45 5. Participative, yang memberikan advokasi bagi mereka yang tidak terwakili dalam proses pembuatan kebijakan 6. Process, yang mengendalikan proses menuju arah dan hasil yang diinginkan. Berikut ini adalah beberapa contoh peran dan tugas yang dijalankan oleh policy analyst di negara-negara maju. Public Policy Analyst At Regions, the Public Policy Analyst is responsible for providing assistance for governmental affairs initiatives in the DC office. Primary Responsibilities • Researches and analyzes policy that has a direct impact on financial institutions • Assists with regulatory policy analysis and response • Attends trade association meetings on behalf of the company • Assists with oversight of the PAC • Attends hearings and interacts with Congressional staff members. • Maintains and establishes relationships with Congressional staff members • Provides administrative support for the three governmental affairs managers This position is exempt from timekeeping requirements under the Fair Labor Standards act and is not eligible for overtime pay. Requirements • Bachelors degree in a related field • Two (2) years work experience Skills and Competencies • Strong written and verbal communication skills • Ability to interact with executives and congressional members • Time management skills • Proficiency in creating various types of documents • Strong analytical and research skills
46 Preferences • Law Degree • Public Policy experience (http://job-openings.monster.com/monster/1054e2c4-65cb-4b50-a04c393f6eec8359?mescoid=2700438001001&jobPosition=1#) Policy Analyst, Public Policy Job Description The International Public Policy Analyst will join a growing, dynamic team and be able to immediately and directly enhance Amazon's advocacy on a broad range of public policy issues. Like our business interests, our policy issues are broad, forward-thinking, and driven by what is best for our customers. The International Public Policy Analyst will research, define, execute, and manage key global public policy issues. Working with the Vice President of International Public Policy and the entire international public policy team, the International Public Policy Analyst will develop Amazon positions on digital and trade policy issues, communicate with consultants and trade associations, and represent the company at conferences and meetings. The position is based in Seattle, WA. Focus and Deliverables: • Write briefing documents for meetings with policy makers and relevant stakeholders. • Work collaboratively and transparently with the International Public Policy team and within the Corporate Affairs team to ensure alignment between core business priorities and public policy goals. • Anticipate challenges/obstacles our business could face as the public policy landscape evolves. • Ensure policymaker awareness of Amazon's business and policy priorities. • Effect change and drive policymaking that benefits our customers. • Manage and coordinate external advocacy efforts, outreach programs, and initiatives in concert with business objectives. • Manage appropriate corporate membership opportunities in industry associations and ensure appropriate deployment of outside consultants.
47 Basic Qualifications • Native level proficiency in English. • Advanced degree in a relevant field. • A keen working understanding of the international legislative and regulatory policy process and the technology industry. • Strong writing skills. • Strong skills in advocacy and using spoken and written arguments to persuade and inform. • Candidates will be able to demonstrate their experience through previous work within companies, consultancies, trade associations, the government, or equivalent organizations. • Highly effective oral, written, and interpersonal communication skills; demonstrated ability to effectively and comfortably interact at all corporate and political levels. Ability to create factual, relevant and easily understandable talking points and other messaging, and persuasively deliver it to relevant audiences. • Maintain highest personal levels of ethical conduct, confidentiality, and integrity, with strongest professional reputation in the industry. • Self-starter who can take general direction and produce specific results. • Ability to identify and understand key technical aspects pertaining to corporate operations in legislative and regulatory proposals, understand business implications, and synthesize policy documents for internal and external customers. You can think critically, process data from multiple sources, forecast potential scenarios, prioritize based on probability and desired outcome, and recommend a best course of action. • Ability to influence, negotiate with, and effectively persuade others is required. Must be flexible and demonstrate strong judgment / decisionmaking skills, and political acumen and awareness. • Ability to think critically, process data from multiple sources, forecast potential scenarios, prioritize based on probability and desired outcome, and recommend a best course of action. • Ability to intelligently build a course of action, analyze trade-offs, and make recommendations even in ambiguous situations. Preferred Qualifications Fluency in a second language preferred. (http://jobview.monster.com/Policy-Analyst-Public-Policy-Job-Seattle-WA-US180378951.aspx?intcid=)
48 F. Keahlian yang Dibutuhkan oleh Analis Kebijakan Dari peran dan tanggungjawab analisis yang sudah didiskusikan di atas, apa sebenarnya keahlian yang dibutuhkan agar seorang analis mampu bekerja dengan efektif. Mengingat peran dan tanggungjawab seorang analis sangat luas, maka konsekuensi keahlian yang dibutuhkan pun sangat beragam. Berikut adalah identifikasi keahlian yang dibutuhkan seorang analis kebijakan. Metodologi analisis kebijakan. Seorang analisis kebijakan dituntut untuk memahami bagaimana analisis kebijakan dilakukan. Siklus kebijakan yang berjalan di berbagai negara merupakan pengetahuan yang memang perlu untuk dikuasai. Namun demikian, seorang analis kebijakan harus mampu menempatkan secara benar bahwa proses yang berlaku di negara lain tidak selalu sejalan untuk diterapkan di Indonesia. Sistem politik dan pemerintahan yang berbeda akan menghasilkan pola-pola pembuatan kebijakan publik secara berbeda. Hubungan eksekutif-legislatif, relasi eksekutif-birokrat, relasi antar-partai, dan lain-lain menunjukkan perbedaan antara satu negara dengan negara yang lain. Dengan perbedaan tersebut, dinamika bekerjanya proses pembuatan kebijakan dan implementasinya ke dalam program dan kegiatan memiliki keunikan tersendiri di masing-masing negara. Oleh karena itu, seorang analis kebijakan diharapkan mampu memahami dinamika yang terjadi di Indonesia dan bagaimana proses pembuatan kebijakan dijalankan. Proses itu sendiri menyangkut dinamika yang berjalan di dalam birokrasi, parlemen dan masyarakat. Proses yang berjalan di dalam birokrasi menyangkut proses teknokrasi yang memerlukan keahlian yang berbeda dengan proses politik di dalam parlemen maupun proses partisipatif yang berkembang di dalam masyarakat. Dengan demikian keahlian yang dimiliki menyangkut keahlian teknis, politis dan sosiologis.
49 Kemampuan analisis dan menyajikan data. Salah satu kemampuan dasar yang harus dimiliki oleh analis kebijakan adalah kemampuan untuk melakukan analisis dengan menyajikan data-data secara benar. Seperti halnya seorang peneliti, seorang analis kebijakan harus memahami bagaimana mencari data, mengolah data, menganalisis data dan menyajikannya secara sistematik. Selama ini, birokrat tidak cukup mampu untuk mengolah data dan menggunakannya sebagai bahan untuk merumuskan kebijakan publik. Pada gilirannya, ketika data yang dimiliki tidak diolah sedemikian rupa, para pengambil kebijakan tidak mampu menghasilkan sebuah kebijakan yang memang menjawab masalah yang sedang dihadapi. Ketika berbicara tentang isu-isu kemiskinan, seorang analisis dituntut untuk mengumpulkan data yang terkait dengan kemiskinan. Dari data yang ada perlu dilakukan analisis dengan cara mengelompokkan seperti jumlah orang miskin ke dalam beberapa kategori: proporsi orang miskin untuk desa versus kota atau laki-laki versus perempuan, kelompok terdidik versus kelompok kurang terdidik, kelompok Suku A versus Suku B. Dengan cara seperti itu, maka rumusan kebijakan yang dihasilkan akan jauh lebih jelas dibandingkan mereka yang hanya bicara soal jumlah orang miskin. Teknik penulisan. Kemampuan di bidang penulisan merupakan kebutuhan yang harus dimiliki oleh seorang analis kebijakan. Kemampuan menulis secara sistematis, argumentatif dan berbasis data bukan hanya untuk mereka yang berprofesi akademisi melainkan juga untuk mereka yang berperan sebagai analis kebijakan. Tulisan yang baik akan mampu menjelaskan secara argumentatif apa masalah kebijakan yang harus dipecahkan, apa alternatif usulan kebijakan dan apa pilihan terbaik yang harus diambil. Pembaca akan dibawa kepada argumen dan data yang akan meyakinkan pihak lain untuk menyetujui atas usulan yang ditawarkan.
50 Ada banyak jenis laporan yang harus dihasilkan oleh seorang analis, tergantung kepada siapa audiens laporan itu dipersembahkan. Untuk kajian komprehensif yang akan menjadi kebijakan makro, maka laporan yang tebal dan lengkap sangat diperlukan. Akan tetapi, seorang pejabat mungkin tidak punya cukup waktu untuk membaca dan menggunakannya sebagai dasar kebijakan. Laporan seperti itu seringkali tidak terkait langsung dengan usulan kebijakan yang ditawarkan. Teknik penulisan lain yang diperlukan adalah membuat policy paper yang jumlahnya 20-30 halaman. Laporan tersebut biasanya berisi sebuah usulan kebijakan yang lebih kongkrit yang perlu dibaca oleh staf dari seorang pengambil kebijakan. Bentuk laporan yang lebih ringkas lagi adalah policy brief yang hanya setelah 4-5 halaman. Namun demikian, laporan kecil seperti ini memang cukup untuk dibaca para pengambil keputusan. Akan tetapi keterbatasan halaman juga menimbulkan problem terkait dengan keutuhan informasi yang diberikan. Selain keahlian menulis laporan, seorang analis kebijakan diharapkan mampu untuk menulis secara populer yang mudah dicerna oleh publik. Perlu diingat bahwa pekerjaan seorang analis kebijakan tidak hanya berkaitan dengan pengambilan keputusan yang dibutuhkan oleh institusi internalnya, melainkan juga berkomunikasi dengan publik mengenai berbagai isu penting. Analisis tertulis singkat yang disampaikan di surat kabar merupakan bagian dari pekerjaan analis di dalam memengaruhi para pengambil kebijakan maupun masyarakat. Teknik presentasi. Menyampaikan gagasan secara lisan atas sebuah usulan kebijakan merupakan keahlian yang harus dimiliki oleh seorang analis kebijakan. Teknik presentasi secara efektif perlu dipelajari agar gagasan yang disampaikan bisa mencapai kepada audiens yang dituju. Apakah kita sedang bicara dengan warga masyarakat? Atau kita sedang berdialog dengan politisi? Atau kita sedangkan meyakinkan pengambil kebijakan? Atau kita sedang berdebat dengan ilmuwan? Atau kita sedang
51 bicara dengan birokrat pelaksana program? Dengan audiens yang berbeda, seorang analis kebijakan harus mampu menyampaikan dengan cara yang berbeda. Cara argumentasi harus berbeda. Cara menyajikan dan membaca datanya berbeda. Seorang pengambil kebijakan yang hanya punya waktu untuk mendengarkan gagasan kita tidak lebih dari 10 menit harus diberi informasi penting tanpa harus menyajikan data statistik dan rumusan kuantitatif yang canggih. Sedangkan akademisi yang dimintai pendapat untuk mengkritisi gagasan seorang analis kebijakan harus mendapatkan informasi ilmiah dan akademis secara lebih komprehensif. Teknik advokasi kebijakan. Kegiatan advokasi kebijakan adalah upaya untuk memengaruhi dan mendesak pengambil kebijakan untuk memperbaiki atau merubah kebijakan publik. Untuk itu, seorang analis harus mampu melakukan advokasi dengan berbagai cara. Keahlian advokasi yang harus dimiliki antara lain: (1) melakukan langkah legislasi dengan pengajuan konsep tandingan (counter draft), hak uji material (judicial review), dan menguji di pengadilan melalui sebuah kasus (litigation); (2) melakukan lobi, strategi negosiasi, mediasi, kolaborasi; (3) melakukan kampanye, unjuk rasa, protes, demonstrasi, boikot, pendidikan politik, dan lain-lain. Teknik jejaring. Efektivitas advokasi kebijakan memerlukan mobilisasi kekuatan berbagai pemangku kepentingan (stakeholder) untuk menekan para pengambil kebijakan. Untuk itu, seorang analis kebijakan tidak bisa bekerja sendirian. Untuk substansi kebijakan, seorang analis harus mampu membangun jaringan dengan para ahli yang bersesuaian dengan isu yang akan diubah. Dengan mobilisasi pakar, konsep tandingan bisa dihasilkan dengan argumen yang lebih kuat. Sedangkan yang terkait dengan judicial review atau litigation, seorang analis kebijakan memerlukan dukungan
52 praktisi hukum yang mampu melakukan langkah-langkah secara cepat dan tepat. Dalam hal mobilisasi dukungan, seorang analis kebijakan harus mampu mengidentifikasi berbagai kekuatan yang ada. Setidaknya ada tiga bentuk dukungan yang akan memperlancar pekerjaan analis kebijakan dalam memengaruhi perubahan kebijakan: (1) kelompok pendukung, yang berkaitan dengan mereka yang memberikan dukungan dana, logistik, informasi dan akses; (2) kelompok pemikir, yaitu mereka yang merumuskan konsep dan strategi; dan (3) kelompok garis depan, yaitu mereka yang bekerja di lapangan untuk melakukan lobi, juru bicara, dan penggalang kekuatan. Selain itu, mereka harus mampu mengidentifikasi siapa lawan dan siapa kawan, bagaimana memperkuat dukungan dan bagaimana memperlemah oposisi. Bagaimana mengembangkan isu untuk mencari dukungan dan bagaimana membangun isu untuk memperlemah lawan. Substansi kebijakan. Seorang analis kebijakan terdiri atas dua kelompok: generalis dan spesialis. Bagi analis kebijakan junior, pada umumnya mereka adalah generalis yang bekerja untuk membantu para analis kebijakan senior seperti mengumpulkan data, mengolah data dan menyajikan data. Para analis kebijakan yang senior biasanya bekerja sebagai seorang spesialis seperti analis kebijakan pendidikan, analis kebijakan bidang kesehatan, analis kebijakan bidang keamanan, analis kebijakan bidang energi, analis kebijakan bidang transportasi, dan lain-lain. Untuk itu, pemahaman tentang substansi kebijakan bagi para analis kebijakan senior sangat penting. Misalnya, seorang analis kebijakan bidang transportasi perlu memahami bagaimana praktik kebijakan transportasi di berbagai negara: apa saja kebijakan untuk mengurangi kemacetan; apa konsekuensi yang harus dilakukan untuk menerapkan sebuah kebijakan transportasi
53 (nomor ganjil/genap; three-in-one; satu arah); dan, bagaimana kontrol agar kebijakan bekerja secara efektif. Teknik menyusun strategi kebijakan. Peran analis kebijakan bukan berhenti pada diterimanya sebuah usulan kebijakan oleh pengambil kebijakan dalam bentuk pengesahan kebijakan. Sebuah kebijakan hanya akan bekerja ketika apa yang sudah diadopsi bisa dijalankan secara kongkrit. Untuk itu, seorang analis kebijakan harus memahami bagaimana sebuah kebijakan harus dijalankan secara efektif. Ada banyak isu yang terkait dengan strategi kebijakan yang harus dipahami: bagaimana desain implementasi yang efektif, bagaimana mengelola sumberdaya yang tersedia, bagaimana mengukur keberhasilan, bagaimana mengevaluasi kebijakan, bagaimana memobilisasi pemangku kepentingan, dan lain-lain. Strategi implementasi kebijakan selain merupakan proses manajerial juga merupakan proses politik. Sebagai proses manajerial, implementasi sebuah kebijakan memiliki berbagai alternatif: dilakukan oleh organisasi yang terpusat (centralized) atau dilakukan oleh organisasi yang terdesentralisasi di masing-masing unit (decentralized); dilakukan oleh institusi pemerintah atau organisasi non pemerintah dengan cara memberikan investasi kepada pihak swasta. Sedangkan yang berkaitan dengan proses politik adalah bahwasanya program-program yang sudah dirumuskan bisa jadi akan ada kelompok yang mengganggu bekerjanya sebuah organisasi. Seorang analis kebijakan diperlukan untuk menyatukan kekuatan yang ada agar sinergis menuju cita-cita yang diharapkan. G. Posisi Analis Kebijakan dalam Struktur Birokrasi Ada banyak model yang bisa digunakan untuk menempatkan analis kebijakan dalam rangka membantu para pengambil kebijakan.
54 Badan Penelitian dan Pengembangan. Pemerintah dapat menempatkan para analis kebijakan di dalam badanbadan penelitian pemerintah. Mereka ditempatkan sebagai peneliti di badan-badan tersebut dan bisa membantu para pengambil kebijakan secara lintas unit. Misalnya, mereka yang bekerja di badan penelitian di bawah Kementrian Dalam Negeri bisa membantu berbagai direktorat jenderal seperti Direktorat Jenderal Otonomi Daerah, Direktorat Jenderal Pembangunan Desa, Direktorat Jenderal Pembangunan Daerah, dan lain-lain. Peran analis kebijakan tersebut adalah melakukan berbagai kajian yang nantinya akan diolah menjadi informasi kebijakan. Analis kebijakan bisa memproduksi hasil penelitian sendiri sebagai wujud untuk menghasilkan evidence-based policy. Unit Khusus Kelompok Jabatan Analis Kebijakan Selain di Badan Penelitian dan Pengembangan, Pemerintah bisa membentuk unit khusus yang menampung kelompok tenaga analis kebijakan. Cara kerja mereka bisa menjadi semacam intermediary yang menerjemahkan hasil-hasil penelitian untuk dijadikan input kebijakan. Dengan menempatkan para analis kebijakan di unit tersendiri, mereka bisa menjadi kelompok think tank yang memikirkan berbagai kebijakan strategis dalam sebuah institusi. Mereka tidak perlu harus melakukan penelitian sendiri melainkan cukup memanfaatkan hasil-hasil kajian orang lain. Unit-Unit Teknis Selain bisa menempatkan analis kebijakan di bawah badan-badan penelitian, para analis kebijakan bisa ditempatkan langsung di bawah unit teknis yang membutuhkan. Masing-masing direktorat jenderal bisa memiliki analis kebijakan yang membantu sehari-hari dalam
55 pengambilan keputusan. Mereka yang ditempatkan di unit-unit teknis akan terkonsentrasi pada kebijakan teknis tertentu. Lembaga Legislatif. Sama halnya dengan yang ada dalam birokrasi, para analis kebijakan yang bekerja di lembaga legislatif bisa ditempatkan di berbagai struktur. Mereka bisa bekerja di badan penelitian dan pengembangan yang ada di legislatif yang membantu siapapun anggota dewan ketika merumuskan kebijakan atau menyusun undang-undang. Mereka bisa juga diminta membantu di masing-masing komisi yang ada sesuai dengan bidang dan tugas komisi. Pilihan yang lain adalah mereka ditempatkan langsung kepada setiap anggota dewan di dalam mengakomodasi aspirasi publik yang nantinya harus menjadi peraturan pemerintah. Penempatan analis kebijakan dalam lembaga legislative sangat diperlukan mengingat lembaga ini banyak menghasilkan aturan-aturan hukum yang merupakan rumusan kebijakan. Dengan kualitas anggota dewan yang sangat beragam, peran analis berfungsi memberikan masukan-masukan substansi setiap kebijakan yang dihasilkan oleh lembaga legislatif tersebut. Di Luar Struktur Birokrasi Pemerintah bisa mengalokasikan dana kepada lembaga swasta yang memiliki analis kebijakan yang kredibel. Lembaga ini diberi mandat untuk melakukan kajian-kajian yang dibutuhkan untuk memperbaiki kebijakan-kebijakan yang ada. Pemerintah juga bisa meminta lembaga swasta tersebut untuk merekrut analis yang dibutuhkan untuk menyelesaikan isu-isu tertentu.
56 H. Latihan 1. Apakah yang dimaksud dengan systematic review dan apa manfaatnya dalam pembuatan kebijakan? 2. Bagaimana peran yang dapat dilakukan oleh analis kebijakan dalam mendorong proses deliberatif pembuatan kebijakan publik?
57 BAB V PENUTUP A. Kesimpulan Dalam modul konsep dan studi kebijakan ini telah diuraikan tentang pentingnya kebijakan dalam pemerintahan modern, proses/siklus kebijakan serta tantangan kebijakan. Secara khusus dalam bagian tentang tantangan kebijakan dijelaskan lebih mendalam konsep evidence-based policy (EBP). Evidence-based ini akan memberikan informasi mengenai ketepatan masalah kebijakan, sehingga dapat dimanfaatkan oleh aktor kebijakan sebagai dasar pijakan dalam pengambilan keputusan dan juga memberikan informasi mengenai kemungkinan dampak pelaksanaan kebijakan serta gambaran efektivitas pelaksanaannya. Salah satu metode yang saat ini menjadi referensi analis kebijakan adalah Systematic Review (Reviu Sistematik). Metode ini berkembang ketika melihat kondisi maraknya penelitian dilakukan berbagai pihak dan juga ‘kemiripan’ aspek yang diteliti. Masih dengan mengedepankan perbaikan dan perubahan, konsep utama SR adalah untuk menyelesaikan masalah publik, pilihan kebijakan yang dapat dilakukan berakhir pada 4 pilihan utama. Mempertahankan kebijakan, mengimitasi kebijakan yang berhasil, memodifikasi atau menghentikan kebijakan bahkan mengganti kebijakan adalah strategi utama dalam keputusan kebijakan. Melalui pemahaman tentang EBP maupun Systematic Review seorang Analis Kebijakan diharapakan dapat menggunakannya untuk memperkuat perannya dalam rangka membantu para pengambil kebijakan dalam birokrasi pemerintah.
58 B. Tindak Lanjut Mata ajar konsep studi kebijakan ini berorientasi membekali peserta tentang dasar-dasar konsep kebijakan publik. Secara mendalam telah diuraikan juga peran negara dalam pemerintahan serta pembangunan, proses pembuatan kebijakan, makna dari evidence-based dalam kebijakan, dan peran Analis Kebijakan dalam birokrasi pemerintah. Melalui pemahaman secara menyeluruh materi mata ajar ini diharapkan analis kebijakan dapat memahami konsep kebijakan publik yang berdasarkan evidence. Materi ini juga berkaitan dengan materi analisis kebijakan serta dokumentasi saran kebijakan. Setelah memahami konsep studi kebijakan, dan teknik analisis kebijakan, analis perlu memiliki kemampuan untuk mendokumentasikan hasil analisis tersebut dalam dokumentasi saran kebijakan.
59 DAFTAR PUSTAKA Anderson. James E. 1979. Public Policy Making. New York: Holt, Rinehart, and Winston. Cooney, S., et al. (2007). Evidence Based Programs: an Overview. What Works, Wisconsin Issue 6. University of Wisconsin–Madison and University of Wisconsin–Extension. Dewey. John. 1927. The Public and Its Problem. New York: Holt. Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Prentince-Hall. Englewood Cliffs. Dunn, William N. 2004. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Pearson-Prentince Hall. Englewood Cliffs. Dye, Thomas. 1972. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentince-Hall, Eaglewood Cliffs. Dye, Thomas. 1975. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentince-Hall. Eko, S.,Sujito, A., dan Kurniawan, B. 2013. Mutiara Perubahan: Inovasi dan Emansipasi Desa dari Indonesia Timur. Yogyakarta: ACCESS Phase II dan IRE Yogyakarta. Fatimah, E., dan Eko Prasojo, 2015. Modul 5 Pelatihan Analis Kebijakan. Jakarta: Dicetak oleh Knowledge Sector Initiative. Freiberg, Arie dan W.G. Carson. 2010. The Limits to Evidence-Based Policy: Evidence, Emotion and Criminal Justice. Australian Journal of Public Administration, 69(2), halaman 152-164. Friedrich, Carl. 2007. “Public Policy and The Nature of Administrative Responsibility” dalam Carl J. Friedrich dan E.S. Mason (ed.), Public Policy: 3- 24. Cambridge, MA: Harvard University Press. Hogwood, B.W., dan L.A. Gunn. 1984. Policy Analysis for the Real World. London: Oxford University Press. Hughes, O. 2012. Public Administration and Management (4th ed). Basingstoke: Macmillan Press. Irawati, E., Widaningrum, A. 2015. Modul Pelatihan Analis Kebijakan. Jakarta: Dicetak oleh Knowledge Sector Initiative. Kay, A. 2006. The Dynamics of Public Policy: Theory and Evidence. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Leichter, Howard M. 1979. A Comparative Approach to Policy Analysis: Health Care Policy in Four Nations. London: Cambridge University Press.
60 Lemay, M.C. 2002. Public Administration: Clashing Values in the Administration of Public Policy. Belmont, CA: Wardsworth, Thompson Learning. Lester, J.P. dan J. Stewart. 1996. Public Policy: An Evolution Approach. Boston: Cengage Learning. Moore, M.H. 2014. Public Value Accounting: Establishing the Philosophical Basis. Public Administration Review, 74(4), halaman 465-477. OECD . Governance in Transition (1995) dan Governance for the Future (2000) Pawson, Ray. 2006. Evidence-based Policy: a Realist Perspective. London: Sage Publications Ltd. Purwanto, Erwan A., dkk. 2015. Mengembangkan Profesi Analis Kebijakan. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Quah, Jon S. T, .2016. The Role of the Public Bureaucracy in Policy Implementation in Five ASEAN Countries, Cambridge University Press Riggs, Fred W., 1971, “The Sala Model: An Ecological Approach to the Study of Comparative Administration”, Readings in Comparative Public Administration (Edited by Nimrod Raphaely), Boston: Allyn dan Bacon, Inc. Scarvada, A.J., Tatiana Bouz dine-Chameeva, Susan Meyer Goldstein, Julie M. Hays, Arthur V. Hill. 2004. A Review of the Causal Mapping Practice and Research Literature. Second World Conference on POM and 15 th Annual POM Conference, Cancun, Mexico, April 30 -May 3, 2004. Shafritz, J.M., dan E.W. Russel. 1997. Introducing Public Administration. New York: Addison-Wesley Educational Publishers Inc. Sharkansky, I. 1970. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham Publishing. Somit, A. dan S.A. Peterson. 2003. Human Nature and Public Policy: An Evaluationary Approach. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Subarsono, A. 2006. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Thacher D., Rein R. Managing value conflict in public policy. Governance The Economist, 23 Agustus, 2013 Turner, C. 2013. The War on Science: Muzzled Scientists and Wilful Blindness in Stephen Harper’s Canada, Vancouver, Greystones Book
61 DAFTAR ISTILAH Kebijakan publik : Secara umum, kebijakan publik mengacu pada segala tindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan-tujuannya, dan diformalkan dalam bentuk regulasi maupun non regulasi. Evidence : Informasi kebijakan yang dihasilkan dari kajian dan analisis kebijakan publik untuk mendukung proses pengambilan keputusan oleh pembuat kebijakan. Policy Brief : Dokumen ringkas yang berfokus pada isu kebijakan tertentu yang membutuhkan perhatian pengambil kebijakan, yang memaparkan alasan/rasional pemilihan alternatif kebijakan tertentu yang ada pada tataran perdebatan kebijakan. Policy Paper : Dokumen penelitian berfokus pada isu kebijakan tertentu yang memberikan rekomendasi yang jelas bagi para pembuat kebijakan yang untuk bertujuan memberikan argumen yang komprehensif dan persuasif membenarkan rekomendasi kebijakan. Meta Analysis : Metode analisis dengan mengumpulkan hasil berbagai kajian kemudian diintegrasikan sehingga menghasilkan sebuah sintesis sebagai sebuah hasil analisis baru. Systematic Review : Metode analisis untuk memberikan rekomendasi kebijakan dalam waktu yang relatif lebih singkat dengan memanfaatkan hasil-hasil penelitian yang telah dilakukan dan untuk menemukan unsur kebaruan (novelty) dari rekomendasi yang dihasilkan agar menarik perhatian pemerintah.
62 Modul II: ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA REPUBLIK INDONESIA 2017
63 DAFTAR ISI MODUL II DAFTAR ISI ........................................................................................................ 63 DAFTAR TABEL ............................................................................................... 65 DAFTAR GAMBAR ........................................................................................... 65 DAFTAR DIAGRAM ......................................................................................... 66 DAFTAR KOTAK .............................................................................................. 66 BAB I PENDAHULUAN ................................................................................... 67 A. Latar Belakang ....................................................................................... 67 B. Deskripsi Singkat .................................................................................. 68 C. Tujuan Pembelajaran .......................................................................... 69 D. Materi Pokok dan Sub Materi Pokok ............................................ 70 BAB II Pengantar Analisis Kebijakan Publik ...................................... 73 A. Indikator Hasil Belajar ....................................................................... 73 B. Makna dan Konsep Dasar Analisis Kebijakan Publik ............. 73 C. Peran Analis kebijakan dalam Proses Kebijakan ..................... 76 D. Kerangka Analisis Kebijakan ........................................................... 83 E. Jenis Analisis Kebijakan ..................................................................... 86 F. Tugas dan Kompetensi Analis Kebijakan .................................... 87 G. Latihan ...................................................................................................... 92 BAB III ANALISIS PERMASALAHAN DALAM KEBIJAKAN PUBLIK . 93 A. Indikator Hasil Belajar ....................................................................... 93 B. Permasalahan Publik .......................................................................... 93 C. Tipologi Masalah ................................................................................... 97 D. Tahapan dalam Perumusan Masalah ............................................ 99 E. Penyajian Analisis Permasalahan .................................................. 103 F. Latihan ...................................................................................................... 112 BAB IV REGULATORY IMPACT ANALISYS (RIA) ..................................... 113 A. Indikator Hasil Belajar ....................................................................... 113 B. Pengertian dan Pemanfaatan RIA .................................................. 113 C. Tahapan untuk Melakukan RIA ....................................................... 119 D. Analisis Stakeholder.............................................................................. 122 E. Pemetaan Regulasi (Regulatory Mapping)................................... 125 F. Tahap Pelaksanaan RIA....................................................................... 128 G. Penyajian Lampiran RIA (RIAS) ...................................................... 135 H. Tantangan Pemanfaatan RIA untuk Pengambilan Keputusan Publik ....................................................................................................... 139 I. Contoh Pemanfaatan RIA .................................................................. 145
64 J. Latihan ...................................................................................................... 148 BAB V KONSEP DASAR ANALISIS BIAYA MANFAAT (COST BENEFIT ANALYSIS /CBA) ............................................................................. 149 A. Indikator Hasil Belajar ....................................................................... 149 B. Pengertian CBA ..................................................................................... 149 C. Sejarah Pemanfaatan CBA dalam Kegiatan Publik .................. 152 D. Pendekatan Dalam CBA ...................................................................... 155 E. Jangka Waktu Analisis CBA ............................................................... 166 F. Tahapan CBA........................................................................................... 169 G. Tantangan dan Peluang CBA dalam Pengambilan Keputusan Publik ........................................................................................................ 173 H. Sebuah Contoh Sederhana ................................................................ 179 I. Latihan ...................................................................................................... 181 BAB VI PENUTUP ........................................................................................... 182 A. Simpulan .................................................................................................. 182 B. Tindak Lanjut ......................................................................................... 183 DAFTAR PUSTAKA .......................................................................................... 184 DAFTAR ISTILAH ............................................................................................ 188
65 DAFTAR TABEL MODUL II Tabel 2.1 Tiga Pendekatan dalam Analisis Kebijakan ............................ 84 Tabel 2.2 Pemilahan Analisis Kebijakan menurut Hill ........................... 86 Tabel 2.3 Perbedaan antara Penelitian Ilmu Sosial dan Penelitian Kebijakan ............................................................................................. 89 Tabel 3.1 Tipologi Permasalahan Publik berdasar Strukturnya ........ 97 Tabel 3.2 Tipologi Permasalahan Publik berdasar Implikasi Penyelesaiannya ........................................................... 98 Tabel 4.1 UU No. 1 tahun 2014 tentang perubahan atas UU 27 tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil ........................................................................................................ 126 Tabel 5.1 Beberapa jasa yang dihasilkan oleh ekosistem melalui fungsi pengaturan lingkungan dan fungsi habitat. ............... 157 Tabel 5.2 Beberapa Metode Pendekatan Valuasi Ekonomi .................. 159 Tabel 5.3 Kriteria Ekonomi Pengambilan Keputusan ............................ 162 Tabel 5.4 Kerangka Waktu Analisis CBA ..................................................... 167 Tabel 5.5 Identifikasi Biaya dan Manfaat Kebijakan Relokasi PASTY 180 DAFTAR GAMBAR MODUL II Gambar 2.1 Tiga Elemen Sistem Kebijakan ................................................... 76 Gambar 2.2 Analisis Kebijakan yang Berorientasi Pada Masalah ......... 80 Gambar 2.3 Hubungan Antar Peran Pembuat Kebijakan Dengan Analis Kebijakan dalam Menghasilkan Informasi Kebijakan ....... 82 Gambar 2.4 Konfigurasi Analisis Kebijakan .................................................. 90
66 DAFTAR DIAGRAM MODUL II Diagram 3.1 Tahapan Perumusan Masalah ................................................... 100 Diagram 3.2 Model Analisis Pohon Masalah ................................................. 105 Diagram 3.3 Analisis Pohon Masalah Industri Kerajinan Kayu Bantul 106 Diagram 3.4 Kerangka Analisis Masalah Model Tulang Ikan .................. 108 Diagram 3.5 Fishbone Analisis Terkait dengan Permasalahan Rendahnya Kualitas Lulusan Diklat......................................... 109 Diagram 3.6 Permasalahan Ketahanan Pangan di Kabupaten “Makmur 110 Diagram 3.7 Analisis permasalahan Sampah di Kabupaten “Sentosa” ........................................................................................... 112 Diagram 4.1 Langkah Makro untuk Melakukan RIA .................................. 121 Diagram 4.2 Matriks Interest Versus Power ................................................. 123 Diagram 4.3 Matriks Stakeholder Kunci........................................................... 124 Diagram 4.4 Tahapan Pelaksanaan RIA .......................................................... 129 DAFTAR KOTAK MODUL II Kotak 3.1 Penjabaran Analisis Permasalahan Ketahanan Pangan di Kabupaten “Makmur”....................................................................... 111 Kotak 5.1 Menilai jasa ekosistem........................................................................ 156 Kotak 5.2 Beberapa pendekatan yang dapat digunakan dalam melakukan Valuasi Ekonomi........................................................... 159 Kotak 5.3 Sosial Discount Rate ............................................................................. 161 Kotak 5.4 Kriteria Ekonomi Pengambilan Keputusan ............................... 162 Kotak 5.5 Identifikasi Kerugian Kerusakan Kawasan Pesisir.................. 170 Kotak 5.6 Identifikasi Manfaat Kawasan Pesisir ......................................... 171 Kotak 5.7 Valuasi Ekonomi Kawasan Pantai.................................................. 172
67 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Persoalan-persoalan kebijakan dapat timbul karena kualitas kebijakan yang buruk. Kualitas kebijakan yang buruk dapat terjadi karena kurangnya pertimbangan terhadap dampak-dampak yang timbul dari sebuah kebijakan. Kualitas kebijakan yang buruk juga bisa terjadi karena ketidakmampuan dalam merumuskan masalah publik dengan tepat sehingga berimbas pada pilihan-pilihan kebijakan yang diambil. Kemampuan analisis kebijakan merupakan kompetensi inti yang perlu dimiliki analis kebijakan. Di dalamnya termasuk kemampuan perumusan masalah publik dan menggunakan berbagai tehnik analisis kebijakan untuk mengkaji pilihan-pilihan kebijakan baik itu pada tahap perumusan kebijakan, monitoring, maupun evaluasi kebijakan. Kebijakan publik disusun dan diimplementasikan untuk mengatasi permasalahan sehingga permasalahan tersebut dapat diantisipasi dan mencapai tujuan yang diharapkan. Penetapan kebijakan memerlukan analisis yang mendalam untuk dapat menghasilkan kebijakan publik yang tepat dan memberikan manfaat serta mampu menyelesaikan permasalahan-permasalahan publik. Kondisi kebijakan di Indonesia memperlihatkan kualitas kebijakan yang seringkali tidak mempertimbangkan dengan baik berbagai dampaknya. Kualitas regulasi di Indonesia sebagai salah satu jenis intrumen kebijakan juga dapat dikatakan masih belum baik dan seringkali kurang mempertimbangkan dampak yang timbul dari implementasi regulasi tersebut. Terdapat sejumlah metode untuk menganalisa permasalahan publik dan melakukan analisis kebijakan. Dengan mempertimbangkan kualitas kebijakan dan persoalan kebijakan di Indonesia, tehnik Regulatory Impact Analysis (RIA) dan Cost and Benefit Analysis (CBA) diperkenalkan untuk
68 memperkuat kompetensi dalam analisis kebijakan. Pengenalan materi RIA kepada analisis juga diarahkan untuk turut memperkuat upaya pemerintah dalam menghasilkan better regulation. Pengenalan materi ini juga diharapkan dapat mendorong tersedianya hasil analisis kebijakan yang memberikan pilihan alternatif solusi untuk memecahkan permasalahan dan mencapai tujuan yang memberikan dampak positif dan meminimalisir cost yang ditimbulkan akibat kebijakan publik. B. Deskripsi Singkat Modul ini dikembangkan untuk membekali peserta pelatihan dengan kemampuan untuk memiliki pemahaman tentang dinamika dan konteks kebijakan publik di Indonesia melalui konsepsi analisis kebijakan, manfaat analisis kebijakan, teknik analisis kebijakan, saran kebijakan dan pengambilan keputusan dan praktek teknik analisis kebijakan. Modul disajikan secara interaktif, melalui kombinasi metode ceramah interaktif, tanya jawab, dan diskusi. Modul ini terdiri dari lima bab yang terdiri dari pendahuluan, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Analisis Permasalahan Dalam Kebijakan Publik, Regulatory Impact Assessment (RIA), Cost Benefit Analysis (CBA) dan penutup. Pengantar Analisis kebijakan Publik akan menjelaskan tentang makna dan konsep analisis kebijakan, Peran Analis kebijakan dalam Proses Kebijakan, Kerangka Analisis Kebijakan, Jenis Analisis Kebijakan, dan Tugas dan Kompetensi Analis Kebijakan. Selanjutnya Langkah dalam melakukan analisis kebijakan berupa langkah dalam melakukan analisis kebijakan beserta tahapan-tahapan pekerjaannya akan dijelaskan pada sub mata pelatihan selanjutnya. Tahapan-tahapan tersebut dimulai dari analisis permasalahan, penyusunan aternatif pilihan, analisis alternatif pilihan, dan pemilihan alternatif. Sebagai pelengkap dari mata diklat ini akan diberikan Cost Benefit Analysis (CBA) sebagai salah satu alat yang dapat digunakan
69 sebagai bahan pertimbangan pengambilan keputusan public. Selain itu juga akan dijelaskan bagaimana menyusun dokumen Regulatory Impact Analysis (RIA) yang merupakan sebuah proses yang sistematis yang digunakan untuk menguji dan mengukur kemungkinan dampak dari kebijakan yang diajukan dengan menggunakan salah satu metode analisis tertentu. Agar tujuan dari mata diklat ini tercapai yaitu peserta dapat memahami analisis kebijakan dan dapat melakukan praktek analisis kebijakan maka modul mata pelatihan ini didesain untuk tujuan tersebut. Pertama peserta diberikan pengetahuan terkait dengan konsep dan teori tentang analisis kebijakan beserta langkah-langkah dan metodenya selanjutnya peserta langsung mempraktekkan langkah-langkah dan metode yang diajarkan tersebut di kelas. Untuk itu agar mempermudah dalam praktek, diperlukan adanya kasus-kasus terkait topik tertentu untuk dijadikan sebagai bahan praktek pembelajaran yang hasilnya berupa naskah analisis kebijakan kasus tertentu. C. Tujuan Pembelajaran Setelah mengikuti pembelajaran pada mata ajar ini diharapkan peserta diklat akan mampu menjelaskan konsepsi analisis kebijakan publik, serta mampu menganalisis opsi kebijakan yang baik, yang dinilai dari kemampuan peserta dalam: 1. menjelaskan konsepsi analisis kebijakan yang secara rasional bisa dijalankan; 2. menghitung manfaat analisis kebijakan 3. menjelaskan berbagai teknik dalam analisis kebijakan; 4. menjelaskan peran, tugas dan kompetensi Analis Kebijakan; 5. memahami tahapan dalam perumusan masalah; 6. melakukan analisis permasalahan publik dan menyajikan hasil analisis permasalahan publik;
70 7. menunjukkan berbagai kriteria yang digunakan dalam pengambilan keputusan; 8. mendemonstrasikan penggunaan teknik analisis sesuai dengan kriteria penilaian/pengambilan keputusan; 9. merumuskan berbagai alternatif kebijakan yang bermanfaat 10. memahami pemanfaatan Regulatory Impact Analysis (RIA); 11. memahami tahapan untuk melakukan RIA ; 12. melakukan analisis stakeholder; 13. melakukan Pemetaan Regulasi (Regulatory Mapping); 14. melakukan RIA; 15. menyusun laporan RIA; 16. menghitung manfaat analisis kebijakan (aspek ekonomi, politik, sosial dan lainnya); 17. memahami pemanfaatan Cost Benefit Analysis (CBA) untuk analisis kebijakan publik; 18. memahami penggunaan metode Pendekatan Valuasi Ekonomi; 19. memahami berbagai kriteria ekonomi pengambilan keputusan; 20. memahami kerangka waktu analisis CBA; 21. melaksanakan CBA. D. Materi Pokok dan Sub Materi Pokok Materi dan sub materi pokok yang akan dibahas dalam modul ini adalah sebagai berikut: 1. Pengantar Analisis Kebijakan Publik a. Indikator Hasil Belajar b. Makna dan Konsep Dasar Analisis Kebijakan Publik c. Peran Analis kebijakan dalam Proses Kebijakan d. Kerangka Analisis Kebijakan
71 e. Jenis Analisis Kebijakan f. Tugas dan Kompetensi Analis Kebijakan g. Latihan 2. Analisis Permasalahan Dalam Kebijakan Publik a. Indikator Hasil Belajar b. Permasalahan Publik c. Tipologi Masalah d. Tahapan Dalam Perumusan Masalah e. Penyajian Analisis Permasalahan f. Latihan 3. Regulatory Impact Analisys (RIA) a. Indikator Hasil Belajar b. Pengertian Dan Pemanfaatan RIA c. Tahapan Untuk Melakukan RIA d. Analisis Stakeholder e. Pemetaan Regulasi (Regulatory Mapping) f. Tahap Pelaksanaan RIA g. Penyajian Lampiran Ria (RIAS) h. Tantangan Pemanfaatan RIA untuk Pengambilan Keputusan Publik i. Contoh Pemanfaatan RIA j. Latihan 4. Konsep Dasar Analisis Biaya Manfaat (Cost Benefit Analysis/ CBA) a. Indikator Hasil Belajar b. Pengertian CBA c. Sejarah Pemanfaatan CBA dalam Kegiatan Publik d. Pendekatan dalam CBA e. Jangka Waktu Analisis CBA f. Tahapan CBA
72 g. Tantangan dan Peluang CBA dalam Pengambilan Keputusan Publik h. Sebuah Contoh Sederhana i. Latihan 5. Penutup a. Kesimpulan b. Tindak Lanjut
73 BAB II PENGANTAR ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK A. Indikator Hasil Belajar Setelah mempelajari bab ini, peserta diharapkan dapat: 1. mampu menjelaskan konsepsi analisis kebijakan yang secara rasional bisa dijalankan; 2. mampu menghitung manfaat analisis kebijakan 3. mampu menjelaskan berbagai teknik dalam analisis kebijakan; 4. mampu menjelaskan peran, tugas dan kompetensi Analis Kebijakan. B. Makna dan Konsep Dasar Analisis Kebijakan Publik Kebijakan publik sebagai suatu tindakan pemerintah yang ditujukan untuk memecahkan permasalahan-permasalahan yang ada di masyarakat dalam kondisi lingkungan tertentu dalam prakteknya bukanlah merupakan pekerjaan yang mudah. Seiring dengan perkembangan jaman, pemerintah memerlukan banyak pertimbangan dan alternatif-alternatif kebijakan untuk menyelesaikan masalah publik yang kian kompleks. Analisis kebijakan publik lebih lazim dikenal pada sektor publik dibandingkan dengan sektor swasta karena beberapa hal, yaitu (Indiahono, 2009): Pertama, sektor publik terdiri banyak aktor dan kepentingan membutuhkan metode yang lebih lengkap untuk menyelesaikan masalah yang dihadapinya. Dengan banyaknya aktor, kepentingan, dan kompleksitas masalah, maka alaternatifalternatif kebijakan yang dibutuhkan menjadi lebih banyak karena untuk lebih memuaskan banyak stakeholders dalam hal ini publik atau masyarakat jika dibandingkan dengan masalah-masalah yang ada dalam sektor swasta. Kedua, sektor publik memiliki resiko lebih tinggi untuk menghadapi masalah-masalah yang tidak dapat diprediksi, artinya sektor publik lebih memiliki kemungkinan-kemungkinan untuk mendapatkan masalahmasalah baru dari kondisi yang tidak dapat diprediksi sebelumnya.
74 Pemerintah dituntut untuk mengambil kebijakan yang cepat tanpa pengalaman-pengalaman yang terdahulu, untuk itu diperlukan adanya analisis kebijakan. Ketiga, sektor publik memiliki ruang lingkup masalah yang lebih luas ketimbang sektor privat. Pemerintah membutuhkan pertimbangan-pertimbangan yang lebih memiliki cakupan yang luas, dan pertimbangan-pertimbangan yang lebih kompleks ketimbang analisis kebijakan yang dilakukan oleh sektor privat. Dengan mengetahui kompleksitas yang dihadapi oleh pemerintah dalam merumuskan kebijakan tersebut maka diperlukan berbagai informasi yang akurat untuk membantu dalam pembuatan kebijakan. Informasi tersebut disediakan oleh para analis kebijakan melalui aktivitas analisis kebijakan sehingga dapat meningkatkan kualitas pembuatan kebijakan. Kaitan penyediaan informasi dalam pembuatan kebijakan inilah yang merupakan kunci utama dalam analisis kebijakan, seperti dikemukakan oleh beberapa pakar di bidang analisis kebijakan publik berikut ini. Menurut Dunn (2004), analisis kebijakan adalah aktivitas intelektual dan praktis yang ditujuankan menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan tentang dan dalam proses kebijakan. Analisis kebijakan sebagai suatu disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai macam metodologi penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang relevan untuk memecahkan masalah-masalah kebijakan. Oleh karena itu, analisis diperlukan untuk mengetahui substansi kebijakan yang mencakup informasi mengenai permasalahan yang ingin diselesaikan dan dampak yang mungkin timbul sebagai akibat dari kebijakan yang diimplementasikan (Dunn, 2004). Demikian juga E.S. Quade mengemukakan bahwa analisis kebijakan merupakan suatu bentuk analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sedemikian rupa sehingga dapat memberi landasan dari para pembuat kebijakan dalam membuat kebijakan. Analisis kebijakan
75 merupakan penerapan berbagai metode penelitian yang dilakukan oleh seorang atau sekelompok orang analis kebijakan yang bertujuan untuk mendapatkan berbagai data dan mengolahnya menjadi informasi yang relevan terhadap suatu kebijakan (policy information) untuk selanjutnya digunakan membantu merumuskan (formulation) suatu masalah publik. Analisis kebijakan dilakukan dalam proses politik, diletakkan pada konteks sistem kebijakan. Suatu sistem kebijakan atau seluruh pola institusional dimana di dalamnya kebijakan dibuat, mencakup hubungan timbal balik diantara tiga unsur, yaitu kebijakan publik, pelaku kebijakan, dan lingkungan kebijakan. Kebijakan publik merupakan rangkaian pilihan yang kurang lebih saling berhubungan (termasuk keputusan untuk tidak bertindak) yang dibuat oleh badan dan pejabat pemerintah (Dye, 1978). Pelaku kebijakan (policy stakeholders), yaitu para individu atau kelompok individu yang mempunyai andil di dalam kebijakan karena mereka mempengaruhi dan dipengaruhi oleh keputusan pemerintah. Lingkungan kebijakan (policy environment) yaitu konteks khusus dimana kejadiankejadian di sekeliling isu kebijakan terjadi, mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pembuat kebijakan dan kebijakan publik. Sistem kebijakan adalah produk manusia yang subyektif yang diciptakan melalui pilihan-pilihan yang sadar oleh para pelaku kebijakan. Para analis kebijakan tidak berbeda dari aktor-aktor kebijakan lainnya, merupakan pencipta dan hasil ciptaan sistem kebijakan. Gambar berikut menunjukkan elemen dan hubungan yang ada dalam sistem kebijakan.
76 Gambar 2.1 Tiga Elemen Sistem Kebijakan Dari gambar tersebut juga dapat dijelaskan bahwa meskipun dalam berbagai definisi tentang kebijakan publik menyiratkan bahwa pemerintah yang paling memiliki otoritas pembuatan kebijakan, namun dalam praktek terutama di lingkungan negara yang demokratis peran tersebut tentunya tidak selalu menjadi peran dominan dari pemerintah. Seluruh aktor kebijakan, pemerintah dan non pemerintah secara kolektif bisa memberikan kontribusinya. C. Peran Analis kebijakan dalam Proses Kebijakan Salah satu impikasi penting dari pandangan perkembangan pandangan rasional dalam proses kebijakan, yaitu munculnya peran analis kebijakan dalam proses kebijakan. Analis kebijakan tidak secara langsung menentukan kebijakan, tetapi rekomendasi yang mereka hasilkan melalui aplikasi teknik-teknik analisis yang rasional mempengaruhi proses pembuatan kebijakan. Rekomendasi kebijakan dapat berupa berbagai informasi yang dibutuhkan oleh para pembuat kebijakan terkait permasalahan kebijakan. Para pembuat kebijakan seringkali tidak atau kurang memiliki berbagai informasi yang diperlukan dalam pembuatan kebijakan. Di satu sisi para analis kebijakan memiliki berbagai informasi yang dibutuhkan oleh para PELAKU KEBIJAKAN LINGKUNGAN KEBIJAKAN KEBIJAKAN PUBLIK
77 pembuat kebijakan tersebut, oleh karena itulah mereka saling membutuhkan. Terkait dengan penyediaan informasi tersebut, berbagai jenis informasi yang dibutuhkan dalam proses kebijakan dapat bermacam-macam yang dihasilkan oleh para analis kebijakan mulai dari permasalahan kebijakan hingga kinerja kebijakan. Berikut diuraikan beberapa jenis informasi yang yang relevan dengan kebijakan. Sehubungan dengan hal tersebut, Dunn (2004), mengatakan bahwa metodologi analisis kebijakan digunakan untuk menyediakan informasi terkait pertanyaan-pertanyaan: 1. Apa hakekat permasalahan? 2. Kebijakan apa yang sedang atau pernah dibuat untuk mengatasi masalah dan apa hasilnya? 3. Seberapa bermakna hasil tersebut dalam memecahkan masalah? 4. Alternatif kebijakan apa yang tersedia untuk menjawab masalah? 5. Hasil apa yang dapat diharapkan? Jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut membuahkan informasi tentang masalah kebijakan, masa depan kebijakan, aksi kebijakan, hasil kebijakan, dan kinerja kebijakan. Masalah kebijakan (policy problem) adalah nilai, kebutuhan atau kesempatan yang belum terpenuhi, yang dapat diidentifikasi, untuk kemudian diperbaiki atau dicapai melalui tindakan publik. Masa depan kebijakan (policy future) adalah konsekuensi dari serangkaian tindakan untuk pencapaian nilai-nilai dan karena itu merupakan penyelesaian terhadap suatu masalah kebijakan. Informasi mengenai kondisi yang menimbukan masalah adalah sangat penting dalam mengidentifikasi masa depan kebijakan. Namun informasi semacam itu biasanya tidak memadai; masa lalu tidak dapat terulang kembali, dan nilai
78 sendiri setiap saat berubah. Untuk itu analis kebijakan harus memusatkan perhatiannya pada penciptaan informasi tentang masa depan. Tindakan kebijakan (policy action) adalah suatu upaya atau serangkaian upaya dari berbagai alternatif kebijakan yang dirancang untuk mencapai hasil yang bernilai. Hasil kebijakan (policy outcome) merupakan konsekuensi yang teramati dari policy action. Kinerja kebijakan (policy performance) merupakan derajat dimana hasil kebijakan yang ada, memberi kontribusi terhadap pencapaian nilainilai. Kelima tipe informasi kebijakan tersebut dapat dilihat pada gambar 2.2 yang tergambar dalam bentuk segi empat. Kelima tipe informasi tersebut saling berhubungan dan saling tergantung. Tanda panah yang menghubungkan tiap komponen informasi menggambarkan proses-proses dinamis dimana satu tipe informasi dipindahkan ke informasi lain denggan menggunakan prosedur analisis yang tepat. Informasi yang relevan dengan kebijakan merupakan dasar dalam pembuatan berbagai macam klaim pengetahuan, titik awal dalam berargumentasi yang membentuk kemungkinan terbuktinya klaim pengetahuan yang didasarkan pada kritik, tantangan, dan bantahan. Dalam melakukan analisis kebijakan sebagai prosedur pengkajian digunakan adanya prosedur. Peranan prosedur adalah untuk menghasilkan informasi mengenai masalah kebijakan, masa depan kebijakan, tindakan kebijakan, hasil kebijakan, dan kinerja kebijakan. Metodologi analisis kebijakan menggabungkan lima prosedur umum yang lazim dipakai dalam perumusan masalah manusia, yaitu: definisi, prediksi, preskripsi, deskripsi, dan evaluasi. Perumusan masalah (definisi) menghasilkan informasi mengenai kondisi-kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan. Perumusan masalah dapat memberikan informasi kebijakan yang mempersoalkan asumsi-
79 asumsi yang mendasari definisi masalah dan memasuki proses pembuatan kebijakan melalui penyusunan agenda (agenda setting). Perumusan masalah dapat membantu menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis penyebab-penyebabnya, memetakan tujuan-tujuan yang memungkinkan, memadukan pandangan-pandangan yang bertentangan, dan merancang peluang-peluang kebijakan yang baru. Peramalan (prediksi) menyediakan informasi mengenai konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif kebijakan, termasuk tidak melakukan sesuatu. Ini dilakukan pada tahap formulasi kebijakan. Peramalan dapat menguji masa depan yang mungkin terjadi, potensial, dan secara normatif bernilai, mengestimasi akibat dari kebijakan yang ada atau yang diusulkan, mengenali kendala-kendala yang mungkin akan terjadi dalam pencapaian tujuan, dan mengestimasi kelayakan politik dari berbagai pilihan. Rekomendasi (preskripsi) menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan relative dari konsekuensi di masa depan dari suatu pemecahan masalah. Hal ini akan membantu para pembuat kebijakan pada tahap adopsi kebijakan. Rekomendasi membantu mengestimasi tingkat resiko dan ketidakpastian, mengenali eksternalitas dan akibat ganda, menentukan kriteria dalam pembuatan alternative pilihan, dan menentukan pertanggungjawaban administrative bagi implementasi kebijakan Pemantauan (deskripsi) menghasilkan informasi tentang konsekuensi sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternative kebijakan. Ini membantu pembuat kebijakan pada tahap implementasi. Pemantauan membantu menilai tingkat kepetuhan, menemukan akibat-akibat yang tidak diinginkan dari kebijakan dan program, mengidentifikasi hambatan dan rintangan implementasi, dan menemukan letak pihak-pihak yang bertanggungjawab pada setiap tahap kebijakan. Evaluasi, menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan atau pengatasan masalah, ketidaksesuaian antara
80 kinerja kebijakan yang diharapkan dengan yang bear-benar dihasilkan. Sehingga membantu pembuat kebijakan pada tahap penilaian kebijakan terhadap proses pembuatan kebijakan. Evaluasi tidak hanya menghasilkan kesimpulan mengenai seberapa jauh masalah telah terselesaikan, tetapi juga membantu pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari kebijakan, membantu dalam penyesuaian dan perumusan masalah kembali. Kelima prosedur analisis kebijakan tersebut dapat dilihat pada gambar 2.2 yang berbentuk oval yang berguna untuk menggambarkan keterkaitan antara metode-metode dan teknik-teknik analisis kebijakan. Metode analisis kebijakan adalah prosedur umum untuk menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang relevan dengan kebijakan dalam berbagai konteks. Selanjutnya setiap metode tersebut didukung oleh sejumlah teknik, yaitu prosedur yang relative khusus yang digunakan bersama-samma dengan metode-metode tertentu untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan yang lebih sempit. Gambar 2.2 Analisis Kebijakan yang berorientasi pada masalah
81 Gambar 2.2 tersebut menunjukkan kerangka kerja analisis kebijakan yang berpusat pada masalah. Proses analisis kebijakan sebagai sebuah rangkaian aktivitas intelektual yang dilakukan di dalam proses kegiatan yang pada dasarnya bersifat politis. Menurut Dunn (2004), aktivitas politik tersebut dijelaskan sebagai proses pembuatan kebijakan dan divisualisasikan sebagai sebagai serangkaian tahap yang saling bergantung yang diatur menurut urutan waktu : penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan penilaian kebijakan. Analis kebijakan dapat menghasilkan informasi yang relevan dengan kebijakan pada satu, beberapa, atau seluruh tahap dari proses pembuatan kebijakan, tergantung pada tipe masalah yang dihadapi klien yang dibantunya. Analisis kebijakan dilakukan untuk menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan dalam satu atau lebih tahap proses pembuatan kebijakan. Tahap-tahap tersebut mencerminkan aktivitas yang terus berlangsung yang terjadi sepanjang waktu. Aplikasi prosedur dapat menghasilkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan yang secara langsung mempengaruhi asumsi, keputusan, dan aksi dalam satu tahap, yang kemudian secara tidak langsung mempengaruhi kinerja tahap-tahap berikutnya. Berikut gambar yang menggambarkan hubungan antar peran pembuat kebijakan dengan analis kebijakan dalam menghasilkan informasi kebijakan.
82 Gambar 2.3 Hubungan Antar Peran Pembuat Kebijakan Dengan Analis Kebijakan dalam Menghasilkan Informasi Kebijakan Sumber: Diadaptasi dari Dunn (2004)
83 D. Kerangka Analisis Kebijakan E.S. Quade dalam Dunn (2004), mengatakan bahwa analisis kebijakan adalah suatu bentuk analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sedemikian rupa sehingga dapat memberi landasan bagi pembuat kebijakan dalam membuat keputusan. Dalam menghasilkan informasi tersebut digunakan berbagai metode atau pendekatan dari yang paling sederhana hingga yang kompleks yang digunakan untuk menjelaskan berbagai permasalahan mulai dari isu-isu atau masalah-masalah yang terantisipasi hingga mengevaluasi program secara lengkap. Analisis kebijakan menekankan pada sifat praktis dalam menanggapi permasalahan-permasalahan yang muncul dan krisis yang dihadapi oleh pemerintah. Untuk alasan praktis tersebut, analisis kebijakan tidak diciptakan untuk membangun dan menguji teori-teori diskriptif yang umum. Jika penelitian tradisional hanya sekedar menjelaskan keteraturanketeraturan empiris, analisis kebijakan mengkombinasikan dan mentransformasikan substansi dan metode beberapa disiplin, dan lebih jauh lagi menghasilkan informasi yang relevan dengan kebijakan yang digunakan untuk mengatasi masalah-masalah publik tertentu. Selain itu, tujuan analisis kebijakan berkembang melampaui produksi “fakta”, karena di sini para analis kebijakan juga berusaha untuk memproduksi informasi mengenai nilai-nilai dan serangkaian tindakan yang dipilih. Karena itu analis kebijakan juga meliputi evalusi kebijakan dan rekomendasi kebijakan. Analis kebijakan diharapkan dapat menghasilkan informasi dan argumen-argumen yang masuk akal mengenai tiga macam pertanyaan, yaitu: 1. Nilai yang pencapaiannya merupakan tolok ukur utama untuk melihat apakah masalah telah teratasi, 2. Fakta, yang keberadaannya dapat membatasi atau meningkatkan pencapaian nilai-nilai, dan
84 3. Tindakan, yang penerapannya dapat menghasilkan pencapaian nilainilai Dalam menghasilkan informasi, seorang analis kebijakan dapat memakai satu atau lebih dari tiga pendekatan analitis, yaitu: empiris, valuatif, dan normatif. Pendekatan empiris ditekankan terutama pada penjelasan berbagai sebab dan akibat dari suatu kebijakan publik tertentu. Pertanyaan utama bersifat faktual (apakah sesuatu ada?), dan jenis informasi yang dihasilkan bersifat deskriptif. Pendekatan valuatif terutama ditekankan pada penentuan bobot atau nilai beberapa kebijakan. Pertanyaannya terkait dengan nilai (Berapa nilainya) dan jenis informasi yang dihasilkan bersifat valuatif. Pendekatan normatif ditekankan pada rekomendasi serangkaian yang akan datang yang dapat menyelesaikan masalah-masalah publik. Pertanyaannya terkait dengan tindakan (apa yang harus dilakukan) dan jenis informasi yang dihasilkan bersifat preskriptif. Tabel 2.1 Tiga Pendekatan dalam Analisis Kebijakan Pendekatan Pertanyaan Utama Jenis Informasi Empiris Adakah dan akankah ada (fakta) Deskriptif dan Prediktif Valuatif Apa manfaatnya (nilai) Valuatif Normatif Apakah yang harus diperbuat (aksi) Preskriptif Selain itu pendekatan analisis kebijakan juga dapat dibedakan menjadi prospektif atau ex ante yang merupakan produksi dan transformasi informasi sebelum aksi kebijakan dimulai dan diimplementasikan,
85 memberikan informasi terkait dengan apa yang akan terjadi dan apa yang harus dilakukan; dan analisis retrospektif atau ex post adalah produksi dan transformasi informasi sesudah aksi kebijakan dilakukan memberikan informasi terkait apa yang terjadi dan perbedaan apa yang dibuat. Diantara keduanya, Dunn (2004) menyebut analisis terintegrasi, yang merupakan bentuk analisis yang mengkombinasikan analisis pada penciptaan dan transfomasi informasi baik sebelum maupun sesudah aksi kebijakan. Analisis terintegrasi ini mempunyai semua kelebihan yang dimiliki oleh semua metodologi analisis prospektif dan retrospektif. Analisis terintegrasi melakukan pemantauan dan evalusi kebijakan secara terus menerus sepanjang waktu. Tidak demikian halnya dengan analisis prospektif dan retrospektif, yang menyediakan lebih sedikit informasi. Analisis kebijakan prospektif cenderung lemah dalam hal keterbatasannya dan ketidakcukupan informasi yang dihasilkannya menyangkut perubahan nilai tujuan dan sasaran yang terjadi setelah suatu kebijakan diimplemnetasikan. Sebaliknya, analisis kebijakan retrospektif lemah dalam hal kemampuannya untuk mengarahkan tindakan-tindakan kebijakan karena sebagian besar terkait pada informasi yang pasif mengenai konsekuensi kebijakan setelah diimplementasikan. Akhirnya, analisis terintegrasi dibangun di atas kekuatan disiplin yang mengkhususkan pada analisis prospektif (seperti ekonomi, teknik system, riset opersi), dan yang menekankan pada analisis retrospektif (seperti ilmu politik, sosiologi, dan hukum. Oleh karena itu analisis yang terintegrasi adalah multidisiplin dalam arti yang sebenarnya.
86 E. Jenis Analisis Kebijakan Selanjutnya apabila dikaitkan antara analisis keijakan dengan proses kebijakan, para analis kebijakan memiliki fokus pada tahap-tahap proses kebijakan yang berlainan, yang mempunyai hubungan tertentu dengan proses kebijakan, misalnya peran kelompok kepentingan dalam pembuatan kebijakan, atau tahapan dalam kebijakan seperti perumusan kebijakan, implementasi kebijakan, atau evaluasi kebijakan. Untuk memahami jenis analisis kebijakan Michael Hill dalam The Policy Process (2005), mengemukakan ada dua jenis analisis kebijakan yaitu analisis tentang suatu/beberapa kebijakan (anaysis of policy) dan analisis untuk (merumuskan suatu atau beberapa kebijakan (analysis for policy). Hill memetakannya sebagai berikut: Tabel 2.2 Pemilahan Analisis Kebijakan menurut Hill Analysis of Policy Analysis for Policy Analysis of policy content Policy evaluation Analysis of policy outputs Information for policy making Analysis of policy process Process advocacy Policy advocacy Dengan melihat konsep Michael Hill tersebut maka pemahaman tentang analisis kebijakan tidak serta merta bahwa analisis kebijakan hanya bertujuan untuk merumuskan kebijakan, namun bisa juga bahwa analisis kebijakan berupa analisis tentang kebijakan. Analisis tentang kebijakan ini biasanya berupa analisis tentang isi (content), baik bersifat kuantitatif maupun kualitatif; analisis tentang hasil (output) suatu kebijakan; analisis tentang proses (process) kebijakan berkaitan dengan bagaimana suatu kebijakan dibentuk dan dilaksanakan dalam suatu lingkungan kebijakan tertentu. Analisis tentang kebijakan bersifat analitis dan deskriptif. Selanjutnya analisis untuk kebijakan dapat berupa evaluasi kebijakan yaitu analisis tentang impak/dampak suatu kebijakan; analisis untuk
87 menyediakan informasi dalam rangka pembuatan keputusan; analisis dalam bentuk advokasi proses kebijakan yang bertujuan untuk memberikan nasehat atau advis kebijakan yang berkenaan dengan implementasi kebijakan; analisis kebijakan dalam bentuk advokasi yang bertujuan untuk menyempurnakan atau meningkatkan kualitas pembuatan kebijakan. Analisis untuk kebijakan bersifat preskriptif, yaitu menyediakan informasi mengenai nilai konsekuensi alternatif kebijakan di masa mendatang. F. Tugas dan Kompetensi Analis Kebijakan Berdasarkan Peraturan Menpan dan RB Nomor 45 Tahun 2013 tentang Jabatan Fungsional Analis Kebijakan dan Angka Kreditnya, tugas pokok Analis Kebijakan yaitu melaksanakan kajian dan analisis kebijakan seperti: 1. Membantu merumuskan cara untuk mengatasi/memecahkan masalah; 2. Menyediakan informasi tentang apa konsekuensi dari alternatif kebijakan; 3. Mengidentifikasi isu publik yang perlu menjadi agenda kebijakan pemerintah. Menurut Dunn (2004), analisis kebijakan adalah aktivitas menciptakan pengetahuan tentang dan dalam proses pembuatan kebijakan. Analisis kebijakan merupakan salah satu proses dari rangkaian proses pembuatan kebijakan, sehingga hasil kajian dan analisis yang dilakukan oleh analis kebijakan tidak akan lengkap jika hasil tersebut tidak diberikan kepada pengambil keputusan atau pembuat kebijakan. Atau dengan kata lain tugas seorang analis kebijakan tidak hanya berhenti menghasilkan pengetahuan berupa informasi kebijakan, namun juga harus mengkomunikasikan informasi kebijakan tersebut kepada pembuat kebijakan yang prosesnya bersifat politis. Seorang analis kebijakan bekerja mengikuti tahapan proses perumusan kebijakan, baik yang bersifat teknokratis maupun politis. Oleh karena itu
88 kompetensi teknokratis dalam melakukan analisis dan kompetensi politis dalam menggalang dukungan agar informasi kebijakan yang dihasilkan dapat diterima oleh pembuat kebijakan menjadi satu kesatuan agar hasil analisis kebijakan bermanfaat bagi pembuat kebijakan. Dalam proses teknokratis, analis diharapkan memiliki kemampuan metodologis dan substansi kebijakan untuk mengolah data menjadi informasi kebijakan, sehingga memudahkan dirinya untuk merumuskan beberapa alternatif pilihan kebijakan. Pilihan-pilihan sebagai alternatif kebijakan tersebut selanjutnya diusulkan kepada pembuat kebijakan. Selanjutnya dalam proses yang bersifat politis, analis kebijakan menggunakan informasi kebijakan untuk menggalang dukungan dari para pemangku kepentingan sehingga tahapan proses perumusan masalah, alternatif sampai dengan pemilihan alternatif. Dalam proses ini seorang analisis perlu memiliki kecakapan politik sehingga mampu menjalin hubungan dengan aktor-aktor kebijakan baik di pemerintah maupun institusi non pemerintah termasuk kelompok masyarakat sipil. Hal ini penting untuk memastikan bahwa informasi kebijakan yang dihasilkan para analis dapat dipahami oleh pemangku kepentingan dan untuk menjadikannya sebagai dapat menjadi basis informasi dalam proses pengambilan keputusan. Oleh karena itu dalam Permenpan dan RB No. 45 Tahun 2013 tentang Jabatan Fungsional Analis Kebijakan dicantumkan kompetensi yang dibutuhkan untuk analis kebijakan yaitu: 1. Kemampuan analisis, kemampuan untuk identifkasi isu/masalah, mengumpulkan data/informasi, mengidentifikasi opsi/alternatif, mengevaluasi keuntungan, biaya dan resiko, dan menyajikan informasi kebijakan/membuat saran kebijakan terbaik, serta mengidentifikasi dampak dalam pelaksanaannya; 2. Kemampuan politis, kemampuan untuk menginformasikan hasil analisis kebijakan, bekerja dalam konteks politik dan membangun jejaring kerja.
89 Dalam melakukan penelitian ada perbedaan antara penelitian social dengan penelitian kebijakan, seperti dapat dilihat pada tabel berikut ini Tabel 2.3 Perbedaan antara Penelitian Ilmu Sosial dan Penelitian Kebijakan No Social Research Policy Research 1 Memberikan pencerahan pada bidang keilmuan Mengembangkan pemahaman terhadap masalah kebijakan 2 Tidak mengembangkan instrument untuk penyelesaian masalah Mengembangkan instrumen/ perangkat yang dapat digunakan untuk mengatasi masalah 3 Lebih sempit/focus dan tidak terlalu kompleks Fenomena yang dibidik lebih luas dan kompleks serta multidisipliner 4 Mencari intepretasi yang lebih mendalam terhadap permasalahan yang dibatasi Cukup puas dengan ‘kebenaran’ yang sifatnya umum/relative kasar 5 Lebih pada kritisme intelektual Lebih cenderung memunculkan kritisme uang didorong motif politik Selain adanya perbedaan tersebut diatas, analisis kebijakan juga mempunyai kekhasan tersendiri antara lain, (Nugroho,2009): 1. Analisis kebijakan dilakukan dengan segera (waktu terbatas) dengan mempergunakan sumber daya yang ada, berbeda dengan penelitian yang mempunyai waktu cukup lama; 2. Berusaha menemukan kebenaran tertinggi, bukan ternikmat seperti analisis politik, meskipun dalam analisis memasukkan variabel political feasibility; 3. Analisis kebijakan tidak hanya mengedepankan perhitungan secara scientifik saja namun terdapat judgement dari analis kebijakan dalam menghasilkan rekomendasi kebijakan. Oleh karena itu jam terbang analis kebijakan mempengaruhi hasil analisis.
90 Gambar berikut memperlihatkan bahwa analis kebijakan perlu memahami bahwa rekomendasi kebijakan mempunyai lima dimensi judgement atau pertimbangan secara nilai untuk membuat keputusan, yaitu: ilmu dan metodologi, sosial-budaya, politik dan legal, manajerial, dan etikal. Gambar 2.4: Konfigurasi Analisis Kebijakan Pertama-tama, adalah pertimbangan keilmuan dan metodologi. Rekomendasi kebijakan harus dianalisis sesuai dengan ilmu analisis kebijakan dan dengan metode yang dikembangkan dalam analisis kebijakan. Tahap kedua, diberikan pertimbangan manajerial, dalam arti apakah rekomendasi yan diberikan dapat dilaksanakan secara manajemen. Pertimbangan ini mempunyai sisi pandang yang bertahap, dari sisi strategis hingga operasional. Tahap ketiga, diberikan pertimbangan sosial-budaya, dalam arti apakah kebijakan dapat diterima dalam struktur sosial yang ada dan dalam system nilai yang dimiliki masyarakat. Tahap keempat, diberikan pertimbangan legal atau hokum dan politik. Disini berkenaan dengan
91 apakah kebijakan tersebut sesuai dengan sistem hukum yang ada, dan jangan sampai bertentangan, dan apakah secara politik dapat diterima oleh para pihak, khususnya kekuatan-kekuatan politik yang ada. Dan seandainya terjadi konflik politik, langkah apa yang harus dilakukan agar kebijakan dapat diterima. Langkah kelima adalah memberikan pertimbangan etika atau moral, karena pada akhirnya kebijakan bertujuan untuk memberikan kebaikan, bukan saja benar secara nalar, manajerial, sosial kultural, legal politik, tetapi juga secara kemanusiaan. Apakah kebijakan yang akan dibangun semakin memanusiakan kehidupan manusia atau justru sebaliknya. Pertanyaan moral adalah pertanyaan akhir yang harus dijawab dalam analisis kebijakan. Akhirnya, sebelum dikeluarkan menjadi rekomendasi kebijakan, perlu kembali dilakukan pertimbangan manajerial karena pada akhirnyakebijakan harus dapat dilaksanakan atau dipraktekan. Managerial judgement yang terakhir hanya bersifat stressed-test untuk memastikan bahwa kebijakan yang akan dibuat dapat dilaksanakan, tanpa mengubah hasil-hasil pertimbangan pertama hingga kelima, setelah itu baru diberikan rekomendasi kebijakan.
92 G. Latihan 1. Jelaskan hubungan yang ada dalam sistem kebijakan antara pelaku kebijakan, lingkungan kebijakan, dan kebijakan publik! 2. Jelaskan hubungan antar peran pembuat kebijakan dengan analis kebijakan dalam menghasilkan informasi kebijakan! 3. Jelaskan lima dimensi penilaian atau pertimbangan yang dibutuhkan oleh seorang analis kebijakan dalam membuat rekomendasi kebijakan!
93 BAB III ANALISIS PERMASALAHAN DALAM KEBIJAKAN PUBLIK A. Indikator Hasil Belajar Setelah mempelajari bab ini, peserta diharapkan dapat: 1. mampu menjelaskan konsepsi analisis kebijakan yang secara rasional bisa dijalankan; 2. memahami tahapan dalam perumusan masalah; 3. melakukan analisis permasalahan publik dan menyajikan hasil analisis permasalahan publik. 4. mampu merumuskan berbagai alternatif kebijakan yang bermanfaat B. Permasalahan Publik Perumusan masalah merupakan langkah awal dalam proses pembuatan kebijakan publik, dan karenanya sangat menentukan proses kebijakan berikutnya. Dengan kata lain, kebijakan publik disusun dan diimplementasikan untuk mengatasi permasalahan, apakah besar atau kecil apakah makro atau mikro, apakah komprehensif atau sektoral, sehingga permasalahan tersebut dapat diantisipasi dan mencapai tujuan yang diharapkan. Secara sederhana permasalahan itu ada ketika ada gap (kesenjangan) antara apa yang seharusnya dengan apa yang senyatanya terjadi, atau dalam bahasa sederhana, ada kesenjangan antara aspek normatif dan aspek positif. Misalnya daerah yang kaya akan sumber daya alam dan telah dieskplorasi sumber dayanya mestinya membawa kesejahteraan bagi penduduk yang tinggal di daerah tersebut, tetapi kenyataan banyak penduduk daerah tersebut yang hidup di bawah garis kemiskinan. Timbullah pertanyaan mengapa terjadi hal yang demikian? Pertanyaan ini akan memicu beberapa jawaban, mungkin karena penduduk
94 tidak bisa mengakses pertumbuhan yang terjadi. Dari jawaban inipun akan muncul pertanyaan lain, mengapa? Terus dan terus akan timbul pertanyaan mengapa, mengapa dan mengapa. Terkait dengan kebijakan publik, maka masalah yang harus diformulasikan dalam sebuah kebijakan haruslah masalah publik. Jones (1984) menyatakan bahwa tidak semua masalah dapat menjadi masalah publik, dan tidak semua masalah publik dapat menjadi isu, dan tidak semua issu dapat menjadi agenda pemerintah. Untuk membedakan suatu masalah itu masalah publik atau bukan masalah publik, setidaknya dapat dideteksi dari beberapa aspek (Dunn, 1994): 1. Terdapat saling kebergantungan (interdependence). Masalah publik tidak pernah berdiri sendiri, tetapi saling terhubung dengan masalah lainnya dalam sebuah sistem yang rumit. Masalah itu bisa terhubung secara verikal maupun horisontal atau keduanya, untuk itu melihat masalah publik haruslah dengan pendekatan yang luas (holistic approach), yaitu pendekatan yang memandang masalah sebagai bagian dari keseluruhan yang tidak dapat dipisahkan dan diukur sendirian. 2. Sebagai contoh masalah kemiskinan yang dialami oleh sebuah keluarga. Konsep “poverty trap” yang dikemukakan oleh Robert Chambers (1987) dapat diambil sebagai contoh jawaban luasnya masalah masalah kemiskinan sebuah keluarga itu. Chamber menyatakan bahwa kemiskinan itu disebabkan oleh 5 masalah kerentanan yang satu sama lain bisa saling terkait, yakni kemiskinan itu sendiri, kerentanan, ketidak berdayaan, isolasi, dan lemah fisik. 3. Subyektivitas dari masalah kebijakan. Suatu masalah muncul dari suatu data (ini obyektif), tetapi bagaimana cara membaca dan memahami data itu bergantung pada sudut pandang pembacanya. Dalam konteks masalah publik, data yang sama dapat dibaca secara berbeda oleh pengambil kebijakan dan mereka yang terkena dampak, sehingga