กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

หลกั การพนื้ ฐานเกย่ี วกบั รัฐธรรมนญู 93

ประธานาธิบดี รวมถงึ การหา มดํารงตําแหนงประธานาธิบดีติดตอกันดวย หรือในกรณีท่ีรัฐธรรมนูญ
บางฉบบั ใชว ิธหี า มโดยกําหนดเวลาหา มแกไ ขไวใ นชวงระยะหน่งึ เชน รฐั ธรรมนูญฝร่ังเศส ค.ศ. 1791
กาํ หนดหามแกไขไวเ ปนเวลา 6 ป และเมอ่ื แกไ ขแลว จะตองเวนไปอกี 4 ป และรัฐธรรมนญู กรีซ ค.ศ.
1975 บัญญัตใิ หก ารแกไ ขแตล ะครัง้ จะตอ งทงิ้ ชวงหา งกนั ไมนอยกวา 5 ป เปน ตน

พรชยั เลื่อนฉวี (2554 : 54-55) กลาวถึงกรณีประเทศรัฐธรรมนูญของประเทศจีนไววา อน่ึง
เปนท่ีนาสังเกตวาการหามแกไขบทบัญญัติบางมาตรา อาจมิไดใชวิธีหามโดยตรงเชนน้ีก็ได เชน
รัฐธรรมนูญของจีน ค.ศ. 1941 เล่ียงไปบัญญัติวาสาธารณรัฐจีนจะตองเปนอันหนึ่งอันเดียวกัน
ตลอดไป แทน ซึง่ ตามนัยนก้ี ็เทา กบั วา เราไมม ที างที่จะแกไ ขรัฐธรรมนญู ในเรือ่ งนีไ้ ดเลยแมแตนอย ถึง
กระนัน้ ก็ตาม แมวา ในรฐั ธรรมนญู จะไมไ ดก ลา วถึงขอ จํากัดไวก็ตาม แตเปนท่ีเขา ใจไดวา ในการแกไข
เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ องคกรผูมีอํานาจแกไขเพิ่มเติมยอมไมสามารถใชอํานาจน้ีเกินเลยจนไป
กระทบกระเทอื นตอหลักการพน้ื ฐานที่เปนสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ หรือทําลายสถาบันตางๆ ที่
รฐั ธรรมนญู กอตัง้ ข้ึนมาได โดยสรุปแลว บทบัญญัตใิ นรัฐธรรมนูญทหี่ า มการแกไขเปล่ยี นแปลง มักจะ
เปนเร่อื งดงั ตอไปนี้

1. รปู แบบการปกครองแบบสาธารณรัฐ
2. อาณาเขตของประเทศ
3. ศาสนาประจําชาติ
4. รปู แบบเศรษฐกจิ สงั คม และการเมอื งแบบสงั คมนิยม
5. ความเปนเอกภาพ
6. ความสมั พันธระหวา งรัฐบาลมลรัฐกับรฐั บาลกลาง
พรชยั เลอ่ื นฉวี (2554 : 56) ไดอธิบายวิธีการแกไขรัฐธรรมนูญ ไวดังนี้วา อาจแบงแยกตาม
วิธกี ารในการแกไขออกไดเปน 2 ประเภท คือ รฐั ธรรมนูญท่แี กไขไดงายและรฐั ธรรมนูญที่แกไ ขไดย าก
รัฐธรรมนญู ท่ีแกไขไดง า ย คือรัฐธรรมนญู ทอ่ี าจแกไ ขไดโ ดยวิธเี ชนเดียวกบั การแกไขกฎหมาย
ธรรมดาทั่วๆ ไป ซึ่งรวมถงึ กรณที รี่ ฐั ธรรมนญู ไมไ ดก ําหนดวิธีพเิ ศษสําหรบั การแกไ ขเพิม่ เตมิ เอาไวดวย
นยั นี้ กฎหมายฉบบั หน่งึ จึงสามารถออกมาแกไขเพิม่ เติมบทบัญญตั ิในรฐั ธรรมนูญเมอื่ ใดก็ได กลาวคือ
เพยี งพระราชบัญญัติธรรมดากอ็ าจยกเลกิ สถาบันการปกครองทง้ั ปวงหรอื อาจจะสถาปนาสถาบนั การ
ปกครองใหมได รฐั สภาในรูปแบบนจี้ ึงถือวามีอาํ นาจมาก และรฐั ธรรมนญู จารีตประเพณีนั้น ใหถือวา
เปน รฐั ธรรมนญู ทีแ่ กไ ขงายเสมอ เพราะไมไ ดม คี วามเปน กฎหมายสูงสดุ อยใู นตวั รัฐธรรมนูญลักษณะนี้
มขี อ ดีก็คือ สามารถแกไขเพิ่มเตมิ ใหทันสมัยกับการเปลี่ยนแปลงอยูเสมอ และแกไขใหเหมาะสมกับ
สถานการณไดโ ดยรวมเร็ว แตขอเสียคือ รัฐธรรมนูญนั้นไมสามารถเปนหลักประกันแกประชาชนได
อยา งแทจ รงิ
รัฐธรรมนูญทแ่ี กไ ขไดย าก เปน รัฐธรรมนญู ท่ไี มสามารถแกไขเพม่ิ เตมิ ไดดว ยวิธเี ดียวกับวธิ กี าร
ออกกฎหมายธรรมดา แตจ ะตอ งทาํ โดยวิธีพเิ ศษและยากยิ่งกวา รัฐธรรมนูญชนิดน้ี จึงมีความสําคัญ

94 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

มาก เพราะถือวามีสถานะเปนกฎหมายสงู สุด กลา วคือ รัฐธรรมนญู จําพวกน้ีลวนมีกระบวนการแกไข
คอนขา งสลับซับซอนยงุ ยากกวามาก

ประเทศสวนใหญท่ีมีรัฐธรรมนูญเปนลายลักษณอักษร มักกําหนดวิธีการแกไขเพ่ิมเติม
รฐั ธรรมนญู ใหยากกวา การแกไขกฎหมายธรรมดา เชน รฐั ธรรมนญู ของสหรฐั อเมริกาเปนตวั อยา งของ
รัฐธรรมนญู ประเภทนี้ ซงึ่ นบั แตม รี ฐั ธรรมนูญมาจนบัดน้ี มกี ารขอแกไ ขรัฐธรรมนูญนับคร้ังไมถวน แต
มเี พียงไมก คี่ รง้ั เทาน้นั ท่ีมีการแกไขสําเรจ็ ตามทีถ่ ูกเสนอมา รัฐธรรมนูญลักษณะนี้มีขอดี คือ สามารถ
เปนหลกั ประกันในการคุม ครองสทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนไดเปนอยางดี สวนขอเสียน้ันก็คืออาจไม
สามารถแกไ ขไดทันกบั สถานการณท่เี ปลยี่ นแปลงอยา งรวดเรว็ ได

อยางไรกต็ าม ความสาํ คัญของวิธกี ารแกไขรฐั ธรรมนญู ใหแกไ ขยากหรอื งา ยน้ัน ดเู หมือนจะไม
มีมากนัก ทั้งนี้เพราะข้ึนอยูกับสถานการณหรือพฤติการณในขณะน้ันวามีความจําเปนหรือไม ถามี
พฤติการณจําเปนเกิดข้ึน รัฐธรรมนูญที่แกไขยากก็อาจมีการแกไขไดอยูดี ในทํานองเดียวกัน
รัฐธรรมนญู ทีแ่ กไขงาย ถาไมม เี หตกุ ารณจําเปน เกิดขึน้ ก็ไมเห็นวาจะมีการขอแกไขโดยพร่ําเพรื่อแต
อยางใด

สมภพ โหตระกิตย (2512: 51-57) ไดอธิบายถึงกระบวนการแกไขรัฐธรรมนูญลายลักษณ
อกั ษร สรุปไดดงั นีว้ า การแกไ ขรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร เพ่ือใหมีลักษณะแกไขไดยาก โดยท่ัวๆ
ไป กําหนดใหมกี ระบวนการควบคมุ ตา งๆ ดงั ตอ ไปนี้

1. การเสนอขอแกไข จากการสาํ รวจรัฐธรรมนญู ของประเทศตางๆ พบวา ผูที่มีสิทธิเสนอ
ขอแกไขรัฐธรรมนูญสว นมากมักจะเปนผูท่ีรัฐธรรมนูญบัญญัติใหมีสิทธิเสนอรางกฎหมายใหสภานิติ
บัญญัติ ใหม สี ิทธเิ สนอรางกฎหมายใหสภานิติบัญญัติพิจารณาน่ันเอง ซ่ึงไดแก บุคคลดังตอไปนี้ คือ
ประมุขของรฐั สมาชกิ สภานิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรี หรอื ประชาชน

กรณที ร่ี ัฐธรรมนญู ใหสิทธิประมขุ ของรัฐเสนอขอแกไ ขรฐั ธรรมนญู ได เชน รฐั ธรรมนูญอินเดีย
ค.ศ. 1959 ซึ่งการเสนอขอแกไขจํานวนของประมุขของรัฐจะตองไดรับความเห็นชอบจาก
คณะรัฐมนตรี และสมาชกิ สภานิติบัญญตั จิ าํ นวนไมน อ ยกวา 1 ใน 3 เปน ตน

ในกรณีทรี่ ัฐธรรมนูญบญั ญัตใิ หส ิทธแิ กสภานิตบิ ญั ญัตเิ ปนผเู สนอขอแกไ ขรัฐธรรมนูญ เพ่ือให
การขอเสนอแกไ ขเปน ไปโดยยาก จงึ ไมม รี ัฐธรรมนญู ของประเทศใดยินยอมใหสมาชิกสภานิติบัญญัติ
เสนอแกไ ขไดแ ตเ พยี งผูเดยี ว ทวา รฐั ธรรมนูญจะกําหนดใหต อ งมีสมาชกิ จํานวนหนึ่งลงชือ่ รับรองเสมอ
เปนตนวา กําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา
จํานวนไมน อ ยกวา 1 ใน 5 เปนผูมีสิทธิเสนอขอแกไขรัฐธรรมนูญได หรืออาจบัญญัติใหสิทธิแกฝาย
บรหิ ารเปน ผเู สนอญัตตใิ นเรือ่ งน้ไี ด

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยงั อาจใหสิทธิแกป ระชาชนจํานวนหนง่ึ เปนผูริเร่ิมในการเสนอได เชน
รัฐธรรมนูญของสวิสเซอรแลนด ค.ศ. 1999 ระบุวาการท่ีประชาชนจะสามารถเขาช่ือเสนอเพ่ือขอ
เพิม่ เตมิ รัฐธรรมนญู ไดน ั้นจะตองมไี มน อยกวา 50,000 คน ขน้ึ ไป

หลกั การพน้ื ฐานเกย่ี วกบั รัฐธรรมนญู 95

2. การดําเนนิ การแกไ ข รัฐธรรมนูญของประเทศสว นใหญ จะกําหนดใหองคกรนิติบัญญัติ
ตามปกติ อันไดแกสภานิติบัญญัติ เปนผูดําเนินการพิจารณาแกไข ดวยถือวาสภานิติบัญญัติ
ประกอบดว ยผูแ ทนของปวงชน ซึง่ ไดรบั เลือกตามบทบญั ญัตขิ องรฐั ธรรมนญู ถาหากวาฝายนิติบญั ญัติ
เปน ระบบ 2 สภา สภาทงั้ สองก็มาประชมุ รวมกันในการแกไขรฐั ธรรมนูญ

ดงั เชนในประเทศฝรง่ั เศส ขอเสนอแนะแกไขรฐั ธรรมนญู จะตองไดรับความเหน็ ชอบจากสภา
ผแู ทนราษฎรและวฒุ สิ ภาตามลาํ ดับ และถา ประธานาธบิ ดเี ห็นสมควร อาจขอใหประชาชนออกเสียง
แสดงประชามติวาเห็นดวยกับขอเสนอหรือไมก็ได แตเปนที่นาสังเกตวา ประเทศสวนมากไมนิยม
จัดต้งั สภารา งรัฐธรรมนูญหรอื คณะกรรมาธิการพิเศษข้ึนมา เพ่ือดําเนินแกไขรัฐธรรมนูญเหมือนกับ
การจดั ทาํ รัฐธรรมนูญแตอยางใด

3. วิธีการแกไข สาระสําคญั ของวิธกี ารแกไขรัฐธรรมนูญ ก็คือ การลงมติใหความเห็นชอบ
ขอเสนอขอแกไข การใหความเห็นชอบผลการแกไขของคณะกรรมการฯ และการใหความเห็นชอบ
เพือ่ สงใหประมขุ ของรัฐประกาศใชบังคบั ตอไป

การลงมติในทุกข้ันตอนขางตน จะตองเปนการลงมติท่ีมีจํานวนคะแนนเสียงขางมากเปน
พิเศษ เชน 2 ใน 3 หรอื 3 ใน 5 ของจาํ นวนสมาชกิ จากทั้งสองสภา แตบ างประเทศจะกาํ หนดเพียงวา
ตอ งใหค ะแนนเสยี งเกนิ กวา กึ่งหน่ึง ของจํานวนสมาชิกท้ังหมดเทาน้ัน ตลอดจนอาจมีหลักเกณฑใน
การกําหนดใหก ารพิจารณาลงมติแตละวาระ จะตอ งท้ิงชว งเวลาหางกันนานกวา การพจิ ารณากฎหมาย
ธรรมดา เพื่อเปดโอกาสใหประชาชนรวมถึงกลุมผลประโยชนตางๆ ไดแสดงความคิดเห็นและได
วพิ ากษว จิ ารณการแกไขรัฐธรรมนญู อยางเต็มทเ่ี สยี กอน

4. ระยะเวลาการแกไ ข เพอื่ ใหการแกไขรัฐธรรมนูญเปนการแกไขยาก บางประเทศจึงได
กําหนดเงอื่ นเวลาสาํ หรับการแกไขเปล่ยี นแปลงเอาไว โดยท่ีสามารถจะกระทําไดตอเมื่อเวลาผานพน
ไปนานพอสมควร เชน บัญญัติวา “เม่ือครบ 5 ป นบั แตว นั ประกาศใชร ฐั ธรรมนูญน้ี คณะกรรมการฯ
มีอํานาจทํารายงานเสนอความคิดเห็นตอรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับการแกไขเพ่ิมเติม
รฐั ธรรมนญู นี้ หรอื กฎหมายอืน่ ได” เปนตน

5. การใหประมุขของรัฐ หรือประชาชนเขามามีสวนรวมในการแกไขรัฐธรรมนูญ หนาท่ี
ประมุขของรัฐในสวนที่เก่ียวกับการแกไขรัฐธรรมนูญ ก็คือ การลงนาม (พระปรมาภิไธย) ใน
รัฐธรรมนญู ท่ีไดรับการแกไ ขแลว รัฐธรรมนูญของหลายๆ ประเทศไดใหอํานาจประมุขของรัฐที่จะลง
นามในรัฐธรรมนูญไวอยางชัดแจง รัฐธรรมนูญหลายฉบับของไทยที่ผานมา ซ่ึงมักจะบัญญัติให
พระมหากษัตริยตองทรงลงนามกอน รางรัฐธรรมนูญนั้นจึงจะมีผลใชบังคับเปนกฎหมายได แตขั้น
ตอนนอ้ี าจไมจําเปน สําหรบั หลายๆ ประเทศ

ถึงกระน้ัน รัฐธรรมนูญบางประเทศ อาจใหอ าํ นาจประมุขของรัฐ เชน พระมหากษัตริยหรือ
ประธานาธบิ ดี มอี ํานาจท่ีจะวนิ จิ ฉยั วา สมควรใหป ระชาชนลงคะแนนเสียงชี้ชาดในรางรัฐธรรมนูญที่
ไดแกไขแลวหรือไม เชน รัฐธรรมนูญฝร่ังเศส ค.ศ. 1958 ถาประธานาธิบดีเห็นสมควร อาจขอให

96 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบันการเมือง

ประชาชนออกเสียงแสดงประชามตวิ าเห็นชอบดว ยกับขอ เสนอหรอื ไมกไ็ ด ในกรณีนี้รัฐธรรมนูญจะมี
ผลสมบูรณก ต็ อ เมื่อไดม ีการลงคะแนนประชามติรบั รองเรียบรอ ยแลว

กลา วโดยสรุป การแกไ ขเพ่มิ เติมรฐั ธรรมนญู หมายถงึ การเปล่ียนแปลงรฐั ธรรมนูญ ไมวาจะ
เปน การแกไขถอยคําหรือขอ ความทีม่ อี ยแู ลว หรอื โดยเพ่มิ เตมิ ขอความใหมเขาไป การท่ใี หม ีการแกไข
เพ่ิมเตมิ รฐั ธรรมนญู เพราะรัฐธรรมนูญกเ็ หมือนกฎหมายอนื่ โดยท่ัวไปท่ีอาจลา สมัยไดห รือไมเ หมาะสม
การสภาวการณของบานเมืองได ผูท่ีมีอํานาจหนาที่แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะตองเปนผูที่เปน
เจาของหรือผทู ใี่ ชอ าํ นาจอธิปไตย หรือเจาของอํานาจจัดใหมีรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้รัฐธรรมนูญจะเปนผู
กาํ หนดวาใครจะมีสิทธิหรืออํานาจหนาท่ีในการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในกรณีของประเทศไทย
รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2560 บญั ญัติไวในหมวด 15 มาตรา 255-256

การยกเลกิ รัฐธรรมนญู

การยกเลิกรฐั ธรรมนูญสาํ หรบั การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญจากฉบับช่ัวคราวไปสูฉบับถาวร
น้ัน มีความแตกตางจากการแกไขรัฐธรรมนูญ เพราะการยกเลิกรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงการเลิกใช
รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรทั้งฉบับ สวนการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปนการเลิกใชหรือ
เปลี่ยนแปลงแตเ พียงบางสว น

สมภพ โหตระกิตย (2512 : 84-89) และ ณฐั กร วิทิตานนท (2557 : 118-124) ไดอธิบายถึง
การยกเลิกรัฐธรรมนูญไววา การยกเลิกรัฐธรรมนูญ แตกตางจากการแกไขรัฐธรรมนูญ เพราะการ
ยกเลิกรัฐธรรมนูญยอมหมายถงึ การเลกิ ใชรฐั ธรรมนูญลายลกั ษณอักษรหมดทงั้ ฉบับ ขณะท่ีการแกไข
เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนนั้ มุงมน่ั ปรารถนาท่ีจะเลิกใชหรือปรับเปลี่ยนแตเพียงบางสวน บางหมวด บาง
มาตราเทาน้ัน โดยทวั่ ไปการยกเลิกรัฐธรรมนูญสามารถกระทําได 2 วธิ ี คอื การยกเลิกรฐั ธรรมนญู โดย
วถิ ที างรัฐธรรมนญู และ การยกเลกิ รฐั ธรรมนญู นอกวถิ ที างรฐั ธรรมนูญ

1. การยกเลิกรัฐธรรมนูญโดยวิถีทางรัฐธรรมนูญ คือ การยกเลิกรัฐธรรมนูญโดยวิถีทาง
รฐั ธรรมนูญ สามารถกระทาํ ไดโ ดยประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับใหม ซึ่งโดยเหตุผลของการยกเลิกคือ
รัฐธรรมนูญฉบับเดิมเมื่อไดประกาศใชมาเปนเวลานานอาจมีขอความที่ไมเหมาะสม หรืออาจไม
สอดคลองกับจิตใจของประชาชนเปนสวนนอย หรือเปนหลักการปลีกยอยไมสําคัญ ก็สามารถใช
วิธีแกไขเปล่ยี นแปลงรัฐธรรมนูญนั้นใหเหมาะสมได

แตถาหากขอความท่ีไมเหมาะสมหรือไมสอดคลองนั้นมีเปนจํานวนมาก หรือถาเปนหลัก
สําคญั ของรฐั ธรรมนญู ในกรณีเชนนี้ผมู อี าํ นาจจดั ทาํ รัฐธรรมนูญในขณะนั้น อาจจดั ทาํ รัฐธรรมนูญข้ึน
ใหม ใหม หี ลกั การที่เหมาะสมกับสถานการณข องประเทศ และสอดคลอ งกับจิตใจของประชาชน

วิธีการจดั ทํารัฐธรรมนญู ฉบับใหมเพอ่ื ใชแ ทนฉบบั เกานัน้ อาจดาํ เนินการในลักษณะเดียวกับ
การแกไ ขรฐั ธรรมนญู เชน ผรู ิเรม่ิ ขอใหม กี ารยกเลกิ อาจเปนฝายบริหาร หรอื ฝายนิติบัญญัติก็ได สวน
องคก รหรือผูดาํ เนนิ การรา งรฐั ธรรมนูญฉบบั ใหม อาจมอบอาํ นาจใหสภารางรัฐธรรมนญู หรอื อาจเปน
สภานติ บิ ัญญตั ิทําหนาทร่ี างรฐั ธรรมนญู กไ็ ด

หลักการพน้ื ฐานเกย่ี วกบั รัฐธรรมนญู 97

เมือ่ ไดจัดทํารัฐธรรมนูญฉบบั ใหมเ สรจ็ แลว กจ็ ะทําพธิ ีการประกาศใช และเมื่อไดประกาศใช
แลว รัฐธรรมนญู ที่เคยใชอยกู เ็ ปนอนั ถกู ยกเลกิ ไปในวันที่ประกาศใช การประกาศใชรัฐธรรมนูญใหม
จะบัญญัตขิ อความใหย กเลิกรัฐธรรมนญู ท่ีกําลังใชอยูห รือไมก็ได ถึงแมจ ะไมบญั ญตั ไิ วกต็ าม แตใ นทาง
นิตศิ าสตรแลวยอมถอื วา เมอ่ื มกี ฎหมายฉบบั ใหมประกาศใช และกฎหมายฉบับใหมมีขอความขัดหรือ
แยงกับขอความเดิม ก็ใหถือตามกฎหมายฉบับใหม แตทั้งนี้ตองเปนกฎหมายที่มีลักษณะ หรือศักด์ิ
ฐานะเทา เทียมกัน

กรณีประเทศไทย มีตัวอยางเกี่ยวกับการประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับใหมและมีผลยกเลิก
รัฐธรรมนูญฉบับเกา คือการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ใน
รัฐธรรมนูญฉบับน้ีก็ไมมีขอความใดใหยกเลิกพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผนดินสยาม
ชว่ั คราว ลงวนั ท่ี 27 มิถนุ ายน 2475 แตเม่ือรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม ฉบับ 10 ธันวาคม
2475 ถูกประกาศใช รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ก็เปนอันถูกยกเลิกไปเม่ือวันที่ 10
ธันวาคม พ.ศ. 2475

ตอ มาเม่อื รัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (รวมท้ังฉบับแกไขเพ่ิมเติมอีก 3
ฉบบั ) ไดใ ชม าเปน เวลานานประมาณ 12 ปเ ศษ ฝายบรหิ ารและฝายนติ บิ ัญญตั ติ า งเหน็ พองตองกันวา
รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ไดใชมานานและโดยที่สถานการณของประเทศหลัง
สงครามโลกครั้งท่ี 2 ไดเ ปลี่ยนแปลงไป รฐั ธรรมนญู ฉบับดังกลาวจึงมีขอ ความไมเหมาะสมกับประเทศ
ไทย สมควรปรับปรุงเสียใหม จึงไดดําเนินการจัดทําข้ึนใหม คือรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พ.ศ. 2489 รฐั ธรรมนูญฉบบั นี้ไมม ขี อ ความใดใหย กเลิกรัฐธรรมนญู ฉบบั ท่ี 2 (พ.ศ. 2475) แตประการ
ใด แตในคําปรารภของรฐั ธรรมนูญ ไดม ีขอความใหใ ชร ัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2489 นแ้ี ทนรัฐธรรมนูญ
แหง ราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ซง่ึ เมอื่ ไดป ระกาศใชเรยี บรอ ยแลวกถ็ ือวารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.
24745 ไดถ ูกยกเลกิ ไปแลว

2. การยกเลกิ รฐั ธรรมนูญนอกวิถีทางรฐั ธรรมนูญ คือ การยกเลิกรัฐธรรมนญู โดยการปฏวิ ัติ
หรอื รฐั ประหารน่นั เอง กลาวคอื การปฏิวัติ หมายถึง การชวงชิงอาํ นาจปกครองสงู สดุ ในประเทศหนึ่ง
โดยอาศยั ประชาชนสว นหนง่ึ หรอื ทั้งหมดเปนกาํ ลงั สนบั สนุน และมคี วามมุงหมายที่จะจัดต้ังระเบียบ
ทางการเมืองขึน้ ใหม หรอื เปลย่ี นแปลงรูปแบบการปกครองเสียใหม การปฏิวัติใหญครั้งสําคัญๆ ซ่ึง
เปนที่ยอมรับกันทั่วไปไดแก การปฏิวัติใหญของฝรั่งเศส ในป ค.ศ. 1789 การปฏิวัติในรัสเซีย ค.ศ.
1917 การปฏวิ ตั ิของจนี ค.ศ. 1949 การปฏิวตั ิของสหรฐั อเมรกิ า ในป ค.ศ. 1775 และการปฏิวัติของ
องั กฤษ ในป ค.ศ. 1642

สวนคําวารัฐประหาร หมายถึง การกระทําโดยใชอํานาจบังคับท่ีผิดกฎหมายและอยาง
ฉับพลนั ตอผูมีอาํ นาจปกครองดวยเหตุผลตางๆ กัน เปนการกระทําโดยบุคคลหรือคณะบุคคลโดยมี
จุดมุงหมายเพ่ือใหฐานะตําแหนงของตนท่ีมีอยูแลวเขมแข็งขึ้น หรือเพ่ือฉวยอํานาจหรือเพียงเพื่อ
เปลย่ี นแปลงทิศทางการเมืองของประเทศเทา นน้ั ก็ได

98 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมือง

อภิชาติ แสงอมั พร (2559 : 50-51) กลาวถึงกรณนี ี้ไวว า ผทู ําการปฏิวตั ิหรอื รฐั ประหารสาํ เรจ็
จะเปนผูใชอํานาจปกครองสูงสุดและมีฐานะเปนรัฏฐาธิปตย คือเปนผูใชอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจ
บริหาร และอํานาจตุลาการแตผูเดียว ผูใชอํานาจปกครองสูงสุดซึ่งอาศัยผลของการปฏิวัติหรือ
รัฐประหาร จะมีลักษณะเปนรัฐบาลโดยพฤตินัย คือมีลักษณะเปนรัฐชั่วคราวในระหวางที่ยังไมได
จดั ทาํ รัฐธรรมนูญ เพอื่ ใชเปนกฎเกณฑในการปกครองประเทศและสามารถปกครองประเทศอยา งไรก็
ได ตราบเทาทปี่ ระชาชนยงั ใหการสนบั สนุน สว นของในทางกฎหมาย โดยปกตแิ ลว การกอการปฏิวัติ
หรอื รัฐประหารน้ันหาชอบดวยกฎหมายไม ซ่ึงตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 113 บัญญัติวา
“ผใู ดใชกาํ ลงั ประทษุ รา ยหรอื ขูเ ขญ็ วา จะใชก ําลงั ประทษุ ราย เพื่อลม ลางหรอื เปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนญู
ลมลางอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร หรืออํานาจตุลาการ แหงรัฐธรรมนูญ หรือใหใชอํานาจ
ดังกลา วไมไ ด หรอื แบง แยกราชอาณาจักรหรอื อํานาจปกครองในสว นหน่ึงสวนใดแหง ราชอาณาจักร ผู
น้ันกระทําความผดิ ฐานเปนกบฏ ตอ งระวางโทษประหารชีวติ หรือถกู จาํ คกุ ตลอดชวี ติ ”

ถากระทําการปฏิวัติหรือรฐั ประหารสาํ เรจ็ ผลของการปฏิวัตหิ รือรัฐประหารอาจสมบรู ณหรือ
ชอบดวยกฎหมายได และผูกระทาํ การปฏิวัติหรอื รฐั ประหารสําเร็จ ก็จะกลายเปนรัฏฐาธิปตย จัดตั้ง
รฐั บาลท่ชี อบดวยกฎหมายได เม่อื ผูก ระทาํ การปฏิวตั หิ รือรัฐประหารสําเร็จ ยอมกอใหเกิดผลในทาง
กฎหมาย 2ประการ ดงั ตอ ไปนี้

1. ในทางรัฐศาสตรนน้ั ถอื วา เมอ่ื ปฏวิ ัตหิ รือรฐั ประหารสําเร็จแลว รัฐธรรมนูญและสถาบัน
การเมอื งตางๆ ทางการเมอื งทถ่ี กู จดั ตง้ั โดยรัฐธรรมนูญ เชน รฐั สภา คณะรัฐมนตรี ยอมจะถูกเพิกถอน
ไปโดยอตั โนมตั ิ ทั้งนเี้ พราะโดยปกติผใู ชอํานาจอธิปไตย คือ สถาบนั ตางๆ ทปี่ รากฏในรฐั ธรรมนูญ แต
เมอื่ ทําปฏิวัตหิ รอื รฐั ประหารสาํ เรจ็ อาํ นาจอธปิ ไตยและเปล่ียนมือผใู ชม าเปนของคณะปฏวิ ตั ิหรือคณะ
รัฐประหารแทน แตในทางนิติศาสตรยอมถือตามแบบพิธีเปนสําคัญ กลาวคือ เม่ือมีการปฏิวัติหรือ
รัฐประหารสาํ เรจ็ อาํ นาจอธปิ ไตยยอมอยูที่คณะปฏิวัติหรือคณะรัฐประหาร และถาหากคณะปฏิวัติ
หรอื คณะรัฐประหารตอ งการใหร ัฐธรรมนญู หรอื สถาบันทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญสิน้ สดุ ลง หรือให
คงไวก ต็ าม กต็ รากฎหมายขึน้ มาใหเปนไปตามนั้น

2. เม่อื ผกู ระทําการปฏวิ ัตหิ รือรฐั ประหารสาํ เร็จ กจ็ ะไดก ลายเปนรฏั ฐาธิปตย คือผมู อี ํานาจ
สงู สดุ ในประเทศ ผูใดจะกลาวหาวาเปน ผูกระทาํ ความผดิ ตอกฎหมายหาไดไม ในปจ จบุ นั ความคิดเห็น
เกี่ยวกับการไมตองรับผดิ ในการปฏิวัติหรอื รฐั ประหาร กค็ ือการขอใหผแู ทนของปวงชนเหน็ ชอบในการ
กระทําน้ัน ซ่ึงไดแก การออกกฎหมายนิรโทษกรรมในการกระทําอันเปนความผิดตอกฎหมาย คือ
ไมใหถ อื วา เปน ความผดิ ตอ กฎหมายบานเมือง

กลา วโดยสรุป ไมมรี ัฐธรรมนูญฉบบั ใดที่สมบูรณแ บบ คุณคาของรัฐธรรมนูญข้ึนอยูกับคุณคา
ของผูซ่ึงมีอํานาจหนาที่ในการสอดสองดูแลใหมีการเคารพและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญเทากับหรือ
มากกวา เนื้อหาสาระทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญ การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเปนวิธีการปกติใน
การปรบั เปล่ียนรฐั ธรรมนญู เมอ่ื สถานการณเรียกรองใหตองกระทําเชนน้ัน การยกเลิกรัฐธรรมนูญมี
ความแตกตา งจากการแกไ ขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนญู เพราะการยกเลิกรัฐธรรมนูญน้ันหมายถึงการเลิกใช

หลกั การพืน้ ฐานเกี่ยวกบั รฐั ธรรมนูญ 99

รัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรท้ังฉบับ สวนการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปนการเลิกใชหรือ
เปล่ียนแปลงแตเ พยี งบางสวน สําหรับการเปล่ียนแปลงรัฐธรรมนูญจากฉบับชวั่ คราวไปสฉู บับถาวรนน้ั
นักกฎหมายบางทานถอื วาเปนการแกไ ขเปลยี่ นแปลงอีกแบบหนึง่ เพราะเปนเรอ่ื งทเี่ กย่ี วเนอ่ื งกบั ฉบับ
กอ นอยูบ าง แตส าํ หรบั ในทีน่ ถี้ อื วา เปน เร่อื งของการยกเลกิ รฐั ธรรมนูญอยา งหนึง่

สรุป

รัฐธรรมนูญในลักษณะท่ีเปนกฎหมายสูงสุดในปจจุบันนี้ โดยภาพรวมแลวมีวิวัฒนาการท่ี
คอยๆ เกิดข้ึนมาจากพัฒนาการในการอยูรวมกันในสังคม ระหวางผูปกครองกับผูถูกปกครอง โดย
รัฐธรรมนูญในระยะเริ่มแรกมีลักษณะเปนบทบัญญัติหรือขอตกลงรวมกันท่ีผูปกครองไดมีการ
ประนปี ระนอมในการใชอํานาจปกครองกบั กลมุ ขุนนางและประชาชน ทาํ ใหกอ ใหเ กิดกฎเกณฑใ นการ
ปกครองที่ผูปกครองถูกจํากัดอํานาจลง และผูถูกปกครองมีสิทธิและเสรีภาพบางประการเกิดขึ้น
หลังจากน้ันพัฒนาการเหลาน้ีคอยๆ กอใหเกิดรัฐธรรมนูญในลักษณะท่ีเปนลายลักษณอักษรขึ้นมา
โดยเกดิ ขนึ้ คร้งั แรกในประเทศสหรฐั อเมรกิ า ซ่ึงเปนดินแดนที่ไมมกี ษัตรยิ ปกครองโดยตรง หลังจากนนั้
รัฐธรรมนูญจึงคอยแผขยายไปยังทวีปยุโรปและสวนตางๆ ของโลก ซ่ึงเมื่อพิจารณาโดยรวมแลว
รัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษรท่ีเกิดขึ้นในระยะเร่ิมแรก ไดกอใหเกิดสิทธิและเสรีภาพแก
ประชาชนอยา งกวา งขวาง

สาํ หรับในแตละรัฐ การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญ อาจเกิดขึ้นไดในหลายลักษณะ แตโดยรวม
แลวเรียกอํานาจท่ีกอใหเกิดรัฐธรรมนูญวา อํานาจรัฏฐาธิปตย ซึ่งเปนอํานาจสูงสุดภายในรัฐ
ขณะน้ันๆ รัฏฐาธิปตยอาจเปนประมุขของรัฐ ผูกอการการปฏิวัติหรือรัฐประหาร หรืออาจเปนผูมี
อาํ นาจจากภายนอกรฐั กไ็ ด เมอื่ รัฐธรรมนูญเกิดข้นึ ในรัฐแลว อาจมีเน้ือหาสาระหรือบทบัญญัติตางๆ
กนั ไป ตามบรบิ ทการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญในรัฐน้ัน แตโดยท่ัวไปมักมีเน้ือหาสาระท่ีคลายคลึงกัน
เชน ลักษณะและบทบาทของประมขุ รัฐ สิทธิและเสรีภาพ ลักษณะการใชอํานาจรัฐ การแกไ ขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนญู เปน ตน ในกรณปี ระเทศไทยและอีกหลายประเทศ ไดมีการจัดทํารัฐธรรมนูญและมีการ
บัญญัติหลักการดังกลาวขางตน แตสําหรับรายละเอียดในประเด็นที่สําคัญมักจะมีการบัญญัติเปน
กฎหมายแยกออกมา ที่มีรายละเอียดขยายหลักการของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรียกวากฎหมายประกอบ
รฐั ธรรมนูญ ลกั ษณะเชน นี้จงึ ทําใหฐ านะของกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญมศี กั ดิ์ของกฎหมายสูงกวา
กฎหมายธรรมดาทั่วไป เพราะเปน กฎหมายที่มคี วามใกลชดิ โดยตรงกับรฐั ธรรมนญู

รฐั ธรรมนูญทน่ี ํามาใชในรัฐมักจะมกี ารบัญญตั ิใหส อดคลองกับบริบททางการเมืองเศรษฐกิจ
และสังคมของรัฐในขณะนั้นๆ แตเมื่อนําไปใชร ะยะหนง่ึ บริบทตางๆ อาจเปลี่ยนแปลงไป ดังนั้น การ
บญั ญตั ริ ฐั ธรรมนูญท่มี คี วามเหมาะสม ควรมีบทบญั ญตั ใิ นการแกไ ขเพ่ิมเติมรฐั ธรรมนูญ เพราะถาไมมี
การบัญญตั ใิ นเรื่องดังกลาว อาจทําใหเปนขออางในการลมลางรัฐธรรมนูญได อยางไรก็ตาม หากมี
บทบญั ญตั ทิ ต่ี อ งแกไขในสาระสําคัญจาํ นวนมาก ก็อาจมีการยกเลิกรัฐธรรมนูญเพ่ือใหมีรัฐธรรมนูญ
ฉบับใหมได แตท้งั น้กี ารกระทําดังกลาวควรเปนความเหน็ ชอบรว มกันของสงั คม

100 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

แบบฝกหดั ทายบท

จงตอบคาํ ถามตอ ไปนี้

1. จงอธบิ ายถึงสาระสําคญั ของวิวัฒนาการท่วั ไปของรฐั ธรรมนญู ในแตล ะยุค
2. อาํ นาจการจัดใหม รี ฐั ธรรมนญู จาํ แนกออกไดเ ปน กลี่ กั ษณะ แตละลกั ษณะมขี อดี ขอ เสีย

อยา งไร พรอมท้งั วเิ คราะหว ากรณีการมีรฐั ธรรมนญู ในประเทศไทยเกิดจากอํานาจใน
ลกั ษณะใด
3. เน้ือหาของรฐั ธรรมนญู ประกอบดวยอะไรบาง
4. กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ คอื อะไร ทําไมจงึ ตอ งมีกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ
5. การแกไ ขเพ่ิมเติมรฐั ธรรมนูญกับการยกเลิกรัฐธรรมนญู มีความแตกตางกนั อยา งไร
6. กระบวนการแกไ ขเพมิ่ เติมรฐั ธรรมนญู แบบลายลกั ษณอกั ษร ประกอบดวยขนั้ ตอน
อยางไร
7. การยกเลกิ รัฐธรรมนญู สามารถกระทําไดอยางไรบาง
8. จงอธบิ ายผลกระทบจากการยกเลกิ รฐั ธรรมนญู นอกวถิ ีทางรฐั ธรรมนญู
9. จงอธิบายความเหมอื นและความตา งของคาํ วา ปฏวิ ตั ิกบั รัฐประหาร

บทที่ 5

รปู แบบการปกครอง

ในการศึกษารัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองน้ัน คงหลีกเลี่ยงท่ีจะกลาวถึงรูปแบบการ
ปกครองไมได เพราะโดยปกตแิ ลว ในรฐั ธรรมนญู ของรฐั ตางๆ มักจะกลาวถึงรูปแบบการใชอาํ นาจการ
ปกครองรัฐใหส อดคลองกบั รปู แบบการปกครองในรัฐนน้ั และเน่ืองดว ยรัฐธรรมนญู เปน กฎหมายสูงสดุ
จึงจําเปนตอ งมกี ารรัดระเบยี บการปกครองรัฐใหแ นชดั วา จะใชร ปู แบบการปกครองแบบใดในรัฐน้ันๆ
การกําหนดรูปแบบการปกครองน้ี จะสงผลตอไปถึงสถาบันการเมืองที่ถูกจัดต้ังข้ึนมาในรัฐ กรณี
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พ.ศ. 2550 และ พ.ศ. 2560 กําหนดไวชัดแจงใน
หมวดที่ 1 บททว่ั ไป มาตรา 2 ท่ี บัญญัติวา “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี
พระมหากษัตริยเปน ประมุข”

รูปแบบการปกครอง (Forms of Government) มีหลายรูปแบบและมีวิธีจําแนกประเภท
รูปแบบการปกครองหลายวิธี ขึ้นอยูกับวาจะใชเกณฑใดในการพิจารณา ในที่น้ีจะกลาวถึงประเภท
ของรูปแบบการปกครองทีจ่ ําแนกตามเกณฑตางๆ โดยจะเนนเปนพิเศษคอื รูปแบบการปกครองแบบ
ประชาธิปไตยและรปู แบบของรัฐในระบอบประชาธิปไตย เนื่องดว ยในปจ จบุ ันประเทศตา งๆ สว นใหญ
ในโลกยึดถือรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตย

ในบทนีจ้ ะกลาวถงึ การจาํ แนกรปู แบบการปกครอง รปู แบบการปกครองแบบประชาธิปไตย
ประเภทของประชาธิปไตย รูปแบบรัฐบาลในการปกครองแบบประชาธิปไตย และรูปแบบการ
ปกครองแบบเผด็จการ มีรายละเอียดดังตอ ไปน้ี

การจําแนกรปู แบบการปกครอง

การจําแนกรูปแบบการปกครองนั้น สามารถจําแนกออกไดหลายประเภท ในท่ีนี้จะจําแนก
รปู แบบการปกครองออกเปน 3 ประเภท ประเภทแรกจําแนกตามผปู กครองและผูไ ดร ับผลประโยชน
จากการปกครอง ประเภทท่ีสองจําแนกตามรัฐธรรมนูญ และประเภทสุดทายจําแนกตามสิทธิและ
เสรภี าพของประชาชน

บูฆอรี ยีหมะ (2552 : 49) ไดกลาวไววา รปู แบบการปกครองทีจ่ ําแนกตามจาํ นวนผูปกครอง
และผูไ ดร ับผลประโยชนจากการปกครอง การแจกแจงรปู แบบการปกครองท่ีนับวามีการยอมรับและ
กลาวอางถึงกนั อยา งแพรหลายและเปนรูปแบบที่สามารถใชอ ธบิ ายไดท ง้ั ในยุคอดีตและยุคสมยั ใหม ก็
คอื การจาํ แนกของอรสิ โตเตลิ โดยใชเ กณฑใ นการจําแนกดว ยการพิจารณาจากจาํ นวนของผูปกครอง
หรือพจิ ารณาวา ใครเปน ผปู กครองและใครไดร บั ผลประโยชนจากการปกครองน้ัน

ธเนศวร เจรญิ เมอื ง (2547 : 27-28) ไดอ ธิบายไวว า อรสิ โตเตลิ จาํ แนกผปู กครองออกเปน 3
ประเภท คือ คนเดียว คนจํานวนนอย และคนจํานวนมาก และจําแนกผูที่ไดรับผลประโยชนจากการ

102 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมอื ง

ปกครองออกเปน 2 ประเภท คือ รปู แบบทช่ี อบธรรม และรูปแบบทฉ่ี อ ฉล ซงึ่ นําไปสูการแบงรูปแบบ
การปกครองออกไดเปน 6 รูปแบบ ดังนี้

1. ราชาธิปไตย (Monarchy) คนเดยี วเปน ผปู กครอง โดยใชรปู แบบท่ีชอบธรรม
2. ทรราชย (Tyranny) คนเดียวเปน ผูปกครอง โดยใชร ูปแบบทฉี่ อฉล
3. อภชิ นาธปิ ไตย (Aristocracy) คนจํานวนนอ ยเปน ผูปกครอง โดยใชร ปู แบบทีช่ อบธรรม
4. คณาธปิ ไตย (Oligarchy) คนจํานวนนอ ยปกครอง โดยใชร ูปแบบที่ฉอฉล
5. มชั ฌมิ วถิ ปี ระชาธปิ ไตย (Polity) คนจํานวนมากเปน ผปู กครอง โดยใชวธิ ีท่ชี อบธรรม
6. ประชาธปิ ไตย (Democracy) คนจาํ นวนมากเปนผปู กครอง โดยใชว ธิ ที ฉี่ อ ฉล
ราชาธิปไตย เปนรูปแบบการปกครองทีป่ กครองโดยคนๆเดียว เปน ผูมอี าํ นาจสูงสดุ ในรฐั หรอื
ในราชอาณาจักรในทุกๆ ดาน การข้ึนมามีอํานาจปกครองน้ันอาจมาจากการสืบทอดทางสายเลือด
หรือตามหลักการสืบสันตติวงศ หรืออาจเปนการสถาปนาอํานาจขึ้นมาใหม แทนท่ีราชวงศเดิมท่ี
สูญเสยี อํานาจจากการถกู ลมลาง ในทัศนะของอริสโตเตลิ เหน็ วา รูปแบบการปกครองนเี้ ปนรปู แบบท่ดี ี
เพราะผูปกครองคํานึงถงึ ผลประโยชนของคนสว นใหญ ไมใชผลประโยชนเ ฉพาะตวั
อยางไรก็ตาม นับตั้งแตคริสตศตวรรษที่ 18 เปนตนมา ระบอบกษัตริยหรือราชาธิปไตย ก็
เปลี่ยนแปลงไป บทบาทและอํานาจท่ีเคยมีอยูอยางเบ็ดเสร็จของกษัตริยก็ลดนอยลง เม่ือหลาย
ประเทศเปล่ียนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธิปไตย เชน อังกฤษ ไทย มาเลเซีย เปนตน
ในขณะที่มอี กี หลายประเทศท่ียังปกครองในระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราชย เชน บรูไน ซาอุดิอารเบีย
คเู วต เปนตน
ทรราชย ความหมายดง้ั เดมิ ในยุคกรีกโบราณ คาํ วา ทรราชย หมายถงึ บคุ คลท่ีลม ลา งรัฐบาล
ทีถ่ กู ตอ งชอบธรรมของนครรฐั (City-State) แลวสถาปนาตนเองเปนผูปกครองแบบเผด็จการแทนที่
โดยไดรับการสนบั สนุนจากประชาชนในชนชั้นพอคาและชาวนา ซึ่งไรท่ีดินทํากินหรือตกเปนหนี้ตอ
เศรษฐีเจาของทด่ี นิ โดยหวังวาผปู กครองคนใหมจะเขา มาชว ยแกไ ขปญ หาได
แตสําหรับอริสโตเติล คําวา ทรราชย เปนการอธิบายถึงการปกครองของคนๆ เดียว ใน
รูปแบบราชาธปิ ไตยทขี่ าดคณุ ธรรม จริยธรรม ใชอํานาจในทางท่ีผิดหรือฉอฉลในอํานาจ มีเปาหมาย
มุงประโยชนส วนตวั และพวกพอง ละเลยการใหความใสใ จตอ ความทุกขยากเดือดรอนและประโยชน
สุขของสังคมโดยรวมของผูอยูใตการปกครอง ดังนั้น ทรราชย จึงกลายเปนรูปแบบการปกครองที่
ผดิ เพยี้ นของรูปแบบราชาธิปไตย เมื่อผปู กครองละทงิ้ คณุ ธรรม จรยิ ธรรม เพอื่ ประโยชนส ุขของสังคม
โดยรวม หนั มากอบโกยผลประโยชนเพ่ือตนเองและพวกพอ ง
อภชิ นาธปิ ไตย มาจากภาษากรีกโบราณ 2 คํา ผสมกันคือ Aritos หมายถึง ดีที่สุด กับคําวา
Kratein แปลวา ปกครอง หมายถึง รูปแบบการปกครองโดยคนท่ีดีท่ีสุด หรือมีความสามารถพิเศษ
ทส่ี ดุ จดุ เร่ิมตน ของคําน้ีปรากฏขึ้นเปนคร้งั แรกในนครรัฐเอเธนส ใชอ ธบิ ายถึงทหารหนุมท่ีนํากองทัพ
ชนะในการรบดวยความกลาหาญ ชัยชนะในการรบเกิดขึน้ ไดภายใตก ารนาํ ของคนทีด่ ที ีส่ ดุ น่นั เอง ทง้ั นี้
ความกลาหาญแบบนักรบเปน ส่ิงทถี่ อื วา เปนคณุ ธรรมอนั สูงสงย่งิ ในยุคกรกี โบราณ

รูปแบบการปกครอง 103

ในระยะเวลาตอมา เมอื่ สังคมเปลย่ี นแปลงไป รวมถึงเมอ่ื รูปแบบการรบเปลี่ยนแปลงจากเดมิ
อนั เปนผลมาจากความกาวหนาของเทคโนโลยีทางการทหารที่ทาํ ใหผ นู ํากองทพั ไมไดบญั ชาการรบอยู
ขา งหนาอกี ตอ ไป ก็มีผลตอความหมายนดี้ วยเชน เดยี วกัน เมือ่ คาํ วาอภชิ น (Aristocrat) ไมไดห มายถึง
บุคคลที่ดที ส่ี ดุ เพราะเปนคนกลา หาญจากการรบอีกตอไปแลว แตเปนสถานภาพที่ติดตัวมาจากการ
เกิดในตระกูลชั้นสูงหรือตระกูลขุนนาง ซึ่งมีชีวิตท่ีหรูหราและมีอภิสิทธิ์ในสังคม อภิชนาธิปไตยใน
คําอธบิ ายของอรสิ โตเตลิ หมายถงึ รปู แบบการปกครองที่มคี ณะผูป กครองจาํ นวนทีม่ าจากคนท่ดี ีทส่ี ุด
หรือมีความสามารถพิเศษที่สุดในสังคม เปนการปกครองที่วางอยูบนหลักคุณธรรม จริยธรรม
ความสามารถอันสงู สง ของคณะผปู กครอง โดยมีเปา หมายเพือ่ ประโยชนข องคนทั้งปวง

คณาธิปไตย มาจากภาษากรีกวา Oligarkhia หมายถงึ การปกครองโดยคนจํานวนนอย การ
ปกครองรูปแบบนี้ผูปกครองประกอบดวยคนจํานวนนอยไมแตกตางจากรูปแบบอภิชนาธิปไตย
เพียงแตตางกันที่รูปแบบน้ีมุงผลประโยชนเฉพาะแกกลุมหรือพวกพองของตน แทนท่ีจะคํานึงถึง
ประโยชนข องคนทั้งหลาย อยางทีร่ ปู แบบอภิชนาธปิ ไตยยึดถอื ในรูปแบบคณาธปิ ไตยเกดิ ข้ึนไดท้ังจาก
การไดอาํ นาจมาดว ยการใชก าํ ลงั ทหาร ใชความไดเปรยี บจากความม่ังคงั่ ความเปนคนมีชาติตระกูลที่
สูงสง หรอื ํานาจอทิ ธิพลทางการเมือง โดยเมื่อไดอํานาจแลวจะพยายามสรางอํานาจและขยายฐาน
อาํ นาจเพ่อื ปกปองผลประโยชนข องตนเองและพวกพอง แทนที่จะปกครองเพ่ือผลประโยชนของคน
สว นใหญ

มัชฌมิ วถิ ปี ระชาธิปไตย ทัศนคติของอรสิ โตเติล มชั ฌมิ วิถีประชาธิปไตย จัดเปนรูปแบบการ
ปกครองทดี่ ที ีส่ ดุ เพราะยดึ หลักทางสายกลาง เนื่องจากมีลักษณะของการผสมผสานระหวางปริมาณ
กับคุณภาพ ดึงเอาขอดีทั้งในปริมาณและคุณภาพมารวมกัน กลาวคือ ในดานปริมาณ ผูมีอํานาจ
ปกครองมีจาํ นวนไมมากนัก โดยไดรับความยินยอมจากคนสวนใหญ สวนในดานคุณภาพผูมีอํานาจ
ปกครองเปนชนชั้นกลางซ่ึงเปนบุคคลท่ีมีความรูความสามารถ ในขณะเดียวกันโครงสรางสังคมยัง
ประกอบไปดว ยชนชนั้ กลางจาํ นวนมากทไ่ี มมีชอ งทางเศรษฐกิจและสังคม

มัชฌิมวถิ ีประชาธิปไตยจึงจัดเปนการปกครองโดยชนช้ันกลาง ซึ่งอริสโตเติลถือวาเปนการ
ปกครองที่ดีทส่ี ดุ เทา ทจี่ ะเกิดขนึ้ ไดห รือเปนจริงไดในสังคม ท้ังน้ีการปกครองโดยชนชั้นกลางจัดเปน
การปกครองท่ีดีท่ีสุดเพราะชนชั้นน้ีไมไดมุงผลประโยชนเฉพาะหนา และไมไดอิจฉาริษยาชนช้ันสูง
เหมอื นชนช้ันลาง ในขณะเดียวกันไมเ หมือนชนชนั้ สูงท่หี า งไกลจากชวี ิตความเปนอยูของคนชั้นลาง ดู
ถกู ชวี ิตความเปน อยแู ละไมเขา ใจความตอ งการในชวี ิตของชนชั้นลา ง

อภชิ าติ แสงอมั พร (2559 : 101) ไดอ ธิบายเก่ยี วกับรปู แบบการปกครองแบบประชาธิปไตย
ไวว า รปู แบบการปกครองแบบประชาธิปไตยในท่ีน้ีมีความแตกตางจากประชาธิปไตยในยุคปจจุบัน
คือเปนรูปแบบของประชาธิปไตยในยุคสมัยกรีกโบราณในนครรัฐเอเธนส ที่มีลักษณะเปน
ประชาธิปไตยโดยตรง ซึ่งเปดโอกาสใหพลเมืองจํานวนมากเขาประชุมหารือรวมกันเพ่ือกําหนด
กฎเกณฑ นโยบายและตดั สินปญหาตา งๆ ทสี่ าํ คญั ของบา นเมอื ง โดยถอื มติเสยี งขา งมากเปน เกณฑใน
การตดั สนิ ในทศั นะของอรสิ โตเตลิ เหน็ วาลกั ษณะเชน นเี้ ปนรปู แบบการปกครองทีไ่ มดี เนื่องจากอาศัย

104 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมอื ง

ความเห็นความรูสึกของคนหมูมากมาเปนเกณฑในการตัดสินปญหาตางๆ ท่ีสําคัญตอความอยูรอด
และเปนไปของบานเมือง โดยปราศจากความเปนระเบียบ มีเหตุผล ความรู และคุณธรรม เพราะ
ความเหน็ ของคนหมมู ากเปน ความเหน็ ท่ีขาดคณุ ภาพ ปราศจากฐานของความรู (Knowledge)

หยดุ แสงอุทัย (2538 : 44) ไดจ าํ แนกรปู แบบการปกครองซ่ึงจําแนกตามรัฐธรรมนูญไว พอ
สรุปไดวา การจําแนกรูปแบบการปกครองอีกแนวทางหนึ่ง คือ การจําแนกตามรัฐธรรมนูญ เพราะ
รฐั ธรรมนญู ทาํ หนา ทีอ่ ยา งนอย 3 ประการ คือ

1. แสดงและอธิบายใหเหน็ ถึงโครงสรางหรอื รปู แบบของการปกครอง
2. แจกแจงถึงอํานาจ บทบาท หนาท่ี ของสถาบันตางๆ ในดานการเมืองการปกครอง
ตลอดจนถงึ ความสมั พันธระหวา งสถาบันตางๆ เหลานั้น ซ่ึงหมายถึงการกําหนดกฎเกณฑ กฎกติกา
ทางกาเมืองการปกครองที่มีตอสถาบนั ตา งๆ เหลา นั้นนัน่ เอง
3. การกําหนดถึงชอบเขตของการใชอํานาจหนาท่ีทางการเมืองการปกครองของรัฐวา
สามารถใชไ ดมากนอยเดยี งใด ในปริมณฑลใดบา ง
วษิ ณุ เครอื งาม (2530 : 54) ไดอ ธบิ ายไว พอสรปุ ไดว า จากการจําแนกรูปแบบการปกครอง
ตามรฐั ธรรมนญู แบง ออกเปน 3 รปู แบบ คอื รูปแบบปกครองแบบรฐั เดย่ี ว รูปแบบการปกครองแบบ
สมาพันธรัฐ และรูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐ โดยรายละเอียดรูปแบบการปกครองทั้ง 3
รปู แบบ ไดกลาวไวแ ลว ในบทเรยี นทวี่ า ดว ยรฐั
วิษณุ เครืองาม (2530 : 245-250) ยังไดกลาวถึงการจัดรูปแบบการปกครองท่ีจําแนกตาม
สทิ ธเิ สรีภาพไว พอสรุปไดว า รูปแบบการปกครองจําแนกตามสทิ ธิเสรีภาพของประชาชน การจําแนก
รปู แบบการปกครองตามสิทธิเสรีภาพของประชาชนเปนการจําแนกในยุคสมัยใหม โดยดูวารูปแบบ
การปกครองน้นั ประชาชนมสี ทิ ธิเสรีภาพมากนอยเพียงใด การใชเกณฑน้ีเปนส่ิงจําแนกรูปแบบการ
ปกครอง ทําใหสามารถแบงออกเปน 2 รูปแบบ คือ รูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตย
(Democracy) และรูปแบบการปกครองแบบเผดจ็ การ (Dictatorship)
ระบอบประชาธิปไตย การปกครองระบอบประชาธิปไตย คือ ระบอบการปกครองท่ีให
ประชาชนเปน ใหญ ซ่ึงมีลักษณะดังตอ ไปน้ี คอื
1. อํานาจสูงสุดในการปกครองอยทู ่ีประชาชน
2. ในฐานท่ีประชาชนเปนเจาของอํานาจอธิปไตย ประชาชนมีสิทธิต้ังรัฐบาลและลมเลิก
รฐั บาล
3. ประชาชนไดรบั หลกั ประกันสิทธิเสรีภาพวา รัฐบาลจะไมลวงลํ้าสิทธิเสรีภาพ หรือการ
กระทําใดใหเปน การรบกวนสิทธิเสรีภาพ
4. เนนความเทาเทียมกันของมนุษยทุกคน โดยใหความคุมครองทางกฎหมายอยาง
ทัดเทยี มกัน
5. แมประชาธิปไตยจะเปนการปกครองทเ่ี ช่ือฟงเสยี งขา งมาก แตกร็ บั ฟง เสยี งขางนอ ยดวย
โดยจะตองใหค วามเปนธรรมแกฝา ยขา งนอย

รปู แบบการปกครอง 105

ระบอบเผด็จการ การปกครองระบอบเผดจ็ การ คือ ระบอบการปกครองท่ีรวบอํานาจเขาสู
สวนกลาง ใหอํานาจอยใู นมือคนเพียงคนเดียว หรือกลุม คนเพียงไมกี่คน รัฐบาลไมตองรับผิดชอบตอ
ผูใด ระบอบเผดจ็ การเปน ระบอบท่ีมีลกั ษณะตอ งกันขามกับระบอบประชาธิปไตย ระบอบเผดจ็ การน้ี
มหี ลายประเภท เชน ราชาธิปไตย คอมมวิ นิสต รัฐตํารวจ นาซี เปน

อนึง่ การแบงแยกรูปแบบทั้งสองรูปแบบเปนส่ิงที่กระทําคอนขางยาก เพราะประเทศตางๆ
มกั อางวา ใชรปู แบบการปกครองแบบประชาธปิ ไตย ดังน้ันหากวเิ คราะหดูเฉพาะสถาบันทางการเมือง
ภายในประเทศ เชน รฐั ธรรมนูญ ระบบการเลือกต้ัง เปน ตน กไ็ มสามารถแยกประชาธิปไตยออกจาก
เผด็จการได เพราะทุกประเทศมีสถาบันการเมืองเหลาน้ีปรากฏอยูท้ังส้ิน ดังนั้นสิ่งที่จะใชในการ
จําแนกรปู แบบการปกครองท้งั 2 รปู แบบ ตอ งดูท่ีเน้ือหาของการปกครองนั้นๆ เชน การใชอํานาจรัฐ
การพจิ ารณาวาประชาชนมสี ทิ ธิเสรภี าพทางการเมืองอยางไร ประชาชนมีอาํ นาจทางการเมืองแคไหน
มกี ารจาํ กัดเสรภี าพของฝายคานหรอื ไม เปนตน

กลาวโดยสรปุ รปู แบบการปกครอง หมายถงึ แนวความคิดรวบยอด หรอื ลัทธทิ างการเมืองที่
นาํ มาใชเปน หลกั ในการปกครองรฐั การวางระบบการเมือง การกําหนดสิทธิเสรีภาพราษฎร เปนตน
กลาวตามจริงซ่ึงปรากฏในปจจุบัน รูปแบบการปกครองของประเทศตางๆ ในโลกนี้ สามารถแบง
ออกเปน 2 รูปแบบใหญๆ ในฐานะตรงกันขาม ไดแ ก รูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตย และ
รปู แบบการปกครองระบอบเผดจ็ การ

รปู แบบการปกครองแบบประชาธปิ ไตย

ประชาธปิ ไตยคอื คือรปู แบบการปกครองตามอุดมการณสากลทางสังคมอยางกวางขวางท่ีมี
หลักการสําคัญกลาวถึงเสรีภาพ เสมอภาค และภราดรภาพ เม่ือกลาวถึงในมุมการรูปแบบการ
ปกครองจะมีหลักการสําคัญคือการปกครองทอ่ี ํานาจเปนของประชาชน ผเู ปน เจาของอาํ นาจอธปิ ไตย
โดยตรง บนพื้นฐานของสิทธเิ สรีภาพ ความเสมอภาค และการเคารพศกั ดิแ์ หงความเปนมนุษย

สําหรับประเทศไทยใชค าํ วา ประชาธิปไตย ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตสยสถาน พ.ศ.
2554 (2556 : 703) ใหความหมายของคําสําคัญคําน้ีไววา ประชาธิปไตย หมายถึง ระบอบการ
ปกครองที่มือมติปวงชนเปนใหญ การถอื เสยี งขางมากเปน ใหญ)

วรรณา เจียมศรพี งษ (2531 : 211) และ ณัฐกร วิทติ านนท (2557 : 17-19) ไดใหคําอธิบาย
เกย่ี วกับรปู แบบการปกครองแบบประชาธไิ ตยในยุคปจจบุ นั ไว มีสาระสําคัญดงั น้ี

ประชาธปิ ไตย (Democracy) เกิดข้ึนคร้ังแรกในสมัยกรีกโบราณ มาจากคําในภาษากรีก 2
คาํ ผสมกัน คือ demos หมายถงึ ประชาชน และคาํ วา kratos หมายถึง อาํ นาจหรือการปกครอง เมื่อ
รวมกันแลว มีความหมายวาการปกครองโดยประชาชน สวนในภาษาไทยคาํ วาประชาธปิ ไตย กรมหมน่ื
นราธิปพงศประพันธ ไดบัญญัติคําน้ีโดยเอาคําวาประชาชน สนธิกับคําวาอธิปไตย กลายเปน
ประชาธปิ ไตย ซงึ่ มีความหมายวา การปกครองท่ีอํานาจสงู สุดเปนของประชาชน

106 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมอื ง

ประชาธิปไตยในยุคสมัยใหมแตกตางจากประชาธิปไตยในคําอธิบายของอริสโตเติล และที่
เกิดขนึ้ ในยคุ สมยั กรกี โบราณ ซ่งึ อรสิ โตเติลเหน็ วา เปน รูปแบบการปกครองที่เลว แตประชาธิปไตยใน
ยคุ สมยั ใหมวางอยูบนหลักการวา ดว ยสิทธิ เสรภี าพ ความเสมอภาค ความเทาเทียมกันของมนุษยทุก
คนท่ีอยูในสังคม เม่ือเปรียบเทียบกับรูปแบบการปกครองอ่ืนๆ ในปจจุบัน เชน เผด็จการ
ประชาธิปไตยจัดรูปแบบการปกครองที่คํานึงถึงสิทธิเสรีภาพของมนุษยมากที่สุด และกลายเปน
รูปแบบการปกครองทีป่ ระเทศสว นใหญของโลกยึดถอื มากที่สุด

สาํ หรบั คําวา ประชาธิปไตย พอสรุปไดโดยแบงออกเปนความหมายแบบแคบและแบบกวาง
สําหรบั ประชาธิปไตยในความหมายแบบแคบ หมายถึง รูปแบบการปกครองแบบหนึ่งซ่ึงมีลักษณะ
พิเศษ คอื ประชาชนเปนเจา ของประเทศ เปนเจา ของอาํ นาจอธิปไตย และมีสทิ ธิ มีอํานาจและโอกาส
ในการเขา ควบคมุ กจิ การทางการเมอื งของชาติ สําหรับประชาธิปไตยในความหมายแบบกวา ง เกดิ จาก
ความเขาใจวาไมควรตีความประชาธิปไตยใหอยูในรูปแบบการปกครองเพียงอยางเดียว แต
ประชาธิปไตยควรหมายถึง ปรัชญาของสังคมมนุษยหรือวิถีที่ยึดถืออุดมคติหรือหลักการท่ีกําหนด
พฤตกิ รรมระหวางมนษุ ยใ นสังคม ในกจิ กรรมทางการเมือง เศรษฐกิจ สงั คม และวัฒนธรรม

สมบัติ ธํารงธัญวงศ (2547 : 258-273) ไดอธิบายถึงลักษณะของระบอบการปกครองแบบ
ประชาธปิ ไตยดว ยการแสดงใหเ ห็นถึงองคป ระกอบของระบอบประชาธปิ ไตยวา มี 5 ลกั ษณะ ดงั น้ี

1. การมสี วนรวม (Participation) ประชาธปิ ไตยถอื วาเปนระบอบการปกครองทปี่ ระชาชน
กบั รัฐมีความเชื่อมโยงสัมพันธกันทั้งในแงของปจจัยนําเขา กลาวคือ ประชาชนเปนผูกําหนดและมี
อทิ ธพิ ลตอ รัฐบาล และในแงปจจัยนาํ ออก กลา วคอื รัฐบาลออกนโยบายและกฎหมายตอบสนองตอ
ขอ เรียกรอ ง ความตองการของประชาชน ดังนั้น ประเด็นการมีสวนรวมจึงเปนองคประกอบหนึ่งที่
ชี้ใหเห็นถึงความเช่ือมโยงระหวางประชาชนกับรัฐบาลตามท่ีกลาวมา เน่ืองจากภายใตระบอบนี้
ประชาชนเปนผคู ัดเลอื กคนทจี่ ะมาเปน รัฐบาล ในระบอบประชาธปิ ไตยนน้ั จะตองใหส ทิ ธิการเลือกต้ัง
แกค นทุกคนท่อี ยใู นวัยท่ีกฎหมายกําหนด โดยไมมขี อ จํากัดในเรื่องของเพศ ชนชนั้ ฐานะทางเศรษฐกิจ
และสงั คม สผี วิ ศาสนา ความเช่ือ นอกจากนัน้ การเลอื กต้ังตอ งดาํ เนินไปอยางอสิ รเสรี ทง้ั ในตวั ผูเ ลอื ก
และพรรคการเมืองที่ลงสมัครรับเลือกตั้งอยางหลากหลาย ปราศจากการบังคับขูเข็ญ การใชอามิส
สนิ จา ง การซ้อื สทิ ธิขายเสียง การเลือกตั้งตองเปนไปอยางบรสิ ุทธิ์ ยตุ ธิ รรม

การมีสวนรวมทางการเมืองไมเพียงดานการเลือกตั้งเทาน้ัน ประเทศที่เปนประชาธิปไตย
ประชาชนตองไดรบั โอกาสในการมีสวนรวมทางการเมอื งดา นอื่นๆ ดว ย ซึง่ เปนสิ่งจําเปนตอ ความเปน
ประชาธปิ ไตย ไดแก สทิ ธิ เสรภี าพในการแสดงความคิดเห็น การรวมกลุม การวิพากษวจิ ารณนโยบาย
และการดําเนนิ งานของรฐั บาล เปนตน

2. พหนุ ยิ ม (Pluralism) คาํ วา พหุนิยม หมายถงึ ความแตกตา ง หลากหลายดานตางๆ ใน
สังคม ทงั้ ในระดบั ปจ เจกบคุ คลและกลุม ซ่ึงมสี ิทธิเสรภี าพท่จี ะดําเนินชีวติ ตามความคิด ความเช่ือของ
ตนหรอื กลุมของตน มอี สิ ระท่ีจะคิดเหน็ แตกตาง หลากหลายและมีอสิ ระในการทจ่ี ะแสดงออกถงึ ความ
แตกตา ง หลายหลายนนั้ ตราบใดท่ีไมลวงละเมดิ สทิ ธเิ สรีภาพของผูอ่ืน ระบอบประชาธิปไตยใหสิทธิ

รปู แบบการปกครอง 107

แกคนทกุ คน ทกุ กลมุ ซ่ึงมีความคิด ความเห็น ความเช่ือ คานยิ มท่ีแตกตางหลายหลาย มอี ิสระในการ
ติดตอสัมพันธก ับรฐั บาลอยา งเทาเทยี มกันโดยไมม ีใครหรือกลุม ใดสามารถอางสิทธิพิเศษเหนือคนอื่น
หรือกลุม อ่นื และกดี กนั คนอ่ืนหรอื กลุม อ่นื ไมใหร ัฐบาลรับฟง หรือใหค วามสนใจได หากสังคมใดก็ตาม
ความคดิ ของคนบางคนหรอื บางกลุมถกู ปด ก้นั ยอมเปนท่ีสงสยั ไดว าความเปน ประชาธิปไตยของสังคม
นั้นอยูใ นข้ันทีม่ ีปญหา

3. การพัฒนานิยม (Developmentalism) หมายถึง การท่ีประชาธิปไตยเปนระบอบการ
ปกครองที่พัฒนาศักยภาพของความเปนมนุษย ใหคนเราสามารถตระหนักรูถึงพฤติกรรมหรือการ
กระทําตางๆ ของตนในฐานะท่ีเปนสวนหน่ึงของกระบวนการประชาธิปไตย เชน การไปใชสิทธิ
เลอื กตงั้ ในฐานะท่ีเปนพลเมอื งซ่ึงเห็นถงึ ความสําคัญของคะแนนเสียงของตนวา มคี ณุ คา มีความหมาย
ไมใชการตัดสินใจเลือกโดยไมไ ดต ระหนักรูวาการกระทําของตนมีความหมายวา อยา งไร

4. การปกปองคมุ ครอง (Protection) ประชาธิปไตยเปนระบอบการปกครองทจี่ าํ กดั การใช
อาํ นาจของรฐั ไมใหม ีมากจนเกินไปจนนําไปสูการทาํ ลายสทิ ธเิ สรีภาพข้ันพื้นฐานของความเปนมนุษย
ซง่ึ เปนหน่งึ ในหลักการพ้นื ฐานที่สาํ คัญในรปู แบบการปกครองน้ี การปกปองคมุ ครองประชาชน ยับยั้ง
การใชอาํ นาจของรัฐบาลปรากฏในหลายรูปแบบผานกลไกท่ีกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ ไดแก การให
สิทธเิ สรีภาพแกป ระชาชนในการแสดงความคิดเหน็ ตพี มิ พ หรอื รายงานขาว การรวมกลมุ หรอื สมาคม
การตรวจสอบและถวงดุล ไมใหองคใดองคกรหนึ่งมีอํานาจมากจนเกินไป หรือการท่ีรัฐธรรมนูญ
กําหนดวาระการดาํ รงตําแหนงของนักการเมืองเพ่อื ปอ งกันไมใ หผ ูกขาดอํานาจไปตลอดชวี ติ

5. การดาํ เนินงาน (Performance) การปกครองในระบอบประชาธิปไตยตองนํามาซ่ึงการ
ยกระดับมาตรฐานชีวิต ความเปนอยูของประชาชนท้ังหลายใหสูงข้ึน ท้ังในดานปจจัยส่ีท่ีจําเปน
สาํ หรับดาํ รงชวี ติ ดาํ รงศกั ดิ์ศรขี องความเปนมนุษยของประชาชนท้ังหลายใหสูงข้ึน ระดับการศึกษา
ระดับของรายได ความยืนยาวของอายุขัย ของประชาชนทั้งหลาย ใหสูงขึ้น เปนตน ส่ิงเหลานี้เปน
เครอ่ื งบงชใ้ี หเหน็ ถงึ ประสิทธิภาพของรฐั บาลวา ไดป ฏิบตั หิ นา ท่ีที่ไดรับมอบหมายอยางดีหรือไม หาก
ประเทศใดมีความอุดมสมบรู ณเตม็ ไปดวยทรพั ยากรธรรมชาติและมีเทคโนโลยีในระดับข้ันที่สามารถ
ดงึ ทรัพยากรท่ีมีอยมู ากน้ันมาใชป ระโยชนไ ดไมย าก แตกลับปรากฏวาประชากรโดยสว นใหญตกอยูใน
สภาวะยากจน คุณภาพชีวิตต่ํากวาระดับมาตรฐาน ยอมตองนํามาสูขอสงสัยหรือคําถามวาการ
ดําเนนิ งานของรฐั บาลน้ันคํานงึ ถงึ ประประโยชนของประชาชนเปนหลักหรอื ไม

กลาวโดยสรุป ประชาธิปไตยเกิดขึ้นครั้งแรกในยุคกรีก คือ การปกครองโดยประชาชน คือ
อาํ นาจอธิปไตยเปน ของประชาชน ความหมายประชาธปิ ไตย มี 2 นัย คอื

นยั ที่ 1 ความหมายของประชาธิปไตยในวงแคบ หมายถึง รูปแบบการปกครองที่ประชาชน
เปนเจาของประเทศเปนเจาของอํานาจอธิปไตย มีสิทธิ อํานาจ และโอกาส ในการควบคุมกิจการ
ทางการเมืองของชาติ

108 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

นยั ที่ 2 ความหมายของประชาธิปไตยในวงกวาง หมายถึง ปรัชญาของสังคมมนุษยหรือวิถี
ชีวิตที่ยึดถืออุดมการณหรือหลักการท่ีกําหนดพฤติกรรมของมนุษยในสังคมในกิจกรรมการเมือง
เศรษฐกจิ และสงั คม

ประชาธปิ ไตยเปน รูปแบบการปกครองตามอุดมการณสากลที่ผูนําประเทศไดรับอํานาจและ
ความชอบธรรมในการบริหารประเทศจากประชาชนผเู ปนเจาของอํานาจอธปิ ไตยโดยตรง บนพ้ืนฐาน
ของสิทธเิ สรีภาพ ความเสมอภาค และการเคารพศักดิ์แหง ความเปน มนุษย

ประเภทของประชาธปิ ไตย

แมวา การปกครองแบบประชาธิปไตยจะเปนการปกครองท่ีประชาชนเปนใหญ แตสามารถ
จําแนกแยกประเภทยอยๆ ของประชาธิปไตยออกเปน 3 ประเภทดวยกันคือ ประชาธิปไตยโดยตรง
(Direct Democracy) ประชาธปิ ไตยแบบผูแทนหรือตัวแทน (Representative Democracy) หรือ
ประชาธิปไตยโดยออม (Indirect Democracy) และ ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม (Participatory
Domocracy) ซง่ึ มรี ายละเอยี ดดงั นี้

โกสินทร วงศสุรวัฒน (2529 : 12) ไดกลาวถึงประชาธิปไตยโดยตรงไววา ประชาธิปไตย
รูปแบบน้ี คือรูปแบบประชาธิปไตยที่เปดโอกาสใหประชาชนทุกคนมีบทบาทสําคัญในการกําหนด
หรือตัดสนิ ใจในกจิ การตา งๆ ของสงั คม เชน การออกกฎหมาย การบังคับใชกฎหมาย บทบาทหนาท่ี
ทางการบริหาร ตลอดจนถงึ อํานาจทางดา นตลุ าการ หรอื ตดั สนิ ขอพพิ าทตางๆ โดยไมตอ งผา นตัวแทน
ประชาธปิ ไตยรูปแบบน้อี าจเรียกไดว า เปน ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมท่ีเกาแกมีมานานหลายพันป
แลวกว็ า ได

เมื่อกลา วถงึ การปกครองในรปู แบบประชาธิปไตยโดยตรง นกั วิชาการทง้ั หลายมกั ยกตัวอยาง
รูปแบบการปกครองของนครรัฐเอเธนส ในยุคกรีกโบราณกวา 2,500 ป มาแลว ซึ่งเหมาะสมกับ
รูปแบบนี้เพราะมีประชากรประมาณ 250,000 คน แตประชากรทง้ั หมดไมมีสทิ ธิในทางการเมืองการ
ปกครอง เพราะในนครรฐั เอเธนส แบงคนออกเปน 3 พวก 3 ชนชั้น คือ 1) พวกพลเมือง ซึ่งหมายถึง
เฉพาะผชู ายเทา น้ัน ไดสถานภาพความเปน พลเมอื งติดตัวมากตง้ั แตเ กดิ และเฉพาะพลเมืองเทานน้ั ทมี่ ี
สิทธิทางการเมืองการปกครองในนครรัฐเอเธนส ซึ่งมีประมาณ 40,000 คน 2) พวกตางดาว บิดา
มารดาไมไดเปนชาวเอเธนส 3) พวกทาส ซึ่งเปนกลุมคนท่ีมีจํานวนมากท่ีสุดในนครรัฐเอเธนส
กลาวคือ ประชาชนที่มีสิทธิทางการเมืองการปกครองจึงมีเพียงพลเมือง และเปนเพศชายเทานั้น
จํานวนของประชาชนที่เขามาเก่ียวขอ งในรูปแบบประชาธปิ ไตยโดยตรงในนครรัฐเอเธสนจึงมีจํานวน
ไมมากนัก

วนดิ า แสงสารพันธ (2543 : 9-11) และ สมบัติ ธํารงธัญวงศ (2546 : 38-43) ไดอธิบายถึง
ประชาธปิ ไตยแบบตวั แทนวา ประชาธิปไตยรปู แบบน้ี คือ การคดั เลือกตัวแทนเขาไปทําหนาท่ีในดาน
ตางๆ แทนตน หลงั จากรูปแบบประชาธปิ ไตยโดยตรงในนครรฐั เอเธนสเสอื่ มสลายลงพรอมๆ กับอารย
ธรรมยุคโบราณไดเส่ือมถอยลงไปดวย ประชาธิปไตยแบบตัวแทนเกิดข้ึนภายใตบริบทของสังคมที่มี

รูปแบบการปกครอง 109

พฒั นาการทีส่ ลับซบั ซอนมากขึ้น ท้ังทางดานสังคมและเศรษฐกิจไมว าจะเปน จาํ นวนประชากรที่มีเพ่ิม
มากข้ึน สภาพเศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มมากขึ้น สงผลทําใหร ปู แบบประชาธิปไตยโดยตรงไมสะดวกท่ีจะ
นาํ มาใชต ามแบบอยางท่ีเกิดขน้ึ ในอดีต

โดยทั่วไปมักเรียกวาเปนรูปแบบหน่ึงของระบอบประชาธิปไตยท่ีมีลักษณะตรงขามกับ
ประชาธิปไตยแบบโดยตรง ประชาธิปไตยแบบตัวแทน เปนระบอบการเมืองท่ีใหประชาชนเลือก
ผูแทนของตนเขาไปบริหารและตัดสินใจแทนตน เปนระบอบการปกครองที่ประชาชนมอบอํานาจ
อธปิ ไตยใหผูแทนทเี่ ขาเลอื กตง้ั เขาไปตามกฎหมายวา ดวยการเลือกตงั้ ของรฐั เปนผูใชอํานาจดังกลาว
แทน โดยมีระยะเวลาในการดํารงตําแหนงที่แนนอน ซ่ึงเกิดขึ้นจากแนวคิดที่วาเม่ืออาณาเขตกวาง
ใหญไ พศาลมากขึน้ ซึง่ มีความยุงยากทจ่ี ะจดั ใหป ระชาชนทุกคนมารวมประชมุ เพ่อื ลงประชามตใิ นการ
บริหารประเทศ เน่ืองจากขอจํากัดในสถานท่ีประชุม ดังนั้นในปจจุบันในระบอบประชาธิปไตยโดย
ผูแทนจึงถือกําเนิดขึ้นและมีบทบาทท่ีนิยมอยางแพรหลายภายใตหลักการท่ีสําคัญ คือเปนการ
ปกครองท่ีรบั รกู ารใชอาํ นาจอธปิ ไตย หรืออํานาจสงู สดุ ในการปกครองวา ราษฎรเทา นนั้ เปน ผใู ชอ ํานาจ
แตราษฎรไดต ั้งผแู ทนขึน้ เพื่อใชอํานาจอธปิ ไตยแทนตน ซง่ึ ระบบการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย
ทางผูแทนนี้ตั้งอยูบนพื้นฐานแนวคิดทฤษฎีวาดวยรัฐ กลาวคือ การปกครองโดยระบบผูแทนนั้น
ประชาชนเปน ผปู กครอง แตป ระชาชนทั้งหมดมิไดมารวมหารือและตัดสินใจดวยตนเอง ดังนั้น การ
ปกครองในระบอบประชาธิปไตยซ่ึงวางอยูบนพื้นฐานความคิดทางการเมืองโดยอยูในรูปแบบของ
ประชาธิปไตยโดยออม ซ่ึงการปกครองนี้เรียกวา อํานาจอธิปไตยมาจากประชาชน โดยประเทศ
ประชาธปิ ไตยสวนใหญทไ่ี ดยดึ ถือหลักการแบงแยกอาํ นาจอธิปไตยนน้ั มกั นยิ มแบง ออกเปน 3 ฝา ย คอื
อํานาจนิตบิ ญั ญตั ิ อํานาจบริหาร และอํานาจตลุ าการ เปน ตน

พัฒนาการของรูปแบบประชาธิปไตยแบบตวั แทน เร่มิ ตนราวครสิ ตศตวรรษที่ 10-11 ในขณะ
ที่กอนหนาน้ันอังกฤษและท่ัวโลกปกครองภายใตระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย (Absolute
Monarchy) โดยอังกฤษมีจุดเริ่มตนมาจากชัยชนะของพวกนอรมัน (Norman) ทํามีใหอํานาจการ
ปกครององั กฤษ กษตั ริยน อรม ันจึงริเร่ิมจัดตั้งสภาท่ีปรึกษาหรือมหาสภา (The Great Council) ซึ่ง
ถือเปนจดุ เร่มิ ตนของสถาบันรัฐสภา สภานี้ประกอบไปดวยขนุ นาง เสนาบดี ขนุ นางเจา ที่ดนิ และผูนํา
ทางศาสนา มีหนา ท่หี ลกั ในการใหค าํ ปรึกษาแกกษัตริยในดานนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ หลัก
จากนั้นอํานาจของสภาที่ปรึกษาก็มีมากขึ้นเปนลําดับจนสามารถตอรองกับกษัตริยได เน่ืองจากมี
เหตกุ ารณวุนวายท้ังทางการเมอื ง เศรษฐกิจ สังคม และภาวะสงคราม จึงเปนความจําเปนท่ีกษัตริย
ตอ งขอคาํ ปรกึ ษาหารือ ขอความรว มมือกับสภาทปี่ รึกษาในเรอื่ งตา งๆ เปนอยา งมาก

อํานาจของสภาที่ปรึกษาทมี่ ีตอกษตั ริยป รากฏอยา งเดนชดั ในสมัยพระเจา จอหนท่ี 1 (John I)
ซึ่งเปน กษตั รยิ ท่หี ลงมัวเมาในอํานาจ ปกครองประเทศในลกั ษณะกดขีป่ ระชาชน โดยการบังคับเรียก
เกบ็ ภาษีเพิ่มมากขึ้น เพื่อนําเงินไปใชในการทําสงครามเปนจํานวนมาก อันเนื่องมาจากการดําเนิน
นโยบายตางประเทศผิดพลาด ดวยการเปนศัตรูกับฝร่ังเศส และทาทายอํานาจขององคพระ
สันตะปาปา อีกท้ังยังมองขามความสําคัญของสภาที่ปรึกษา และละเมิดขอผูกพันตางๆ ท่ี

110 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

เปรียบเสมอื นรัฐธรรมนูญขององั กฤษ จนในทส่ี ดุ นาํ มาซง่ึ ความขัดแยงอยางรุนแรงระหวางกษัตริยกับ
สภาที่ปรึกษา และพระเจาจอหนถูกบังคับใหลงพระนามในมหากฎบัตร แมกนา คารตา (Magna
Carta) ในป ค.ศ. 1215 ซ่ึงมีเน้ือหาจํากัดอํานาจของกษัตริย คุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ปองกนั การกระทําทม่ี ชิ อบดวยกฎหมายและทาํ นองคลองธรรมของกษตั รยิ  ประชาธิปไตยแบบตวั แทน
ในระบบรัฐสภามีความใกลเคียงกับรูปแบบในปจจุบันมากยิ่งข้ึน และถือเปนจุดเร่ิมตนของรูปแบบ
ประชาธิปไตยแบบตวั แทนในระบบรัฐสภา

เมื่อมาถงึ ยุคสมยั ของไซมอน เดอ มองฟอรด (Montfort) ขุนนางท่ีสถาปนาขึ้นเปนกษัตริย
ภายหลงั จากยึดอํานาจจากพระเจาเฮนรีที่ 3 (Henry III) ในป ค.ศ. 1265 โดยจัดใหมีการประชุมที่
เรยี กชอื่ วา การประชุมรฐั สภา (Parliament) ขน้ึ เปนคร้ังแรก ซึ่งไมไดมีเฉพาะพระและเหลาขุนนาง
เทานัน้ แตยงั มอี ศั วินและผูแทนสามญั ชนจากเมืองตางๆ นับเปนคร้ังแรกท่ีผูแทนของเมืองมีสิทธิเขา
รวมประชุม หนา ท่ีของรฐั สภาชุดนค้ี ือ การใหคําปรกึ ษาแกกษตั ริยใ นการกาํ หนดนโยบาย การบัญญัติ
กฎหมายตา งๆ

ในครสิ ตศตวรรษที่ 14 การทาํ งานของรัฐสภา ซ่งึ มสี ภาเดียวเริม่ แสดงใหเห็นถึงการแบงแยก
ระหวา งกลมุ ขุนนางกับกลมุ สามญั ชนอยา งเดน ชดั จนมาถึงปลายศตวรรษ ระบบรัฐสภาของอังกฤษก็
วิวัฒนาการมาเปนระบบ 2 สภา อยางท่ีเปนอยูในปจจุบัน คือ สภาขุนนาง (House of Lords)
ประกอบดวยขนุ นางและพระเถระช้ันผูใหญ และสภาสามัญ (House of Commons) ประกอบดวย
ผูแทนสามัญชนและขุนนางชั้นผูนอย นับแตนั้นมาระบบรัฐสภาของอังกฤษยังคงมีการปรับปรุง
เปลี่ยนแปลงอยางตอ เนอ่ื ง ซึ่งเปนการตอสูทางการเมืองระหวางกษัตริย เหลาขุนนาง และสามัญชน
ซงึ่ ในทายที่สดุ อาํ นาจท่เี คยมมี ากของกษตั รยิ แ ละขนุ นางก็คอ ยๆ ลดนอยลง ขณะที่อํานาจของสามัญ
ชนมีเพ่ิมมากขึ้นเร่ือยๆ โดยในคริสตศตวรรษท่ี 19 ความคิดเร่ืองการมีสวนรวมทางการเมืองการ
ปกครองไดส ะพัดอยา งแพรห ลาย เกดิ ความตื่นตัวทางการเมืองเปนอยางมาก อันเปนผลมาจากการ
ปฏิวัติฝรั่งเศสซ่ึงเกิดขึ้นในป ค.ศ. 1789 ปญหาเศรษฐกิจตกต่ําจากการทําสงครามกับประเทศ
ใกลเ คยี งและจาํ นวนประชากรท่เี พิ่มมากขนึ้ จนนําไปสูปญ หาการวางงาน ความยากจน เกดิ จลาจลท่ัว
ประเทศ ในขณะเดียวกันแนวคิดเสรีนิยมและทุนนิยมเริ่มแพรหลายมากข้ึนจากการขยายตัวของ
เศรษฐกิจอุตสาหกรรม

ในป ค.ศ. 1832 จึงเกิดการปฏิรูปทางการเมืองคร้ังใหญ กอใหเกิดการเปล่ียนแปลงหลาย
ประการ เชน การขยายสิทธกิ ารเลอื กตัง้ ลดอาํ นาจของกษตั รยิ และขุนนางเพอ่ื ใหส ภาสามญั เปนอสิ ระ
และเปนตัวแทนของประชาชนมากข้ึน เกิดการจัดต้ังพรรคการเมืองเปนคร้ังแรก และสภาสามัญ
กลายเปนสถาบันท่ีมีอํานาจมาก คณะรัฐมนตรีตองรับผิดชอบตอสภาสามัญ กษัตริยไมอาจแตงต้ัง
นายกรัฐมนตรีหรือถอดถอนคณะรัฐมนตรีไดตามใจชอบอีกตอไป (สมบัติ ธํารงธัญวงศ 2546 : 71)
นบั แตนนั้ เปนตน มา ระบบรัฐสภาของอังกฤษกพ็ ัฒนาขึน้ มาเปน ลาํ ดับจนกระท่ังมีรูปแบบอยางที่เปน
ในปจจบุ นั

รปู แบบการปกครอง 111

ไพโรจน ชัยนาม (2515 : 33) ไดอ ธบิ ายรปู แบบประชาธิปไตยแบบมสี วนรวม (Participatory
Democracy) ไวพ อสรุปไดวา แนวคดิ ของประชาธิปไตยแบบมสี วนรวมก็คือ ความพยายามท่ีจะหวน
กลับหรอื ร้ือฟน รูปแบบประชาธิปไตยโดยตรงทเ่ี กดิ ข้นึ ในยุคนครรัฐเอเธนสใ นอดตี ขึ้นมาใหม เนื่องจาก
เหน็ วา การเมืองควรเปน เรือ่ งที่ทกุ คนควรเขามาเกี่ยวของ ไมใชปลอยใหเปนหนาที่ของตัวแทนเพียง
ลําพัง กลาวคือ เปนการนําการมีสวนรวมในทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยโดยตรงมา
ผสมผสานกับการมีสวนรวมในทางการเมอื งในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน หรือท่ีเรยี กอกี อยาง
วา ประชาธปิ ไตยแบบกึ่งโดยตรง (Semi-Direct Democracy) เปนประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เปด
โอกาสใหประชาชนมีสว นรวมในทางการเมืองการปกครองในระดับตางๆ มากข้ึน โดยใหประชาชนมี
อํานาจในการควบคุมและตรวจสอบการทํางานของผทู ่ไี ดรับเลอื กต้ังใหใ ชอ ํานาจอธิปไตยแทนตนดวย
มิใชเพียงมีอํานาจเพียงเปนที่มาแหงอํานาจการปกครอง หรือมีสิทธิออกเสียงเลือกต้ังเทานั้น ซ่ึง
ลักษณะหรือรูปแบบของการมีสวนรวมในทางการเมืองน้ัน อาจจะเปนรูปแบบของการมีสวนรวม
ในทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยโดยตรง เชน การออกเสียงประชามติ การเขาช่ือเสนอ
กฎหมาย การถอดถอนบุคคลออกจากตําแหนง เปน ตน

กลาวโดยสรปุ การปกครองระบอบประชาธปิ ไตยสามารถจาํ แนกออกเปน 2 ประเภท ดงั นี้
1. ประชาธิปไตยโดยทางตรงหรอื ประชาธปิ ไตยแบบมสี วนรว ม เปนรูปแบบการปกครองที่
ใหป ระชาชนท้งั ประเทศเปน ผูใ ชอ าํ นาจในการปกครองโดยตรง ดว ยการประชมุ รวมกัน เพ่ือพิจารณา
ตดั สนิ ปญ หา และเลอื กตง้ั เจา หนาทีป่ ฏิบัติงานของรัฐ ราษฎรมีบทบาทในการตัดสินใจในกิจการของ
บา นเมืองโดยไมตอ งผา นกระบวนการหลายขัน้ ตอน
2. ประชาธิปไตยโดยทางออ มหรือประชาธิปไตยแบบมีตวั แทน เปนรูปแบบการปกครองที่
ใหอํานาจประชาชนเลือกตวั แทนเขาสูที่ประชุม เพ่ือพิจารณาแกไขปญหาของรัฐและบริหารกิจการ
บานเมอื งตามกรอบนโยบายของรัฐ

รปู แบบของรฐั บาลในการปกครองแบบประชาธปิ ไตย

ดังทีก่ ลา ววาการปกครองแบบประชาธิปไตยเปน รูปแบบทร่ี ฐั ตา งๆ ใชก นั มากท่สี ดุ โดยเฉพาะ
รปู แบบประชาธปิ ไตยแบบตัวแทนนับวาเปน กระแสหลกั ที่ใชท่วั โลกในปจจบุ นั ระบบรฐั บาล (System
of Government) คอื การจดั รูปแบบ โครงสรา ง และอาํ นาจหนาที่ขององคก รทางการเมอื ง ทเ่ี รียกวา
รัฐบาล อํานาจหนาที่น้ีรวมถึงความสัมพันธระหวางองคกรตางๆ ทางการเมือง เชน ความสัมพันธ
ระหวา งประชาชนกับประมุข ประมุขกบั รัฐสภา รัฐสภากับคณะรฐั มนตรี เปน ซึง่ สามารถแบง รปู แบบ
ของรัฐบาลในรูปแบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนออกเปน 3 รูปแบบ คือ รัฐบาลในระบบรัฐสภา
รฐั บาลในระบบประธานาธบิ ดี และรฐั บาลในระบบผสมก่งึ ประธานาธิบดีก่ึงรัฐสภา ซ่ึงมีรายละเอียด
ดงั ตอไปน้ี

112 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

รัฐบาลในระบบรัฐสภา (Parliamentary System)
รฐั บาลในระบบรัฐสภาถอื วารัฐสภาเปนองคก รสูงสุด เปนท่ีรวมของเจตจํานงของประชาชน
ท้ังประเทศ เปน ศนู ยกลางของอาํ นาจทางการเมือง ทําหนาท่ีท้ังทางดานนิติบัญญัติและควบคุมการ
บรหิ ารประเทศ
วิษณุ เครืองาม (2530 : 118-120) ไดใ หค าํ อธิบายถึงรูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาไว สรุป
ไดดงั นี้
รูปแบบรัฐบาลในระบบรัฐสภาน้ี มตี น กําเนดิ มาจากประเทศอังกฤษ ดําเนินตามแนวคิดหรือ
หลักความเช่ือมโยงแหง อํานาจ (Fusion of Power) ระหวา งฝายนติ ิบญั ญัตกิ ับฝายบรหิ าร เน่ืองจาก
ฝา ยบริหารท่มี ีมาจากสภาผแู ทนราษฎรหรอื ฝา ยนิติบัญญตั นิ ัน่ เอง เพราะรปู แบบนี้ประชาชนเลอื กฝา ย
บริหารโดยทางออม ซ่ึงแตกตางจากรูปแบบประธานาธิบดี ทั้งน้ีสภาผูแทนราษฎรเปนผูคัดเลือก
นายกรัฐมนตรีจากสมาชิกพรรคการเมืองท่ีครองเสียงขางมากในสภา จากนั้นนายกรัฐมนตรีเปนผู
เลือกรัฐมนตรีประกอบกันเปนคณะรัฐมนตรี ระบบน้ีจึงเรียกอีกอยางหนึ่งไดวาเปนระบบ
คณะรฐั มนตรี (Cabinet System) ความรับผิดชอบทางการเมืองภายใตรูปแบบรัฐสภา จึงเปนความ
รบั ผดิ ชอบแบบองคคณะหรือความรบั ผดิ ชอบรว ม ไมใชตัวผูนาํ รฐั บาลเพียงคนเดียวอยางที่เกิดขึ้นใน
รูปแบบประธานาธบิ ดี
เนือ่ งจากเปนความสมั พนั ธแบบเช่ือมโยงอํานาจตามท่ไี ดก ลาวมา ความสัมพันธระหวางฝาย
นิติบัญญัติกับฝายบริหารจึงมีความแนบแนนอยางยิ่ง กลาวคือ เสถียรภาพหรือความอยูรอดของ
รัฐบาลข้ึนอยูกับฝายนิติบัญญัติ เพราะข้ึนอยูกับเสียงสนับสนุนในสภา เน่ืองจากสมาชิกสภาผูแทน
ราษฎรมอี ํานาจในการตรวจสอบ ถวงดลุ โดยเฉพาะการเปดอภปิ รายไมไ วว างใจเพอ่ื ใหรฐั บาลพน จาก
ตาํ แหนง ในขณะที่ฝา ยบรหิ ารหรือรฐั บาลก็มอี ํานาจในการถว งดุลฝา ยนิตบิ ัญญัติดวยการประกาศยุบ
สภา
ระบบรัฐสภาเปนระบบทไี่ มย อมรบั ใหหลักการแบงแยกการใชอํานาจอธิปไตยอยางเด็ดขาด
กลาวคอื ยนิ ยอมใหฝายบริหารสามารถเก่ียวของกับฝายนิติบัญญัติได ซ่ึงระบบรัฐสภาน้ี มีลักษณะ
สําคญั 4 ประการ ดังนี้คอื (พฤทธิสาณ ชมุ พล, 2544 : 43-51)
1. ประมุขของรัฐและหัวหนาฝายบริหารเปนบุคคลคนละคนกัน กลาวคือ ประมุขของรัฐ
อาจเปนกษตั รยิ หรือประธานาธบิ ดกี ็ได และหัวหนาฝายบริหาร หมายถึง นายกรัฐมนตรี มีรัฐมนตรี
ตางๆ ประกอบกนั ขึ้นเปน คณะรัฐมนตรี
จะเห็นไดวาฝายบริหารประกอบไปดวยองคกร 2 องคกร คือ ประมุขของรัฐและ
คณะรฐั มนตรี ประมขุ ของรัฐไมวาจะเปนกษัตริยหรือประธานาธิบดี จะทําหนาท่ีเปนประมุขของรัฐ
และถอื วา เปนหัวหนา ฝา ยบริหารดว ย การเปนหัวหนาฝายบริหารของประมุขของรัฐน้ีเปนไปในนาม
เทาน้นั แตใ นทางปฏิบตั ิแลว คณะรฐั มนตรีจะเปนผใู ชอาํ นาจบรหิ ารแทนประมุขของรัฐและใชอํานาจ
บริหารนั้นรวมกันเปน คณะ โดยมีนายกรฐั มนตรีเปนหัวหนาของผูใชอํานาจบริหารคณะรัฐมนตรี จึง
ตองมีความรับผดิ ชอบรวมกนั ในการใชอํานาจบรหิ ารนั้น

รูปแบบการปกครอง 113

2. ประมุขของรัฐไมตองรับผิดชอบตอสภานิติบัญญัติ ประมุขของรัฐไมวาจะเปนกษัตริย
หรอื ประธานาธิบดี จะตอ งเปน อิสระไมข ้นึ ตอ สภานติ บิ ัญญตั ิ เชน สภานิตบิ ญั ญตั ไิ มม อี าํ นาจท่ีจะถอด
ถอนประมขุ ของรฐั ได ดังน้ันประมุขของรัฐจึงไมตองรับผิดชอบทางการเมืองตอสภานิติบัญญัติ อนึ่ง
ประมขุ ของรัฐทเ่ี ปน กษตั ริยไ มตอ งรบั ผิดชอบในทางใดๆ ไมวาทางการเมือง ทางอาญาหรือทางแพง
ท้ังน้ีสืบเนือ่ งมาจากหลกั ทว่ี า กษัตริยทรงกระทําผดิ มิได โดยรัฐธรรมนูญจะกําหนดใหกษัตรยิ ท รงเปน ที่
เคารพสักการะ ผใู ดจะละเมดิ มไิ ด

3. คณะรัฐมนตรตี องรับผิดชอบตอสภานติ บิ ญั ญตั ิ คณะรฐั มนตรเี ปนคณะบุคคลผใู ชอาํ นาจ
แทนประมขุ ของรัฐ กลาวคือ ประมุขของรัฐแมวา จะไดรับการยกยอ งใหเปนหัวหนาฝายบริหารก็ตาม
แตคณะรฐั มนตรีจะเปน ผูปฏบิ ัติหนาที่บรหิ ารประเทศแทนประมขุ ของรฐั โดยเปน ผคู วบคุมและบังคับ
บัญชางานประจํากระทรวงตางๆ ใหสอดคลองกับนโยบายของคณะรัฐมนตรี ฉะนั้น ในระบบนี้
คณะรัฐมนตรีจึงเปนจักรกลท่ีสําคัญที่สุด ท้ังนี้เพราะเปนผูทําหนาที่ใหความรวมมือระหวางฝาย
บริหารและฝายนิติบัญญตั ิ และเปนผรู บั ผดิ ชอบทางการเมืองแทนประมขุ ของรฐั

ดวยสาเหตุนคี้ ณะรัฐมนตรีจึงตองบริหารประเทศดวยความไววางใจของสภานิติบัญญัติ ถา
สภานติ ิบัญญตั ไิ มไวว างใจคณะรัฐมนตรจี ะตองพนจากตาํ แหนง ไปทันที ความรบั ผิดชอบทางการเมือง
ดงั กลา วน้ถี าเปน ประเทศที่มี 2 สภา ความรับผดิ ชอบน้มี ักจะเปน ความรับผิดชอบตอสภาลางคือสภา
ผูแทนราษฎร

การทํางานของคณะรัฐมนตรีน้ัน เรียกวา การบริหารราชการแผนดิน สวนการควบคุมโดย
รฐั สภานั้นเรียกวาการควบคุมการบริหารราชการแผน ดนิ ซึ่งหมายถงึ การทฝ่ี า ยนิตบิ ัญญตั ิควบคุมการ
ทํางานของฝายบรหิ ารนน่ั เอง การควบคุมการบรหิ ารราชการแผนดินในระบบรัฐสภาน้ัน โดยทั่วไปมี
อยหู ลายวธิ ี คอื

วธิ ีท่ี 1 สภานติ บิ ัญญัตมิ ีสิทธอิ ภิปรายเพอื่ ลงมติไมไววางใจหรือไววางใจกอนที่คณะรัฐมนตรี
จะรับตาํ แหนง หรือเริ่มปฏบิ ตั งิ าน ซง่ึ เรยี กวา การควบคมุ นโยบายของฝายบรหิ าร

วิธที ี่ 2 สมาชกิ สภานติ บิ ญั ญตั ิตงั้ กระทูถามใหร ัฐมนตรีตอบในปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้นจากการ
ปฏิบัติหนาท่ีของรัฐมนตรีผูนั้น อาจนําความทุกขยากหรือปญหาของราษฎรมาชี้แจง เรียกวาการ
ควบคุมโดยการตัง้ กระทถู าม

วิธีที่ 3 สมาชิกสภานิติบัญญัติมีสิทธิเขาชื่อกันเพื่อเปดอภิปราย เพื่อลงมติไมไววางใจ
คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีเปนรายบุคคลที่บริหารราชการแผนดินไปไดระยะหนึ่ง เรียกวาการ
ควบคมุ โดยการเปด อภิปรายทวั่ ไป

วิธีที่ 4 สมาชิกสภานิติบัญญัติมีสิทธิอภิปรายและใหความเห็นชอบในการที่ฝายบริหารจะ
แตงต้ังบุคคลใดใหดํารงตําแหนงในทางบริหารบางตําแหนง เรียกวาการควบคุมโดยการอนุมัติตัว
บคุ คล

อยางไรก็ตาม มิใชวาฝายบริหารจะอยูภายใตการควบคุมของสภานิติบัญญัติโดยเด็ดขาด
เพราะฝา ยบรหิ ารยอ มมีอิสระในการใชดุลยพนิ จิ ในการบรหิ ารราชการแผนดิน สภานิติบัญญัติจะเขา

114 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบนั การเมือง

แทรกแซงการทาํ งานของฝา ยบริหารไมไ ด เพยี งแตว า เมอื่ ฝา ยบริหารทํางานไปแลวสภานิติบัญญัติมี
อาํ นาจไมใหความเห็นชอบ

4. สภานิติบัญญัติอาจถูกควบคุมโดยฝายบริหาร ฝายบริหารสามารถควบคุมสภานิติ
บัญญตั ิไดดวยวิธีการยบุ สภา เพอื่ ใหอํานาจนติ บิ ัญญัตแิ ละอาํ นาจบรหิ ารสมดลุ กัน ระบบรัฐสภาจึงให
อํานาจคณะรัฐมนตรีอาจแนะนําใหป ระมุขของรัฐยุบสภา ซึ่งผลเทากับใหเครื่องมือแกคณะรัฐมนตรี
สาํ หรับตอ สูก ับสภานิติบญั ญตั ิ การยุบสภาเปน วธิ ีการทใ่ี หสมาชกิ สภานติ ิบญั ญัตพิ น จากตําแหนงกอน
ครบกาํ หนดเวลา โดยประมุขของรฐั ในฐานะประมุขของฝา ยบรหิ ารจะใชอํานาจน้ีตามคําแนะนําของ
คณะรัฐมนตรี เมือ่ ยุบสภาแลวใหมีการเลอื กตั้งใหมภายในเวลาทกี่ ําหนดไว เพอื่ ใหร าษฎรเปน ผูวินิจฉยั
วา ควรใหค วามไววางใจแกค ณะรัฐมนตรีหรือสภานิติบัญญัติ โดยจะเลือกบุคคลท่ีตนเห็นชอบเขามา
ใหม การยบุ สภาน้ีจะเกิดข้ึนไดก็แตในประเทศที่มีรัฐบาลปกครองในระบบรัฐสภา หรือประเทศท่ีมี
รัฐบาลปกครองในระบบก่ึงประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภาก็ได แตการยุบสภาจะไมสามารถเกิดขึ้นไดใน
ประเทศท่ีมีรฐั บาลปกครองในระบบประธานาธิบดี เพราะรัฐบาลในระบบรัฐสภานั้น ฝายบริหารไม
ตอ งรับผิดชอบในทางการเมืองโดยตรงตอประชาชนเหมือนกับระบบประธานาธิบดี แตฝายบริหาร
ตอ งรับผดิ ชอบตอ ฝา ยนิตบิ ัญญตั ิซ่ึงเปนผูแทนของประชาชน ดังน้ัน ตามระบบรัฐสภาทั่วไป ฝายนิติ
บัญญัติจึงสามารถเปดอภิปรายท่ัวไปเพื่อลงมติไมไววางใจฝายบริหารได และในทางกลับกันฝาย
บรหิ ารกส็ ามารถโตต อบฝายนติ ิบัญญัติไดด วยวธิ กี ารยุบสภา การท่ีใหฝ า ยบรหิ ารสามารถควบคุมฝาย
นติ บิ ญั ญตั ิไดดวยวิธีการยุบสภากเ็ พอื่ ใหอ าํ นาจนติ ิบัญญัติและอํานาจบริหารสมดลุ กนั

ดังนั้น รัฐบาลในระบบรัฐสภาท่ัวไป จึงเพงเล็งถึงการสมดุลระหวางอํานาจนิติบัญญัติกับ
อาํ นาจบรหิ ารเปน สําคัญ โดยเปดโอกาสใหแกฝายบริหารทีอ่ าจแนะนาํ ใหป ระมุขของรฐั ยุบสภาได ซึ่ง
สงผลเทา กบั ใหเ ครือ่ งมือแกค ณะรฐั มนตรสี ําหรบั ตอ สูกบั สภานิตบิ ญั ญัตนิ นั่ เอง การยบุ สภานนั้ เกดิ จาก
มูลเหตุหลายประการ ดังน้ี (สมบตั ิ ธาํ รงธัญวงศ, 2544 : 72-80)

1. มีการขัดแยงระหวางฝายบริหารกับฝายนิติบัญญัติ ในการเสนอรางกฎหมายโดยฝาย
บรหิ ารและพจิ ารณาอนมุ ัติกฎหมายโดยฝา ยนติ ิบัญญัติ

2. มกี ารขัดแยง ระหวา งสภาสงู กับสภาลางในการพิจารณาหรือจัดทํากฎหมาย
3. การยบุ สภาในขณะทีฝ่ า ยบรหิ ารกําลงั ไดคะแนนนิยมจากประชาชน และเปนเวลาที่สภา
กําลังจะสิ้นอายุหรือครบวาระ กลา วคือไมไ ดม ีความขัดแยง ใดๆ ระหวา งฝา ยนติ ิบญั ญตั กิ ับฝา ยบริหาร
4. ประมขุ ของรัฐยบุ สภาเมอ่ื มกี ารแกไขรฐั ธรรมนูญใหม รัฐธรรมนญู บางประเทศไดบญั ญตั ิ
ใหยุบสภานติ ิบัญญัติแลวสภานิติบญั ญตั ชิ ดุ ใหมจะตอ งลงมติใหค วามเห็นชอบในการแกไ ขรัฐธรรมนูญ
ของสภานติ ิบัญญตั ชิ ดุ เกา ซ่ึงถูกยุบไปแลว ซึ่งสภาชุดใหมจะแกไขประการใดมิได กรณีเชนนี้เทากับ
เปน การควบคุมระยะเวลาแกไ ขรัฐธรรมนูญใหมลี กั ษณะเปนการแกไขยากนัน่ เอง
นอกจากน้ี การยบุ สภาอาจเกดิ จากมูลเหตุอ่ืนๆ อีกก็ได เชน ประมุขของรัฐยุบสภาเม่ือสภา
นติ บิ ญั ญัตไิ มเหน็ ชอบในการท่ปี ระมุขของรฐั แตง ตั้งนายกรฐั มนตรี เปน ตน หรอื อาจเกดิ จากปญหาไม

รปู แบบการปกครอง 115

อาจตงั้ รัฐบาลไดหรือตองต้งั รฐั บาลในรปู รฐั บาลผสมหลายพรรคมากเกินไป จึงตองยบุ สภา เพ่ือจัดต้ัง
ใหมอ ีกครงั้

ในประเทศท่มี ีรัฐบาลในระบบรัฐสภานั้น การยุบสภาเปนอํานาจของประมุขของรัฐ ซ่ึงอาจ
เปนพระมหากษตั รยิ ห รือประธานาธบิ ดกี ็ได ซง่ึ ประมขุ ของรฐั จะใชอํานาจยุบสภาตามคําแนะนําของ
ฝา ยบริหาร รฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย บญั ญัติวา “พระมหากษัตรยิ ท รงไวซ ึ่งพระราชอํานาจ
ที่จะยบุ สภาผูแ ทนราษฎร เพอ่ื ใหม กี ารเลอื กตง้ั สมาชกิ สภาผแู ทนราษฎรใหม...”

กลาวโดยสรปุ สามารถแสดงใหเหน็ ถึงความสมั พันธร ะหวางฝา ยนิติบัญญัติกับฝายบริหารใน
ระบบรฐั สภา ดังน้ี ประการแรก ฝายบริหารตอ งมาจากการเลือกสรรหรือความเห็นชอบจากฝายนิติ
บญั ญัตหิ รือสภาผแู ทนราษฎร ซง่ึ ตําแหนงนายกรัฐมนตรีโดยธรรมเนยี มประเพณีปฏิบัติทางการเมือง
จะตกเปน ของผนู ําพรรคทีค่ รองเสียงขา งมากในสภา ประการท่ีสอง ฝายนิติบัญญัติทําหนาที่ควบคุม
การบริหารราชการแผนดินของฝายบริหาร เพื่อใหบริหารประเทศใหสมตามความมุงหมายของ
ประชาชนที่ไดเลือกตง้ั เขา มา โดยวิธีการตางๆ ไดแ ก การตง้ั กระทู การเปดอภิปรายทัว่ ไปเพือ่ ลงมติไม
ไวว างใจ ประการที่สาม ฝายบริหารกม็ วี ธิ กี ารในการแกไ ขปญ หา หากเกิดกรณีความแตกแยกวุนวาย
ขาดความเหน็ พอ งตอ งกนั ในการดาํ เนนิ งานของสภาผูแทนราษฎร ดว ยการตัดสินใจยุบสภา

รัฐบาลในระบบประธานาธิบดี (Presidential System)
รฐั บาลในระบบประธานาธิบดนี ั้น ฝายบริหารและฝายนิติบัญญัติตางเปนอิสระไมข้ึนแกกัน
และกัน และแยกจากกันอยางเดด็ ขาด แตล ะฝายถือวาตางก็มีอํานาจซ่ึงไดรับมอบหมายจากปวงชน
ของประเทศใหมาดําเนินการบริหารประเทศดวยกันทั้งสองฝาย โดยเปนไปตามหลักการของการ
แบง แยกอํานาจ
จุฑารัตน บางย่ีขัน (2528 : 23-25) สมบัติ ธํารงธัญวงศ (2545 : 275-278) และ ณัฐกร
วิทิตานนท (2557 : 170-183) ไดใ หคําอธบิ ายเกีย่ วกบั รัฐบาลในระบบประธานาธบิ ดไี วสรปุ ไดดงั น้ี
รฐั บาลในระบบประธานาธบิ ดี มีจุดเริ่มตนจากรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเปนระบบ
รัฐบาลแบบใหมท ี่สรา งขนึ้ มาเคยี งคกู บั ระบบรัฐสภาแบบองั กฤษ สาระสําคญั ของระบบประธานาธิบดี
มี 4 ประการ ดงั น้ี คอื
1. ประธานาธบิ ดีทาํ หนาท่ปี ระมขุ ของประเทศและเปนหัวหนา รัฐบาล ประธานาธบิ ดีไดรับ
เลอื กตง้ั จากประชาชนโดยตรงประเภทนีจ้ ะเปนทั้งประมุขของรัฐและเปนหัวหนารัฐบาลที่ใชอํานาจ
ดว ยตนเอง จงึ ไมตองมีนายกรัฐมนตรีทําหนาที่บริหารแทนประมุขของรัฐเหมือนระบบรัฐสภา การ
บรหิ ารกไ็ มก ระทาํ ในรูปคณะรฐั มนตรี คอื ไมม ีการประชมุ คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรแี ตละคนมีฐานะเปน
หวั หนา รับผิดชอบในกระทรวงทตี่ นไดร ับมอบหมาย ในดานความสัมพันธระหวางรัฐมนตรีเหลานี้ตอ
ประธานาธิบดี จะเห็นไดวา รฐั มนตรีมีฐานะเปน เพยี งทป่ี รึกษาใหความเห็นเก่ียวกบั กิจการในกระทรวง
ซ่งึ อยูใ นความรบั ผิดชอบของตน และการวินจิ ฉยั ชข้ี าดปญหาข้นั สดุ ทา ยตกอยกู ับประธานาธบิ ดี
2. ประธานาธิบดีเปน ผไู ดรับเลือกต้ังจากประชาชนโดยตรง ทั้งน้ีเพ่ือใหประธานาธิบดีซ่ึง
เปนประมุขของประเทศ และเปนหัวหนาผูใชอํานาจบริหารดวยในขณะเดียวกัน สามารถบริหาร

116 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมอื ง

ประเทศไดอยา งกวางขวางและเพื่อใหป ระธานาธบิ ดีเปน อิสระ ไมเกี่ยวของหรือไมตองรับผิดชอบตอ
สภานติ บิ ญั ญตั ิ โดยประธานาธบิ ดจี ะรบั ผดิ ชอบโดยตรงตอ ประชาชน

3. ประธานาธิบดีบริหารประเทศดวยความรับผิดชอบตอประชาชนโดยตรง ไมตอง
รับผิดชอบตอสภานิติบัญญัติ ท้ังน้ีเพราะวาความรับผิดชอบของประธานาธิบดีมีตอประชาชนผู
เลอื กตั้ง ซง่ึ เลือกประธานาธิบดใี หเขา มาบริหารประเทศภายในระยะเวลาท่ีกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ
และประธานาธบิ ดจี ะเปน ผูใ ชอํานาจบรหิ ารโดยตรง อยางไรก็ตาม ประธานาธิบดีอาจตองรับผิดชอบ
ตอ สภานิตบิ ัญญัติในบางกรณี ตามวธิ กี ารทเี่ รยี กวา Impeachment เชน ถูกกลา วหาวา ไดท ําความผดิ
ฐานทรยศตอ ประเทศชาติ รบั สินบน กออาชญากรรมอยางรา ยแรง หรอื เสยี จรติ ไรสมรรถภาพในการ
ทํางาน สภาผูแทนราษฎรมอี ํานาจท่จี ะฟอ งรอ งกลาวหาตอสภาสงู และสภาสงู จะลงโทษอยางอื่นมิได
นอกจากใหออกจากตําแหนงเพียงอยางเดียว ทั้งเขารับหนาที่ใดไมไดอีกดวย และอาจถูกนําไป
ฟอ งรองเพือ่ ดําเนนิ คดใี นทางอาญาไดด ว ย การกลา วโทษประธานาธิบดีน้นั ตองไดรบั เสยี งขา งมากจาก
สภาผูแทนราษฎร แตสําหรับอํานาจในการลงโทษน้ัน สภาสูงเทานั้นท่ีมีอํานาจในการพิจารณา
พิพากษาตดั สนิ ลงโทษนั้น โดยตอ งไดร บั คะแนนเสยี ง 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาซเี นท

ในสวนที่เกี่ยวของกับรัฐมนตรี ประธานาธิบดีมีอํานาจแตงต้ังรัฐมนตรีไดเอง แตตองไดรับ
ความเห็นชอบจากสภาสูงเสียกอน รัฐมนตรีมีฐานะเปนเพียงท่ีปรึกษาของประธานาธิบดี และ
รบั ผดิ ชอบตอ ประธานาธบิ ดเี ทา นั้น หมายความวา ประธานาธิบดีสามารถถอดถอนรัฐมนตรีไดโดยไม
ตองรับความเห็นชอบจากสภาลาง หรือสภาสูง สวนความรับผิดชอบของรัฐมนตรีตามวิธีการ
Impeachment เปนไปเชนเดียวกบั ประธานาธิบดี สรปุ ไดวา ประธานาธบิ ดไี มตอ งรับผดิ ชอบตอสภา
ซงึ่ ผลกค็ อื รฐั สภาจะทาํ ใหป ระธานาธบิ ดีพน จากตําแหนงกอนครบกําหนดไมได และจะต้ังกระทูถาม
หรือลงมตไิ มไ ววางใจประธานาธิบดีไมได

4. มกี ารแยกอํานาจระหวางอํานาจท้ังสาม คือ อํานาจนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ตาม
ทฤษฎนี ้ัน ระบบประธานาธิบดี คอื ระบบทม่ี ุงหมายใหอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจ
ตุลาการ แยกจากกันอยางเด็ดขาด โดยแตละอํานาจมีฐานะทัดเทียมกันและผูใชอํานาจบริหารก็มิ
ไดม าจากผใู ชอ ํานาจนิตบิ ญั ญัติ เหมอื นเชน ระบบรัฐสภา แตมาจากประชาชนผูเ ลือกตง้ั ดงั นน้ั จึงไมมี
ความเกีย่ วพนั ระหวางอํานาจดังกลาว เชน ประธานาธิบดีไมมีอํานาจเสนอรางกฎหมายโดยตรงตอ
รัฐสภา ไมม สี ิทธยิ บุ สภาและประธานาธิบดตี องไมแ ตงตั้งรัฐมนตรีจากสภานิติบัญญัติ ในทางกลับกัน
สภานติ ิบญั ญัติก็ไมมีสิทธิควบคุมการบริหารประเทศของประธานาธิบดี เชน ไมมีสิทธิเปดอภิปราย
ทั่วไปเพ่ือลงมติไมไววางใจประธานาธิบดี หรือไมมีสิทธิตั้งกระทูถาม อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญได
บัญญัตใิ หมีระบบการคานและถวงดุลของการใชอ าํ นาจท้งั สามน้ีไว เชน

4.1 การแตง ตัง้ ขาราชการระดับสูง เชน ทูตประจําการตางประเทศ ผูพิพากษาศาล
สูงสุดของสหรัฐ เปน ตน ประธานาธบิ ดีจะแตงต้ังไดก ็ตอ เมือ่ ไดรบั ความเหน็ ชอบจากวุฒิสภาเสียกอ น

4.2 การทาํ สนธิสัญญากับนานาประเทศโดยฝายบริหารจะตองไดรับความเห็นชอบ
จากวุฒิสภาเปนจํานวนอยา งนอย 2 ใน 3 จึงจะมผี ลใชบงั คับได

รปู แบบการปกครอง 117

4.3 ประธานาธบิ ดีมสี ิทธิยบั ย้งั รางกฎหมาย (Veto) ทีร่ ฐั สภาไดใ หความเห็นชอบแลว
ซึ่งถา ประธานาธิบดไี มเห็นชอบดว ยก็จะคืนรางกฎหมายน้ันไปใหร ฐั สภาพจิ ารณาใหม ถารฐั สภายนื ยัน
ตามเดมิ จึงจะสามารถนาํ รา งกฎหมายนนั้ ไปประกาศใชเปน กฎหมายได

4.4 ศาลยุติธรรมสูงสุดของสหรัฐอเมริกามีอํานาจพิพากษาวารัฐธรรมนูญหรือ
กฎหมายของมลรฐั มขี อ ความขัดแยงกับรัฐธรรมนูญของสหรฐั อเมรกิ าได

กลาวโดยสรุป รัฐบาลในระบบประธานาธิบดี คือ ระบบท่ีตองการใหอํานาจนิติบัญญัติ
บริหาร และตลุ าการ มฐี านะทดั เทยี มและเปน อิสระจากกัน แตในทางปฏิบัติก็มีขอยกเวนท่ีสามารถ
เก่ียวของกันไดบางประการดงั ท่ีไดก ลา วขางตน

สมบัติ ธํารงธญั วงศ (2545 : 278) ไดอธิบายถงึ ความแตกตางระหวางระบบรัฐสภากับระบบ
ประธานาธบิ ดี ไวว า ดว ยเหตทุ รี่ ะบบหรอื รปู แบบรฐั บาลทเ่ี ปน ทนี่ ยิ มในโลกมี 2 ระบบหรอื รปู แบบ คือ
ระบบหรือรูปแบบรัฐสภากับระบบหรือรูปแบบประธานาธิบดี ท้ัง 2 ระบบหรือรูปแบบดังกลาว มี
ลักษณะแตกตางกันอยางเห็นไดชัด กลาวคือ ความแตกตางระหวางระบบหรือรูปแบบรัฐสภากับ
ระบบหรือรูปแบบประธานาธิบดี มดี งั นี้

1. ระบบรัฐสภา เสถียรภาพหรือความอยูรอดของรัฐบาลข้ึนอยู กับความไววางใจของ
สมาชิกสภาผูแทนราษฎรโดยเฉพาะ สามารถหลุดพนจากตําแหนงหากสภาลงมติไมไววางใจ ดังน้ัน
ฝา ยบริหารจึงมีอายุไมแนนอน แตกตางจากระบบประธานาธิบดีท่ีประธานาธิบดีอยูในตําแหนงจน
ครบวาระ เพราะสภาผแู ทนราษฎรไมม ีอํานาจในการอภปิ รายไมไววางใจเพอื่ ใหพ น จากตําแหนง

2. ระบบรฐั สภา นายกรัฐมนตรไี ดร บั การคัดเลือกจากสมาชิกสภาหรือจากฝายนิติบัญญัติ
ถือวา ประชาชนเลอื กผูนําในการบริหารประเทศโดยทางออ ม แตกตางจากระบบประธานาธิบดีท่ีผูนํา
ฝา ยบริหารมาจากการเลือกต้ังโดยตรงจากประชาชน ทําใหความสัมพันธระหวางฝายบริหารกับฝาย
นติ ิบญั ญัติแบงแยกกันอยางชดั เจน

3. ระบบรัฐสภาเปนการบริหารงานทั้งในรูปของคณะรัฐมนตรี จึงเรียกอีกอยางหนึ่งวา
ระบบคณะรัฐมนตรี สวนระบบประธานาธิบดีผูนําฝายบริหารคือประธานาธิบดี บริหารงานและ
รบั ผิดชอบเพยี งลาํ พังคนเดียว รัฐมนตรีวาการกระทรวงตางๆ โดยสถานะเปนเพียงท่ีปรึกษา ผูชวย
หรือเลขา เทา น้นั

รัฐบาลในระบบผสมก่ึงประธานาธิบดีก่ึงรัฐสภา (Semi-Parliamentary and Semi-
Presidential System)

รฐั บาลในระบบผสมกง่ึ ประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา คอื ระบบรัฐบาลซ่งึ อยรู ะหวางสองระบบนั่น
คือระบบรัฐสภาซ่งึ รฐั บาลเปน ของคณะรฐั มนตรี มีหนา ทร่ี ับผดิ ชอบทางการเมืองตอรฐั สภา และระบบ
ประธานาธบิ ดี ซงึ่ รฐั บาลอยูภายใตการควบคมุ ของประธานาธิบดี โดยประธานาธิบดีจะเปนผูบริหาร
ประเทศ โดยมีรัฐมนตรีตางๆ ซึ่งไดรับการแตงต้ังโดยตรงจากประธานาธิบดีทําหนาที่เปนผูชวยใน
ระบบรฐั บาลแบบนี้ รัฐสภาไมมีอาํ นาจท่ีจะใหป ระธานาธิบดอี อกจากตําแหนง ได

118 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมอื ง

สุรพล ราชภัณฑารักษ (2543 : 334-379) เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน (2548 : 15-78) และ
ณฐั กร วิทิตานนท (2557 : 197-210) ไดใหคาํ อธบิ ายเก่ยี วกบั รฐั บาลในระบบผสมกึ่งประธานาธบิ ดีกึ่ง
รัฐสภาไวส รปุ ไดด ังน้ี

รฐั ธรรมนญู ของฝรงั่ เศสฉบบั ปจ จบุ ัน ซึง่ ประกาศใชเ มื่อวันท่ี 4 ตุลาคม ค.ศ. 1958 และตอมา
เมอื่ วันที่ 6 พฤศจิกายน ค.ศ. 1962 ไดมีการแกไขมาตราบางมาตราในรัฐธรรมนูญฉบับ ค.ศ. 1958
การแกไ ขทส่ี าํ คัญคือการแกไขระบบการคัดเลือกประธานาธิบดี โดยใหมีการเลือกตั้งประธานาธิบดี
โดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ แทนท่ีจะเปนการคัดเลือกโดยออมแบบสมัยกอน ซ่ึงใหคณะผู
เลือกต้งั ในแตล ะทอ งถ่นิ เปนผูคัดเลอื กประธานาธิบดีอกี ตอหนึง่

การเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรงน้ีไดทําใหประธานาธิบดีมีบทบาทมากขึ้นกวาสมัยกอน
เพราะแตเดิมนั้นประธานาธิบดีไมมีอํานาจแตอยางใด ฉะน้ันการแกไขรัฐธรรมนูญจึงมีผลตอการ
เปลี่ยนรปู รัฐบาลจากระบบรัฐสภา ซงึ่ แตเดิมประธานาธิบดีเปนเพยี งประมขุ ของประเทศเทานั้น ไมมี
อาํ นาจอนั ใด กลบั กลายมาเปน รปู รัฐบาลแบบกึ่งประธานาธบิ ดี กงึ่ รฐั สภา ซึ่งประธานาธบิ ดีตามระบบ
การเมืองใหม จะมีอํานาจเฉพาะของตนคลายๆ กับระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา ซึ่ง
ประธานาธบิ ดีน้นั มอี ํานาจมาก เปน หัวหนาฝายบรหิ าร แตอ ยางไรกต็ าม ระบบการเมืองของประเทศ
ฝรงั่ เศสน้ี นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีก็ยังตองรับผิดชอบตอรัฐสภาเชนเดียวกับระบบรัฐสภา
โดยทั่วไปของยโุ รป

การทก่ี ลาววา ระบบฝรง่ั เศสมคี วามคลา ยคลึงกบั ระบบรฐั บาลแบบประธานาธิบดี ทั้งนี้เพราะ
ประธานาธบิ ดีฝรัง่ เศสมอี าํ นาจมากนัน่ เอง ซง่ึ อํานาจของประธานาธิบดมี ีดงั น้ี คอื

1. อาํ นาจของประธานาธิบดใี นยามปกติ ในกรณีแรกนี้ ประธานาธิบดีจะมีอํานาจ 3 ทาง
คอื อาํ นาจที่ใชใ นสวนที่เกีย่ วของกับรฐั บาล รัฐสภา และอาํ นาจตลุ าการ

อาํ นาจในสวนทเี่ กี่ยวขอ งกบั รฐั บาล
1.1 อาํ นาจในการแตงต้ังนายกรฐั มนตรแี ละรัฐมนตรี ประธานาธบิ ดเี ปนผูม อี ํานาจใน

การแตงต้ังนายกรัฐมนตรี การแตงตั้งนายกรัฐมนตรีโดยประธานาธิบดีน้ัน เปนอํานาจเฉพาะของ
ประมุขของรัฐ สว นตาํ แหนงรัฐมนตรีตางๆ น้ัน ประธานาธิบดีมีอํานาจแตงต้ังและถอดถอนโดยการ
เสนอแนะของนายกรฐั มนตรี แมบ ทบัญญัติของรัฐธรรมนญู จะบญั ญตั ิไวเ ชนนน้ั ก็ตาม แตในทางปฏบิ ตั ิ
ประธานาธิบดีก็มีอํานาจที่จะควบคุมการแตงต้ังรัฐมนตรีไดดวย โดยอาจไมแตงตั้งบุคคลท่ี
นายกรัฐมนตรเี สนอมกกไ็ ด

1.2 อํานาจในการลงนามในกฎหมายตางๆ ประธานาธบิ ดมี อี ํานาจลงนามในกฤษฎกี า
ทผี่ านการพิจารณาของทป่ี ระชมุ ของคณะรัฐมนตรี

1.3 อํานาจทางการทูต ประธานาธิบดีจะเปนผแู ตงตั้งทตู ฝรง่ั เศสประจาํ ประเทศตา งๆ
และเปนผูรับสารตราต้งั ทูตตา งประเทศทีม่ าประจาํ ณ ประเทศฝร่ังเศส

1.4 อํานาจในการแตง ตั้งเจาหนาทีฝ่ า ยพลเรือนและทหาร

รปู แบบการปกครอง 119

อํานาจในสวนท่ีเก่ียวของกับรัฐสภา อํานาจในสวนนี้มี 2 ประเภท คือ อํานาจซึ่งมีไวใหแก
ประธานาธิบดตี ามระบบด้งั เดมิ และอํานาจใหมท ใ่ี หอภสิ ทิ ธิส์ วนตัวตางๆ แกประธานาธิบดี ดังนี้ คอื

ประเภทแรก อํานาจตามระบบดั้งเดิม ไดแก อํานาจในการประกาศใชกฎหมายที่ออกโดย
รฐั สภา โดยประธานาธิบดจี ะตอ งประกาศใชกฎหมายนั้นภายใน 15 วัน หลังจากท่ีกฎหมายฉบับน้ัน
ไดผ า นการพิจารณาอนมุ ตั จิ ากทั้งสองสภาแลว ถงึ อยา งไรก็ตาม ประธานาธบิ ดยี งั มอี าํ นาจในการขอให
มกี ารพิจารณาบางมาตราในกฎหมายฉบับนนั้ ใหมไ ด กอ นทจ่ี ะพน กาํ หนด 15 วัน ของการประกาศใช
กฎหมาย นอกจากน้ี ประธานาธิบดียังมีอํานาจในการขอใหเปด และปด สมยั ประชมุ วิสามัญได โดยการ
กําหนดประกาศเปนกฤษฎีกา สวนการประชุมสมัยสามัญน้ันการเปดและปดจะเปนไปตามที่
รัฐธรรมนญู กําหนดไว ประธานาธบิ ดีไมมอี าํ นาจทจี่ ะไปยงุ เก่ียวได

ประเภททส่ี อง อํานาจใหมท่ีใหแกประธานาธิบดี อํานาจดังกลาวไดแก ก) อํานาจในการสง
สาสนรายงานไปยังรฐั สภา ข) อาํ นาจในการยบุ สภา ค) อํานาจในการขอประชามติ

อาํ นาจในสว นทีเ่ กี่ยวขอ งกบั ฝา ยตุลาการ ประธานาธิบดีมีอภิสิทธ์ิในอํานาจที่สามารถเขาไป
สอดแทรกในการปฏบิ ตั ิงานของคณะตลุ าการรัฐธรรมนูญ และคณะตุลาการศาลสงู ได และยังมีอาํ นาจ
ในการใหอ ภัยโทษอีกดวย อาํ นาจในสวนน้มี ี 3 ประการ ดงั น้ี คือ

ประการแรก อํานาจที่เก่ียวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ คือ องคกรทางตุลาการสูงสุด
ประธานาธิบดีมีอาํ นาจในการแตง ต้ังผูดํารงตําแหนงเปนตุลาการรัฐธรรมนูญ 3 คน ใน 9 คน และผู
ดํารงตําแหนงเปน ประธานของคณะตลุ าการรัฐธรรมนูญนี้ ประธานาธิบดีจะเปนผูแตง ต้งั

ประการทสี่ อง อํานาจที่เกี่ยวกับคณะตุลาการศาลสูง ประธานาธิบดีจะเปนผูแตงตั้งบุคคล
เพอ่ื ดาํ รงตําแหนง เปนคณะตุลาการศาลสงู

ประการทสี่ าม อํานาจในการใหอ ภัยโทษ ภายใตร ฐั ธรรมนญู ฉบบั ค.ศ. 1946 การใหอภัยโทษ
เปนการพจิ ารณารว มกันของคณะตลุ าการศาลสงู กับประธานาธิบดี แตตามรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน
ประธานาธิบดีจะเปนผูเดียวในการตัดสินใจในการอภัยโทษ คณะตุลาการศาลสูงมีหนาท่ีเพียงให
ความเห็นตอประธานาธบิ ดเี ทา นัน้ นอกจากนกี้ ารใหอ ภยั โทษนต้ี องกระทําโดยมกี ารลงนามรบั รองของ
รัฐมนตรี

2. อํานาจพเิ ศษของประธานาธบิ ดีในยามฉุกเฉิน ภาวะไมปกติ ประธานาธิบดีมีอํานาจใน
การตดั สินใจในภาวะไมป กติ ภายหลงั ที่ไดปรึกษากับนายกรัฐมนตรี ประธานสภาทง้ั 2 สภา และคณะ
ตลุ าการรฐั ธรรมนญู แลว ภายใตเ งื่อนไข 2 ประการ คือ 1) สถาบันแหงสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ
บรู ณภาพแหง ดนิ แดน หรือการปฏิบัติตามขอผูกพันระหวางประเทศไดรับการคุกคามอยางรายแรง
และทนั ทีทันใด เชน การที่ประเทศถูกโจมตีโดยระเบิดปรมาณูอยางคาดไมถ ึง เปน ตน 2) สถานการณ
ท่ีเกิดขนึ้ ตามเงื่อนไข มผี ลทาํ ใหก ารทาํ หนา ที่ของสถาบนั ตางๆ ตองหยุดชะงกั ลง

เมือ่ สถานการณของประเทศเขา สูเงอ่ื นไขครบ 2 ประการ ดังกลา วแลว ประมขุ ของรัฐจะเปน
ผูตัดสินใจแตเพียงผูเดียววาจะใชอํานาจตามมาตรา 16 หรือไม ถาตัดสินใจใชอํานาจดังกลาว
ประธานาธิบดีจะใชอํานาจเขาแทนที่รัฐบาล และสภาท้ังสอง โดยมุงหวังใหสถาบันตางๆ ตาม

120 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบนั การเมอื ง

รัฐธรรมนูญท่ีหยุดชะงักการปฏิบัติหนาท่ีนั้น สามารถดําเนินการตอไปไดตามปกติ หมายความวา
ประธานาธบิ ดมี ีอํานาจในการทจ่ี ะทําใหสถานการณวุนวายของประเทศกลับคืนสูภาวะปกติ ภายใน
ระยะเวลาอนั รวดเรว็

องคก รทีค่ วบคมุ การใชอ าํ นาจของประธานาธิบดนี ีก้ ็คือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญและรัฐสภา
ในสว นที่เกีย่ วของกับตลุ การรฐั ธรรมนญู กอ นท่จี ะใชม าตรา 16 นั้น ประธานาธบิ ดจี ะตอ งขอคําปรึกษา
ตอคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเสียกอน แตก็เปนเพียงการปรึกษาเทาน้ัน ประธานาธิบดีมีสิทธิท่ีจะ
ตัดสนิ ใจใชมาตรา 16 ไดเลย แมว า คณะตลุ าการรัฐธรรมนูญจะไมเหน็ ดวยก็ตาม

อํานาจประธานาธิบดีของประเทศฝรั่งเศสท่ีกลาวมาขางตน จะเห็นไดวาประธานาธิบดี
สามารถที่จะใชอํานาจบริหารโดยตรง และถือไดวาเปนประมุขของฝายบริหารอยางแทจริง จึงมี
ลกั ษณะคลา ยกับรัฐบาลในระบบประธานาธิบดี และนอกจากนกี้ ารทก่ี ลา ววาระบบรฐั บาลของฝรง่ั เศส
มคี วามคลายคลึงกบั ระบบรฐั สภานัน้ จะเหน็ ไดจ ากความสมั พันธระหวางรัฐบาลกบั รฐั สภา

สําหรับตําแหนงนายกรัฐมนตรีของฝรั่งเศสแตกตางจากตําแหนงนายกรัฐมนตรีในระบบ
รัฐสภา เพราะมีอํานาจนอย มีหนาที่เปนเพียงผูชวยหรือตัวแทนของประธานาธิบดีเทานั้น ใน
ขณะเดียวกันยังตกอยูในสภาพเหมอื นหนงั หนาไฟ เพราะดานหน่ึงตองทํางานสนองตอบตอนโยบาย
และความตองการของประธานาธิบดี ในขณะท่ีอีกดานหน่ึงเมื่อเกิดปญหาในการบริหารงานตองถูก
กดดันจากรัฐสภา ซ่งึ ในทายที่สุดตอ งพน จากตําแหนงหากสภาผแู ทนราษฎรลงมติไมไ ววางใจ

ตําแหนงนายกรัฐมนตรีของฝรัง่ เศส มรี ายละเอยี ด ดงั นี้ คือ
1. มาจากผูนําพรรคการเมืองที่ไดเสียงขางมากในสภาผูแทนราษฎร แตดวยการเสนอช่ือ
ของประธานาธบิ ดี
2. เปนผจู ดั ตงั้ คณะรฐั มนตรีโดยขอความไววางใจจากสภาผูแทนราษฎร
3. รับนโยบายจากรรัฐบาลไปปฏิบตั ิ
4. สภาผูแทนราษฎรมีอํานาจขบั นายกรฐั มนตรีและคณะใหพนจากตําแหนง ดวยการย่ืนญัตติ
อภิปรายไมไววางใจ และนายกรฐั มนตรีไมมอี ํานาจยุบสภาเพราะผูมีอาํ นาจยบุ สภา คอื ประธานาธิบดี
กลา วโดยสรปุ รฐั บาลในระบบผสมกง่ึ ประธานาธบิ ดกี ่งึ รัฐสภา ในรัฐธรรมนูญของฝรง่ั เศส ใน
ภาพใหญเทา กับเปน การผสมผสานกฎเกณฑอนั โดดเดน ของทง้ั อังกฤษและสหรฐั อเมรกิ า ผนวกเขากับ
ระบบเดิมๆ ของตนเองจนลงตัวกลมกลืน กาวสูความเปนประชาธิปไตยย่ิงข้ึน โดยรับรองถึงสิทธิ
เสรภี าพและความเสมอภาคตามกฎหมายของพลเมืองแตละคน ท้ังยังไดวางโครงสรางการปกครอบ
แบบกระจายเอานายเอาไวอยางชัดเจน สําหรับฝายนิติบัญญัติของฝร่ังเศสไมมีลักษณะพิเศษท่ี
แตกตา งจากฝายนิตบิ ัญญัติของรูปแบบรัฐสภากับรูปแบบประธานาธิบดี ความแตกตางของรูปแบบ
การเมืองฝร่ังเศส เมอ่ื เทียบกับ 2 รูปแบบ กค็ ือ การพยายามนําเอาขอดีหรือจุดแข็งของท้ัง 2 ระบบ
มาผสมผสานกันเพ่ือสรา งเสถียรภาพทางการเมืองใหก บั ตาํ แหนงผูนําฝายบริหาร คือ ประธานาธิบดี
ใหอ ยูจนครบวาระ เหมือนกบั ผูนาํ ฝา ยบรหิ ารในระบบประธานาธบิ ดีของสหรัฐอเมริกา

รูปแบบการปกครอง 121

รูปแบบการปกครองแบบเผด็จการ

การปกครองรูปแบบเผด็จการ (Dictatorship) เปนการปกครองที่มีมายาวนานเกาแกกวา
ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย แตหลังสงคราโลกครั้งท่ี 2 เปนตนมา ประเทศเผด็จการ
หลายๆ ประเทศ ในโลกพยายามจะเปล่ียนแปลงไปใชรูปแบบการปกครองอ่ืน ทําใหมีประเทศใน
รปู แบบเผดจ็ การลดนอ ยลงเร่อื ยๆ และมกั จะถกู ตอตานหรือในบางกรณจี ะถูกควํา่ บาตรทางเศรษฐกิจ
สังคมและวฒั นธรรมจากประเทศประชาธปิ ไตย

ชาญชัย แสวงศักดิ์ (2560ข : 220-232) ไดอธิบายถึงรูปแบบการปกครองแบบเผด็จการไว
ดงั นี้

ในรปู แบบนี้สามารถแยกระบอบการปกครองแบบเผด็จการเปน 2 รูปแบบ คือ แบบอํานาจ
นิยม (Authoritarianism) และแบบเบ็ดเสร็จนิยม (Totalitarianism) แตรูปแบบการปกครองท้ัง
อํานาจนิยมและเบ็ดเสรจ็ นิยมตางก็มจี ุดรวมกัน คอื เปน ระบอบการปกครองโดยคนๆ เดียว หรือโดย
คนกลุมเล็กๆ ที่ไมตองรับผิดชอบกับประชาชน หรือคนท่ีสนับสนุนใหเขาไดอํานาจ การท่ีไมตอง
รับผิดชอบกับประชาชน หมายความวา กลุมคนเล็กๆ หรือคนๆ เดียวที่มีอํานาจเบ็ดเสร็จในการ
ปกครองน้สี ามารถทําอะไรก็ไดตามทีเ่ ขาคิดวาถูกตอง หรือทําใหเขาไดรับผลประโยชน ไมวาจะเปน
ผลประโยชนทางการเมือง เศรษฐกิจ หรือทางสังคม โดยสวนใหญการท่ีเขาไมตองรับผิดชอบตอ
ประชาชนนี้เอง ทําใหประชาชนทอี่ ยภู ายใตร ะบอบการปกครองแบบนี้ตองทุกขทรมานจากการกดขี่
ขมเหง การเลอื กปฏบิ ัติและการขูดรีด รูปแบบการปกครองแบบเผด็จการเปนรูปแบบการปกครอง
แรกเริ่มของมนุษย ซ่ึงกษัตริยมีอํานาจเด็ดขาดในการควบคุมทุกอยางในสังคม แตในสมัยโรมันกร
ปกครองแบบเผด็จการจะถกู นํามาใชชัว่ คราวเทา น้นั คอื ในชว งวิกฤตกิ ารณ เพื่อสรา งกฎระเบยี บ และ
รับประกันความมีเสถียรภาพของบานเมืองในชวงเหตุการณคับขัน เชน ภาวะสงคราม โรคระบาด
เหตุการณอันเนื่องมาจากภัยธรรมชาติ เมื่อสภาวการณกลับคืนสูสภาวะปกติ ผูนําตองคืนอํานาจ
เบ็ดเสร็จดังกลา วใหแกป ระชาชน

เผดจ็ การแบบอาํ นาจนยิ ม (Authoritarianism) มาจากคาํ วา อาํ นาจ หรอื Authority ซึ่งเปน
การสรางอํานาจท่เี ปน ทางการ เชน อาํ นาจของตาํ รวจในการจบั อาชญากร หรอื อํานาจของศาลในการ
พพิ ากษาคดี เปนตน การปกครองแบบอํานาจนิยมเปนระบบการปกครองแบบที่เนนการใชอํานาจ
และมักอางจารตี ประเพณี การปกครองแบบน้ีจึงปฏิเสธเสรภี าพสวนบุคคล และเปนอันตรายตอการ
ปกครองแบบประชาธิปไตย ผูปกครองหรอื ผใู ชอ ํานาจในลกั ษณะเผดจ็ การอํานาจนิยม จึงมกั จะอางวา
มันเปนสิ่งทีเ่ คยปฏิบัติกันมาจนเปนจารตี ไมมีเหตุผลทีจ่ ะตอ งเปลีย่ นแปลง ผนู อ ยยอมทําตามอํานาจ
ของผูมีอํานาจ และมนั จะเปนเชน นน้ั ตลอดไป หลักการของการปกครองแบบอํานาจนิยม มีดังน้ี คือ
(ณชั ชาภทั ร อุนตรงจิตร, 2548 : 119-120)

1. ปกครองโดยคนกลมุ นอย การปกครองรูปแบบเผดจ็ การแบบอาํ นาจนิยมนี้ การตดั สินใจ
ทุกอยา งทางการเมอื งมาจากกลุม ผูปกครองกลุมเดียวทจ่ี ะกระทําการเพือ่ ประโยชนส ว นตัวโดยไมตอง
รับผิดชอบตอ ประชาชน ผูปกครองไมยินยอมใหอํานาจของตัวเองถูกลดทอนหรือไมยินยอมใหกลุม

122 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

การเมืองอ่นื เขา มามีอาํ นาจทา ทายอํานาจของตัวเอง ทาํ ใหฝายคา นถูกจาํ กดั บทบาทซงึ่ สวนใหญจ ะไม
มีฝายคา นในรฐั สภาเลย

2. ไมตอ งการผูท ่ไี มเหน็ ดวย จากทีผ่ ูปกครองปกครองรัฐโดยเห็นแกประโยชนสวนตัวหรือ
พรรคพวกของตัวเอง ดังน้ัน จึงไมตองการสูญเสียอํานาจไป ฝายคานหรือผูไมเห็นดวยจะถูกกีดกัน
ออกจากบานเมือง โดยอางวาฝายหน่ึงทําผิดกฎหมาย รวมท้ังการจับกุมปดสถานที่ทําการ ปด
หนังสือพิมพ รายการโทรทัศนหรือนิตยสารใดๆ ที่ขัดขวางระบบ รวมทั้งส่ังหามการกระทําใดๆ ท่ี
อาจจะเปน การทาํ ลายระบบการเมอื ง

3. ใชกาํ ลงั เขาขมขู ระบบการเมอื งแบบเผด็จการ จะมีสัญลักษณท่ีบงบอกถึงพลังอํานาจ
ผานทางกองทพั และตาํ รวจลับ ซ่ึงถือไดวามีความสําคัญตอระบบเปนอันมาก ในการปกครองที่เปน
ระบบเผดจ็ การตางๆ ผนู าํ ของรัฐมกั จะเปน ผูนําทางทหาร และมกั ใชความรุนแรงเขาปราบปรามกลุม
คนทีไ่ มเหน็ ดว ย โดยมกั จะอางกับประชาชนของตนเองวากระทําไปเพ่ือเสถียรภาพและความมั่นคง
มากกวา เพื่อสรางเสรภี าพและกระบวนการแหงกฎหมาย เปนตน

4. ใชการโฆษณาชวนเชือ่ เพื่อใหประชาชนสนับสนนุ เครื่องมืออกี อยางทผ่ี นู ําแบบเผดจ็ การ
ใชเพ่ือเรียกรองการสนับสนุนจากประชาชน คือ ใชการโฆษณาชวนเชื่อ อยางตอเนื่อง เพ่ือสราง
ความชอบธรรมของตบั ระบบมากกวาท่จี ะดาํ เนนิ นโยบายเพ่อื ที่จะใหเกดิ ผลทางรูปธรรมตอประชาชน
ภายในรฐั นอกจากนใี้ นหลายๆ รัฐยังดาํ เนนิ นโยบายพฒั นาอตุ สาหกรรม เพื่อใหกลุมทนุ นยิ มในสังคม
สนับสนนุ การปกครอง นอกจากนี้ การพัฒนาเปนอุตสาหกรรมยังทําใหรัฐมีรายไดจํานวนหน่ึงเพียง
พอทจี่ ะนาํ ไปอุดหนนุ การใชกาํ ลงั ของรัฐอีกดวย

5. สทิ ธเิ สรีภาพของประชาชนถกู ลดิ รอน ระบบนผ้ี ูนาํ ของรฐั เช่ือวาประชาชนไมจําเปนตอ ง
มีสว นรวมทางการเมือง เพราะจะทําใหไมมีความสามัคคีและยังทําใหกระทบตอระเบียบและความ
สงบเรียบรอยของรัฐ ประชาชนอาจมีเสรีภาพในทางการเมืองอยูบางแตก็อยูในขอบเขตจํากัด
ประชาชนจะไมม ีเสรีภาพในทางการเมืองที่จะเลอื กพรรคการเมอื งทม่ี อี ดุ มการณท างการเมืองท่ีตรงกบั
ตัวเอง

เผด็จการแบบเบ็ดเสร็จนิยม (Totalitarianism) เผด็จการแบบเบ็ดเสร็จนิยมกับเผด็จการ
อํานาจนยิ ม มคี วามเหมือนกนั ตรงทีไ่ มย อมรบั ความเทา เทยี มกนั ทางการเมืองหรอื การปกครองโดยคน
สวนใหญ ซึ่งลักษณะท่ัวไปท่ีรัฐแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยมทั้งหลายมีรวมกันและเขมขนมากกวา
อาํ นาจนิยมในประเด็นตา งๆ ดงั น้ี (บฆู อรี ยีหมะ, 2552 : 54-56)

1. ควบคุมอุดมการณทางการเมือง การปกครองในรูปแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยม
ผปู กครองจะควบคุมประชาชนทกุ ดานของชวี ติ ไมเวน แมแตดานความคดิ หรอื อดุ มการณทางการเมอื ง
ผนู าํ จะสรา งรูปแบบอดุ มการณแ บบเบด็ เสรจ็ นยิ มบงั คบั ใหประชาชนจะตองยึดมั่น ซ่ึงเปรียบเสมือน
อุดมการณข องรัฐ ประชาชนทําไดเ พยี งเลือกระหวา งเชื่อฟงหรืออยูตรงขามรัฐ อุดมการณของรัฐมัก
ทาํ ใหประชาชนเชื่อวา สังคมมนษุ ยท ส่ี มบูรณรอยใู นอนาคตขา งหนา (Utopia) ดงั น้ัน ประชาชนจงึ ตอ ง
ใหความสนใจและอุทศิ ตนใหกบั อุดมการณข องรฐั

รปู แบบการปกครอง 123

2. มีพรรคการเมืองเพยี งพรรคเดียว เผด็จการเบ็ดเสร็จนิยมมักจะต้ังพรรคการเมืองใหญ
เพยี งพรรคเดยี วของตวั เอง ซ่งึ มีอาํ นาจเพียงกลมุ เดยี วในรัฐ เชน ในสหภาพโซเวียต และประเทศจีน
เปนตน ซึ่งมีพรรคคอมมิวนิสตเพียงพรรคเดียวที่เปนพรรคการเมืองหลักและมีอํานาจมาก พรรค
การเมอื งนี้มกั จะมีอํานาจมากกวา หรือเทา กบั รฐั บาล

3. มีการใชความรุนแรงและการควบคมุ อยา งเบ็ดเสร็จ มกี ารใชค วามรุนแรงของตํารวจลับ
อยา งกวางขวางในรัฐเผดจ็ การเบ็ดเสรจ็ นิยม ทัง้ เพือ่ บงั คับและปอ งกนั กิจกรมท้ังปวงของฝายตรงขาม
ในอนั ทจี่ ะทา ทายอาํ นาจของรฐั บาล นอกจากนย้ี งั ควบคุมสอ่ื มวลชนโดยทุกชองทางการส่ือสารจะอยู
ภายใตการควบคุมของรัฐบาลท้ังหมด โดยท่ีประชาชนไมมีทางเขามาใชระบบสื่อสารมวลชน
นอกจากน้ี จะเปนผูรับฟงการโฆษณาชวนเชื่อจากรัฐบาลเทานั้น นอกจากน่ียังมีการควบคุมการใช
อาวุธสงครามและควบคมุ การกระจายรายไดท างเศรษฐกจิ อยา งเบ็ดเสร็จและครอบคลุมย่ิงกวาเผด็จ
การแบบอํานาจนิยม

4. มกี ารควบคมุ ถึงระบบความคดิ เผดจ็ การแบบอาํ นาจนิยมมักจะใชวิธีการควบคุมที่ออน
กวาเผด็จการแบบเบ็ดเสรจ็ นิยม โดยผูน ําในระบบอํานาจนิยมจะมีกฎหมายและเชอื่ ฟง ในกฎหมายใน
ระดับหน่ึง ตราบเทาที่ไมมีใครเขามาทาทายตอระบบการเมือง ในขณะท่ีเบ็ดเสร็จนิยมจะเขามา
ควบคมุ ประชาชนในระดบั ทม่ี ากกวา และมุงไปสูการเปลย่ี นแปลงความรสู ึกนึกคิดและบคุ ลิกภาพของ
ประชาชน ดังเชนในสมัย สตาลิน ไดประกาศสิทธิ Soviet Man ซึ่งเปนอุดมการณสูงสุดท่ียึดม่ันใน
ลัทธิคอมมิวนิสต ซึ่งเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จนิยมน้ีจะไมควบคุมแคการกระทําเทานั้น แตรวมไปถึง
ระบบการผลิต (Hegemony) รวมทั้งพยายามปลูกฝงอุดมการณผานระบบการศึกษา เศรษฐกิจ
วฒั นธรรม และแมแตว ทิ ยาศาสตรด วย

5. มกี ารใชเ ทคโนโลยีเพอ่ื ควบคมุ ไมวาอาํ นาจนิยมหรอื เบ็ดเสร็จนิยม ตางมีจุดมุงหมายของ
รัฐเปนอยา งเดียวกัน กค็ ือ การควบคุมรัฐ (Autonomy of State) และมุงสรางระบบการเมืองใหมให
ความสนบั สนุนแกรัฐโดยปราศจากคําถาม อยางไรก็ตามระบบเผด็จการมักจะเปนระบบที่ไมยั่งยืน
เพราะการควบคุมประชาชนโดยใชกําลังทหารและตํารวจลับ เพื่อสรางความเปนเนื้อเดียวกันของ
ประชาชนน้นั เปน ส่ิงที่เกิดขนึ้ ไดยากเพราะประชาชนท่ีอาศยั อยูในรฐั นน้ั ๆ มคี วามแตกตางกันในเร่ือง
ของเช้อื ชาติ ศาสนา อาชีพ เปนตน จนยากจะรวมตัวกนั เปน หนงึ่ เดียว ประเทศทป่ี กครองดวยระบอบ
เผดจ็ การจึงมักประสบปญหาความขัดแยง ทางเชือ้ ชาติ กรณตี ัวอยางของการปกครองในระบอบเผด็จ
การเบ็ดเสร็จนยิ ม เชน รฐั บาลคอมมิวนิสตข องอดตี สหภาพโซเวียต รัฐบาลนาซีของเยอรมัน รัฐบาล
ฟาสซิสตข องอติ าลี เปนตน

กลา วโดยสรปุ ไดว า จากที่กลา วมาขา งตน รูปแบบการปกครองในระบบเผด็จการอํานาจนิยม
มคี วามแตกตา งจากระบอบเผด็จการเบ็ดเสรจ็ นิยม ตรงท่ีระดับความเขมขนที่รัฐบาลหรือผูมีอํานาจ
กระทําหรอื บังคับประชาชน ระบอบเผดจ็ การอาํ นาจนิยมมเี ปา หมายเพียงใหประชาชนเช่ือฟง ไมทา
ทายหรือประทว งในสิ่งทร่ี ัฐดาํ เนนิ การ ไมไดห วังปลกู ฝงอุดมการณท างการเมอื ง หรือมุงเปลี่ยนแปลง
ความคิดทางการเมืองจากเดิมที่เปนอยูใหยอมรับในอุดมการณทางการเมืองชุดใหมที่รัฐตองการ

124 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

ขณะเดยี วกนั ประชาชนกม็ ีสทิ ธิเสรภี าพอยูบ างในบางระดับ ตราบใดท่ีไมไดใชสิทธิเสรีภาพท่ีมีอยูทา
ทายอาํ นาจรฐั หรอื ผูปกครอง ระบอบเผดจ็ การอํานาจนิยมจึงยินยอมใหเสรีภาพในการนับถือศาสนา
หรือการรวมกลุม เปนกลมุ ผลประโยชนต างๆ ไดบา ง

สรปุ

รูปแบบการปกครองเปน สงิ่ ทไ่ี ดก าํ หนดไวในรัฐธรรมนูญ วาประเทศมกี ารปกครองในรปู แบบ
ใด ซึ่งถาจําแนกรูปแบบตามสิทธิแลแสรีภาพของประชาชน สามารถแบงไดเปน 2 รูปแบบ คือ
ประชาธปิ ไตยและเผด็จการ

รูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีลักษณะสําคัญ คือ การมีสวนรวม ความเปนพหุ
นยิ ม การพฒั นานิยม การปกปอ งคมุ ครองและการดาํ เนินงานเพอ่ื ยกระดับมาตรฐานการดํารงชีพของ
คนในรัฐ ในการนํารูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยมาใช โดยสวนใหญมักมีลักษณะเปน
ประชาธปิ ไตยแบบตัวแทน ทมี่ ีผูแทนทําหนาที่ใชอาํ นาจแทนประชาชน อยา งไรก็ตาม ในระยะหลังได
มีการพฒั นาการใชอํานาจของประชาชนมากขนึ้ ทําใหรูปแบบประชาธิปไตยแบบมสี ว นรวมเปนท่ีนิยม
มากขึน้ ในรัฐธรรมนญู ของไทยก็มพี ัฒนาการใชอํานาจของประชาชนในลกั ษณะดงั กลาว กลาวคือ ใน
รฐั ธรรมนูญฉบับหลังๆ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ฉบับ พ.ศ. 2550
และ ฉบบั พ.ศ. 2560 ไดมบี ทบญั ญัติการมสี ว นรวมในการใชอาํ นาจการปกครองโดยตรงมากข้ึนกวา
รัฐธรรมนูญฉบับกอ นๆ มาก กลาวเฉพาะการใชอํานาจทางการบรหิ าร

ในประเทศท่ีมีรปู แบบการปกครองแบบประชาธิปไตยจะมีรูปแบบรัฐบาลในการปกครองที่
ตางกนั ซง่ึ ขึ้นอยูก ับรูปแบบความสัมพันธระหวางฝายบริหารและฝายนิติบัญญัติวาอยูในลักษณะใด
โดยที่รปู แบบเหลานจ้ี ะสงผลตอพฤตกิ รรมและการปฏิบัติทางการเมืองของประชาชน

สาํ หรบั รปู แบบการปกครองที่มีลักษณะตรงขามกับรูปแบบประชาธิปไตย คือ รูปแบบการ
ปกครองแบบเผดจ็ การ ซึ่งถอื เปนรปู แบบการปกครองท่ีมกี ารใชก ันมากอนรูปแบบประชาธปิ ไตย และ
คอ ยๆถกู แทนทด่ี วยรูปแบบประชาธิปไตย และเปน ทีน่ ิยมนอ ยลงในปจจบุ นั

รูปแบบการปกครอง 125

แบบฝกหดั ทายบท

จงตอบคําถามตอ ไปนี้

1. รปู แบบการปกครองสามารถจําแนกออกไดเ ปน ก่ปี ระเภท และรปู แบบการปกครองแบบ
ทรราชยมลี ักษณทสี่ าํ คัญอยา งไร

2. องคป ระกอบของระบอบประชาธปิ ไตย มอี ะไรบาง
3. รปู แบบประชาธปิ ไตยแบบตวั แทนมพี ัฒนาการมาอยา งไร มลี กั ษณะอยางไร
4. รปู แบบประชาธิปไตยแบบโดยตรงกับรปู แบบประชาธิปไตยแบบมสี วนรวม มคี วาม

แตกตางกันอยางไร
5. ลกั ษณะสาํ คญั ของรปู แบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา เปน ยางไร
6. ลกั ษณะสําคญั ของรปู แบบการปกครองระบอบประชาธปิ ไตยในระบบประธานาธิบดี

เปน อยางไร
7. จงอธิบายความแตกตา งระหวางรปู แบบการปกครองระบอบประชาธปิ ไตยในระบบ

รฐั สภากบั ระบบประธานาธิบดี
8. จงอธิบายถงึ รปู แบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบผสมกงึ่ ประธานาธิบดกี ง่ึ

รัฐสภา เปนอยางไร
9. จงอธิบายความแตกตางระหวา งรปู แบบเผดจ็ การแบบอาํ นาจนิยมและแบบเบด็ เสรจ็ นิยม



บทที่ 6

ประวัติรฐั ธรรมนญู ไทย

นับตง้ั แตมกี ารเปล่ียนแปลงการปกครองในประเทศไทจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย
เปน การปกครองในระบอบประชาธิปไตยท่ีมพี ระมหากษัตริยทรงเปนประมุข เม่ือวันที่ 24 มิถุนายน
พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไดมกี ารประกาศใชร ัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสดุ ในการปกครองประเทศมา
หลายฉบับ แตละฉบับที่ประกาศใชม ลี ักษณะทนี่ าสนใจแตกตางกัน โดยภาพรวมของการประกาศใช
รัฐธรรมนญู แตล ะฉบับจะมีความสัมพันธก ับลักษณะของความเปนไปในทางการเมืองในขณะน้ัน จน
สามารถกลา วไดวาเมอื่ ศึกษาถึงเนอ้ื หาสาระของรฐั ธรรมนญู ก็สามารถไดรับการเรียนรูในพัฒนาการ
ของการเมืองไทยดวย ดังนั้น การศึกษาถึงประวัติของรัฐธรรมนูญไทยจึงมีความจําเปนและมี
ความสําคัญอยา งมาก การเขา ใจถึงพฒั นาการของรัฐธรรมนูญ ทําใหสามารถนํามาเปนขอมูลในการ
ออกแบบรฐั ธรรมนูญท่ีเหมาะสมกบั สังคมไทยในทสี่ ุด

สาํ หรบั เนื้อหาการเรียนรูในบทนี้ จะกลา วถงึ พัฒนาการของแนวคดิ การนํารฐั ธรรมนูญมาใช
ในประเทศไทย ซึ่งเกิดมาพรอมกับการท่ีสังคมไทยไดรับแนวคิดการปฏิรูปการปกครองในระบอบ
ประชาธปิ ไตยจากประเทศยโุ รปทเี่ ขามาตดิ ตอสัมพันธก ัน นอกจากนี้จะกลาวถึงเนื้อหาสาระที่สําคัญ
ของรัฐธรรมนญู ไทยในแตล ะฉบับ พรอมทงั้ สรุปใหเห็นถึงลกั ษณะในแงมุมตางๆ ของรัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจกั รไทย ตงั้ แตฉบบั ท่ี 1 ถงึ ฉบับที่ 19 มรี ายละเอยี ดดังน้ี

กาํ เนดิ รฐั ธรรมนูญไทย

ประวัติรัฐธรรมนูญของประเทศไทยอาจแบงออกเปน 2 ยุค น่ันคือ ยุคกอนและหลังการ
เปล่ียนแปลงการปกครองในป พ.ศ. 2475 สําหรับยุคกอนเปลี่ยนแปลงการปกครองมีนักวิชาการ
หลายทานกลาววา หลกั ศลิ าจารึกของพอ ขนุ รามคาํ แหงมหาราช ถือเปน รฐั ธรรมนูญฉบบั แรกของไทย

วิชัย สังขประไพ (2543 : 49-52) จักษ พันธชูเพชร (2557 : 82) และ นรนิติ เศรษฐบุตร
(2558 : 12-30) ไดก ลา วถึงกาํ เนิดรัฐธรรมนูญไทยไว สรุปไดด งั น้ี

การปกครองของไทยในอดตี เปน ระบอบสมบูรณาญาสิทธริ าชย มพี ระมหากษัตรยิ เปน ประมขุ
มอี าํ นาจสงู สดุ แตเพียงผเู ดียว พระมหากษตั รยิ ทรงไวซึ่งพระราชอํานาจเด็ดขาดเหนือราษฎรทั้งปวง
แตพ ระมหากษัตรยิ ข องไทยทผ่ี า นมาตา งทรงไวซ ึ่งทศพธิ ราชธรรมในการปกครอง นับจากกรุงสุโขทัย
(พ.ศ. 1781-1891) ท่ีถือไดวาเปนราชธานีแหงแรกของไ ทยมีการปกครองในระบอบ
สมบูรณาญาสิทธริ าชย แตเ ปนลักษณะของ “พอ ปกครองลูก” อํานาจในการปกครองท้ังมวลจึงอยูที่
พระมหากษัตริย ทงั้ ในเรื่องของการปกครอง การกําหนดกฎเกณฑของสงั คม รวมทง้ั การตดั สนิ ปญหา
ตางสามารถกระทําไดด วยพระองคเ อง

128 กฎหมายรฐั ธรรมนญู และสถาบันการเมือง

สมยั กรุงศรีอยุธยา (พ.ศ. 1893-2310) สภาพของสังคมเปลี่ยนแปลงไปมีความซับซอนมาก
ขน้ึ มปี ระชากรมากข้นึ อกี ทงั้ ไดร บั อิทธิพลตาง ๆ จากอินเดียและเพื่อนบานอื่น ๆ พระมหากษัตริย
กลายเปน สมมตเิ ทพ คือ เปนเทพเจามาจุติเพื่อปกครองประชาชนตามความเช่ือทางศาสนาที่ไดรับ
อทิ ธิพลมาจากอินเดีย พระราชกรณียกิจ ของพระมหากษัตริยมีขุนนางและขาราชบริพารทําหนาท่ี
แทนองคพระมหากษัตริย ทั้งน้ีการปกครองเปนไปตามพระราชประสงคของพระมหากษัตริยเปน
สาํ คญั

สมยั กรงุ ธนบรุ แี ละสมัยกรุงรตั นโกสินทรต อนตน ตัง้ แต พ.ศ. 2310 เปน ตนมาถึงสมัยรัชกาล
ที่ 3 ตอรฐั กาลที่ 4 การปกครองไมแตกตางไปจากสมัยกรุงศรีอยุธยามากนัก อํานาจสูงสุดยังอยูกับ
พระมหากษัตรยิ  สวนในการปกครองหัวเมอื งตาง ๆ ขุนนางทาํ หนาทีแ่ ทนพระมหากษัตริย แตอํานาจ
สงู สุดยงั คงเปน ของพระมหากษัตริยท่ีจะกาํ หนดแนวทางในการปกครอง

จนกระท้งั ในสมัยรัชกาลท่ี 4 ประเทศไทยมกี ารติดตอ กับชาวตา งประเทศมากข้ึน โดยเฉพาะ
ชาวยโุ รป ทาํ ใหป ระเทศไทยตองปรับปรงุ กฎหมายและการปกครองใหเ ปน ท่ยี อมรบั ของนานาประเทศ
ตอมาในสมัยรัชกาลท่ี 5 พระองคทานทรงปรีชาสามารถ ทรงโปรดเกลาฯ สงพระราชโอรสและ
นักเรียนไทยไปศกึ ษายงั ตางประเทศเพอื่ นาํ วิชาความรูมาพัฒนาประเทศในดานตา ง ๆ รวมท้งั พระองค
เองไดเ สด็จยุโรปถึงสองครง้ั ไดนําเอาหลกั การตา ง ๆ ของประเทศตะวันตกมาปรับปรุงระบบราชการ
ของไทย แตอยางไรกต็ ามก็ยังถอื ไดว าประเทศไทยยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสทิ ธริ าชย

ตอ มาในสมัยรชั กาลที่ 6 และรัชกาลท่ี 7 มีนกั เรียนไทยไปศึกษายังประเทศอังกฤษ ฝร่ังเศส
เยอรมัน มากข้ึนในหลายดานทั้งการทหาร กฎหมาย วิศวกรรมศาสตร ฯลฯ ไดพบเห็นระบบการ
ปกครองความเจริญดานการเมือง การศึกษาและวัฒนธรรมแตกตางจากประเทศไทยมาก ขณะน้ัน
ประเทศตา ง ๆ ในยุโรปไดเปลีย่ นแปลงการปกครองจากระบอบสมบรู ณาญาสทิ ธิราชยม าเปนระบอบ
ประชาธิปไตยเปน เวลาหน่งึ รอ ยปเ ศษแลว

นักเรยี นไทยท่ีศึกษาอยูในประเทศยุโรปในชวงสมัยรัชกาลที่ 6 และ 7 น้ัน ไดต้ังเปนสมาคม
นักเรียนไทยและไดพบปะสังสรรคกันในเวลาหยุดภาคเรียน และไดปรึกษากันถึงเร่ืองของการ
เปล่ียนแปลงการปกครองบางแลววาการปกครองของไทยยังเปนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย
อาํ นาจการปกครองพระมหากษตั รยิ ม อี ํานาจตดั สนิ พระทัยอยูพระองคเดียว ทาํ ใหการพัฒนาประเทศ
เปน ไปไดลาชาไมท ันอาณาประเทศ

กลาวโดยสรุป อิทธิพลของแนวคิดทางการเมอื งแบบตะวันตกในสว นทเี่ ปนรากเหงา ทาํ ใหเกิด
การเปลย่ี นแปลงการปกครองเปนระบบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุขอยูภายใต
รฐั ธรรมนูญ ไดเรม่ิ กอตัวขึ้นมาตัง้ แตใ นรัชสมยั ของพระบาทสมเดจ็ พระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และได
เพิ่มกระแสเรื่อยมาจนกระท่ังในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว จึงเกิดการ
เปลย่ี นแปลงการปกครองในป .พ.ศ. 2475

ประวตั ิรัฐธรรมนญู ไทย 129

พฒั นาการแนวคดิ รัฐธรรมนญู ไทย

แนวคิดการนํารฐั ธรรมนูญมาใชเปน หลักในการปกครอง เกิดขึน้ อยา งเปน รปู ธรรมครัง้ แรกใน
สหรฐั อเมรกิ าทสี่ ามารถตอสูเรยี กรอ งเอกราชจากอังกฤษไดป ค.ศ. 1776 การสถาปนารฐั ธรรมนูญมา
ใชเ กดิ ข้นึ เพ่อื ตอบสนองกับแนวคิดประชาธิปไตย ฉะนนั้ รฐั ธรรมนญู ของสหรฐั อเมริกาท่เี กดิ ขึ้นจึงเปน
รัฐธรรมนูญทีเ่ ปนประชาธปิ ไตย ตอ มาแนวคดิ เหลานี้ไดขยายตัวไปยังทวปี ยุโรป โดยเฉพาะในฝรั่งเศส
ไดมีการโคนลมการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย เปลี่ยนมาเปนการปกครองแบบ
ประชาธิปไตย เม่ือ ค.ศ. 1789 และไดทําการสถาปนารัฐธรรมนูญใชเปนหลักการในการปกครอง
หลังจากนั้นแนวคิดเหลาน้ีไดแพรขยายไปยังประเทศตางๆ ประเทศไทยก็ไดรับแนวคิดเร่ือง
ประชาธปิ ไตยและการปกครองโดยรัฐธรรมนญู จากการตดิ ตอกับประเทศทางตะวันตกเหลาน้ี โดยสรปุ
ดังนี้

ณัฐกร วทิ ติ านนท (2557 : 213-217) และ นรนิติ เศรษฐบุตร (2558 : 31-43) กลาวไว สรุป
ไดดังน้ี

ในชวงตอนตนของกรุงรัตนโกสินทร ประเทศไทยมีพระราชไมตรีทางการคากับประเทศ
องั กฤษเม่อื พ.ศ. 2367 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระน่ังเกลาเจาอยูหัว รวมทั้งมีตางชาติอีกหลาย
ประเทศไดเ ขามาในประเทศไทยรูปแบบตางๆ เชน การคา การเผยแพรศ าสนา เปนตน ทําใหคนไทย
ในสมยั น้นั ไดเรยี นรูวิทยาการตางๆ เชน ความรทู างภาษา ทางวทิ ยาศาสตร เปน ตน กลุมชนชัน้ สงู ไทย
โดยเฉพาะพระบรมวงศานวุ งศแ ละขา ราชการ จะเปนกลมุ แรกๆ ที่มโี อกาสไดรับความรูความคิดจาก
ประเทศทางตะวันตก ดังทเ่ี หน็ ไดจ ากพระภิกษุเจา ฟา มงกฎุ ซ่งึ ตอ มาไดขน้ึ ครองราชยเปนรัชกาลที่ 4
พระองคไดแลกเปล่ียนความรูทั้งทางภาษาและวิทยาศาสตรจากชาวตางชาติ และพระองคทรงนํา
ความรเู หลานั้นมาประยกุ ตใชในลักษณะตางๆ ใหป รากฏแมหลงั จากครองราชยแลว

การรับความรูจากทางตะวันตก โดยเฉพาะแนวคิดเร่ืองเกี่ยวกับประชาธิปไตยและ
รัฐธรรมนูญพัฒนาข้ึนในสังคมไทยตามลําดับ และแพรขยายไปยังกลุมชนทุกช้ันในสังคมไทย จน
นําไปสูการเปลี่ยนแปลงการปกครองในท่ีสุด เพ่ือใหเห็นถึงพัฒนาการดังกลาว จึงสามารถจําแนก
พัฒนาของแนวคิดรัฐธรรมนูญไทยไดต ง้ั แตในชว งรชั กาลท่ี 5 จนถงึ การเปล่ยี นแปลงการปกครอง เม่ือ
พ.ศ. 2475 ไดด ังน้ี

พฒั นาการเกี่ยวกบั รฐั ธรรมนญู ไทยสมัยรัชกาลที่ 5 กลาวคือ เม่ือรัชกาลที่ 4 ข้ึนครองราชย
เมอ่ื พ.ศ. 2394 พระองคทรงเปดรบั แนวคิดใหมๆ ของประเทศทางตะวันตก และไดทรงดําเนินการ
ปรับปรุงบา นเมอื งใหม ีความเจริญกาวหนาตามแบบอารยประเทศ รวมทั้งไดเปด รบั การทาํ สนธสิ ญั ญา
ตา งๆ เชน สนธิสัญญาบาวริง ทรงมีการเตรียมความพรอมใหกับขาราชสํานักโดยเฉพาะในหมูพระ
ราชวงศใหมีความคิดเทา ทันกับประเทศตะวนั ตก เชน ทรงจา งครูชาวตางชาติมาสอนภาษาอังกฤษใน
ราชสํานัก เปนตน การเปดรับแนวคิดของประเทศตะวันตกของพระองค ทําใหสังคมไทยไดรับรู
แนวคดิ เกยี่ วกบั รูปแบบการปกครองประชาธปิ ไตยและรฐั ธรรมนญู ในหนังสอื จดหมายเหตุ (Bangkok
Recorder) ของหมอบรดั เลย (บัณฑติ จนั ทรโ รจกจิ , 2558 : 40) ไดมีขอ เขียนเกยี่ วกบั กษตั รยิ เ มอื งอยู

130 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

ในทิศเทศที่ไดอธิบายถึง การเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา และไดมีการอธิบายถึงใช
รัฐธรรมนูญ ซึ่งในสมัยนั้นเรียก คอนสติติวชั่น ของสหรัฐอเมริกา วาเปนสิ่งที่ใชเปนหลักในการใช
อาํ นาจปกครองโดยมปี ระธานาธิบดีเปน หัวหนาในการบริหารประเทศ

เมือ่ รัชกาลที่ 5 ไดข ึน้ ครองราชย ทรงมพี ระราชประสงคอยางแนวแนท่ีจะปรับปรุงประเทศ
ไทยใหม ีความเจริญทัดเทียมกับประเทศตะวนั ตก ไดส ง พระราชโอรสไปศึกษาในประเทศตะวันตกใน
หลากหลายสาขา เพอ่ื เปน การเตรยี มคนทจ่ี ะมาเปน กําลังในการพัฒนาประเทศ กลุมของขาราชการ
และเชื้อพระวงศเหลาน้ีไดรับอิทธิพลของแนวทางในการพัฒนาและการปกครองประเทศจากทาง
ตะวนั ตก จนกระทง่ั กอ ใหเกิดเหตุการณกรณี ร.ศ. 103 (พ.ศ. 2427) ซ่ึงถือเปนจุดเร่ิมตนของกระแส
เรียกรองใหป ระเทศเปลีย่ นแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย (Absolute
Monarchy) เปนระบอบกษตั รยิ ภ ายใตรฐั ธรรมนูญ (Constitutional Monarchy)

เหตกุ ารณกรณี ร.ศ. 103 เปนเหตุการณที่เจานายและขา ราชการจํานวนหนงึ่ ไดรวมกันลงชื่อ
ในเอกสารกราบบงั คมทลู ความเหน็ จัดการเปลยี่ นแปลงการปกครองราชการแผน ดิน โดยมสี าระสาํ คัญ
ดังนี้ คือ (อภิชาติ แสงอัมพร, 2559 : 208-209)

1. ใหเ ปลีย่ นแปลงการปกครองจากแอบโสลดู โมนากี (Absolute Monarchy) ใหเปนการ
ปกครองที่เรียกวา คอนติติวชั่นแนลโมนากี (Constitutional Monarchy) ซ่ึงพระบาทสมเด็จพระ
เจาอยหู ัวทรงเปน ประธานของบานเมอื ง มขี า ราชการรบั สนองพระบรมราชโองการ เหมอื นสมเดจ็ พระ
เจา แผน ดินทกุ พระองคในยุโรป ท่ีมติ องทรงราชการท่ัวไปทกุ อยาง

2. การทํานบุ าํ รงุ แผน ดินตอ งมีพวกคาบเิ นต รบั ผดิ ชอบและตองมีพระราชประเพณีจัดสืบ
สันตติวงศใหเปนที่รูทั่วกัน เมื่อถึงคราวเปลี่ยนแผนดินจะไดไมยุงยาก และปองกั้นไมใหผูใดคิดหา
อาํ นาจเพ่ือตวั เองดว ย

3. ตองหาทางปอ งกันคอรัปชน่ั ใหขา ราชการมีเงนิ เดอื นพอใชต ามฐานานรุ ูป
4. ตอ งใหป ระชาชนมีความสุขเสมอกัน มกี ฎหมายใหความยุติธรรมแกป ระชาชนท่วั ไป
5. ใหเ ปล่ียนแปลงแกไขขนบธรรมเนียม และกฎหมายท่ีใชไมไดที่กีดขวางความเจริญของ
บานเมอื ง
6. ใหมีเสรีภาพในทางความคิดเห็น และใหแสดงออกไดในที่ประชุมหรือในหนังสือพิมพ
การพูดไมจริงจะตองมีโทษตามกฎหมาย
นอกจากน้ียังมีขอเสนอของเทียนวรรณ หรือ ต.ว.ส.วัณณาโภ นักคิดและบรรณาธิการ
หนังสือพิมพในสมัยน้ันไดเสนอแนวคิดผานขอเขียนของเขาที่มีความกาวหนากวาขอเสนอของ
เหตุการณ ร.ศ. 103 กลา วคือ ไดมกี ารเรยี กรอ งใหมีการแตง ตงั้ รัฐสภาทีม่ าจากราษฎร แต รชั กาลที่ 5
ก็ทรงเห็นวา ประเทศไทยในขณะนัน้ ยังไมพ รอ มท่ีจะมรี ัฐธรรมนูญและรฐั สภา แตพระองคก็นําแนวคิด
เหลา นมี้ าดําเนนิ นโยบายในการปรับปรุงการบริหารราชการแผนดิน โดยไดทรงจัดตั้งสภาที่ปรึกษา
ราชการแผนดนิ และสภาที่ปรึกษาในพระองคข ึ้นมาชว ยในการบรหิ ารราชการแผนดิน อยางไรก็ตาม

ประวัติรัฐธรรมนูญไทย 131

พระองคทรงยอมรับวาในอนาคตการปกครองของประเทศจะตองเปล่ียนไปในทิศทางที่ตองจัดต้ัง
รฐั ธรรมนูญและรัฐสภา

พฒั นาการเก่ียวกับรัฐธรรมนูญในสมัยรัชกาลท่ี 6 กลาวคือ เมื่อพระบาทสมเด็จพระมงกุฎ
เกลา เจา อยหู วั ขน้ึ ครองราชย ไดมีคณะนายทหารและพลเรือนรวมตัวกัน เรียกวา คณะ ร.ศ. 130 ได
วางแผนทจ่ี ะปฏิวตั เิ ปลีย่ นแปลงการปกครองเปน ระบอบประชาธปิ ไตยที่กษตั ริยอ ยูภายใตรัฐธรรมนูญ
ดังเชน ท่มี กี ารเปลี่ยนแปลงการปกครองในประเทศญี่ปุน โดยเชื่อวาแนวทางดังกลาวจะชวยในการ
พัฒนาประเทศใหเจริญกา วหนา ได แตคณะกอการนี้ไดถ กู จบั กุมเสยี กอ น ในแนวทางของคณะกอการ
น้ันรัชกาลท่ี 6 ทรงไมเห็นดวยและไดทรงพระบรมราชาธิบายในประเด็นสําคัญ กลาวคือ ในขอดี
ระบอบกษตั ริยภ ายใตรัฐธรรมนญู สง ผลใหอ าํ นาจการปกครองไมไดต กอยกู ับคนๆ เดยี ว ดงั เชนระบอบ
สมบรู ณาญาสิทธิราชย ดังน้ัน ในทางทฤษฎีระบอบกษัตริยภายใตรัฐธรรมนูญจึงมีขอไดเปรียบในแง
การตดั ความแนน อนเรอื่ งคณุ สมบัตขิ องพระมหากษตั รยิ ในการปกครองระบอบสมบูรณาญาสทิ ธริ าชย
และพระองคไดทรงมีพระบรมราชาธิบายขอเสียของระบอบกษัตริยภายใตรัฐธรรมนูญไวดังน้ี คือ
(อภิชาติ แสงอมั พร, 2559 : 209-210)

ประการแรก หากประชาชนยังไมพ รอมโดยไมมีความรูพอเพียงตอการปกครองตนเองได ก็
อาจสรา งมตมิ หาชนในทางท่ผี ดิ เปนผลรายตอชาตไิ ด

ประการทส่ี อง ถาประชาชนไมรจู ักและไมเ ขา ใจการเลือกตั้งจึงไมอาจเลือกคนดีเขาสภา แต
จะเลอื กเพราะมีคนมาชกั จูงและตดิ สินบน จงึ ทําใหประชาธิปไตยกลายเปน คณาธปิ ไตย

ประการที่สาม การปกครองระบอบประชาธิปไตยตองอาศัยนักการเมืองอาชีพผลัดเปล่ียน
หมนุ เวยี นเขา มาบริหารประเทศ หากมกี ารเปล่ยี นรัฐบาลบอยครง้ั กจ็ ะทําใหก ารปกครองบอบชํ้า ทํา
ใหก ารดําเนินนโยบายไมต อเนื่องกนั การงานลาชา

ประการที่สี่ พรรคการเมอื งผลดั กนั เปน รฐั บาลทําใหอํานาจมิไดอยูในมือประชาชนที่แทจริง
เพราะพรรคการเมืองใดที่มีทุนมากก็อาจจะลอใจประชาชนไดตางๆ นานา ใหเลือกพรรคของตน
ฉะน้ัน อํานาจจงึ เปน ของคนกลมุ นอย โดยเฉพาะอยา งย่ิงคนที่บริจาคเงนิ ใหแกพรรคมากที่สุด ก็มกั จะ
มอี ํานาจมากทีส่ ดุ การลงมตใิ ดๆ ในสภาก็เปนไปตามความประสงคของบุคคลเหลาน้ี ราษฎรจึงไมได
รับผลประโยชนอะไร

ประการท่ีหา การมีรัฐสภาไมสามารถแกไขปญหาการฉอราษฎรบังหลวงใหหมดไป เพราะ
ตราบใดผมู อี าํ นาจยังมีทางเลอื กใหบ าํ เหน็จแกใครไดตามชอบใจ ตราบนั้นก็ยังคงมีผูคนสอพลอและ
คนหัวประจบ จะผิดกนั ก็แตช ่ือท่ีเรยี กผูมอี ํานาจเทาน้นั จะเห็นไดวาพระบรมราชาธิบายของพระองค
ไดสะทอ นใหเ หน็ ถงึ ประเดน็ ในเรอื่ งความพรอ มของประชาชนในการปกครองตนเองและการเลือกตั้ง
ซึง่ จะสง ผลใหเ กดิ ปญหากลายเปน การปกครองโดยคนจํานวนนอยท่ีเปน คณาธิปไตย

เม่ือรัชกาลที่ 7 ทรงข้ึนครองราชยใหมๆ ไดมีราษฎรถวายฎีกาขอใหพระองคพระราชทาน
รัฐธรรมนญู และหนังสือพมิ พหลายฉบับไดเสนอบทความเกีย่ วกับปญหาบานเมือง ซึ่งสิ่งเหลานี้ทําให

132 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

รัชกาลท่ี 7 ทรงเริม่ มพี ระราชดําริท่ีจะแสวงหาแนวทางการปกครองที่เหมาะสมกับสังคมไทยหลาย
ประการ คอื (อภิชาติ แสงอมั พร, 2559 : 210)

ประการแรก ไดทรงปรึกษาในเร่ืองรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภาโดยมีผูแทนราษฎรมา
ปฏิบตั หิ นาที่กับพระยากัลยาณไมตรีซึ่งมีความเห็นเหมือนกับพระราชดําริของรัชกาลที่ 7 ท่ีเห็นวา
ประเทศไทยยงั ไมพรอ มท่จี ะมีรฐั สภาทม่ี าจากประชาชนโดยตรง เพราะประชาชนยังไมมีความพรอม
ในหลายๆ ดา น โดยเชอ่ื วา ระบบรัฐสภาท่ีมีประสิทธิภาพ ตองมาจากการเลือกตั้งอยางใชสติปญญา
ของผูมสี ิทธเิ ลือกต้ัง จงึ ควรรอใหป ระชาชนสวนใหญไดรับการศึกษาสงู ขน้ึ กอน

ประการท่สี อง ทรงมพี ระราชดาํ ริท่จี ะตอ งเตรียมการใหประชาชนรูเร่ืองประชาธิปไตยอยาง
คอยเปนคอยไป พระองคจึงทรงปรับปรุงสภาองคมนตรี โดยคัดเลือกผูที่มีลักษณะคลายกับสภา
ผูแทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตย

ประการท่สี าม แรงกดดันจากหนงั สอื พมิ พใ นเร่ืองการเรียกรองใหเปล่ียนแปลงการปกครอง
ตามแบบประเทศตา งๆ เชน สหรฐั อเมริกา รัสเซีย จีน เปนตน ทําใหรัชกาลท่ี 7 มีพระราชดําริท่ีจะ
เตรยี มการใหประชาชนท่ัวไปมีความรูในระบอบรัฐสภาและสามารถดําเนินงานในระบอบรัฐสภาได
อยางมปี ระสิทธภิ าพ ทรงมพี ระราชดาํ ริจะใหม สี ภาเทศบาล (Municipal Council) และการปกครอง
ทอ งถ่ิน (Local Govenment) เพื่อใหประชาชนไดเ รยี นรกู ารปกครองตนเองต้ังแตร ะดับทอ งถน่ิ เพ่ือ
เปนการเตรียมปูพื้นฐานประชาธิปไตยในระดับรากฐาน การดําเนินการในคร้ังนี้ไดมีกรรมการราง
พระราชบัญญัติเทศบาลเสร็จในป พ.ศ. 2473 แตก็มิไดมีการดําเนินการในทางปฏิบัติใหเกิดผลแต
อยางใด

การดําเนนิ การในประการตอไป คือ การเตรยี มการพระราชทานรัฐธรรมนูญใหแกช าวไทย ใน
ประเดน็ น้ี เมอ่ื พ.ศ. 2474 ทรงโปรดเกลาฯ ใหพ ระยาศรีสารวาจา (เทียนเล้ียง ฮุนตระกูล) และนาย
เรมอนด บ.ี สตีเวนส (Reymond B.Stevens) เปนกรรมการในการรางรัฐธรรมนูญ และรางเสร็จใน
เดือนมีนาคม พ.ศ. 2474 โดยใชชื่อวา An Outline of Changes in the Form of Government
ในรา งฉบับนี้ไดก าํ หนดรปู แบบการปกครองประชาธิปไตยแบบรฐั สภา มกี ารเลอื กต้ังสมาชกิ สภาผแู ทน
ราษฎร กษัตริยจะมไิ ดทรงบรหิ ารราชการแผนดนิ แตจ ะมีบุคคลหนงึ่ เปนประธานของเสนาบดที ม่ี ีจาก
การเลือกตัง้ ของพระมหากษัตริยและเปน ผลู งนามรับสนองพระราชโองการ ทําใหพระมหากษัตริยไม
ทรงอยใู นฐานะที่ตองรับผิดชอบทางการเมอื ง อยูในสถานะเหนือการเมือง รางดังกลาวถูกสงไปใหที่
ประชมุ อภริ ัฐมนตรีสภาพิจารณาและที่ประชุมไมเห็นดวยกับหลักการในรางดังกลาว จึงถูกระงับไว
และมไิ ดด ําเนินการใดตอ

นรนติ ิ เศรษฐบตุ ร (2558 : 34-35) ไดกลาวไววา แมวาจะมีการเตรยี มการเปล่ียนแปลงระบบ
การปกครองของรัชกาลที่ 7 ดังกลาวแลวก็ตาม แตก็ไมอาจหยุดย้ังความตองการทําการปฏิวัติของ
ผกู อ การได เน่อื งจากความไมพ อใจในระบบการปกครอง ความเหลื่อมลา้ํ และการท่ีขาราชการรุนใหม
ขาดโอกาสที่จะกาวหนาเพราะถูกกีดกันโดยระบบเกา ทําใหเกิดการทําการปฏิวัติเปล่ียนแปลงการ
ปกครองขึ้นในวันท่ี 24 มถิ ุนายน พ.ศ. 2475 ในนามของคณะราษฎรซ่ึงประกอบดวยกลุมพลเรือนที่

ประวตั ิรฐั ธรรมนูญไทย 133

นําโดยนายปรีดี พนมยงค และกลุมนายทหารที่นําโดยพระยาพหลพลพยุหเสนา ซึ่งเปนหัวหนา
คณะราษฎร คณะราษฎรไดออกประกาศฉบับแรกหลังจากปฏิวัติสําเร็จ โดยไดแถลงอุดมการณของ
คณะราษฎรทเ่ี รียกวา หลักการในการปกครองประเทศ 6 ประการ คอื

1. รกั ษาความเปน เอกราชทงั้ หลาย เชน เอกราชในทางการเมือง ทางศาล ทางเศรษฐกิจ
เปนตน ของประเทศ

2. รกั ษาความปลอดภยั ในประเทศ ใหก ารประทษุ รายตอ กนั ลดลงใหมาก
3. บํารงุ ความสุขสมบูรณของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหมจะหางานใหราษฎร
ทกุ คนทาํ จะวางโครงการเศรษฐกจิ แหงชาติ ไมปลอ ยใหราษฎรอดอยาก
4. ใหราษฎรมีสิทธเิ สมอภาคกัน
5. ใหราษฎรมีเสรีภาพไมขัดตอหลัก 4 ประการขางตน
6. ใหก ารศกึ ษาอยา งเตม็ ท่แี กร าษฎร
เมอ่ื คณะราษฎรไดท ําการปฏิวัติสําเร็จแลว ไดแถลงความประสงคท่ีจะใหมีรัฐธรรมนูญการ
ปกครองแผนดินเปนกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ แตยังคงยอมใหมีกษัตริยอยูภายใต
รัฐธรรมนูญ
กลา วโดยสรปุ ไดว า สภาพทัว่ ไปกอนประกาศใชรัฐธรรมนูญสภาพปญหาตาง ๆ ทางสงั คมของ
ไทยในสมัยรัชกาลท่ี 6 และ สมัยรัชกาลที่ 7 ถามองภาพรวมของประชาชนสวนใหญไมมีความ
เดอื ดรอนในเร่ืองใด เพราะประชาชนเคารพและศรัทธาในองคพระมหากษัตริย ชวี ติ ความเปนอยูเ รยี บ
งาย ประชาชนมีวฒั นธรรมและประเพณีทเ่ี คารพผปู กครอง และประการสําคัญพระบาทสมเด็จพระ
เจาอยูหวั กท็ รงอยใู นทศพศิ ราชธรรม ถงึ แมจะมีขนุ นางทําหนา ทหี่ ลายอยา งแทนพระมหากษตั รยิ  แตก็
มิไดทําความเดือดรอนใหกับประชาชนจนเกินควร จึงเห็นวาความเปนอยูของประชาชนไทยใน
ขณะนัน้ อยกู ันอยางสงบสขุ
เหตผุ ลท่ีแทจ รงิ ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปน
ระบอบประชาธปิ ไตยเม่อื วันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 น้ันนาจะมาจากความตองการเปลี่ยนแปลง
ของคณะผกู อการเปนสําคัญที่ตองการใหประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงเปนระบอบประชาธิปไตย
ประชาชนไดเ ขามามสี วนรวมในการปกครองประเทศ ทงั้ นเี้ พราะประเทศยโุ รปตา งไดเ ปลยี่ นแปลงการ
ปกครองจากระบอบสมบรู ณาญาสิทธริ าชยมาเปนระบอบประชาธิปไตยแลวมีความกาวหนามีความ
เจรญิ ซ่ึงคณะผูกอการคาดการวา ประเทศไทยจะเจรญิ เชน ประเทศดงั กลา ว

สาระสําคญั ของรัฐธรรมนญู ไทยภายหลงั เปลยี่ นแปลงการปกครองในป พ.ศ. 2475 ถึง

พ.ศ. 2560

ห ลั ง จ า ก ท่ี ค ณ ะ ร า ษ ฎ ร ไ ด ทํ า ก า ร ป ฏิ วั ติ เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ก า ร ป ก ค ร อ ง จ า ก ร ะ บ อ บ
สมบรู ณาญาสทิ ธริ าชยม าเปนระบอบประชาธิปไตยทม่ี ีพระมหากษตั ริยทรงเปนประมุข ก็ไดมีการนํา
รฐั ธรรมนญู มาใชเปน เครือ่ งมือในการใชอํานาจการปกครอง

134 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

นรนิติ เศรษฐบุตร (2558 : 397) ไดสรุปไววา เม่ือศึกษาถึงวิวัฒนาของการไดมาของ
รัฐธรรมนญู ต้งั แตฉ บับแรกในวนั ที่ 27 มถิ ุนายน พ.ศ. 2475 มาจนถงึ รฐั ธรรมนญู (ฉบับชั่วคราว) วันท่ี
22 กรกฎาคม พ.ศ. 2557 นับเปนเวลาแปดสบิ สองปกวาของการพัฒนาการเมืองไทย เราก็ไดเห็นวา
รฐั ธรรมนูญไดเ ปน สถาบนั การเมืองอนั เปน ทยี่ อมรบั ของมหาชนไทยมาตามลําดับ แมว า ตัวรัฐธรรมนูญ
แตล ะฉบับจะถูกยกเลกิ ไดโ ดยคณะผยู ึดอํานาจมาแลวหลายคร้ัง แตก็จัดใหมีรัฐธรรมนูญฉบับใหมมา
ใชบ ังคับแทน

ต้ังแตเ ปลย่ี นแปลงการปกครองในป พ.ศ. 2475 ถึงปจ จบุ ัน ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญท้ังส้ิน
20 ฉบับ เพื่อใหเ หน็ ถงึ พัฒนาการของรฐั ธรรมนญู ไทย จึงขอกลาวถงึ สาระสาํ คัญของรัฐธรรมนูญแตล ะ
ฉบบั อยางสน้ั ๆ พอสังเขป ดงั นี้

ฉบับท่ี 1 พระราชบญั ญตั ธิ รรมนญู การปกครองแผน ดนิ สยามช่วั คราว พุทธศกั ราช
2475

เปนรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ประกาศใชภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดย
คณะราษฎร โดยมีเจตนาที่จะประกาศใชเปนการช่ัวคราว กอนที่จะมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวร มีการ
บัญญตั แิ นวทางหลกั ในการปกครองประเทศ ใหอํานาจอธิปไตยเปนของประชาชน พระมหากษัตริย
ทรงใชอ ํานาจบรหิ ารทางคณะกรรมการราษฎร อํานาจตุลการทางศาล และอาํ นาจนติ ิบัญญัติทางสภา
ผแู ทนราษฎร รฐั ธรรมนญู ฉบบั น้ีมลี กั ษณะการจํากัดอํานาจกษัตริยและใชเปนเคร่ืองมือปกปองและ
เอื้อประโยชนแกคณะราษฎร โดยสภาผูแทนราษฎรมีจํานวน 70 คน แตมาจากการแตงตั้งโดย
คณะราษฎร แลฝายบริหารไมมีอํานาจยุบสภา (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 84) มีผลใชบังคับตามคํา
กราบบังคมทูลของคณะราษฎร เม่ือวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม
พ.ศ. 2475 จากการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รสยาม พ.ศ. 2475

หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับน้ีกลาวถึงสถาบันไว 3 สถาบัน คือ กษัตริย สภา
ผแู ทนราษฎร และกรรมการราษฎร ซึ่ง มนตรี รูปสุวรรณ (2543 : 168) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 :
218-220) และ ชาญชยั แสวงศกั ดิ์ (2560ข : 320-422) ไดกลา วไวส รุปไดด งั นี้

1. เปนการระบุเปนครั้งแรกวาอํานาจสูงสุดเปนของราษฎรท้ังหลาย และกําหนดใหผูใช
อาํ นาจแทนราษฎรไดแก กษัตรยิ  สภาผแู ทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

2. จาํ กัดพระราชอํานาจของกษตั รยิ  กลา วคอื หากจะกระทาํ การใดๆ ตอ งมีคณะกรรมการ
ราษฎรลงนามกาํ กับ และหากไมทรงลงพระปรมาภไิ ธยในรา งพระราชบญั ญัติทีท่ ลู เกลาฯ ไปภายใน 7
วัน สภาผูแ ทนราษฎรสามารถลงมตยิ ืนยันและประกาศใชได

3. รฐั ธรรมนูญกาํ หนดใหส ภาผแู ทนราษฎรมีทมี่ าของสมาชกิ แตกตางกัน โดยกําหนดเปน 3
สมยั (ระยะ) โดยในสมยั ทห่ี น่ึง ใหผ ูร กั ษาพระนครฝา ยทหารแตงตงั้ สมาชกิ สภาผูแทนราษฎรชั่วคราว
70 คน

ประวตั ิรัฐธรรมนญู ไทย 135

4. กําหนดหนาทข่ี องคณะกรรมการราษฎร องคป ระกอบของคณะกรรมการราษฎร อาํ นาจ
ในการเจรจาขอตกลงและสนธสิ ญั ญาระหวา งประเทศ การประกาศสงคราม ซึ่งกษัตริยทรงใชไดโดย
คําแนะนําของคณะกรรมการราษฎร

5. การกําหนดใหกระบวนการยุติธรรมเปนไปตามกฎหมายและกระบวนการศาลในเวลา
นนั้

ฉบบั ที่ 2 รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รสยาม พทุ ธศกั ราช 2475

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใหความสําคัญในบทบาทของพระมหากษัตริยมากข้ึน เชน การให
พระมหากษตั รยิ ม พี ระราชอาํ นาจยบุ สภาผูแทนราษฎรได จึงถือเปนการคืนพระราชอํานาจบางสวน
ใหแ กพระมหากษัตรยิ  แตกลบั ไมไ ดก ลาวถึงบทบาทของคณะราษฎรทีช่ ดั เจนไว และไมเปด โอกาสใหมี
การตัง้ พรรคการเมอื ง จงึ อาจกลา วไดวารัฐธรรมนญู ฉบบั นี้ไมไ ดมีเจตนาในการสรางสรรคการปกครอง
ระบอบประชาธปิ ไตยอยา งแทจ ริง แตด ูจะเปนการเขียนขึน้ เพอื่ ใชเปน เครอ่ื งมอื ในการคงไวซึ่งอํานาจ
ทางการเมอื งของกลมุ คน คณะตนเทาน้ัน (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 84) มีผลบังคับใชเมื่อวันท่ี 10
ธนั วาคม พ.ศ. 2475 ถกู ยกเลิกเม่ือวันท่ี 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 เม่ือประกาศใชรัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2489

หลกั การสําคญั ของรัฐธรรมนูญฉบับน้กี ลาวถึง “พระมหากษัตริย” แทนคําวา “กษัตริย” ที่
เคยใชอยูในพระราชบัญญัติ แตยังหามมิใหพระบรมวงศานุวงศตั้งแตช้ันหมอมเจาขึ้นไปโดยกําเนิด
หรอื โดยแตง ตั้ง ลงสมคั รรับเลอื กต้ังหรอื มตี าํ แหนง ทางการเมอื ง แตยงั ทรงสทิ ธิออกเสียงเลอื กต้งั ส.ส.
ได ซ่ึง กจิ บดี กอ งเบญจภุช (2553 : 45) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 220-223) และ ชาญชัย แสวง-
ศักดิ์ (2560ข : 322-324) ไดกลาวไว สรปุ ไดดังน้ี

1. อํานาจอธปิ ไตยเปน ของปวงชนชาวสยามมีพระมหากษัตริยเปนประมุข ทรงใชอํานาจ
โดยบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ อํานาจอธิปไตยแบงเปนสามสวน โดยมีสภาผูแทนราษฎรเปนผูใช
อํานาจนิตบิ ัญญัติ มคี ณะรัฐมนตรเี ปน ผใู ชอ าํ นาจบริหาร และศาลเปนผูใชอํานาจตลุ าการ

2. พระมหากษตั รยิ ท รงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะ ผูใดจะละเมิดมิได ทรงดํารง
ตําแหนงจอมทัพ ตามรัฐธรรมนูญกําหนดตองเปนพุทธมามกะ ลงนามในสัญญาสันติภาพ ทํา
สนธิสัญญากับนานาประเทศ และยังทรงมีพระราชอํานาจทางอภัยโทษ ทรงเรียกเปดและปดสมัย
ประชมุ สภาผูแ ทนราษฎร ตลอดจนยุบสภาผแู ทนราษฎร

3. พระมหากษัตริยทรงแตง ตง้ั นายกรัฐมนตรีโดยคําแนะนําของสภาผูแทนราษฎร และให
นายกรฐั มนตรเี ปน ผูจ ัดตั้งคณะรฐั มนตรี

4. สมาชกิ สภาผูแทนราษฎรอยูใ นตาํ แหนง คราวละ 4 ป สมาชิก 2 ประเภท ประกอบดวย
สมาชกิ ท่หี นึง่ มาจากการเลอื กตั้ง 2 ชน้ั โดยราษฎรชาย หญิง ท่ีมีอายะ 20 ปบริบูรณ และมีสัญชาติ
ไทยตามกฎหมาย และภายใตเ งื่อนไขท่ีระบไุ วใ น พ.ร.บ. เลือกต้ังสมาชิกสภาผแู ทนราษฎร พ.ศ. 2475
โดยการจัดการเลือกต้ังผูแทนตําบล แลวใหผูแทนตําบลเลือกผูแทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง สวนสมาชิก

136 กฎหมายรัฐธรรมนญู และสถาบันการเมือง

ประเภททส่ี อง ไดรบั แตง ตั้งโดยพระมหากษตั ริยตามคําแนะนําของคณะรัฐมนตรี และจะยกเลิกโดย
กําหนดระยะเวลาไววาหากมีจํานวนราษฎรผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจบ
การศกึ ษาชน้ั ประถมศกึ ษาเกนิ กวา คร่งึ หนงึ่ ของจาํ นวนผมู ีสทิ ธอิ อกทง้ั หมด หรอื ในระยะเวลา 10 ป

5. กําหนดใหพระบรมวงศานวุ งศตัง้ แตช ั้นหมอ มเจาข้ึนไป ไมวา จะทรงอสิ รยิ ยศโดยกําเนิด
หรือแตง ตั้งกต็ าม ยอมดาํ รงอยูใ นฐานะเหนอื การเมอื ง

รฐั ธรรมนญู ฉบบั นีถ้ ูกแกไ ข 3 คร้งั ครั้งสําคญั คือรัฐธรรมนูญแกไ ขเพ่ิมเตมิ วา ดว ยนามประเทศ
พ.ศ. 2482 มผี ลใหเปลีย่ นชอ่ื เปนรฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2475

ฉบับที่ 3 รัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2489

รัฐธรรมนูญฉบับนี้นําหลักการการปกครองแบบรัฐสภามาใชและใหอํานาจฝายนิติบัญญัติ
อยางเต็มท่ีในการตราพระราชบัญญัติ รัฐสภาประกอบดวย 2 สภา คือ พฤฒสภา และสภา
ผูแทนราษฎร ซ่ึงสมาชกิ ของท้ังสองสภามาจากการเลอื กตั้ง โดยสมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกต้ัง
ทางออม อยใู นวาระ 6ป สวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง อยูในวาระ 4 ป
และบคุ คลจะดํารงตําแหนงในสองสภาพรอมกันไมได อยา งไรกต็ าม สภาผแู ทนราษฎรมีอํานาจในการ
ควบคุมฝา ยรฐั บาลมากกวา พฤฒสภา เพราะสามารถเปด อภิปรายและลงมติไมไววางใจรฐั บาลท้งั คณะ
และรายบคุ คลได ในขณะที่พฤฒสภาไมส ามารถลงมติไมไววางใจรัฐบาลได จะทาํ ไดเ พียงการตั้งกระทู
ถามในรัฐสภา เวนแตวันแถลงนโยบายรัฐบาล มีการแยกขาราชการประจําออกจากขาราชการ
การเมือง นั่นคือ ขาราชการประจําจะดํารงตําแหนงขาราชการการเมืองไมได นอกจากน้ียังมีการ
กําหนดใหอํานาจฝายตุลาการมีอิสระในการพิจารณาคดี โดยกําหนดใหมีคณะกรรมการตุลาการ
(ก.ต.) ทําหนาที่ในการบริหารงานบุคคลใหกับผูพิพากษา เพ่ือปองกันอํานาจจากฝายบริหารหรือ
นิติบัญญัติที่จะเขาไปแทรกแซง (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 84-85) บังคับใชเมื่อ 10 พฤษภาคม
พ.ศ. 2489 จาํ นวน 96 มาตรา ถูกลมเลิกลงในวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 โดยการรัฐประหาร
ของ “คณะทหารของชาต”ิ

หลักการสาํ คญั ของรัฐธรรมนญู ฉบับนีย้ กรางขน้ึ โดยคณะกรรมาธกิ ารวิสามัญท่ีต้ังขึ้นโดยสภา
ผูแทนราษฎร ซึ่ง มนตรี รูปสุวรรณ (2543 : 171-173) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 224-226) และ
ชาญชยั แสวงศักด.ิ์ (2560ข : 324-325) ไดกลาวไว สรปุ ไดด งั นี้

1. การยกเลิกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 2 (ที่มาจากการแตงต้ัง) ใหอํานาจนิติ
บญั ญตั ิประกอบดวย 2 สภา คือ พฤฒสภาและสภาผูแทนราษฎร รวมเรียกวารัฐสภา สมาชิกพฤฒ
สภาประกอบดวยผูซ ึ่งองคการเลือกตั้งสมาชกิ พฤฒสภาเปนผเู ลอื กตัง้ (โดยกาํ หนดวธิ เี ลือกต้ังไวใ นบท
เฉพาะกาล)

2. สมาชิกสภาผแู ทนมาจากการเลอื กตั้ง
3. ใหร ฐั สภามีอาํ นาจสูงสุดในการตคี วามรฐั ธรรมนูญ

ประวัติรัฐธรรมนูญไทย 137

4. มีบทบัญญัติหามขาราชการประจําเปนรัฐมนตรี มีผลใหแยกการเมืองออกจาก
ขาราชการประจาํ

5. บัญญัตใิ หมีคณะตุลาการรฐั ธรรมนูญจํานวน 15 คนขึ้นเปน ครั้งแรก แตทําหนาท่ีตีความ
เฉพาะสว นทขี่ ัดแยง ระหวางศาลกบั การบังคับใชก ฎหมาย

ฉบบั ท่ี 4 รัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย (ฉบบั ชวั่ คราว) พุทธศกั ราช 2490

รัฐธรรมนูญฉบับน้ียังคงไวซ ึ่งการปกครองระบอบรัฐสภาท่ีมีสองสภา คือ สภาผูแทนราษฎร
กับวฒุ สิ ภา (พฤฒสภา เดมิ ) แตส มาชกิ วฒุ ิสภามาจากการแตง ตงั้ ของพระมหากษัตริย ดํารงตําแหนง
คราวละ 6 ป เฉพาะในวาระแรก เม่ือครบกาํ หนด 3 ป ใหจับฉลากออกกงึ่ หนึ่ง และสมาชิกวุฒิสภามี
อํานาจเทาเทียมกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร มีการเปดโอกาสใหขาราชการประจําสามารถดํารง
ตําแหนงขาราชการการเมืองได และรัฐมนตรีไมจําเปนตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร แต
สมาชกิ สภาผูแทนราษฎรจะเปนขาราชการประจําไมได (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 85) ประกาศใช
เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ถูกเปล่ียนผานอยางราบรื่น ในวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2492
หลังจากการประกาศใชรฐั ธรรมนูญ

หลกั การสําคญั ของรัฐธรรมนญู ฉบับนี้ยกรางข้ึนโดย พล.อ.ท.หลวงกาจสงคราม ซ่ีง ณัฐกร
วิทิตานนท (2557 : 226-229) และ ชาญชัย แสวงศักด์ิ (2560ข : 326-327) ไดก ลาวไว สรุปไดดงั น้ี

1. ใหอํานาจนิติบัญญัติ ประกอบดวยวุฒิสภากับสภาผูแทน โดยมีพระมหากษัตริยทรง
แตง ต้งั วุฒสิ ภา และมีจํานวนเทากับสมาชิกสภาผูแทน ใหวุฒิสภามีอํานาจเทากับสภาผูแทนในการ
เสนอรางกฎหมาย และสามารถลงมติรว มกบั สภาผแู ทนในการลงมติความไวว างใจคณะรัฐมนตรี

2. เพมิ่ หมวดวา ดวยอภิรัฐมนตรี ใหม ีคณะอภิรฐั มนตรีจํานวน 5 คน เปนผูบริหารราชการ
ในพระองคและถวายคําปรกึ ษาแดพระมหากษัตริย โดยพระมหากษตั ริยท รงแตง ต้งั

3. ในหมวดอํานาจนิติบญั ญตั ิ มกี ารเปลีย่ นแปลงคําเรียกสภาผูแทนราษฎรเปนสภาผูแทน
มวี าระ 4 ป กาํ หนดใหสมาชกิ สภาผูแทนตองไมเ ปน ขาราชการประจาํ กลับมาใชค ําวา วุฒิสภา แทนคํา
วา พฤฒสภา โดยพระมหากษัตรยิ ท รงแตง ตง้ั สมาชกิ วฒุ ิสภาเทากับจํานวนสมาชิกสภาผแู ทน กําหนด
วาระ 6 ป โดยในวาระแรกเมอื่ ครบสามป ใหจบั ฉลากออกก่ึงหน่ึง

4. ในระหวางทีไ่ มม สี ภาผูแทน วุฒิอาจประชุมได โดยนัยคือ การใหทําหนา ท่รี ฐั สภา
5. คณะรัฐมนตรปี ระกอบดวยบคุ คลทพี่ ระมหากษตั ริยทรงแตงต้ังจํานวน 15-25 คน และ
ใหประธานคณะอภิรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สวนรัฐมนตรีจะเปนขาราชการ
ประจาํ ไมไ ด
6. การแกไขเพมิ่ เติมรฐั ธรรมนญู กระทําไดโ ดยความเห็นชอบของรัฐสภา ซ่ึงในระหวางที่ยัง
ไมม กี ารเลอื กต้งั สภาผแู ทนใหวุฒิสภาทาํ หนาท่รี ฐั สภา
7. กาํ หนดใหม สี ภารางรัฐธรรมนญู และกาํ หนดใหรางรฐั ธรรมนูญเสร็จส้นิ ภายใน 180 วนั

138 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง

ฉบับท่ี 5 รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2492

รฐั ธรรมนูญฉบับน้ีเทิดทูนพระมหากษัตริยเปนอยางมาก สวนการปกครองยังคงกําหนดให
ปกครองในระบบรัฐสภาทปี่ ระกอบดว ยสภาผแู ทนราษฎรกับวฒุ สิ ภา โดยระบุวาผูท่ีดํารงตําแหนงใน
สภาใดแลว จะดํารงตําแหนง ในอกี สภาไมได หลักความเปนกลางทางการเมืองของขาราชการประจํา
หามขาราชการดํารงตําแหนงขาราชการการเมือง และหามขาราชการเมืองดํารงตําแหนงอื่นๆ ใน
รัฐวิสาหกิจหรือสัมปทานจากรัฐ (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 85) ประกาศใชในวันที่ 23 มีนาคม
พ.ศ. 2492 ถกู ลมเลกิ อกี เมอ่ื วนั ท่ี 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494

หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับน้ีเปนฉบับแรกที่ยกรางขึ้นโดยสภารางรัฐธรรมนูญท่ี
ต้ังข้ึนโดยรัฐธรรมนูญฉบับกอน ซ่ึง กิจบดี กอ งเบญจภุช (2553 : 50-54) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 :
229-232) และ ชาญชัย แสวงศักดิ์ (2560ข : 327-329) ไดก ลา วไว สรปุ ไดดงั นี้

1. มีการต้ังองคมนตรีมีหนาท่ีใหคําปรึกษาแกกษัตริยข้ึนเปนครั้งแรก โดยถวายเปนพระ
ราชอํานาจตามพระราชอัธยาศยั

2. กําหนดการสืบราชสมบัติใหเปนไปตามกฎมณเฑียรบาลวาดวยการสืบสันตติวงศ
พ.ศ. 2467 และความเห็นชอบจากรฐั สภา โดยกํากับไวดว ยการการยกเลิกแกไขเพ่ิมเติมกฎมณเฑียร
บาลฯ จะกระทํามไิ ด

3. แยกสทิ ธเิ สรภี าพและหนาที่ออกจากกัน และมีการเพ่ิมรายละเอียดมากข้ึนในหมวด 3
และ 4

4. กําหนดแนวนโยบายแหง รัฐในหมวด 5 ข้นึ เปน คร้งั แรก
5. กําหนดใหมี 2 สภา คือ วุฒิสภาและสภาผูแทน ใหศักด์ิของวุฒิสภาเหนือสภาผูแทน
โดยใหประธานวุฒสิ ภาเปนประธานรัฐสภา
6. กษัตริยทรงเลอื กและแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา 100 คน โดยมีองคมนตรีเปนผูลงนามรับ
สนองพระบรมราชโองการ มีวาระดํารงตําแหนง 6 ป เม่ือครบสามปของสมัยแรกใหจับสลากออก
ครง่ึ หน่ึงเพือ่ เปลี่ยนสมาชกิ
7. กาํ หนดใหมีหมวดตุลาการรัฐธรรมนญู เปน คร้งั แรก ใหประธานวุฒสิ ภาเปน ประธานตุลา
การรัฐธรรมนูญ โดยมีประธานสภาผูแทน ประธานศาลฎีกา อธิบดีศาลอุทธรณ อธิบดีกรมอัยการ
และบุคคลอน่ื อกี 4 คน

ฉบับที่ 6 รัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2475 แกไขเพม่ิ เติม
พุทธศกั ราช 2495

รัฐธรรมนญู ฉบบั นเ้ี ปน ไปเพื่อเอ้ือประโยชนแ กผ นู ําทางการเมือง เชน ใชระบบสภาเดียว คือ
สภาผแู ทนราษฎร ทีป่ ระกอบดวยสมาชกิ 2 ประเภท คอื ประเภทท่มี าจากการเลอื กตงั้ อยใู นตําแหนง
5 ป กบั ประเภทที่มาจากการแตงตั้ง ใหอยูในตําแหนง 10 ป ในจํานวนสมาชิกที่เทากันของทั้งสอง
ประเภท นอกจากนย้ี ังไมมีขอหา มขา ราชการประจําท่จี ะดาํ รงตําแหนงขาราชการทางการเมือง และ

ประวัติรัฐธรรมนูญไทย 139

รฐั มนตรไี มจ าํ เปน ตอ งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 85) ประกาศใชเมื่อ
วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2495 ถกู ยกเลกิ เม่ือ 20 ตลุ าคม พ.ศ. 2501 เปน พลพวงจากการรัฐประหารยึด
อาํ นาจอกี ครง้ั ของคณะผูก อการชดุ เดมิ

หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญรัฐธรรมนูญฉบับนี้คณะรัฐประหารนําโดย จอมพล ป.
พิบูลสงคราม ไดท าํ รัฐประหารโดยยกเลิกรฐั ธรรมนูญฉบับกอนเม่ือวันท่ี 29 พฤศจิกายน 2494 แลว
กราบบังคมทูลใหมีประกาศพระบรมราชโองการใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2475 แกไขเพ่ิมเติม พุทธศักราช 2495 มีหลักการผสมผสานกันระหวางฉบับ พ.ศ. 2475 กับฉบับ
พ.ศ. 2492 ซ่ึงมนตรี รูปสุวรรณ (2543 : 178-179) ไพโรจน ชัยนาม (2519 : 139) และ ชาญชัย
แสวงศกั ด์ิ (2560ข : 330) ไดกลาวไว สรุปไดดงั นี้

1. การนําเอาเฉพาะรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมวาดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 มาใช และเพิ่มบทบัญญัติบาง
ประการทไี่ มเคยปรากฏในรฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2475 เชน คณะองคมนตรี หมวด
3 แนวนโยบายแหงรัฐ และตุลาการรัฐธรรมนูญ จึงอาจกลาวไดวาเปนการนําเอารัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 เขา มาผสมผสาน)

2. การกําหนดโครงสรางรัฐสภาใหมีสภาผูแ ทนราษฎรเพยี งสภาเดียว กาํ หนดวาระ 5 ป
3. กาํ หนดวธิ กี ารลดจาํ นวนสมาชิกประเภทที่ 2 เปน 2 ระยะ ระยะแรก 5 ป ลดตามเกณฑ
จํานวนราษฎรผมู ีสิทธเิ ลอื กตงั้ ในจังหวดั ตางๆ ซึ่งจบการศึกษาช้ันประถมศึกษา โดยอนญุ าตใหราษฎร
ในจังหวัดนั้นเลือกผูแทนเพ่ิมขึ้นอีกจํานวนหนึ่งเทากับจํานวนผูแทนท่ีจังหวัดน้ันมีอยูแลวในสภา
ผูแ ทนราษฎร เมื่อครบ 10 ป สมาชิกประเภทท่ี 2 กจ็ ะหมดวาระทง้ั หมด คงเหลือแตสมาชิกประเภท
ท่ี 1
4. กําหนดจาํ นวนคณะรฐั มนตรไี มนอ ยกวา 14 แตไ มเกนิ 28 คน
5. ในหมวด 7 ตุลาการรฐั ธรรมนญู กําหนดใหป ระกอบดว ยประธานศาลฎีกาเปนประธาน
ตุลาการรัฐธรรมนูญ ประกอบดวยตุลการคือ อธิบดีผูพิพากษาศาลอุทธรณ อธิบดีกรมอัยการ และ
ผทู รงคุณวุฒิสามคน แตง ต้งั โดยสภาผแู ทนราษฎร

ฉบบั ที่ 7 ธรรมนญู การปกครองราชอาณาจกั ร พทุ ธศกั ราช 2502

รัฐธรรมนูญฉบับน้ีมเี พียง 20 มาตรา ซึง่ ไมมีขอหามขาราชการประจําที่จะไปดํารงตําแหนง
ขาราชการการเมอื ง ไมมกี ารระบุถึงสทิ ธอิ าํ นาจทางการเมอื งของประชาชนแตประการใด แตกลับให
อํานาจแกห วั หนา ฝา ยบรหิ ารคอื นายกรฐั มนตรีอยา งมาก ทั้งอํานาจดานบริหาร อํานาจดานตุลาการ
และอาํ นาจดานนติ ิบัญญตั ิ ทําใหน ายกรัฐมนตรีมีอํานาจอยา งไมม ีขอบเขต (จักษ พันธชูเพชร, 2557 :
86) ประกาศใชเม่ือวันท่ี 28 มกราคม พ.ศ. 2502 ถูกยกเลิก เมื่อวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511
เนอ่ื งจากประกาศใชรฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย

140 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

หลกั การสําคญั ของรฐั ธรรมนูญฉบบั นี้ยกรา งโดยคณะกรรมการยกรา งรฐั ธรรมนูญ ท่มี ีพระยา
อรรถการยี นพิ นธเปนประธาน ซ่ึง มนตรี รูปสุวรรณ (2543 : 179-180) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 :
235-237) และ ชาญชยั แสวงศกั ดิ์ (2560ข : 331-332) ไดก ลาวไว สรุปไดดังน้ี

1. กําหนดใหมีสภารางรัฐธรรมนูญ ทําหนาที่เปนสภานิติบัญญัติแหงชาติ มีสมาชิก 240
คน แตง ตง้ั โดยกษัตริย

2. มบี ทบญั ญตั ิหามมิใหร ัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรเี ปนสมาชกิ สภารา งรฐั ธรรมนูญ
3. สภาไมมีอํานาจลงมติไมไววางใจคณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็ไมมีอํานาจถวาย
คาํ แนะนําใหพระมหากษัตริยท รงยุบสภา
4. เมอื่ ไดบ ัญญัติธรรมนญู แหง ราชอาณาจักร โดยทค่ี ณะปฏิวัติยังตองการคงอํานาจปฏิวัติ
ไว คณะผรู างธรรมนูญการปกครอง จงึ ไดบัญญตั มิ าตรา 17 ในธรรมนญู การปกครอง ความวา
“มาตรา 17 ในระหวา งทใ่ี ชธรรมนูญน้ี ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชนใน
การระงบั หรอื ปราบปรามการกระทําอนั เปนการบอนทําลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราช
บัลลังก หรือการกระทาํ อันเปนการบอนทํางาน กอกวน หรือคุกคามความสงบท่ีเกิดข้ึนภายในหรือ
ภายนอกราชอาณาจกั ร ใหน ายกรัฐมนตรี โดยมตขิ องคณะรัฐมนตรี มีอํานาจส่ังการ หรือกระทําการ
ใดๆ ได และใหถ อื วา คาํ สง่ั หรือการกระทําเชน วา นน้ั เปน คําสงั่ หรือการกระทาํ ทช่ี อบดว ยกฎหมาย
เมื่อนายกรัฐมนตรีไดสั่งการหรือกระทําการใดไปตามความในวรรคกอนแลว ให
นายกรัฐมนตรีแจงใหสภาทราบ”
5. เปน ครง้ั แรกท่มี ีการอางถึงประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย
เนือ่ งจากในธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รมเี พียง 20 มาตรา จงึ ไมค รอบคลมุ เรอื่ งท่เี ก่ยี วกับรฐั ธรรมนูญ
ได ดงั น้ันจงึ มขี อบญั ญตั ใิ นมาตรา 20 เพอ่ื อุดชอ งวางท่รี ัฐธรรมนูญไมไดบัญญัติไว โดยใหวินิจฉัยตาม
ประเพณกี ารปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

ฉบับที่ 8 รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511

รฐั ธรรมนูญฉบบั นีม้ กี ารแยกอํานาจบรหิ ารออกจากอาํ นาจนติ บิ ญั ญตั ิ โดยหามนายกรัฐมนตรี
และคณะรฐั มนตรีซงึ่ เปน ฝา ยบรหิ ารดาํ รงตาํ แหนง สมาชกิ รฐั สภาซ่ึงเปนฝายนิติบัญญัติ การปกครอง
ใชรปู แบบ 2 สภา คอื วฒุ ิสภากับสภาผแู ทนราษฎร แตใ หส มาชิกวุฒิสภามีอํานาจในการควบคุมการ
บรหิ ารราชการแผน ดินของฝายบริหารไดเทียบเทากับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ทั้งๆ ที่ วุฒิสภามา
จากการแตงตั้ง โดยอางวาทั้งสองสภาถือเปนตัวแทนปวงชนชาวไทย อีกทั้งไมมีขอหามขาราชการ
ประจําดํารงตําแหนงขาราชการการเมือง แตมีบทบัญญัติรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและ
อนุญาตใหมีการตงั้ พรรคการเมอื งได (จกั ษ พนั ธช ูเพชร, 2557 : 86) ประกาศและใชบังคับ เมื่อวันที่
20 มถิ นุ ายน พ.ศ. 2511 ถกู ยกเลิกเม่ือ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 จากการรัฐประหารของ “จอม
พลถนอม กติ ตขิ จร” ซึ่งดาํ รงตําแหนง เปน ท้งั นายกรฐั มนตรี และผบู ญั ชาการทหารสูงสดุ ในขณะนนั้

ประวตั ิรัฐธรรมนญู ไทย 141

หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับน้ียกรางขึ้นโดยสภารางรัฐธรรมนูญที่จัดตั้งโดย
รัฐธรรมนญู ฉบับกอ น ในภาพรวม เนือ้ หาสาระสว นใหญของรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2511 ใกลเ คยี งกบั ฉบบั
พ.ศ. 2492 เปนอันมาก ซึ่ง มนตรี รูปสุวรรณ (2543 : 181-182) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 237-
239) และ ชาญชยั แสวงศกั ดิ์ (2560ข : 333-334) ไดก ลาวไว พอสรุปไดดังน้ี

1. รฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2515 กาํ หนดใหมี 2 สภา ไดแก วุฒิสภา และ
สภาผูแทนราษฎร วุฒิสภาจะประกอบดวยสมาชิก 3 ใน 4 ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร
ท้งั หมด โดยไดร ับการแตงตั้งจากพระมหากษัตริย สว นสภาผูแทนราษฎรจะมีสมาชิกจากการเลือกต้ัง
ของประชาชน มจี าํ นวนผูแทนฯในแตละจังหวดั ในสัดสว นประชากร 150,000 คน ตอ ผูแ ทนหน่งึ คน

2. ใหอ าํ นาจแกวุฒสิ ภามากกวาสภาผูแทนราษฎร ซึ่งพิจารณาไดจากการประชุมรวมกัน
ของสภาท้ังสองมีขอ กําหนดหลายกรณี ใหมีประธานวฒุ ิสภาเปนประธานโดยใชขอบังคับการประชุม
ของวฒุ สิ ภา วฒุ ิสภามีอาํ นาจขอเปดอภิปรายทว่ั ไปเพ่อื ลงมตไิ มไ ววางใจรฐั มนตรเี ปนรายบุคคลหรือทงั้
คณะ

3. วุฒสิ ภามีอํานาจในการเสนอรางพระราชบัญญัติไดเชนเดียวกับคณะรัฐมนตรีและสภา
ผูแทนราษฎร ซ่ึงรวมถึงรา งพระราชบญั ญตั เิ กี่ยวดวยการเงิน และยังใหอํานาจในการควบคุมรัฐบาล
อนื่ ๆ เชน การต้ังกระทถู าม การเปดอภปิ รายท่ัวไป เพื่อใหคณะรัฐมนตรแี ถลงขอเท็จจรงิ เปน ตน

วุฒสิ ภาเสนอรา งกฎหมายได และการใหวุฒสิ ภามีสิทธิเขา ชือ่ เสนอญัตติอภปิ รายเพอื่ ลงมติไม
ไววางใจรัฐมนตรเี ปน รายบคุ คลหรือทั้งคณะได ถือวา เปนหลกั การใหมท บ่ี ัญญัตขิ ้ึน

4. การบรหิ ารราชการแผนดนิ ของนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี ตองรับผิดชอบตอรัฐสภา
คือวุฒิสภาและสภาผูแทนราษฎร

5. ไดแยกอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารออกจากกันมากขึ้น โดยหามมิให
นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเปนสมาชิกแหงรัฐสภา เปนท่ีมาของมาตรา 139 ซ่ึงถือวาเปนหลักการ
ใหม และในมาตรา 141 หามรฐั สภาลงมตคิ วามไววางใจภายหลังทค่ี ณะรัฐมนตรแี ถลงตอ รัฐสภา

ฉบบั ที่ 9 ธรรมนญู การปกครองราชอาณาจกั ร พทุ ธศกั ราช 2515

รัฐธรรมนญู ฉบบั นไ้ี มแ ตกตางไปจากธรรมนญู การปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 เทาใด
นัก จะตางกนั ก็เพยี งการใหอ ํานาจแกฝ า ยนติ ิบญั ญตั ใิ นการออกกฎหมายและอนุมัติรางรัฐธรรมนูญที่
คณะรฐั มนตรีเสนอมา และสามารถต้ังกระทถู ามรฐั มนตรใี นเรอ่ื งอนั เกี่ยวกบั งานในหนา ที่ สวนรปู แบบ
การปกครองยังคงใชรูปแบบสภาเดียวท่ีมาจากการแตงตั้งท้ังหมด นอกจากน้ันยังคงเปดโอกาสให
ขา ราชการประจาํ ดํารงตาํ แหนง ทางการเมอื งได และยังคงใหอํานาจอยา งไรข อบเขตแกน ายกรฐั มนตรี
และใหใ ชอ าํ นาจตามมาตราน้บี ังคบั ยอ นหลงั ไดอีกดว ย (จกั ษ พันธช เู พชร, 2557 : 86) ประกาศบังคบั
ใชเปนรัฐธรรมนูญช่ัวคราว เม่ือวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2515 ถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ.
2517

142 กฎหมายรฐั ธรรมนูญและสถาบันการเมอื ง

หลักการสําคญั ของรัฐธรรมนญู ฉบับน้ียกรา งโดยคณะกรรมาธกิ ารรา งรัฐธรรมนูญ มีหลักการ
สําคัญคลายคลึงธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2502 แตไดแกไขเพิ่มเติมบาง ซ่ึง มนตรี รูปสุวรรณ (2543 :
182-183) ณัฐกร วิทิตานนท (2557 : 239-241) และ ชาญชัย แสวงศักดิ์ (2560ข : 335-336) ได
กลา วไวส รปุ ไดด งั น้ี

1. ใหรฐั สภาหรือสภานิติบัญญัติแหงชาติทําหนาที่นิติบัญญัติ ประกอบดวยสมาชิก 299
คน ซ่งึ พระมหากษัตริยทรงแตง ตั้ง ทาํ หนา ท่ีตรวจสอบฝายบริหารดวยการต้ังกระทูถาม เปนผูอนุมัติ
รา งรัฐธรรมนูญซ่งึ ทางคณะรฐั มนตรเี สนอใหพิจารณา แตไ มมหี นาทจ่ี ัดทํารัฐธรรมนูญ

2. ขา ราชการประจําสามารถจะเขาดํารงตาํ แหนง ทั้งในคณะรฐั มนตรแี ละในสภานิตบิ ญั ญัติ
ขณะเดยี วกนั ได

3. รฐั บาลสามารถตราพระราชกําหนดใชใ นกรณีเรง ดวน หรือมีเหตุจําเปนเพ่ือรักษาความ
มัน่ คง ปองกันภัยสาธารณะ ออกกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตรา โดยมีผลบังคับใชเทากับ
พระราชบัญญัติ

4. อํานาจพิเศษของฝายบริหารปรากฏในมาตรา 17 บทบัญญัติคลายในธรรมนูญการ
ปกครอง พ.ศ. 2502 มขี อบขา ยการบงั คบั ท่ใี ชค รอบคลมุ ลกั ษณะความผดิ กวางกวา เดิม โดยผนวกการ
กระทําอันเปน การบอ นทําลายเศรษฐกิจของประเทศ หรือกอกวน คุกคามความสงบเรียบรอย หรือ
ศีลธรรมอันดีงามของประชาชน หรือการทําลายทรัพยากรของประเทศ หรือบ่ันทองอนามัยของ
ประชาชน เปน อาชญากรรมข้นั รา ยแรง เทา กับการบอนทําลายความม่ันคงของชาติ และยังเปนการ
บังคับใชย อนหลงั บังคับการกระทําดังกลา วอกี ดว ย

5. มาตรา 21 กใ็ หก ารรับรอง “บรรดาประกาศของคณะปฏวิ ัติหรือคําสั่งของหัวหนาคณะ
ปฏิวตั ิทไี่ ดประกาศหรอื ส่ังในระหวางการปฏิวัติ วันท่ี 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 จนถึงวันประกาศ
ธรรมนูญการปกครองน้ี ไมวาจะเปนในรปู แบบใดและไมวาจะประกาศหรือคําส่ังใหมีผลบังคับในทาง
นิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ใหถือวาประกาศคือคําสั่งตลอดจนการปฏิบัติตาม
ประกาศหรอื คําส่ังน้นั เปนประกาศหรอื คําสงั่ หรือการปฏิบัติทชี่ อบดวยกฎหมาย”

6. ในกรณีมีปญหาวาการกระทําหรือการปฏิบัติใดขัดหรือแยง หรือไมเปนไปตาม
บทบญั ญตั แิ หง ธรรมนญู การปกครองใหส ภานติ ิบัญญตั แิ หง ชาติเปน ผูวนิ ิจฉัย

ฉบบั ท่ี 10 รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2517

รฐั ธรรมนูญฉบบั นยี้ งั คงเปนการปกครองในระบบสองสภา มีการจํากัดอํานาจวุฒิสภาใหทํา
หนาท่ีในการออกกฎหมายและควบคุมการบริหารงานของฝายบริหารไดเฉพาะวิธีการตั้งกระทูถาม
เทาน้ัน หามขาราชการประจําดํารงตําแหนงขาราชการเมือง นายกรัฐมนตรีตองมาจาก
สมาชิกสภาผแู ทนราษฎรเทา นน้ั และท่สี ําคัญคอื การคุมครองและรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
อยางกวางขวางกวาท่ีผานมา (จักษ พันธชูเพชร, 2557 : 86) ประกาศใช เม่ือวันท่ี 7 ตุลาคม พ.ศ.
2517 ถูกยกเลิกเมื่อวนั ที่ 6 ตลุ าคม พ.ศ. 2519 อนั เนอ่ื งมาจากการรัฐประหาร