กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

ความรูเบอ้ื งตนเกยี่ วกับอาํ นาจอธปิ ไตย 43

การมารวมกบั อํานาจบริหาร ผพู ิพากษาก็จะมีอํานาจที่จะบังคับราษฎรไดเตม็ ดงั นนั้ มองเตสกเิ ออจึง
เห็นวา จะตองไมใ หอ าํ นาจตางๆ นี้ข้ึนอยตู อ กันคอื ใหผ ูใชอํานาจทงั้ สามนเ้ี ปน อิสระจากกนั

กิตตวิ ฒั น รัตนดลิ ก ณ ภูเก็ต (2554 : 21) กลา วถงึ องคกรของรัฐท่ีใชอํานาจอธิปไตยของรัฐ
โดยสรปุ วา มองเตสกิเออ ยังเรยี กรองใหม ีการจดั แบงอาํ นาจและแยกบุคคลผูใชอํานาจแตละอํานาจ
นั้นเปนคนละคนอีกดวย ซึ่งการเรียกรองใหผูใชอํานาจท่ีแบงแยกนี้ใหเปนอิสระจากกันนั้น เปน
หลักเกณฑสําคัญของรัฐธรรมนูญสมัยใหม เพราะเปนหลักประกันเสรีภาพของราษฎร ดวยเหตุนี้
ความคดิ เหน็ ของมองเตสกิเออจึงถือวาเปนความคดิ เห็นทีส่ ําคัญ และมีอิทธิพลเหนือรัฐธรรมนูญของ
ประเทศตางๆ ที่ใชระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเมื่อไดมีการแบงแยกอํานาจออกเปนสวนตางๆ 3 สวน
แลว ไดมกี ารกาํ หนดองคกรผูใชอาํ นาจตา งๆ ดังนี้ คอื

1. องคกรผูใชอํานาจนติ ิบัญญัติ คอื รฐั สภา
2. องคกรผูใชอํานาจบริหาร คือ คณะรัฐมนตรี หรือประธานาธิบดี หรือประมุขของฝาย
บริหารทเี่ รยี กชอื่ อยางอ่นื
3. องคก รผูใชอํานาจตุลาการ คือ ศาล
ความสาํ คญั ของหลกั การแบงแยกอาํ นาจของมองเตสกิเออ ก็คือ ประการแรก การแบงแยก
อํานาจ เปนหลกั ท่แี สดงถึงการแบงแยกองคกร การใชอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจ
ตุลาการ โดยผานทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามลําดับ ประการท่ีสอง หลักการแบงแยก
อํานาจ มิไดหมายความวา องคกรผูใชอํานาจทั้งสามขางตน จะตองมีอํานาจเทาเทียมกัน อํานาจใด
อํานาจหนง่ึ อาจอยูเหนืออํานาจหนึง่ กไ็ ด แตตองมิใชอํานาจท่ีเหนือกวาอยางเด็ดขาด และอํานาจที่
อยูภายใต กจ็ ะตองมีมาตรการทเ่ี ปน หลกั ประกนั ในการดําเนินการตามอาํ นาจหนา ทขี่ องตนไดพอควร
ประการท่สี าม องคกรผูใชอํานาจทง้ั สามอาจใชอาํ นาจขององคกรฝา ยอนื่ ได ไมจ ําเปน ตองใชอ าํ นาจใน
อํานาจของตนดังท่ีเคยเขาใจกันวา การแบงแยกอํานาจตองแบงโดยเด็ดขาด จะไปใชอํานาจของ
องคกรอื่นไมได ประการที่ส่ี หลักการแบงแยกอํานาจนี้เพื่อประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนให
ปลอดจากการใชอ ํานาจโดยมิชอบขององคกรของรฐั ทีใ่ ชอาํ นาจท้ังสาม
กลา วโดยสรุป ความหมายและสาระสาํ คัญของหลกั การแบงแยกอาํ นาจ พอสรุปไดว า รฐั สมยั
ใหม (Modern State) มีฐานะเปน บคุ คลอกี คนหนึ่งแยกตา งหากจากปจ เจกชนแตละคนซง่ึ เปนราษฎร
หรือเปน พลเมอื งของตน หรอื อกี นยั หนึ่ง มคี วามสามารถที่จะทรงสทิ ธิหรอื มีหนาท่ตี างๆ ตามกฎหมาย
แยกตา งหากจากปจเจกชนแตละคนท่ีเปนราษฎรหรือเปนพลเมืองของตน มีเจตนาของตนเองแยก
ตา งหากจากเจตนาของปจ เจกชนแตล ะคนท่เี ปน ราษฎรหรอื เปนพลเมืองของตน เปนตน และเห็นวา
รัฐเปน เจา ของอํานาจการปกครองแผนดินท่เี รียกวา อํานาจอธปิ ไตย รฐั แมจะมีฐานะเปนบุคคล แตก็
เปนบุคคลในแงนามธรรมหรือนิติบุคคลเทาน้ัน หาไดมีตัวตนและชีวิตจิตใจดังเชนบุคคลธรรมดาไม
ดงั น้ันรฐั จึงยอ มไมสามารถใชอาํ นาจอธิปไตยกระทําการตางๆ ทั้งสามประการน้ีแทนตนและในนาม
ของตน บุคคลธรรมดาท่ใี ชอํานาจอธปิ ไตยของรฐั แทนรัฐในนามของรัฐนี้ เรยี กวา องคกรของรฐั

44 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

องคก รทมี่ อี าํ นาจหนา ทใี่ นการใชอ าํ นาจอธปิ ไตย

รฐั เปนเจาของอาํ นาจปกครองแผนดนิ ท่เี รียกวา อํานาจอธิปไตย แตเ น่อื งจากรัฐเปน นติ ิบุคคล
รัฐจึงไมสามารถใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการไดดวย
ตนเอง รฐั จงึ ตองมีบุคคลธรรมดาคนหนึ่งหรอื คณะหนึ่งเปน ผใู ชอาํ นาจอธปิ ไตยกระทําการแทนตนและ
ในนามตน บคุ คลทใี่ ชอ าํ นาจแทนและในนามของรัฐน้ีเรียกวาองคก รของรัฐ

เดือน บุนนาค (2520 : 16) ไดกลาวถึงการใชอํานาจอธิปไตยของรัฐไววา รัฐอาจใชอํานาจ
อธปิ ไตยของตนกระทาํ การตางๆ โดยทางองคกรเพียงองคกรเดียวก็ได เชน ในการปกครองระบอบ
สมบรู ณาญาสิทธริ าชย พระมหากษตั ริยท รงใชอ าํ นาจอธปิ ไตยกระทําการทางนิติบญั ญัติ บริหาร และ
ตลุ าการ แตล ําพังพระองคเดียว แตประวตั ิศาสตรทางการเมืองการปกครองไดแสดงใหเห็นอยูเสมอๆ
วา เม่ือใดก็ตามทก่ี ารใชอํานาจอธปิ ไตยของรฐั รวมศูนยอยูที่คนๆ เดียว หรือคนคณะเดียว ไมวาคนๆ
นน้ั หรือคนคณะน้นั จะไดอํานาจมาโดยการแบง แยกอํานาจ การแตง ต้ัง หรือการเลือกต้ังจากราษฎร
หรอื พลเมอื งก็ตาม ราษฎรหรือพลเมืองจะไมมีสิทธิเสรีภาพในอันท่ีจะกระทําการตางๆ เพื่อพัฒนา
บุคลิกภาพของตน ท้ังในทางกายภาพและจติ ใจไดเ ลย ทงั้ น้ี เพราะอาํ นาจทําใหผถู อื อาํ นาจนนั้ เสอ่ื มลง
อํานาจเด็ดขาดยิ่งทําใหผูถืออํานาจน้ันเส่ือมลงอยางถึงท่ีสุด (All Power Trends To Corrupt,
Absolute Power Corrupts Absolutely) กลาวคือ คนเราทุกคนเม่ือมีอํานาจแลวมักจะมัวเมาใน
อํานาจและมกั ใชอ ํานาจอยา งสดุ โตง เสมอ ดงั นั้นถาหากอาํ นาจนติ บิ ัญญัติกบั อาํ นาจบริหารมารวมกัน
อยใู นตวั บุคคลเดยี วกันหรอื องคกรเดยี วกัน เสรีภาพจะไมม เี ลย เพราะเปนทีน่ า หว่นั เกรงวา บุคคลหรอื
องคก รผูใชอํานาจทั้งสองนัน้ จะตรากฎหมายที่มีลักษณะกดขีม่ าใช และจะใชกฎหมายนั้นบังคับอยาง
กดขี่ และยง่ิ ถา อาํ นาจพพิ ากษาไปรวมกับอาํ นาจบรหิ ารแลว ผูพิพากษาก็จะมีอํานาจท่ีจะทําการบีบ
ค้ันไดเต็มที่ และก็ไมมีอะไรเหลือ จะสูญส้ินไปหมด ถาบุคคลคนเดียวหรือองคกรเดียวกันเปนผูใช
อํานาจท้งั สาม กฎหมายก็จะไมแนน อน การใชก ฎหมายบงั คบั ก็ผันแปรไปตามความประสงคของผูใช
อํานาจ และใครไมกระทําตามความประสงคน้ันผูมีอํานาจก็จะลงโทษตามความพอใจของตน
กฎหมายก็เลื่อนลอย บานเมอื งก็จะไมมีความสงบ

บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2544 : 59) กลาวถึงการแยกองคกรท่ีใชอํานาจอธิปไตยของรัฐไววา
เพอ่ื คุมครองสทิ ธเิ สรภี าพของราษฎรหรอื ของพลเมอื งจากการใชอํานาจตามอําเภอใจของผูปกครอง
แผนดนิ รฐั ธรรมนูญของรฐั เสรีประชาธิปไตยจงึ ไดบัญญตั จิ ัดระเบยี บการใชอาํ นาจอธปิ ไตยโดยวางอยู
บนพืน้ ฐานของการแบงแยกอาํ นาจ กลา วคอื มีการกระจายการใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติ
บัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการ ใหองคกรของรฐั ตางองคกรเปนผูใชแยกตางหากจากกันแตละ
องคกร ตางก็ใชอํานาจอธิปไตยกระทําการตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมายอยางเปนอิสระ ไมตองฟง
คําสั่งหรือคําบัญชาขององคกรอื่น และก็เปนท่ียอมรับกันโดยท่ัวไปในปจจุบันวาสังคมใดไมมีการ
ประกันเสรีภาพของปจเจกชนอีกท้ังไมมีการแบงแยกอํานาจ ในสังคมนั้นไมมีรัฐธรรมนูญ คําวา
รฐั ธรรมนูญ ในที่นห้ี มายความถึงรฐั ธรรมนูญเสรปี ระชาธปิ ไตย หรือรัฐธรรมนูญตามลัทธิรัฐธรรมนูญ
นิยม (Constitutionalism) อันเปนรัฐธรรมนูญที่จํากัดอํานาจของผูปกครองวาการแผนดินไมให

ความรเู บอ้ื งตนเกีย่ วกบั อํานาจอธิปไตย 45

ผูปกครองวาการแผนดินมีอํานาจมากเกินไปจนเปนอันตรายตอ สิทธิเสรภี าพของราษฎรหรือพลเมือง
นน่ั เอง

ตามที่กลาวมาขางตน จะเห็นไดวาการแบงแยกอํานาจ (Separation of Power) น้ันไมได
หมายถึงการแบงอํานาจอธิปไตยซ่ึงเปนอันหน่ึงอันเดียวแบงแยกมิได แตหมายถึง การแบงแยก
ลักษณะของการใชอํานาจอธิปไตย ไมใหการใชอํานาจอธิปไตยไปรวมศูนยอยูท่ีองคกรใดองคหนึ่ง
ดังน้นั การแบงแยกอํานาจจึงหมายถงึ กรแบง แยกองคก รผูใชอ าํ นาจอธิปไตย

ดิเรก ควรสมาคม (2553 : 112-114) ไดอธิบายถึงลักษณะองคกรที่มีหนาที่ใชอํานาจ
อธิปไตย โดยเร่ิมจากประเด็น ปญหาเกี่ยวกับการเมืองการปกครองท่ัวไปก็คือผูมีอํานาจปกครอง
(อาํ นาจอธิปไตย) มักจะมีแนวโนมใชอํานาจไปในทางท่ีมิชอบ โดยเฉพาะเหตุการณในยุคกลางของ
ยโุ รปที่เรียกวายุคมืด (Dark Ages) หรือแมแตยุคสมบูรณาญาสิทธิราชยในยุโรป การกดขี่ ครอบงํา
ดานความคิดความเช่ือจากอิทธิพลดานศาสนาคริสตในยุคน้ัน สรางความหวาดหว่ันและเปนทิฐิ
เบอ้ื งหลังทคี่ นยุโรปในยุคน้ันหาทางหลุดพนจากอิทธิพลและอํานาจเหลาน้ัน เมื่อวิทยาศาสตรและ
อุตสาหกรรมไดเจริญกาวหนา ขนึ้ นกั คดิ และนักวิทยาศาสตรส ามารถพสิ จู นห กั ลา งความเชื่อดั้งเดิมได
ในทางการเมืองก็เชนกัน ไดมีนักคิดนักปรัชญาท่ีพยายามเสนอแนวคิดใหมๆ ท่ีสงผลตอการ
เปลีย่ นแปลงทางการเมืองที่สําคัญไดแ ก มงเตสกิเออ (Montesquieu) ไดเสนอแนวคิดเรื่องการแบง
และคานอํานาจระหวางฝา ยนิตบิ ัญญัติ ฝายบริหารและฝายตลุ าการ ในตอนน้ัน มงเตสกิเออ อธิบาย
เกี่ยวกับเสรีภาพวา

“เมื่อใดอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารรวมอยูท่ีคนคนเดียวกันหรือองคกรเดียวกัน
อิสรภาพยอ มไมอาจมไี ด เพราะจะเกิดความหวาดกลัว เน่อื งจากกษัตริยหรือสภาเดียวกันอาจบัญญัติ
กฎหมายแบบทรราชย เชน เดียวกนั อิสรภาพจะไมม ีอยู ถาอํานาจตุลาการไมแยกออกจากอํานาจนิติ
บัญญัติ และบริหาร หากรวมอยูกับนิติบัญญัติ ชีวิตและอิสรภาพของคนในบังคับจะอยูภายใตการ
ควบคุมแบบพลการ เพราะตุลาการอาจประพฤติดวยวิธีรุนแรงและกดข่ี ทุกส่ิงทุกอยางจะถึงซ่ึง
อวสาน ถาหากคนหรอื องคกรเดียวกนั ไมว าจะเปน ชนชัน้ สูงหรอื ประชาชนจะใชอ ํานาจทงั้ สามเหลาน้ี
คอื อาํ นาจบญั ญัตกิ ฎหมาย อํานาจบรหิ ารนโยบายสาธารณะ อาํ นาจพจิ ารณาคดขี องบุคคล”

มงเตสกิเออ ไดอธบิ ายวาในทุกรฐั จะมีอาํ นาจอยู 3 อยาง คือ
1. อาํ นาจการออกกฎหมาย คอื อาํ นาจเก่ียวกบั การวางระเบียบบงั คบั ทว่ั ไปในรฐั กลา วคือ
อาํ นาจนติ ิบัญญัติ น่นั เอง
2. อาํ นาจปฏบิ ัตกิ าร ซึ่งขนึ้ อยูก ับกฎหมายมหาชน คือ อํานาจในการใชหรือบังคับการให
เปนไปตามกฎหมาย (อาํ นาจบริหาร)
3. อํานาจปฏิบัติการตา งๆ ซงึ่ ขึน้ อยกู ับกฎหมายแพง คือ อํานาจในการวินิจฉัยอรรถคดีซึ่ง
ตอ มากค็ อื อํานาจตลุ าการ
ดิเรก ควรสมาคม (2553 : 120) ไดใหค ําอธิบายเก่ียวกับหลักประชาธิปไตยไว พอสรุปไดวา
ประชาธปิ ไตย เปนคาํ นาม แปลวา ระบอบการปกครองท่ถี ือมติปวงชนเปนใหญ การถือเสียงขางมาก

46 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

เปน ใหญ หรือความความวา ประโยชนท่ีถูกตองของประชาชนเปนใหญ ประชาธิปไตยในฐานะของ
ระบอบการเมืองการปกครองไดถือกําเนิดข้ึนต้ังแตสมัยกรีก ซ่ึงหมายถึงอํานาจหรือการปกครอง
ประชาธิปไตยในยุคกรีกนี้เปนประชาธิปไตยทางตรง โดยการที่พลเมืองเอเธนสมีสิทธิเขาไปรวม
ประชุมในสภาประชาชน เพ่ือพิจารณากิจการสาธารณะตางๆ ดวยตัวเองโดยไมตองผานตัวแทน
เหมือนอยา งระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม

ดังน้ัน ประชาธิปไตยในฐานะที่เปนหลักการปกครองที่ประชาชนมีสิทธิในการกําหนดแนว
ทางการปกครองของรัฐดว ยตนเอง ในการพิจารณาความเปนประชาธิปไตยในสังคมใด อาจพิจารณา
ไดจ าก

1. ประชาชนมีอํานาจสูงสุดในการปกครอง หรือที่เรียกวา อํานาจอธิปไตยเปนของ
ประชาชน

2. ประชาชนไดร บั การรับรองและคมุ ครองสทิ ธเิ สรีภาพไวใ นกฎหมายสงู สดุ (รฐั ธรรมนญู )
3. การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอาศัยหลักเรือ่ งเสยี งขางมาก เสียงสวนใหญที่ผาน
การคัดเลอื ก (เลือกตงั้ ) จากประชาชน
อยางไรกต็ าม ทงั้ หมดน้ีเปนเพยี งหลกั การซ่ึงแนวทางในการจดั ทาํ รัฐธรรมนูญเทาน้ัน ในทาง
ปฏิบัติแลวผูมอี ํานาจจัดทาํ รัฐธรรมนูญยอมนําเอาหลักการหรือทฤษฎีการแบงแยกอํานาจไปใชเปน
แนวทางในการบญั ญตั ิรัฐธรรมนูญ โดยคาํ นงึ ถึงสถานการณท างการเมืองและวัฒนธรรมท่ีดํารงอยูใน
ประเทศของตน ดวยเหตุนกี้ ารแบง แยกอํานาจในรัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยแตละรัฐ จึงมี
สาระสําคัญ ท้ังที่เหมือนกันและแตกตา งกันออกไป สรปุ ไดด งั นี้
1. รฐั ธรรมนูญของรฐั เสรีประชาธิปไตยทกุ รัฐจะบัญญัติใหแยกองคกรผูใชอํานาจอธิปไตย
กระทําการทางตุลาการออกจากองคกรผใู ชอ าํ นาจอธิปไตยกระทาํ การทางนิติบัญญัติและทางบริหาร
ซึ่งรวมเรียกวา การใชอ าํ นาจอธิปไตยกระทําการทางการเมืองอยา งเครง ครัด กลาวคอื

1.1 รัฐธรรมนูญมอบหมายใหองคกรตุลาการหรือศาลเปนผูใชอํานาจอธิปไตย
พิจารณาพพิ ากษาอรรถคดแี ตเ พยี งผเู ดียว ไมเปด โอกาสใหองคกรอื่นรวมใชอํานาจน้ีกับศาล ในดาน
กลับกนั ศาลกจ็ ะตอ งจํากดั ตัวเองอยูแตเฉพาะกับการใชอํานาจอธิปไตยพิจารณาพิพากษาอรรถคดี
เทา นน้ั รฐั ธรรมนูญไมเ ปดโอกาสใหศ าลรว มใชอาํ นาจอธปิ ไตยกระทาํ การทางนติ ิบญั ญัติและหรือทาง
บริหารกบั องคก รอ่ืน

1.2 บุคคลทเี่ ปนผพู พิ ากษาหรอื ตลุ าการ จะดาํ รงตําแหนงเปนสมาชิกขององคกรอื่น
เชน เปนสมาชกิ สภาผูแ ทนราษฎร วุฒสิ ภา รฐั มนตรี หรอื เจา หนา ที่ทางปกครอง ในเวลาเดียวกันกบั ท่ี
เปนผูพพิ ากษาไมได กลาวอีกนยั หนง่ึ การเปน ผูพ ิพากษานนั้ เปนลักษณะตอ งหา ม มใิ หไ ดรับแตงต้ังให
ดํารงตําแหนงอื่น การแยกองคกรผูใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางตุลาการออกจากองคกรผูใช
อํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติและบริหารอยางเครงครัดเชนวาน้ี ยอมเปนหลักประกัน
ความเปนอสิ ระของศาล ทําใหศาลอยูในวิสัยท่ีจะพิจารณาพิพากษาอรรถคดีไดอยางปราศจากอคติ
ลาํ เอยี ง และไมตกอยูภายใตอิทธพิ ลทางการเมอื งทงั้ ทางตรงและทางออ ม

ความรเู บอ้ื งตนเก่ียวกบั อาํ นาจอธปิ ไตย 47

2. ในสวนทเ่ี กย่ี วกับการจัดระเบียบการใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติและ
ทางบรหิ ารนนั้ รัฐธรรมนูญของรฐั เสรีประชาธปิ ไตยมีบทบัญญตั ิแตกตางกัน ไดจ าํ แนกระบอบรัฐบาล
โดยพิจารณาจากการจัดระเบียบการใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติและทางบริหาร
ออกเปน 3 ระบบ คอื ระบบรัฐสภา ระบบประธานาธบิ ดี และระบบกง่ึ รัฐสภากึ่งประธานาธบิ ดี

กลา วโดยสรุป รัฐเปนเจาของอํานาจปกครองแผนดินที่เรียกวาอํานาจอธิปไตย แตเนื่องจาก
รัฐเปนนิติบคุ คล รฐั จึงไมส ามารถใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทาง
ตุลาการไดด วยตนเอง รฐั จึงตอ งมบี ุคคลธรรมดาคนหนึง่ หรือคณะหนงึ่ เปนผูใชอ ํานาจอธิปไตยกระทํา
การแทนตนและในนามตน บุคคลท่ีใชอํานาจแทนและในนามของรัฐน้ีเรียกวาองคกรของรัฐ
ประกอบดวย รฐั สภา คณะรัฐมนตรี และศาล

สรปุ

อํานาจอธิปไตยเปนอํานาจสูงสุดในการปกครอง สามารถเกิดข้ึนไดในหลายรูปแบบ
โดยทวั่ ไปอาํ นาจอธิปไตยมีลักษณะสําคัญคือ มีความเด็ดขาด เปนการทั่วไป ถาวรและแบงแยกมิได
ดังน้ันอํานาจอธิปไตยในรัฐหน่ึงๆ จะมีความเปนหนึ่งเดียวที่เปนส่ิงท่ีใหรัฐคงความเปนรัฐอยูได
เพยี งแตใ นทางปฏบิ ตั ิอาจมีการแยกองคกรผใู ชอาํ นาจออกเปนสวนๆ เพื่อประโยชนในดานอื่นๆ เชน
การถวงดุลและการตรวจสอบการใชอํานาจ การแบงหนาที่ เปนตน ในการนี้ อํานาจทางการเมือง
เหนือประชากรและเหนือดนิ แดน เปน องคป ระกอบพน้ื ฐานทกี่ อใหเกดิ รฐั อาํ นาจทางการเมอื งนัน้ เปน
ปรากฏการณต ามธรรมชาตขิ องมนุษยในสังคมซึ่งตองมีฝายหน่ึงท่ีเปนหัวหนาหรือผูปกครอง กับอีก
ฝายหน่ึงซงึ่ เปน ลูกนองหรือผูถูกปกครอง อํานาจทางการเมืองจะตองเปนอํานาจตามกฎหมายดวย
กลา วคือ อํานาจดังกลา วจะตอ งเปน ไปตามทกี่ ฎหมายกาํ หนดไว มิใชเปนเพียงการปกครองโดยอาศัย
กําลังทางกายภาพหรือกําลังอาวธุ เทา นั้น

สาํ หรบั ผูทรงไวซงึ่ อํานาจอธิปไตยหรอื ทเ่ี รยี กวา รฏั ฐาธิปต ย น้ัน มแี นวคิดทีไ่ ดรบั การยอมรับ
และสอดคลองกับปจจุบัน มีสองแนวคิดหลัก คือ แนวคิดอํานาจอธิปไตยเปนของประชาชนและ
แนวคดิ อํานาจอธิปไตยเปน ของชาติ โดยทแ่ี นวคดิ อํานาจอธปิ ไตยเปนของประชาชน มีความเชื่อและ
ใหความสาํ คญั ในปจ เจกชนทยี่ อมมารวมตวั กนั เปนรฐั และอํานาจเหลานี้ยังคงมีอยูที่ประชาชน สวน
แนวคิดอํานาจอธิปไตยเปนของชาติ ใหความสําคัญกับการเปนองครวม ในลักษณะที่เมื่อประชาชน
รวมกันเปน ชาติ ดังน้ัน อาํ นาจอธปิ ไตยจะมไิ ดอยทู ่ปี ระชาชนแตล ะคน แตจ ะอยูท่ชี าติ

รฐั เปนเจาของอํานาจปกครองแผน ดินทีเ่ รียกวา อาํ นาจอธปิ ไตย แตเนอื่ งจากรฐั เปนนิติบุคคล
รัฐจึงไมสามารถใชอํานาจอธิปไตยกระทําการทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการไดดวย
ตนเอง รัฐจงึ ตอ งมีบคุ คลธรรมดาคนหน่ึงหรอื คณะหนง่ึ เปน ผูใชอาํ นาจอธิปไตยกระทาํ การแทนตนและ
ในนามตน บคุ คลที่ใชอ ํานาจแทนและในนามของรฐั น้ีเรียกวาองคกรของรัฐ โดยการแบงแยกอํานาจ
เปน อยา งไมเครงครัด ซงึ่ มีอิทธพิ ลตอ การตัง้ ระบบการเมอื งทีเ่ รียกวาระบบรัฐสภาขึ้นในอังกฤษ และ
โดยการแบงแยกอํานาจอยางเครงครัด ซ่ึงมีอิทธิพลตอการต้ังระบบการเมืองที่เรียกวาระบบ

48 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

ประธานาธบิ ดีขน้ึ ในสหรัฐอเมริกา สําหรับในรัฐที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอํานาจ
อธปิ ไตยเปน ของประชาชนมักนําหลักการแบงแยกอํานาจมาใช เพื่อไมใหอํานาจอธิปไตยของรัฐถูก
นําไปใชโดยบุคคลหรือองคกรใดองคกรหน่ึง โดยแบงองคกรผูใชอํานาจออกเปน ฝายนิติบัญญัติ
(รฐั สภา) ฝายบรหิ าร (รัฐบาล) และฝายตุลาการ (ศาล) เพ่ือใหการใชอํานาจภายในรัฐมีการควบคุม
และตรวจสอบซงึ่ กันและกนั

ความรูเ บ้ืองตน เก่ยี วกบั อาํ นาจอธิปไตย 49

แบบฝกหดั ทา ยบท

จงตอบคําถามตอไปนี้

1. จงอธบิ ายความเปนมาและความหมายของอํานาจอธิปไตย
2. อํานาจอธิปไตยมลี ักษณะทส่ี ําคัญอยา งไร
3. จงอธบิ ายถึงที่มาของอํานาจอธปิ ไตยตามทฤษฎีสัญญาประชาคม
4. ประเภทของอํานาจอธปิ ไตยมีกปี่ ระเภท จงอธิบาย
5. จงอธบิ ายแนวคิดเก่ียวกบั รัฏฐาธิปต ย
6. ลกั ษณะการแสดงออกซงึ่ อาํ นาจอธิปไตยของประชาชนในระบอบประชาธปิ ไตย มี

อะไรบาง
7. จงอธบิ ายหลกั การแบงแยกอาํ นาจอธิปไตยตามแนวคดิ ของมองเตสกเิ ออ
8. จงเปรยี บเทียบความแตกตา งของแนวคดิ ความเกีย่ วกับการใชอํานาจของประชาชนใน

ฐานะเจา ของอํานาจอธปิ ไตย ตามแนวคดิ ของล็อคและมงเตสกเิ ออ
9. จงอธบิ ายถงึ ขอ ดใี นการใชสิทธเิ ลอื กตงั้ ตัวแทนของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย



บทที่ 3

ความรูทวั่ ไปเกี่ยวกบั รัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมือง เปน การศกึ ษาถงึ กฎเกณฑอ ันเกี่ยวกับการปกครองประเทศ
มขี อบเขตกวา งเกนิ ขอบเขตของทฤษฎีกฎหมายรฐั ธรรมนญู และตัวบทรัฐธรรมนูญ เพราะบทบัญญัติ
ของกฎหมายที่เก่ียวกับสถาบันการเมืองมิไดปรากฏอยูแตในรัฐธรรมนูญเทาน้ัน หากปรากฏอยูใน
บทบญั ญตั ขิ องกฎหมายและระเบยี บตางๆ ตลอดจนจารตี ประเพณี

ตง้ั แตประเทศไทยมกี ารเปลย่ี นแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปน
ระบอบประชาธิปไตยเม่ือ พ.ศ. 2475 เปนตนมา ไดมีการนําเอารัฐธรรมนูญมาใชเปนหลักในการ
ปกครองประเทศ โดยทรี่ ฐั ธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดในการกําหนดรูปแบบ สถาบันและวิธีในการ
ปกครองประเทศ รวมถงึ การดําเนินชีวิตของคนในสังคม ดังน้ัน การศึกษาเรียนรูเพื่อทําความเขาใจ
รวมถึงการมีสวนรว มในการกําหนดแนวทางและเนอื้ หาของรัฐธรรมนูญ จงึ เปน สิ่งที่จาํ เปนสาํ หรบั การ
เปนอยูรวมกันอยา งสันตสิ ขุ ในสงั คม

ในบทน้ีจะกลาวถึง ความหมายของรัฐธรรมนูญ ลักษณะของรัฐธรรมนูญ ความสําคัญของ
รัฐธรรมนูญ ประเภทของรัฐธรรมนูญ หลักรัฐธรรมนูญนิยม และความสัมพันธของรัฐธรรมนูญและ
สถาบันการเมืองกบั วชิ าอนื่

ความหมายของรัฐธรรมนญู

รัฐทกุ รัฐจําเปนตองมรี ัฐธรรมนญู ท้งั น้ี เปนเพราะผปู กครองในนติ ริ ัฐจะใชอํานาจไดก็ตอเม่ือ
ไดรับมอบหมายแตงต้งั มิใชเ พราะอาศยั คณุ สมบัติทเี่ ปนของตนโดยเฉพาะ ในฐานะท่ีเปนบอเกิดของ
ระบบกฎหมายของรัฐ รัฐธรรมนูญอยูในลําดับสูงสุดของลําดับชั้นของกฎเกณฑทางกฎหมาย ซ่ึง
รัฐธรรมนูญมอบอํานาจทางกฎหมายใหแกกฎเกณฑดังกลาว ในฐานะที่เปนบอเกิดของความชอบ
ธรรมของอํานาจ รัฐธรรมนูญเปนการกําหนดกตกิ าท่ีสําคัญของการเลนเมืองภายในรัฐ การใหนิยาม
ตามคาํ ของรฐั ธรรมนูญขา งตน เปนความหมายคอนขา งทจี่ ะกวา งและยงั สรางความเขา ใจที่ไมเพียงพอ
ดังน้ันจึงขอยกแนวคิดของความหมายของคําวา รัฐธรรมนูญ จากนักวิชาการหลายๆ ทาน
รายละเอียดโดยสรุปดังน้ี

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 (2556 : 987) ใหความหมายไววา
รัฐธรรมนูญ (constitution) หมายถึง บทกฎหมายหมายสูงสุดที่จัดระเบียบการปกครองประเทศ
กําหนดรูปแบบและระบอบการปกครองประเทศ สิทธิ เสรีภาพ และหนาที่ของประชาชน อํานาจ
หนา ทข่ี ององคก ร และความสมั พนั ธระหวางองคกร

หยุด แสงอทุ ัย (2538 : 39) กลาววา รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎหมายที่กําหนดระเบียบแหง
อาํ นาจสงู สดุ ในรัฐและความสมั พันธระหวางอํานาจเหลา นต้ี อกันและกัน

52 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

มานติ ย จุมปา (2546 : 55) ใหค วามหมายรัฐธรรมนูญวา เปนกฎหมายท่ีกําหนดโครงสราง
กลไกพื้นฐานในการปกครองประเทศ และรับรองคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ดังนั้น
รฐั ธรรมนญู จึงเปน กฎหมายที่วางระเบียบการปกครองของรฐั ทั้งหมด

ณัฐกร วทิ ิตานนท (2557 : 74-75) กลา วไวว า คําวา รัฐธรรมนูญ เปนคําที่แปลมาจากคําวา
Constitution เปนศัพทบัญญัติโดยกรมหม่ืนนราธิปพงศประพันธ (หมอมเจาวรรณไวยากร) เริ่ม
นาํ มาใชเมอ่ื ดาํ เนนิ การรา งรฐั ธรรมนญู ฉบบั ที่ 2 (10 ธนั วาคม พ.ศ. 2475) โดยตามศัพท รัฐธรรมนูญ
แปลวาระเบียบอํานาจหนาท่ีในการปกครองแผนดิน ซึ่งมาจากการพิจารณาความหมายของคําวา
รฐั ธรรมนญู ท่มี าจากรฐั แปลวา การปกครองแผนดนิ และธรรมนญู แปลวาระเบียบอํานาจหนาท่ี

ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 75) ยังไดอางถึง กมล ทองธรรมชาติ ไววา รัฐธรรมนูญ คือ
กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ซ่ึงกําหนดรูปแบบและหลักการปกครองตลอดจนวิธีการ
ดําเนินการปกครองไวอยางเปนระเบียบ รวมทั้งกําหนดหนาที่ของประชาชนท่ีพึงกระทําตอรัฐ กับ
รบั รองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึง่ รฐั จะละเมิดมไิ ดไวด วย

กิตติวัฒน รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2554 : 126) กลาววา หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนม
ยงค) อธิบายวา กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผน ดนิ เปน กฎหมายท่ีบัญญัติถึงระเบียบแหงอํานาจ
สูงสุดในแผนดินทั้งหลาย และวิธีดําเนินการทั่วไปแหงอํานาจเหลาน้ี หรือจะกลาวอีกอยางหนึ่งวา
กฎหมายธรรมนญู การปกครองวางหลักทว่ั ไปแหงอาํ นาจสงู สุดในประเทศ

จักษ พันธชูเพชร (2557 : 55) สรุปไววา รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎหมายสูงสุดในการ
ปกครองประเทศ โดยจะกําหนดรูปแบบ หลกั การ และวธิ กี ารดาํ เนินการปกครอง รวมท้งั สทิ ธิหนา ท่ีท่ี
รัฐมีตอ ประชาชนและประชาชนมตี อ รฐั

ดังกลาวมา สรุปไดวา รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ท่ีได
กําหนดถึงระเบียบของอํานาจสูงสุดและการใชอํานาจเหลาน้ัน โดยกําหนดองคการทางการเมือง
รปู แบบ หลกั การ และวธิ ีการดําเนินการปกครอง การควบคมุ อํานาจการปกครอง รวมทงั้ กาํ หนดสทิ ธิ
หนาทีข่ องรัฐตอประชาชน และหนา ท่ที ปี่ ระชาชนพึงมีตอรฐั

ความแตกตางระหวางรฐั ธรรมนญู กบั กฎหมายรฐั ธรรมนญู

จากความหมายของรัฐธรรมนูญจะเห็นไดวา รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งเปน
กฎหมายสูงสดุ ทไี่ ดวางระเบยี บอาํ นาจการปกครองภายในรัฐ ยังมีอีกคําหนงึ่ ท่ีมีความใกลเคยี งกนั และ
มีการใชทีส่ ับสน คือคาํ วา “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” โดยทั่วไปกฎหมายรัฐธรรมนญู หมายถงึ สาขาหนึ่ง
ของวิชากฎหมายมหาชน ท่ีจะศึกษาถึงตัวบทรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษร ศึกษาถึงจารีต
ประเพณีทรี่ บั รใู นการปฏบิ ตั ิที่เคยเปนมา อันเก่ียวกับรัฐบาลและรัฐสภา รวมถึงศึกษาถึงบทบัญญัติ
ของกฎหมายท้งั หลายที่ออกมาโดยอาศัยอํานาจตามรฐั ธรรมนูญหรือกฎหมายท่ีเกี่ยวของโดยตรงกับ
การใชรฐั ธรรมนูญ

ความรทู ่ัวไปเกย่ี วกับรัฐธรรมนูญ 53

กฎหมายรัฐธรรมนูญกับรัฐธรรมนูญเปนคําที่สรางปญหาและความสับสนใหแกผูศึกษาอยู
พอสมควร เพราะในหลายคร้งั กอใหเ กดิ ความเขา ใจผิดวาเปน สง่ิ เดยี วกัน มีความหมายเหมือนกัน ซึ่ง
ในความเปนจรงิ ทางวชิ าการหาไดเ ปน เชน นน้ั ไม นกั วิชาการหลายไดอ ธิบายถึงความแตกตางระหวาง
กฎหมายรัฐธรรมนญู กับรฐั ธรรมนูญ รายละเอยี ดโดยสรปุ ดังนี้

ไพโรจน ชัยนาม (2524 : 66) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2537 : 20) และ จักษ พันธชูเพชร
(2557 : 53) กลาวถึงความแตกตางของกฎหมายรัฐธรรมนูญกับรัฐธรรม โดยสรุปไดวา กฎหมาย
รัฐธรรมนูญ (Constitutional Law หรือ Law of Constitution) หมายถึงกฎหมายในสาขามหาชนที่
วางระเบยี บเก่ียวกับสถาบันการเมอื ง (Institutions Politiques) ของรัฐ โดยกําหนดโครงสรางของรัฐ
ระบอบการปกครอง การใชอ ํานาจอธิปไตย และการดําเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐท่ีใชอํานาจ
อธิปไตย กลาวคือ เปนกฎหมายที่กําหนดวิธีการปกครองหรือระบอบการเมืองของรัฐ เชน วาง
ระเบยี บเกีย่ วกบั การไดมาและสนิ้ สุดลงของบุคลผูดํารงตําแหนงประมุขของรัฐ วางระเบียบเกี่ยวกับ
สถาบันบรหิ ารหรอื คณะรฐั มนตรี ถงึ คณุ สมบตั ิของบคุ คลผดู ํารงตําแหนง รฐั มนตรี วิธีการและข้ันตอน
ของการไดม าและส้ินสดุ สภาพของรัฐมนตรแี ละอาํ นาจหนา ทีข่ องคณะรัฐมนตรี เปนตน

กฎหมายรฐั ธรรมนูญจึงเปนกฎหมายหลักในการกําหนดระเบียบแบบแผนในการจัดอํานาจ
และองคก รผใู ชอาํ นาจอธิปไตยของรัฐ ครอบคลมุ ถงึ การจดั องคก ร การดาํ เนนิ การ อาํ นาจหนา ที่ และ
ความสมั พันธร ะหวางองคก รดังกลาวตอกันและตอ ประชาชน ซึ่งโดยปกติแลวแมเนือ้ หาสาระหลกั ของ
กฎหมายรัฐธรรมนูญโดยสวนใหญจะปรากฏอยูในรัฐธรรมนูญ (Constitution) เปนหลัก แตยังมี
ปรากฏในกฎหมายอืน่ อีก ไมว า จะเปน กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู คาํ พิพากษาของศาล หรอื รวมไป
ถึงจารีตประเพณีอันเปนธรรมเนียมปฏิบัติทางกฎหมายที่เกี่ยวของกับวิธีทางปกครองหรือระบบ
การเมอื งของประเทศอีกดว ย

จึงกลาวไดวา กฎหมายรัฐธรรมนูญมีขอบเขตกวางกวารัฐธรรมนูญ เพราะกฎหมาย
รัฐธรรมนูญมีความหมายครอบคลุมไปถึงกฎเกณฑอืน่ ทั้งท่ีเปนกฎหมายลายลักษณอักษรและไมเปน
ลายลักษณอักษร ตัวอยางของกฎหมายท่ีไมถูกรวมอยูในรัฐธรรมนูญดวย คือ กฎหมายประกอบ
รฐั ธรรมนญู ซ่งึ เปนหมายทขี่ ยายรัฐธรรมนญู ในรายละเอยี ด อาทิ กฎหมายรัฐสภา กฎหมายเลือกต้ัง
กฎหมายวิธีพิจารณาความของตุลาการรัฐธรรมนูญ เปนตน นอกจากน้ันกฎหมายรัฐธรรมนูญยัง
ประกอบดวยกฎเกณฑที่เปนธรรมเนียมปฏิบัติ จารีตประเพณี หรือแมแตคําพิพากษาของศาลใน
กฎหมายมหาชน เชน ตลุ าการศาลรัฐธรรมนญู หรอื ตุลาการศาลปกครองอีกดว ย

หลวงประดษิ ฐม นธู รรม (2513: 41) กลาวถงึ กฎหมายรฐั ธรรมนูญไววา อยางไรก็ตาม การที่
กฎหมายรัฐธรรมนูญแตล ะฉบบั จะมีบทบัญญัติท่ีเก่ียวกับสถาบันทางการเมืองสถาบันใดบาง หรือมี
ขอบัญญัติครอบคลุมมากนอยเพียงใดนั้น ก็ข้ึนอยูกับเจตนารมณของกฎหมายรัฐธรรมนูญในแตละ
ฉบับ มิไดเปนขอกําหนดที่ตายตัวแตอยางใดวากฎหมายรัฐธรรมนูญจะตองมีรูปแบบอยางไร หรือ
เนื้อหาสาระจะตองมีบทบัญญัติเกี่ยวกับเร่ืองใด สถาบันใด และภายในขอบเขตแคไหน เพราะ
กฎหมายรัฐธรรมนูญเปนกฎหมายท่ีบัญญัติถึงระเบียบแหงอํานาจสูงสุดในแผนดินทั้งหลาย และ

54 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมือง

วิธีดําเนนิ การทวั่ ไปแหง อาํ นาจเหลาน้ี หรือจะกลาวอีกอยางหนึ่งก็คือ เปนกฎหมายที่วางหลักท่ัวไป
แหงอาํ นาจสงู สดุ ในประเทศ

อภิชาติ แสงอัมพร (2559 : 4-5) กลาวถึงความแตกตางระหวางกฎหมายรัฐธรรมนูญและ
รัฐธรรมนูญวา กฎหมายรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญ ไมไดเปนสิ่งท่ีมีความหมายอยางเดียวกัน
กลา วคอื กฎหมายรฐั ธรรมนญู มีความหมายท่ีกวางกวารัฐธรรมนญู โดยมิไดห มายความถึงบทบญั ญัตทิ ่ี
มอี ยูในรฐั ธรรมนญู เทา น้ัน ยังมคี วามหมายครอบคลุมถงึ ตวั บทรฐั ธรรมนญู ท้งั ที่เปนลายลักษณอักษร
และจารตี ประเพณี รวมทัง้ บทบัญญัติของกฎหมายทั้งหลายที่ออกมาโดยอาศัยอาํ นาจตามรฐั ธรรมนูญ
และเกย่ี วของโดยตรงกับการใชรฐั ธรรมนญู เชน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู หรอื แมแตค ําพิพากษา
ของศาลปกครองหรือศาลรัฐธรรมนูญ เปนตน กฎหมายรัฐธรรมนูญ จึงหมายถึง กฎหมายมหาชน
สาขาหนึ่ง ทมี่ ีวัตถุประสงคในการวางระเบียบของอํานาการปกครองรัฐในทางการเมือง การใชอํานาจ
อธิปไตยของรัฐ สวนรัฐธรรมนูญหมายถึงบทบัญญัติที่อยูในรัฐธรรมนูญ กรณีของประเทศไทยจะ
หมายถงึ รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย เปนตน โดยคาํ วารฐั ธรรมนญู เปนช่ือเฉพาะของกฎหมาย
ประเภทหนึง่ เชน เดียวกับพระราชบัญญัตหิ รอื พระราชกาํ หนด ซ่งึ เปนคําที่แสดงถึงความเปนกฎหมาย
ในตวั อยแู ลว โดยไมต อ งมีคาํ วากฎหมายนาํ หนาอีก

วษิ ณุ เครืองาม (2545 : 105) และ จักษ พันธชูเพชร (2557 : 59) ไดอธิบายเปรียบเทียบให
เหน็ ความแตกตา งและความเหมอื นของกฎหมายรฐั ธรรมนูญกับรัฐธรรมนูญไวในลักษณะคลายกันไว
วา ถาเปรยี บเทียบกฎหมายรัฐธรรมนญู เปน เอกเทศสญั ญาแลว รฐั ธรรมนูญก็จะเปน เพยี งกฎหมายเชา
ซอื้ เชาทรัพย คํ้าประกัน จาํ นอง จํานาํ ซ่งึ เปนสว นหน่ึงของเอกเทศสญั ญาเทานนั้

โดยนัยแหงความหมายของกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนคําที่กวางกวารัฐธรรมนูญ เพราะ
กฎหมายรฐั ธรรมนูญรวมความไปถงึ รัฐธรรมนูญดวย ทัง้ รัฐธรรมนญู ที่เปนลายลักษณอ ักษรและไมเปน
ลายลักษณอักษร เชน กฎเกณฑการปกครองของประเทศอังกฤษ นอกจากนี้ยังหมายรวมไปถึง
กฎหมายท่วี างระเบียบเกย่ี วกบั สถาบันการเมอื งใดสถาบนั การเมืองหน่ึงดวย เชน กฎมณเฑียรบาลวา
ดว ยการสืบสนั ตตวิ งศข องสถาบันพระมหากษัตริย กฎหมายวา ดว ยคณะตลุ าการรัฐธรรมนญู เปน ตน

หากนํารัฐธรรมนูญซ่ึงเปนชื่อเฉพาะของกฎหมายเชนเดียวกับพระราชบัญญัติ พระราช
กําหนด หรือพระราชกฤษฎีกา มาเปรียบเทยี บกบั กฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเปนชือ่ รวมใชเรยี กกฎหมาย
ตา งๆ ทบี่ ัญญัตเิ ก่ยี วกบั สถาบนั การเมือง จะพบวา มสี ว นทเ่ี หมอื นกันคือ กฎหมายท้งั สองประเภทเปน
กฎหมายมหาชนและเปนกฎหมายท่ีมีบทบัญญัติวางระเบียบเก่ียวกับการเมืองการปกครองเชนกัน
เพยี งแตว ารฐั ธรรมนญู มกั จะกาํ หนดรายละเอียดมากกวา สวนทตี่ างกนั กค็ ือรัฐธรรมนูญเปนกฎหมาย
ลายลักษณอ กั ษร แตกฎหมายรัฐธรรมนญู มที ้ังสว นทเ่ี ปน ลายลกั ษณอกั ษรและไมเ ปน ลายลกั ษณอ ักษร
ซ่ึงเม่ือกลา วโดยสรปุ กค็ อื ในประเทศท่ีมีรัฐธรรมนูญไมวาจะเปนรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษร
หรือไมเปน ลายลกั ษณอ ักษรกต็ าม ประเทศน้นั ยอ มมีกฎหมายรฐั ธรรมนญู เพราะรัฐธรรมนญู เปนหนงึ่
ในกฎหมายหลายประเภทของกฎหมายรฐั ธรรมนูญ แตประเทศใดมกี ฎหมายรฐั ธรรมนญู ประเทศน้ัน

ความรทู ่ัวไปเกี่ยวกบั รัฐธรรมนญู 55

อาจไมมีรฐั ธรรมนูญทีเ่ ปน ลายลกั ษณอักษร ตัวอยา งเชน ในประเทศอังกฤษ ท่ีมีการใชกฎเกณฑการ
ปกครองประเทศในรูปแบบท่ีไมม ตี ัวบทกฎหมายทเี่ ปนรฐั ธรรมนญู แบบลายลกั ษณอักษร

ดงั นน้ั จึงสามารถสรปุ ไดวา กฎหมายรฐั ธรรมนญู นน้ั เปน เรอื่ งของหลกั การท่ีมีความหมายกวา ง
กวารัฐธรรมนญู โดยท่รี ฐั ธรรมนูญนน้ั เปนเพียงสาขาหนง่ึ ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ เพราะในการศึกษา
กฎหมายรัฐธรรมนูญ จึงเปน การศกึ ษาถงึ หลักเกณฑ แนวคดิ และทฤษฎี ซ่ึงทง้ั น้อี าจนําบทบัญญัติใน
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย หรอื รัฐธรรมนูญของตา งประเทศ หรือแมกระทั่งคําพิพากษาของ
ศาลในทางมหาชนมาศึกษาประกอบคาํ อธิบาย โดยมไิ ดม ุงเนนทจ่ี ะศกึ ษาเฉพาะตวั บทของรัฐธรรมนญู
แตเ พียงอยางเดยี วเทา นน้ั

จากแนวคิดขางตน สามารถสรุปใหเห็นขอแตกตางของคําวารัฐธรรมนูญกับกฎหมาย
รฐั ธรรมนูญ โดยทกี่ ฎหมายรฐั ธรรมนญู หมายถึง กฎหมายสาขาหน่งึ ของกฎหมายมหาชน โดยอาจอยู
ในรูปแบบของกลุมกฎหมาย หลักการหรือทฤษฎีตางๆ ท่ีมีการวางระเบียบการปกครองรัฐในทาง
การเมือง สว นรฐั ธรรมนูญมุงหมายเฉพาะกฎหมายฉบับหนึ่งที่มีลําดับชั้นเปนกฎหมายสูงสุด ดังน้ัน
กฎหมายรฐั ธรรมนูญจงึ เปน การศกึ ษารัฐธรรมนญู และสถาบันการเมืองตา งๆ ท่ีครอบคลุมทงั้ ทฤษฎีทา
รัฐธรรมนญู และบทบญั ญตั ิในรฐั ธรรมนญู

ลักษณะของรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสดุ เปน กฎหมายทก่ี ําหนดกฎเกณฑว า ดว ยการปกครองประเทศ
เปน กฎหมายทก่ี อ ต้งั สถาบันทางการเมอื ง

มานิตย จมุ ปา (2556 : 2-4) ไดร ะบุใหช ดั เจนยง่ิ ขึ้นถึงลักษณะของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมีลักษณะ
สําคัญโดยสรุปดังตอไปนี้

1. รัฐธรรมนูญมลี กั ษณะเปนกฎหมายสูงสดุ ของประเทศในขณะน้ันๆ เมื่อพิจารณาในทาง
ศกั ดิห์ รอื ลาํ ดับชั้นของกฎหมายแลว ชนิดของกฎหมายมีมากมายหลายชนิด และมีช่ือเรียกตางๆ กัน
เชน พระราชบญั ญัติ พระราชกาํ หนด กฎกระทรวง เปนตน ในทางทฤษฎกี ฎหมายนนั้ กฎหมายแตละ
ชนิดมีศักด์ิแหงกฎหมายแตกตางกันเพ่ือประโยชนในการปฏิบัติ โดยปกติกฎหมายที่มีลําดับศักดิ์
กฎหมายตํ่ากวาจะขดั หรอื แยงกบั กฎหมายทม่ี ีลําดบั ศกั ดสิ์ ูงกวามิได การเรยี งลําดบั ศักดิก์ ฎหมายจาก
สงู ไปตาํ่ มี ดังน้ี คอื กฎหมายทีอ่ อกโดยฝา ยนติ ิบญั ญัติ กฎหมายท่อี อกโดยฝา ยบรหิ าร และกฎหมายที่
ออกโดยองคกรปกครองสวนทองถิน่ โดยกฎหมายท่อี อกโดยฝายนติ บิ ญั ญัติ ประกอบดว ย รฐั ธรรมนูญ
พระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ พระราชบญั ญัติ กฎหมายทอี่ อกโดยฝายบริหารจะประกอบดวย
พระราชกําหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง กฎหมายที่ออกโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่น จะ
ประกอบดวย ขอ บัญญตั ิจังหวดั เทศบญั ญัติ ขอ บงั คับตําบล เปนตน ในกรณีกฎหมายท่ีออกโดยฝาย
นิตบิ ญั ญตั ินน้ั รัฐธรรมนูญจะมลี ําดบั ศกั ดแ์ิ หงกฎหมายสงู สดุ

สําหรบั เหตทุ ีร่ ฐั ธรรมนญู เปน กฎหมายสงู สุดนัน้ ถาอธบิ ายในเชิงอุดมการณก ารทางการเมือง
แบบประชาธิปไตย กลา วไดวา รฐั ธรรมนูญเปนกฎหมายสงู สุดเพราะรัฐธรรมนูญเปนสัญญาประชาคม

56 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมือง

ทส่ี มาชกิ ในสงั คมทกุ คนรว มตกลงกนั สรา งข้นึ มาเปนกฎเกณฑในการปกครองสังคมนั้นๆ ในอกี แงหน่ึง
เม่ือพิจารณากระบวนการในการตรารัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดเพราะ
กระบวนการในการจัดทํารัฐธรรมนูญตางไปจากกฎหมายทั่วไปท่ีตราข้ึนโดยรัฐสภา การจัดทํา
รัฐธรรมนูญจะมีกระบวนการพิเศษที่เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมไมโดยตรงก็โดยออม เชน
ประชาชนมสี วนรว มในการเลอื กตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ เพื่อทําหนาท่ีรางรัฐธรรมนูญ โดยใน
การรา งรฐั ธรรมนูญนั้น สภารางรฐั ธรรมนูญตอ งรบั ฟงความคดิ เห็นของประชาชนประกอบการยกราง
รัฐธรรมนูญ นอกจากนั้นอาจมีการจัดใหมีการลงคะแนนออกเสียงประชามติใหความเห็นชอบ
รัฐธรรมนูญนั้นโดยประชาชน

ในอีกแงหนึ่งเม่ือพิจารณาถึงท่ีมาของอํานาจในการจัดทํารัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญเปน
กฎหมายสูงสุด เพราะอํานาจในการกอต้ังองคกรทางการเมืองหรือสถาบันทางการเมือง ที่จัดใหมี
รัฐธรรมนูญนั้น สูงสุดมีอยูกอนมีรัฐธรรมนูญ ไมมีกฎเกณฑทางกฎหมายใดๆ อยูเหนือและผูกมัด
อาํ นาจในการตอ ต้ังระบบกฎหมายและสถาบันทางการเมืองอยูเลย อํานาจในการกอตั้งสถาบันทาง
การเมืองและใหกําเนิดรัฐธรรมนูญจึงเปนที่มาโดยตรงของรัฐธรรมนูญ และเปนผูสรางรัฐธรรมนูญ
เมอ่ื รัฐธรรมนญู เกดิ ขนึ้ แลว รัฐธรรมนูญกส็ รา งสถาบันทางการเมอื งโดยมอบใหใ ชอํานาจตา งๆ ไมว าจะ
เปนอํานาจนิติบญั ญตั ิ อํานาจบรหิ าร หรอื อาํ นาจตุลาการ

ความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จะสงผลที่สําคัญ 2 ประการ ในระบบกฎหมาย
ไดแก

ประการแรก กฎหมายอื่นใดในระบบกฎหมายจะขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญมิได หาก
กฎหมายอ่ืนใดในระบบขดั หรือแยงตอรฐั ธรรมนูญ กฎหมายท่ีขัดหรือแยงนั้นจะใชบังคับไมได ดังจะ
เห็นไดว า รฐั ธรรมนูญจะมีการกําหนดสถานะความเปนกฎหมายสูงสุดของรฐั ธรรมนูญไวในบทบัญญัติ
ของรัฐธรรมนูญ เชน รัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกา มีการกําหนดไวในมาตรา 6 วรรคสองวา
“รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดของแผนดิน หรือรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
บัญญัตไิ วในมาตรา 6 วา “รัฐธรรมนญู เปน กฎหมายสงู สุดของประเทศ บทบญั ญัตใิ ดของกฎหมาย กฎ
หรอื ขอ บังคบั ขัดหรอื แยง ตอรัฐธรรมนูญน้ี บทบัญญัติน้ันเปน อันใชบ ังคับมไิ ด”

ประการท่ีสอง การแกไขเพิ่มรัฐธรรมนูญกระทําไดยากและดวยวิธีการที่พิเศษย่ิงกวาการ
แกไ ขกฎหมายอ่นื ๆ เชน ในสหรัฐอเมรกิ า การแกไขรัฐบัญญัติอันเปนกฎหมายท่วั ไปในระดบั สหรฐั น้ัน
กระทาํ โดยการเสนอของสมาชิกรัฐสภาและพิจารณาโดยสมาชิกรัฐสภา และประธานาธิบดีเปนผูลง
นามประกาศใช โดยมจิ ําตองใหมลรัฐใหค วามเห็นชอบ แตก ารแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ
กําหนดวธิ กี ารไวเ ปนพิเศษซ่ึงกระทาํ ไดยากกวา แกไขรัฐบัญญัติ โดยผูม สี ิทธเิ สนอใหม ีการแกไ ขเพิม่ เตมิ
รัฐธรรมนูญไดแกสมาชิก 2 ใน 3 ของสมาชิกท้ังสองสภา คือ สมาชิกของสภาผูแทนราษฎรและ
สมาชิกของวุฒิสภา หรือมลรัฐจํานวน 2 ใน 3 ของจํานวนมลรัฐท้ังหมด และเม่ือพิจารณาใหมีการ
แกไขแลว จะตองสงไปให มลรัฐใหสัตยาบัน โดยตองไดรับเสียงใหสัตยาบันจํานวน 3 ใน 4 ของ
จํานวนมลรฐั ทง้ั หมด

ความรทู ั่วไปเกยี่ วกบั รฐั ธรรมนญู 57

2. ลักษณะของรฐั ธรรมนูญเปน กฎหมายลายลักษณอ ักษร มีชื่อหรือศพั ทใชเรียกใหเห็นตา ง
จากกฎหมายธรรมดาอ่ืน เชน ประเทศไทย บางชวงเวลาเรียกวา ธรรมนูญการปกครอง หรือ บางชวง
บางเวลาเรยี กวา รฐั ธรรมนูญ เปนตน

3. รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายหลักในการปกครองประเทศ จะมีลักษณะการเขียนอยาง
กวางๆ กลาวเฉพาะในเร่ืองของหลักการเทานั้น สวนรายละเอียดมักจะมีกฎหมายอื่นๆ มาบัญญัติ
รองรับอกี ชั้นหนึ่ง ในแงนี้จงึ สามารถกลาวไดวา รัฐธรรมนญู เปนท่มี าของกฎหมายตา งๆ ภายในรฐั เชน
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 จะกลาวถึงหลักการกวางๆ ในเร่ืองการเลือกต้ัง
สําหรับในรายละเอียดจะมีบทบัญญัติใหมีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากําหนด
รายละเอียดอีกครั้งหน่ึง เปนตน ในการที่รัฐธรรมนูญจะกลาวเฉพาะเรื่องหลักการนั้นเปนเรื่องที่มี
ความจําเปน เพราะถาใหรัฐธรรมนูญ มีบทบัญญัติถึงรายละเอียดในเร่ืองตางๆ ดวน จะทําให
รฐั ธรรมนญู มเี นื้อหามากเกินไป เกดิ ความเทอะทะ ไมเ หมาะแกการเรียนรู สวนการท่ีรัฐธรรมนูญเปน
ที่มาของกฎหมายตางๆ ภายในรัฐ เปนไปโดยภาพกวางท่ีกฎหมายตางๆ จะไมขัดหรือแยงกับ
รฐั ธรรมนูญ

4. สาระของรัฐธรรมนญู เปน กฎหมายทีก่ ําหนดกฎเกณฑว า ดวยการปกครองประเทศ ซ่ึงจะ
มีการกาํ หนดหลกั การสําคญั ในการปกครองประเทศในเรอ่ื งตางๆ ดังน้ี

4.1 รัฐธรรมนญู เปนกฎหมายที่กําหนดระบอบการปกครองและกติกาทางการเมือง
ของรัฐหรือประเทศวาจะปกครองในระบอบใด เชน เปนประชาธิปไตย สังคมนิยม หรือคอมมิวนิสต
เปน ตน นอกจากนยี้ งั รวมถงึ การกาํ หนดโครงสรา งของรัฐ

4.2 รฐั ธรรมนูญเปนกฎหมายท่ีกําหนดองคกรท่ีเปนผูใชอํานาจรัฐ รัฐธรรมนูญของ
ประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยสวนใหญ จะบญั ญัติรบั รองหลกั การแบงแยกอํานาจ 3
ฝาย คือ อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการ โดยมีวัตถุประสงคเพื่อใหเกิดการ
ตรวจสอบและถวงดุลอํานาจซ่ึงกันและกัน มิใหองคกรหนึ่งองคกรใดใชอํานาจตามอําเภอใจ ซึ่ง
โดยทั่วไป อํานาจในการตรากฎหมายเปน อาํ นาจของฝายนิตบิ ญั ญัติ แตอ าจมกี ารใหอ าํ นาจในการตรา
กฎหมายแกฝายบริหารในบางเร่ือง อํานาจในการบริหารประเทศเปนอํานาจของฝายบริหาร และ
อาํ นาจในการวินิจฉยั คดีทั้งปวงเปนอํานาจของฝายตุลาการ

4.3 รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายท่ีกําหนดหลักเกณฑการเขาสูตําแหนง การส้ินสุด
ตลอดจนความสัมพนั ธของการใชอํานาจขององคกรตางๆ รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงหลักเกณฑตางๆ ที่
เกยี่ วกับขั้นตอนของการดาํ รงตาํ แหนง วามวี ธิ ีการในการดาํ รงตาํ แหนงองคกรตา งๆ ของรัฐเปนอยา งไร
เชน ตาย ลาออก ยบุ สภา หรือการถกู ถอดถอน เปนตน

4.4 รัฐธรรมนญู กําหนดแนวนโยบายแหงรัฐในเรอ่ื งตางๆ ท้ังทางการเมือง เศรษฐกิจ
สังคม ความมั่นคงแหงชาติ ความสมั พันธร ะหวา งประเทศ ฯลฯ

58 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

4.5 รัฐธรรมนูญของรัฐตางๆ ในปจจุบันโดยเฉพาะประเทศที่ปกครองโดยระบอบ
ประชาธปิ ไตยมักจะมีสาระสาํ คัญประการหน่งึ คือ การไมละเมิดสิทธิ เสรีภาพของประชาชน โดยให
ความเสมอภาคในทางกฎหมายและการคมุ ครองทีเ่ ทา เทยี มกนั

จกั ษ พันธช เู พชร (2557 : 57) ไดกลาวถึงลักษณะพิเศษสําคัญของรัฐธรรมนูญในฐานะเปน
กฎหมายสูงสุดและเปนกฎหมายท่ีกําหนดระเบียบแบบแผนการปกครองประเทศ 4 ประการท่ี
แตกตา งจากกฎหมายทั่วไป ดงั นี้

1. เปน กฎหมายสูงสุดเหนือกฎหมายทง้ั ปวง
2. เปนกฎหมายที่กําหนดหลักการและวิธีการปกครองประเทศ ตลอดจนความสัมพันธ
ระหวางอาํ นาจนติ บิ ญั ญัติ บริหาร และตุลาการ
3. เปน กฎหมายทีก่ าํ หนดหลักประกันเก่ยี วกับสิทธเิ สรภี าพของประชาชน
4. เปนกฎหมายหลกั ทําใหก ารใชบงั คบั เปลีย่ นแปลงแกไข และตีความมีลักษณะแตกตาง
ไปจากกฎหมายธรรมดา
โกวิท วงศสุรวัฒน (2546 : 85-86) บุญฤทธ์ิ เพ็ชรวิศิษฐ (2554 : 69) และ ณัฐกร วิทิตา-
นนท (2553 : 108) ไดก ลา วถึงลกั ษณะทดี่ ีของรฐั ธรรมนูญวา มลี กั ษณะสําคญั 5 ประการ ดังน้ี คอื
1. รัฐธรรมนญู ท่ดี คี วรมขี อ ความท่ีชดั เจนแนน อน เพื่อจะใหเ ขา ใจไดง าย จะตอ งใชถอ ยคําที่
เลอื กสรรมาแลววา มีความหมายทแ่ี นนอนทส่ี ุด
2. รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะมีการบัญญัติถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไวอยางชัดเจน
แนนอน รวมท้ังการคมุ ครองสิทธิและเสรภี าพของประชาชนอีกดวย เพอ่ื ท่จี ะเปนหลกั ประกนั สทิ ธิและ
เสรภี าพของประชาชน ปองกันมใิ หร ัฐหรือเอกชนมากดขบี่ ังคับได
3. รฐั ธรรมนญู ทด่ี ีตองครอบคลุมบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครองของรัฐไวอยางครบถวน
กลาวคือ รัฐธรรมนูญควรจะมบี ทบัญญัตถิ งึ การใชอ าํ นาจอธปิ ไตย การแบง แยกการใชอํานาจอธิปไตย
ความสัมพันธขององคการที่ใชอํานาจอธิปไตยและสถาบันทางการเมืองของรัฐ การกําหนดวิธีการ
เปลย่ี นแปลงรัฐบาลตามวิถีทางของรฐั ธรรมนญู
4. รัฐธรรมนญู ที่ดีไมค วรยาวเกนิ ไป เพราะรฐั ธรรมนญู ทดี่ คี วรจะมบี ทบัญญตั เิ พียงหลักการ
จัดรูปการปกครองของรัฐท่ีสําคัญและจําเปนเทานั้น บทบัญญัติที่ละเอียดฟุมเฟอยเกินไปมากไม
เหมาะสมกับสถานการณ จะทาํ ใหเ กิดมกี ารแกไขบอ ยจนเกินไป สําหรับรายละเอียดปลีกยอยของการ
ปกครองประเทศนน้ั ควรเปน หนาท่ีขององคก รฝายนิติบัญญัติท่ีจะออกกฎหมายมาเสริมในภายหลัง
มิใชเรอ่ื งท่คี วรบญั ญตั ไิ วในรฐั ธรรมนูญ
5. รัฐธรรมนูญที่ดีควรมีการกําหนดวิธีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นไว เพราะ
รัฐธรรมนูญที่ดีตองมีความยืดหยุนเหมาะสมกับกาลสมัย เมื่อสถานการณตางๆ เปล่ียนแปลงไป
บทบญั ญตั เิ ดิมในรัฐธรรมนญู กค็ วรตอ งมีการปรับเปลย่ี นใหเหมาะสม นอกจากน้ีการท่ีมีวิธีการแกไข
เพิ่มเตมิ รัฐธรรมนูญน้ัน เปนการปองกนั การลม ลา งหรอื แกไขรัฐธรรมนูญโดยการใชกําลัง ในลักษณะ
ของการปฏวิ ัติหรอื รัฐประหารขึน้ เพื่อที่จะแกไขรัฐธรรมนญู

ความรทู ั่วไปเกีย่ วกับรัฐธรรมนญู 59

กลา วโดยสรปุ รัฐธรรมนญู มลี กั ษณะเปนกฎหมายสงู สุดของประเทศในขณะนน้ั ๆ ซ่งึ สง ผลให
กฎหมายอื่นใดในระบบกฎหมายจะขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญมิได หากมีกฎหมายอ่ืนใดในระบบ
กฎหมายขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญ กฎหมายท่ีขัดหรือแยงน้ันจะใชบังคับมิได รวมถึงการเปน
กฎหมายท่ีแกไขเพิ่มเติมจะตองกระทําดวยวิธีท่ีพิเศษกวาการแกไขกฎหมายอื่นๆ โดยสวนใหญใน
ประเทศตางๆ จะใชรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เปนกฎหมายลายลักษณอักษร เพ่ือใชเปนหลักในการ
ปกครองประเทศ มีลักษณะการเขียนอยา งกวางๆ โดยกลา วเฉพาะหลักการเทาน้ัน สวนรายละเอียด
มกั จะมกี ฎหมายอน่ื ๆ มาบญั ญตั ริ องรบั อกี ช้ันหนงึ่ ซ่งึ กลา วสรปุ ไดว ารัฐธรรมนูญท่ีดี คือ รัฐธรรมนญู ที่
เหมาะสมกับสภาพอันแทจ รงิ ของรัฐ กลา วคือ เพ่ือผลประโยชนตอประชาชน เปนสวนรวมและชีวิต
ความเปน อยปู ระจําวันของเอกชนแตละบคุ คล

ความสาํ คัญของรัฐธรรมนญู

รัฐธรรมนญู เปน ส่ิงจําเปน สาํ หรบั ทกุ ประเทศหรอื ไม หรอื เปนไปไดไหมที่รัฐจะสามารถดํารง
อยูไดโดยปราศจากรัฐธรรมนูญ กลา วไดว า คงเปน ไปไมไดสําหรบั ในสถานการณปจ จุบัน เพราะในทุก
ระบอบการปกครองจะตองมีรัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดท่ีแสดงถึงความสัมพันธระหวางรัฐกับ
ประชาชน ทั้งในแงสิทธิที่สามารถปฏิบัติไดและหนาที่ท่ีพึงปฏิบัติ เชน ในระบอบประชาธิปไตย
รัฐธรรมนูญจะจํากัดอํานาจรัฐไมใหลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนจนเกินไป ดังจะเห็นไดจาก
บทบัญญัติของรฐั ธรรมนูญที่ตอ งมีขอบญั ญัติวาดวยสทิ ธแิ ละเสรภี าพของประชาชน เปนการคุมครอง
ไมใหรฐั เขา มาลดิ รอนหรือลว งละเมิดได แตท ้ังน้ีก็จะตองมีบทบัญญตั ิที่กลา วถึงหนา ที่ที่ควรรบั ผิดชอบ
และขอบเขตของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไวเ ชนกัน ในระบอบประชาธิปไตย แมว ารัฐบาลจะมี
การผลดั เปลย่ี นกันเขามาทําหนา ท่ีบรหิ ารประเทศ แตกต็ องอยภู ายใตกรอบตามท่ีรัฐธรรมนูญบัญญัติ
ไว

เชาวนะ ไตรมาศ (2546 : 4) ไดกลาวถึงความจําเปนหรือเหตุผลท่ีรัฐทุกรัฐจําเปนตองมี
รัฐธรรมนูญเปนหลักในการบริหารประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่งประเทศท่ีเกิดใหม ไมวาจะเปนการ
ไดรับเอกราชใหม หรือมีการเปล่ียนแปลงการปกครองสูระบอบใหม อันเปนการพัฒนาการทาง
การเมอื ง โดยสรุปไดดงั น้ี

1. เพื่อแสดงถึงแหลงท่ีมาของอํานาจอธิปไตยและการใชอํานาจอธิปไตย ซ่ึงถือวามี
ความสําคัญยง่ิ ตอ ประเทศทีเ่ กดิ ใหม เพราะการไดเ ปนประเทศเอกราชจะมีความสมบูรณก็ตอเม่ือรัฐ
ไดรับอํานาจอธิปไตยทางการเมืองดวย การแสดงถึงที่มาของอํานาจอธิปไตยและการใชอํานาจ
อธปิ ไตยเปน ส่งิ ทรี่ ัฐธรรมนูญตองบัญญตั ไิ วใ หช ดั เจน เพือ่ แสดงความเก่ยี วพันระหวา งรฐั กบั ประชาชน
รวมถงึ ขอบเขตของสทิ ธแิ ละหนา ทข่ี องแตละฝาย

2. เพื่อแสดงฐานะของรฐั ในการดําเนินความสมั พนั ธระหวางประเทศ การทีร่ ฐั มีรฐั ธรรมนญู
ของตนเองเปน การแสดงถึงความเปน เอกราชของรฐั นน้ั อันพงึ ไดรับการยอมรับจากรฐั อ่ืน

60 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมือง

3. เพอ่ื เปน สญั ลักษณแ สดงถึงพัฒนาการทางการเมืองของรฐั อนั เปนสิง่ ที่สําคัญย่ิงสําหรับ
รฐั ทมี่ กี ารเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบรู ณาญาสทิ ธริ าชยสรู ะบอบประชาธิปไตย
หรอื เผด็จการ

อภิชาติ แสงอัมพร (2559 : 9-10) ไดกลาวถึงความสําคัญของรัฐธรรมนูญโดยสรุปไววา
รัฐธรรมนูญเปรียบเหมือนกติกาที่จะใชในการปกครองประเทศ เปนหลักการวาจะไมมีรัฐบาลใด
สามารถออกกฎหมายมาลดิ รอนสทิ ธแิ ละเสรภี าพของประชาชนได

ชาญชยั แสวงศกั ดิ์ (2560ข : 64) ไดอ ธบิ ายวา รัฐทุกรฐั จําเปน ตองมีรัฐธรรมนูญ ท้ังน้ีเพราะ
ผูปกครองในนิตริ ัฐจะใชอํานาจไดก็ตอ เมอ่ื ไดรับการมอบหมายแตงตัง้ มใิ ชเพราะอาศยั คณุ สมบัตทิ ี่เปน
ของตนโดยเฉพาะ ในฐานทเ่ี ปน บอเกิดของระบบกฎหมายของรัฐ รัฐธรรมนูญอยูในลําดับสูงสุดของ
ลาํ ดบั ช้ันของกฎเกณฑทางกฎหมาย ซึ่งรัฐธรรมนญู มอบอํานาจทางกฎหมายใหแกกฎเกณฑดังกลาว
ในฐานะทเี่ ปนบอเกดิ ของความชอบธรรมของอาํ นาจ รัฐธรรมนูญเปนการกาํ หนดกฎกติกาทส่ี าํ คญั ของ
การเลนการเมืองภายในรัฐ

กลา วโดยสรปุ รัฐธรรมนญู เปนสง่ิ จาํ เปนสาํ หรบั ทกุ ประเทศ รัฐทุกรฐั จําเปน ตอ งมรี ัฐธรรมนูญ
เพราะรฐั ธรรมนูญเปรียบเหมือนกตกิ าทจ่ี ะใชในการปกครองประเทศ ท้ังนี้เพราะผูปกครองในนิติรัฐ
จะใชอ าํ นาจไดก ต็ อ เมอื่ ไดรบั การมอบหมายแตง ต้ัง ทง้ั นี้รัฐธรรมนญู ยังเปนบอ เกดิ ของระบบกฎหมาย
ของรัฐ รัฐธรรมนูญอยูในลําดับสูงสุดของลําดับช้ันของกฎเกณฑทางกฎหมาย ซึ่งรัฐธรรมนูญมอบ
อาํ นาจทางกฎหมายใหแกก ฎเกณฑดังกลา ว

ประเภทของรัฐธรรมนญู

การแบง ประเภทของรัฐธรรมนูญมีเกณฑแบงแยกมากมาย สุดแทแตวาผูแบงแยกจะถือเอา
อะไรเปน เกณฑ ไดม ีนกั วชิ าการแบงประเภทของรฐั ธรรมนูญไวห ลายแบบ มีดงั น้ี

ณัชชาภัทร อุนตรงจิตร (2548 : 133) และ จักษ พันธชูเพชร (2549 : 336-339) แบง
ประเภทของรัฐธรรมนูญผานกรอบของลักษณะและแหลงที่มาของรัฐธรรมนูญไวตรงกัน โดยแบง
ออกเปน 2 ประเภท คอื

1. รัฐธรรมนูญจารีตประเพณี หรือ รัฐธรรมนูญที่ไมเปนลายลักษณอักษร (Unwritten
Constitution) เปน รฐั ธรรมนญู ทีไ่ มไดมีการรวบรวมและเขียนไวในฉบับเดียวกัน มีประเทศอังกฤษ
เปนประเทศแมแบบ โดยมีที่มาจาก 5 แหลงสําคัญ คือ 1) กฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา 2) คํา
พิพากษาของศาลยตุ ธิ รรม 3) จารตี ประเพณี 4) ธรรมเนียมปฏบิ ัติทางรัฐธรรมนูญ และ 5) กฎหมาย
ประชาคมยุโรป

2. รฐั ธรรมนญู ทเี่ ปน ลายลกั ษณอ ักษร (Written Constitution) จะมีลักษณะเปน การเขยี น
ไวเปนลายลกั ษณอักษรในเอกสารชดั เจน โดยสหรฐั อเมรกิ าเปน ประเทศแรกท่ปี ระกาศใชรัฐธรรมนูญ
ประเภทน้ี เริ่มจากมลรัฐ 12 มลรัฐไดประกาศ “บทบัญญัติแหงสมาพันธ” ในป ค.ศ. 1787 เพื่อ
เรียกรองเอกราชจากประเทศอังกฤษ และตอมาภายหลังจึงเรียกวา “รัฐธรรมนูญ” โดยใชศัพท

ความรทู ่ัวไปเกยี่ วกับรฐั ธรรมนูญ 61

“Constituion of United of America” และในปจจุบันประเทศสวนใหญจะใชรัฐธรรมนูญที่เปน
ลายลักษณอักษรเปนกฎมายสูงสุดของประเทศ เพราะความแนชัดในบทบัญญัติท่ีมีการเขียนไวใน
เอกสารอยางชัดเจน

อภิชาติ แสงอัมพร (2559 : 10-12) ไดแ บงประเภทรัฐธรรมนูญตามเกณฑตางๆ ออกเปน 4
ประเภท คือ การแบงประเภทตามรูปของรฐั การแบง ประเภทตามการกาํ หนดเวลาในการใช และการ
แบงประเภทตามวธิ ีการบัญญัติ ดังน้ี

การแบง ประเภทของรัฐธรรมนญู ตามรูปของรฐั ตามเกณฑนรี้ ฐั ธรรมนูญสามารถแบงออกได
เปน 2 ประเภท คือ รัฐธรรมนูญรัฐเด่ียวและรัฐธรรมนูญรัฐรวม กลาวคือ รัฐธรรมนูญรัฐเด่ียวเปน
ลักษณะของรฐั ธรรมนูญทบี่ ัญญตั ิไวเ ปนฉบบั เดยี วหรือระดบั เดียว โดยกาํ หนดใหมสี ภานิติบญั ญตั ิ ฝาย
บริหาร และฝายตุลาการ มีเพียงอยางละหนึ่งหนวย จะใหมีหลายหนวยหลายระดับไมได เชน
รัฐธรรมนญู ของไทยก็กําหนดใหมีรัฐสภา คณะรัฐมนตรี เพยี งคณะเดยี ว ระดับเดยี ว สวนการปกครอง
ทอ งถิน่ เปน หนว ยงานในกาํ กับของราชการสว นกลางคือกระทรวงมหาดไทย สําหรบั รฐั ธรรมนญู รฐั รวม
เปน รัฐธรรมนูญท่กี าํ หนดใหมรี ฐั บาล 2 ระดับ คอื รฐั บาลกลางหรือรฐั บาลสหพันธก ับรัฐบาลมลรัฐ มี
การแบงอํานาจหนาที่ไวอยางแนนอน เชน รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย
สวิตเซอรแลนด อนิ เดีย เปนตน

การแบงประเภทของรัฐธรรมนูญตามกําหนดเวลาในการใช การแบงลักษณะนี้เปนการ
พิจารณาในแงของระยะเวลาในการบังคับใช สามารถแบงออกเปนรัฐธรรมนูญชั่วคราวและ
รฐั ธรรมนูญถาวร กลาวคอื รัฐธรรมนญู ชั่วคราวมีลักษณะทผ่ี ูจดั ใหม ีรัฐธรรมนูญมไิ ดมุงหวงั ใหใชบงั คบั
รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวเปนการถาวรตลอดไป แตใชเพื่อแกไขสถานการณเฉพาะหนาเทาน้ัน
รัฐธรรมนูญประเภทนจี้ งึ ไดแ กรัฐธรรมนูญทีส่ ถาปนาข้ึนโดยคณะปฏิวัติรัฐประหาร ภายหลังจากคณะ
ปฏิวัติรัฐหารยึดอํานาจจากรัฐบาลเดิม ในกรณีประเทศไทย เชน พระราชบัญญัติธรรมนูญการ
ปกครองแผนดินสยาม (ชัว่ คราว) พ.ศ. 2475 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 หรือ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2557 เปนตน สวนรัฐธรรมนูญถาวร เปน
รฐั ธรรมนูญท่ีผจู ดั ใหม ีรฐั ธรรมนูญ ประสงคจะบงั คับใชรัฐธรรมนญู ดังกลาวเปนการถาวรตลอดไป มไิ ด
มุงใชบ ังคับเพยี งชั่วครงั้ ช่ัวคราว เพ่อื แกไขสถานการณที่จาํ เปน เรง ดวนเทา นั้น ฉะน้ัน รัฐธรรมนญู ถาวร
จึงมีเนื้อหาทค่ี อ นขางสมบรู ณกวา รัฐธรรมนญู ช่ัวคราว และมักจะมีกระบวนการขั้นตอนในการจัดทํา
ตลอดจนการเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญท่ีละเอียดรอบคอบกวารัฐธรรมนูญชั่วคราว ตัวอยางของ
รัฐธรรมนูญถาวรของไทย เชน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 หรือรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เปนตน

ชาญชัย แสวงศกั ด์ิ (2560ข : 65-66) ไดแบงแยกประเภทรัฐธรรมนูญตามวิธีการบัญญัติ ไว
วา การแบงแยกรฐั ธรรมนญู ตามวธิ ีการบัญญตั เิ ปนเกณฑสากลท่ีนิยมใชในการแบงแยกประเภทของ
รัฐธรรมนูญ ในการใชเกณฑนี้สามารถแบงรัฐธรรมนูญไดเปน 2 ประเภท คือ รัฐธรรมนูญจารีต
ประเพณีและรฐั ธรรมนูญลายลักษณอกั ษร

62 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

รัฐธรรมนูญจารตี ประเพณี คือรฐั ธรรมนูญทีม่ ีเนอ้ื หาสาระอยูใ นจารตี ประเพณแี ละธรรมเนยี ม
ปฏิบัตทิ ่ยี ึดถอื กันมาโดยมไิ ดมกี ารนํามาเขียนไวเปน ลายลกั ษณอักษร รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีเปน
กระบวนการทางประวัติศาสตร การจัดองคกรทางการเมืองของรัฐตางๆ ในยุโรปจนถึงปลาย
คริสตศ ตวรรษท่ี 18 ลวนแลว แตอ าศัยจารีตประเพณีเปน สาํ คญั จนกระทง่ั ในเวลาตอมา นักกฎหมาย
และที่ปรกึ ษาของกษัตรยิ ไ ดทาํ การวเิ คราะห ประยกุ ต และประมวลกฎเกณฑท ีเ่ ปน จารตี ประเพณที าง
การเมือง แลว บันทึกสวนหน่ึงของกฎเกณฑดังกลาวไวเปนลายลักษณอักษร แตก็ยังมีกฎเกณฑทาง
การเมอื งอนื่ ๆ ท่ียังคงปลอยใหเปนไปตามจารีตประเพณีอยูเชนเดิม กฎหมายมหาชนในขณะน้ันจึง
เปน กฎหมายจารีตประเพณีเปนหลัก แตตอมาไดเกิดกระแสการจัดทําประมวลกฎหมายเอกชนข้ึน
เพอื่ ใหเ ปน ทแ่ี นน อนชัดเจนและสะดวกตอ การใชและการศึกษา การจัดทํากฎหมายลายลักษณอักษร
จึงเปน ทีน่ ยิ มในเวลาตอมา รวมถงึ รฐั ธรรมนญู อนั เปนกฎหมายสงู สดุ ดวย

ในปจ จุบัน มปี ระเทศทยี่ งั คงใชร ัฐธรรมนูญจารีตประเพณีหลงเหลืออยูนอยมาก และแมแต
สหราชอาณาจกั รซึ่งเปนตน แบบของรฐั ธรรมนูญจารตี ประเพณีก็มไิ ดมรี ัฐธรรมนญู ทเี่ ปน จารีตประเพณี
ทงั้ หมด โดยมีกฎเกณฑท างรฐั ธรรมนญู บางสวนเปนลายลักษณอ ักษร กลาวคอื ระบบรัฐธรรมนูญของ
สหราชอาณาจกั รนั้นประกอบดวย 3 สวน คือ หลักกฎหมายคอมมอนลอว ซ่ึงเปนแนวคําพิพากษา
ของศาลสูงของอังกฤษในคดกี อ นๆ ประเพณปี ฏบิ ัติทางรัฐธรรมนญู ท่ยี ึดถือกันมาโดยตลอด เชน การ
แตงตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกสภาผูแทนราษฎร เปนตน และพระราชบัญญัติท่ีเกี่ยวกับการจัด
องคก รของสถาบันทางการเมอื ง

รัฐธรรมนญู ลายลกั ษณอกั ษร คอื รัฐธรรมนูญที่มีการบัญญัติไวเปนลายลักษณอักษร พันธะ
ผูกพันและผลบังคับใชท้ังหลายมอี ยแู ตเฉพาะในกรอบที่รัฐธรรมนูญไดบัญญัติไวเทาน้ัน ไมวาในสวน
ของอํานาจการปกครอง หรอื สว นของสิทธิ เสรภี าพของประชาชน อาจมกี ารบัญญัตเิ ปน เอกสารฉบับ
หนง่ึ หรือหลายฉบับทไ่ี ดรวบรวมกฎเกณฑการปกครองประเทศไว ไดมีการจดั ทาํ ดวยวธิ ีพิเศษแตกตาง
จากการจดั ทํากฎหมายธรรมดา เน้ือหาสาระของรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรซึ่งรวบรวมกฎเกณฑ
การปกครองรัฐท่ีกลาวถงึ ประมุขของรัฐซง่ึ อาจเปนกษตั ริยหรือประธานาธิบดี กลาวถึงการใชอํานาจ
อธปิ ไตยวา ใครเปน ผูใ ช ใชอ ยา งไร และองคกรทใี่ ชอํานาจอธปิ ไตยตา งๆ มีความสัมพันธซึ่งกันและกัน
อยา งไร และนอกจากนัน้ ยงั มบี ทบญั ญัตใิ นการใหค วามคุมครองสิทธิและเสรีภาพแกประชาชนในเรื่อง
อะไรบางเปน ตน รฐั ธรรมนูญ ลายลักษณอักษรเปนเอกสารท่ีมีวิธีการจัดทําเปนพิเศษแตกตางจาก
กฎหมายธรรมดา

ในกรณปี ระเทศไทยนั้นไดม ีการบัญญัติรัฐธรรมนูญอยูในเอกสารฉบับเดียว แตบางประเทศ
นยิ มบัญญตั ิรัฐธรรมนูญลายลักษณอกั ษรไวเปน หลายฉบบั เชน รฐั ธรรมนูญของสเปนที่ประกอบดวย
กฎหมายถงึ 7 ฉบับ รฐั ธรรมนญู ของสวีเดนประกอบดว ยกฎหมาย 4 ฉบับ เปน ตน

อภิชาติ แสงอัมพร (2559 : 12-14) และ ชาญชัย แสวงศักดิ์ (2560ข : 65-68) ได
เปรียบเทียบขอดขี อเสียของรัฐธรรมจารตี ประเพณีกับรัฐธรรมนญู ลายลกั ษณอ ักษร โดยสรปุ ดงั น้ี

ความรทู ่ัวไปเกยี่ วกบั รฐั ธรรมนญู 63

ขอดีของรัฐธรรมนูญจารตี ประเพณี
1. รฐั ธรรมนูญจารตี ประเพณียอ มปอ งกนั การปฏวิ ตั หิ รอื รฐั ประหารไดเพราะไมแขง็ กระดาง
ตายตวั ของรฐั ธรรมนญู จึงไมจ าํ เปนตอ งละเมดิ หรือฝา ฝนรฐั ธรรมนญู โดยใชก ําลังบงั คบั
2. รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีมีลักษณะยึดหยุน อาจสามารถพลิกแพลงอนุโลมตาม
สถานการณได
3. รฐั ธรรมนญู จารตี ประเพณเี ปน รฐั ธรรมนูญทเ่ี กิดขึ้นโดยววิ ฒั นาการและการเปล่ียนแปลง
เปนไปโดยราษฎรไมรสู กึ ตัว คอื เมื่อมีเหตกุ ารณอ นั ใด ก็มีการปฏิบัติและเมื่อมีการปฏิบัติอยางนั้นจน
เคยชิน ก็เปนกาเสริมตอรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีเดิมไปในตัว ดังนั้น สําหรับรัฐธรรมนูญจารีต
ประเพณี จึงไมมีกรณีท่ีจะไมมีบทบัญญัติมาใชบังคับ กลาวคือไมมีกรณีชองวางแหงรัฐธรรมนูญ
เหมือนอยา งกรณีรัฐธรรมนญู ลายลกั ษณอ ักษร
ขอเสยี ของรฐั ธรรมนญู ของรฐั ธรรมนญู จารตี ประเพณี
1. มขี อ ความไมแนน อน ทําใหเกิดมปี ญ หากันไดเ สมอวารฐั ธรรมนญู มบี ทบัญญตั อิ ยา งไร
2. ไมเปดโอกาสใหทดลองวิธีใหมๆ ซึ่งไมสามารถนํามาใชโดยวิวัฒนาการได เพราะการ
ววิ ฒั นาการน้นั ตอ งอาศยั ของเดิม เชน คณะตลุ าการรฐั ธรรมนญู ยอ มไมอ าจเกดิ ข้ึนโดยทางวิวัฒนาการ
ได
ขอดขี องรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร
1. รัฐธรรมนญู ลายลักษณอักษรยอมเปนรัฐธรรมนูญที่มีขอความแนนอนกวารัฐธรรมนูญ
จารีตประเพณี เพราะปรากฏบทบญั ญัติไวช ดั เจนเปนตวั หนังสอื ตางกับรฐั ธรรมนญู จารีตประเพณี ซ่งึ
เปน เพียงวธิ ปี ฏิบัติตอ เนอื่ งกันมา จงึ ไมม ีขอความชัดเจนแนนอน
2. รัฐธรรมนญู ลายลักษณอ กั ษรนนั้ ถอื วา การรา งไดก ระทําโดยรอบคอบแลว เพราะผูรา งได
มีโอกาสพิจารณาความบกพรองท่ีไดเกิดขึ้นในประเทศและยอมหาทางแกไขขอบกพรองนั้น
นอกจากนั้นผรู างมีโอกาสเทียบเคียงกับรัฐธรรมนูญตางประเทศ จึงมโี อกาสคัดเลอื กวธิ กี ารตา งๆ ของ
รัฐธรรมนูญตางประเทศท่ีเหมาะสมกับความเปนอยูของประเทศตน ฉะน้ัน จึงสามารถกําหนด
บทบัญญตั ทิ ่เี หมาะสมไวใ นรฐั ธรรมนูญได
3. รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรยอมจะปองกันมิใหเกิดปญหาการขัดแยงระหวางอํานาจ
ตางๆ เพราะมีบทบัญญัติไวชัดแจง เชน กําหนดใหสภาผูแทนราษฎรออกกฎหมาย กําหนดใหศาล
พจิ ารณาพิพากษาคดี นอกจากน้ียงั ไดกําหนดอํานาจประมขุ ของรฐั และหวั หนาฝายบริหารไวดวย ทํา
ใหไ มมกี ารชว งชิงอาํ นาจกันระหวางผูใชอ าํ นาจตางๆ
4. รัฐธรรมนญู ลายลกั ษณอ ักษรยอมมีความมัน่ คงกวารัฐธรรมนูญจารตี ประเพณี เพราะจะ
ใชอยูจนกวาจะไดแกไ ขเพ่ิมเติมหรือถูกยกเลิกไป แตรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีนั้นอาจมีการปฏิบัติ
ตอ ๆ กันมาทําใหผดิ เพย้ี นไปได
5. รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรยอมเหมาะสมกับระบอบประชาธิปไตย เพราะในการ
ปกครองระบอบนี้ อํานาจอธิปไตยเปนของประชาชน ฉะนั้นจึงตองมีวิธีทางที่จะแสดงวาราษฎรมี

64 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

อาํ นาจอยางไร แคไหน เพยี งไร ซ่ึงรฐั ธรรมนูญจารตี ประเพณกี ารกาํ หนดอาํ นาจจองราษฎรยอมจะไม
ชัดเจนแนน อน

6. สาํ หรบั ประเทศทแี่ ตเ ดิมมีการปกครองระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราชย และเปล่ียนแปลง
มาเปน ระบอบประชาธิปไตย เชน ประเทศฝรง่ั เศส ประเทศไทย เปน ตน รัฐธรรมนูญลายลักษณอกั ษร
ยอ มเปน ประโยชนเ พราะแสดงใหเหน็ ผลของการปฏิวตั เิ ดน ชัด โดยกาํ หนดระบอบการปกครองใหเ ปน
การผูกมัดไวแนนอน

7. รฐั ธรรมนญู ลายลกั ษณอกั ษรยอ มกําหนดสิทธิและเสรีภาพราษฎร จึงเปนการคุมครอง
ราษฎรดกี วา รฐั ธรรมนญู จารตี ประเพณี

8. สาํ หรบั รัฐธรรมนูญลายลกั ษณอักษร การละเมดิ หรือฝา ฝน รฐั ธรรมนญู ยอ มทราบไดงาย
เพราะมีบทบัญญัตแิ นนอน แตส าํ หรบั รัฐธรรมนูญจารีตประเพณนี ั้น การฝาฝนยอมจะเปนการยากท่ี
จะทราบได เพราะไมม บี ทบญั ญัตแิ นนอน

ขอ เสยี ของรฐั ธรรมนูญลายลกั ษณอ กั ษร
1. การกําหนดบทบัญญัติตางๆ ไวในรัฐธรรมนูญไวลวงหนานั้น ยอมเปนแตเพียงการ
คาดคะเน จึงอาจไมสอดคลองกับพฤติการณที่เกิดขึ้นจริงๆ ก็ได หรืออาจเกิดข้ึนภายหลังเนื่องจาก
พฤติการณไดเปล่ียนแปลงไปก็ได ฉะนั้น รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรจึงอาจผิดพลาดได สวน
รฐั ธรรมนูญจารีตประเพณนี ้นั เปน ผลแหง ววิ ฒั นาการ สงิ่ ใดท่เี หมาะสมกป็ ฏิบัติตอเน่ืองกันมา สิ่งใดที่
ไมเ หมาะสมกย็ กเลิกไป ดงั นน้ั จึงกอใหเกิดสมเหตุสมผลกบั ความเปน ไปของประเทศ
2. รัฐธรรมนูญลายลกั ษณอักษรมบี ทบญั ญัติตายตวั ไป จงึ ทาํ ใหต อ งแกไขบอ ยๆ ในเมื่อการ
ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญน้ันเกิดความไมเหมาะสมข้ึน และในกรณีไมสามารถแกไขรัฐธรรมนูญตาม
วถิ ีทางรฐั ธรรมนูญได ก็จะทําใหเกิดการปฏิวัตหิ รือรัฐประหารข้ึน
3. โดยทีร่ ฐั ธรรมนญู ลายลกั ษณอ กั ษรบัญญัติขอความไวแนนอน รัฐธรรมนูญจึงมีลักษณะ
ไมยึดหยนุ ตามสถานการณของบานเมอื งเหมือนกบั รฐั ธรรมนูญจารีตประเพณี
ถึงแมจะสามารถแบง แยกรฐั ธรรมนูญประเภทจารีตประเพณี และรัฐธรรมนูญประเภทลาย
ลักษณอักษร ออกใหเห็นไดอยางชัดเจน แตมีขอสังเกตท่ีเกี่ยวกับการใชเกณฑวิธีการบัญญัติอยู 2
ประการใหญๆ คือ
ประการแรก การท่ปี ระเทศใดประเทศหนึ่งจะมีรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีหรือรัฐธรรมนูญ
ลายลักษณอ กั ษรน้ันไมใชส่ิงท่ปี ระเทศหรอื ราษฎรจะเลือกเองไดตามใจชอบ ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญ
จารีตประเพณีนั้นยอมเกิดขึ้นไดดวยการวิวัฒนาการทีละเล็กละนอย ซึ่งตองใชเวลานาน ฉะนั้น
ประเทศตางๆ ซึง่ มีการเปลยี่ นแปลงระบอบการปกครองโดยกะทันหนั เชน โดยการปฏิวตั ิ รฐั ประหาร
หรอื ประเทศที่เพง่ิ ไดรับเอกราช ประเทศเหลานี้ยอมไมสามารถท่ีจะมีรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีได
เพราะประวตั ิศาสตรของประเทศเม่ือไดร ับเอกราชแลว ยอ มไมยาวนานพอ จงึ จาํ เปน ตอ งมรี ฐั ธรรมนูญ
ลายลักษณอกั ษร สหราชอาณาจักรเปน ประเทศเดียวทใ่ี ชรฐั ธรรมนญู จารตี ประเพณี สวนประเทศทอี่ ยู

ความรทู ั่วไปเก่ียวกับรัฐธรรมนูญ 65

ในเครือจักรภพนั้นจะใชรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร ทั้งน้ีเพราะประเทศเหลาน้ีไมมีวิวัฒนาการ
เหมอื นอยา งสหราชอาณาจักร

ประการที่สอง การจําแนกรัฐธรรมนูญออกเปนรัฐธรรมนูญจารีตประเพณีกับรัฐธรรมนูญ
ลายลักษณอักษรนี้ มีนกั นติ ศิ าสตรหลายทานไมเ ห็นพองดว ย เพราะเปนการจาํ แนกไมตรงกับสภาพที่
แทจ รงิ ของรฐั ธรรมนญู เราจะเหน็ ไดวา ประเทศท่ีมรี ัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร เชน ประเทศไทยก็
มิไดย ึดถอื เอกสารท่รี วบรวมกฎเกณฑการปกครองประเทศ หรอื ทเี่ รยี กกันวา รฐั ธรรมนูญเปนรากฐาน
การปกครองประเทศเสมอไป แตก็ไดอาศัยธรรมเนียมปฏิบัติบางประการท่ีมิไดบัญญัติไวใน
รัฐธรรมนูญเปนหลักในการปกครองประเทศ เชน ธรรมเนียมปฏิบัติในการสรรหาผูท่ีจะมาดํารง
ตําแหนง นายกรัฐมนตรนี ้ัน มิไดกําหนดไวใ นรัฐธรรมนูญ แตใ นทางปฏิบัติแลว หวั หนา พรรคการเมืองท่ี
ไดรบั ที่น่งั มากที่สุดในสภาจะไดรับการเสนอชื่อใหดํารงตําแหนงเปนนายกรัฐมนตรี เปนตน ในทาง
กลบั กนั ประเทศทีใ่ ชรฐั ธรรมนูญจารีตประเพณซี ง่ึ มีกฎเกณฑป กครองประเทศโดยอาศัยคําพิพากษา
ของศาล จารีตประเพณี ธรรมเนียมปฏิบัติเปนหลัก แตก็ยังมีกฎเกณฑการปกครองประเทศท่ีเปน
ลายลักษณอักษร เชน Magna Carta ค.ศ. 1215 Bill of Rights ค.ศ. 1689 Act of Union with
Scotland ค.ศ. 1937 Petition of Rights ค.ศ. 1628 เปนตน (ไตรรงค สุวรรณคีรี, 2558 : 125-
129) เปน กฎเกณฑก ารปกครองประเทศดวย

กลาวโดยสรปุ การแบง ประเภทของรฐั ธรรมนูญน้ัน คอนขางจะเปนเร่ืองในทางทฤษฎี และ
แมใ นทางทฤษฎีเองกย็ งั มีความเห็นไมลงรอยกนั เพราะมีเกณฑใ นการแบง แยกมากมาย ขึน้ อยกู ับวา ผู
จําแนกจะถอื เอาอะไรมาเปน เกณฑ ประโยชนข องการแบงแยกดงั กลา วจะเปนไปเพ่อื การเปรยี บเทยี บ
รัฐธรรมนญู มากกวา อยางอ่นื ซึ่งสามารถชว ยใหท ราบวารฐั ธรรมนูญของประเทศใดบางทพ่ี อจะจดั เขา
กลุมรวมกันได การแบงแยกรฐั ธรรมนญู ออกเปนกลุมประเภทนั้น อาจถือเกณฑตางๆ กลาวคือ การ
แบงแยกตามลักษณะและแหลงท่มี าของรฐั ธรรมนญู การแบงแยกตามรูปของรัฐ การแบง แยกตามการ
กําหนดเวลาในการใช และการแบง แยกตามวธิ กี ารบญั ญตั ิ

หลักรฐั ธรรมนญู นิยม

หลักรฐั ธรรมนญู นิยม เปน หลกั การทีน่ ิยมกลาวถึงในยุคปจ จุบันคอนขา งมาก โดยเฉพาะอยา ง
ยง่ิ ในประเทศทีใ่ หค วามสําคัญตอการคุมครองสทิ ธิและเสรีภาพของประชาชน ดงั ปรากฏตามประเทศ
ที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยเปนสวนใหญ สําหรับเน้ือหาของหลักรัฐธรรมนูญนิยมน้ัน มี
นกั วชิ าการท่ใี หค ําอธบิ ายไว ดังน้ี

อมร จันทรสมบูรณ (ม.ป.ป. : 9) ไดกลาวไววา หลักรัฐธรรมนูญนิยมเปนแนวคิดที่จะใช
รัฐธรรมนูญลายลักษณอ กั ษรใหเปนเครอ่ื งมือในการกําหนดรปู แบบการปกครอง และกําหนดกลไกอนั
เปน โครงสรางพนื้ ฐานในการจดั องคก รบริหารของรัฐ

บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ (2550 : 82) กลา ววา หลักรัฐธรรมนูญนยิ มเปนหลักการทเี่ กิดขึน้ เพื่อให
รฐั ธรรมนญู ในฐานะกฎหมายสงู สดุ ทเี่ ปนลายลกั ษณอ กั ษรใชใ นการจาํ กดั อํานาจรัฐและองคกรของรัฐ

66 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

มิใหกลายเปนอํานาจตามอําเภอใจและอํานาจทรราชในทายท่ีสุด และรัฐธรรมนูญรูปแบบน้ีจะมี
ลกั ษณะเปนสญั ญาประชาคม คอื มาจากการยอมรับของสมาชิกในสังคมรวมกัน หากมีการละเมิดก็
จะตองมีกระบวนการคุมครองใหประชาชนสามารถฟอ งคดีใหศาลเยียวยาความเสียหายได

เกรียงไกร เจริญธนาวฒั น (2555 : 199) กลาววา หลกั รัฐธรรมนญู นยิ มเปนแนวคิดในการใช
รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรเปนเคร่ืองมือในการจํากัดอํานาจผูปกครองหรือรัฐและคุมครองสิทธิ
เสรภี าพของผูอยูใตก ารปกครองหรอื ประชาชน

จะเห็นไดว า หลกั รัฐธรรมนญู นยิ มเปนหลกั การท่อี าศยั รฐั ธรรมนญู ที่เปนลายลักษณอักษรใน
การจํากัดอํานาจของรัฐ ซึ่งในท่ีน้ีรวมถึงการตรวจสอบการใชอํานาจของรัฐ ทั้งนี้การจํากัดหรือ
ตรวจสอบการใชอ ํานาจรฐั ดงั กลา วเปน ไปเพ่ือใหก ารคุมครองสทิ ธิเสรีภาพของประชาชน เมื่อรัฐมอิ าจ
ใชอาํ นาจตามอาํ เภอใจ กลาวคอื รัฐตอ งใชอ าํ นาจภายในกรอบของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย สิทธิและ
เสรีภาพของประชาชนก็จะไมไดรับการกระทบกระเทือน หากการกระทําของรัฐเปนการฝาฝน
รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย อีกทั้งสงผลกระทบตอประชาชน ประชาชนยอมมีสิทธิท่ีจะฟองรองคดี
เพ่ือใหรัฐเยียวยาความเสียหาย ตลอดจนมีการกําหนดโทษตอองคกรหรือเจาหนาท่ีรัฐที่กระทํา
ความผดิ ดวย

โดยลกั ษณะของหลกั รัฐธรรมนูญนยิ มจงึ ประกอบไปดวยหลักการยอยอื่นๆ เพ่ือสงเสริมการ
ตรวจสอบการใชอ าํ นาจรัฐและการคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เชน หลักนิติรัฐ ทฤษฎี
สัญญาประชาคม หลกั ความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หลักประชาธิปไตย หรือหลักความ
เสมอภาคของบุคคล เปนตน

อภิชาติ แสงอัมพร (2559: 15-19) กลา วถึงพฒั นาการของหลกั รฐั ธรรมนูญนิยม รายละเอยี ด
โดยสรุปดังนี้

แนวคดิ หลักรัฐธรรมนูญนิยมเกิดข้ึนในสมัยหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ถือวาเปนแนวคิดของ
รัฐสมยั ใหม โดยเรม่ิ ตน ทเ่ี ยอรมันและฝรั่งเศส กลาวคือ ทั้งสองประเทศจําเปนตองสรางกลไกที่เปน
ลักษณะของรัฐธรรมนิยม เพ่ือแกไขปญหาของประเทศเพราะตางก็ไดรับบทเรียนอันเลวราย คือ
ประเทศเยอรมันนน้ั พรรคนาซีผูกขาดอํานาจ เยอรมันจึงกลัวพรรคการเมืองเดียวผูกขาดอํานาจ จึง
ตอ งสรางกลไกไมใหพรรคการเมืองเดยี วผูกขาดอํานาจ สว นประเทศฝร่ังเศสน้ัน กอ นหนาสงครามโลก
คร้ังท่ี 2 และหลังสงครามโลกคร้ังที่ 2 ไมมีการควบคุมการใชอํานาจรัฐ ในชวง ค.ศ. 1946 ถึง
พ.ศ. 1957 มรี ฐั บาลทีไ่ รเสถียรภาพ โดยมีการเปล่ียนรัฐบาลบอ ยถึง 70 ชุด จนมีการรางรัฐธรรมนูญ
ค.ศ. 1958

หลักการสําคัญของหลักรัฐธรรมนิยม จากพัฒนาการของหลักรัฐธรรมนูญนิยมจะพบวา
แนวคิดหรือหลักการหลักรัฐธรรมนูญนิยม มีความมุงเนนการจํากัดอํานาจของผูปกครอง เพราะ
ประชาชนเผชญิ กบั การกดขแ่ี ละการใชอ าํ นาจแบบรวมศูนยข องผปู กครอง อาศัยรัฐธรรมนูญเพื่อเปน
เคร่ืองมือในการคมุ ครองสทิ ธิและเสรีภาพแกประชาชน เกิดแนวคดิ ปรชั ญาที่สนับสนุนความเชื่อแบบ
ปจเจกนยิ ม เสรีนิยม และประชาธิปไตย บางคร้งั อาศัยรฐั ธรรมนญู เพื่อขจัดความเหลื่อมลํ้าทางสังคม

ความรทู ั่วไปเก่ียวกบั รัฐธรรมนญู 67

คมุ ครองผูออนแอกวาในทางสังคมและเศรษฐกิจ และเพ่ือสรางความเขมแข็งใหแกรัฐบาลเพื่อการ
บรหิ ารราชการแผน ดนิ อยางมปี ระสิทธิภาพ พฒั นาการของหลักรฐั ธรรมนญู นิยมไดก อใหเกิดหลักการ
สาํ คญั ๆ 4 ประการ ไดแก

1. การตรวจสอบการใชอาํ นาจรัฐ การตรวจสอบการใชอํานาจรัฐมีผลสืบเน่ืองมาจากการ
จาํ กัดอํานาจของกษตั ริยซ ง่ึ เปนผูปกครองในอดีต การจํากัดอํานาจดังกลาวมิใชเปนแตเพียงแนวคิด
เทาน้ัน แตเ ปน ผลทเี่ กิดจากขอ เทจ็ จริงทางประวัติศาสตร ดงั เชน กรณี แมกนาคาตา ซ่งึ เปนการจํากัด
พระราชอาํ นาจของพระเจาจอหน หรือแมแตการปฏิวัติใหญในฝรั่งเศส ดวยเหตุนี้การจํากัดอํานาจ
ผูปกครองจึงมิใชผลท่ีเกิดจากแนวคิดของนักปรัชญาเทานั้น แตปรากฏเปนขอเท็จจริงท่ียืนยันการ
จาํ กดั อํานาจของผปู กครองเปนผลสาํ เรจ็

เม่ือหลายประเทศเขาสูการปกครองในยุคใหม โครงสรางทางการเมืองการปกครองเร่ิมมี
ความชดั เจนมากขึ้น มีแบบแผนในการจัดตั้งองคกรและเจาหนาที่ของรัฐ การกําหนดอํานาจหนาที่
และความรบั ผิดชอบขององคกรและเจา หนาที่ดังกลา ว รวมถงึ มีการจดั ระบบกฎหมายที่มีความชดั เจน
แนนอน การจํากัดอํานาจของผูปกครองในยุคนี้จึงมิใชการใชกําลังทางกายภาพอีกตอไป แตอาศัย
ระบบกฎหมายเปนเคร่อื งมือในการจํากัดอํานาจผูปกครอง องคกร และเจาหนาที่ของรัฐ ตลอดจน
ตรวจสอบการใชอ าํ นาจของบคุ คลดงั กลา วใหเ ปน ไปตามกฎหมายอีกดวย

สําหรับระบบและกลไกการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐที่รัฐธรรมนูญกําหนดข้ึนมีอยูหลาย
ประการ อาทิ การควบคุมการบรหิ ารราชการแผน ดนิ เชน การต้งั กระทถู ามรฐั มนตรใี นเรอ่ื งท่เี ก่ยี วกบั
งานในหนาท่ี การเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี เปนตน การ
จัดตั้งองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองคกรอ่ืนตามรัฐธรรมนูญ เชน ผูตรวจการแผนดิน
คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน หรือ
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ เปนตน การสรางระบบการตรวจสอบทรัพยสินของผูดํารง
ตาํ แหนงทางการเมอื ง การถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและเจาหนาท่ีรัฐบาลบางประเภท
และการดําเนนิ คดีอาญาผดู าํ รงตําแหนงทางการเมอื ง

2. การคุมครองสิทธิและเสรีภาพ การคุมครองสิทธิและเสรีภาพเปนผลสืบเน่ืองจาการ
จํากดั อํานาจของผปู กครอง เมือ่ ผปู กครองไมอาจใชอํานาจไดตามอําเภอใจ แตการใชอํานาจตองอยู
ภายใตก รอบของกฎหมาย การคุมครองสิทธแิ ละเสรภี าพแกประชาชนจึงเกิดขึ้นโดยปริยาย

อยา งไรก็ตาม แนวคิดวาดวยสทิ ธแิ ละเสรีภาพเปนเพียงแนวคิดท่ีเปนนามธรรม นักวิชาการ
บางกลมุ เห็นวาสิทธิเสรภี าพเปนสิ่งทมี่ อี ยูต ามธรรมชาติ มีความเปนสากล ผูกพันกับความเปนมนุษย
ทุกผทู กุ คน โดยไมจํากัดเช้ือชาญ สญั ชาติ ชนช้ันวรรณะ ลัทธคิ วามเชอื่ หรือศาสนาใดๆ เม่ือมนุษยถือ
กาํ เนดิ ก็ยอ มมสี ิทธเิ สรีภาพติดตัวมาเสมอ แนวคิดดังกลาวก็คือแนวคิดวาดวยสิทธิธรรมชาติอันเปน
รากฐานของสิทธิมนุษยชนในปจจุบัน แตถึงกระนั้น ก็ยังมีนักวิชาการอีกกลุมหน่ึง ท่ีเห็นวาสิทธิ
เสรีภาพตามความเชื่อของสํานักกฎหมายธรรมชาติไมมีความเปนธรรมและไมมีผลบังคับใชในทาง

68 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

กฎหมาย การนาํ แนวคดิ ดงั กลาวมาแปรสภาพใหเปนรูปธรรมจึงตองมีการรับรองสิทธิเสรีภาพในรูป
ของกฎหมายลายลกั ษณอ ักษร ซงึ่ ก็คือรัฐธรรมนูญน่ันเอง

การคมุ ครองสทิ ธิเสรีภาพของประชาชน มคี วามหมายอยางกวา ง กลาวคือ เปนท้งั การรบั รอง
และคุมครองสทิ ธเิ สรภี าพใหแ กป ระชาชน การรับรองสทิ ธเิ สรีภาพก็คอื การรบั รองหรอื ยืนยนั การมีอยู
ของสิทธิเสรีภาพประเภทน้ันๆ ไดแก การนําแนวคิดวาดวยสิทธิเสรีภาพท่ีเปนนามธรรมมาบัญญัติ
รบั รองใหเปน รูปธรรมผานบทบัญญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู กอใหสิทธิเสรีภาพเหลาเกิดผลใชบังคับไดตาม
กฎหมาย นอกจากน้ี สทิ ธิเสรีภาพบางประการมิไดม ีสภาพเปน สทิ ธิมนษุ ยชนอันเปนสิทธิเสรีภาพท่ีตดิ
ตวั มนษุ ยมาแตกําเนดิ แตกลับเปนสิทธิเสรภี าพทร่ี ฐั ไดม อบใหเ ปนการเฉพาะ การรบั รองสทิ ธิเสรีภาพ
ประเภทหลงั นี้จงึ เปน การยนื ยันสทิ ธิเสรภี าพเพมิ่ เติมใหแกประชาชน นอกเหนือไปจากสิทธิมนุษยชน
ซงึ่ สิทธิเสรีภาพประเภทหลังเรยี กวาสิทธพิ ลเมอื ง

สําหรับการคุมครองสิทธิเสรีภาพเปนการสรางระบบและกลไกเพ่ือทําหนาท่ีคุมครองสิทธิ
เสรภี าพใหแ กป ระชาชน การคุมครองสิทธิเสรีภาพจึงเกิดข้ึนภายหลังจาการรับรองมความมีอยูของ
สทิ ธเิ สรภี าพแลว กลา วอกี นยั หน่งึ คอื เม่อื รัฐธรรมนญู ไดร บั รองสทิ ธเิ สรภี าพแตละประเภทวามีอยจู รงิ
และมผี ลบงั คับใชตามกฎหมาย แตสทิ ธเิ สรีภาพดังกลาวจะปราศจากคุณคาถาไมมีการคุมครองสิทธิ
เสรีภพใหม ีผลใชบังคับไดอยางจริงจัง การคุมครองสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญอาจทําไดหลายวิธี
เชน กาํ หนดใหบ ุคคลท่ถี ูกละเมดิ สทิ ธิเสรภี าพตามรัฐธรรมนญู สามารถยกบัญญตั ิแหงรัฐธรรมนูญเพ่ือ
ใชสิทธทิ างศาล หรอื ยกขน้ึ เปนขอ ตอ สคู ดีได การกําหนดใหการจํากัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะ
กระทําไดตอเมื่ออาศัยอํานาจตามกฎหมาย อีกท้ังกําหนดผลใชบังคับเปนการท่ัวไป จะตองระบุ
บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญท่ีใหอํานาจในการตรากฎหมาย หรือกฎหมายประเภทน้ีจะจํากัดสิทธิ
เสรีภาพจนถึงขั้นกระทบกระเทอื นตอ สาระสาํ คญั หรือแกน ของสิทธิมไิ ด การจดั ต้ังคณะกรรมการสิทธิ
มนุษยชนแหง ชาติ การกาํ หนดใหศ าลรัฐธรรมนูญมีอํานาจพจิ ารณาวินจิ ฉยั วาบทบัญญตั ิแหง กฎหมาย
ใดกระทบตอ สิทธิมนษุ ยชนและมีปญหาความชอบดวยรัฐธรรมนญู และการกําหนดใหศาลปกครองมี
อํานาจพจิ ารณาพพิ ากษาวา กฎ คําส่ัง หรอื การกระทําอน่ื ใดในทางปกครองกระทบตอสิทธิมนุษยชน
และมีปญหาเกยี่ วกับความชอบดว ยรัฐธรรมนญู หรือกฎหมาย

3. การสรา งความเปนธรรมแกส ังคม นอกจากรฐั ธรรมนูญจะใหค วามคมุ ครองสิทธเิ สรีภาพ
แลว รัฐธรรมนูญยังตองทําหนาที่สรางความเปนธรรมแกสังคม มิใชกลายเปนเคร่ืองมือรองรับการ
แสวงหาประโยชนจ ากนายทนุ แนวคิดเสรีนยิ มประชาธิปไตยทีส่ ง เสริมอํานาจทุนนิยมอยางสดุ โตง จึง
ตองปรบั เปล่ยี นทา ทดี วยการรับแนวคดิ การปกครองแบบสงั คมนิยมประชาธิปไตยมาประยุกตใช อัน
สง ผลใหเกิดแนวคดิ วา ดวยรัฐสวสั ดกิ าร

ประชาชนบางกลุมถกู มองวา เปน ประชาชนช้นั สองของสงั คม สทิ ธเิ สรีภาพทไี่ ดรับจากรัฐจึงไม
เทาเทียมกบั ประชาชนทัว่ ไป รฐั ธรรมนูญมีบทบาทที่จะตองยกระดับคุณภาพของบุคคลดังกลาวใหมี
คณุ คาเฉกเชน เดียวกบั บคุ คลท่วั ไป แนวคดิ เชน น้ีปรากฏตามรฐั ธรรมนญู เชน การบญั ญัติใหบุคคลทุก
คนมีความเสมอภาคกันในทางกฎหมาย รัฐจะตองไมกระทําการอันเปนการเลือกปฏิบัติโดยไมเปน

ความรทู ั่วไปเกยี่ วกับรัฐธรรมนญู 69

ธรรม เพราะเหตุแหง ความแตกตางกันในถนิ่ กาํ เนิด เชอ้ื ชาติ เพศ ความพิการ สภาพทางกายภาพหรือ
สุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม เปนตน การกําหนดสิทธิของบุคคลที่จะ
ไดร บั หลักประกนั ในความปลอดภยั และสวสั ดิการในการทาํ งาน การกําหนดใหบุคคลมีสิทธิเทาเทียม
กันในการไดรับการศกึ ษาจากรัฐอยางมคี ุณภาพ และไมเ สียคา ใชจาย ทั้งนี้ตามความเหมาะสมและได
มาตรฐานจากรัฐ นอกจากนี้ ผูยากไรยังตองไดรับการรักษาจากรัฐโดยไมเสียคาใชจาย หรือการ
กาํ หนดใหบคุ คลซง่ึ ไรทอ่ี ยูอาศยั และไมมีรายไดเพียงพอแกการยังชีพ ตองไดร ับความชว ยเหลือจากรัฐ
เปน ตน

4. การสงเสรมิ เสถยี รภาพใหแ กร ัฐบาล การคมุ ครองสทิ ธิเสรีภาพและสรา งความเปนธรรม
แกสังคม มอิ าจเปนจริงไดหากไรซึ่งการผลักดันจากรัฐบาล เนื่องจากรัฐบาลมีหนาท่ีโดยตรงในการ
บริหารราชการแผนดิน ประกอบอับองคาพยพทั้งหลายของรัฐบาล ตางก็มีทรัพยากรที่พรอมจะ
ดําเนินการใหนโยบายของรัฐบาลบรรลุผล รัฐธรรมนูญยงั ไดกําหนดใหในการแถลงนโยบายตอรัฐสภา
คณะรัฐมนตรที ี่จะเขา บรหิ ารราชการแผนดนิ ตอ งช้แี จงตอรัฐสภาเกย่ี วกับการบริหารราชการแผนดิน
ใหเปน ไปตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแหง รัฐ ซ่งึ มอี ยูดวยกนั หลายประการ เชน แนวนโยบายดานความ
ม่ันคงของรัฐ แนวนโยบายดานการบริหารราชการแผนดิน แนวนโยบายดานศาสนา สังคม
สาธารณสุข การศึกษา และวัฒนธรรม แนวนโยบายดานกฎหมายและการยตุ ิธรรม แนวนโยบายดาน
การมสี ว นรวมของประชาชน เปน ตน

ดังนนั้ เพือ่ ใหรัฐบาลมีเสถียรภาพในการบริหารราชการแผนดินใหเปนไปตามนโยบายท่ีได
แถลงไวก ับรฐั สภา และเพ่ือใหเกิดประโยชนแ กส าธารณะ จงึ มแี นวคดิ ทจ่ี ะใชร ัฐธรรมนูญเปนเคร่ืองมือ
ในการสรางความมั่นคงใหแกรัฐบาล เชน บทบัญญัติในการตราพระราชกําหนดใหใชบังคับดังเชน
พระราชบัญญตั ิ เมื่อคณะรฐั มนตรเี ห็นวา เปนกรณีเพ่ือประโยชนในอันท่ีจะรักษาความปลอดภัยของ
ประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความม่ันคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ ปดปองภัยพิบัติ
สาธารณะ โดยเปนกรณีฉุกเฉนิ ทม่ี ีความจาํ เปนรบี ดวนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได แสดงถึงการสรางความ
มั่นคงในการบริหารราชประเทศใหแกรัฐบาล ในสภาวะที่ประเทศประสบเหตุการณท่ีไมปกติ เพื่อ
รัฐบาลจะรีบเรงแกไขปญหาท่ีใกลมาถึงไดทันการณ หรือกรณีท่ีรัฐธรรมนูญกําหนดสัดสวนคะแนน
เสยี งของสมาชกิ สภาผูแทนราษฎรที่ลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีตองอาศัยคะแนน
เสียงขางมากแบบเด็ดขาด เชน ตองมีคะแนนเสียงมากกวาก่ึงหน่ึงของจํานวนสมาชิกสภาผูแทน
ราษฎรเทา ทีม่ ีอยู

กลาวสําหรับรัฐธรรมนูญของไทย มีความพยายามในการนําแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมมาใช
โดยมีการบัญญัติรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาน มีการควบคุมการใชอํานาจรัฐและเสริมสราง
เสถยี รภาพของรัฐบาลมาไวในรฐั ธรรมนญู ฉบบั ถาวรมาโดยตลอด แตไมประสบความสําเร็จ จนมาถึง
รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ซึ่งนับไดวาเปนการยกรางรัฐธรรมนูญตามแนวคิด

70 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

รฐั ธรรมนูญนิยมอยางเตม็ รปู แบบมากทีส่ ดุ ดงั ปรากฏชัดในคาํ ปรารภของรัฐธรรมนูญ ทเ่ี ปนการแสดง
เจตนารมณหลกั ของรัฐธรรมนูญ 4 ประการ คอื

1. สงเสริมและคุมครองสิทธิเสรภี าพของประชาชน
2. ใหประชาชนมสี วนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอาํ นาจรฐั เพมิ่ ขน้ึ
3. ปรับปรุงโครงสรางทางการเมืองใหมีเสถียรภาพและประสทิ ธิภาพยงิ่ ขึ้น
4. กาํ หนดกลไกสถาบันทางการเมืองทั้งฝายนิติบัญญัติและฝายบริหารใหมีดุลยภาพและ
ประสิทธิภาพตามวิถีทางการปกครองแบบรัฐสภา รวมทั้งใหสถาบันศาลและองคกรอิสร่ืนสามารถ
ปฏบิ ตั หิ นา ท่ไี ดโ ดยสุจรติ และเท่ียงธรรม

ความสัมพนั ธร ะหวา งรฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมืองกบั วชิ าอืน่ ๆ

การจัดทํารัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรมักจะนําแนวคิดทฤษฎีดังกลาวมาเปนรากฐานของ
การรา งบทบญั ญตั อิ ยูเสมอ หรอื กลา วอีกนยั หนึ่งกค็ ือบทบญั ญตั ิรายมาตราของรัฐธรรมนญู เปนผลผลติ
จากการนาํ แนวคดิ ทฤษฎมี าปรับใชใ หเ กดิ เปน รูปธรรมนั่นเอง ดังน้นั การศกึ ษารัฐธรรมนูญและสถาบัน
การเมืองจงึ ตองศึกษาแนวคิดทฤษฎกี อ นทีจ่ ะศกึ ษาบทบญั ญัตขิ องรัฐธรรมนูญในข้ันตอไป และในสว น
ของเน้ือหาการศึกษารัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง จึงเปนการศึกษากฎเกณฑอันเก่ียวกับการ
ปกครองประเทศในภาพกวาง หากศกึ ษาในรายละเอียดของกฎเกณฑเ ร่อื งใดเรอ่ื งหน่งึ อยางลึกซึง้ อาจ
กลายเปนการศกึ ษากฎหมายมหาชนสาขาอื่นๆ การจะทําใหผูที่ศึกษาเห็นภาพของรัฐธรรมนูญและ
สถาบนั การเมืองไดอ ยา งชัดเจนและเกิดความเขาใจน้ัน จําเปนตองศึกษาความรูในสาขาวิชาอื่นๆ ที่
เก่ียวขอ งดวย

อภิชาติ แสงอัมพร (2559: 20-22) และ ชาญชัย แสวงศักดิ์ (2560ข : 24) ไดอธิบายถึง
ความสมั พันธข องวิชารฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมืองกับรายวิชาอ่นื ๆ สรปุ สาระสาํ คัญไดดงั นี้

1. ความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองกับวิชาปรัชญาการเมือง วิชา
ปรัชญาการเมือง มุงศึกษาปรัชญาที่เกี่ยวกับการเมืองการปกครองตั้งแตสมัยโบราณจนถึงปจจุบัน
เปน เหมอื นหลกั การเหตผุ ล เรียนรูทั้งจุดมุงหมายและวิถที างของแตละปรัชญา โดยแสวงหาเหตุและ
นําผลมาปฏิรูปความคิดและการปฏิบัติทางดานการปกครอง ใหไดรูปแบบท่ีดีข้ึนจากตัวอยางความ
บกพรองของรัฐอื่นๆ วิชาปรัชญาการเมืองจึงเปนรากฐานท่ีสําคัญของการศึกษารัฐธรรมนูญและ
สถาบันการเมือง แนวคิดของนักปรัชญาในอดีตท่ีเก่ียวของกับการกอกําเนิดรัฐ อํานาจอธิปไตย
หลักการแบงแยกอํานาจ หรือแมแตสิทธิธรรมชาติ ก็ลวนแตเปนแนวคิดท่ีผูศึกษารัฐธรรมนูญและ
สถาบันการเมืองจะตอ งเรียนรเู ปน พืน้ ฐานกอ นท่ีจะไปศึกษาบทบญั ญตั ิของรฐั ธรรมนูญ

2. ความสัมพนั ธร ะหวา งรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมืองกับวิชารัฐศาสตร วิชารัฐศาสตร
เปนสาขาวิชาทศ่ี กึ ษาเรอ่ื งราวเก่ยี วขอ งกบั รฐั การเมืองการปกครอง ระบบการเมอื ง กระบวนการและ
กิจกรมทางการเมืองตางๆ ท่เี กี่ยวของกบั การจดั สรรหรือแบงปนสิง่ ทมี่ ีคณุ คาในสังคม แตรัฐธรรมนูญ
และสถาบนั การเมืองมุงศึกษาถงึ กฎระเบียบทเี่ กย่ี วกบั การเมืองการปกครองเปน หลัก โดยมไิ ดก าวลว ง

ความรทู ่ัวไปเกย่ี วกบั รัฐธรรมนญู 71

ไปวิเคราะหถ ึงความเหมาะสมของขอ เทจ็ จริงทางการเมืองโดยปราศจากหลักการทางกฎหมาย เชน
การเลอื กต้ังสมาชิกสภาผแู ทนราษฎร

3. ความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองกับรัฐประศาสนศาสตร รัฐ
ประศาสนศาสตร เปนวชิ าทมี่ งุ ศกึ ษาถึงองคการของภาครัฐ และระบบราชการ กระบวนการในการ
บริหารงานในระบบราชการ การนาํ นโยบายทไ่ี ดร ับมอบหมายจากรฐั บาลไปปฏิบัติ มุงเนนใหผูศึกษา
ไดทราบถึงกฎเกณฑระเบียบตลอดจนเทคนิค วิธีการตางๆ ในการบริหารงานราชการใหมี
ประสิทธภิ าพและประสิทธผิ ล การศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตรจึงมุงเนนเรื่องการบริหารงานของ
ภาครัฐเปนหลัก แตอยางไรก็ตาม การบริหารงานดวยความรวดเร็วและบรรลุผลจะตองอยูภายใต
กรอบของกฎหมาย กลาวคือ ตองเปนไปตามหลักความชอบดวยกฎหมายดวย นอกจากนี้ รฐั ธรรมนญู
อาจกําหนดแนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรัฐเพื่อเปนแนวทางใหรัฐบาลไดนําไปปฏิบัติใหบังเกิดผล
กฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเปรียบเหมือนโครงรางเพื่อใหดําเนินการ สวนการบริหารรัฐกิจก็เปนการ
ดาํ เนนิ ตามโครงรา งเหลานนั้ อยา งมีประสทิ ธภิ าพและชอบดวยกฎหมาย

4. ความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองกับประวัติศาสตร วิชา
ประวัตศิ าสตร เปน วิชาทศ่ี กึ ษาเกยี่ วกับเหตกุ ารณที่เกดิ ข้นึ ในอดีต หากผทู ่ศี ึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญ
ไดท ราบถึงประวตั ิศาสตรก ารเมืองการปกครอง ทราบถึงบรรยากาศทางการเมอื งในชวงที่มีการจัดทํา
รัฐธรรมนูญ ก็จะทําใหเขาใจถึงเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแตละฉบับไดดีย่ิงข้ึน เชน เมื่อศึกษา
ประวตั ศิ าสตรข องไทยในชว งท่เี กดิ เหตุการณร ัฐประหารยึดอาํ นาจการปกครอง กจ็ ะทําใหทราบไดวา
รัฐธรรมนูญทจ่ี ดั ทาํ โดยคณะรัฐประหารมบี ทบัญญัติสง สง เสรมิ แนวคิดอํานาจนิยมเบ็ดเสร็จ หรือเมื่อ
ศกึ ษาประวตั ศิ าสตรก ารเมืองของประเทศไทย ชวงกอน พ.ศ. 2540 กจ็ ะพบวาเกิดแนวคิดการปฏิรูป
การเมืองครั้งสําคัญ ดวยเหตุน้ี รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จึงมีเจตนารมณท่ี
สอดคลองกบั หลักรฐั ธรรมนญู นิยมอยางชดั เจน เปน ตน

5. ความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองกับวิชาสังคมวิทยา วิชาสังคม
วิทยา เปนวิชาที่มุงศึกษาถึงสังคมท้ังหมด โดยพิจารณาในแงโครงสรางการเปล่ียนแปลงและการ
แขง ขัน หรือปญ หาตางๆ ของสังคม วิชาสังคมวทิ ยาจงึ ชวยใหผ ศู ึกษารัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง
ไดเห็นถึงสภาพปญหาในความเปนจริงของสังคม ซ่ึงอาจเกิดผลที่แตกตางไปจากเจตนารมณของ
รัฐธรรมนูญ วชิ าสังคมวทิ ยาจงึ ใหความสําคญั แกสังคมและมุงศึกษาสิ่งท่ีไมเปนทางการ ซ่ึงข้ึนอยูกับ
ปทสั ถานภายใตวัฒนธรรมทีไ่ มจ าํ เปน ตอ งมรี ูปแบบท่ีแนน อน อาจไมเ ก่ียวของกับกฎหมายหรืออยูใน
ระดบั ท่กี ฎหมายไมครอบคลุม ดังนั้นการศึกษาวิชาสังคมวิทยาควบคูไปกับรัฐธรรมนูญและสถาบัน
การเมือง จงึ เปนการเปดทัศนคติของผทู ศ่ี กึ ษารฐั ธรรมนญู และสถาบันการเมืองใหกวางขึ้น นอกจาก
จะมุงศกึ ษาแตเ พยี งกฎเกณฑอันเก่ียวกับการปกครองประเทศแลว ยังตองศึกษาถึงผลที่เกิดข้ึนจริง
จากการบังคบั ใชกฎเกณฑด งั กลา วดวย

กลาวโดยสรุป การศึกษารัฐธรรมนูญและสถาบันทางการเมืองนั้น นอกจากเปนการศึกษา
บทบญั ญัตขิ องรัฐธรรมนูญทป่ี รากฏเปนลายลักษณอักษรแลว ยงั จําเปน ทจี่ ะตองศึกษาตั้งแตรากฐาน

72 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

ทฤษฎที างรัฐธรรมนญู แนวคดิ วาดวยรฐั แนวคิดวาดวยอํานาจอธิปไตย รวมถึงหลักการพื้นฐานของ
รัฐธรรมนญู ความหมาย ประเภท ทม่ี า การแกไข และการยกเลิกรัฐธรรมนูญ การจะทําใหผูที่ศึกษา
เห็นภาพของรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมืองไดอยา งชัดเจนและเกิดความเขาใจน้นั จาํ เปน ตองศึกษา
ความรูในสาขาวิชาอื่นๆ ท่เี กี่ยวของดวย เชน วิชาปรัชญาการเมือง วิชารัฐศาสตร วิชารัฐประศาสน
ศาสตร วิชาประวัตศิ าสตร และวชิ าสงั คมวิทยา เปนตน

สรุป

ในปจจุบันน้ีประเทศตางๆ ไดมีการนํารัฐธรรมนูญมาเปนกฎหมายสูงสุดในการปกครอง
ประเทศ แมวาประเทศเหลานั้นจะมีรูปแบบการปกครองลักษณะใดก็ตาม ซึ่งตางจากอดีตที่
รัฐธรรมนญู มักมีความหมายท่ใี กลช ดิ กับแนวคดิ ประชาธปิ ไตย ดังน้ันจึงมีเพียงเฉพาะประเทศท่ีมีการ
ปกครองในระบอบประชาธิปไตยเทา นั้นทีใ่ ชร ฐั ธรรมนญู เปน หลักในการปกครองประเทศ ซึ่งลักษณะ
เชนนี้นบั เปน ววิ ัฒนาการอยางหนึ่งของรฐั ธรรมนญู สาํ หรบั สาเหตทุ ่ีประเทศตางๆ นําเอารัฐธรรมนูญ
มาใชอ ยางกวางขวางขึ้น เปน เพราะในปจ จุบันรัฐธรรมนญู เปรยี บเหมอื นสัญลกั ษณแ หงความเปนรัฐที่
สมบูรณ ที่ใชเปน เคร่อื งมือในการดําเนินความสัมพันธร ะหวางประเทศกับรัฐอ่ืนในประชาคมโลก ซึ่ง
ถือวาเปนบทบาทอกี อยา งหนง่ึ ของรัฐธรรมนูญ

กลาวไดวารัฐธรรมนูญมีความสําคัญในการปกครองประเทศมาก เพราะรัฐธรรมนูญเปน
กฎหมายที่กําหนดถึงอาํ นาจสงู สุดและการใชอาํ นาจสูงสุดภายในรัฐน้ันๆ วาใครเปนผูมีอํานาจสูงสุด
การใชอ ํานาจเหลา น้ันอยูในลักษณะใด มีความสมั พนั ธกบั อํานาจอ่ืนๆ อยา งไร รวมถึงไดม ีการกําหนด
องคกรทางการเมืองท่ีจะมาใชอํานาจเหลาน้ัน อยางไรก็ตามในประเทศท่ีปกครองดวยระบอบ
ประชาธิปไตยจะมีการกําหนดใหอํานาจสูงสุดเปนของประชาชน ดังน้ันเน้ือหาของรัฐธรรมนูญใน
ประเทศเหลานั้นจึงไดกลาวถึงสิทธิและหนาที่ของประชาชน บทบาทของรัฐที่มีตอประชาชน การ
คุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมถึงการใหหลักประกันการใชสิทธิและเสรีภาพของ
ประชาชน

สาํ หรับในรัฐยคุ ใหมทใี่ หความสาํ คัญกบั สทิ ธิและเสรีภาพของประชาชน จงึ มักรา งรัฐธรรมนูญ
ลายลักษณอ กั ษรทมี่ ีการนาํ หลกั รัฐธรรมนูญนิยมมาเปนแนวทางในการจัดทํารัฐธรรมนูญ ซ่ึงสงผลให
รัฐธรรมนญู มีสาระเนือ้ หาท่มี ีการจํากัดการใชอํานาจรัฐและมีการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ เพื่อให
การคมุ ครองสทิ ธแิ ละเสรภี าพของประชาชนไมใ หถกู แทรกแซงจากรฐั ในกรณีประเทศไทย ไดมกี ารนาํ
หลกั รฐั ธรรมนญู นิยมมาใชเ ปนหลกั ในการรา งรฐั ธรรมหลายฉบับ เชน รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักร
ไทย พ.ศ. 2540 เปนตน ทําใหในหวงเวลาที่มีการใชรัฐธรรมนูญดังกลาว ประชาชนสามารถใชสิทธิ
และเสรภี าพของตนไดตามขอบเขตของรัฐธรรมนูญ โดยมิไดถ กู จาํ กัดหรือถกู แทรกแซงจากอาํ นาจรฐั

โดยท่ัวไปแลวรัฐธรรมนูญจะถือวาเปนสวนหนึ่งของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซ่ึงกฎหมาย
รัฐธรรมนูญนอกจากจะประกอบดวยรฐั ธรรมนูญแลว ยงั ครอบคลมุ ไปถงึ กฎหมายอ่นื ๆ ทีเ่ กี่ยวของกบั
สถาบนั การเมืองและการใชอํานาจรัฐ หรือหลักเกณฑ แนวคิด รวมถึงจารีตประเพณีที่เกี่ยวของกับ

ความรทู ่ัวไปเกีย่ วกบั รฐั ธรรมนญู 73

การใชอํานาจในการปกครองดวย ดังน้ัน การศึกษารัฐธรรมนูญจึงเปนสวนหนึ่งของกฎหมาย
รฐั ธรรมนญู และมีความสัมพันธก ันในแงทีว่ า ถาเราตอ งการศกึ ษารฐั ธรรมนูญใหลกึ ซง้ึ และเขาใจอยาง
ท่วั ถงึ แลว ควรที่จะศึกษาในลกั ษณะการศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญดวย

สําหรับการใชรัฐธรรมนูญในสากลทั่วไป สามารถแบงประเภทของรัฐธรรมนูญออกไดเปน
หลายลักษณะ แตลักษณะที่นิยมมากท่ีสุดคือการแบงประเภทรัฐธรรมนูญออกเปน รัฐธรรมจารีต
ประเพณีและรัฐธรรมนญู ลายลกั ษณอ กั ษร โดยท่ปี ระเทศสว นใหญจ ะใชรฐั ธรรมนูญท่ีเปนลายลักษณ
อักษร สวนประเทศท่ีใชรัฐธรรมนูญท่ีเปนจารีตประเพณี ท่ีชัดเจนท่ีสุดคือสหราชอาณาจักร แต
อยา งไรกต็ ามการแบงประเภทรฐั ธรรมนญู ในลักษณะนก้ี ย็ ังคงเปนปญ หาในทางวชิ าการอยบู าง เพราะ
ในประเทศท่ีใชร ฐั ธรรมนูญแบบลายลักษณอักษรก็ยังคงมีลักษณะการใชอํานาจในการปกครองบาง
ลกั ษณะท่ีไมไดบัญญตั ิไวในรปู ของกฎหมายลายลักษณอ กั ษร แตย งั คงอยูใ นรูปแบบของประเพณีการ
ปกครองและธรรมเนยี มปฏิบตั ติ า งๆ การแบงประเภทของรฐั ธรรมนูญในลักษณะนี้จึงเปนการมองใน
ภาพรวมของรฐั ธรรมนญู ในประเทศนน้ั ๆ และเพื่อประโยชนในการศึกษาเรยี นรูต อไป

74 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

แบบฝกหดั ทายบท

จงตอบคําถามตอไปนี้

1. การศึกษารฐั ธรรมนญู และสถาบันการเมอื งมีความสมั พันธกบั วิชาอืน่ ๆ ในลกั ษณะใดบา ง
2. จงอธิบายถงึ ความหมายของรฐั ธรรมนญู และกฎหมายรฐั ธรรมนูญ พรอ มท้งั แสดงใหเ ห็น

ถงึ ขอแตกตา งระหวา งรฐั ธรรมนูญและกฎหมายรฐั ธรรมนญู
3. จงอธบิ ายถึงลกั ษณะของรัฐธรรมนญู พรอ มท้งั อภปิ รายถึงลกั ษณะท่ีดีของรัฐธรรมนูญ
4. รัฐธรรมนญู มีความสําคัญสาํ หรับประเทศทเ่ี กดิ ใหม ไมวาจะเปนการไดรับเอกราชใหม

หรือมีการเปล่ียนแปลงการปกครองสรู ะบอบใหม เพราะเหตใุ ด
5. การแบง ประเภทของรัฐธรรมนญู ตามรูปของรฐั สามารถแบง ออกไดก ปี่ ระเภท อะไรบาง

และแตละประเภทมลี ักษณะทสี่ ําคญั อยางไร
6. รัฐธรรมนญู ประเภทลายลกั ษณอักษรมลี ักษณะอยา งไร มีขอดีและขอ เสยี อยางไร
7. รัฐธรรมนญู จารีตประเพณีมลี กั ษณะอยา งไร และมขี อแตกตา งจากรัฐธรรมนญู ประเภท

ลายลกั ษณอ กั ษร อยางไร
8. หลักรฐั ธรรมนญู นยิ ม หมายถงึ อะไร มหี ลกั การทสี่ าํ คัญ อยา งไร
9. จงวเิ คราะหถงึ ความสมั พันธร ะหวางหลกั รัฐธรรมนญู นิยมกบั รฐั ธรรมนญู ของไทย

บทที่ 4

หลกั การพ้ืนฐานเกีย่ วกับรฐั ธรรมนญู

รฐั ธรรมนูญ ถือเปนกฎหมายสงู สุดของประเทศ เปน กฎหมายทเ่ี ปนหลักท่ีใชในการปกครอง
ประเทศ ทัง้ นีก้ ลา วไดวา ในการปกครองแบบประชาธิปไตย รฐั ธรรมนญู จัดเปนองคประกอบหนึ่งของ
การปกครองแบบประชาธปิ ไตย อนั เปน การปกครองท่ีมงุ ในจดุ หมายการปกครองเพื่อประชาชน โดย
อํานาจอธิปไตยเปนของประชาชนสวนใหญ รัฐธรรมนูญยังอาจกลาวไดวาเปนหลักเกณฑในการ
ปกครองประเทศของทกุ ภาคสว นในทางการเมืองหรอื กลาวโดยสรปุ วา “รฐั ธรรมนญู คอื กติกาหลกั ใน
การเมอื ง”

การเกิดขนึ้ ของรฐั ธรรมนญู ซึง่ เปนกฎหมายสงู สดุ ของรฐั นัน้ มลี ักษณะทมี่ วี ิวฒั นาการตามการ
พฒั นาของการเมอื งการปกครองของรัฐ เดิมทีการใชอํานาจภายในรัฐมักจะผูกพันกับตัวบุคคล แลว
คอยๆคล่ีคลายมาโดยมีการจัดระบบใหสอดคลองกับความตองการของประชาชนในรัฐ มีการนํา
แนวคดิ เร่ืองสิทธิ ความเสมอภาคของพลเมืองมาเปนปจจยั ในการปกครองรัฐ ดังนนั้ จึงอาจกลาวไดวา
มกี ารมรี ัฐธรรมนูญใชในปจจบุ ันเปน ผลพวงมาจากการพฒั นาดานการเมอื งของรัฐ เพอื่ กอใหเ กิดความ
เขา ใจในการศึกษารัฐธรรมนูญอยางกวางขวาง เราจึงตองศึกษาถึงวิวัฒนาการของรัฐธรรมนูญ การ
จัดทํารัฐธรรมนูญ เนื้อหาหลักของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการแกไข เปล่ียนแปลงและการยกเลิก
รัฐธรรมนญู

ในบทน้ีจะกลาวถึงวิวัฒนาการท่ัวไปของรัฐธรรมนูญ อํานาจการจัดใหมีรัฐธรรมนูญ ผูมี
อํานาจในการจัดทํารัฐธรรมนูญ เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ การแกไข
เพิม่ เตมิ รัฐธรรมนูญ และการยกเลิกรัฐธรรมนญู มรี ายละเดยี ดดงั ตอไปน้ี

ววิ ัฒนาการท่ัวไปของรัฐธรรมนญู

ในการศึกษาถึงรัฐธรรมคงหลีกเล่ียงมิไดท่ีจะศึกษาลักษณะความเปนมาของรัฐธรรมนูญ
เพอื่ ใหมีความเขาใจถึงแนวคดิ ในการจัดทาํ รฐั ธรรม วิวฒั นาการทว่ั ไปของรฐั ธรรมนูญจะแบงออกเปน
5 ยุค โดยใชเหตุการณที่สําคัญท่ีเกิดข้ึนกับรัฐธรรมนูญและสงผลตอแนวคิดและลักษณะของ
รัฐธรรมนูญในชว งเวลานน้ั ๆ ดังตอ ไปน้ี

วิษณุ เครืองาม (2530 : 107-111) บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2554 : 21-36) และณัฐกร
วิทิตานนท (2557 : 79-85) ไดใหคําอธิบายเกี่ยวกับพัฒนาการของรัฐธรรมนูญไว ซ่ึงมีเน้ือหาและ
ลักษณะดงั นี้

ยุคแรก การกําหนดชวงเวลายุคแรกของวิวัฒนาการท่ัวไปของรัฐธรรมนูญ จะใชชวงเวลา
ต้ังแตมีการใชอํานาจการปกครองในยุคโบราณ จนกระท่ังถึงป ค.ศ. 1215 โดยท่ัวไปใชอํานาจการ
ปกครองและกฎหมายเก่ียวกับกฎเกณฑการปกครองรัฐมีลักษณะไมคงท่ีชัดเจน อาจมีการบัญญัติ

76 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

กฎหมายบาง เปนจารตี ประเพณบี าง เปนไปตามอัธยาศยั ของผูปกครองบาง กฎหมายที่เกิดขึ้นก็ไมมี
ลักษณะเปนรัฐธรรมนูญแบบปจ จบุ ัน การบญั ญตั ิกฎหมายข้ึนมาใชในรัฐมักเปนไปเพ่ือตอบสนองตอ
การใชอํานาจของผูปกครอง และอยูภายใตการควบคุมของผูปกครอง หากมีขอกําหนดใดที่ทําให
ราษฎรมคี วามมัน่ คงปลอดภยั ก็เปนเรอ่ื งทผี่ ปู กครองจะกระทาํ เอง ไมใชเปนเพราะมีกฎหมายไวเพ่ือ
จํากัดอํานาจของผูปกครองรฐั ดงั นั้น จึงกลาวไดวาในยุคนี้ไมมีรัฐธรรมนูญดังความหมายในปจจุบัน
หรอื ถา มีจะมีลักษณะของรัฐธรรมนูญปรากฏอยูบา ง ก็ถือวา เปน รัฐธรรมนญู ทีม่ ีลักษณะเปนราชาธิป-
ไตย

ยุคท่ีสอง ในยุคน้ีเริ่มต้ังแต ป ค.ศ. 1215 ซ่ึงเปนปที่เร่ิมประกาศใชเอกสารมหากฎบัตร
(Magna Carta) เปนตนมา จนถึง ป ค.ศ. 1776 เปนปที่มีการประกาศอิสรภาพในสหรัฐอเมริกา
ในชวงระยะเวลาดังกลาวนี้ไดเกิดเหตุการณหลายเหตุการณในอังกฤษและนําไปสูการทําใหมีการ
กาํ หนดกฎเกณฑตอ การใชพระราชอาํ นาจของกษตั รยิ 

ในประเทศอังกฤษ พระเจาจอหนท่ี 1 มกี รณีขดั แยง กับฝร่งั เศสจนเกดิ เปน สงคราม พระองคมี
ความจาํ เปน ทีจ่ ะตอ งเก็บภาษีราษฎรเพ่ิมเพื่อนําไปเปนปจจัยในการทําสงคราม แตบรรดาเหลาขุน
นางอังกฤษไมยินยอม จึงรวมตัวกันเม่ือวันที่ 15 มิถุนายน ค.ศ. 1215 เพื่อเรียกรองหลักประกันใน
สิทธิของตน โดยย่ืนคําขาดใหพระเจาจอหนยอมทําตามขอเรียกรองของพวกตน โดยใหลงพระ
ปรมาภไิ ธยในเอกสารท่ีมชี ื่อเรยี กวา Magna Carta โดยเอกสารนเ้ี รยี กรองใหกษัตรยิ ตองผูกมัดตนเอง
กบั กฎหมายและใหห ลกั ประกันสทิ ธแิ กราษฎรท้งั หลายในการใหค วามยินยอมตอการเก็บภาษีเพ่ิมข้ึน
จากเดมิ อกี ทง้ั ยังใหร าษฎรมีสทิ ธิทจี่ ะตอตานการตัดสนิ ทไ่ี มเ ปน ธรรมของฝายกษัตริยไ ด เอกสารมหา
กฎบัตร กาํ หนดถึงการจาํ กัดอาํ นาจของกษตั ริยบางประการ มีบทกําหนดคมุ ครองสิทธิและเสรีภาพแก
ราษฎร โดยมสี าระสาํ คญั โดยสรุป คือ

1. พระเจา แผน ดินจะเรยี กเกบ็ ภาษี หรือขอใหราษฎรใหความชวยเหลือไมได นอกจากจะ
ไดรบั ความยินยอมจากทีป่ ระชมุ หวั หนาราษฎร

2. การงดใชกฎหมาย หรือการยกเวนไมใ ชก ฎหมายบังคบั แกบุคคลใดบคุ คลหนึ่งจะกระทํา
ไมได

3. บุคคลใดๆ จะถูกจับกุมคุมขัง หนวงเหน่ียว หรือขับไลเนรเทศไมได นอกจากการน้ัน
เปน ไปโดยคําพพิ ากษาทชี่ อบ และตามกฎหมายของบา นเมือง

นอกจากเหตกุ ารณเ กิดขนึ้ ของเอกสารมหากฎบตั รแลว ในป พ.ศ. 1726 มีการตรากฎหมาย
อังกฤษในการรองขอความคุมครองจากกษัตริยเพิ่มเติม ในกฎหมายที่ชื่อวา Petition of Right
พระราชบญั ญัตฉิ บับนี้ยํ้าถงึ หลกั ทว่ี า สทิ ธแิ ละเสรีภาพของประชาชนจะตองไดรับความคุมครองตาม
บทบัญญัตขิ องกฎหมายของรัฐสภา สําหรับสาระสาํ คัญของ Petition of Right มดี งั นี้

1. บคุ คลไมพ ึงถกู บังคบั ใหใ หส ิ่งของ ใหกู บังคบั ใหกหู รอื เสียภาษี โดยมิไดร ับความยินยอม
จากราษฎร ตามทีก่ ฎหมายของรัฐสภาบัญญตั ไิ ว

หลกั การพนื้ ฐานเก่ยี วกบั รฐั ธรรมนูญ 77

2. บคุ คลทีเ่ ปนอิสระไมพึงถูกพิพากษาประหารชวี ิต หรือตัดอวัยวะ หรือจําคุก หรือคุมขัง
กอ นฟง คําพยานหลักฐาน อนั เปน การขดั ตอ บทบญั ญตั ขิ องกฎหมายของประเทศ

3. เอกชนจะตอ งไมถูกบงั คับใหรบั ทหารเขาอยูอาศัยในบานของตน 4) กษัตริยไมพึงออก
คาํ สงั่ ใหพ ิจารณาโทษพลเรือนตามกฎอัยการศกึ ดังเชนท่ที หารกระทาํ ในเวลาสงคราม

สําหรับเหตกุ ารณสาํ คัญอกี เหตกุ ารณหนง่ึ เกิดขน้ึ ในป ค.ศ. 1685 เปน เหตุการณท ่ีเกิดข้นึ เมอ่ื
พระเจาเจมสที่ 2 (James II) ข้ึนครองราชยในป ค.ศ. 1685 ซึ่งพระองคทรงนับถือในศาสนาคริสต
นกิ ายโรมันคาทอลกิ และมีพระราชประสงคท จี่ ะเผยแพรค ําสอนของศาสนาคริสตน ิกายโรมันคาทอลกิ
ใหกวา งขวางข้นึ แตก ไ็ ดร ับการตอตานจากเหลา ขนุ นางและคนองั กฤษจาํ นวนมากท่ีหนั มาอยูในนิกาย
ใหมค ือนิกายแองกลแิ คน ฝายขนุ นางจงึ รวมตัวกันทูลเชิญเจาชายวิลเลียมแหงออเรนจ (William of
Orange) จากฮอลแลนด ซึ่งสมรสกับเจาหญิงแมรี่ พระราชธิดาของพระเจาเจมสที่ 2 ใหข้ึนมา
ปกครองอังกฤษแทนพระเจาเจมสท่ี 2 ซึ่งในเวลาตอมาพระเจาเจมสท่ี 2 ก็ยินยอมทําตามท่ีฝายขุน
นางเรยี กรอง ทงั้ น้ีก็เพื่อไมตองการใหเกิดความขัดแยงถึงตองสูรบกัน กอนที่พระเจาวิลเล่ียมจะข้ึน
ครองราชย พระองคไดทรงลงพระนามในเอกสาร The Bill of Right (ไตรรงค สุวรรณคีรี, 2558 :
37)

The Bill of Right เปนกฎหมายที่วางกฎเกณฑที่เปนหลักในการกําหนดความสัมพันธ
ระหวางฝายกษัตริยกับรัฐสภาอังกฤษ ซ่ึงมีผลใชบังคับอยูจนถึงปจจุบัน โดยมีรายละเอียดท่ีสําคัญ
ดังน้ี

1. การท่ีพระมหากษตั รยิ ทรงใชอํานาจงดใชกฎหมายก็ดี หรือใชกฎหมายก็ดี โดยมิไดรับ
ความยนิ ยอมจากรฐั สภา เปน การกระทําไมช อบดว ยกฎหมาย

2. การทพ่ี ระมหากษัตรยิ ไ มปฏิบตั ติ ามกฎหมายก็ดี หรือการนาํ กฎหมายทยี่ กเลิกแลว มาใช
กด็ ี เปน การกระทําท่ีไมชอบดว ยกฎหมาย

3. คําสั่งต้ังศาลพิจารณาเกี่ยวกับศาสนา ตลอดจนคําสั่งและการจัดตั้งศาลใหมีลักษณะ
ทํานองเดยี วกัน เปน คําสัง่ ทไี่ มชอบดว ยกฎหมาย

4. การทพ่ี ระมหากษัตริยท รงใชพระราชอํานาจเรยี กเกบ็ เงนิ สําหรับคา ใชจายในกจิ การของ
พระองค โดยมิไดร ับความยินยอมจากรฐั สภาก็ดี เรยี กเก็บเงินเกินระยะเวลาที่รัฐสภาอนุมัติก็ดี หรือ
เรียกเก็บเงินโดยวิธอี ื่นนอกจากทไี่ ดร บั อนมุ ตั ิ หรอื จะไดรับอนุมัติจากรัฐสภาก็ดี เปนการกระทําท่ีไม
ชอบดวยกฎหมาย

5. ประชาชนมีสทิ ธิทจ่ี ะรองทุกขต อ พระมหากษัตรยิ ไ ด การจํากัดเสรภี าพเชนวานี้ก็ดี และ
การดําเนนิ คดฐี านรองทกุ ขก็ดี เปนการกระทําท่ีมชิ อบดวยกฎหมาย

6. การจดั ใหม กี องทพั ประจําการในราชอาณาจักรในยามสงบ โดยมไิ ดร ับความยนิ ยอมจาก
รฐั สภา เปนการกระทาํ ทีผ่ ดิ กฎหมาย

7. บคุ คลซ่ึงนบั ถอื ศาสนานิกายโปรเตสแตนท พึงมอี าวธุ สําหรับปองกันตนตามที่กฎหมาย
บัญญัติ

78 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมือง

8. การเลอื กตั้งสมาชิกสภาผแู ทนราษฎรพงึ ใหเปน การกระทาํ ดวยความสมคั รใจ
9. เสรีภาพในการพูดและอภิปราย หรือการดําเนินการใดๆ ในรัฐสภาน้ัน ไมพึงนําไป
ฟอ งรอ งเปน คดีในศาลใดศาลหนึง่
10. การเรยี กประกนั ตวั จาํ เลยมากไปก็ดี การกาํ หนดคาปรบั มากเกินไปก็ดี หรือการลงโทษ
อยางทารณุ โหดรายและผิดธรรมดากด็ ี เปน ส่งิ ทไี่ มพ งึ กระทาํ
11. ผูท ีเ่ ปนลูกขนุ ตองลงทะเบยี น และประกาศเปน ทางการโดยถูกตอง และในคดีความผิด
ฐานกบฏ ผูท ี่จะเปน ลูกขนุ ตอ งเปน ผทู ่ีมกี รรมสทิ ธิ์ในที่ดนิ
12. การปรับและริบทรัพยบุคคลกอนมีคําพิพากษา เปนการกระทําท่ีมิชอบดวยกฎหมาย
และเปน โมฆะ
13. รฐั สภาพึงจดั ใหม ีการประชมุ เนืองๆ เพ่อื แกไขปรับปรงุ กฎหมายใหดีขนึ้ อยเู สมอ
จากเหตกุ ารณทั้ง 3 เหตุการณข างตน ทําใหเกิดขอกําหนดในรูปของกฎหมายที่มีผลตอการ
จํากัดพระราชอํานาจของกษัตริย อํานาจในการปกครองของกษัตริยถูกควบคุมโดยรัฐสภา และ
ประชาชนไดรบั การคุมครองและมีหลกั ประกันทางสิทธิและเสรีภาพมากข้นึ ดงั น้ันเหตุการณในชวงยุค
ท่ีสองดังกลาวนี้ ขอบเขตของรัฐธรรมนูญไดมีความหมายที่ชัดเจนและมีความเปนรูปธรรมมากข้ึน
โดยเฉพาะการเกิดขน้ึ ของเอกสารมหากฎบตั รนั้นไดร บั การยกยองวาเปนการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญ
ฉบับแรกของโลก กลา วโดยสรปุ แลว ในยคุ ท่ีสองน้ีถือวาไดมรี ัฐธรรมนูญเกดิ ขน้ึ แลว และเปนกฎหมาย
ทเี่ กิดขน้ึ มาเพอื่ จาํ กัดอาํ นาจของกษัตรยิ ห รือผูปกครองประเทศ
ยุคท่ีสาม เริ่มนับชวงต้ังแตมีการประกาศอิสรภาพในประเทศสหรัฐอเมริกา เม่ือวันที่ 4
กรกฎาคม ค.ศ. 1776 จนถงึ ชว งสิ้นสุดสงครามโลกครงั้ ที่ 2 ในป ค.ศ. 1945 ในชวงรยะเวลาดังกลาว
นไ้ี ดมีเหตกุ ารณส าํ คัญเกดิ ข้นึ หลายเหตุการณท่ีสงผลตอความเปนรัฐธรรมนูญในโลกน้ี และไดทําให
ขอบเขตความหมายของรัฐธรรมนญู เปลยี่ นแปลงไปจากยคุ ท่ีสอง กลา วคือ รฐั ธรรมนูญท่ีเกิดข้ึนในรัฐ
ตางๆ มไิ ดหมายถงึ แคการจํากัดอํานาจของผูปกครองประเทศเทาน้ัน แตยังถือวารัฐธรรมนูญ จัดทํา
ขนึ้ มาไดด วยความสมคั รใจของราษฎร และจําตองวาดวยการจัดระเบียบการปกครองประเทศอยาง
เปนสัดเปนสวน มีการแบงแยกการใชอํานาจอธิปไตย และมีบทคุมครองสิทธิและเสรีภาพของ
ประชาชน ซ่ึงถือเปนตน แบบของรฐั ธรรมนญู ในปจจบุ ัน
จากการประกาศอิสรภาพในสหรัฐอเมริกา ป ค.ศ. 1776 นํามาสูการจัดทํารัฐธรรมนูญใน
ค.ศ. 1787 ซง่ึ ถอื วา รัฐธรรมนญู ทเี่ ปน ลายลกั ษณอ กั ษรเริ่มเกดิ ข้ึนครง้ั แรกในโลก รฐั ธรรมนูญดังกลาว
ไดม ีการวางกฎเกณฑก ารปกครองประเทศ และกําหนดอาํ นาจหนา ทขี่ ององคกรปกครองตางๆ อยาง
เปน ระเบียบ โดยมีการแยกองคกรปกครองประเทศออกเปนฝายนติ ิบญั ญัติ ฝายบรหิ าร และฝายตุลา
การ ซ่ึงรูจักกันในนามหลักการแบงแยกอํานาจ มีการบัญญัติใหรัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุด
ยอมรับอาํ นาจสูงสุดของประชาชนสหรัฐอเมริกา และมีบทคมุ ครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ดังที่
ปรากฏในปฏิญญาคําประกาศอิสรภาพอเมริกา ซึ่งมขี อความตอนหน่ึงวา “ผูปกครองหรือรัฐบาลจะ

หลักการพนื้ ฐานเกย่ี วกบั รฐั ธรรมนูญ 79

จัดตั้งข้ึนไดในหมูราษฎรก็โดยอาศัยอํานาจอันชอบธรรม ซึ่งมาจากความเห็นชอบของราษฎรผูถูก
ปกครอง”

การบญั ญตั ริ ฐั ธรรมนญู สหรัฐอเมริกาไดมีการนําแนวคดิ เก่ยี วกบั ทฤษฎีประชาธิปไตยเสรนี ิยม
ของนักปรชั ญาทางกฎหมายและการเมือง ซึ่งคอ นขางเปนนามธรรมมาบญั ญตั ิไวอ ยางเปนรปู ธรรม ไม
วา จะเปนหลกั นิตริ ัฐ การแบง แยกอาํ นาจ หลกั อํานาจอธิปไตย หลักสัญญาประชาคม เปนตน เดิมที
แนวคดิ จากนักปรัชญาเหลานี้ เชน มองเตสกเิ ออ จอหน ลอค และ รุซโซ เปนตน ไดเผยแพรแนวคิด
เสรปี ระชาธปิ ไตยดังกลาวอยางแพรหลายและเปน ทยี่ อมรบั กันทั่วไปในยุโรป เพียงแตยังมิไดนํามาใช
ในเชงิ ปฏิบัติอยา งเปน รปู ธรรม เมือ่ แนวคดิ เหลา นีไ้ ดน ํามาสูการปฏิบตั ทิ เี่ ปนจริงได

การจัดทํารฐั ธรรมนูญสหรฐั อเมรกิ านี้เปนตน แบบใหประเทศตางๆ โดยเฉพาะในยุโรปไดเอา
เปนแบบอยา ง การปฏวิ ัตใิ หญใ นฝรัง่ เศส ค.ศ. 1789 นําไปสูการลมลางอํานาจการปกครองแบบเดิม
และไดมีการนํารัฐธรรมนูญฝรั่งเศสมาใชในการปกครองเม่ือ ค.ศ. 1791 มีการจัดทํารัฐธรรมนูญ
สวิตเซอรแลนด ค.ศ. 1919 ในชวงเวลาท่ีเกิดการเปล่ียนแปลงเหลาน้ี มีสาระสําคัญรวมกันคือ รัฐ
ท้ังหลายในยุโรปไดถูกทาทายดวยแนวคิดการใชอํานาจการปกครองแบบใหมที่ถือเอาอํานาจของ
ประชาชนเปนสําคัญ เกิดการพังทลายของรูปแบบการใชอํานาจการปกครองแบบเดิมคือระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย เกิดการเขาแทนท่ีของระบอบการปกครองใหม คือ ระบอบประชาธิปไตย
ดงั นัน้ เมอื่ มีการนาํ รปู แบบการปกครองแบบประชาธปิ ไตยมาใชในรัฐน้ัน การนําเอารัฐธรรมนูญมาใช
จึงมีบทบัญญตั ิที่เนนแนวคิดปรัชญาประชาธปิ ไตยเปน สําคัญ ดวยเหตนุ ร้ี ฐั ธรรมนูญในชวงเวลาน้ันจึง
ถูกนํามาใชใ นความหมายเดยี วกบั คาํ วาประชาธปิ ไตย จะตอ งมบี ทบญั ญตั เิ กย่ี วกับการแบงแยกการใช
อํานาจและการประกนั สิทธิและเสรภี าพของประชาชน และก็ใชมาตรฐานนี้ทม่ี ีบทบัญญตั เิ กย่ี วกบั การ
แบงแยกการใชอํานาจและการประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และใชมาตรฐานนี้เปน
เครอื่ งวัดวา ประเทศใดมรี ฐั ธรรมนญู หรอื ไม

ในชวงกอนสงครามโลกคร้ังท่ี 2 จะเกิดขึ้น ไดมีเหตุการณที่มีการตอสูทางความคิดในเร่ือง
สิทธทิ างการเมอื งเกิดขน้ึ ในยุโรป กลาวคือ เปน การตอ สรู ะหวา งฝายนิยมลัทธิประชาธิปไตยและฝาย
นิยมลทั ธเิ ผด็จการในรปู แบบตางๆ เชน ฟาสซสิ ม นาซี และคอมมิวนสิ ต ฝา ยนยิ มลทั ธิประชาธปิ ไตยมี
ทา ทวี าจะไดเปรียบฝา ยนยิ มลทั ธเิ ผด็จการ เพราะในระยะเวลาดังกลาวรฐั ที่เคยเปนเมอื งขึน้ หรอื อยใู น
อารักขาของรัฐอื่น พยายามด้ินรนจะยกตัวเองใหเปนประเทศอิสระ รัฐใหมท่ีมีราษฎรตางเชื้อชาติ
สัญชาติ หรือศาสนากันมาก ก็พยายามด้ินรนจะแยกตัวออกเปนรัฐอิสระหลายรัฐ ซ่ึงความพยายาม
ดังกลาวจะสําเรจ็ ไดก โ็ ดยวิถที างประชาธปิ ไตยเทานั้น รอบอบประชาธิปไตยจึงเปนสิ่งใฝหากันอยาง
หนกั ในขณะน้ัน แมวาอาจจะเปนประชาธิปไตยเพียงในนามหรือเพียงเพื่อชวงชิงอํานาจจากคนหมู
หนึ่งไปสูคนอีกหมูหนึ่งก็ตาม แตการจะทําไดสําเร็จก็ตอเมื่อไดรับความสนับสนุนจากมหาชน ซ่ึง
จําเปนตองอางคําวาประชาธิปไตยขึ้นบังหนาอยูน่ันเอง รัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นในชวงน้ีจึงจะตองมี
หลักการแบงแยกอํานาจและมีบทบัญญัติประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน ไดถูกนํามาใชใน
ความหมายเดยี วกบั ประชาธปิ ไตย

80 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบันการเมือง

โดยภาพรวมในยคุ น้ีตงั้ แตก ารประกาศอิสรภาพในสหรฐั อเมริกา จนถึงสน้ิ สุดสงครามโลกครง้ั
ท่ี 2 ประเทศตา งๆ ไดมีการนาํ เอารัฐธรรมนญู มาใชเปนหลกั ในการปกครองประเทศ และเนอื้ หาสาระ
ของรัฐธรรมนูญมีเนื้อหาท่ีเปนประชาธิปไตย เพราะฉะน้ันรัฐธรรมนูญกับประชาธิปไตยจึงเปนสิ่งท่ี
แยกออกจากกันมไิ ด

ยคุ ที่สี่ เริ่มต้งั แตสมยั สงครามโลกครัง้ ท่ี 2 ส้ินสุดลงจนถงึ ปจจบุ ัน ในชวงสมัยนี้ไดมีเหตุการณ
ที่สําคัญๆ ทางการเมืองเกิดขึ้นในโลกมากมาย จนทําใหขอบเขตความหมายของรัฐธรรมนูญ
เปลย่ี นแปลงไป เชน เกิดองคการสหประชาชาติ (UN) ข้ึนมา บรรยากาศชวงสงครามเย็นสงผลใหมี
หลายรัฐแตกออกเปนฟากฝงตามขั้วอุดมการณ เชน เยอรมนีตะวันตกกับเยอรมนีตะวันออก
เวียดนามเหนอื กบั เวียดนามใต เกาหลีเหนอื กบั เกาหลใี ต นอกจากน้ีบรรดารัฐทงั้ หลายทเี่ คยเปน อาณา
นคิ มของมหาอํานาจตางก็ไดรับเอกราชกันถวนหนา เชน อินเดีย ลาว เวียดนาม กัมพูชา มาเลเซีย
สิงคโปร พมา เปนตน อีกท้ังประเทศท่ีมีการปกครองแบบเผด็จการสังคมนิยมหรือคอมมิวนิสต ก็
สามารถเขามารวมกจิ กรรมระหวา งประเทศได โดยมีบทบาทสําคัญรวมกับประเทศที่มีการปกครอง
แบบประชาธิปไตยอื่นๆ อกี ดวย

ในที่สุดจึงเปนท่ียอมรับวาแทที่จริงแลว รัฐธรรมนูญเปนเพียงคํากลางๆ สําหรับใชเรียก
กฎหมายสูงสุด ซึ่งเก่ียวกับกฎเกณฑในการปกครองประเทศโดยตรง ประเทศที่มีการปกครองใน
รูปแบบใดก็สามารถมีรัฐธรรมนูญของตัวเองได ความหมายของรัฐธรรมนูญในชวงสมัยน้ีจึงมี
ความหมายแปรเปล่ยี นไป เพราะรัฐธรรมนูญเร่ิมกลายเปนเอกสารกาํ หนดอุดมการณท างการเมอื งของ
รฐั ตลอดจนเปน สญั ลกั ษณข องความเปนรัฐเอกราชมากกวาความเปนประชาธิปไตย เชนในยุคกอน
หลายประเทศอาศยั รัฐธรรมนูญเปนขอ อางในการเขาสมาคมกบั รฐั อน่ื ๆ ประเทศใหมหลายๆ ประเทศ
จะตอ งรีบจัดทํารฐั ธรรมนูญขึน้ ประกาศใชอยา งรวดเรว็ เพ่อื ใหองคก ารสหประชาชาติยอมรับเขาเปน
สมาชิก หรอื การท่ีบางประเทศรบี เรง รางรัฐธรรมนูญ เพื่อเอาใจประเทศเจาของเมืองขนึ้ หรือประเทศ
ซงึ่ อารักขาตนเอยู เพือ่ ใชเปน ขอตอ รองในการขอเอกราชหรอื ใหไ ดมาซึ่งสถานะอสิ ระในสงั คมระหวาง
ประเทศ เปนตน

ยุคที่หา กระแสของรัฐธรรมนูญในเวลานี้และยุคตอไป คือ การพยายามจัดทํารัฐธรรมนูญ
ระดับนานาชาติ เรม่ิ ที่ยโุ รปซง่ึ พัฒนาประชมคมยโุ รปข้นึ มาหลงั สงครามโลกครั้งท่ี 2 ตามสนธิสัญญา
กรุงโรม และไดพัฒนาขึ้นมาเปนลําดับจนเปลี่ยนเปนสหภาพยุโรปในป ค.ศ. 1990 ตอมาในป ค.ศ.
2000 สหภาพยุโรปไดจ ดั ทํารฐั ธรรมนูญยุโรป หรอื European Constitution เม่อื รางสาํ เร็จเสร็จสิ้น
หลายประเทศไดใ หค วามเหน็ ชอบ แตเหน็ ชอบโดยรฐั สภา มีเพียงสองประเทศทีน่ าํ ไปใหประชาชนลง
มติ คอื ฝรงั่ เศสและ เนเธอแลนด ผลปรากฏวาประชาชนฝร่ังเศสไมพอใจประธานาธิบดีจึงลงมติไม
เหน็ ชอบกับรัฐธรรมนูญยโุ รป กระบวนซึ่งกาํ หนดประกาศใชร ฐั ธรรมนญู ยโุ รปป ค.ศ. 2007 ตอ งเล่ือน
ไปไมม ีกําหนด

หลกั การพน้ื ฐานเกยี่ วกบั รัฐธรรมนูญ 81

แมรฐั ธรรมนญู สหภาพยุโรปในความเปน จรงิ จะเปนเพียงสนธิสัญญา แตหากรฐั ธรรมนูญฉบับ
น้ไี ดถูกรับรองจากประเทศตา งๆ จรงิ แลว กระแสรฐั ธรรมนูญกจ็ ะเพ่มิ วตั ถปุ ระสงคข ้นึ อีกประการหนง่ึ
คอื รฐั ธรรมนูญเปนเครือ่ งมือในการรวมตัวกันของประเทศในระดบั ภมู ภิ าค

กลาวโดยสรปุ พฒั นาการของรฐั ธรรมนญู จงึ แบง เปน 5 ยุค คือ
ยคุ ท่ี 1 ตอ งการใชกฎหมายลายลักษณอ ักษรธรรมดาจํากดั อาํ นาจของผปู กครอง
ยุคท่ี 2 เปนยุคที่ใชรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรที่เปนกฎหมายสูงสุดจํากัดอํานาจการ
ปกครอง ของผูป กครอง และคุมครองสิทธิเสรีภาพประชาชนตลอดจนสถาปนาประชาธิปไตยข้ึนใส
การปกครอง
ยุคท่ี 3 ตอ งการสรางความเปน ธรรมใหเ กดิ ขึน้ ในสงั คม โดยคมุ ครองคนที่ออนแอกวา
ยคุ ท่ี 4 ตองการสรางเสถียรภาพและประสิทธิภาพใหเกดิ ขึ้นในระบบการเมอื ง
ยคุ ท่ี 5 การจัดทาํ รัฐธรรมนูญนานาชาติ
อยา งไรก็ตาม รัฐธรรมนูญในสมยั นจี้ ะมีบทบัญญัติเกย่ี วกับการแบง แยกการใชอํานาจอธิปไตย
อยางเครงครัดหรือไมเครงครัดอยางไรสุดแลวแตความตองการของแตละประเทศ สวนเร่ืองการ
ประกันสทิ ธเิ สรีภาพจะบัญญัติเอาไวอยางไรหรือไมก็ได ถาบัญญัติไวก็ดีแตถึงไมบัญญัติไวก็ไมถือวา
เสียหายอะไรในเชงิ ความหมาย รฐั ธรรมนญู จงึ มคี วามหมายเปน คาํ กลางๆ และยอมรับกนั ทั่วไปวา แม
ในประเทศเผด็จการรปู แบบใดๆ ก็ตาม ก็ถือวามีรัฐธรรมนูญไดเพ่ือใชกําหนดกฎเกณฑการปกครอง
ประเทศ

อาํ นาจการจดั ใหมรี ัฐธรรมนูญ

อาํ นาจการจดั ใหม รี ฐั ธรรมนูญ หมายถงึ อาํ นาจทางการเมอื งของคณะบุคคลหรือบุคคลที่อยู
ในฐานะบนั ดาลใหมรี ัฐธรรมนูญขึน้ ไดส ําเรจ็ โดยนยั นี้ผมู ีอาํ นาจจดั ใหม รี ัฐธรรมนูญจึงหมายถึงรัฎฐาธิ
ปตย หรือผูอยูในฐานะอยางรัฏฐาธิปตย แตเดิมมาถือวาพระผูเปนเจาเทานั้นที่จะบันดาลใหมี
รฐั ธรรมนูญได เพราะรัฐธรรมนญู กค็ ือโองการสวรรค คตินิยมเชนน้สี ืบเนือ่ งมาจากลัทธิเทวสิทธิราชย
ซึ่งมีสาระสําคัญวาพระผูเปนเจาทรงเลือกกษัตริยใหเปนผูนําประเทศ และทรงวางกฎเกณฑการ
ปกครองไวใหอํานาจทั้งปวงของกษัตริย ยอมหลั่งไหลจากองคพระผูเปนเจา ดังท่ีเชื่อถืออยูในทวีป
ยโุ รปสมยั กลาง ตอมาคตินยิ มแบบลทั ธิเทวสทิ ธิราชยเ สอื่ มลง เกิดมีแนวคิดใหมๆ เก่ียวกับผูมีอํานาจ
จัดใหม ีรฐั ธรรมนญู ในลกั ษณะที่มนษุ ยธรรมดาเปน ผูสรา งขน้ึ ซง่ึ อาจจําแนกการจดั ใหม ีรฐั ธรรมนูญ ได
ดังน้ี

กาญจนารตั น ลวี ิโรจน (2544 : 3-7) เชาวนะ ไตรมาศ (2546 : 6-7) และ ณัฐกร วิทิตานนท
(2557 : 94-99) ไดอธิบายถึงที่มาของรัฐธรรมนูญอันเกิดจากอํานาจการจัดใหมีรัฐธรรมนูญ ซึ่งมี
เน้ือหาและลักษณะดังน้ี

1. ประมุขของรัฐในฐานะผูมีอํานาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญ ประมุขของรัฐในสมัย
สมบรู ณาญาสิทธิราชย อาจเปน ผูจัดทําใหมรี ฐั ธรรมนูญข้ึนเองได ตามพระราชประสงคเม่ือพระองค

82 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

ทรงเล็งเหน็ วา ถงึ เวลาแลว ทีป่ ระชาชนควรจะมสี ทิ ธิมีเสยี งในการบรหิ ารประเทศ ในกรณีเชน น้ีประมขุ
ของรฐั จะสละอํานาจบางสวนของพระองค ใหแกค ณะบคุ คลหรอื ประชาชนโดยท่วั ไป แตย ังทรงสงวน
พระราชอํานาจบางประการไว รัฐธรรมนูญทเ่ี กดิ ข้นึ โดยอาํ นาจของประมุขของรัฐเชนนี้ ยังไมอาจถือ
ไดวา มลี กั ษณะเปน ประชาธปิ ไตยอยา งแทจรงิ แตตองถอื วาเปนกาวสําคัญทจ่ี ะผนั แปรไปสรู ะบอบการ
ปกครองแบบประชาธปิ ไตยในเวลาตอ ไป

การที่ประมุขของรัฐจัดใหม รี ฐั ธรรมนูญขนึ้ เองยอ มเกิดมผี ล 2 ประการ กลาวคอื
ประการแรก เพ่ือชวยใหประเทศรอดพนจากการปฏิวัติ เพราะประมุขของรัฐไดรีบจัดทํา
รัฐธรรมนูญข้ึนกอนทจี่ ะมกี ารเรยี กรองหรอื บีบบงั คับ
ประการทีส่ อง เพอ่ื เสรมิ สรางบารมีของกษัตรยิ ต ลอดจนเปน วิธีทาํ ใหพสกนิกรเคารพยําเกรง
กษัตริยยิ่งขึ้น เพราะสํานึกในพระกรุณาธิคุณที่ทรงสละพระราชอํานาจบางสวนแกพสกนิกรของ
พระองค
2. ผกู อการปฏิวัติหรอื คณะรัฐประหารในฐานะผูมีอาํ นาจจัดทําใหมีรัฐธรรมนูญ เมื่อมีการ
เปล่ียนแปลงระบอบการปกครองดังท่ีเรียกวาการปฏิวัติ หรือเมื่อมีการเปล่ียนแปลงรัฐบาลโดยใช
อํานาจบังคบั ท่ีเรียกวาการรฐั ประหาร ผกู อการปฏวิ ตั ิหรือรัฐประหารไดส าํ เรจ็ ยอมอยใู นฐานรัฏฐาธิ-
ปตย ซงึ่ มีอํานาจทางกฎเกณฑการปกครองประเทศไดตามท่ีตนตองการ บุคคลประเภทน้ีจึงจัดไดวา
เปน ผมู อี าํ นาจจดั ใหม ีรัฐธรรมนูญ
3. ราษฎรในฐานะผูมีอาํ นาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญ ในกรณีราษฎรรวมกันกอการปฏิวัติและ
เปล่ียนแปลงระบอบการปกครองไดส ําเร็จ ราษฎรทั้งปวงยอ มไดชอ่ื วา ผูมีอาํ นาจยิ่งใหญในรัฐในฐานะ
เจาของอํานาจอธิปไตย ซึ่งตนชวงชิงมาได แมหัวหนาคณะปฏิวัติก็ตองอยูใตความประสงคของ
ประชาชน จะทําการใดตามความพอใจของตนเอง ดังกรณีขางตนหาไดไม
4. ประมขุ ของรฐั คณะปฏวิ ัติหรือราษฎรในฐานะผมู ีอํานาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญรวมกัน ใน
บางกรณเี มอื่ ราษฎรหรือผกู อการปฏวิ ตั ิหรอื รฐั ประหาร ไดย ึดอาํ นาจจากประมขุ ของรัฐเปนผลสําเร็จ
ราษฎรผูก อ การปฏิวัติหรอื รัฐประหารอาจตกลงประนีประนอมกับประมุขของรัฐ ดวยการยินยอมให
ประมุขของรัฐอยูในอํานาจสบื ไปภายในเงอื่ นไขบางประการ รฐั ธรรมนูญในกรณีเชนนี้ถอื วาเกิดข้ึนโดย
ประมุขของรฐั และราษฎรเปน ผรู วมใจกนั จดั ใหมีข้ึน
ในประเทศไทยนนั้ ถือเปนประเพณีการเมืองตลอดมา ไมวาจะมีการปฏิวัติหรือรัฐประหาร
เกดิ ขนึ้ คร้งั ใด การตรารัฐธรรมนญู ขึน้ ใชบ ังคับใหมจ ะตองถือวาเปน ความตาํ ลงรว มกันระหวางประมุข
ของรัฐกบั คณะผูกอ การปฏิวัตหิ รอื รัฐประหารเสมอ ท่เี ปนเชนนี้นา จะมเี หตุผล 3 ประการ กลาวคือ
ประการแรก คณะผูกอการปฏิวัติหรือรัฐประหาร ตองการอาศัยพระราชอํานาจทางสังคม
ของพระมหากษัตริย เพื่อท่ีจะใหประชาชนรูสึกและเขาใจวาพระมหากษัตริยทรงยินยอมดวยตาม
รฐั ธรรมนญู ฉบับนี้แลว
ประการทส่ี อง คณะผูก อการปฏวิ ัติหรอื รฐั ประหาร ตอ งการอาศัยพระราชอํานาจทางสังคม
และการเมอื งของพระมหากษัตรยิ  เพ่อื ใหนานาประเทศรบั รองรฐั บาลใหม

หลักการพน้ื ฐานเกยี่ วกบั รัฐธรรมนูญ 83

ประการทส่ี าม คณะผกู อการปฏวิ ัตหิ รือรัฐประหาร ตองการใหเห็นความสําคัญของสถาบัน
ประมขุ เดมิ วาไมม กี ารเปล่ยี นแปลงแตอ ยา งใด หากมีการปฏิวัติแลวออกรัฐธรรมนูญไปโดยท่ีสถาบัน
ประมุขเดมิ ยงั คงอยแู ตไมไดร เู ห็นดว ย รฐั ธรรมนญู จะมคี วามสาํ คัญตา่ํ ไมเหมอื นการอา งพระบรมราช
โองการในการประกาศใชรัฐธรรมนญู ที่จะทาํ ใหร ฐั ธรรมนูญเปนทีย่ อมรับในวงกวา ง

5. ผูมอี าํ นาจภายนอกรัฐในฐานะผมู อี าํ นาจจัดใหมีรัฐธรรมนญู เมื่อรัฐเจาอาณานิคมจะให
เอกราชกลบั คืนแกรัฐใตอาณานิคม รัฐเจาอาณานิคมมักตกลงเปนเงื่อนไขกอนเสมอวา รัฐใตอาณา
นิคมจะตองจดั ทํารัฐธรรมนูญ ซง่ึ รัฐเจาอาณานคิ มรับรองแลว ในกรณีเชนน้ีอาจถือไดวารัฐเจาอาณา
นคิ มอยใู นฐานะผูมีอาํ นาจจดั ใหมรี ัฐธรรมนญู ไดดว ยอีกกรณหี นึ่ง

ผลเสยี ของรฐั ธรรมนูญซงึ่ เกดิ ข้นึ โดยผูมีอํานาจจากองคกรภายนอกเปนผูจัดใหมีเชนนี้ อาจ
กอใหเ กิดผลเสยี บางประการ กลา วคือ

ประการแรก ทําใหป ระชาชนขาดความภาคภูมิใจรัฐธรรมนูญของตน ซึ่งเปนเหตุผลในทาง
จติ วทิ ยาการเมอื ง

ประการทสี่ อง การทีอ่ งคกรภายนอกเขามาจดั ใหม รี ัฐธรรมนูญขน้ึ อาจจะเปน การฝา ฝนความ
ประสงคและเจตนารมณของประชาชนในประเทศนัน้ ๆ เชน รัฐธรรมนญู อาจจะมบี ทบญั ญัติบางอยาง
ซ่งึ ไมสอดคลอ งกับลักษณะนสิ ยั สภาพภูมิศาสตร ประวัติศาสตรแ ละความเปน อยขู องประชาชน

กลาวโดยสรปุ รฐั ธรรมนูญเกดิ ข้ึนจากอํานาจจัดใหม รี ฐั ธรรมนญู หรืออาํ นาจใหร ฐั ธรรมนญู ซง่ึ
หมายถงึ อาํ นาจของบคุ คลหรือคณะบุคคลท่อี ยใู นฐานะตัดสนิ ใจในเรื่องความเปน อยทู างการเมืองของ
ตนเอง กลาวคือ ผูใดมีอํานาจอันสูงสุดและแทจริงในรัฐขณะใดขณะหนึ่ง ผูนั้นก็จะมีอํานาจท่ีจะให
รัฐธรรมนูญได เชน

1. พระมหากษัตริยในระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราชยโ ดยการพระราชทานรัฐธรรมนญู
2. คณะปฏวิ ตั ิหรือคณะรฐั ประหารโดยการทาํ ปฏวิ ัตหิ รือรัฐประหาร
3. สภานติ ิบัญญตั ิในระบอบประชาธิปไตยแบบมีผูแทนจดั ใหมีสภารางรัฐธรรมนูญ
4. ประชาชนทําการตกลงรวมกันโดยการเรียกรองใหมีรัฐธรรมนูญรวมถึงการราง
รัฐธรรมนญู โดยประชาชน

ผูมีอาํ นาจในการจดั ทาํ รัฐธรรมนญู

รัฐธรรมนูญนอกจากจะเกิดขึ้นจากผูมีอํานาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญดังกลาวขางตนแลว ยัง
สามารถเกดิ จากผมู อี าํ นาจในการจัดทาํ รฐั ธรรมนูญดว ย ซ่งึ ไดรบั มอบหมายจากผเู ปนรัฏฐาธปิ ต ย หรอื
เกิดจากผูมีอํานาจในการจดั ทํารฐั ธรรมนญู ตามบทบญั ญตั ิของรฐั ธรรมนญู ฉบบั ใดฉบับหนึ่ง ซ่ึงพอจะ
แบง แยกประเภทของผมู อี ํานาจในการจดั ทาํ รัฐธรรมนญู ไดด ังตอไปน้ี

สมยศ เชื้อไทย (2535 : 81-84) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 100-102) และ ชาญชัย แสวง-
ศกั ดิ์ (2560ข : 73-75) ไดกลาวถึงผูมีอํานาจหนาท่ีซึ่งไดรับการมอบหมายจากผูเปนรัฏฐาธิปตย ใน
การจัดรัฐธรรมนญู มีสาระและลกั ษณะสรุปไดด ังน้ี

84 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

1. โดยบุคคลคนเดียว ในกรณีบุคคลคนเดียวจัดทํารัฐธรรมนูญ มักเกิดข้ึนจากการปฏิวัติ
หรือรฐั ประหาร และผูทําการปฏิวัติหรือรัฐประหารไดจัดทํารางรัฐธรรมนูญเตรียมไวกอนแลว ราง
รัฐธรรมนญู ประเภทน้ีมักมขี อความสั้นๆ และมงุ หมายจะใหเ ปนรัฐธรรมนูญชวั่ คราว

2. โดยคณะบุคคล หรือคณะกรรมาธิการ ลักษณะที่คณะบุคคลจัดทํารัฐธรรมนูญ ไดแก
กรณที มี่ ีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการข้ึนยกรางและพิจารณารางรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการอาจมี
จํานวน 10 คน ถึง 20 คน โดยคัดเลือกจากผูทรงคุณวุฒิในสาขาตางๆ ประเทศท่ีเพ่ิงเปล่ียนแปลง
ระบอบการปกครองหรอื เพ่งิ ไดร ับเอกราชใหมๆ มักจัดทาํ รัฐธรรมนูญในลกั ษณะนี้

3. โดยสภานติ ิบญั ญัติ ในกรณที ี่สภานติ ิบัญญัติ เปนผมู ีอาํ นาจจดั ทํารฐั ธรรมนูญน้ัน มกั เปน
กรณที ตี่ องการยกรางรฐั ธรรมนูญใหม เพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญเกา ทัง้ ฉบบั การใหสภานิตบิ ญั ญตั ิซงึ่ เปน
สภาท่ีใชอํานาจในการดําเนินการทางกฎหมายอยูแลว เปนผูจัดทําเสียเอง ยอมเปนการประหยัด
คาใชจาย แตผ ลเสยี กค็ ือ อาจทํางานไดล า ชาเพราะตองปฏิบัติหนาที่นิติบัญญัติในเวลาเดียวกัน และ
สมาชิกสภาอาจขาดความรูความชํานาญในการรางรัฐธรรมนูญ ซึ่งตองอาศัยความรูทางทฤษฎี
กฎหมายรัฐธรรมนูญอยูไมนอย อน่ึง สภานิติบัญญัติจะมีอํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญไดก็ตอเมื่อ
รฐั ธรรมนญู ไดบ ัญญัตใิ หมอี ํานาจจดั ทาํ รฐั ธรรมนูญ ดงั นัน้ อํานาจในการจัดทํารฐั ธรรมนูญประเภทนี้จึง
เปนอาํ นาจทอี่ ยูภายในขอบเขตของบทบัญญัตแิ หง รฐั ธรรมนญู

4. โดยสภารา งรฐั ธรรมนูญ สภารางรัฐธรรมนญู ของประเทศประชาธปิ ไตย หมายถึง สภาที่
ประกอบดว ยสมาชิกท่ีราษฎรท่วั ท้งั ประเทศไดอ อกเสยี งเลือกต้งั เขา มาทําหนาท่ีเปนผูรางรัฐธรรมนูญ
ขึ้นใชโดยเฉพาะ และโดยปกติสภาน้ีจะถูกยุบไปทันทีเมื่อรัฐธรรมนูญที่ตนรางขึ้นนั้นไดรับการ
ประกาศใชแลว เพื่อใหราษฎรทาํ การเลือกตงั้ สมาชิกเขามาทาํ หนา ท่ีในสภานติ บิ ัญญัตติ ามรฐั ธรรมนูญ
ใหม แตในบางคร้งั กม็ ีความจําเปน อยเู หมือนกนั ท่ีสภารางรัฐธรรมนูญจะยุบเลิกไปทันทีไมได เพราะ
จะตองทํางานใหติดตอกัน ในรางรัฐธรรมนูญท่ีรางขึ้นมักจะมีบทบัญญัติใหสภารางรัฐธรรมนูญทํา
หนาท่ีสภานติ บิ ัญญัติไปชว่ั คราวจนกวาจะถึงเวลามกี ารเลอื กตง้ั สมาชิกสภานิติบัญญตั ิขน้ึ

เม่ือรางรัฐธรรมนูญใหมเขาสูการพิจารณาของสภารางรัฐธรรมนูญแลว สมาชิกสภาราง
รฐั ธรรมนูญทกุ คนมีสิทธขิ อแกไขเปลยี่ นแปลงเพิ่มเติม หรือตดั ทอนขอ ความไดต ามใจชอบ แลวสภาก็
จะลงมติในรางน้ัน แตเสียงที่เห็นชอบดวยจะตองมากกวาธรรมดา เชน 2 ใน 3 ของจํานวนสมาชิก
ทั้งหมด เปนตน

ประเทศตา งๆ ที่ไดมรี ฐั ธรรมนูญขึ้นใหมหลังสงครามโลกคร้งั ท่ี 2 เชน ฝร่งั เศส อิตาลี อินเดีย
เปนตน มีสภารางรัฐธรรมนูญข้ึนมาจัดทํารัฐธรรมนูญนี้ทั้งสิ้น ดังน้ัน สภารางรางรัฐธรรมนูญของ
ประเทศเหลานี้จึงเปนสภาที่ประกอบดวยผูแทนของราษฎรอยางแทจริง เพราะเปนผูท่ีราษฎรทั่ว
ประเทศไดลงคะแนนเลือกต้ังข้ึนมา เพื่อใหทําหนาที่รางหรือบัญญัติรัฐธรรมนูญ อันเปนกฎหมาย
สงู สดุ ในการปกครองประเทศของตน

อภิชาติ แสงอัมพร (2559 : 38) ไดกลาวถึงกรณีประเทศไทยวา เคยมีการตั้งสภาราง
รฐั ธรรมนญู ทที่ าํ หนาทใี่ นการจัดทาํ รัฐธรรมนญู มาแลว 4 คร้งั คือ รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

หลักการพ้ืนฐานเกย่ี วกับรฐั ธรรมนูญ 85

พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2511 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.
2540 และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 แตลักษณะของสภารางรัฐธรรมนูญ
ใกลเคียงกบั สภารางรัฐธรรมนญู ท่สี ากลทั่วไป คอื สมาชกิ สภารางรฐั ธรรมนญู มาจากการเลือกต้ังของ
ประชาชนใหเขาทําหนาท่รี า งรัฐธรรมนญู นน้ั มเี พยี งครง้ั เดยี วคือสภารา งรัฐธรรมนูญท่ีเขาทําหนาท่ีใน
การรางรฐั ธรรมนูญฉบับป พ.ศ. 2540 สวนสภารางรัฐธรรมนญู ในสวนทีเ่ หลอื ไมมีลักษณะที่เปนแบบ
สากลท่ัวไป

กลาวโดยสรุป รัฐธรรมนูญนอกจากจะเกิดขึ้นจากผูมีอํานาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญแลว ยัง
สามารถเกดิ จากผูมอี าํ นาจในการจดั ทาํ รฐั ธรรมนญู ดว ย ซึง่ ไดรับมอบหมายจากผเู ปน รฏั ฐาธิปต ย หรือ
เกดิ จากผมู ีอํานาจในการจดั ทาํ รัฐธรรมนญู ตามบทบญั ญตั ิของรฐั ธรรมนญู ฉบบั ใดฉบับหน่ึง แบงแยก
ประเภทของผูมีอํานาจในการจัดทํารัฐธรรมนูญ โดยบุคคลคนเดียว โดยคณะบุคคล โดยสภานิติ
บัญญตั ิ และโดยสภารางรฐั ธรรมนญู

เนื้อหาของรัฐธรรมนญู

ในการพจิ ารณาวา เนอื้ หาของรัฐธรรมนญู ควรเปนเชน ไร ประกอบดวยสาระอะไรบา ง คงเปน
เรื่องยากที่จะใหคําตอบไดอยางสมบูรณ เมื่อพิจารณาเน้ือหาของรัฐธรรมนูญในแตละประเทศก็มี
ลักษณะทแ่ี ตกตา งกันไปตามบรบิ ททางการเมอื งของประเทศนน้ั แมแ ตใ นประเทศหนึ่งๆ เน้ือหาสาระ
ของรัฐธรรมนูญในแตละชวงเวลาอาจแตกตางกันไป การที่ประเทศหนึ่งกําหนดเน้ือหาสาระของ
รัฐธรรมนญู โดยนําเอาหลักการมาจากรัฐธรรมนญู ของรฐั อื่น อาจทําใหประสบกับปญหาบทบัญญัติที่
ไมสอดคลองกับบริบทของรัฐนั้นได ดังนั้นการกําหนดเน้ือหาของรัฐธรรมนูญจึงตองพิจารณาถึง
หลักการหรือแนวทางที่สอดคลองกับการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม ตลอดจนวิถีการดําเนินชีวิต
ภายในรฐั

ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 106-107) อภิชาติ แสงอัมพร ( 2559 : 39-42) และ ชาญชัย
แสวงศกั ด์ิ (2560ข : 69-72) ไดอธบิ ายถึงเนอื้ หาขอรฐั ธรรมนูญไวส รุปไดวา เน่ืองดว ยรฐั ธรรมนูญเปน
กฎหมายสงู สุดทีจ่ ัดระเบยี บการใชอ ํานาจการปกครอง การจดั ต้ังสถาบนั ทางการเมอื งทสี่ าํ คัญ รวมท้งั
การใหห ลกั ประกนั ในสิทธแิ ละเสรีภาพของประชาชน ดังนั้นเน้ือหาของรัฐธรรมนูญควรมีบทบัญญัติ
เก่ยี วกับอํานาจอธิปไตยของรัฐ การกําหนดรูปของรัฐ ระบอบการปกครอง องคกรผใู ชอ ํานาจอธิปไตย
การใชอํานาจการปกครองประเทศ การตรวจสอบการใชอํานาจเหลานั้น สิทธิและเสรีภาพของ
ประชาชน เปน ตน สมดงั คําทีก่ ลาววา รัฐธรรมนญู อกี แงหนึ่งจงึ เปรยี บเหมอื นเปน แผนทีอ่ าํ นาจสาํ หรบั
ทุกๆ ระบบการเมือง

โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษรไดมีกําหนดโครงสรางของเน้ือหารัฐธรรมนูญ
ออกเปน 2 สวนใหญๆ คือ สวนนาํ และสวนที่เปนเนื้อหา แตอยางไรก็ดีทั้งสองสวนก็มีความสัมพันธ
และใชอธิบายซงึ่ กันและกนั ในทนี่ ี้จะจาํ แนกเน้อื หาของรฐั ธรรมนญู ดังนี้

86 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

1. คาํ ปรารภ เปน สวนตนของรัฐธรรมนญู ทเ่ี ปรียบเสมือนคํานํา อารมั ภบท หรือบทนําของ
รัฐธรรมนญู ฉบับนน้ั ๆ คําปรารภเปนคนละสวนกับตวั บทบัญญัติที่เปนเนอื้ หาหลัก แตมีความสําคัญที่
อาจใชเ ปน เคร่ืองมือในการตคี วามมาตราตางๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับนั้นๆ หรือใชค นหาเจตนารมณของ
ผูรา งรฐั ธรรมนูญฉบับนนั้ ๆ โดยท่ัวไปคาํ ปรารภมักประกอบดวยขอความที่แสดงใหทราบถึงที่มาของ
รฐั ธรรมนูญ ความจาํ เปน หรือวตั ถปุ ระสงคในการรา งรัฐธรรมนญู

2. บทท่ัวไป เปนสวนท่ีมีความสําคัญในฐานะท่ีเปนหลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญ เปน
แนวคดิ หลกั ของรฐั ธรรมนูญฉบบั นัน้ ๆ ซ่งึ เปนแมบ ทของบทบญั ญตั ิอืน่ ๆ หรอื เนอื้ หาในรัฐธรรมนูญท้ัง
ฉบับ ดังนนั้ เนอ้ื หาในสว นอ่นื ๆ จะตองไมขัดหรือแยงกับหลักการสําคัญในบทท่ัวไป ในบทท่ัวไปมัก
กลาวถงึ รูปของรัฐ รปู แบบการปกครอง หลักการแบงแยกอํานาจอธปิ ไตย สิทธิเสรีภาพ ในลักษณะที่
เปนหลกั การใหญ เน้อื หาของบทบญั ญตั ิในสว นท่เี หลอื จะตอ งเปนไปตามหลกั การใหญของบทัว่ ไป

3. บททวั่ ไปเก่ยี วกับประมขุ ของรฐั การทรี่ ัฐหนึง่ รัฐใดจะมีประมขุ เปนพระมหากษัตรยิ หรือ
ประธานาธบิ ดนี น้ั เปน สิทธิของราษฎรในแตละรฐั เปน ผูต ัดสินใจ ประเทศท่ีราษฎรเคารพรักใครและ
จงรักภักดีตอพระมหากษัตรยิ น ้ัน ราษฎรกป็ ระสงคจ ะใหม พี ระมหากษัตริยเปนประมุข โดยเหตุน้ีแม
จะเปล่ียนมาเปนการปกครองระบอบประชาธิปไตยหรือเผด็จการ ผูมีอํานาจใหมีรัฐธรรมนูญจึงได
รกั ษาประมุขท่ีเปนพระมหากษัตริยไว กรณีจึงตรงขามกับประเทศท่ีมีประธานาธิบดีเปนประมุข ที่
ประเทศเหลา นั้นไมเคยปกครองโดยกษตั ริยม ากอ น หรอื ราษฎรของประเทศเหลานั้นอาจจะเหน็ วา ผูท ่ี
จะเขามาเปนประมุขของรัฐและประมุขฝายบริหารควรมาจากการเลือกสรรของประชาชน จึง
กาํ หนดใหม ปี ระธานาธบิ ดีดาํ รงตาํ แหนง ดังกลาว

4. สิทธแิ ละเสรีภาพของประชาชน สทิ ธิและเสรีภาพเปน เรอื่ งสาํ คัญของรฐั ธรรมนญู เพราะ
การทรี่ าษฎรตอ สูเพอื่ ใหไ ดม าซึ่งรัฐธรรมนูญระบอบประชาธปิ ไตยนนั้ ก็เพราะประสงคจ ะใหต นมีสิทธิ
และเสรีภาพน่ันเอง ฉะนั้นถาดูรัฐธรรมนูญท่ีเปนลายลักษณอักษรของทุกประเทศ จะเห็นวามี
บทบัญญัติรบั รองสทิ ธิและเสรภี าพไวทั้งสิ้น

บทบัญญัติเก่ียวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนเปนเร่ืองสําคัญ แตความสําคัญดูเหมือนจะ
ปรากฏแตเฉพาะในประเทศที่ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยเทาน้ัน รัฐธรรมนูญในระบอบ
สมบรู ณาญาสิทธิราชย หรือเผด็จการ หรอื คอมมวิ นิสต ไมมีความจําเปน ที่จะตองมีบทบัญญัติในเร่ือง
นี้ กระน้นั ก็ตามรัฐธรรมนญู ของประเทศในระบอบประชาธปิ ไตยหลายประเทศก็มิไดบัญญัติเร่ืองนี้ไว
สาํ หรับการรบั รองสทิ ธิและเสรีภาพในรฐั ธรรมนูญของประเทศตางๆ ไดร ับรองไวในขนาดแตกตางกัน
ข้ึนอยกู บั ความเปนประชาธิปไตยของรฐั ธรรมนูญของประเทศเหลา นน้ั ทง้ั นีพ้ อท่จี ะแบงแยกประเภท
ของการรบั รองสิทธิและเสรภี าพออกไดเปน 3 ลกั ษณะ ดงั น้ี

ลักษณะแรก รับรองสิทธิและเสรีภาพไวเด็ดขาด คือไมยอมใหกฎหมายจํากัดสิทธิและ
เสรีภาพเลย

ลกั ษณะท่ีสอง รับรองสิทธแิ ละเสรภี าพไวอยางกลาง คอื ยอมใหต ัดสทิ ธแิ ละเสรีภาพโดยการ
ออกกฎหมายเฉพาะบางประเภทหรือเฉพาะบางกรณี เชน กฎหมายท่ีออกใชในกรณีท่ีมีเหตุฉุกเฉิน

หลักการพืน้ ฐานเกีย่ วกบั รัฐธรรมนูญ 87

การรับรองสิทธิและเสรีภาพอยางกลางนี้ใหประโยชนแกราษฎร แตเปนการจํากัดอํานาจสภานิติ
บญั ญตั ิ เพราะกาํ หนดเง่อื นไขใหออกกฎหมายจํากดั สิทธแิ ละเสรภี าพไดเฉพาะกฎหมายบางประเภท
หรือในบางกรณเี ทาน้ัน

ลักษณะท่ีสาม รับรองสิทธิและเสรีภาพไวภายใตบังคับแหงกฎหมาย การรับรองสิทธิและ
เสรีภาพภายใตแหงกฎหมายน้ีเปนการใหอํานาจสภานิติบัญญัติที่จะออกกฎหมายจํากัดสิทธิและ
เสรภี าพไดเ สมอ

5. หนาท่ีของประชาชน รัฐธรรมนูญท่ีรางขึ้นในระยะหลังมักกําหนดบทบัญญัติเก่ียวกับ
หนา ทข่ี องพลเมอื งหรือหนาท่ีของประชาชนไวคูกับบทบัญญัติเก่ียวกับสิทธิเสรีภาพ หนาท่ีพลเมือง
สวนใหญเปนเร่ืองของพนั ธะท่มี ีตอประเทศชาติเปนสวนรวม เชน อาจกําหนดวาตองรักษาไวซึ่งชาติ
ศาสนา และพระมหากษัตรยิ  ตองปอ งกนั ประเทศ ตองปฏิบัติตามกฎหมาย ตองเสียภาษี ตองใชสิทธิ
เลอื กตงั้ ตอ งเคารพธงชาติ เปน ตน

6. แนวนโยบายแหงรัฐ แนวนโยบายแหงรัฐหมายความถึงหลักการแหงนโยบายซึ่งตอง
ปฏบิ ัติจดั ทาํ ท้งั น้ีจะไมคํานึงวาพรรคการเมืองที่เปนฝายขางมากในสภาผูแทนราษฎรจะมีนโยบาย
อยางใด และจดั ตั้งรฐั บาลอยางใด แนวนโยบายแหงรัฐไดว างหลักการไวเ ปน กลางๆ สาํ หรบั รัฐบาลทุก
รฐั บาลและสภาผแู ทนราษฎร การกาํ หนดแนวนโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญเปนความคิดใหม แต
เดมิ รัฐธรรมนญู มักจะมีบทบัญญัติเก่ียวกับการปกครอง สิทธิและหนาที่ของประชาชน และสถาบัน
ตางๆ ของรฐั ธรรมนูญเทานัน้

7. อาํ นาจนิตบิ ญั ญตั ิ อํานาจนิตบิ ญั ญัติของรัฐถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญในหมวดรัฐสภา
ซ่ึงรฐั ธรรมนญู มักจะมีบทบญั ญตั ิเก่ียวกบั รัฐสภาไว ดงั น้ี

7.1 จาํ นวนสมาชิกของสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา
7.2 วิธกี ารเลือกต้งั สภาผูแ ทนราษฎรและวุฒิสภา
7.3 คุณสมบัติของผมู ีสิทธเิ ลือกตัง้
7.4 คุณสมบัติของผูมีสิทธิสมัครรับเลือกต้ังเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและ
วฒุ สิ มาชกิ
7.5 อายุของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและวุฒสิ มาชิก
7.6 อาํ นาจหนาทขี่ องสภาผแู ทนราษฎรและวฒุ สิ ภา
7.7 กาํ หนดประโยชนต อบแทนสมาชิกรฐั สภา
8. อาํ นาจบริหาร อํานาจบรหิ ารของรัฐถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญในหมวดรัฐบาล โดยมี
ประธานาธิบดเี ปนหวั หนา ฝา ยบริหาร หรอื นายกรฐั มนตรีเปน หัวหนาฝา ยบริหาร ในท่นี ีจ้ ะยกตัวอยาง
นายกรฐั มนตรเี ปนหวั หนาฝายบริหาร หรือหัวหนารัฐบาล โดยมีการบัญญัติหลักการสําคัญเกี่ยวกับ
รัฐบาลหรือฝายบริหาร ดงั น้ี
8.1 คุณสมบตั ิของผูเปนนายกรัฐมนตรแี ละรัฐมนตรี
8.2 การขอรบั ความไวว างใจ

88 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

8.3 การลงมติไมไ วว างใจ
8.4 การเขา รว มประชุมในรฐั สภา
8.5 การยอมใหรฐั บาลอภปิ รายในรฐั สภา
8.6 การยุบสภาผูแ ทนราษฎร
8.7 การใหฝ ายบริหารเสนอรา งกฎหมายได
8.8 การใหฝ ายบรหิ ารในสถานการณฉ กุ เฉนิ
9. อํานาจตุลาการ อํานาจตุลาการของรัฐถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญในหมวดศาล โดยมี
หลักการท่ีสําคัญ คอื
9.1 หามออกกฎหมายยอนหลงั ไปลงโทษ หรือเพ่มิ โทษบคุ คล
9.2 ราษฎรจะไดรับการพจิ ารณาจากศาล
9.3 ผพู พิ ากษาจะตองเปน อิสระในการพจิ ารณาพพิ ากษาคดี
10. การแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญทุกฉบับมีบทบัญญัติใหแกไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญ และไดกําหนดวิธีการแกไขเพิ่มเติมไวแตกตางกับการบัญญัติกฎหมาย ท้ังนี้เพราะ
รัฐธรรมนูญน้ันเมื่อรางขึ้นแลวยอมมีการแกไขเพิ่มเติมไดตามความจําเปน ฉะนั้นจึงจะตองกําหนด
กฎเกณฑว า ดว ยการแกไขเพิ่มเตมิ ไวใหชัดเจนวา จะทําอยางไร แมร ฐั ธรรมนูญที่ไมมีบทบัญญัติวาดวย
การน้ีไวกย็ อ มมีการแกไขเปลีย่ นแปลงไดต ามควรแกเ วลา
11. บทเฉพาะกาล รฐั ธรรมนูญบางฉบบั เกิดข้นึ หลังจากทมี่ ีรฐั ธรรมนูญฉบบั กอ นอยูแลว โดย
ท่ีอาจจะเปนการเปลี่ยนจากฉบับชั่วคราวเปนฉบับถาวร หรือมีการแกไขรัฐธรรมนูญในสวน
สาระสาํ คัญ แลวมปี ระเดน็ ทีต่ อ งพิจารณาวา จะทําอยางไรกับองคกรเดิมหรือกิจการเดิมที่ยังคงมีอยู
ขณะท่ีองคก รใหมยังไมม ีหรอื มีแตย งั ไมเ ขามาดํารงตําแหนง แตภ าระของงานจะหยุดไมได ดังน้ันเมื่อ
ประกาศรัฐธรรมนูญฉบับใหม จึงจําเปนท่ีจะตองมีการกําหนดบทเฉพาะกาลที่เปนบทบัญญัติอยู
นอกจากนอี้ าจมกี ารกอ ตัง้ หรอื เปลยี่ นแปลงสถาบนั ตามรัฐธรรมนูญ ซง่ึ จะตองใชเวลาดําเนินการบาง
ในระหวางนกี้ ็ควรจะตอ งใหผูท ที่ าํ หนา ทีอ่ ยูแลวตามรัฐธรรมนญู เดิม ทําหนา ทีต่ อ ไปกอน ทั้งน้ี เพื่อให
มีผปู ฏิบตั ิหนาทอี่ ยเู สมอ
กลาวโดยสรุป รัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติในสาระสําคัญ หลักการทั่วไป โดยไมมีระบุ
รายละเอียดเพราะเปนเอกสารแมบทที่ใชไดอีกในระยะเวลานาน ถาระบุเนื้อหาไวยาวเกินไปอาจ
กอ ใหเกิดความลาสมัยได ดังนั้นเน้ือหาสาระที่สําคัญของรัฐธรรมนูญจึงประกอบไปดวย อารัมภบท
รูปแบบการปกครอง โครงสรางของรัฐบาล สิทธิของราษฎรและพันธกรณีของรัฐบาล การแกไข
เพิม่ เติมรฐั ธรรมนูญ และ บทเฉพาะกาล

กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู

แตเดิมระบบกฎหมายไทยยังไมม กี ารกลาวถึงกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอยางชดั เจน คงมี
แตการกลาวถึงกฎหมายธรรมดา อันไดแก พระราชบัญญัติ และกฎเกณฑอื่นที่มีศักด์ิเทียบเทา

หลกั การพืน้ ฐานเก่ียวกบั รฐั ธรรมนูญ 89

พระราชบัญญัติ (พระราชกาํ หนด) หรืออาจกลาวถึงบรรดากฎเกณฑท้ังหลายของฝายบริหารหรือท่ี
นยิ มเรียกกันวา กฎหมายลําดับรองเทา น้นั

นันทวัฒน บรมานันท (2541 : 8-26) และวิษณุ เครืองาม (2543ข : 26-32) ไดกลาวถึง
กฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู ในลกั ษณะดังนี้

เน่อื งจากรัฐธรรมนูญถูกจดั ทาํ ขน้ึ เพ่ือเปนกฎหมายสงู สดุ ของประเทศและมกี ารกําหนดใหก าร
แกไขเพ่ิมเติมกระทําไดยากกวากฎหมายธรรมดา ดังนั้นในการเขียนรัฐธรรมนูญจึงไมสมควรที่จะ
บญั ญตั ริ ายละเอยี ดไว เรื่องใดท่ีเปน สาระสําคัญเกรงวา ฝา ยบริหารและฝายนิติบัญญัติจะบิดเบือนไป
จากเจตนารมณของรฐั ธรรมนูญ จึงบัญญัติหลักเกณฑสําคัญๆ ไว เชน กระบวนการไดมาซ่ึงฝายนิติ
บญั ญัติหรอื ฝายบรหิ าร อาํ นาจหนาทีข่ องผดู ําตําแหนง ทางการเมอื ง โครงสรา งขององคก รหรอื สถาบนั
ทางการเมืองประเภทตางๆ เปนตน ดังนั้น จึงมีความจําเปนที่จะตองมีกฎหมายอื่นเขามากําหนด
รายละเอียดและแนวทางปฏิบัติตางๆ เฉพาะแตเร่ืองตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว โดยกฎหมาย
ประเภทนจ้ี ะตอ งมีความศักด์ิสิทธิ์นอยกวารัฐธรรมนูญ กลาวคือ กระบวนการในการจัดทําและการ
แกไขเพมิ่ เตมิ ควรมคี วามคลอ งตัวมากกวารัฐธรรมนูญ รวมทั้งจะตองเปนกฎหมายท่ีมีเน้ือหาเฉพาะ
เรื่อง ซ่ึงแตกตางจากรัฐธรรมนูญอันเปนกฎหมายท่ีมีเน้ือหาเปนภาพรวมของระบบการปกครอง
ท้งั หมด

กฎหมายเสริมน้ีจะเขามาวางหลักเกณฑตางๆ ตามที่รัฐธรรมนูญไดมอบอํานาจเอาไว โดย
หลกั เกณฑตางๆ น้ีอาจมีผลเปน การอธิบายรฐั ธรรมนญู หรอื ขยายความรฐั ธรรมนญู เพ่ือใหบทบัญญัติ
ในรัฐธรรมนูญนัน้ มคี วามสมบูรณแ ละสามารถใชบงั คับได ดังนั้น เน้ือหาของกฎหมายเสริมจึงมีความ
เปน รัฐธรรมนญู ดวย

กฎหมายเสริมน้ีมีชื่อเรียกหลายอยาง เชน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายพิเศษ
กฎหมายเฉพาะอยาง เปนตน ซึ่งไมวาจะเรียกช่ืออยางไรก็ตาม ก็จะมีความหมายเดียวกันคือเปน
กฎหมายทถี่ อื วา เปนสว นหนึง่ ของรัฐธรรมนญู

ก ฎ ห ม า ย ป ร ะ ก อ บ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ไ ท ย เ ป น ก ฎ ห ม า ย ป ร ะ เ ภ ท ห นึ่ ง ซึ่ ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ห ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2540 ไดกําหนดใหมีขึ้นเพ่ือชวยขยายบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหมี
ความสมบูรณครบถว น กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญของไทยแมจะมีเนื้อหาที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว
เปนพเิ ศษและดูเหมือนจะมคี วามเปนสวนหน่ึงของรัฐธรรมนูญก็ตาม แตกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยก็
มิไดมีกระบวนการในการตราที่แตกตางจากกฎหมายธรรมดาท่ัวๆ ไป คงมีเพียงการขอใหศาล
รฐั ธรรมนูญตรวจสอบความชอบดว ยรัฐธรรมนูญของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเทาน้ันที่ทําไดงาย
กวาการขอใหตรวจสอบความชอบดว ยรัฐธรรมนูญของกฎหมายธรรมดา จึงทําใหกฎหมายประกอบ
รฐั ธรรมนูญไทยมีสถานะเชน เดยี วกบั กฎหมายธรรมดา

แตอีกนยั หนึ่ง เม่ือประเทศไทยประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2540 จงึ ไดบ ัญญตั ิใหม ีกฎหมายอีกประการหนงึ่ ข้ึน คอื พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ซ่ึงเปน
การยกระดับความสาํ คัญของกฎหมายดังกลาวใหมีความพิเศษแตกตางไปจากฎหมายธรรมดาทั่วไป

90 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบนั การเมือง

กลาวคือ กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญมีขึน้ เพือ่ ขยายความหรือรายละเอียดของรัฐธรรมนูญโดยตรง
เนื้อหาเหลาน้ันเปนเร่ืองที่ควรบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ แตดวยรายละเอียดท่ีคอนขางมากจึงไม
สามารถบญั ญัตไิ วใ นรัฐธรรมนญู ไดท ้งั หมด จึงบญั ญัติเฉพาะหลักการสําคัญไวในรัฐธรรมนูญ ในสวน
ของรายละเอยี ดก็มาบญั ญตั ิเพม่ิ เตมิ ในกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ

นอกจากน้ี ผูรางรัฐธรรมนูญยังตองการใหความสําคัญกับกฎหมายประเภทดังกลาว จึงไม
บัญญตั ใิ หการตรากฎหมายเพ่อื ขยายความรฐั ธรรมนูญกระทําในรูปของกฎหมายธรรมดา แตตองตรา
เปนกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเทา นน้ั เพอ่ื แสดงออกถึงความสาํ คัญของเรื่องเหลา นั้นอยางชัดเจน
สําหรับเหตุผลท่ีไมบัญญัติในสวนของรายละเอียดไวในรัฐธรรมนูญ แตเลือกที่จะตราเปนกฎหมาย
ประกอบรัฐธรรมนัน้ พอสรุปไดด งั นี้

1. หากบัญญัติทุกรายละเอียดไวในรัฐธรรมนูญ จะสงผลใหรัฐธรรมนูญมีความยาวมาก
เกินไป

2. หากบญั ญัตทิ ุกรายละเอยี ดไวในรฐั ธรรมนญู หากตอ งการจะแกไขเพ่ิมเติมในอนาคตจะ
กระทาํ ไดยาก เพราะกลายเปน การแกไขเพม่ิ เตมิ รัฐธรรมนญู

3. ถา การรางรัฐธรรมนูญจําเปนตองเรงรัดใหทันภายในกําหนด การบัญญัติรายละเอียด
ตา งๆ ลงในรัฐธรรมนูญ จะทําใหส้ินเปลืองเวลาในการถกเถียงถึงหลักการและถอยคําสํานวนตางๆ
และในทีส่ ุดการรางรัฐธรรมนญู ก็จะสาํ เรจ็ ไมท ันเวลา

4. การบญั ญตั ิทกุ รายละเอียดในรัฐธรรมนูญอาจเปน การผูกขาดทางความคิด ถาปลอยให
รฐั สภาหรอื สภานิตบิ ัญญตั ไิ ปบญั ญตั เิ ปนกฎหมายเองบาง นาจะเปนการเฉลี่ยความรับผิดชอบ และ
เปดกวางทางความคิดมากกวา

จากเหตุผลดังกลา วจะเห็นไดวาเนื้อหาสาระท่ีปรากฏในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเปน
เรื่องท่ีมีความสําคัญอยางย่ิง เพราะแทที่จริงแลวเน้ือหาในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญควรจะ
ปรากฏอยใู นรฐั ธรรมนูญต้งั แตแรก แตด วยขอจํากดั ดงั กลาวจึงตอ งนําเนื้อหาในสวนของรายละเอียด
ไปตราเปน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู แทน

สําหรบั รฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไดบญั ญัติใหมีการตรากฎหมายในรูป
ของพระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู ไว 8 ฉบับ (มาตรา 323 และ 329) ดงั น้ี

1. พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและ
วฒุ สิ ภา

2. พระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา ดว ยคณะกรรมการการเลือกตง้ั
3. พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู วา ดว ยพรรคการเมือง
4. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา ดวยผตู รวจการแผน ดนิ ของรัฐสภา
5. พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู วาดว ยการปอ งกนั และปราบปราบการทจุ รติ
6. พระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู วา ดว ยวิธีพจิ ารณาคดีอาญาของผดู ํารงตาํ แหนงทาง
การเมือง

หลกั การพ้นื ฐานเกี่ยวกบั รฐั ธรรมนญู 91

7. พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา ดว ยการตรวจเงนิ แผนดนิ
8. พระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนญู วา ดวยการออกเสยี งประชามติ
สวนรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ไดบัญญตั ิใหมีการตรากฎหมายในรปู ของ
พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ไว 9 ฉบับ (มาตรา 138-141) ดังน้ี
1. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและ
การไดม าซ่งึ สมาชิกวฒุ สิ ภา
2. พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา ดวยคณะกรรมการการเลือกตง้ั
3. พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญวา ดวยพรรคการเมือง
4. พระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญวาดว ยการออกเสยี งประชามติ
5. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วาดวยวธิ ีพจิ ารณาของศาลรฐั ธรรมนูญ
6. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวาดว ยวธิ พี จิ ารณาคดีอาญาของผูดาํ รงตําแหนงทาง
การเมือง
7. พระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วาดว ยผูต รวจการแผน ดนิ
8. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวาดวยการปอ งกันและปราบปราบการทุจริต
9. พระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู วา ดว ยการตรวจเงนิ แผน ดนิ
ในกรณรี ฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ไดบญั ญตั ิใหมีการตรากฎหมายในรูป
ของพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู ไว 10 ฉบบั ดงั น้ี
1. พระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญวา ดวยการเลอื กตัง้ สมาชิกสภาผูแทนราษฎร
2. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวา ดว ยการไดม าซ่งึ สมาชิกวฒุ สิ ภา
3. พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนูญวาดวยคณะกรรมการการเลือกตงั้
4. พระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญวา พรรคการเมือง
5. พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา ดว ยผตู รวจการแผนดิน
6. พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา ดว ยการปอ งกนั และปราบปราบการทุจริต
7. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา ดวยการตรวจเงินแผนดนิ
8. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา ดว ยวธิ ีพจิ ารณาของศาลรฐั ธรรมนญู
9. พระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนญู วา ดว ยวธิ ีพจิ ารณาคดีอาญาของผดู ํารงตําแหนงทาง
การเมอื ง
10. พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวาคณะกรรมการสทิ ธมิ นุษยชนแหง ชาติ
กลาวโดยสรุปไวว า ในกรณีกฎหมายท่ัวๆ ไป เชนพระราชบัญญัติ แบงออกเปน 2 แนวทาง
ดงั น้ี
1. เห็นวากฎเกณฑตางๆ ที่มีคาบังคับอยางเปนทางการควรตองถูกยกเลิกไปตาม
รัฐธรรมนูญ แนวทางน้ีอธบิ ายตามทฤษฎกี ฎหมายบริสุทธิ์ เมื่อบรรทดั ฐานขั้นมูลฐานถกู ยกเลกิ ไปแลว

92 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

บรรทดั ฐานอนื่ ๆ ที่อาศัยอํานาจจากบรรทดั ฐานขั้นมลู ฐานก็ตองยกเลิกไปโดยปริยายเพราะขาดฐาน
ท่มี าของอํานาจแลว

2. เห็นวา กฎเกณฑต า งๆ ท่มี ีคาบงั คับอยางเปน ทางการมิไดถ ูกยกเลิกตามรัฐธรรมนูญ ดวย
เหตผุ ลหลายประการ รฐั ธรรมนญู เพียงแตบญั ญตั ิวธิ ีการขนั้ ตอนในการตรากฎหมาย (พระราชบัญญัติ
หรือพระราชกําหนด) เทานัน้ มไิ ดบัญญัติถงึ ขนาดวากฎหมายที่ตราขึน้ จะตอ งมเี น้อื หาสาระเชน ใด แต
ความเห็นสว นน้ีกย็ งั มขี อยกเวน เพราะรายละเอียดบางอยา งเปน เรือ่ งสาํ คัญ รัฐธรรมนูญอาจบญั ญัตไิ ว
อยางชัดเจนวา เรื่องใดบางท่ีตองบัญญัติในรูปกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ตลอดจนกําหนดวา
เน้อื หาเบื้องตน ท่ีตอ งบัญญัติไวใ นกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู จะตองมเี นือ้ หาเชนใดบาง

การแกไ ขเพมิ่ เตมิ รัฐธรรมนญู

การทเี่ ปดโอกาสใหม กี ารเปล่ียนแปลงในตวั รัฐธรรมนูญไดนั้น กอใหเกิดประโยชนเปนอยาง
มาก เน่ืองจากรัฐธรรมนูญก็เหมือนกับกฎหมายอ่ืนในทุกประเภทที่ตองมีวันลาสมัย ขาดความ
สอดคลอ งเหมาะสมกับสถานการณบ า นเมือง ความลาสมัยนี้อาจจะเปนเพราะบทบัญญัตินั้นลาสมัย
เอง หรอื อาจเปน เพราะกฎหมายน้ันไมไดบญั ญตั ถิ ึงเรื่องน้ันเอาไวกต็ ามที ดวยเหตุนี้เอง หลายฝายจึง
เห็นตรงกันวาจําเปนตองใหมีการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญได เพื่อใหเหมาะสมกับสภาวการณของ
บา นเมืองสอดคลองกบั ความตอ งการของประชาชนทอ่ี าจเปลี่ยนแปลงไปไดอยูเสมอ

วษิ ณุ เครอื งาม (2530 : 73-75) และ ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 111-118) ไดกลาวถึงการ
แกไ ขเพิ่มเตมิ รฐั ธรรมนูญไวโดยสรุปดงั นี้

การแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ หมายถึง การเปล่ียนแปลงหรือแกไขถอยคําขอความ หรือ
เน้อื หาเดิมท่ีมอี ยแู ลวบางมาตราของรัฐธรรมนูญ การยุบเลิกบางมาตราของรัฐธรรมนูญ รวมท้ังการ
เพิ่มเติมถอ ยคาํ ขอ ความหรือเนอื้ หาใหมเขาไปไปในรฐั ธรรมนูญ อีกดว ย การแกไขเพ่ิมเติมเน้ือหาของ
รัฐธรรมนูญอาจจะมีไดต้ังแตการแกไขเพียงเล็กนอยไปจนถึงการแกไขที่มีผลเปนการเปลี่ยนแปลง
ระบอบการเมืองการปกครองของประเทศ โดยหนทางในการควบคุมไมใ หม ีการแกไ ขรฐั ธรรมนูญพร่ํา
เพร่ือจนสง ผลทาํ ใหรัฐธรรมนูญคลายความสําคัญในฐานะกฎหมายสูงสุดลงไป ก็คือ การกําหนดให
การแกไขเพม่ิ เตมิ รฐั ธรรมนญู สามารถทําได แตก็ยากพอสมควร เพราะในท่สี ุดหากแกไขไมไดเสียแลว
มนั อาจจะนาํ ไปสกู ารลม ลา งรัฐธรรมนญู ฉบบั น้นั ทั้งฉบับ โดยวถิ ีทางนอกรัฐธรรมนญู อยูดี

อยางไรก็ตาม เนื่องจากผูรางยอมตองการที่จะดํารงหลักการท่ีสําคัญบางประการของ
รฐั ธรรมนูญเอาไว รัฐธรรมนูญจึงอาจกําหนดขอ จํากัดในการแกไขเอาไวในบางมาตรา หรือที่เรียกวา
บทบญั ญตั ทิ หี่ ามแกไ ขน่ันเอง เชน หามแกไขเพิ่มเตมิ บทบัญญตั สิ าํ คญั ในเรือ่ งใดบา ง เชน รฐั ธรรมนูญ
ของโมนาโก ค.ศ. 1962 กําหนดหามแกไขเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑเก่ียวกับการปกครองโดยกษัตริย
รัฐธรรมนูญของตุรกี ค.ศ. 1961 กาํ หนดหา มแกไขเปลีย่ นแปลงรูปแบบของรฐั บาลในฐานะสาธารณรฐั
รฐั ธรรมนูญของเยอรมนตี ะวนั ตก ค.ศ. 1949 กาํ หนดหามแกไ ขเปลยี่ นแปลงเกยี่ วกบั ระบบสหพันธรัฐ
รัฐธรรมนูญฮอนดูรัส ค.ศ. 1982 ไมใหแกไขในเร่ืองวาระ 4 ป ของการดํารงตําแหนงของ