.๔.๓ ชุด (Set) หมายถึง ชุดของข้อมูลท่ีใช้ประกอบการตัดสินใจ ทั้งนี้ เพราะ
การวางแผนไม่อาจตดั สนิ ใจดว้ ยขอ้ มูลช้นิ ใดชิน้ หนึ่งได้ แต่จะต้องอาศัยข้อมูลเป็นชุดเพ่ือจะ
ได้ศึกษาให้ครบถ้วนทั้งส่วนท่ีเป็นผลได้และส่วนท่ีต้องเสียไป เม่ือทาโครงการหรือแผนงาน
น้ัน

๖.๔.๔ การตัดสินใจเพื่อการกระทา (of decision for action) หมายความว่า
การวางแผนจะตอ้ งคานึงถึงความเปน็ ไปได้ในการปฏิบัติดว้ ย

๖.๔.๕ ในอนาคต (in the future) หมายความว่า การวางแผน เป็นการ
คาดการณ์ อนาคต ซึ่งมีความไม่แน่นอนเป็นลักษณะสาคัญ เพราะฉะนั้น การวางแผนท่ีดี
น้นั จะตอ้ งมวี ิธีการและเครอ่ื งมือในการคาดหวงั อนาคตที่แม่นยาจริงๆ

๑๖ กรมการปกครอง, คู่มือการปฏบิ ัติงานการจดั ทาแผนพฒั นาองค์การบรหิ ารส่วนตาบล, หน้า ๒.

Public Policy and Planning ๑๑๙

๖.๔.๖ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ (Directed at achieving goals) หมายความ
ว่า การวางแผน จะต้องมีการกาหนดเป้าหมายและวตั ถปุ ระสงคไ์ วอ้ ย่างชดั เจน

๖.๔.๗ โดยวิธีท่ีดีท่ีสุด (By optimal means) หมายความว่า การวางแผน
จะต้องมุ่งหาทางเลือกที่จะกระทาการให้แผนนั้นบรรลุเป้าหมายได้ด้วยวิธีท่ีง่าย ใช้
ทรัพยากรนอ้ ยและเวลาส้นั ที่สุด

รังสรรค์ ประเสริฐศรี๑๗ ได้รวบรวมเน้ือหาจากแหล่งข้อมูลต่างๆ แล้วสรุปว่า
องคป์ ระกอบของการวางแผน มีดังน้ี

๑. ต้องมีเป้าประสงค์หรอื วัตถุประสงคท์ ช่ี ดั เจน
๒. ต้องประกอบด้วยกลยทุ ธ์หรือวิธกี ารทีจ่ ะบรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
๓. ต้องเปน็ กระบวนการท่ีมกี ารวิเคราะห์อยา่ งเปน็ ระบบ
๔. ตอ้ งดาเนนิ การอยา่ งต่อเนอ่ื งไมข่ าดตอน
๕. เป็นการตัดสนิ ใจท่ีจะต้องกระทาลว่ งหนา้
๖. ต้องอาศยั ชดุ ของการตดั สนิ ใจที่พง่ึ พากนั
๗. ต้องมคี วามครอบคลมุ ทุกส่วนขององค์การ
๘. ต้องประกอบด้วยการประสานกิจกรรม การบูรณาการ และแนวทางปฏิบัติให้
เป็นหน่งึ เดียวกัน
๙. ต้องเช่ือมโยงความสัมพันธ์ระหว่างสถานการณ์ปัจจุบันและสิ่งท่ีพึงประสงค์จะ
ใหบ้ งั เกิดขึน้ ในอนาคต
๑๐. ตอ้ งเช่ือมโยงระหวา่ งวิธีการและเป้าหมายที่พงึ ประสงค์
๑๑. ต้องระบุให้ชัดเจนถึงเง่ือนไขการกระทาว่าจะทาอะไร จะทาเมื่อไร จะทา
อยา่ งไร และใครเปน็ คนทา
๑๒. ตอ้ งใชข้ ้อมูลในการพยากรณ์อนาคตที่มคี วามเทย่ี งตรงและเชื่อถือได้
๑๓. ต้องมีความมงุ่ มัน่ ในการบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการ
๑๔. ตอ้ งมอี งค์การรับผดิ ชอบการนาแผนไปปฏิบัตใิ ห้บรรลผุ ล

๑๗ รังสรรค์ ประเสริฐศรี, “ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, หน้า ๒๐-๒๑.

๑๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๑๕. เปน็ การออกแบบสิ่งทพี่ ึงประสงคจ์ ะใหบ้ งั เกดิ ข้ึนในอนาคต
๑๖. ตอ้ งมคี วามสอดคล้องกบั ความเป็นไปไดใ้ นการนาไปปฏบิ ตั ิใหป้ รากฏเป็นจรงิ

Russell L. Ackoff๑๘ นักวิชาการทางการวางแผนได้ช้ีให้เห็นว่า การวางแผนท่ีดี
น้ันจะต้องประกอบด้วยองค์ประกอบท่ีชัดเจนและมีความต่อเนื่องกันเป็นลาดับ เพ่ือให้ผู้ใช้
แผนมคี วามเขา้ ใจและปฏบิ ตั ิตามแผนได้ง่าย ซ่ึงเขาได้จาแนกองค์ประกอบของการวางแผน
ไว้ ดงั น้ี

๑. จุดหมาย (Ends) เป็นองค์ประกอบท่ีแสดงถึงวัตถุประสงค์ ความมุ่งหวัง หรือ
จดุ มงุ่ หมายของแผนที่ไดก้ าหนดข้ึน

๒. วิธีการ (Means) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงการนาข้อมูลมาวิเคราะห์ แล้ว
กาหนดเป็นทางเลือกไว้หลายทาง เพ่ือนาไปสู่การปฏิบตั ใิ ห้บรรลุจุดหมาย

๓. ทรัพยากร (Resources) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงประเภท ปริมาณ และ
คณุ ภาพของทรัพยากร เช่น คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ และวิธีการจัดการ เป็นต้น

๔. การนาแผนไปใช้ (Implementation) เปน็ องค์ประกอบท่ีระบุถึงวิธีการหรือ
การตัดสินใจ เพ่ือเลอื กทางเลอื กหรือแนวทางทีด่ ีท่ีสุดในการปฏบิ ัตใิ ห้เป็นไปตามแผน

๕. การควบคุม (Control) เป็นองค์ประกอบที่แสดงถึงการตรวจสอบและการ
ประเมินผล

ในขณะที่ Josept T. Straub๑๙ ได้อธิบายถึงองค์ประกอบที่มีผลต่อความสาเร็จ
ของแผนมีปัจจัยหลายอย่าง ได้แก่ การจัดทาร่างแผน (Design) การชี้แจงแผนเพ่ือให้เกิด
ความเข้าใจ (Communication) การปรับแผน (Flexibility) ให้ยืดหยุ่นเพ่ือให้สามารถ
ดาเนินการได้ การนาแผนไปใช้ (Implementation) และการควบคุมแผน (Control) ดัง
แผนภาพ ต่อไปนี้

๑๘ มาลัย แก้วมโนรมย์, กระบวนการวางแผน, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา: http://www.m-
ed.net/doc01/policy006 [๒๔ ม.ี ค. ๒๕๕๘].

๑๙ เรื่องเดยี วกัน, หนา้ ๒.

Public Policy and Planning ๑๒๑

การจัดทารา่ ง การช้ีแจงแผน การปรับแผน การนาแผนไปใช้
แผน การควบคุมแผน

ความสาเร็จ

แผนภาพที่ ๖.๑ : วงจรขององคป์ ระกอบท่มี ผี ลตอ่ ความสาเร็จของแผน

ในขณะเดียวกันได้มีนักวิชาการหลายๆ ท่านให้ความคิดเห็นเกี่ยวกับองค์ประกอบ
ของการวางแผนไว้ว่า การวางแผนจะตอ้ งประกอบดว้ ย

๑. กาหนดจดุ หมายปลายทาง (Ends) ทตี่ ้องการบรรลุ แบง่ เป็น ๓ ระดบั ไดแ้ ก่
๑.๑ Goals คือ จุดมุ่งหมายหรือเป้าประสงค์ ที่แสงถึงความคาดหวังท่ีต้องการ

ให้เกิดข้ึนในช่วงระยะเวลาข้างหน้า ซ่ึงมักจะมองในรูปของผลลัพธ์ (Outcomes) ใน
อนาคต ซึ่งกาหนดอย่างกวา้ งๆ

๑.๒ Objective คือ วัตถุประสงค์ท่ีเป็นผลมาจากการแปลง Goals ให้เป็น
รูปธรรมมากขึ้นเพ่ือให้ง่ายต่อการนาไปปฏิบัติ วัตถุประสงค์จึงเป็นการกาหนดผลผลิต
(Output) ใหเ้ กิดข้ึนอยา่ งกวา้ งๆ แตช่ ัดเจนและสามารถปฏบิ ัติได้

๑.๓ Targets คือ เป้าหมายที่เป็นผลมาจากการแปลง Objective ให้เป็น
รปู ธรรมในการปฏิบัติมากขึ้น เป้าหมายจึงเป็นการกาหนดผลลัพธ์สุดท้ายท่ีเกิดข้ึนจากการ
ปฏิบตั ติ ามแผนโดยจะกาหนดเปน็ หน่วยนับที่วดั ผลได้ในเชิงปริมาณ และกาหนดระยะเวลา
ท่จี ะบรรลุผลสาเรจ็ นน้ั

๒. วิธีการและกระบวนการ (Means and Process) เป็นองค์ประกอบท่ีเกิด
จากการนาข้อมูลต่างๆ มาวิเคราะห์และกาหนดเป็นทางเลือก (Alternative) สาหรับเป็น

๑๒๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

แนวทางปฏิบัติหรือกลวิธี (Strategy) ให้บรรลุจุดหมายท่ีกาหนดไว้ จากน้ันถ่ายทอด
ออกมาเป็นแผนงาน (Programs) และโครงการ (Projects) ทเี่ ชอื่ มโยงกนั

๓. ทรัพยากร (Resources) และค่าใช้จ่าย (Cost) ได้แก่ คน เงิน วัสดุอุปกรณ์
ซึ่งต้องระบุให้ชัดเจนและมีความเป็นไปได้ในการปฏิบัติ “มิใช่เขียนแผนแบบวาดวิมานใน
อากาศ” หรอื “เขยี นแผนแบบเพอ้ ฝัน”

๔. การนาแผนไปปฏิบัติ (Implementation) แสดงถึงกรรมวิธีในการตัดสินใจ
เลือกแผนงานและโครงการไปปฏิบัติให้เกิดผลสาเร็จตามจุดหมาย (Ends) ท่ีกาหนดไว้ ซึ่ง
ข้ันตอนน้ีจะต้องอาศัยกลยุทธ์หลายอย่างท้ังกลยุทธ์ภายในองค์การและกลยุทธ์ภายนอก
องคก์ าร

๕. การประเมินผลแผน (Evaluation) แสดงถึงการตรวจสอบ การควบคุม และ
การวัดผลการปฏิบัติตามแผนเพื่อให้ทราบถึงความก้าวหน้าหรือข้อบกพร่อง หรือข้อจากัด
ของแผนน้ันๆ เพื่อจะได้ปรับปรุงแผนให้สามารถนาไปปฏิบัติได้บรรลุตามเป้าหมายและ
วตั ถปุ ระสงค์ทกี่ าหนดไว้

๖.๕ ประเภทของการวางแผน
ประเภทของการวางแผน (Types of Planning) การจาแนกประเภทของการ

วางแผน ข้ึนอยูกับบรรทัดฐานที่นามาใชในการจาแนกและจัดแบงประเภท เพ่ือใหงายต
อการทาความเขาใจและสอดคลองกับความตองการใชงาน ประเภทของการวางแผน
สามารถจาแนกไดเปน ๓ ประเภท ดงั น้ี

๖.๕.๑ การจาแนกประเภทของการวางแผนตามระดับของการบริหารงาน
องคกร

การวางแผนประเภทนี้สามารถจาแนกไดเปน ๓ ประเภท ไดแก การวางแผนกล
ยทุ ธ การวางแผนยุทธวธิ ี และการวางแผน ปฏบิ ตั กิ าร

๑) การวางแผนกลยุทธ (Strategic Planning) เปนการวางแผนที่ถูก
จัดทาขึ้นโดยผูบริหารระดับสูง เพ่ือใหสอดคลองกับเป้าหมายกลยุทธขององคกรแล
วประสานไปยังผูบริหารระดับกลางและระดับ ลาง ทาใหการวางแผนกลยุทธมีลักษณะ
การบริหารแบบลงล าง (Top-Dow Planning) ที่ผู บริหารระดับสูงมีบทบาทสาคัญ
ท่ีสดุ การวางแผนกลยทุ ธจะกลาวถงึ ขอบเขตกวางๆ ของการจัดกจิ กรรมขององคกร ซึ่งตอง

Public Policy and Planning ๑๒๓

ครอบคลุมทรัพยากรทั้งหมดทีอ่ งคกรมีอยู ตลอดจนการพยากรณสภาวะแวดลอมท้ังภายใน
และภายนอก เปาหมายของการวางแผนกลยุทธโดยท่ัวไปจะมุงเนนใหองคกรเจริญเติบโต
และดารงอยูไดในอนาคตกับการชวยเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดาเนินงาน
ขององคกร

๒) การวางแผนยทุ ธวธิ ี (Tactical Planning) เปนการวางแผนที่เกิดจาก
การกระทารวมกนั ระหวางผูบริหารระดับสูงกับผูบริหารระดับกลางเพ่ือใหองคกรธุรกิจกาว
ไปสูผลสาเรจ็ ทว่ี างไว ซง่ึ เปนไปตาม เปาหมายยุทธวิธีและสอดคลองกับแผนกลยุทธ แผน
ยุทธวิธีจะมีลักษณะเฉพาะเจาะจงและเปนกิจกรรมที่ตองกระทาโดยหนวยงานยอยซ่ึงอยู
ภายในองคกร การวางแผนยุทธวิธีตองอยูภายใตขอบเขตกาหนดของแผน กลยุทธ แต
แผนยุทธวธิ จี ะทาหนาท่ใี นการผสมผสานสอดคลองระหวางแผนกลยุทธซึ่งถูกสรางขึ้นโดยผู
บริหาร ระดับสูงกับแผนปฏิบัติการ ซ่ึงเปนแผนระดับลางและมักเปนแผนระยะสั้นเขาดวย
กัน โดยเนนใหครอบคลุมในส่ิงท่ีมีความสาคัญท้ังหมด เชน คาใชจาย รายได เวลาและ
เคร่ืองมอื เครื่องใช

๓) การวางแผนปฏิบัติการ (Operational Plans) ใชอธิบายเปาหมาย
ในการปฏิบัติงานขององคกรในลักษณะท่ีเปนหนาท่ีเฉพาะของหนวยงาน หรือมีลักษณะท่ี
เปนงานท่ีตองทาเปนประจาวันตอวัน การวางแผนปฏิบัติการเปนหนาที่ของผูบริหาร
ระดับลางท่ีจะตองกระทาตามเปาหมายปฏิบัติการ และใหสอดคลองกับแผนยุทธวิธีและ
แผนกลยุทธ แผนปฏิบัติการจึงมีลักษณะการวางแผนระยะสั้น ซึ่งมักเกี่ยวของกับปจจัย
ตางๆ ภายในองคกร ซง่ึ เปนทรัพยากรทผ่ี ูบริหารสามารถควบคุมได

๖.๕.๒ การจาแนกประเภทของการวางแผนตามระยะเวลา
(Planning Time Frames)

การวางแผนโดยอาศัยระยะเวลาในการปฏิบัติงานตามแผนเป นเครื่องพิจารณา
สามารถจะจาแนกแผนออกไดเปน ๓ ประเภท ดงั น้ี

๑) การวางแผนระยะยาว (Long range Planning) เปนการวางแผนใน
ระดับกลยุทธโดยมีเปาหมายเพื่อเช่ือมโยงการบริหารและการปฏิบัติการภายในองคกรเข
ากับสภาวะแวดลอม ปกติการวางแผนระยะยาวจะคานึงถึงอนาคตขางหนาไมต่ากวา 5 ป
ข้นึ ไป แมวาการวางแผนระยะยาวจะตั้งอยูบนความไมแนนอนของสถานการณแวดลอม แต

๑๒๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

หลายๆ องคกรกส็ ามารถใชการวางแผนระยะยาวใหเปนประโยชนตอองคกรได เชน ใชการ
วางแผนระยะยาวในการพัฒนาทักษะและฝมือของแรงงาน เพื่อใหสอดคลองกับความตอง
การใช แรงงานในอนาคต

๒) การวางแผนระยะกลาง (Intermediate Range Planning) การ
วางแผนระยะกลาง จะครอบคลุมเวลาในการดาเนินงานตามแผนต้ังแต ๑ ป ถึง ๕ ปแผน
ระยะกลางจึงทาหนาท่ีเปนสอ่ื กลางประสาน ระหวางแผนระยะยาวกับแผนระยะสั้น เพ่ือให
การปฏิบตั ิงานภายในองคกรเปนไปตามยุทธวิธีและเปาหมาย ยุทธวิธีท่ีวางไว บางคร้ังองค
กรธรุ กิจบางแหงอาจรวมเอาการวางแผนระยะสั้นและการวางแผนระยะกลางเขา ดวยกัน
โดยมีเปาหมายในการทากาไรขององคการเปนหลัก หรืออาจใชวิธีวางแผนระยะกลาง เพ่ือ
เปนแนวทางในการพัฒนาหรือสาหรับการขยายกิจการและขยายกาลังการผลิตโดยใช ชวง
เวลา ๑ ปถึง ๕ ป เปนเกณฑ

๓) การวางแผนระยะสน้ั (short range Planning) เปนการวางแผนเพ่ือ
ใหครอบคลุมและเปนไปตามเปาหมายปฏบิ ัติการหรือแผนปฏิบัติการที่วางไว โดยปกติแผน
ระยะสั้นจะตองสอดคลองและ เปนไปในทิศทางเดียวกันกับแผนระยะยาว ระยะเวลา
สาหรบั การวางแผนระยะส้นั มกั เปนชวงเวลาของ การดาเนินงานในปจจุบัน ซึ่งถือเอาช
วงเวลาภายในเวลา ๑ ป เปนเกณฑ แผนระยะส้ันจะชวยใหการบริหารการปฏิบัติงาน
ประจาวนั เปนไปดวยความราบรื่นเรียบรอย

๖ . ๕ . ๓ ก า ร จ า แ น ก ป ร ะ เ ภ ท ข อ ง ก า ร ว า ง แ ผ น ต า ม ห น า ท่ี ก า ร
ดาเนนิ งาน (Functional Planning)

การวางแผนโดยจาแนกตามหนาท่ีการดาเนินงาน สามารถจาแนกแผนออกไดเป
น ๕ ชนดิ ดงั นี้

๑) แผนแมบท (Master Plan) เปนแผนที่เกิดจากการรวมแผนทั้งหมด
ภายในองคกรเขาไว้ ดวยกัน เพื่อใหเห็นถึงโครงสรางโดยรวมของการปฏิบัติงานภายใน
องคกรและใชเปนแมแบบในการวางแผนระดับรองลงไปของกจิ การ

๒) แผนหน าที่ (Functional Plan) เป นแผนท่ีได้ถูกวางขึ้นเพื่อ
เฉพาะเจาะจงใชกับกลุมงาน แผนปฏบิ ัติงานจะเปนแผนยอยทีอ่ ยูในแผนใหญท่ีเรียกวาแผน
แมบท แผนปฏิบัติงานจะชวยใหผูปฏิบัติ ทราบวาหนวยงานจะตองทาอะไร ทาอยางไร

Public Policy and Planning ๑๒๕

และทาเพ่ืออะไร ตลอดจนแสดงเปาหมายสุดทายท่ีคาดหวังเม่ือปฏิบัติตามแผนทุกอยาง
หมดแลว

๓) แผนงานโครงการ (Project) เปนแผนที่องคกรทาขึ้นเพื่อตอบสนอง
นโยบายเกี่ยวกับกิจกรรมใหญขององคกรเฉพาะครั้ง (เปนกิจกรรมที่นานๆ ทาทีมิใชทาเป
นประจาสม่าเสมอ) ซง่ึ ตองใชปจจัย เปนจานวนมากจากหนวยงานตางๆ ขององคกร การ
วางแผนงานโครงการจะชวยใหหนวยงานยอยแตละ หนวยงานรูหนาที่และความ
รับผดิ ชอบของตน มกี ารประสานสัมพันธอนั ดี ซงึ่ จะทาใหงานบรรลุเปาหมายที่ วางไวไดอย
างมีประสทิ ธภิ าพ

๔) แผนสรุป ( Comprehensive Plan ) เปนแผนท่ีจัดทาข้ึนเพ่ือสรุป
รวมแผนหนาท่ีตลอดจนแผนงาน โครงงานท่ีองคกรกระทาโดยอาจจาแนกเปนหมวด
หมู หรือจาแนกตามขอบเขตของงานหรือระดับความซับซอนในการปฏิบัติ เพ่ือใหงายต
อการทาความเขาใจ การวางแผนประเภทน้ีจะเห็นไดชัดในการวางแผนบริหารประเทศของ
รัฐบาล ตัวอยางเชน แผนสาธารณสุข แผนการจดั การศกึ ษา เปนตน

๕) แผนกิจกรรม (Activity Planning) เปนแผนท่ีจัดทาข้ึนเพ่ือแสดงให
เห็นตารางเวลาของการปฏิบัติงาน (Schedule) แผนกิจกรรมจะแสดงใหเห็นวาแตละหน
วยงานยอยในองคกรมีหนาท่ีรับผิดชอบในการดาเนินกิจกรรมอะไรในช วงเวลาใดบ
าง กิจกรรมนั้นจะเร่ิมตนเม่อื ไรและจะตองดาเนินกิจกรรมตอเนื่องกับหนวยงานใดบางหรือ
ไม เพื่อใหงานนนั้ แลวเสร็จและบรรลุผลสาเรจ็ ตามเปาหมายอยางมีประสิทธิภาพ

๖.๖ มิติของการวางแผน
ได้มีนักวิชาการทางด้านการวางแผนบางมิติของการวางแผนได้หลากหลายใน

แง่มุมท่ีแตกต่างกัน ในท่ีนี้ผู้เขียนขอยกมิติของการวางแผนตามแนวคิดของ Sual M.
Katz๒๐ ซ่งึ ได้แบง่ มติ ิของการวางแผนไว้ ๕ ประการด้วยกัน คอื

๖.๖.๑ มิติด้านมุ่งสู่เป้าหมาย (Purposive) กล่าวคือแผนและการวางแผน
จะต้องแสดงให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ และเป้าหมายเป็นเคร่ืองกระตุ้นให้เกิดการกระทาขึ้น
(Goals Stimulus Action) วัตถุประสงค์จะต้องแสดงให้เห็นทั้งในลักษณะคุณภาพ

๒๐ กรมการปกครอง, คมู่ อื การปฏบิ ัตงิ านการจดั ทาแผนพัฒนาองค์การบรหิ ารสว่ นตาบล, หน้า ๔.

๑๒๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

(Qualitative) และลักษณะเชิงปริมาณ (Quantitative) นอกจากนี้จะต้องเรียงลาดับ
ความสาคัญของวัตถปุ ระสงคไ์ ว้ด้วย

๖.๖.๒ มิติด้านมุ่งให้เกิดการกระทา(Action Oriented) เนื่องจากการวางแผน
ไม่ใช่เป็นสภาพท่ีหยุดนิ่งหรือเป็นเพียงจุดหมายปลายทางเท่าน้ัน แต่จะต้องเก่ียวข้องกับ
การกระทาหรือต้องนาไปสู่การปฏิบัติเพ่ือให้บรรลุจุดหมายปลายทางน้ันๆ วัตถุประสงค์
หรือเป้าหมายท่ีกาหนดขึ้นโดยปราศจากแนวทางปฏิบัติเพ่ือให้บรรลุผลเป็นเพียง
Interesting Exercise เช่น การคาดการณ์หรือการคาดหวัง การพยากรณ์อากาศ การ
กาหนดจานวนประชากรในอนาคต ตลอดจนการกาหนดเป้าหมายรายได้ประชาชาติ โดย
ปราศจากแนวทางปฏบิ ตั ิ เปน็ ตน้

การแสดงให้เห็นถึงการมุ่งสู่การกระทา ต้องประกอบด้วยลักษณะ ๒ ประการ
ใหญ่ๆ ดว้ ยกนั คอื

๑) ต้องมีความสามารถในการปฏิบัติ (Capability to carry out actions)
ความสามารถในการปฏิบัติมีมากน้อยเพียงใด จะต้องอาศัยอานาจในการวินิจฉัยสั่งการท่ี
กาหนดไว้เป็นรูปแบบตายตัว ได้แก่ อานาจของผู้บังคับบัญชาในตาแหน่งต่างๆ ของ
หน่วยงานหรือองค์การหนึ่งๆ ซึ่งได้กาหนดไว้ชัดเจน อานาจอีกชนิดหน่ึงท่ีมีผลทาให้เกิด
การปฏิบตั ิ ได้แก่ อิทธพิ ลนอกรปู แบบ เช่น อิทธิพลของบุคคล องค์การ หรือส่ิงอื่นใดที่เป็น
เหตุจงู ใจ หรือบังคบั ให้เกิดการปฏิบัติงานขึ้น โดยท่ีอานาจอิทธิพลดังกล่าวนั้นไม่ได้กาหนด
ไว้ในระเบียบ กฎเกณฑ์ หรือกฎหมายใดๆ

๒) จะต้องมีความต่อเน่ืองของการกระทา (Consequences of action)
กลา่ วคือในเป้าหมายในแผนต่างๆ นัน้ จะบรรลุได้ไม่ใช่การกระทาเพียงกิจกรรมใดกิจกรรม
หน่ึงเท่าน้ัน แต่จะต้องอาศัยการกระทากิจกรรมท่ีต่อเน่ือง เพื่อให้บรรลุเป้าหมายใหญ่ๆ
ทั้งนี้ จะต้องอาศัยเทคนิคการวิเคราะห์ระบบเข้ามาใช้กับการวางแผนด้วย เช่น การขึ้น
ราคาสินค้าเพื่อกระตุ้นการผลิต อาจทาให้กรรมกรเดือดร้อน เนื่องจากต้องซื้อสินค้าแพงก็
จะตอ้ งมกี จิ กรรมเพอ่ื แกป้ ัญหาความเดอื ดรอ้ นของกรรมกรข้นึ ตามมา เป็นตน้

๖.๖.๓ มิติด้านการเลือก (Choices) การเลือกหาทางเลือกท่ีเหมาะสมท่ีสุด เป็น
มิติที่สาคัญอีกด้านหนึ่งของการวางแผนการตัดสินใจเลือกในการวางแผนมีอยู่ ๒ ประการ
ใหญ่ ดว้ ยกนั คือ

Public Policy and Planning ๑๒๗

๑) การเลอื กเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์
๒) การเลอื กวธิ กี าร หรอื หนทางปฏบิ ตั ทิ ดี่ ีที่สดุ เพ่อื ให้บรรลวุ ตั ถุประสงค์
ในการเลือกทุกคร้ังนักวางแผนจะต้องเลือกทางเลือกที่เห็นว่าดีที่สุด ซ่ึงเรียกว่า
ความมีเหตุผลในการวางแผน ซึ่งในเร่ืองนี้ นับว่าเป็นประเด็นปัญหาที่สาคัญยิ่งทีเดียวของ
การวางแผน เพราะการท่ีเลือกสิ่งใดในอนาคตให้ถูกต้องและพึงปรารถนาที่สุดน้ัน ไม่
อาจจะทาไดง้ ่ายดายนัก
การเลอื กที่จะใหไ้ ด้ความเปน็ เหตเุ ป็นผลในการวางแผนนั้น จะต้องอาศัยเกณฑ์การ
เลือก ๔ ประการด้วยกัน คอื
(๑) ความน่าปรารถนา (Desirability) กล่าวคือท้งั เปา้ หมาย (Ends) และวิธีการ
บรรลุเป้าหมาย (means) ทีเ่ ลอื กไดจ้ ะต้องเป็นสิ่งทพ่ี ึงปรารถนา และมีคุณค่าต่อสังคม การ
ท่ีจะเลือกได้ส่ิงท่ีพึงปรารถนาและมีคุณค่าดังกล่าว เกี่ยวข้องกับองค์ประกอบ ๒ ประการ
คอื
(ก) การวิเคราะห์ระบบคุณค่า (System of Value) เนื่องจากคุณค่าของส่ิง
ต่างๆ ในสังคมหน่ึงๆ นั้น เป็นเร่ืองที่สลับซับซ้อน จะต้องอาศัยการวิเคราะห์และเครื่องมือ
ในการวเิ คราะห์ทท่ี ันสมยั และชีใ้ ห้เหน็ ถึงคุณค่าท่ีถูกต้องและเหมาะสมได้ คุณค่าทางสังคม
ของแผนหน่ึงๆ น้ัน จะเกิดข้ึนได้จากทิศทางของกิจกรรม ๒ แนวทางด้วยกัน คือ ทิศทางท่ี
มุ่งสู่เป้าหมายท่ีพึงปรารถนา (Directed toward desirable goals) และทิศทางท่ีเหนือ
จากเป้าหมายท่ีไม่พึงปรารถนา (A way from undesirable goals) ท้ังนี้ เพราะว่าการ
ดาเนินกิจกรรมตามแผนหนึ่งๆ นั้น จะเกิดคุณค่าต่างๆ ท่ีสร้างความขัดแย้งในสังคมอยู่
ตลอดเวลา กล่าวคือจะมีทั้งส่ิงท่ีก่อให้เกิดคุณค่า และสิ่งท่ีไร้คุณค่าเกิดขึ้นในแผนเดียวกัน
เพราะฉะน้ัน ในการวางแผนจะต้องหาทางเลือกท่ีเหมาะสมด้วยการเปรียบเทียบสัดส่วน
ระหว่างคุณค่า(Value) และสิ่งท่ีไร้คุณค่า (Disvalue) ที่เกิดข้ึน สัดส่วนของคุณค่า และ
ความไร้คุณค่าที่เหมาะสมในแผนหนึ่ง ท่ีควรเลือกนาไปเป็นแผนปฏิบัติได้นั้น จะเกิดขึ้นมา
ได้ก็โดยบทบาทของนักวิเคราะห์ ซึ่งมีหน้าท่ีในการศึกษาหาข้อมูลและวิเคราะห์หาคุณค่า
ของทางเลือกของแผนตา่ งๆ วา่ ทางเลือกใดให้มคี ุณค่ามากนอ้ ยเพยี งใด จากนั้นจึงจัดลาดับ
ความสาคัญ (Priority) เสนอผมู้ ีอานาจเพ่ือตดั สินใจเลอื กตอ่ ไป
(ข) การตัดสินใจเลือกโดยผู้อานาจ (Authoritatively Determination)
บทบาทของนักวิเคราะห์น้ัน มีจากัดอยู่แต่การวิเคราะห์และจัดลาดับความสาคัญของ

๑๒๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

ทางเลอื กเท่านั้น อานาจในการชี้ขาดว่า ควรจะนาเอาทางเลือกไหนมาเป็นแผนและปฏิบัติ
น้ันเป็นอานาจของผู้บริหารหรือผู้อานาจในการวินิจฉัยส่ังการ (Decision Maker) ตามท่ี
กาหนดไวใ้ นระเบยี บ กฎหมาย หรือข้อบังคับตา่ งๆ

(๒) รูปแบบในการตัดสินใจที่มีหลักเกณฑ์ (Consistency) เนื่องจากการ
ตัดสินใจในการกาหนดแผนหนึ่งๆ น้ันเป็นสิ่งท่ีสลับซับซ้อน ไม่อาจจะให้เกณฑ์ หรือข้อมูล
เพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งมาเป็นตัวกาหนดให้ต้องตัดสินใจเลือกทางหนึ่งทางใด แต่
จะต้องพิจารณาถึงองค์ประกอบท้ังหลายอย่างเป็นระบบ ตัวอย่างเช่น แผนการขยาย
กิจการอุตสาหกรรมชนิดหนึ่ง การตัดสินใจจะดาเนินการหรือไม่ ไม่ใช่เฉพาะเรื่องการ
จัดสรรเงินทุนเท่านั้น แต่จะต้องพิจารณาถึงบุคลากรท่ีชานาญงาน (Skilled people)
การศึกษาและการฝึกอบรม (Education & Training) ราคา (Prices) ตลาด(markets)
โครงสร้างภาษี (Tax structure) ตลอดจนอุตสาหกรรมสนับสนุนอื่นๆ (Supplier
industries) ด้วย เป็นต้น การจะตัดสินใจจะต้องกาหนดรูปแบบของความสัมพันธ์ของสิ่ง
ตา่ งๆ ดังกล่าวอยา่ งเปน็ ระบบ

(๓) ความเป็นไปได้ (Feasibility) การตัดสินใจจะต้องคานึงถึงความเป็นไปได้
หรือความสามารถนาไปปฏิบัติได้ในสถานการณ์ท่ีเป็นจริง (Empirical Situation) ใน
ประเด็นน้ีจะช่วยทาให้แผน โครงการ หรือแผนปฏิบัติงานท้ังหลายเมื่อถูกนาไปใช้ปฏิบัติ
จริง จะราบร่ืน มีปัญหาหรืออุปสรรในการปฏิบัติงานจริงน้อย หรือถึงแม้จะมีปัญหาหรือ
อุปสรรคขวางอยู่ ก็สามารถแก้ไขให้ลุล่วงไปได้เพราะการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการ
ตัดสินใจจะช่วยใหม้ กี ารวางแผนแก้ไขปญั หาอปุ สรรคดงั กลา่ วไวก้ ่อนลว่ งหนา้

ในแผนหรือโครงการใหญ่ๆ จะมีการศึกษาความเป็นไปได้ (Feasibility Study)
อยา่ งจริงจังซึ่งถือว่าเปน็ งานวจิ ัยชิน้ ใหญ่ ความเป็นไปได้ท่ีต้องศึกษา ก็แบ่งแยกออกไปมาก
น้อยเพียงใด ข้ึนอยู่กับลักษณะของแผนงานหรือโครงการน้ันๆ โดยท่ัวไปการศึกษาความ
เป็นไปได้มักจะครอบคลมุ หวั ขอ้ ต่อไปนี้ คือ

ความเปน็ ไปไดท้ างสังคม (Social Feasibility Study)
ความเปน็ ไปได้ทางกายภาพ (Physical Feasibility Study)
ความเป็นไปได้ทางการเมอื ง (Political Feasibility Study)
ความเปน็ ไปได้ทางการบริหาร (Management Feasibility Study)
ความเปน็ ไปไดท้ างสภาพแวดลอ้ ม (Environment Feasibility Study)

Public Policy and Planning ๑๒๙

ความเป็นไปไดท้ างด้านเทคนคิ (Technical Feasibility Study)
นอกจากนี้ ก็ยังมีการศึกษาถึง ความเพียงพอของทรัพยากร (Resources
Availabilities) ความสามารถของหน่วยงาน หรือสถาบัน (Institutional Capabilities)
และความสามารถของเคร่ืองมือ เคร่ืองใช้ต่างๆ (Capacities of the instruments) เป็น
ตน้
(๔) หลักประโยชน์สูงสุด (Optimality) ประโยชน์สูงสุด ในที่นี้ไม่ได้ หมายถึง
มากท่ีสุดอย่างไม่มีอะไรเทียบได้ เพียงแต่เป็นส่ิงที่ดี และเหมาะสมแล้วในสถานการณ์นั้น
เทา่ นัน้ การกาหนดประโยชน์สูงสดุ ของการวางแผน อาจทาได้ ๒ ประการด้วยกัน คือ

(ก) การทาให้ได้ผลผลิตสูงสุด เมื่อมีปัจจัยการผลิตให้จานวนหนึ่ง(Maximize
output relative to a given input)

(ข) การผลิตด้วยปัจจัยการผลิตท่ีต่าท่ีสุดเพ่ือให้ได้ผลผลิตตามที่กาหนดไว้
(Minimize input relative to a given output)

การกาหนดประโยชน์สงู สดุ ในการวางแผน เป็นเร่ืองยากมากเพราะจะต้องประสบ
กับปัญหายุ่งยาก สับสนเก่ียวกับ เวลา สถานที่ ความเส่ียง และความไม่แน่นอนต่างๆ
อย่างไรก็ตามนักวิชาการทางการวางแผนได้พยายามค้นหาเครื่องมือเพื่อช่วยในการ
ตดั สินใจหาประโยชน์สูงสุดไวห้ ลายประเภท เพื่อให้เลือกใช้ตามความเหมาะสมกับลักษณะ
และประเภทของงานนน้ั ๆ

๖.๖.๔ มิตดิ า้ นเวลา (Time Horizon) การวางแผนกบั อนาคตเป็นของคู่กัน การ
วิเคราะห์เก่ยี วกับเรื่องเวลาในอนาคต ซ่ึงเป็นเรื่องสาคัญมาก ทั้งนี้ เพราะกิจกรรมท่ีเกิดข้ึน
ระหว่างเวลาในอนาคตนั้น จะตรงตามที่คาดการณ์หรือไม่นั้นเก่ียวข้องกับความเสี่ยง และ
ความไม่แน่นอนต่างๆมากมาย จาเป็นจะต้องเอา “เวลา” มาวิเคราะห์ร่วมกับส่ิงอื่นๆ เพ่ือ
หาทางคาดการณ์ความเป็นไปได้ท่ีใกล้เคียงมากท่ีสุด เช่น การวิเคราะห์ความสัมพันธ์
ระหว่างเวลากบั คา่ ใช้จา่ ย เวลากับความเป็นไปได้ เวลากับวัตถุประสงค์ เวลากับทรัพยากร
อ่นื ๆ เปน็ ต้น ดังนั้น จงึ เกิดเทคนิคการวิเคราะห์ต่างๆ ที่เกย่ี วข้องกับเวลามากมาย เช่น การ
วิเคราะห์ผลประโยชน์และค่าใช้จ่าย (Benefit/Cost Analysis) การวิเคราะห์ประสิทธิผล
ของค่าใช้จ่าย (Cost-effectiveness Analysis) เทคนิคค่าปัจจุบัน (Present Value)
เทคนคิ PERT/CPM และ IRR เปน็ ต้น

๑๓ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๖.๖.๕ มิติด้านการวางแผนเป็นกระบวนการ (Planning is the process)
การวางแผนเป็นกิจกรรมต่อเนื่องท่ีต้องกระทาติดต่อกันไปเป็นระยะๆ โดยมิให้ขาดตอน
หรือหยุดนิ่ง ท้ังนี้ เพราะแผนจะต้องปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ต่างๆ ท่ีเปลี่ยนแปลงอยู่
ตลอดเวลา สถานการณต์ า่ งๆ ที่เปล่ียนแปลงอยู่ตลอดเวลาน้ัน เกิดขึ้นก็เพราะการวางแผน
เปน็ เรือ่ งของความไม่แน่นอนในอนาคต ย่ิงเป็นแผนระยะยาวมากเท่าไหร่ ความไม่แน่นอน
ท่ีเกิดข้ึนก็ย่ิงมีมากขึ้น ความไม่แน่นอนดังกล่าวทาให้เป้าหมาย วัตถุประสงค์ ตลอดจน
กระบวนการปฏบิ ัติงานตามแผนผิดพลาดไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่เป็นปัจจุบัน เม่ือเป็นเช่นน้ี
ก็จาเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงและวางแผนใหม่ให้ตรงกับข้อเท็จจริง และท่ีกล่าวมานี้
คอื เหตุผลทว่ี า่ การวางแผนเปน็ กระบวนการ

๖.๗ ขนั้ ตอนการวางแผน
สาหรับข้ันตอนในการวางแผน มีนักวิชาการได้เสนอไว้หลากหลาย ในที่นี้ ผู้เขียน

ขอประมวลสรุปข้ันตอนต่างๆ ต้ังแต่เร่ิมต้น จนถึงการมีแผนท่ีเป็นลายลักษณ์อักษร
ดังต่อไปน้ี

๖.๗.๑ การเตรียมการก่อนการวางแผน ในข้ันตอนน้ีอาจจะมีการจัดหน่วยงาน
หรือบุคคลขึ้นมาเพ่ือที่จะรับผิดชอบในการวางแผน ตลอดจนจะต้องมีการเก็บรวบรวม
ข้อมูลที่จาเป็นจะต้องใช้ในการกาหนดแผน อาทิเช่น ข้อมูลท่ีเป็นสภาพแวดล้อมภายนอกของ
องค์การ คือ สภาพแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และคู่แข่งขัน และข้อมูลที่
เป็นสภาพแวดล้อมภายในคือ ทรัพยากรทางการบริหารต่างๆ เช่น เงิน คน วัสดุอุปกรณ์
เคร่ืองไม้ เคร่ืองมอื ต่างๆ เปน็ ต้น

๖.๗.๒ การวิเคราะห์ข้อมูลและปัญหา โดยการศึกษางานที่ปฏิบัติมาแล้วว่า มี
ปัญหาอะไรบา้ ง และมีสิง่ ใหม่ทอ่ี งค์การต้องการจะทาคืออะไร โดยใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่เก็บ
รวบรวมมาในข้ันตอนน้ี อาจจะมีการนาเอาเทคนิคการวิเคราะห์ที่เรียกว่า SWOT มาเป็น
เคร่ืองมือในการวิเคราะห์ข้อมูลและปัญหาเพื่อให้ทราบถึงจุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส และ
อุปสรรค ในการปฏิบัติงานขององค์การ สาหรับเทคนิคการวิเคราะห์ที่เรียกว่า SWOT
ดังกล่าวข้างต้นนั้น จะประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ในเร่ืองต่างๆ ท่ีเก่ียวข้องกับองค์การ
ดงั นี้

Public Policy and Planning ๑๓๑

๑) จุดแข็งและจุดอ่อนภายใน (Internal Strengths and Weaknesses) คือ
สิ่งท่ีองค์การสามารถที่จะควบคุมได้ อาทิเช่น ทรัพยากรทางการบริหารต่างๆ ที่จาเป็นต้องใช้
เช่น คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ ความรู้เกี่ยวกับการจัดการ เป็นต้น ปัจจัยภายในดังกล่าวน้ี
สามารถที่จะพิจารณาว่า มีจุดแข็งหรือจุดอ่อนได้หลายๆ วิธี เช่น การพิจารณาขวัญและ
กาลังใจของพนักงาน ประสิทธิภาพการผลิต การใช้อัตราส่วนทางการเงิน เป็นต้น จุดแข็ง
และจุดอ่อนน้ันจะต้องทาการเปรียบเทียบกับองค์กรที่เป็นคู่แข่งทางธุรกิจ ถ้าเหนือกว่าคู่แข่ง
ขนั กถ็ อื วา่ เปน็ จดุ แข็ง และถ้าดอ้ ยกว่า ก็ถือว่าเป็นจดุ อ่อน

๒) โอกาสและอุปสรรคภายนอก (External Opportunities and Threats)
คือ ส่ิงท่ีองค์การไม่สามารถที่จะควบคุมได้ อันเน่ืองมาจากผลกระทบท่ีเกิดจาก
สภาพแวดล้อมภายนอกที่มีอิทธิพลต่อองค์การท้ังในด้านที่ดีและไม่ดี อาทิเช่น
สภาพแวดลอ้ มทางดา้ นเศรษฐกิจ การเมอื ง สังคม ค่แู ขง่ ขัน และเทคโนโลยี

ด้วยเหตุน้ี องค์การธุรกิจจึงต้องพยายามแสวงหาโอกาส เพื่อให้ธุรกิจมีความ
ได้เปรียบคู่แข่งและพยายามหลีกเล่ียงอุปสรรคจากภายนอก โดยการคาดคะเนและ
พยากรณ์สภาพแวดล้อมภายนอกท่ีเปลยี่ นแปลงไปอยา่ งมีประสิทธภิ าพและมีประสทิ ธิผล

๖.๗.๓ การพิจารณาประเมินทางเลือก วิเคราะห์ทางเลือกและตัดสินใจเลือกสิ่ง
สาคัญ หรอื ทางเลือกทจ่ี ะต้องทากอ่ นเพือ่ นามากาหนดเป้าหมาย และแผนงานในขัน้ ต่อไป

๖.๗.๔ การกาหนดแผนงานและโครงการต่างๆ ซึ่งก็คือการเขียนแผน อัน
ประกอบด้วย แผนงาน โครงการ และกิจกรรม ดงั แสดงรายละเอียดต่อไปน้ี

๑) แผนงาน (Program) คือ แผนที่มีการรวบรวมเอางานท่ีมีลักษณะคล้ายคลึง
กันและเหมือนกันมารวมเข้าไว้ด้วยกัน แล้วแบ่งกลุ่มงานที่มีอยู่ออกเป็นกลุ่มงานใหญ่ตาม
ลักษณะงาน เช่น แผนการผลิต แผนการตลาด แผนการเงินและบัญชี และแผนการบริหาร
ทรพั ยากรมนุษย์ เป็นตน้

๒) โครงการ (Project) คือ แผนซ่งึ กาหนดรายละเอียดของการปฏิบัติงานต่างๆ
เพ่ือให้บรรลุเป้าหมายในแผนงาน ซ่ึงในโครงการจะมีการระบุรายละเอียดท่ีสาคัญๆ อาทิเช่น
รายละเอียดของกิจกรรมที่จะต้องปฏิบัติว่ามีอะไรบ้าง ปฏิบัติอย่างไร ปฏิบัติเมื่อไร ใคร
รบั ผดิ ชอบ ใชง้ บประมาณเท่าไร ตลอดจนวธิ ีการประเมนิ ผลโครงการ

๑๓๒ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๓) กิจกรรม (Activity) หมายถึง โครงการแต่ละโครงการอาจจะมีกิจกรรมท่ี
ตอ้ งกระทาหนึ่งกจิ กรรม หรือมากกว่าหน่ึงกิจกรรมก็ได้ กิจกรรม คือการกระทาใดๆ ก็ตาม
เพ่ือให้เกิดผลท่ีต้องการการกาหนดแผนงานและโครงการต่างๆ จะต้องกาหนดส่ิงต่อไปนี้
ด้วย

- กาหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมาย การกาหนดเป้าหมายของแผนงาน
ต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ขององค์การ และการกาหนดเป้าหมายของโครงการต้อง
สัมพันธ์กับ แผนงานด้วย การกาหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายท่ีดีให้มีผลอย่างจริงจัง
ในทางปฏิบัติควรกาหนดไว้ใน เชิงปริมาณ เนื่องจากการกาหนดไว้ในเชิงคุณภาพน้ันยากท่ี
จะวดั ได้

- กาหนดวิธีดาเนินการหรือกิจกรรม เป็นการกาหนดแนวปฏิบัติว่าจะทา
อะไร อย่างไรบ้างตามลาดับ กาหนดตัวบุคคลผู้รับผิดชอบ กาหนดเวลาในการปฏิบัติ และ
วิธปี ระเมนิ ผล

- กาหนดค่าใช้จ่าย จะต้องใช้งบประมาณสาหรับดาเนินการเท่าใด ต้อง
คานวณใหล้ ะเอยี ดทกุ แง่ทุกมุม และตอ้ งใชท้ รัพยากรอะไรบา้ ง

ความสัมพันธ์ระหว่าง แผนงาน และ กิจกรรม หรือ โครงการได้แสดงในภาพ
ข้างล่างนี้ น่ันคือ องค์การมีการกาหนดเป้าหมายร่วมกัน มีการวางแผนงานหลักไว้เพ่ือ
เครื่องมือนาทางไปสู่เป้าหมาย โดยในแต่ละแผนงานจะประกอบด้วยโครงการย่อย และแต่ละ
โครงการย่อยก็จะประกอบด้วยกิจกรรมย่อย ท่ีจะบอกถึงวิธีการดาเนินการให้สาเร็จ และได้
ผลลัพธต์ ามเปา้ หมายท่วี างไวอ้ ยา่ งมที ิศทางท่ชี ัดเจน ดงั แสดงในแผนภาพ ตอ่ ไปน้ี

Public Policy and Planning ๑๓๓

วตั ถุประสงค์ขององค์การ
เปา้ หมาย

แผนงาน A แผนงาน B แผนงานท่ี C

โครงการ โครงการ โครงการ a โครงการ b

- กจิ กรรม ก กจิ กรรม กจิ กรรม กิจกรรม
- กิจกรรม ข กจิ กรรม กิจกรรม กจิ กรรม

- กิจกรรม ค

แผนภาพที่ ๖.๒ : แสดงส่วนประกอบของแผน และความสมั พนั ธร์ ะหว่าง

เป้าหมาย แผนงาน โครงการ และกจิ กรรมในภาคปฏบิ ัตโิ ครงการ

๖.๗.๕ การปฏิบัติตามแผน คือ การนาแผนไปปฏิบัติ ซึ่งต้องใช้กระบวนการบริหาร
ต่างๆ ได้แก่ การจัดระบบงาน การจัดวางตัวบุคคล การอานวยการส่ังการ การตรวจนิเทศ และ
การควบคมุ งาน เป็นตน้ หลักทัว่ ไปในการนาแผนออกปฏบิ ัติมดี งั น้ี

๑) หัวหน้างานและผู้ปฏิบัติต้องศึกษาแผนให้เข้าใจเสียก่อน เช่น เข้าใจ
วัตถุประสงค์ ต้องรู้ว่า ทาอะไร เม่ือไร มีใครร่วมงาน มีงบประมาณมากน้อยเพียงใด เป็น
ต้น

๒) หวั หนา้ งานต้องแบ่งหน้าท่คี วามรบั ผิดชอบให้คนงานอย่างชัดเจน
๓) ชี้แจงการปฏิบัติงานตามแผนให้ทราบโดยละเอียดเพ่ือให้พร้อมจะ
ปฏิบตั งิ านได้
๔) จะต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานหรือบุคคลท่ีเก่ียวข้อง เพื่อให้
งานดาเนนิ ไปได้อยา่ งราบรืน่
๕) จัดทาปฏิทนิ ปฏิบตั งิ านใหผ้ เู้ กยี่ วขอ้ งทราบ

๑๓๔ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๖.๗.๖ การประเมินผล เมื่อได้ดาเนินการตามแผนไประยะหนึ่ง ควรมีการตรวจสอบ
ประเมินผลงาน การประเมินผลท่ีนิยมทากัน คือ ประเมินในระยะคร่ึงเวลาของแผนและใน
เวลาส้ินสุดของแผน เพ่ือให้รู้ปัญหา และอุปสรรคต่างๆ จะได้แก้ไขปรับปรุงแผนให้ดีต่อไป
สาหรบั หลกั การทว่ั ไปทีใ่ ช้เปน็ แนวทางในการประเมินผล มีดงั น้ี

๑) ศกึ ษาวตั ถปุ ระสงค์หรือเป้าหมายของแผนให้เข้าใจ
๒) เลือกวิธีการประเมินท่ีเหมาะสมมาใช้ เช่น การสังเกต การสัมภาษณ์ และ
การใช้สถิติ เป็นตน้
๓) รวบรวมขอ้ มลู ทเี่ กยี่ วกบั การปฏิบตั ิตามแผน
๔) รายงานประเมนิ ผลต่อผู้บริหารหรือผ้บู งั คบั บญั ชาท่ีเกยี่ วขอ้ ง
จากกระบวนการวางแผนดังกล่าวข้างต้น จะทาให้ทราบได้ว่า เป็นกระบวนการท่ีใช้ใน
การวางแผนโดยทั่วๆ ไป แต่ถ้าเป็นการจัดทาแผนกลยุทธ์ในองค์กรธุรกิจก็จะมีความ
สลบั ซบั ซอ้ นเพ่มิ ข้นึ อีก เนื่องจากวงการธุรกิจจะมกี ารแข่งขันกันสูง

๖.๘ ความสัมพนั ธร์ ะหว่างนโยบายสาธารณะกบั การวางแผน
ดังท่ีได้ทราบแล้วว่า นโยบายเป็นเครื่องมือที่สาคัญของรัฐบาลในการพัฒนา

ประเทศ แต่ในขณะเดียวกันนโยบายก็ต้องใช้เวลาในการดาเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย
ในชว่ งเวลาดงั กลา่ วลว้ นมคี วามจาเป็นท่ีจะต้องทาการวางแผนรองรับ เพ่ือเป็นหลักประกัน
ว่าการนานโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุเป้าหมายท่ีพึงประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและ
ประสทิ ธิภาพ

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบด้วย
มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่ทาให้การนานโยบายไปปฏิบัติปรากฏเป็นจริง และแผนก็คือ
ผลผลิตของการวางแผน (Planning) เม่ือแผนถูกนาไปปฏิบัติ ผู้ปฏิบัติจะต้องตรวจสอบว่า
มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ท่ีกาหนดไว้ในแผนน้ันมีความเหมาะสมหรือไม่ หรือก่อให้เกิด
ปัญหาหรืออุปสรรคใดๆ บ้าง ในขณะนาไปปฏิบัติ และปัญหาอุปสรรคต่างๆ เหล่านั้น
สามารถแก้ไขได้หรือไม่ และส่งผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายเพียงใด การประเมินผล
การนาแผนไปปฏิบัติจะทาให้ทราบข้อมูลสาคัญเพื่อนามาใช้ในการปรับปรุงการวางแผน
ใหม่ให้มีความเหมาะสมยิ่งข้ึน หรืออาจจาเป็นจะต้องปรับปรุงนโยบายให้มีความเหมาะสม

Public Policy and Planning ๑๓๕

ตอ่ การนาไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอ่ ไปนี้

Policy Planning Plan

Feedback

แผนภาพที่ ๖.๓ : แสดงความสมั พันธร์ ะหวา่ ง นโยบาย การวางแผน และแผน

เพ่ือช่วยให้เข้าใจความเช่ือมโยงระหว่างนโยบายกับการวางแผนมากย่ิงขึ้น จึงมี
นกั วิชาการได้นาเสนอความหมายของคาต่างๆ ทีเ่ ก่ยี วของ ดังตอ่ ไปน้ี

๑) เป้าประสงค์ (Goal) หมายถึง สภาพการณ์ท่ีพึงปรารถนา มีลักษณะกว้างๆ
ไมเ่ ฉพาะเจาะจง ซ่ึงรฐั บาลหรือองค์การประสงค์จะให้บรรลุผลสาเรจ็

๒) วัตถุประสงค์ (Objective) หมายถึง สภาพการณ์ท่ีพึงปรารถนา มี
ลักษณะเฉพาะเจาะจงซ่ึงรัฐบาลหรือองคก์ ารประสงค์จะใหบ้ รรลุผลสาเร็จ

๓) นโยบาย (Policy) เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลว่า จะทาอะไร (What to
do) มีลักษณะกว้างๆ และเป็นนามธรรม (Abstract) ไม่มีรายละเอียดว่าจะทาอย่างไร
(How to do)

๔) แผน (Plan) เป็นการเตรียมการและตัดสินใจในปัจจุบันเพ่ือกระทาในอนาคต
โดยวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ เพ่ือให้การดาเนินงานตามแผนบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมี
ประสทิ ธิภาพ กล่าวอกี นยั หนึ่ง ก็คือเป็นการแปลงนโยบายซ่ึงเป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรม
ยง่ิ ข้ึน เพื่อตอบคาถามเหลา่ นี้

๔.๑) อะไร (What) : ช่อื ของแผน
๔.๒) ทาไม (Why) : วัตถุประสงคข์ องแผน
๔.๓) ใคร (Who) : ผ้รู บั ผิดชอบแผน
๔.๔) เม่อื ไร (When) : ระยะเวลาของแผน
๔.๕) ทีไ่ หน (Where) : สถานทด่ี าเนินการตามแผน
๔.๖) อยา่ งไร (How) : วธิ ดี าเนินงานและท่ีมาของงบประมาณ

๑๓๖ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

๕) แผนงาน (Program) เป็นส่วนย่อยของแผน โดยทั่วไปแผนหนึ่งๆ มัก
ประกอบด้วยสองโครงการขึ้นไป แต่ละแผนงานอาจมีวัตถุประสงค์เฉพาะของแผนงาน
ต่างกัน แต่วัตถุประสงค์ขั้นสุดท้ายของแผนงานต่างก็มุ่งช่วยให้วัตถุประสงค์รวมของแผน
บรรลุผลสาเรจ็ อยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ

๖) โครงการ (Project) เป็นกิจกรรมย่อยของแผนงาน โดยท่ัวไปแผนงานหน่ึงๆ
มักประกอบด้วยสองโครงการขึ้น แต่ละโครงการอาจมีวัตถุประสงค์เฉพาะของโครงการ
ต่างกัน แต่วัตถุประสงค์ขั้นสุดท้ายของแต่ละโครงการต่างก็มุ่งช่วยให้วัตถุประสงค์รวมของ
โครงการบรรลุผล

ในการจาแนกความสมั พันธร์ ะหว่างนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนน้ัน จะมีการ
จาแนกออกเป็น ๒ ประเภทดว้ ยกัน คือ

๑) ความสมั พันธ์ในแนวด่งิ หรือแนวตั้ง (Vertical Relation)
การศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผ นในแนวดิ่งจะ
สะทอ้ นใหเ้ ห็นถงึ ความสัมพันธ์จากบนลงล่าง โดยตั้งคาถามว่า ทาอย่างไร (How) นโยบาย
สาธารณะท่ีกาหนดไว้ จึงจะประสบความสาเร็จบรรลุเป้าหมายท่ีกาหนดไว้ซ่ึงวิธีการท่ี
นาไปสู่นโยบายสาธารณะ ก็คือการจัดทาแผน แผนงาน และโครงการ ที่สอดคล้องกัน
สมั พนั ธก์ นั ดังปรากฏในแผนภาพ ตอ่ ไปนี้

นโยบายสาธารณะ
(๑)

แผน แผน แผน

(๑) (๒) (๓)

แผนงาน แผนงาน แผนงาน

(๑) (๒) (๓)

โครงการ โครงการ โครงการ

(๑) (๒) (๓)

แผนภาพท่ี ๖.๔ : แสดงความสมั พันธร์ ะหวา่ งนโยบายสาธารณะกับการวางแผน

ในแนวด่ิง

Public Policy and Planning ๑๓๗

จากแผนภาพข้างต้นนี้ แสดงให้เห็นว่า ลักษณะความสัมพันธ์ของนโยบาย
สาธารณะ แผน แผนงาน และโครงการ ซ่ึงเป็นการแปลงนโยบายจากที่เป็นนามธรรมไปสู่
การปฏิบัติการท่ีรูปธรรมที่ชัดเจนตามลาดับตั้งแต่ แผน แผนงาน และโครงการ โดย
ลกั ษณะความสมั พนั ธ์ อาจจะอธบิ ายได้ดังน้ี

ประการแรก นโยบายสาธารณะ (๑) ประกอบด้วย แผน (๑) + แผน (๒) + แผน
(๓)

ประการท่ีสอง แผน (๒) ประกอบด้วย แผนงาน (๑) + แผนงาน (๒) + แผนงาน
(๓)

ประการท่ีสาม แผนงาน (๒) ประกอบด้วย โครงการ (๑) + โครงการ (๒) +
โครงการ (๓)

คาว่า นโยบายสาธารณะ คือ Public Policy ประกอบด้วย แผนหลายแผน
รวมกัน แผน คือ Plan ประกอบด้วย แผนงานหลายแผนงานรวมกัน แผนงาน คือ
Program ประกอบด้วย โครงการหลายโครงการรวมกัน และโครงการ คือ Project
ประกอบด้วย กิจกรรมหลายกจิ กรรมรวมกนั

๒) ความสมั พนั ธ์ในแนวนอนหรอื แนวราบ (Horizontal Relation)
การศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะกับการวางแผนในแนวนอน จะ
สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของนโยบายกับการวางแผนท่ีเป็นมิตรต่อกัน เก้ือหนุน
ส่งเสริมกัน และเป็นการยกระดับให้แผนซึ่งเป็นผลผลิตของนโยบายมีความหมายที่ไม่ต่าง
จากตัวนโยบาย ซ่ึงมีผลต่อองค์กรท่ีนาแผนไปปฏิบัติจะมีความตระหนักมากยิ่งขึ้นในการท่ี
จะดาเนินการให้บรรลวุ ัตถุประสงค์ตามแผน ดงั ปรากฏในแผนภาพขา้ งลา่ ง ต่อไปนี้

นโยบาย แผนงาน การนานโยบาย/แผนงาน/โครงการ
สาธารณะ (Program) ไปปฏบิ ัติ(Implementation)
(Public
Policy) การยอ้ นกลบั ของข่าวสาร
(Feedback)

แผนภาพที่ ๖.๕ : แสดงความสมั พันธ์นโยบายสาธารณะกับแผนในแนวราบ

๑๓๘ นโยบายสาธารณะและการวางแผน

จากแผนภาพดังกลา่ ว จะทาใหท้ ราบได้ว่า ความสัมพนั ธ์ในแนวราบแผนจะเป็นจุด
เ ชื่ อ ม โ ย ง ร ะ ห ว่ า ง น โ ย บ า ย ( Policy) กั บ ก า ร น า น โ ย บ า ย ไ ป ป ฏิ บั ติ (Policy
Implementation) หลงั จากทแี่ ปลงเปน็ รปู ธรรมแล้ว ซ่ึงสอดคล้องกับแนวคิดของ Ernest
R. Alexander๒๑ ทเี่ รียกรูปแบบความสัมพันธ์นวี้ า่ The PPIP Model ซงึ่ ประกอบดว้ ย

P = Policy คอื นโยบาย
P = Plan คือ แผนงาน
I = Implementation คือ การนานโยบายซึ่งแปลงเป็นรูปธรรมในรูปของ
แผนงานไปปฏบิ ตั ิ
P = Process คอื กระบวนการ
จากภาพความสัมพันธ์ข้างต้นนี้ จะเร่ิมจากการมีนโยบาย (Policy) แล้วจึงแปลง
นโยบาย ซ่ึงมีลักษณะเป็นนามธรรมให้ไปเป็นรูปธรรมในรูปของแผนงาน (Program)
หลงั จากนน้ั จึงนานโยบายไปปฏิบตั ิ

๖.๙ ประโยชน์ของการวางแผน
นอกจากการวางแผนจะมีความสาคัญและจาเป็นสาหรับผู้บริหารดังกล่าวมาแล้ว

ถา้ จะพิจารณาในแง่ ประโยชน์ยอ่ มถือได้ว่ามหี ลายประการ กลา่ วคือ
๖.๙.๑ การวางแผนมสี ่วนชว่ ยในการทาให้การเปลยี่ นแปลงสงิ่ ตา่ งๆ ที่จะเกิดข้ึนใน

อนาคตให้มีความม่ันใจและเกิดความแน่นอนมากข้ึนได้ ทั้งน้ีเพราะมีการใช้ทั้งความรู้ทาง
ทฤษฎีและตัวเลขข้อมูลมาประกอบการพิจารณาส่ิงที่จะกระทา หรือสิ่งท่ีจะต้อง
เปลยี่ นแปลงในอนาคต ความแนใ่ จในความเปน็ ไปไดจ้ ึงมีมาก

๖.๙.๒ การวางแผนมีส่วนสาคัญอันเป็นตัวกาหนดทิศทางของการปฏิบัติงานอยู่
แลว้ ได้แก่ วัตถุประสงคแ์ ละเป้าหมาย การตัดสินใจและการทางานของผู้ปฏิบัติทุกฝ่ายจาก
จุดหมายปลายทางอนั เดยี วกนั และจะทางานให้บรรลุจุดมุ่งหมายน้ัน จึงทาให้การทางานมี
ความประสานสอดคล้องสนับสนุนซ่งึ กนั และกันไปสู่ความสาเรจ็ ได้

๖.๙.๓ การวางแผนเป็นแนวทางที่ก่อให้เกิดการทางานที่ประหยัดทรัพยากรทุก
ด้าน ไม่ว่าจะเป็นเร่ืองกาลังคน วัสดุครุภัณฑ์ เครื่องมือเคร่ืองใช้ งบประมาณและเวลา

๒๑ เสน่ห์ จ้ยุ โต, “แนวคิดเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวชิ านโยบายสาธารณะและการ
บริหารโครงการ, (นนทบุรี : สานักพิมพ์มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๘), หนา้ ๒๔-๒๗.