The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.

E-Book หนี้ชาวนาเดิมพันการสูญเสียที่ดิน

Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search
Published by มูลนิธิชีวิตไท, 2021-10-07 02:38:42

E-Book หนี้ชาวนาเดิมพันการสูญเสียที่ดิน

E-Book หนี้ชาวนาเดิมพันการสูญเสียที่ดิน

Keywords: หนี้ชาวนา,ที่ดิน,มูลนิธิชีวิตไท

กฎหมายและการพัฒนา แยง ยึดท่ดี ินจากประชาชน

การลงทุนโครงสรางพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ทําใหเกิดการกวานซื้อที่ดินเพ่ือ
เกง็ กาํ ไร การยกเลกิ กฎหมายจาํ กดั การถอื ครองทด่ี นิ ในรฐั บาลสมยั จอมพลสฤษดิ์ ธนะ
รชั ต ไดน าํ ไปสกู ารสรา งความมงั่ คง่ั ใหก บั พอ คา ชาวจนี และขา ราชการระดบั สงู เนอ่ื งจาก
เปนกลุมท่ีอยูใกลชิดรัฐบาล จึงสามารถรูขาวสารขอมูลเก่ียวกับโครงการพัฒนาตางๆ
อันปูทางไปสคู วามรา่ํ รวยจากการเก็งกําไรที่ดนิ

ในขณะท่ีรัฐเองก็มีบทบาทในการพัฒนาที่ดินนอยมาก โครงการท่ีรัฐดําเนิน
การอยูเปนเพียงการจัดสรรท่ีดินรกรางใหราษฎรเขาไปทํากิน รวมทั้งการจัดรูปที่ดิน
(Land consolidation) แตกระน้ันก็พบวาอิทธิพลของเจาของที่ดินขนาดใหญทําให
การปฏริ ปู ทด่ี นิ ไมถ กู ผลกั ดนั ไปสคู วามสาํ เรจ็ ไมส ามารถแกไ ขปญ หาความไมเ ปน ธรรม
ท่มี ีอยใู นขณะนน้ั ได

เมอ่ื กา วเขา สยู คุ ของการใชแ ผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง ชาติ กฎหมาย
สง่ิ แวดลอ มหลายฉบบั ไดถ กู ปรบั แกใ หส อดคลอ งกบั การเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ปา ไมแ ละ
ทดี่ นิ ถกู นาํ มาใชเ ปน ทรพั ยากรเพอื่ การพฒั นาเศรษฐกจิ ทม่ี ภี าคธรุ กจิ เอกชนเปน ผดู าํ เนนิ
การ โดยละเลยสิทธิของประชาชนและชุมชน ไมว า จะเปน ประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบบั ท่ี
49 ทยี่ กเลกิ บทบญั ญตั ขิ องประมวลกฎหมายทด่ี นิ วา ดว ยเอกสารกาํ หนดสทิ ธทิ ดี่ นิ ของ
คนไทย, การแกไข พ.ร.บ. ปาสงวนแหงชาติ เพ่ือสนองตอบตอนโยบายนําท่ีดินไปให
เอกชนเชาเพ่ือปลูกปาเชิงพาณิชย รวมถึงการออก พ.ร.บ.สงวนและคุมครองสัตวปา
พ.ศ. 2535 เพอื่ สงเสริมใหมกี ารทําสวนปา ใหกวา งขวางยิง่ ขนึ้

เจิมศกั ดิ์ ปน ทอง (2535) ไดวจิ ัยเร่อื งววิ ฒั นาการของการบุกเบิกทด่ี นิ ทาํ กนิ
ในเขตปาไดสรุปไววา ราษฎรบุกเบิกที่ทํากินในเขตปาดํารงอยูต้ังแตในยุคบุพกาล ปา
เปน ซปุ เปอรม าเกต็ ของชาวบา นเพราะใหท ง้ั อาหาร สมนุ ไพรและยารกั ษาโรค ตอ มารฐั

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี ิน” 149

สง เสรมิ ใหร าษฎรหกั รา งถางปา เพมิ่ มากขน้ึ เพอื่ ปลกู พชื พาณชิ ยส ง ขายตา งประเทศ และ
รฐั สง เสรมิ ใหม กี ารทาํ ลายปา จากการใหส มั ปทานทาํ ไมเ พอื่ สง ออก แตเ มอ่ื รฐั มนี โยบาย
ที่จะสงวนปา รัฐก็ออกกฎหมายโดยการขีดเสนบนแผนท่ีใหเปนเขตปาสงวนในขณะท่ี
ราษฎรอยูมากอนเปนเวลาชานานกลายเปนผูบุกรุกปาและเปนผูทําผิดกฎหมาย ตอ
กรณีน้ี พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชทรงมีพระบรมราโชวาทวา
“ทางราชการบกุ รกุ บุคคล ไมใชบคุ คลบกุ รกุ กฎหมายบานเมอื ง”

นอกจากน้ี ขอ มลู จากการสรปุ บทเรยี นของเครอื ขา ยปฏริ ปู ทด่ี นิ แหง ประเทศไทย
พบวา การจดั การท่ดี ินโดยรัฐสง ผลกระทบตอประชาชนใน 2 ลักษณะ คอื การจัดการ
ทดี่ นิ โดยการออกกฎหมาย และการจดั การที่ดนิ ดว ยการกาํ หนดนโยบาย กลา วคอื

การจัดการท่ีดินโดยการออกกฎหมายท่ีเอ้ือตอรัฐและภาคธุรกิจ ประกาศ
ของคณะปฏวิ ัติ ฉบับท่ี 49 ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรชั ต เม่ือป พ.ศ. 2502 ไดยกเลิก
มาตรา 34 – 49 แหงประมวลกฎหมายท่ีดินวาดวยการจํากัดการถือครองท่ีดิน โดย
อนุญาตใหปจเจกบุคคลสามารถถือครองท่ีดินโดยไมจํากัดขนาด การยกเลิกมาตราดัง
กลาวเปนทร่ี ับรูกันโดยทั่วไปวา มีเจตนาสนองตอบตอ ความตองการของกลมุ ทนุ และ
เจา ของทีด่ ินขนาดใหญ เพ่ือไมใหส ูญเสียผลประโยชนจาํ นวนมหาศาล

การออกกฎหมายอุทยานแหงชาติ ป พ.ศ. 2504 ยังเปนสาเหตุสําคัญของ
การสญู เสยี ทท่ี าํ กนิ ของประชาชน โดยเฉพาะกลมุ คนทย่ี งั ชพี ดว ยการพง่ึ พงิ ฐานทรพั ยากร
ปา โดยในชวงแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแหง ชาติ ฉบบั ที่ 5 (พ.ศ. 2524 – 2529)
รัฐบาลไดดาํ เนินการอพยพ ขับไลประชาชนออกจากพื้นทป่ี าเปน จาํ นวนมาก โดยอาง
เงอ่ื นไขท้งั ความม่นั คง และการอนรุ กั ษพนื้ ทปี่ า ไม ซงึ่ ปจ จบุ นั ชาวบา นในหลายพื้นทที่ ่ี
ประสบปญ หาจากมาตรการขา งตน ตอ งดาํ เนนิ ชวี ติ ดว ยการเปน แรงงานรบั จา ง เนอื่ งจาก
ไมม ีท่ดี นิ เปน ของตนเอง

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสูญเสียทดี่ ิน”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 151

การจัดการท่ีดินดวยการกําหนดนโยบายยึดที่ดินจากประชาชน รัฐบาลได
ประกาศใชนโยบายปาไมแหงชาติ ป พ.ศ. 2528 โดยมีเปาหมายเพิ่มพื้นท่ีปาไมใน
ประเทศรอ ยละ 40 จาํ แนกเปน ปา อนรุ กั ษร อ ยละ 15 และปา เศรษฐกจิ รอ ยละ 25 ทาํ ให
เกดิ การละเมดิ สทิ ธใิ นทด่ี นิ ทาํ กนิ ทอี่ ยอู าศยั ของประชาชนอยา งมาก กลา วคอื รฐั บาล
ไดดําเนินการอพยพประชาชนออกจากพื้นที่ในบริเวณท่ีอางวาเปนเขตปาอนุรักษตาม
กฎหมาย ขณะเดยี วกนั กอ็ นญุ าตใหเ อกชนรายใหญป ลกู ไมเ ศรษฐกจิ โตเรว็ จาํ พวกยคู า
ลิปตัส ในเขตปาสงวนแหงชาติ รูปธรรมดังกลาวปรากฏชัดเจน ในกรณีการดําเนิน
โครงการจดั สรรทด่ี นิ ทาํ กนิ แกร าษฎรผยู ากไรใ นเขตปา สงวนเสอ่ื มโทรม (คจก.) ในพนื้ ที่
ภาคอสี าน แมว า ตอ มาโครงการ คจก. จะถกู ยกเลกิ ไปเพราะถกู คดั คา นจากภาคประชาชน
แตโครงสรางกฎหมาย นโยบายการจัดการทรัพยากรปาไมท่ีเปนมรดกของรัฐบาล
เผด็จการในอดีตยงั คงดาํ รงอยู

“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

การรกุ คบื ของทุนตา งชาติ เพอื่ กวานซอ้ื ท่ดี ิน

สญั ญาณการรกุ คบื ของนกั ลงทนุ ตา งชาติ สกู ารผลติ ในภาคเกษตรโดยเฉพาะ
การปลกู ขา ว พบวา มกี ารครอบครองทดี่ นิ เพอื่ การเกษตร โดยบรษิ ทั เอกชน โดยบรษิ ทั
ที่มีเงินลงทุนสูงจะกวานซื้อที่ดินท่ีมีความอุดมสมบูรณจากชาวนารายยอยและ
รวมเปน พนื้ ทขี่ นาดใหญ ซง่ึ อาจเปน สญั ญาณทช่ี ใี้ หเ หน็ วา การทาํ นาจะถกู นาํ เขา สโู หมด
ธุรกิจการเกษตรขนาดใหญมากข้ึน การรุกคืบดังกลาวมีที่มาจากกระแสในระดับโลก
ทคี่ วามมนั่ คงดา นอาหารกลายเปน ประเดน็ สาํ คญั และนกั ลงทนุ ตา งชาตติ อ งการเขา มา
แสวงหาโอกาสการลงทนุ การผลติ อาหารในประเทศไทย

ประเทศไทยยังคงเปนประเทศเกษตรกรรมท่ีมีประชากรสวนใหญทําอาชีพ
เกษตร โดยมีพื้นท่ีทําการเกษตรในป พ.ศ.2555 จานวน 149 ลานไร คิดเปนรอยละ
40.6 ของพ้นื ทปี่ ระเทศ และมีพ้ืนทีช่ ลประทาน จํานวน 28.14 ลา นไร คิดเปนรอยละ
21.6 ของพน้ื ทถ่ี อื ครองทางการเกษตร (สาํ นกั งานเศรษฐกจิ การเกษตร. 2551) จงึ ทาํ ให
ประเทศไทยตกเปน เปา หมายในการเขา มาถอื ครองทดี่ นิ เพอื่ ทาํ การเกษตรของประเทศ
ทรี่ าํ่ รวย โดยเฉพาะอยา งยงิ่ พนื้ ทใี่ นเขตภาคกลาง เชน จงั หวดั อยธุ ยา สพุ รรณบรุ ี ชยั นาท
และฉะเชิงเทรา เปนตน ซ่งึ พ้นื ท่ีในการทาํ นาสวนใหญจะอยูในเขตชลประทานทําใหม ี
ทรัพยากรน้ําเพยี งพอสาหรบั การทํานาตลอดทง้ั ป

การรุกคืบเขามาถือครองที่ดินเพื่อการเกษตร ของนักลงทุนตางชาติน้ี
นกั วชิ าการอยา ง Mr. Jacques Diouf หวั หนา โครงการดา นอาหารและการเกษตร
ของสหประชาชาติ มองวาเปน “การลาอาณานิคม” (The Economist. 2009)
ซงึ่ จะทาํ ใหเ กดิ ปญ หาตามมามากมายกบั ประเทศทเี่ ปน เจา บา น เชน ทาํ ใหเ กษตรกร
หรือชาวนาไมมีพ้ืนท่ีสําหรับทําการเกษตรหรือทํานา และทําใหเกษตรกรมีอนาคต
กลายเปน เพียงเกษตรกรรับจางหรอื กรรมกรชาวนาเทานั้น

“หน้ีชาวนา เดิมพันการสูญเสยี ทด่ี นิ ” 153

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

จากการเปด เผยของ นพ.เกษม วฒั นชยั พบวา มกี ลมุ นกั ลงทนุ จากตะวนั ออกกลาง
ไดจ า งวานนายหนา ใหม ากวา นซอื้ ทดี่ นิ ในประเทศไทยจาํ นวนมาก ทง้ั นเ้ี พราะในอนาคต
จะเกดิ วกิ ฤตการขาดแคลนอาหาร อนั เปน วกิ ฤตทส่ี าํ คญั ของโลก และขณะนน้ั เหน็ ไดช ดั
วามีเงินทุนจากกลุมตะวันออกกลางมาพักไวที่ประเทศมาเลเซีย และใหนายหนาท่ีซื้อ
ท่ีดินมาลงทุนปลูกขาว ในขณะท่ีกระทรวงเกษตรและสหกรณไดยอมรับเร่ืองน้ีวามี
มลู ความจรงิ โดยจากการเปด เผยของ นายสมศกั ด์ิ ปรศิ นานนั ทกลุ อดตี รฐั มนตรวี า การ
กระทรวงเกษตรและสหกรณ ยอมรับวามีขอมูลกลุมทุนจากประเทศตะวันออกกลาง
เขามากวานซื้อท่ีดินท่ัวประเทศในราคาสูง โดยเฉพาะที่ดินภาคกลาง หรือพ้ืนท่ีเขต
ชลประทาน และยงั รกุ คบื กวา นซอื้ สทิ ธกิ ารเชา ชว งของประชาชนทท่ี าํ สญั ญากบั ภาครฐั
โดยเฉพาะทีด่ นิ ของสาํ นกั งานการปฏิรูปท่ีดนิ เพื่อเกษตรกรรม (สปก.) เพื่อใชปลกู ขา ว
เนื่องจากขา วมีราคาสูง และกลุมทุนตา งชาตจิ ะสงผลผลิตท่ีปลกู ไดกลับไปจําหนายใน
ประเทศตนเอง รวมทง้ั เปน ผตู งั้ ราคาหรอื จดั จาํ หนา ยผลผลติ บางอยา งเอง ซงึ่ ไมเ ปน ผล
ดตี อ เกษตรกรและประเทศไทย

ทง้ั นี้ การเขา มาถอื ครองที่ดนิ ของชาวตางชาติทาํ ไดโดย 1) เขา มาถอื หุน
หรือซ้ือบริษัทไมใหเกินรอยละ 49 ตามกฎหมาย และหาคนไทยเขามาถือหุนแทน
ในสว นทเ่ี หลอื เพอื่ หลกี เลย่ี งกฎหมาย 2) การเขา มาถอื ครองทด่ี นิ ในลกั ษณะตวั แทน
หรือ “นอมินี” โดยใหคนหรือกลมุ คนท่เี ปน คนไทยเปน ผูต ิดตอเพือ่ เชา หรอื ซอื้ ทีด่ นิ
หรือการอําพรางโดยการแตงงานกับคนไทยหรือการรับลูกบุญธรรมท่ีเปนคนไทย
เปน ผตู ดิ ตอ เพอื่ เชา หรอื ซอื้ ทดี่ นิ วธิ กี ารเหลา น้ี ทาํ ใหม คี วามเปน ไปไดท จ่ี ะทาํ ใหเ กดิ
การสูญเสียท่ดี ินใหกบั ชาวตางชาติเปน อยา งมาก

เนอื่ งจากพนื้ ทที่ าํ นาในภาคกลางสว นใหญเ ปน ลกั ษณะนาเชา หากเจา ของ
ท่ีนาเหลานี้ซึ่งสวนใหญเปนนายทุนในกรุงเทพ ไดเงินคาเชาจากบุคคลหรือกลุม
บคุ คลอนื่ ทใ่ี หเ งนิ คา เชา จาํ นวนมาก ซงึ่ คนกลมุ นน้ั เปน นอมนิ ี ของชาวตา งชาตดิ ว ย
แลว ก็จะทําใหแผน ดินของคนไทยตกเปน ของคนตางชาติท่เี ขามาบริหารจัดการได

“หน้ีชาวนา เดมิ พนั การสูญเสียที่ดิน” 155

ทาํ ใหช าวนากลายมาเปน ลกู จา งปลกู ขา ว ปลกู ผกั ของคนตา งชาติ รวมทง้ั จะทาํ ให
ครอบครัวคนไทยพลัดถน่ิ ในประเทศตนเอง(เกษม วฒั นชยั . 2552)

บทสงทา ย

การศึกษาประวัติศาสตรการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกร ทําใหเราเห็นภาพ
วิวัฒนาการของการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกรในยุคสมัยตางๆ ผานเหตุการณความ
เปลี่ยนแปลงสําคัญที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ในปจจุบันสถานการณการสูญเสียท่ีดินของ
เกษตรกรยงั คงเกดิ ขนึ้ อยา งตอ เนอื่ ง ในบางสถานการณก ารสญู เสยี ทด่ี นิ อยใู นอตั ราเรง
ที่รุนแรง เชน การสูญเสียที่ดินใหชาวตางชาติ และการแยงยึดที่ดินชาวบานเพื่อใช
ประโยชนในธรุ กิจดานพลงั งานและเหมอื งแร ภาคอุตสาหกรรมและการบรกิ าร ฯลฯ

การสญู เสยี ทดี่ นิ ของเกษตรกรและความเปลย่ี นแปลงของการใชป ระโยชน
ทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตรของสงั คมไทยเชน ทเี่ ปน อยู ทกุ ภาคสว นควรหนั กลบั มาทบทวน
ทศิ ทางของความเปลย่ี นแปลงดงั กลา ว และรว มกนั แสวงหาจดุ ยนื ทเี่ หมาะสมและ
ย่ังยืนสําหรับสังคมเกษตรกรรมไทย เพ่ือใหเกษตรกรไทยสามารถดํารงชีวิตอยูได
ทา มกลางกระแสการขยายตวั ของภาคธรุ กิจและเศรษฐกิจทุนนยิ มโลกเชน ปจจุบัน

“หน้ีชาวนา เดมิ พนั การสูญเสยี ท่ดี ิน”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 157

ความสมุ เสี่ยง
ในการสูญเสยี ทด่ี ิน

ของเกษตรกร

เขมรัฐ เถลงิ ศรี ธีรสุวรรณจักร
และ ภาวิญญ เถลงิ ศรี

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ”

บทนํา

เอกสารคัดยอชิ้นนี้เปนสวนหน่ึงของรายงานวิจัยเร่ืองความสุมเสี่ยงในการ
สญู เสยี ท่ดี นิ ของเกษตรกร ภายใตระบบสินเชอื่ ของสถาบันการเงนิ โดยมวี ตั ถุประสงค
หลักเพื่อจุดประเด็นความคิด ประเด็นวิพากษเรื่องการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร
งานวจิ ยั ชน้ิ นไ้ี ดร วบรวมและสงั เคราะหข อ มลู เกย่ี วกบั ระบบสนิ เชอื่ เพอ่ื การเกษตรของ
สถาบันการเงิน ประมวลจุดออนของระบบสินเชื่อดังกลาวท่ีเก่ียวเน่ืองกับการสูญเสีย
ท่ีดนิ ของเกษตรกร รวมถงึ นําเสนอแนวทางการแกไขและปองกันการสญู เสยี ที่ดินของ
เกษตรกรในอนาคตดว ย

“ทด่ี นิ ” มคี วามสาํ คญั อยา งมากสาํ หรบั เกษตรกร เพราะเปน ตวั แปรทสี่ มั พนั ธ
กบั ความยากจนและสะทอ นถงึ ความมนั่ คงดา นอาชพี และวฒั นธรรมการเกษตร ประเดน็
สําคัญที่เกี่ยวของกับท่ีดินทํากินของเกษตรกรมีสองเร่ืองดวยกัน คือ 1. สิทธิในการ
ครอบครองทด่ี นิ กบั 2. การสญู เสยี ทดี่ นิ ซงึ่ ไดก ารครอบครองอยแู ลว ขณะทปี่ ระเดน็
แรกกลายเปนปญหาเรื้อรังท่ียังตองการการแกไขอยางตอเนื่อง ประเด็นท่ีสองก็เร่ิมสง
สัญญาณท่ีบงบอกถึงปญหาเชิงมหภาคในอนาคต หากไมไดรับการแกไขอยางชัดเจน
และเปนระบบ

“หนี้ชาวนา เดิมพันการสูญเสยี ทีด่ ิน” 159

จุดเริ่มตนของการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกรมักเกิดจากความจําเปนในการ
ใชเงิน ไมว าจะเพือ่ ลงทนุ การเกษตร อปุ โภคบรโิ ภคในครวั เรอื น เชา/ซือ้ บา นและท่ดี ิน
ใชห น้ี หรอื การศกึ ษาบตุ ร1 โดยเกษตรกรอาจนาํ ทด่ี นิ ไปจาํ นอง เพอื่ กเู งนิ ผา นระบบสนิ
เชอื่ ของสถาบนั การเงนิ ตา งๆ หรอื กนู อกระบบ อกี ชอ งทางหนง่ึ คอื นาํ ทดี่ นิ ไปขายใหก บั
นายทนุ หรอื เจาหน้โี ดยตรง

เมื่อพิจารณาการศึกษาท่ีเก่ียวของกับการสูญเสียท่ีดินในระดับจังหวัดหรือ
ภมู ภิ าค จากรายงานการวจิ ยั เรอื่ งภาวะหนสี้ นิ ชาวนาภาคกลางกบั นยั ทสี่ ง ผลตอ การสญู
เสียท่ีดินและความม่ันคงทางอาหารของชุมชนและสังคม โดยปยาพร อรุณพงษ และ
คณะ (2556) ซงึ่ ทาํ การศกึ ษากลุมเกษตรกรท่ีเคยสูญเสยี ทด่ี ินในพืน้ ที่จงั หวัดเพชรบรุ ี
ท้ังหมด 16 ราย รวมทง้ั สิ้น 19 แปลง พบวาสาเหตุหลักของการสูญเสียทีด่ ิน คอื เพอ่ื
ปลดหน้ี (รอ ยละ 82)2 ทเ่ี หลอื อกี รอ ยละ 18 เปน การสญู เสยี ทม่ี าจาก (1) การถกู ฉอ โกง
(2) การขายเพื่อจายเปนคารักษาพยาบาล และ (3) การยกที่ดินใหลูกหลานเพ่ือเปน
มรดก โดยมสี ดั สวนเทากนั คือรอยละ 6

ขอมลู จากการสํารวจลักษณะการถือครองทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตร ป พ.ศ.2556
ของสํานักงานเศรษฐกิจการเกษตร พบวา จากพื้นทเี่ กษตรกรรมกวา 149.24 ลานไร
77.64 ลา นไรเ ปนพ้ืนทขี่ องคนอืน่ และ 71.59 ลา นไร เปน พนื้ ทีข่ องเกษตรกรเอง ซง่ึ
ในจํานวนนี้ 29.72 ลานไรน้ันติดจํานอง หากเกษตรกรไมสามารถชําระหน้ีสินได ผล

1 จากรายงานเชิงวิเคราะห เรื่องพฤติกรรมการเปนหน้ีของครัวเรือนเกษตร ป พ.ศ.2554 ครัวเรือน
เกษตรมากกวาครึ่งกูเงินจากธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณการเกษตร(ธ.ก.ส.) และครัวเรือน
เกษตร นําเงินกูจํานวนกวาครึ่งมาใชเพื่อทําการเกษตร สวนเงินกูที่เหลือนํามาใชเพื่อการอุปโภค
บริโภคใน ครัวเรอื น ซ้อื /เชา บานและทด่ี นิ ใชทําธรุ กิจ และมเี พยี งประมาณรอ ยละ 1 - 2 ของมูลคา
หน้สี ินถูกใชเ พื่อการศกึ ษา
2 จากขอ มลู จากป พ.ศ.2551 ทที่ าํ การสาํ รวจโดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาตพิ บวา เกษตรกรทม่ี ที ดี่ นิ และ
เชา ทดี่ นิ ทาํ กนิ มหี นสี้ นิ เฉลยี่ 107,230 บาท สว นเกษตรกรรบั จา งมหี นสี้ นิ เฉลย่ี 62,995 บาท เกษตรกร
ที่มีภาระหน้ีคดิ เปนรอยละ 76.70 ของเกษตรกรท้งั หมด หากคํานวณโดยใชฐ านขอ มลู ดงั กลา ว หน้ี
สินโดยรวมของเกษตรกรทัง้ ประเทศจะมขี นาดประมาณ 4.5 – 7.5 แสนลา นบาท

“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ นิ ”

จากการสูญเสียที่ดินจะทําใหพ้ืนที่เกษตรกรรมลดลงในอนาคต เมื่อพิจารณาใน
ภาพรวมจะพบวา เกษตรกรรอยละ 70 ไมม ีท่ดี นิ เปน ของตนเอง ที่ดนิ ติดจาํ นอง และ
เชา ทด่ี ินทาํ การเกษตร3

นอกจากน้ัน ตามรายงานเชิงวิเคราะหเร่ืองพฤติกรรมการเปนหนี้ของ
ครวั เรอื นเกษตรกร พ.ศ.2554 โดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ครวั เรอื นเกษตรกรมากกวา
รอ ยละ 80 เปนหนีใ้ นระบบ และมแี นวโนม ที่จะเปน หนีใ้ นระบบเพิม่ ขึ้น ในขณะที่
การเปน หนน้ี อกระบบมแี นวโนม ลดลง สบื เนอื่ งจากการทร่ี ฐั บาลมนี โยบายแกไ ขปญ หา
หนี้สินนอกระบบของประชาชน โดยแหลงเงินกูที่เกษตรกรกูมากท่ีสุดคือ ธนาคาร
เพือ่ การเกษตรและสหกรณการเกษตร รองลงมาคอื กองทุนหมบู าน

สง่ิ ทภ่ี าครฐั ใหก ารสง เสรมิ ตลอดมา คอื การเขา ถงึ แหลง เงนิ กภู ายใตร ะบบ
สนิ เชอ่ื สถาบนั การเงนิ ซง่ึ ถอื วา เปน เจตนารมณท ด่ี ี อยา งไรกต็ าม เมอ่ื เกษตรกรตดั สนิ
ใจเขา ไปเกยี่ วขอ งในระบบสนิ เชอ่ื แลว ภาครฐั ไมไ ดเ ขา ไปแทรกแซงในขน้ั ตอนตา งๆ
ไมวา จะเปน ในเร่อื งสญั ญาการกูเ งิน ระยะเวลาการชาํ ระหน้ี การปรบั โครงสรา งหน้ี
จนกระทง่ั ถงึ การฟอ งรอ งดาํ เนนิ คดี ดว ยมมุ มองทว่ี า รายละเอยี ดขน้ั ตอนตา งๆ เปน
เรอ่ื งระหวา งสถาบนั การเงนิ กบั เกษตรกรในการดาํ เนนิ การ การทเ่ี กษตรกรแตล ะราย
จะนําท่ีดินไปจํานองหรือไม อยางไรน้ัน เปนเร่ืองปจเจก หน้ีสินของเกษตรกรและ
ขีดความสามารถในการชําระหนี้ของเกษตรกรแตละรายก็เปนเร่ืองของปจเจกเชน
เดียวกัน ซ่ึงแนวคิดนี้สอดคลองกับแนวคิดแบบนีโอ-คลาสสิก (neo-classic) ซ่ึง
ปลอ ยใหก ลไกตลาด อปุ สงคแ ละอปุ ทานจดั การกนั เองใหม ากทสี่ ดุ (ในกรณนี ี้ อปุ สงค คอื
เกษตรกรผตู องการกูเงิน และ อปุ ทานคอื สถาบนั ซึง่ ปลอ ยเงนิ กู)

อยา งไรกต็ าม ในสถานการณท เ่ี กดิ ขน้ึ ความไมส มบรู ณข องกลไกตลาด อาํ นาจ
ในการตอรองที่ไมเทาเทียมกัน และความไมมั่นคงทางรายไดของเกษตรกรซ่ึงขึ้นกับ

3 รายงานผลการศึกษาวจิ ัย ฉบับสมบรู ณ โครงการศกึ ษาวิจัยเพ่ือการปฏิรูปองคกรกองทนุ ฟน ฟูและ
พัฒนาเกษตรกร โดยสถาบันสิทธิมนษุ ยชนและสนั ติศึกษา มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 161

ปจ จยั ภายนอก เชน ราคาผลผลติ ภยั พบิ ตั ทิ างธรรมชาติ ลว นสง ผลตอ ขดี ความสามารถใน
การจดั การและการชาํ ระหนข้ี องเกษตรกรรายยอ ยซง่ึ สง ผลสบื เนอื่ งไปสกู ารสญู เสยี ทดี่ นิ

คําถามท่ีตามมาคือ การชวยเหลือของภาครัฐเพื่อแกไขปญหาหน้ีสินผาน
นโยบายและมาตรการตางๆ เชน พักหน้ีเกษตรกร กองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร
และกองทนุ หมุนเวียนเพอ่ื การกยู มื แกเ กษตรกรและผยู ากจน ซง่ึ มักเปนการแกปญ หา
ทปี่ ลายเหตหุ รอื ในยามทห่ี นส้ี นิ ไดพ อกพนู มหาศาลแลว นน้ั มปี ระสทิ ธภิ าพเพยี งพอและ
จะชวยใหปญ หาหนสี้ นิ ชาวนาและการสญู เสยี ท่ดี ินทีต่ ามมาทเุ ลาลงไดหรือไม?

นอกจากนั้น ประเด็นคําถามเชิงนโยบายท่ีอาจยังไมมีคําตอบแบบเบ็ดเสร็จ
คอื ภาครฐั จะมนี โยบายหรอื มาตรการทางเลอื กอน่ื ๆ ไดห รอื ไม? (นอกเหนอื จากการ
สนบั สนนุ ใหเ กษตรกรเขา ถงึ แหลง เงนิ ทนุ ในระบบของสถาบนั การเงนิ และตามแกไ ขเรอ่ื ง
ปญ หาหนท้ี ป่ี ลายเหต)ุ เชน การมงุ แกป ญ หาทต่ี น เหตุ ผา นมาตรการสง เสรมิ ใหเ กษตรกร
มีเงินทุนหมุนเวียนเพิ่มขึ้นในการประกอบอาชีพการเกษตร โดยไมตองกู แตในขณะ
เดียวกัน มีแรงจงู ใจในการรกั ษาทีด่ ินของตนเองไวด วย หรืออีกนยั หนึง่ แนวทางทภ่ี าค
รฐั จะผละออกจากแนวคดิ แบบเดมิ คอื การสง เสรมิ “การเปลย่ี นสนิ ทรพั ย (ทดี่ นิ ) ให
เปนทนุ ” เปน “การใหท นุ เพอ่ื รกั ษาที่ดินเกษตรกร”

ประเด็นสําคัญจากระบบสนิ เช่อื เพอื่ การเกษตร

ในการเขาสรู ะบบสินเช่ือเพื่อการเกษตร เกษตรกรใชท่ีดนิ เปน หลักทรพั ทค ํ้า
ประกัน เมื่อการบริหารจัดการหน้ีประสบปญหาเพราะไมมีความสามารถในการชําระ
หน้ี เกษตรกรเขา สกู ระบวนการทางศาล ถกู ฟอ งดาํ เนนิ คดี บงั คบั คดแี ละหากไมส ามารถ
ไกลเกล่ียหรือปรับโครงสรางหน้ีได ก็จะเขาสูการขั้นตอนท่ีสถาบันการเงินนําท่ีดิน
เกษตรกรขายทอดตลาด

“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสูญเสียทดี่ นิ ”

ข้นั ตอนระบบสินเช่ือท่เี กย่ี วขอ งกบั การสญู เสยี ท่ดี ินของเกษตรกร

เง่ือนไขการกเู งิน บรหิ ารจดั การหนี้ ถกู ฟอ งรอ ง
ซึง่ ใชท ดี่ ิน โดยมที ีด่ นิ ดําเนินคดี
ผกู ติดอยู ขายทอดตลาด
เปน หลักทรัพย
ค้าํ ประกนั ท่ีดนิ

ทีม่ า: ผวู จิ ัย

ปจจุบัน แหลงเงินสินเช่ือในระบบของเกษตรกรมาจาก (1) ธนาคารเพื่อ
การเกษตรและสหกรณก ารเกษตร (ธ.ก.ส.) (2) สหกรณก ารเกษตร (3) ธนาคารออมสนิ
(4) ธนาคารกรุงไทย และ (5) ธนาคารพาณิชยอื่นๆ นอกจากน้ัน ยังมีการกูเงินผาน
ระบบชมุ ชน เชน กองทนุ หมบู า น กลมุ สจั จะออมทรพั ย อยา งไรกต็ าม แหลง สนิ เชอื่ หลกั
ของเกษตรกรยงั เปน ธ.ก.ส. ซง่ึ ปลอ ยเงนิ กใู หแ กเ กษตรกรมากถงึ รอ ยละ 96 ของจาํ นวน
ลูกคา ทง้ั หมด

ในดานหลักประกันเงินกู สาเหตุหน่ึงท่ีทําใหธนาคารยังจําเปนตองใชที่ดิน
เปนหลักประกันในการใหสินเช่ือ เพราะตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แบง
ประเภทของหลักคํ้าประกันเปน 3 แบบ 1) บุคคลคํ้าประกัน 2) การจํานองโดยใช
ทรัพยสินที่มีทะเบียน เชน อสังหาริมทรัพย ท่ีดิน หรือพาหนะท่ีมีทะเบียนรวมท้ัง

“หนชี้ าวนา เดิมพนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 163

แพ เรอื ยนต และ 3) การจาํ นาํ สงั หารมิ ทรพั ย ในกรณนี ้ี ทรพั ยจ ะอยใู นการครอบครอง
ของผูรับจาํ นํา4

ตารางที่ 1 เปรียบเทยี บอตั ราดอกเบ้ีย (MRR) ของ ธ.ก.ส. กับธนาคารอ่ืนๆ
เน่ืองดวย ธ.ก.ส. เปนสถาบันการเงินที่ถูกจัดต้ังขึ้นเพื่อใหความชวยเหลือทางการเงิน
กบั เกษตรกรและเนน กระจายสนิ เชอื่ ไปสูชนบท5 ดังนนั้ อตั ราดอกเบี้ยของ ธ.ก.ส. ใน
กรณีลูกคา ชัน้ ดีจึงตา่ํ กวา ธนาคารอน่ื ๆ แตกไ็ มไ ดต่ํากวา มากนัก อยางไรกต็ าม สําหรับ

4 ปจ จบุ นั กฎหมายของไทยยงั ไมอ นญุ าตใหใ ชส นิ คา ในโกดงั เปน หลกั คา้ํ ประกนั ในขณะทกี่ ารอนญุ าต
ใหนําสินคาหรือเครื่องมือเคร่ืองใช ไปเปนหลักค้ําประกัน โดยที่เจาหน้ีไมตองเขามาครอบครองดูแล
มีใชป ฏบิ ตั ใิ นบางประเทศ เชน ประเทศอังกฤษ และสหรัฐอเมรกิ า
5 แมว า ธ.ก.ส. จะเปนธนาคารของรฐั ปรมิ าณสนิ เชอื่ ทัง้ หมดท่ี ธ.ก.ส. ใหก ูไดจ ะถูกกาํ หนดโดยฐาน
เงินฝาก ไมเก่ียวของกับการสนับสนุนดานงบประมาณของรัฐ ยกเวนการปลอยสินเชื่อในกรณีเกิด
ภยั พบิ ัตเิ ทานน้ั

“หนีช้ าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ ิน”

กรณีที่เกษตรกรไมสามารถชําระหน้ีไดตามกําหนดและไมมีเหตุอันควรในการผอนผัน
ธ.ก.ส. จะเรียกเก็บดอกเบ้ียของตนเงินที่ชําระไมไดในอัตรารอยละ 13.00 ในขณะท่ี
ธนาคารพาณิชยบ างแหงอาจเรียกเก็บสงู ถงึ รอยละ 20-25

ตารางท่ี 1 อตั ราดอกเบีย้ ของ ธ.ก.ส. และธนาคารอน่ื ๆ เดอื นธันวาคม 2556

ธนาคาร อตั ราดอกเบ้ียลกู คารายยอ ยชน้ั ดี อัตราดอกเบี้ย
(Minimum Retail Rate – MRR) กรณีผิดนดั ชาํ ระหน้ี

(รอยละ) (รอ ยละ)

ธ.ก.ส.6 7 13
ธนาคารออมสิน7 7.62 14.
ธนาคารกรงุ ไทย 7.87 20
ธนาคารกรงุ เทพ 7.75 22.75
ธนาคารกสิกรไทย 8.1 25.10
ธนาคารไทยพาณิชย 8.1 23.10

ทมี่ า: รายงานประจาํ ป 2556 ของแตละธนาคารและธนาคารแหง ประเทศไทย8

6 อัตราดอกเบย้ี โครงการพิเศษตางๆ จะต่าํ กวา น้ี
7 อัตราดอกเบยี้ โครงการพิเศษตางๆ จะตํา่ กวา นี้
8 http://www.bot.or.th/thai/statistics/financialmarkets/interestrate/_layouts/applica-
tion/interest_rate/IN_Rate.aspx

“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ทด่ี ิน” 165

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

¡Òê‹ÇÂàËÅÍ× ¢Í§ÀÒ¤ÃÑ°
«Öè§Áѡ໚¹¡ÒÃá¡»Œ ˜ÞËÒ·Õè»ÅÒÂàËμØ
¨Ðª‹ÇÂãËŒ»˜ÞËÒ˹ÕÊé Ô¹ªÒÇ¹Ò áÅСÒÃÊÙÞàÊÂÕ
·´Õè ¹Ô ·ÕèμÒÁÁÒ ·ØàÅÒŧä´ËŒ Ã×ÍäÁ‹

กเจารรจฟาอไกงลดเ กําเลนย่ีนิ หคนดี้กี ับเกษตรกรและกระบวนการ

โดยทว่ั ไปเมอ่ื เกษตรกรผดิ นดั ชาํ ระหนกี้ บั ธนาคาร ธนาคารสามารถฟอ งดาํ เนนิ
คดีไปท่ีศาลจังหวัดและศาลจะเร่ิมนัดสืบพยาน สมมุติวาศาลมีคําพิพากษาใหลูกหน้ี
ชาํ ระหนภี้ ายใน 25-30 วนั และลกู หนไ้ี มช าํ ระ ศาลจะออกคาํ บงั คบั ใหย ดึ ทรพั ยล กู หนไี้ ด
ซ่ึงถือเปนการแจงเตือน จากน้ันลูกหน้ีจะมีระยะเวลาอุทธรณ 1 เดือน หากไมมีการ
อุทธรณเกิดข้ึนภายในระยะเวลานั้น จะถือวาศาลมีคําพิพากษาถึงท่ีสุด เจาหนี้มีสิทธิ์
ยนื่ ขอบังคับคดภี ายใน 10 ป หลงั คาํ พพิ ากษาถงึ ทีส่ ุด ซงึ่ ระหวางน้ันลูกหนี้และเจาหน้ี
สามารถเขา สูการเจรจาเพอ่ื หาทางออกได

จากการศกึ ษาขอ มลู ทตุ ยิ ภมู แิ ละสมั ภาษณเ ชงิ ลกึ พบวา ทง้ั ศาล สถาบนั เจา หน้ี
กรมบังคับคดี ลวนพยายามที่จะใหมีการประนอมหน้ี และไกลเกลี่ยตลอดทุกข้ันตอน
ต้งั แตก ารฟองดาํ เนนิ คดี การยดึ ทรัพย จนไปถงึ กอนการขายทอดตลาด อยา งไรก็ดี ถงึ
แมว า เกษตรกรทถี่ กู ฟอ งรอ งดาํ เนนิ คดจี ะสามารถเขา สกู ระบวนการ ไกลเ กลย่ี ไดต ลอด
ชว งของการถกู ฟอ งรอ งและบังคับคดี แตก ็มีเกษตรกรจาํ นวนไมนอยท่ไี มสามารถปรบั
โครงสรางหนี้และหลุดพนจากการถูกดําเนินคดีได หน่ึงในสาเหตสําคัญมาจากปญหา
ความไมแ นน อนของการเกษตร ตง้ั แตเ รอื่ งของราคาสนิ คา ภยั ธรรมชาติ ซง่ึ ทาํ ใหร ายได
เกษตรกรขาดชวง และไมสามารถผอนชาํ ระหนไี้ ดอ กี

“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสียทดี่ นิ ” 167

ความสุมเสยี่ งในการสญู เสยี ทดี่ ินของเกษตรกร

แมวาการเขาถึงแหลงเงินกูในระบบของสถาบันการเงิน ท่ีไดรับการสงเสริม
จากภาครฐั จะชว ยใหเ กษตรกรเปน หนนี้ อกระบบนอ ยลง และมเี งนิ ทนุ ในการปรบั ปรงุ
กิจกรรมทางการเกษตรใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากข้ึน แตดวยขอจํากัด
ของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอ ย ในการเขา มาเกยี่ วขอ งกบั ระบบสนิ เชอื่
ทงั้ เรอื่ งความสามารถในการจดั การหนแ้ี ละการชาํ ระหน้ี ไดส ง ผลใหภ าวะหนส้ี นิ ของ
เกษตรกรเพิ่มขึ้นมากกวาเดิม และมีความสุมเสี่ยงตอการสูญเสียที่ดินเพิ่มมากขึ้น
ตามไปดวย

โครงการวจิ ยั หนสี้ นิ ภาคครวั เรอื นของเกษตรกรในชนบทไทย โดย วทิ ยา เจยี รพนั ธุ
และคณะ (2551) ช้ีขอเท็จจริงเกี่ยวกับพื้นฐานของเกษตรกรไทย สภาพแวดลอม
ทางเศรษฐกิจท่เี กษตรกรเผชิญ และสภาพแวดลอ มทางสังคมท่ีเปลย่ี นแปลงไป ซึ่ง
มีนัยยะตอประเด็นเร่ืองความสามารถในการจัดการหน้ีและการชําระหน้ี ขอเท็จจริง
เหลา น้ีสามารถประมวลออกมาโดยสังเขป ดังน้ี

• พื้นฐานของเกษตรกร เนื่องจากสภาพความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ

และสังคมระหวางคนจนกับคนรวย เกษตรกรที่มีฐานะยากจนมักขาดแคลนทุนทรัพย
ในการสงเสียลูกๆ ใหเรียนตอในระดับที่สูง เม่ือไมมีความรูและทักษะในเชิงวิเคราะห
และสงั เคราะห ขดี ความสามารถในการบรหิ ารจดั การการเงนิ กน็ อ ยตามไปดว ย นอกจาก
น้ัน เน่ืองจากเกษตรกรตองเผชิญกับภาวะความเส่ียงอยูเปนประจํา ไมวาจะเปน
ความเสี่ยงดานภูมิอากาศ ความเส่ียงดานภัยธรรมชาติ โรคระบาด ฯลฯ ดังนั้น หาก
จาํ เปนตองใชเ งิน เกษตรกรกจ็ ะกเู งินไมวาจะมาจากแหลงไหน โดยอาจไมไดไตรต รอง
ถึงความเสี่ยงและความเปนไปไดในการชําระหน้ีในอนาคต ดวยความจําเปนในการ
ใชเงิน หากสามารถกูเพ่ือมาใชกอนไดก็จะเลือกกูไวกอน จึงทําใหเปนหนี้ผูกพัน และ

“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสูญเสียท่ีดนิ ”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 169

เพ่ิมจํานวนข้ึนเรื่อยๆ บางรายใชวิธีการเปลี่ยนเจาหน้ี แตนอยรายท่ีจะหลุดจากวงจร
หนไ้ี ด ประการสดุ ทา ย เมือ่ เขา ไปเกย่ี วขอ งกบั ระบบสินเชือ่ ความไมร ูไมเขาใจเกี่ยวกบั
ระบบหน้ีสิน ประเด็นเชิงกฎหมาย รายละเอียดเกี่ยวกับสัญญาตางๆ ทําใหเกษตรกร
มคี วามเกรงกลวั ทจี่ ะเขา ไปเกยี่ วขอ งกบั กระบวนการทางกฎหมาย มผี ลทาํ ใหเ กรงกลวั
ผูมอี ิทธพิ ลในทอ งถิน่

• สภาพแวดลอ มทางเศรษฐกิจ สบื เน่อื งจากระบบเศรษฐกจิ ทนุ นิยม

ซ่ึงเนนผลิตเพ่ือขายในจํานวนที่มาก เกษตรกรสวนใหญตกอยูในวังวนของระบบ
เศรษฐกิจทุนนิยมน้ี ตองปลูกพืชเชิงเดี่ยว ตองซื้อปจจัยการผลิตไดแก ปุย ยา
เครื่องจักรและอุปกรณตางๆ สงผลใหตนทุนการผลิตสูง แตในขณะเดียวกันกลับ
ไมมีความสามารถท่ีจะกําหนดราคา เนื่องจากไมทราบขอมูลขาวสาร ขาดทักษะใน
การรวมกลมุ รวมถงึ ภาวะ่ราคาสนิ คาเกษตรทไ่ี มแนนอน ราคาผลผลติ ขึน้ อยูกบั พอคา
คนกลาง ไมมีการประกันราคาผลผลิตที่แนนอนและตอเนื่อง รวมทั้งสินคาเกษตรเสีย
หายงา ย เสย่ี งตอ ภยั ธรรมชาติ เกษตรกรซง่ึ อยใู นฐานะไมม ที างเลอื ก ไมม อี าํ นาจตอ รอง
จงึ ตอ งรบี ขายผลผลติ ทง้ั หมดนส้ี ง ผลใหเ กษตรกรขายสนิ คา ไดใ นราคาถกู ไมค มุ ตน ทนุ
การผลติ เพราะแมว า ราคาผลผลติ ตกตาํ่ กต็ อ งขาย รวมทงั้ เลกิ ผลติ กไ็ มไ ด เพราะมคี วาม
รูจาํ กดั เฉพาะพชื เชิงเดย่ี วทเี่ พาะปลูกเทานั้น ขาดความรูใ นการประกอบอาชีพอน่ื

• สภาพแวดลอ มทางสงั คม ดว ยสภาพแวดลอ มทางสงั คมทเ่ี ปลย่ี นแปลง

ไป ในอดีตเกษตรกรปลูกพืชทุกชนิดที่กินเอง ทําใหลดคาใชจายในการซื้ออาหารและ
สินคาท่ีไมจําเปน แตดวยระบบเศรษฐกิจในปจจุบันและการโฆษณาชวนเชื่อผานส่ือ
ตา งๆ เกษตรกรมแี นวโนม ทจี่ ะซอ้ื อาหารและสนิ คา ตา งๆ มากขน้ึ เนอื่ งจากไมม เี งนิ ออม
พอท่ีจะซ้ือดวยเงินสด ทําใหตองกูเงินหรือจายผอนสง ยิ่งทําใหมีรายจายเพิ่มมากข้ึน
และมีขีดความสามารถในการชาํ ระหนี้ลดลง

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี ิน”

ความสามารถในการชําระหนีข้ องเกษตรกร

รายงานวจิ ยั หนสี้ นิ ภาคครวั เรอื นของเกษตรกรในชนบทไทย โดยวทิ ยา เจยี รพนั ธุ
และคณะ (2551) พบวา เกษตรกรทเี่ ปน หนแี้ ลว มโี อกาสทจี่ ะชาํ ระคนื ไดน อ ย โดยเฉพาะ
เกษตรกรทส่ี งู อายุ มกี ารศกึ ษาในระบบเทา กบั หรอื ตาํ่ กวา ประถมศกึ ษา มจี าํ นวนสมาชกิ
ในครวั เรือนเกินกวา รายไดท ่ีมจี าํ กดั มแี นวโนม ที่ตอ งการยกระดับการบริโภค มปี ญหา
ในการตอบสนองตอ เทคโนโลยที จี่ ะชว ยลดตน ทนุ การผลติ แตม แี นวโนม ทจี่ ะเปลยี่ นแปลง
การผลติ ตามเพอื่ นเกษตรกรหรอื การโฆษณาชวนเชอื่ เกษตรกรเหลา น้ี เมอื่ เปน หนแี้ ลว
ก็ยากท่ีจะมีความสามารถใชห นีค้ นื ได

สาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ป พ.ศ.2554 รายงานดว ยวา ครวั เรอื นเกษตรกรมรี ายได
เฉลี่ย 19,380 บาทตอเดือนตอครัวเรือน และมีรายจายท้ังสิ้นเฉลี่ย 14,222 บาทตอ
เดอื นตอ ครัวเรอื น อยา งไรกต็ าม นีเ่ ปนสถติ ิโดยรวมของประเทศ เพราะครวั เรือนทมี่ ี
รายไดน อยกวารายจาย (รายไดไมเ พยี งพอตอการยังชพี ) มีประมาณรอ ยละ 36.9
หรือประมาณ 1 ใน 3 ของเกษตรกรทั่งประเทศ ซึ่งสวนใหญจะมีรายไดท้ังสิ้น
ไมเกิน 10,000 บาทตอเดือน ครัวเรือนเกษตรกรท่ีมีรายไดนอยกวาคาใชจาย
มีสัดสวนการเปนหนี้รอยละ 74.9 และครัวเรือนเกษตรกรท่ีมีรายไดไมเพียงพอ
ตอ การใชจ า ย จําเปนตองกยู ืมเงนิ เพอ่ื ใชจ า ยใหเพียงพอตอการดาํ รงชีพ

รายงานของสํานักงานเศรษฐกิจการเกษตรป พ.ศ.2556 ยังแสดงใหเห็นถึง
ความผันผวนของราคาสินคาเกษตร ซ่ึงกระทบตอรายไดของเกษตรกร ดัชนีราคา
สินคาเกษตรทีเ่ กษตรกรขายไดร ะหวางป 2547-2556 มคี วามผนั ผวน จาก 88.12 ใน
ป พ.ศ.2547 เปน 171.36 ในป พ.ศ.2556 ท้งั น้ี เกษตรกรท่ปี ลูกพืชเชงิ เดีย่ วจะไดรับ
ผลกระทบมากทสี่ ดุ จากความผนั ผวนดา นราคาและสภาวะทางธรรมชาตติ า งๆ ซง่ึ หาก
มีสถานการณท่ีไมพึงประสงคเหลานี้เกิดข้ึน เกษตรกรตองสูญเสียผลผลิตและรายได
ท้งั หมด จึงไมส ามารถชําระหนตี้ ามกําหนดเวลาได

“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ นิ ” 171

นอกจากน้ี หนส้ี ินเดิมท่เี กษตรกรมีภาระตอ งจา ย สงผลตอ ขีดความสามารถ
ในการชาํ ระหนส้ี นิ ใหมด ว ยเชน กนั ตามรายงานเชงิ วเิ คราะหห นส้ี นิ ของเกษตรกรป พ.ศ.
2554 จดั ทาํ โดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ครวั เรอื นเกษตรกรมมี ลู คา หนส้ี นิ เฉลยี่ 140,404
บาท ตอ ครวั เรอื น เปน สดั สว นหนสี้ นิ ตอ รายไดป ระมาณ 7.2 เทา นอกจากนน้ั ครวั เรอื น
เกษตรกรท่ีเปนหน้ีและมีรายไดทั้งสิ้นไมเกิน 10,000 บาทเปนกลุมที่มีสัดสวนหน้ีสิน
ตอ รายไดสูงทส่ี ดุ โดยมีมลู คา หน้สี นิ ถงึ 9.9 เทา ของรายได

นโยบายแกไ ขปญหาหน้ีเกษตรกร

ที่ผานมา ภาครัฐเขามาแทรกแซงในระบบสินเช่ือเทาที่จําเปนเทาน้ัน เชน
โครงการอุดหนนุ เงนิ กดู อกเบยี้ ตา่ํ โครงการพกั ชําระหน้ี การจดั ต้ังกองทนุ ฟน ฟฯู เพ่อื
ซอ้ื หนเี้ กษตรกร แตใ นรายละเอยี ดของขน้ั ตอนการกเู งนิ ชาํ ระหน้ี เจรจาปรบั โครงสรา ง
หน้ี หรอื ฟอ งรองดาํ เนนิ คดี ภาครัฐไมไดเ ขา มายุงเกี่ยวมากนัก

ที่เปนเชนน้ีเพราะรัฐมองวา การกูเงินเปนเร่ืองระหวางสถาบันการเงินกับ
เกษตรกรในการดําเนินการ ซึ่งสอดคลองกับแนวคิดแบบนีโอ-คลาสสิกท่ีตองการให
กลไกตลาดทาํ งานดว ยตวั มนั เอง ซง่ึ มสี มมตฐิ านวา จะนาํ ไปสกู ารใชป ระโยชนท ด่ี นิ อยา ง
มปี ระสทิ ธภิ าพ ดงั นั้น รายละเอยี ดข้ันตอนตางๆ เปน เรอ่ื งระหวางสถาบันการเงนิ กับ
เกษตรกรในการดาํ เนนิ การ การทเี่ กษตรกรแตล ะรายจะนาํ ทด่ี นิ ไปจาํ นองหรอื ไมอ ยา งไร
น้ันเปนเรื่องปจเจก หนี้สินของเกษตรกรและขีดความสามารถในการชําระหน้ีของ
เกษตรกรแตละรายกเ็ ปนเรื่องของปจ เจกเชน เดยี วกนั

“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทดี่ ิน”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 173

อยางไรก็ตาม หากพิจารณาถึงบริบทของเกษตรกรรายยอยในประเทศไทย
ซงึ่ ไดก ลา วไวแ ลว ประเดน็ ทค่ี วรนาํ มาวเิ คราะห คอื ขอ จาํ กดั บางประการของแนวคดิ
นี้ซึ่งอิงกับสมมุติฐานวา กลไกตลาดทํางานไดมีประสิทธิภาพ โดยเกษตรกรและ
สถาบันการเงินรับรูขอมูลตางๆ ในการกูอยางเทาเทียมกัน มีความเขาใจในระบบ
สนิ เชอ่ื พอๆ กนั มอี าํ นาจในการเจรจาตอ รองพอๆ กนั และสถาบนั การเงนิ ไมม อี าํ นาจ
ในการกาํ หนดราคาในการกู แตห ากพจิ ารณาประเดน็ ความสมั พนั ธท างอาํ นาจและ
การตอ รองของคนแตล ะกลมุ ในสงั คมทเี่ ปน จรงิ การปลอ ยใหเ กษตรกรรายยอ ยเขา ไป
ในระบบสนิ เชอ่ื และกลไกตลาดอยา งเตม็ ตวั อยา งทเ่ี ปน อยู อาจมผี ลเสยี กบั พวกเขา
มากกวา ผลดี เนอื่ งจากขอ จาํ กดั ในการเขา ถงึ ขอ มลู และองคค วามรตู า งๆ ของเกษตรกร

ตลอดระยะเวลา 5 ทศวรรษ รฐั บาลหลายยคุ หลายสมยั ตา งมีนโยบายและ
โครงการเพื่อแกปญหาหน้ีสินของเกษตรกรท่ีปลายเหตุ โดยรูปแบบของโครงการมี
ลักษณะทีแ่ ตกตางกันออกไป และมจี ดุ ประสงคเ ฉพาะทีต่ า งกนั ไปดวย

• กองทุนฟนฟแู ละพฒั นาเกษตรกร

กองทนุ ฟน ฟแู ละพฒั นาเกษตรกร (กฟก.) เกดิ จากการผลกั ดนั ของเกษตรกร
ซงึ่ เขา มามสี ว นรว มในการปฏริ ปู การเมอื งและสงั คมตง้ั แตช ว งป พ.ศ. 2540 จนเกดิ เปน
“พระราชบัญญัติกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร ป พ.ศ.2542” และมีการจัดต้ัง
สาํ นกั งานกองทนุ ฟน ฟแู ละพฒั นาเกษตรกรขน้ึ ตงั้ แตป  พ.ศ.2545 ซงึ่ มกี ารจดั ตงั้ สาํ นกั
จดั การหนขี้ องเกษตรกร โดยเรมิ่ ขนึ้ ทะเบยี นหนขี้ องเกษตรกรครง้ั แรกเมอ่ื ป พ.ศ. 2546

สํานักจัดการหน้ีของเกษตรกรไดดําเนินการชวยเหลือเกษตรกรท่ีประสบ
ปญหาหนี้สิน ซึ่งอยูระหวางขั้นตอนการดําเนินการทางกฎหมายระหวางเจาหน้ีกับลูก
หนี้ โดยชะลอการดาํ เนนิ การทางกฎหมาย ไดแ ก การฟอ งรอ ง การบงั คบั คดี การประกาศ
ขายทอดตลาด และการขายทรพั ยข องเกษตรกร ดว ยการรบั ภาระซอื้ หนขี้ องเกษตรกร
เพอ่ื เปน การปอ งกนั ไมใ หเ กษตรกรสญู เสยี ทดี่ นิ ทเ่ี ปน ทอ่ี ยอู าศยั และประกอบอาชพี เมอ่ื

“หน้ีชาวนา เดิมพันการสูญเสียทดี่ ิน”

ทรพั ยถ กู โอนมาเปน ของ กฟก. แลว เกษตรกรจะไมถ กู ยดึ ทรพั ยไ ปขายทอดตลาด และ
มรี ายไดจ ากการประกอบอาชีพในที่ดนิ นั้นๆ ตอไป

ในแงข องผลการดาํ เนนิ งาน นบั ตง้ั แตก มุ ภาพนั ธ พ.ศ.2549 จนถงึ กรกฎาคม
พ.ศ.2557 กองทนุ ฟน ฟฯู สามารถชาํ ระหนคี้ นื ใหเ กษตรกร 28,304 ราย คดิ เปน จาํ นวน
เงนิ 5,743,052,914 บาท ภายหลงั การชาํ ระหนใี้ หแ กเ จา หนแ้ี ทนเกษตรกรแลว สถาบนั
เจาหนี้ตอ งดาํ เนนิ การโอนหลกั ทรัพยใ หกบั กองทุนฟน ฟฯู ซึ่งปจจบุ นั ไดม กี ารโอนหลกั
ทรัพยเ รียบรอ ยแลวจาํ นวน 17,532 ฉบับ รวมเนอื้ ท่ี 125,062 ไร 2 งาน 79.3 ตาราง
วา ซงึ่ สว นใหญเ ปนโฉนด และ นส. 3 ก

อยา งไรกต็ าม ประเด็นสาํ คญั ท่ีกาํ ลงั อยรู ะหวา งการถกเถยี งเชิงนโยบาย คือ
ประสิทธิผลของการดําเนินการ จะเห็นไดวานิยามเกษตรกรท่ีสามารถขึ้นทะเบียนขอ
ความชวยเหลือซึ่งกวางมาก และเปดใหมีการลงทะเบียนเพ่ิมทุกป ทําใหเมื่อเปรียบ
เทยี บกบั งบประมาณทไี่ ดร บั และขอ จาํ กดั ดา นอน่ื เชน บคุ ลากรและประสทิ ธภิ าพ ทาํ ให
เห็นไดช ดั ถึงปญหาความลา ชา และความไมแ นนอนวาเกษตรกรอยใู นขอบขายท่จี ะได
รับการชวยเหลือหรือไมและชวยเหลือเม่ือไร และแสดงใหเห็นถึงปญหาท่ีอาจเกิดข้ึน
ตามมาไดอ กี หลายประการ

• กองทุนหมนุ เวยี นเพอ่ื การกูยืมแกเกษตรกรและผยู ากจน พ.ศ.
2546

เปน กองทนุ ทร่ี บั ผดิ ชอบโดย สาํ นกั งานปลดั กระทรวงเกษตรและสหกรณ มา
จากการรวม 3 กองทนุ เขา ดว ยกนั ตาม พ.ร.บ.ปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545
การดําเนินงานจะอยูภายใตการกํากับดูแลของคณะกรรมการชวยเหลือเกษตรกรและ
ผูยากจน (กชก.) และมีอนุกรรมการ (อชก.) ในระดับอําเภอ ระดับจังหวัด และสวน
กลาง เปน ผูพิจารณาเงินกตู ามวงเงินที่แตกตา งกัน

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ีดิน” 175

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

กองทนุ ฯ ดงั กลา วมวี ตั ถปุ ระสงคเ พอื่ ไถถ อนทดี่ นิ (โฉนด นส.3 หรอื นส.3 ก)
จากการขายฝากหรอื จาํ นอง ชาํ ระหนี้ตามสัญญากูย มื ซ้อื คนื ท่ดี นิ ทส่ี ูญเสียไปจากการ
ขายฝากไมเกินระยะเวลา 5 ป (หรอื เกิน 5 ปแตไมเกนิ 10 ป ในกรณที ่ีผกู ยู ังทํากนิ อยู
ในที่ดินแปลงน้ัน) วงเงินท่ีใหกูไมเกินรายละ 500,000 บาท ตอมาไดมีการแกไขเพิ่ม
เตมิ วา กรณเี กินกวา 500,000 บาท ใหพจิ ารณาอนุมัตเิ ปน รายๆ ไป ทั้งน้ีใหพ จิ ารณา
อนมุ ัตสิ ูงสุดไมเ กินรายละ 2,500,000 บาท

ลกั ษณะเจา หนท้ี อี่ ยใู นขอบขา ยทส่ี ามารถใชเ งนิ จากกองทนุ หมนุ เวยี นฯ ไถถ อน
คนื ได มาจากทง้ั เจา หนน้ี อกระบบ และเจา หนใ้ี นระบบ ซง่ึ ไดแ ก ธนาคารพาณชิ ยท ว่ั ไป
และ ธ.ก.ส. อยา งไรก็ตามเง่อื นไขของกองทุนฯ ในกรณีเจาหนี้ในระบบ คือ ลกู หนี้ตอ ง
ถกู เจาหนี้ฟอ งดาํ เนนิ คดีและศาลมีคําพิพากษาถงึ ทส่ี ดุ ใหชาํ ระหนแ้ี ลว

เปน ท่สี งั เกตวา กฎระเบยี บของกองทุนฯ มกี ารปรับเปล่ียนหลายครงั้ เพอื่
ใหส อดคลอ งกบั สภาวการณด า นหนส้ี นิ ของเกษตรกรทค่ี อ นขา งซบั ซอ นและแปรผนั
อยตู ลอดเวลา แนวคดิ ในการแกไ ขปญ หาหนสี้ นิ ของเกษตรกรโดยใหเ กษตรกรกเู งนิ
(มหี นเี้ พมิ่ ) เพอื่ ไปชาํ ระหนเ้ี ดมิ อาจไมม ปี ระสทิ ธผิ ลมากนกั เนอื่ งจากยงั ไมไ ดแ กไ ข
ขอ จาํ กดั เดมิ ของเกษตรกรในประเดน็ ความสามารถในการชาํ ระหน้ี นอกจากนนั้ ใน
การแกไขหนี้ในระบบ เกษตรกรจะสามารถใชเงินกองทุนฯ ไดก็ตอเม่ือศาลมีคําส่ัง
ถงึ ทสี่ ดุ ใหช าํ ระหนแี้ ลว เทา นน้ั ซง่ึ กเ็ ปรยี บเหมอื นการเขา มาชว ยเหลอื เมอื่ ปลายทาง
เทา นัน้

ตง้ั แตป พ.ศ.2534 จนถงึ วนั ท่ี 28 กมุ ภาพนั ธ พ.ศ.2554 มีการอนมุ ัตเิ งินกู
ใหเ กษตรกรและผยู ากจน จาํ นวน 23,660 ราย เปน จาํ นวนเงนิ 3,615 ลา นบาท จาํ นวน
ทดี่ ินที่ขอไถถ อนหรือซือ้ ประมาณ 244,835 ไร9 อยา งไรก็ตาม ประเดน็ ทต่ี อ งตดิ ตาม
ตอ ไป คือ ความสามารถของเกษตรกรในการชาํ ระคืนกองทุนฯ นี้

9 http://www.moac.go.th/ewt_news.php?nid=5576&filename=NFC

“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียทด่ี นิ ” 177

• โครงการชวยเหลอื ตามนโยบายของรฐั บาล

โครงการประเภทนี้จะมีขึ้นเปนคร้ังคราว ตามนโยบายของรัฐบาลที่เขามา
บรหิ ารประเทศแตล ะชว ง โดยสว นใหญจ ะเปน โครงการพกั ชาํ ระหนห้ี รอื ลดภาระหนใี้ ห
แกเ กษตรกรรายยอ ย10 และปรบั โครงสรา งหนี้ รวมถงึ การดาํ เนนิ การโยกหนน้ี อกระบบ
เขา มาสใู นระบบ โดยรฐั บาลจะเปน ผเู รบั ภาระดอกเบยี้ เงนิ กหู รอื ลดภาระหนโ้ี ดยเขา มา
จา ยสว นตา งของดอกเบี้ยแทน

อยางไรก็ดี จากการศึกษา “นโยบายรัฐกับการเปนหน้ีสินของเกษตรกร :
ความลม เหลวของโครงการพกั หน้ีเกษตรกรรายยอย” โดย อ.พฤกษ เถาถวิล11 จาก
มหาวทิ ยาลยั อบุ ลราชธานี และหนงั สอื เรอ่ื ง “เสยี งเกษตรกร ปลดพนั ธนาการเกษตรกร
รายยอ ย” อางในรายงานการวิจัยเรื่อง ภาวะหนสี้ ินชาวนาภาคกลางกับนยั ทสี่ ง ผลตอ
การสญู เสยี ทด่ี นิ และความมน่ั คงทางอาหารของชมุ ชนและสงั คม โดย ปย าพร อรณุ พงษ
และคณะ (2556) ระบตุ รงกนั วา โครงการพกั หนเ้ี กษตรกรนนั้ ลม เหลว เพราะเกษตรกร
สว นใหญท เี่ ขา รว มโครงการ แมไ ดพ กั ชาํ ระหนเ้ี ปน เวลา 3 ป แตใ นระยะเวลาดงั กลา ว
เกษตรกรไมส ามารถสรา งรายไดเ พมิ่ ขน้ึ ทาํ ใหไ มม เี งนิ ไปชาํ ระหน้ี สดุ ทา ยเกษตรกร
ก็ตองพ่ึงเงินกูนอกระบบ เพื่อนําไปชําระหน้ีสถาบันการเงินของรัฐ ผลการศึกษาน้ี
สอดคลองกบั เขมรฐั เถลงิ ศรี และสิทธเิ ดช พงศก จิ วรสิน (2555) ซงึ่ ศึกษาบรบิ ทของ
เกษตรกรผปู ลกู ขา วโพดเลยี้ งสตั ว พบวา เกษตรกรไมอ ยากเขา รว มโครงการพกั ชาํ ระหนี้
เพราะนอกจากเกษตรกรจะไมสามารถกูเงินระหวางเขารวมในโครงการ และตองลา
ออกจากกลุมท่ีกูรวมกันแลว เกษตรกรท่ีเขารวมโครงการนี้ยังจะถูกปรับระดับการใช
หนีใ้ หแ ยลง สง ผลตอวงเงนิ กูและอัตราดอกเบีย้ ท่ีตองเสียในอนาคต

10 http://www.bot.or.th/Thai/EconomicConditions/Thai/North/ArticleAndResearch/
DocLib_Article/[email protected]
11 พฤกษ เถาถวลิ และคณะ “นโยบายรฐั กบั การเปน หนส้ี นิ ของเกษตรกร : ความลม เหลวของโครงการ
พักหนเี้ กษตรกรรายยอ ย กรุงเทพ: กองทุนสนับสนุนการวจิ ัย 2546

“หนช้ี าวนา เดิมพันการสญู เสยี ทดี่ ิน”

โดยสรปุ ทผ่ี า นมาแมภ าครฐั พยายามแกไ ขปญ หาหนสี้ นิ และความสมุ เสย่ี ง
ในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรผานโครงการพิเศษตางๆ โดยจัดสรรงบประมาณ
จาํ นวนมากในแตล ะป อยา งไรกต็ าม ขอ จาํ กดั ของโครงการตา งๆ ในเชงิ ประสทิ ธภิ าพ
และประสิทธิผลยังเปนที่ถกเถียงกันอยางตอเน่ืองวา โครงการน้ันๆ จะชวยให
เกษตรกรปลดหนี้สินซ่ึงเก่ียวพันกับท่ีดินค้ําประกันไดจริงหรือไม หรือเพียงแค
ชวยชะลอปญหาออกไป หรือย่ิงทําใหเกษตรกรถูกฝงลึกลงไปในวงจรหนี้สินและ
กลบั ไปพงึ่ สนิ เชอื่ นอกระบบมากขนึ้ นาํ ไปสกู ารสญู เสยี ทดี่ นิ อยา งรวดเรว็ และรนุ แรง
กวาเดิม ประเด็นสําคัญท่ียอนกลับมาคือ ความสามารถในการจัดการหน้ีและชําระ
หนขี้ องเกษตรกร โดยหากประเดน็ เหลา นย้ี งั ไมส ามารถแกไ ขอยา งเปน ระบบได กองทนุ
ฟน ฟฯู ซึง่ กาํ ลงั เปน ความหวงั ของเกษตรกรจาํ นวนมาก กจ็ ะตองแบกรับภาระหนกั ใน
การชว ยเหลอื เกษตรกร ซงึ่ อาจจะเกนิ ขดี ความสามารถทงั้ ดา นงบประมาณและบรหิ าร
จัดการ

ขอ เสนอเชิงนโยบาย

ประเด็นเชิงนโยบายสําหรับภาครัฐในการทบทวนนโยบายตางๆ ในอนาคต
อาจแบง ไดเ ปน สามประเดน็ หลกั ดว ยกนั คอื (1) เนอ่ื งจากขอ จาํ กดั ของเกษตรกรในการ
จัดการและชําระหน้ีสินมีความเช่ือมโยงกับปญหาตางๆ ของเกษตรกรที่เผชิญอยูใน
ปจจุบัน ภาครัฐจะเขามาชวยแกไ ขปญ หาเกษตรกรท้งั ระบบไดอ ยางไร? (2) หากยัง
ไมสามารถแกไขปญหาทั้งระบบไดเพราะตองใชระยะเวลา แตภาครัฐยังคงสงเสริมให
เกษตรกรเขา ถงึ แหลงเงินกูใ นระบบ ภาครฐั จะเขามาชว ยเหลือเกษตรกรอยางไรเพ่อื
ปอ งกนั ปญ หาความไมส ามารถในการชาํ ระหนขี้ องเกษตรกร? (3) นอกเหนอื จากการ
สง เสรมิ ใหเ กษตรกรเขา ถงึ แหลง เงนิ กู ภาครฐั จะมแี นวทางหรอื มาตรการจงู ใจในการ
ปองกันการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกร โดยมองออกนอกกรอบแนวคิดการเปล่ียน
สนิ ทรพั ยเปน ทนุ และพจิ ารณาใหทนุ สนบั สนุนเกษตรกรเพ่ือรักษาท่ีดนิ ไดอ ยา งไร?

“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ที่ดนิ ” 179

• ภาครฐั ในฐานะผใู หเ งนิ กแู ละพเี่ ลย้ี งของเกษตรกรทง้ั กระบวนการ

จากทไี่ ดก ลา วมาแลว หากภาครฐั ไมเ ขา ไปดาํ เนนิ การแทรกแซงตง้ั แตเ รม่ิ ตน
การแกป ญ หาทปี่ ลายเหตดุ เู หมอื นวา จะทาํ ใหป ญ หาบานปลาย ทงั้ ปญ หาทตี่ วั เกษตรกร
เอง และปญ หาของหนวยงานภาครัฐ และสถาบันการเงิน

จากการทบทวนมาตรการของสถาบนั การเงนิ และภาครฐั ในการชว ยเหลอื
เกษตรกรเรื่องหน้ีพบวา แตละภาคสวนมีแนวทางการดําเนินงานของตนเอง โดย
สถาบันการเงินมีระบบในการติดตามหน้ีที่สอดคลองกับกฎเกณฑของธนาคารแหง
ประเทศไทย แตไ มไ ดม รี ะบบการประสานงานกบั หนว ยงานภาครฐั ทท่ี าํ งานเกยี่ วขอ ง
กับสถานะหนี้สินของเกษตรกรอยางใกลชิด จนกระท่ังหนี้พอกพูนและเลยเถิดไป
จนถึงปลายทางของการฟองรองดําเนินคดี ในขณะท่ีภาครัฐมีมาตรการชวยเหลือ
เกษตรกรในหลายรูปแบบ แตจะเนนการแกปญหาในชวงท่ีหนี้สินเริ่มพอกพูนและ
กลายเปนหนี้เสยี (NPL)

“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ท่ีดนิ ”

ประเดน็ เชงิ นโยบายทอ่ี าจหยบิ ยกขน้ึ พจิ ารณา คอื ภาครฐั จะสามารถเขา มา
เปนผปู ลอยเงินกูตอ เกษตรกร (โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอย) แทนสถาบันการเงนิ
ไดหรือไม? อันท่ีจริง เปนแนวคิดท่ีสอดคลองกับการดําเนินการภายใตกองทุนฟนฟูฯ
หรอื กองทนุ เพอ่ื กยู มืิ แกเ กษตรกรฯ อยแู ลว เพยี งแตภ าครฐั อาจจะตอ งเปลย่ี นสถานภาพ
ตัวเองเปนผูใหกูยืมต้ังแตตนทาง ไมใชปลายทางเชนท่ีเปนอยู การพิจารณาขอเสนอน้ี
อาจตอ งมขี อ มลู ประกอบหลายดา น เชน ความตอ งการในการกเู งนิ ของเกษตรกรแตล ะ
ครัวเรือนในแตละป หลักเกณฑและขอกําหนดท่ีตองใชในการพิจารณาขยายวงเงิน
โครงการสินเชื่อหรอื กองทุนตางๆ ท่ีภาครัฐดาํ เนนิ การอยู

ปจ จบุ นั มหี ลายโครงการทภ่ี าครฐั จดั สรรงบประมาณสาํ หรบั ชว ยเหลอื เกษตรกร
โดยแตละโครงการมีวัตถุประสงคเฉพาะและเงื่อนไขในการกูที่แตกตางกัน ทําใหการ
ปลอยสินเชื่อสําหรับเกษตรกรในภาพรวมยังไมเปนระบบและไมบรูณาการมากนัก
สงผลตอประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลของงบประมาณท่ีจดั สรรลงไป ทัง้ นี้ ภาครฐั
อาจยงั คงใช ธ.ก.ส. และธนาคารอน่ื ๆ เปน กลไกในการปลอ ยสนิ เชอ่ื แตภ าครฐั อาจตอ ง
เขามาเปน ผูดแู ลหลกั ไมใ ชปลอ ยใหสถาบนั การเงินของรฐั หรือเอกชนดําเนินการเพยี ง
ฝายเดียวเชน ท่เี ปนอยู

ตวั อยางหนึง่ ของการชวยเหลอื เกษตรกรอยา งบรณู าการในตางประเทศ คอื
Farm Service Agency (FSA) ซงึ่ เปน หนว ยงานของกระทรวงเกษตรของรฐั บาลสหรฐั ฯ
ทใี่ หค วามชว ยเหลอื แกเ กษตรกรยากจนทไ่ี มส ามารถกยู มื เงนิ จากธนาคารและแหลง เงนิ
กูอ่ืน รวมทั้งสนับสนุนเกษตรกรที่ตองการทุนในการขยายกิจการ โดยภาพรวม FSA
มหี นาทห่ี ลกั 3 ประการ คอื

1. ปลอ ยกูใหเกษตรกรโดยตรง (Direct Loan Program) ทั้งน้ี นอกจากให
กยู มื โดยใชเ งนิ ของรฐั บาลแลว ยงั เปน ทปี่ รกึ ษาทางดา นการเงนิ และการดาํ เนนิ ธรุ กจิ ให
เกษตรกรดวย

“หน้ีชาวนา เดิมพนั การสูญเสยี ทด่ี นิ ” 181

2. เปนผูคา้ํ ประกนั เงินกู (Guaranteed Loan Program) เพอ่ื ใหเ กษตรกร
สามารถกยู ืมเงินจากสถาบนั การเงินตา งๆ ได

3. เปนผูค้ําประกันการซ้ือท่ีดิน (Land Contract Guarantee Program)
โดย FSA จะเปน ผคู ้าํ ประกนั ใหเ กษตรกรทต่ี องการซือ้ ท่ดี ิน ซง่ึ ในบางกรณีถาไมมีการ
ค้ําประกนั จาก FSA ผขู ายจะไมยอมทาํ นติ ิกรรมกับเกษตรกร

สง่ิ ทนี่ า เปน โจทยก ารวจิ ยั ในอนาคต คอื งบประมาณทจี่ ะชว ยเกษตรกรตง้ั แต
เริ่มตนของการกู โดยภาครัฐเปนคนปลอยกูและชวยเหลือเกษตรกรรายยอยตั้งแต
ระยะแรก จะมีประสิทธภิ าพ ประสิทธิผล คุม คา กวาการดําเนินการในปจจบุ ันหรอื
ไม อยางไร

• ภาครฐั เปล่ยี นแนวคิดจาก แปลงทดี่ ินใหเ ปนทุนเปน “การให
ทนุ เกษตรกรเพอ่ื รักษาท่ดี นิ ”

ประเด็นเชิงนโยบายอีกประเดน็ หนง่ึ ที่ภาครัฐนา จะนาํ ไปทบทวน คือ แทนที่
จะปลอยใหเกษตรกรนําที่ดินไปจํานองหรือขายเพื่อใหไดเงินมาลงทุนเพ่ือการเกษตร
และภาครฐั ตามไปแกไ ขปญ หาในตอนหลงั เชน การลดอตั ราดอกเบยี้ พกั ชาํ ระหน้ี โอน
หน้ีเพื่อรักษาที่ดินของเกษตรกร ภาครัฐอาจจะปรับเปลี่ยนเปนการใหเงินอุดหนุน
เกษตรกรเพือ่ รักษาท่ีดินไวแทน แนวคิดนอ้ี าจชว ยใหภาครัฐหลดุ ออกจากวังวนในการ
แกไขปญ หาในลักษณะววั พันหลัก

หรอื การอดุ หนนุ เกษตรกรดงั กรณขี องประเทศสหรฐั อเมรกิ าและสหภาพยโุ รป
ท่ีไมเก่ียวของกับการแทรกแซงราคาตลาด น่ันคือ การใหเงินอุดหนุนโดยตรงกับ
เกษตรกร (Direct Payment) โดยมเี งอื่ นไขวา เกษตรกรตอ งปฏิบตั ิตามแนวทางใน
การอนุรักษดิน นํ้า ปาชุมชน พันธุพืชและสัตวทองถ่ิน ฯลฯ มาตรการสรางแรงจูงใจ

“หนี้ชาวนา เดิมพันการสญู เสยี ท่ดี นิ ”

ดงั กลา วนก้ี าํ ลงั มบี ทบาทสาํ คญั และเขา มาแทนทม่ี าตรการแทรกแซงดา นราคา ในบรบิ ท
ของประเทศไทย ภาครฐั อาจสง เสรมิ ใหเ กษตรกรรายยอ ยเขา รว มโครงการเพอ่ื ใหม รี าย
ได มเี งนิ ทนุ หมนุ เวยี น ในขณะเดยี วกนั กย็ งั สามารถรกั ษาทดี่ นิ และคณุ ภาพดนิ ทใี่ ชเ พาะ
ปลกู ไดด วย

บทสงทาย

แนนอนวาแนวคิดหรือมาตรการท่ีเสนอมา อาจไมใชมาตรการที่เหมาะสม
ท่ีสุดตามหลักเศรษฐศาสตรที่เรียกวา First best policy แตดวยสภาพปญหาของ
เกษตรกรทเ่ี กดิ ขน้ึ มาตรการนอ้ี าจตอ งใชค ขู นานกบั มาตรการพฒั นาอน่ื ๆ อนั ทจ่ี รงิ แลว
หนวยงานภาครัฐก็พยายามใชมาตรการเยียวยาแกไข แตมักเนนท่ีปลายเหตุ โดยอาจ
คิดวาตรงตนทางของสินเช่ือควรปลอยใหเปนภาระหนาท่ีของสถาบันการเงินและ
เกษตรกร

อยา งไรกต็ ามปญ หาไดย อ นกลบั มาทภ่ี าครฐั และสง ผลกระทบกบั ประเทศโดย
รวมอยูดี นอกจากนัน้ แนวทางที่เสนอนีอ้ าจขดั ตอความรสู ึกของนกั วิชาการกระแส
หลกั ทม่ี องวา หนส้ี นิ เปน เรอื่ งปจ เจกและแตล ะคนควรรบั ผดิ ชอบหนสี้ นิ ของตน หาก
ดําเนินการโอบอุมเกษตรกรเชนนี้ เกษตรกรอาจจะไมมีความรับผิดชอบและความ
พยายามชว ยเหลอื ตนเอง คาํ ถามทช่ี วนหยบิ ยกขนึ้ มาถกทางนโยบายคอื แนวคดิ แบบ
นโี อ-คลาสสกิ ที่วาเรื่องหน้เี ปน ปญหาปจเจกและควรใหก ลไกตลาดหาทางออกเอง
จะสามารถทําใหปญ หาหนีส้ ินเกษตรกรเบาบางลงไดห รือไม

“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 183

จะเห็นวาการดําเนินนโยบายเพ่อื ชว ยเหลือเกษตรกร ท้ังการสงเสริมการ
ออมและนโยบายใหเกษตรกรเขาสูสินเช่ือในระบบ ลวนไมสามารถแกปญหาภาระ
หนสี้ นิ ของเกษตรกรได ทง้ั นเี้ พราะนโยบายของภาครฐั ทผี่ า นมา ไมไ ดค าํ นงึ ถงึ ปจ จยั
เชิงโครงสรางและขอจํากดั ของเกษตรกร ดงั ท่กี ลาวแลวในชนั้ ตน

แมงานศึกษาการแกไขปญหาหน้ีสินจะอยูนอกเหนือขอบเขตของงานวิจัยน้ี
แตป ระเดน็ สาํ คญั คอื หากไมส ามารถแกป ญ หาความเสยี่ งของอาชพี เกษตรกรรม และ
ขอจํากัดเชิงโครงสรางดานเศรษฐกิจและสังคมของเกษตรกร ก็จะสงผลใหปญหา
หน้ีสินของเกษตรกรท่ีเก่ียวเน่ืองกับการนําท่ีดินไปค้ําประกันมีความรุนแรงมากข้ึน
เมื่อเปน เชนน้ี รัฐควรมแี นวทางเยยี วยาอยา งไร และจะทาํ คูขนานไปกบั การพัฒนา
ในดา นอน่ื ๆ ไดห รอื ไม หากเปรยี บปญ หานเ้ี หมอื นโรคมะเรง็ สง่ิ ทภี่ าครฐั ตอ งดาํ เนนิ การ
คอื รบี เยยี วยาคนไขต งั้ แตร ะยะแรกของโรคกอ นทอี่ าการจะรนุ แรงขนึ้ สว นเรอ่ื งทจี่ ะให
คนไขปรับเปล่ยี นวิถีการดํารงชีวติ ในแตล ะวันเปน อีกเรื่องทีต่ องทาํ คูขนานกนั ไป

“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ท่ดี นิ ”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 185

การจัดการทีด่ ินของรัฐไทย
จากอดีตสูป จ จุบัน

ผศ.ดร.อจั ฉรา รักยตุ ธิ รรม

“หนี้ชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ท่ีดนิ ”

บริบทการจัดการที่ดินของรัฐไทยมีความสืบเน่ืองมาจากระบบการจัดการ
ท่ีดินต้ังแตสมัยรัชกาลที่ 5 พัฒนาการการจัดการท่ีดินของประเทศไทยอาจแบงออก
เปน 2 ชว งเวลา ตามเหตุการณส ําคญั ทีส่ ัมพันธกบั ระบบการจัดการที่ดนิ คอื ยุคที่หน่งึ
การสถาปนากรรมสทิ ธเิ์ อกชน และยคุ ทส่ี องความเฟอ งฟขู องตลาดทด่ี นิ ในประเทศไทย

1) การสถาปนากรรมสทิ ธิ์เอกชน

ในสมัยรัชกาลท่ี 5 เม่ือประเทศเพื่อนบานถูกปกครองดวยจักรวรรดินิยม
ตะวนั ตก แมจ ะกลา วไดว า ประเทศไทยไมไ ดต กเปน อาณานคิ มของประเทศตะวนั ตก
แตก ารจดั การทรพั ยากรทด่ี นิ และปา ไมข องไทยกไ็ ดร บั อทิ ธพิ ลจากระบบการบรหิ าร
จัดการของตะวันตกตั้งแตนั้นเปนตนมา โดยกอนหนาน้ีไมไดมีการกําหนดอาณาเขต
ดินแดนของรัฐท่ีแนนอน แตรัฐไทยเร่ิมตนสํารวจอาณาเขตดินแดนท่ีแนนอน แมจะ
เขาใจกันวาเปนแนวทางเพื่อปองกันการรุกล้ําดินแดนของตะวันตก แตมีงานวิชาการ
ที่เสนอวาการดําเนินการดังกลาวเปนไปเพ่ือเรียกเก็บและหวงกันผลประโยชน
จากทรพั ยากรธรรมชาตมิ ากกวา

ทง้ั นกี้ ารสาํ รวจอาณาเขตดนิ แดนเรม่ิ ตน จากการทรี่ ฐั กรุงเทพฯ ตอ งการรวบ
อาํ นาจการใหส มั ปทานทาํ ไมแ ละการเรยี กเกบ็ ผลประโยชนจ ากการทาํ ไมจ ากรฐั ลา นนา
ซึ่งอยภู ายใตการปกครองของรัฐกรุงเทพฯ (Vandergeest and Peluso 1995)

“หน้ชี าวนา เดิมพนั การสูญเสียทด่ี นิ ” 187

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 189

ตอ มามกี ารจดั ตง้ั กรมปา ไมใ นป พ.ศ. 2439 เพอื่ ใหม หี นา ทบี่ รหิ ารจดั การ
ผลประโยชนจากการทําไมโดยเฉพาะ และอธิบดีกรมปาไมคนแรกคือ H. Slade
ชาวองั กฤษทเี่ คยทาํ หนา ทบ่ี รหิ ารจดั การปา ไมใ หแ กเ จา อาณานคิ มองั กฤษในประเทศ
อินเดีย

ในดานการจัดการท่ีดิน การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเอกชนเกิดขึ้นครั้งแรกใน
สมยั รัชกาลท่ี 5 โดยมีแรงผลักดนั มาจากผลประโยชนท างเศรษฐกิจดวยเชนกัน กลา ว
คอื ในยคุ จกั รวรรดนิ ยิ มไดม กี ารเตบิ โตและขยายตวั ทางเศรษฐกจิ อยา งมาก ตา งประเทศ
ตองการสินคาจากประเทศไทย โดยเฉพาะขาวและปาไม ดังน้ัน เพื่อขยายพื้นที่เพาะ
ปลกู จงึ มกี ารขดุ คลองรงั สติ ขนึ้ ทงั้ เพอ่ื สรา งระบบชลประทานใหแ กก ารเกษตรและเพอ่ื
สรางเสนทางลําเลียงผลผลิตไปจําหนาย การขยายพื้นที่เพาะปลูกทําใหเกิดขอพิพาท
ในท่ีดินสูงข้ึนโดยเฉพาะในพ้ืนที่ท่ีมีการขุดคลอง ทวาในสมัยนั้นยังไมมีหลักฐานทาง
ราชการอยา งเปน ระบบทจี่ ะใชใ นการไตส วนและพสิ จู นส ทิ ธกิ ารครอบครองทด่ี นิ สาเหตุ
เหลาน้ีไดส ง ผลตอ การวางระบบการจัดการทดี่ ินในเวลาตอมา (ศยามล 2533: 36)

ภายหลังการจัดตั้งกรมปาไมได 5 ป ไดมีการจัดตั้งกรมท่ีดิน เมื่อวันที่ 17
กุมภาพันธ พ.ศ. 2444 และมีประกาศออกโฉนดที่ดินคร้ังแรกในปเดียวกัน ประกาศ
ฉบับนแ้ี ละฉบบั ตอ ๆ มา ไดใ หก ารคมุ ครองสิทธใ์ิ นท่ีดินแกเ อกชน ซงึ่ เปนสทิ ธแ์ิ บบ
เบ็ดเสร็จเด็ดขาด และสงผลใหการซ้ือขายเปลี่ยนมือท่ีดินเอกชนเปนไปตามกลไก
ตลาด โดยท่รี ัฐไมไดเขามาแทรกแซงควบคุม

นอกจากจะมเี นอ้ื หาการเวนคนื ทด่ี นิ เพอื่ ใหร ฐั สามารถใชท ดี่ นิ เพอื่ การพฒั นา
และเพอื่ ความมน่ั คง และคมุ ครองสทิ ธท์ิ ด่ี นิ เอกชนแลว กฎหมายทดี่ นิ ยงั มวี ตั ถปุ ระสงค
เพือ่ ใหรฐั สามารถเรียกเก็บผลประโยชนจ ากการครอบครองทดี่ ินของราษฎร เพราะใน
ประกาศออกโฉนดท่ดี นิ ในป พ.ศ.2444 นัน้ ไดก าํ หนดไวด วยวาท่ีดนิ ที่ไดออกโฉนดจะ
ตอ งเสียคาทหี่ รือคานาใหแ กร ฐั บาลทุกป (ศยามล 2533: 38)

“หนชี้ าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ทดี่ ิน”

นอกจากการเรียกเก็บภาษีอากรท่ีดินท่ีราษฎรครอบครองทํากินอยูแลว รัฐ
ยงั ไดอ อกกฎหมายเพอื่ หวงหา มและกนั พน้ื ทบ่ี างสว นไวเ ปน กรรมสทิ ธขิ์ องรฐั กฎหมาย
ฉบับหนึ่งที่กลาวถึงกันมากซึ่งรัฐใชเปนเคร่ืองมือในการอางสิทธิ์เหนือที่ดินอยางเหมา
รวมกลบั ไมใ ชก ฎหมายทีด่ นิ แตเ ปน พระราชบญั ญัติปา ไม พ.ศ. 2484 ทม่ี กี ารระบุเปน
ครงั้ แรกวา ที่ดินทง้ั หมดในประเทศไมว า จะมีสภาพเปนปาไมห รือไมก ็ตาม หากวา ไมมี
บคุ คลใดไดก รรมสทิ ธค์ิ อื ไมม เี อกสารสทิ ธต์ิ ามกฎหมาย ใหถ อื วา ทด่ี นิ แหง นนั้ เปน กรรมสทิ ธิ์
ของรฐั

สว นกฎหมายทใี่ หก ารคมุ ครองกรรมสทิ ธเ์ิ อกชนในทดี่ นิ และมงุ ประโยชนใ น
การเก็บภาษี ทใี่ ชสืบเน่ืองมาจนถงึ ปจ จบุ นั คอื พระราชบัญญัติประมวลกฎหมายทด่ี นิ
ทบ่ี งั คบั ใชต งั้ แตว นั ท่ี 1 ธนั วาคม พ.ศ.2497 ซง่ึ เปน กฎหมายแมบ ทวา ดว ยเรอ่ื งทด่ี นิ และ
รวบรวมกฎหมายทเ่ี กี่ยวขอ งกับทด่ี ินซง่ึ กระจัดกระจายเขา ไวด ว ยกนั

กระนนั้ กต็ ามในปจ จบุ นั การจาํ แนกประเภททด่ี นิ การออกโฉนดและเอกสาร
สิทธ์ิที่ดิน และการอางสิทธิเหนือท่ีดินก็ยังมีความสับสนและซับซอน ท้ังยังทําใหเกิด
ความขดั แยง เรอื่ งกรรมสทิ ธทิ์ ด่ี นิ อยา งมาก ดงั ปรากฏวา มเี อกสารสทิ ธห์ิ ลายประเภทที่
ราษฎรใชแ สดงสทิ ธ์ใิ นทด่ี ิน เชน ส.ค.1, น.ส.3, น.ส.3ก, โฉนด (น.ส.4) ขณะท่เี มื่อเกิด
กรณพี พิ าทในเรอื่ งสทิ ธใิ นทดี่ นิ ประชาชนในทอ งถน่ิ จาํ นวนมากอา งสทิ ธทิ ด่ี นิ โดยองิ กบั
ระบบสิทธิแบบอ่ืนๆ นอกเหนอื จากระบบกรรมสทิ ธิ์ตามกฎหมาย เชน สทิ ธิตามจารีต
ประเพณี และสทิ ธิชมุ ชน เปนตน

นับตงั้ แตใชร ะบบกรรมสทิ ธเ์ิ อกชน ทีด่ ินในประเทศไทยถกู บรหิ ารจัดการ
ภายใตกลไกตลาดเปนหลัก โดยที่รัฐไมไดมีมาตรการจํากัดการถือครองที่ดินท่ี
เขมงวดจริงจัง แมวาจะตระหนักถึงปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน
และมกี ฎหมายการปฏิรปู ทด่ี นิ

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสียทด่ี ิน” 191

ในทางปฏิบัติ การปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยและการใชระบบ
เศรษฐกิจทุนนิยมเสรี ทําใหการจํากัดควบคุมสิทธิการถือครองที่ดินเปนไปไดยาก
รัฐจงึ พยายามปฏริ ูปที่ดนิ ภายใตกลไกตลาด เชน มีแนวคิดทจ่ี ะเก็บภาษที ่ีดนิ หรอื
การปฏริ ปู ทดี่ นิ ดวยการทร่ี ฐั ซ้อื ท่ีดนิ จากเอกชนมาจัดสรรใหแ กเ กษตรกรยากจน

อยางไรกต็ าม การกระจายการถอื ครองทดี่ นิ ดังกลา วไมมคี วามคบื หนา อยาง
เปนรูปธรรม สวนหนึ่งเปนเพราะการปฏิรูปท่ีดินจะสงผลกระทบตอกลุมผลประโยชน
ซง่ึ มีอิทธพิ ลทางเศรษฐกิจและการเมอื ง ขณะที่รฐั มีงบประมาณจาํ กดั จงึ ไมส ามารถซ้ือ
ท่ีดินมากระจายใหแกเกษตรกรไรที่ดินได การปฏิรูปท่ีดินที่ผานมาจึงเปนเพียงการนํา
ที่ดินของรฐั ซ่งึ สวนใหญเปนพ้นื ทปี่ ามาปฏิรูปใหแ กเ กษตรกร และก็มักเกดิ ปญ หาทีด่ ิน
หลดุ มือไปจากเกษตรกรในเวลาตอมา เนอื่ งจากความลม เหลวในการทาํ การเกษตร

“หนี้ชาวนา เดิมพนั การสูญเสียทีด่ ิน”

2) ความเฟองฟูของตลาดทด่ี ิน (พ.ศ.2531- ปจจบุ นั )

การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยดําเนินมาอยางตอเนื่องตั้งแตชวงตน
ทศวรรษ 2500 เมอื่ รฐั บาลไทยมนี โยบายการพฒั นาและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมแหงชาติฉบับแรก ตามขอเสนอแนะของธนาคารโลก การพัฒนาดังกลาวสงผล
ใหก ารจบั จองและใชป ระโยชนท ด่ี นิ ขยายตวั เพม่ิ ขนึ้ ตามไปดว ย ไมว า จะเปน การพฒั นา
อตุ สาหกรรมในภาคเมือง หรอื การขยายพ้นื ทีก่ ารเกษตรในภาคชนบท อยางไรก็ตาม
ตลาดท่ีดินที่เฟองฟูขึ้นแบบกาวกระโดด เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย
ชณุ หวณั พ.ศ.2531-2534 ภายใตน โยบายการเปลยี่ นสนามรบใหเ ปน สนามการคา
พรอ มทงั้ ยงั มนี โยบายทจ่ี ะพฒั นาประเทศไทยใหเ ปน “เสอื ตวั ที่ 5” ของเอเชยี ซงึ่ หมายถงึ
การกลายเปนประเทศอุตสาหกรรมใหม (NICs) ดวยนโยบายดังกลาวจึงมีการลงทุน
ในอสงั หารมิ ทรพั ยอ ยา งมหาศาล และเกดิ การกวา นซอื้ ทดี่ นิ ของเกษตรกรรายยอ ยเพอ่ื
เกง็ กําไร โดยหวังวาจะสามารถขายทดี่ ินที่ซื้อมาอยางรวดเร็วในราคาทส่ี ูงขึ้นกวา ราคา
ที่ซ้ือมาหลายเทาตัว และไมไดมุงหมายวาจะใชประโยชนที่ดินในการผลิตหรือการ
ประกอบกจิ การใดๆ

ในชว งเวลาใกลเ คยี งกนั น้ี ทางกรมทดี่ นิ ไดเ รม่ิ ดาํ เนนิ โครงการเรง รดั การออก
โฉนดที่ดนิ ท่วั ประเทศโดยการสนบั สนนุ ของธนาคารโลก (World Bank) และธนาคาร
พฒั นาเอเชยี (Asian Development Bank: ADB) ในระหวา งป พ.ศ.2528-2547 ตาม
หลกั การของธนาคารโลก ทเี่ หน็ วา เอกสารสทิ ธจ์ิ ะทาํ ใหป ระชาชนมสี ทิ ธทิ ดี่ นิ ทมี่ นั่ คง
และเกิดแรงจูงใจท่ีจะลงทุนทําการผลิตหรือใชเอกสารสิทธ์ิน้ันไปเพิ่มทุนเพ่ือเพิ่ม
ประสิทธิภาพในการผลิต (สํานักบริหารโครงการพัฒนากรมท่ีดินและเรงรัดการออก
โฉนดทด่ี นิ ทวั่ ประเทศ 2544: 14) ขณะทรี่ ฐั ไทยเองกเ็ ลง็ เหน็ ถงึ ความจาํ เปน ในการเรง รดั
การออกเอกสารสทิ ธด์ิ งั กลา ว เพราะทผ่ี า นมานบั ตง้ั แตม กี ฎหมายทด่ี นิ ในสมยั รชั กาลที่
5 ปรากฏวารฐั ยังไมส ามารถออกเอกสารสทิ ธใ์ิ นทด่ี ินท่วั ประเทศใหแลวเสร็จลงได

“หน้ชี าวนา เดิมพันการสญู เสียท่ีดิน” 193

ดวยสถานการณการเฟองฟูของตลาดท่ีดินผนวกกับโครงการเรงรัด
ออกโฉนดทด่ี นิ ของกรมทดี่ นิ จงึ ปรากฏวา ในชว งรอยตอ ระหวา งป พ.ศ.2534-2535
การออกเอกสารสิทธทิ์ ดี่ นิ ประเภทตางๆ ขยายตวั อยางรวดเรว็ (มลู นิธิสถาบนั ทีด่ นิ
2545: 6-5) แตผลกระทบท่ีตามมาคือเกิดกระบวนการออกเอกสารสิทธ์ิท่ีดินโดย
ไมชอบตามกฎหมาย และการกระจุกตัวของการถือครองทด่ี นิ

ดังมีขอ มลู ของธนาคารโลกระบุวา ในชวงกอนป พ.ศ. 2524 การกระจายตัว
ของการถือครองท่ีดนิ ในประเทศไทยคอนขา งดี แตเ มื่อธนาคารโลกไดใ หเ งนิ สนับสนุน
จํานวน 183 ลา นดอลลารสหรฐั เพือ่ ใหรฐั บาลเรงรัดออกเอกสารสิทธใ์ิ หแ กเกษตรกร
ในป พ.ศ.2527 รวมถึงการเกดิ ภาวะฟองสบอู สังหารมิ ทรัยพย และราคาสนิ คา เกษตร
ตกตาํ่ สง ผลใหใ นชว งเวลาดงั กลา วมเี กษตรกรขายทด่ี นิ ใหก บั นายทนุ เปน จาํ นวนมาก และ
สงผลใหเกิดการกระจุกตัวของการถือครองท่ีดินเพ่ิมข้ึนอยางมาก (Environmental
Defense 2002 อางใน มนินธ 2554)

การสํารวจของมูลนิธิสถาบนั ทดี่ นิ ในป พ.ศ. 2545 พบวา การกระจกุ ตัวของ
ท่ีดนิ แบงเปน 2 ลกั ษณะ คือ การถอื ครองท่ีดินแปลงเดียวท่ีมขี นาดเกนิ 200 ไร และ
ผถู อื ครองรายเดยี วมที ด่ี นิ หลายแปลง และทด่ี นิ สว นมากใชป ระโยชนอ ยา งไมเ ตม็ ที่ ทง้ั นี้
ในประเทศไทยมแี ปลงทดี่ นิ ขนาดใหญเ กนิ 100 ไรป ระมาณรอ ยละ 5 ของทด่ี นิ ทง้ั หมด
ขณะที่แปลงที่ดินโดยสวนใหญหรือรอยละ 87 ของท่ีดินทั้งหมด มีเน้ือท่ีไมเกิน 5 ไร
(มลู นิธิสถาบนั ทดี่ นิ 2545)

นอกจากการซ้ือขายเปลี่ยนมือท่ีดนิ ภายใตกลไกตลาดที่ดินแลว ในชวงนย้ี ัง
มกี ารยดึ ทดี่ นิ ทดี่ าํ เนนิ การโดยหนว ยงานของรฐั เกดิ ขนึ้ เปน จาํ นวนมาก ในนามของการ
พัฒนาและการอนรุ กั ษทรพั ยากรธรรมชาติ กลาวคอื ตง้ั แตปลายทศวรรษ 2520 เม่ือ
รฐั มนี โยบายเรง รดั การพฒั นาเศรษฐกจิ ทาํ ใหเ กดิ โครงการพฒั นาตา งๆ เปน จาํ นวนมาก
ไมวาจะเปนการสรางเข่ือนขนาดใหญเพ่ือผลิตกระแสไฟฟาและการชลประทาน การ

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสูญเสียท่ดี ิน”

“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 195

“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”

สรางศูนยราชการ การสรางนิคมอุตสาหกรรม รวมไปถึงการพัฒนาโครงสรางพ้ืนฐาน
อยางเชนการกอ สรางถนนและทางดวน ฯลฯ โครงการเหลานีจ้ าํ เปน ตอ งใชท ดี่ นิ ขนาด
ใหญ ซงึ่ โดยสว นมากเปน พนื้ ทที่ ป่ี ระชาชนครอบครองอาศยั อยู ทง้ั โดยมกี รรมสทิ ธแ์ิ ละ
ไมมีกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย ทําใหเกิดกรณีพิพาทขึ้นระหวางหนวยงานรัฐ เจาของ
โครงการพัฒนา กบั ประชาชนทีค่ รอบครองทด่ี นิ ในหลายกรณี

สวนกรณกี ารยึดทดี่ นิ ในนามของการอนุรกั ษท รพั ยากรธรรมชาตินัน้ โดย
สวนใหญเกิดข้ึนในที่ดินเขตปาของรัฐ ซึ่งในทางปฏิบัติมีประชาชนอาศัยทํากินอยู
ในท่ีดินเหลาน้ันนับลานคนโดยไมมีกรรมสิทธ์ิตามกฎหมาย ปลายทศวรรษ 2520
อีกเชนกันท่ีรัฐใหความสําคัญกับการอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติ มีนโยบายขยาย
เขตปา อนรุ กั ษ รวมทง้ั การดาํ เนนิ โครงการตา งๆ เชน โครงการจดั สรรทดี่ นิ ทาํ กนิ ให
แกร าษฎรผยู ากไรใ นเขตปา สงวนเสอื่ มโทรม (คจก.) โครงการอนรุ กั ษแ ละฟน ฟตู น นาํ้
ลาํ ธาร (รฟต.) ทอ่ี า งวา เพอื่ อนรุ กั ษพ นื้ ทป่ี า แตก ลบั ยดึ ทดี่ นิ จากประชาชน นอกจาก
น้ียังมีกรณีท่ีรัฐยึดที่ดินปาท่ีประชาชนอาศัยทํากินอยู เพื่อใหสัมปทานกับบริษัท
เอกชนใชพ ื้นทีป่ ลกู สรางสวนปา เศรษฐกจิ อีกเปนจาํ นวนมาก

หากไมน บั รวมการกวา นซอ้ื ทดี่ นิ เพอื่ เกง็ กาํ ไรในตลาดทด่ี นิ การขยายตวั ของ
การคา และการลงทนุ ในประเทศไทยอยา งตอ เนอื่ งทงั้ ภาคเกษตรและภาคอตุ สาหกรรม
ยอมสงผลใหเกิดความตองการที่ดินสูงมากอยูแลว เมื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของ
ประเทศไทยเปน ไปอยา งตอ เนอ่ื ง ทาํ ใหต ลาดทดี่ นิ เตบิ โตอยา งตอ เนอื่ งตามไปดว ย แมว า
ประเทศไทยจะประสบวิกฤติเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 แตก็กลาวไดวาวิกฤติดังกลาว
ทาํ ใหตลาดทด่ี นิ และอสงั หารมิ ทรัพยหยุดชะงกั เพียงชว งเวลาส้ันๆ และกลบั มาเติบโต
อีกคร้ังในเวลาไมนานหลังจากนั้น พรอมๆ กับการขยายตัวของการคาและการลงทุน
จากตา งชาตใิ นกระบวนการโลกาภิวัตนทางเศรษฐกจิ

“หนี้ชาวนา เดิมพนั การสญู เสียทด่ี นิ ” 197

สําหรับการลงทุนของตางชาติ กฎหมายไทยมีขอหามมิใหชาวตางชาติมี
กรรมสทิ ธทิ์ ดี่ นิ ในราชอาณาจกั ร แตก ม็ กี ฎหมายไทยทใี่ หส ทิ ธนิ กั ลงทนุ ตา งชาตสิ ามารถ
เชาทด่ี ินในระยะยาวได ทั้งน้กี รมท่ีดินไดพยายามจะแกไขปรบั ปรงุ พระราชบัญญัติเชา
ทด่ี นิ เพอ่ื พาณชิ ยกรรมและอตุ สาหกรรมป พ.ศ.2542 เพอื่ ขยายระยะเวลาเชา ทด่ี นิ ของ
ชาวตางชาติ จากท่ีเคยกําหนดไววาไมเกิน 50 ป ใหสามารถเชาได 99 ป เพ่ือเอื้อ
ประโยชนใหกับนักลงทุนตางชาติท่ีจะมาประกอบธุรกิจโรงแรม หางสรรพสินคา และ
ลงทุนทางดานอุตสาหกรรม ฯลฯ (ฐานเศรษฐกจิ 2556) การสง เสริมการลงทุนทําให
ชาวตา งชาตคิ รอบครองทด่ี นิ ในประเทศมากขน้ึ มขี อ มลู วา ปจ จบุ นั ทด่ี นิ กวา 1 ใน 3 ของ
ประเทศไทย หรอื ประมาณ 100 ลา นไร ถกู ถอื ครองโดยชาวตา งชาตแิ ลว (เดลนิ วิ ส 2555)

สรุปปดทาย

การบริหารจัดการท่ีดินเอกชนในประเทศไทย เปนไปตามกลไกตลาดที่ดิน
เปนหลัก และรัฐมีบทบาทเขามาแทรกแซงควบคุมกลไกตลาดท่ีดินนอยมาก อยางไร
ก็ตามรัฐมีสวนเอ้ืออํานวยใหเกิดการยึดที่ดินของประชาชนทางออม โดยการสงเสริม
การลงทนุ ของตา งชาติ โดยเฉพาะในธรุ กจิ อตุ สาหกรรมเกษตรขนาดใหญท ตี่ อ งใชท ดี่ นิ
จํานวนมากในการเพาะปลกู ขณะทีร่ ฐั ไมไ ดม ีมาตรการจํากัดหรอื ควบคมุ การถือครอง
ทีด่ นิ โดยเอกชน บริษัทธุรกจิ ทั้งในและตางประเทศแตอ ยา งใด

ในทางตรงกนั ขา มรฐั กลบั พยายามผอ นปรน หรอื ยกเวน มาตรการเขม งวด
ในการควบคมุ การถอื ครองทด่ี นิ อยา งไรกต็ ามนอกเหนอื จากการกวา นซอ้ื ทดี่ นิ เพอ่ื ทาํ
การผลติ ปรากฏวา การทร่ี ฐั ไมแ ทรกแซงตลาดทด่ี นิ ไดส ง ผลใหเ กดิ การปน ราคาทดี่ นิ
และการกกั ตนุ ทด่ี นิ เพอ่ื เกง็ กาํ ไร ซงึ่ ทาํ ใหท ด่ี นิ ในกรรมสทิ ธข์ิ องเอกชนถกู ปลอ ยรกรา ง
วา งเปลา ไมไ ดใ ชป ระโยชน กลายเปน การบดิ เบอื นตลาดทด่ี นิ ในขณะทม่ี ผี ตู อ งการ
ใชท ดี่ นิ โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอ ยทตี่ อ งการทด่ี นิ เพอ่ื ทาํ การผลติ อกี เปน จาํ นวนมาก

“หน้ชี าวนา เดิมพันการสญู เสยี ทด่ี ิน”


Click to View FlipBook Version