กฎหมายและการพัฒนา แยง ยึดท่ดี ินจากประชาชน
การลงทุนโครงสรางพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ทําใหเกิดการกวานซื้อที่ดินเพ่ือ
เกง็ กาํ ไร การยกเลกิ กฎหมายจาํ กดั การถอื ครองทด่ี นิ ในรฐั บาลสมยั จอมพลสฤษดิ์ ธนะ
รชั ต ไดน าํ ไปสกู ารสรา งความมงั่ คง่ั ใหก บั พอ คา ชาวจนี และขา ราชการระดบั สงู เนอ่ื งจาก
เปนกลุมท่ีอยูใกลชิดรัฐบาล จึงสามารถรูขาวสารขอมูลเก่ียวกับโครงการพัฒนาตางๆ
อันปูทางไปสคู วามรา่ํ รวยจากการเก็งกําไรที่ดนิ
ในขณะท่ีรัฐเองก็มีบทบาทในการพัฒนาที่ดินนอยมาก โครงการท่ีรัฐดําเนิน
การอยูเปนเพียงการจัดสรรท่ีดินรกรางใหราษฎรเขาไปทํากิน รวมทั้งการจัดรูปที่ดิน
(Land consolidation) แตกระน้ันก็พบวาอิทธิพลของเจาของที่ดินขนาดใหญทําให
การปฏริ ปู ทด่ี นิ ไมถ กู ผลกั ดนั ไปสคู วามสาํ เรจ็ ไมส ามารถแกไ ขปญ หาความไมเ ปน ธรรม
ท่มี ีอยใู นขณะนน้ั ได
เมอ่ื กา วเขา สยู คุ ของการใชแ ผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง ชาติ กฎหมาย
สง่ิ แวดลอ มหลายฉบบั ไดถ กู ปรบั แกใ หส อดคลอ งกบั การเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ปา ไมแ ละ
ทดี่ นิ ถกู นาํ มาใชเ ปน ทรพั ยากรเพอื่ การพฒั นาเศรษฐกจิ ทม่ี ภี าคธรุ กจิ เอกชนเปน ผดู าํ เนนิ
การ โดยละเลยสิทธิของประชาชนและชุมชน ไมว า จะเปน ประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบบั ท่ี
49 ทยี่ กเลกิ บทบญั ญตั ขิ องประมวลกฎหมายทด่ี นิ วา ดว ยเอกสารกาํ หนดสทิ ธทิ ดี่ นิ ของ
คนไทย, การแกไข พ.ร.บ. ปาสงวนแหงชาติ เพ่ือสนองตอบตอนโยบายนําท่ีดินไปให
เอกชนเชาเพ่ือปลูกปาเชิงพาณิชย รวมถึงการออก พ.ร.บ.สงวนและคุมครองสัตวปา
พ.ศ. 2535 เพอื่ สงเสริมใหมกี ารทําสวนปา ใหกวา งขวางยิง่ ขนึ้
เจิมศกั ดิ์ ปน ทอง (2535) ไดวจิ ัยเร่อื งววิ ฒั นาการของการบุกเบิกทด่ี นิ ทาํ กนิ
ในเขตปาไดสรุปไววา ราษฎรบุกเบิกที่ทํากินในเขตปาดํารงอยูต้ังแตในยุคบุพกาล ปา
เปน ซปุ เปอรม าเกต็ ของชาวบา นเพราะใหท ง้ั อาหาร สมนุ ไพรและยารกั ษาโรค ตอ มารฐั
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี ิน” 149
สง เสรมิ ใหร าษฎรหกั รา งถางปา เพมิ่ มากขน้ึ เพอื่ ปลกู พชื พาณชิ ยส ง ขายตา งประเทศ และ
รฐั สง เสรมิ ใหม กี ารทาํ ลายปา จากการใหส มั ปทานทาํ ไมเ พอื่ สง ออก แตเ มอ่ื รฐั มนี โยบาย
ที่จะสงวนปา รัฐก็ออกกฎหมายโดยการขีดเสนบนแผนท่ีใหเปนเขตปาสงวนในขณะท่ี
ราษฎรอยูมากอนเปนเวลาชานานกลายเปนผูบุกรุกปาและเปนผูทําผิดกฎหมาย ตอ
กรณีน้ี พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชทรงมีพระบรมราโชวาทวา
“ทางราชการบกุ รกุ บุคคล ไมใชบคุ คลบกุ รกุ กฎหมายบานเมอื ง”
นอกจากน้ี ขอ มลู จากการสรปุ บทเรยี นของเครอื ขา ยปฏริ ปู ทด่ี นิ แหง ประเทศไทย
พบวา การจดั การท่ดี ินโดยรัฐสง ผลกระทบตอประชาชนใน 2 ลักษณะ คอื การจัดการ
ทดี่ นิ โดยการออกกฎหมาย และการจดั การที่ดนิ ดว ยการกาํ หนดนโยบาย กลา วคอื
การจัดการท่ีดินโดยการออกกฎหมายท่ีเอ้ือตอรัฐและภาคธุรกิจ ประกาศ
ของคณะปฏวิ ัติ ฉบับท่ี 49 ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรชั ต เม่ือป พ.ศ. 2502 ไดยกเลิก
มาตรา 34 – 49 แหงประมวลกฎหมายท่ีดินวาดวยการจํากัดการถือครองท่ีดิน โดย
อนุญาตใหปจเจกบุคคลสามารถถือครองท่ีดินโดยไมจํากัดขนาด การยกเลิกมาตราดัง
กลาวเปนทร่ี ับรูกันโดยทั่วไปวา มีเจตนาสนองตอบตอ ความตองการของกลมุ ทนุ และ
เจา ของทีด่ ินขนาดใหญ เพ่ือไมใหส ูญเสียผลประโยชนจาํ นวนมหาศาล
การออกกฎหมายอุทยานแหงชาติ ป พ.ศ. 2504 ยังเปนสาเหตุสําคัญของ
การสญู เสยี ทท่ี าํ กนิ ของประชาชน โดยเฉพาะกลมุ คนทย่ี งั ชพี ดว ยการพง่ึ พงิ ฐานทรพั ยากร
ปา โดยในชวงแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแหง ชาติ ฉบบั ที่ 5 (พ.ศ. 2524 – 2529)
รัฐบาลไดดาํ เนินการอพยพ ขับไลประชาชนออกจากพื้นทป่ี าเปน จาํ นวนมาก โดยอาง
เงอ่ื นไขท้งั ความม่นั คง และการอนรุ กั ษพนื้ ทปี่ า ไม ซงึ่ ปจ จบุ นั ชาวบา นในหลายพื้นทที่ ่ี
ประสบปญ หาจากมาตรการขา งตน ตอ งดาํ เนนิ ชวี ติ ดว ยการเปน แรงงานรบั จา ง เนอื่ งจาก
ไมม ีท่ดี นิ เปน ของตนเอง
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสูญเสียทดี่ ิน”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 151
การจัดการท่ีดินดวยการกําหนดนโยบายยึดที่ดินจากประชาชน รัฐบาลได
ประกาศใชนโยบายปาไมแหงชาติ ป พ.ศ. 2528 โดยมีเปาหมายเพิ่มพื้นท่ีปาไมใน
ประเทศรอ ยละ 40 จาํ แนกเปน ปา อนรุ กั ษร อ ยละ 15 และปา เศรษฐกจิ รอ ยละ 25 ทาํ ให
เกดิ การละเมดิ สทิ ธใิ นทด่ี นิ ทาํ กนิ ทอี่ ยอู าศยั ของประชาชนอยา งมาก กลา วคอื รฐั บาล
ไดดําเนินการอพยพประชาชนออกจากพื้นที่ในบริเวณท่ีอางวาเปนเขตปาอนุรักษตาม
กฎหมาย ขณะเดยี วกนั กอ็ นญุ าตใหเ อกชนรายใหญป ลกู ไมเ ศรษฐกจิ โตเรว็ จาํ พวกยคู า
ลิปตัส ในเขตปาสงวนแหงชาติ รูปธรรมดังกลาวปรากฏชัดเจน ในกรณีการดําเนิน
โครงการจดั สรรทด่ี นิ ทาํ กนิ แกร าษฎรผยู ากไรใ นเขตปา สงวนเสอ่ื มโทรม (คจก.) ในพนื้ ที่
ภาคอสี าน แมว า ตอ มาโครงการ คจก. จะถกู ยกเลกิ ไปเพราะถกู คดั คา นจากภาคประชาชน
แตโครงสรางกฎหมาย นโยบายการจัดการทรัพยากรปาไมท่ีเปนมรดกของรัฐบาล
เผด็จการในอดีตยงั คงดาํ รงอยู
“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
การรกุ คบื ของทุนตา งชาติ เพอื่ กวานซอ้ื ท่ดี ิน
สญั ญาณการรกุ คบื ของนกั ลงทนุ ตา งชาติ สกู ารผลติ ในภาคเกษตรโดยเฉพาะ
การปลกู ขา ว พบวา มกี ารครอบครองทดี่ นิ เพอื่ การเกษตร โดยบรษิ ทั เอกชน โดยบรษิ ทั
ที่มีเงินลงทุนสูงจะกวานซื้อที่ดินท่ีมีความอุดมสมบูรณจากชาวนารายยอยและ
รวมเปน พนื้ ทขี่ นาดใหญ ซง่ึ อาจเปน สญั ญาณทช่ี ใี้ หเ หน็ วา การทาํ นาจะถกู นาํ เขา สโู หมด
ธุรกิจการเกษตรขนาดใหญมากข้ึน การรุกคืบดังกลาวมีที่มาจากกระแสในระดับโลก
ทคี่ วามมนั่ คงดา นอาหารกลายเปน ประเดน็ สาํ คญั และนกั ลงทนุ ตา งชาตติ อ งการเขา มา
แสวงหาโอกาสการลงทนุ การผลติ อาหารในประเทศไทย
ประเทศไทยยังคงเปนประเทศเกษตรกรรมท่ีมีประชากรสวนใหญทําอาชีพ
เกษตร โดยมีพื้นท่ีทําการเกษตรในป พ.ศ.2555 จานวน 149 ลานไร คิดเปนรอยละ
40.6 ของพ้นื ทปี่ ระเทศ และมีพ้ืนทีช่ ลประทาน จํานวน 28.14 ลา นไร คิดเปนรอยละ
21.6 ของพน้ื ทถ่ี อื ครองทางการเกษตร (สาํ นกั งานเศรษฐกจิ การเกษตร. 2551) จงึ ทาํ ให
ประเทศไทยตกเปน เปา หมายในการเขา มาถอื ครองทดี่ นิ เพอื่ ทาํ การเกษตรของประเทศ
ทรี่ าํ่ รวย โดยเฉพาะอยา งยงิ่ พนื้ ทใี่ นเขตภาคกลาง เชน จงั หวดั อยธุ ยา สพุ รรณบรุ ี ชยั นาท
และฉะเชิงเทรา เปนตน ซ่งึ พ้นื ท่ีในการทาํ นาสวนใหญจะอยูในเขตชลประทานทําใหม ี
ทรัพยากรน้ําเพยี งพอสาหรบั การทํานาตลอดทง้ั ป
การรุกคืบเขามาถือครองที่ดินเพื่อการเกษตร ของนักลงทุนตางชาติน้ี
นกั วชิ าการอยา ง Mr. Jacques Diouf หวั หนา โครงการดา นอาหารและการเกษตร
ของสหประชาชาติ มองวาเปน “การลาอาณานิคม” (The Economist. 2009)
ซงึ่ จะทาํ ใหเ กดิ ปญ หาตามมามากมายกบั ประเทศทเี่ ปน เจา บา น เชน ทาํ ใหเ กษตรกร
หรือชาวนาไมมีพ้ืนท่ีสําหรับทําการเกษตรหรือทํานา และทําใหเกษตรกรมีอนาคต
กลายเปน เพียงเกษตรกรรับจางหรอื กรรมกรชาวนาเทานั้น
“หน้ีชาวนา เดิมพันการสูญเสยี ทด่ี นิ ” 153
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
จากการเปด เผยของ นพ.เกษม วฒั นชยั พบวา มกี ลมุ นกั ลงทนุ จากตะวนั ออกกลาง
ไดจ า งวานนายหนา ใหม ากวา นซอื้ ทดี่ นิ ในประเทศไทยจาํ นวนมาก ทง้ั นเ้ี พราะในอนาคต
จะเกดิ วกิ ฤตการขาดแคลนอาหาร อนั เปน วกิ ฤตทส่ี าํ คญั ของโลก และขณะนน้ั เหน็ ไดช ดั
วามีเงินทุนจากกลุมตะวันออกกลางมาพักไวที่ประเทศมาเลเซีย และใหนายหนาท่ีซื้อ
ท่ีดินมาลงทุนปลูกขาว ในขณะท่ีกระทรวงเกษตรและสหกรณไดยอมรับเร่ืองน้ีวามี
มลู ความจรงิ โดยจากการเปด เผยของ นายสมศกั ด์ิ ปรศิ นานนั ทกลุ อดตี รฐั มนตรวี า การ
กระทรวงเกษตรและสหกรณ ยอมรับวามีขอมูลกลุมทุนจากประเทศตะวันออกกลาง
เขามากวานซื้อท่ีดินท่ัวประเทศในราคาสูง โดยเฉพาะที่ดินภาคกลาง หรือพ้ืนท่ีเขต
ชลประทาน และยงั รกุ คบื กวา นซอื้ สทิ ธกิ ารเชา ชว งของประชาชนทท่ี าํ สญั ญากบั ภาครฐั
โดยเฉพาะทีด่ นิ ของสาํ นกั งานการปฏิรูปท่ีดนิ เพื่อเกษตรกรรม (สปก.) เพื่อใชปลกู ขา ว
เนื่องจากขา วมีราคาสูง และกลุมทุนตา งชาตจิ ะสงผลผลิตท่ีปลกู ไดกลับไปจําหนายใน
ประเทศตนเอง รวมทง้ั เปน ผตู งั้ ราคาหรอื จดั จาํ หนา ยผลผลติ บางอยา งเอง ซงึ่ ไมเ ปน ผล
ดตี อ เกษตรกรและประเทศไทย
ทง้ั นี้ การเขา มาถอื ครองที่ดนิ ของชาวตางชาติทาํ ไดโดย 1) เขา มาถอื หุน
หรือซ้ือบริษัทไมใหเกินรอยละ 49 ตามกฎหมาย และหาคนไทยเขามาถือหุนแทน
ในสว นทเ่ี หลอื เพอื่ หลกี เลย่ี งกฎหมาย 2) การเขา มาถอื ครองทด่ี นิ ในลกั ษณะตวั แทน
หรือ “นอมินี” โดยใหคนหรือกลมุ คนท่เี ปน คนไทยเปน ผูต ิดตอเพือ่ เชา หรอื ซอื้ ทีด่ นิ
หรือการอําพรางโดยการแตงงานกับคนไทยหรือการรับลูกบุญธรรมท่ีเปนคนไทย
เปน ผตู ดิ ตอ เพอื่ เชา หรอื ซอื้ ทดี่ นิ วธิ กี ารเหลา น้ี ทาํ ใหม คี วามเปน ไปไดท จ่ี ะทาํ ใหเ กดิ
การสูญเสียท่ดี ินใหกบั ชาวตางชาติเปน อยา งมาก
เนอื่ งจากพนื้ ทที่ าํ นาในภาคกลางสว นใหญเ ปน ลกั ษณะนาเชา หากเจา ของ
ท่ีนาเหลานี้ซึ่งสวนใหญเปนนายทุนในกรุงเทพ ไดเงินคาเชาจากบุคคลหรือกลุม
บคุ คลอนื่ ทใ่ี หเ งนิ คา เชา จาํ นวนมาก ซงึ่ คนกลมุ นน้ั เปน นอมนิ ี ของชาวตา งชาตดิ ว ย
แลว ก็จะทําใหแผน ดินของคนไทยตกเปน ของคนตางชาติท่เี ขามาบริหารจัดการได
“หน้ีชาวนา เดมิ พนั การสูญเสียที่ดิน” 155
ทาํ ใหช าวนากลายมาเปน ลกู จา งปลกู ขา ว ปลกู ผกั ของคนตา งชาติ รวมทง้ั จะทาํ ให
ครอบครัวคนไทยพลัดถน่ิ ในประเทศตนเอง(เกษม วฒั นชยั . 2552)
บทสงทา ย
การศึกษาประวัติศาสตรการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกร ทําใหเราเห็นภาพ
วิวัฒนาการของการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกรในยุคสมัยตางๆ ผานเหตุการณความ
เปลี่ยนแปลงสําคัญที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ในปจจุบันสถานการณการสูญเสียท่ีดินของ
เกษตรกรยงั คงเกดิ ขนึ้ อยา งตอ เนอื่ ง ในบางสถานการณก ารสญู เสยี ทด่ี นิ อยใู นอตั ราเรง
ที่รุนแรง เชน การสูญเสียที่ดินใหชาวตางชาติ และการแยงยึดที่ดินชาวบานเพื่อใช
ประโยชนในธรุ กิจดานพลงั งานและเหมอื งแร ภาคอุตสาหกรรมและการบรกิ าร ฯลฯ
การสญู เสยี ทดี่ นิ ของเกษตรกรและความเปลย่ี นแปลงของการใชป ระโยชน
ทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตรของสงั คมไทยเชน ทเี่ ปน อยู ทกุ ภาคสว นควรหนั กลบั มาทบทวน
ทศิ ทางของความเปลย่ี นแปลงดงั กลา ว และรว มกนั แสวงหาจดุ ยนื ทเี่ หมาะสมและ
ย่ังยืนสําหรับสังคมเกษตรกรรมไทย เพ่ือใหเกษตรกรไทยสามารถดํารงชีวิตอยูได
ทา มกลางกระแสการขยายตวั ของภาคธรุ กิจและเศรษฐกิจทุนนยิ มโลกเชน ปจจุบัน
“หน้ีชาวนา เดมิ พนั การสูญเสยี ท่ดี ิน”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 157
ความสมุ เสี่ยง
ในการสูญเสยี ทด่ี ิน
ของเกษตรกร
เขมรัฐ เถลงิ ศรี ธีรสุวรรณจักร
และ ภาวิญญ เถลงิ ศรี
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ”
บทนํา
เอกสารคัดยอชิ้นนี้เปนสวนหน่ึงของรายงานวิจัยเร่ืองความสุมเสี่ยงในการ
สญู เสยี ท่ดี นิ ของเกษตรกร ภายใตระบบสินเชอื่ ของสถาบันการเงนิ โดยมวี ตั ถุประสงค
หลักเพื่อจุดประเด็นความคิด ประเด็นวิพากษเรื่องการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร
งานวจิ ยั ชน้ิ นไ้ี ดร วบรวมและสงั เคราะหข อ มลู เกย่ี วกบั ระบบสนิ เชอื่ เพอ่ื การเกษตรของ
สถาบันการเงิน ประมวลจุดออนของระบบสินเชื่อดังกลาวท่ีเก่ียวเน่ืองกับการสูญเสีย
ท่ีดนิ ของเกษตรกร รวมถงึ นําเสนอแนวทางการแกไขและปองกันการสญู เสยี ที่ดินของ
เกษตรกรในอนาคตดว ย
“ทด่ี นิ ” มคี วามสาํ คญั อยา งมากสาํ หรบั เกษตรกร เพราะเปน ตวั แปรทสี่ มั พนั ธ
กบั ความยากจนและสะทอ นถงึ ความมนั่ คงดา นอาชพี และวฒั นธรรมการเกษตร ประเดน็
สําคัญที่เกี่ยวของกับท่ีดินทํากินของเกษตรกรมีสองเร่ืองดวยกัน คือ 1. สิทธิในการ
ครอบครองทด่ี นิ กบั 2. การสญู เสยี ทดี่ นิ ซงึ่ ไดก ารครอบครองอยแู ลว ขณะทปี่ ระเดน็
แรกกลายเปนปญหาเรื้อรังท่ียังตองการการแกไขอยางตอเนื่อง ประเด็นท่ีสองก็เร่ิมสง
สัญญาณท่ีบงบอกถึงปญหาเชิงมหภาคในอนาคต หากไมไดรับการแกไขอยางชัดเจน
และเปนระบบ
“หนี้ชาวนา เดิมพันการสูญเสยี ทีด่ ิน” 159
จุดเริ่มตนของการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกรมักเกิดจากความจําเปนในการ
ใชเงิน ไมว าจะเพือ่ ลงทนุ การเกษตร อปุ โภคบรโิ ภคในครวั เรอื น เชา/ซือ้ บา นและท่ดี ิน
ใชห น้ี หรอื การศกึ ษาบตุ ร1 โดยเกษตรกรอาจนาํ ทด่ี นิ ไปจาํ นอง เพอื่ กเู งนิ ผา นระบบสนิ
เชอื่ ของสถาบนั การเงนิ ตา งๆ หรอื กนู อกระบบ อกี ชอ งทางหนง่ึ คอื นาํ ทดี่ นิ ไปขายใหก บั
นายทนุ หรอื เจาหน้โี ดยตรง
เมื่อพิจารณาการศึกษาท่ีเก่ียวของกับการสูญเสียท่ีดินในระดับจังหวัดหรือ
ภมู ภิ าค จากรายงานการวจิ ยั เรอื่ งภาวะหนสี้ นิ ชาวนาภาคกลางกบั นยั ทสี่ ง ผลตอ การสญู
เสียท่ีดินและความม่ันคงทางอาหารของชุมชนและสังคม โดยปยาพร อรุณพงษ และ
คณะ (2556) ซงึ่ ทาํ การศกึ ษากลุมเกษตรกรท่ีเคยสูญเสยี ทด่ี ินในพืน้ ที่จงั หวัดเพชรบรุ ี
ท้ังหมด 16 ราย รวมทง้ั สิ้น 19 แปลง พบวาสาเหตุหลักของการสูญเสียทีด่ ิน คอื เพอ่ื
ปลดหน้ี (รอ ยละ 82)2 ทเ่ี หลอื อกี รอ ยละ 18 เปน การสญู เสยี ทม่ี าจาก (1) การถกู ฉอ โกง
(2) การขายเพื่อจายเปนคารักษาพยาบาล และ (3) การยกที่ดินใหลูกหลานเพ่ือเปน
มรดก โดยมสี ดั สวนเทากนั คือรอยละ 6
ขอมลู จากการสํารวจลักษณะการถือครองทด่ี นิ เพอ่ื การเกษตร ป พ.ศ.2556
ของสํานักงานเศรษฐกิจการเกษตร พบวา จากพื้นทเี่ กษตรกรรมกวา 149.24 ลานไร
77.64 ลา นไรเ ปนพ้ืนทขี่ องคนอืน่ และ 71.59 ลา นไร เปน พนื้ ทีข่ องเกษตรกรเอง ซง่ึ
ในจํานวนนี้ 29.72 ลานไรน้ันติดจํานอง หากเกษตรกรไมสามารถชําระหน้ีสินได ผล
1 จากรายงานเชิงวิเคราะห เรื่องพฤติกรรมการเปนหน้ีของครัวเรือนเกษตร ป พ.ศ.2554 ครัวเรือน
เกษตรมากกวาครึ่งกูเงินจากธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณการเกษตร(ธ.ก.ส.) และครัวเรือน
เกษตร นําเงินกูจํานวนกวาครึ่งมาใชเพื่อทําการเกษตร สวนเงินกูที่เหลือนํามาใชเพื่อการอุปโภค
บริโภคใน ครัวเรอื น ซ้อื /เชา บานและทด่ี นิ ใชทําธรุ กิจ และมเี พยี งประมาณรอ ยละ 1 - 2 ของมูลคา
หน้สี ินถูกใชเ พื่อการศกึ ษา
2 จากขอ มลู จากป พ.ศ.2551 ทที่ าํ การสาํ รวจโดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาตพิ บวา เกษตรกรทม่ี ที ดี่ นิ และ
เชา ทดี่ นิ ทาํ กนิ มหี นสี้ นิ เฉลยี่ 107,230 บาท สว นเกษตรกรรบั จา งมหี นสี้ นิ เฉลย่ี 62,995 บาท เกษตรกร
ที่มีภาระหน้ีคดิ เปนรอยละ 76.70 ของเกษตรกรท้งั หมด หากคํานวณโดยใชฐ านขอ มลู ดงั กลา ว หน้ี
สินโดยรวมของเกษตรกรทัง้ ประเทศจะมขี นาดประมาณ 4.5 – 7.5 แสนลา นบาท
“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ นิ ”
จากการสูญเสียที่ดินจะทําใหพ้ืนที่เกษตรกรรมลดลงในอนาคต เมื่อพิจารณาใน
ภาพรวมจะพบวา เกษตรกรรอยละ 70 ไมม ีท่ดี นิ เปน ของตนเอง ที่ดนิ ติดจาํ นอง และ
เชา ทด่ี ินทาํ การเกษตร3
นอกจากน้ัน ตามรายงานเชิงวิเคราะหเร่ืองพฤติกรรมการเปนหนี้ของ
ครวั เรอื นเกษตรกร พ.ศ.2554 โดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ครวั เรอื นเกษตรกรมากกวา
รอ ยละ 80 เปนหนีใ้ นระบบ และมแี นวโนม ที่จะเปน หนีใ้ นระบบเพิม่ ขึ้น ในขณะที่
การเปน หนน้ี อกระบบมแี นวโนม ลดลง สบื เนอื่ งจากการทร่ี ฐั บาลมนี โยบายแกไ ขปญ หา
หนี้สินนอกระบบของประชาชน โดยแหลงเงินกูที่เกษตรกรกูมากท่ีสุดคือ ธนาคาร
เพือ่ การเกษตรและสหกรณการเกษตร รองลงมาคอื กองทุนหมบู าน
สง่ิ ทภ่ี าครฐั ใหก ารสง เสรมิ ตลอดมา คอื การเขา ถงึ แหลง เงนิ กภู ายใตร ะบบ
สนิ เชอ่ื สถาบนั การเงนิ ซง่ึ ถอื วา เปน เจตนารมณท ด่ี ี อยา งไรกต็ าม เมอ่ื เกษตรกรตดั สนิ
ใจเขา ไปเกยี่ วขอ งในระบบสนิ เชอ่ื แลว ภาครฐั ไมไ ดเ ขา ไปแทรกแซงในขน้ั ตอนตา งๆ
ไมวา จะเปน ในเร่อื งสญั ญาการกูเ งิน ระยะเวลาการชาํ ระหน้ี การปรบั โครงสรา งหน้ี
จนกระทง่ั ถงึ การฟอ งรอ งดาํ เนนิ คดี ดว ยมมุ มองทว่ี า รายละเอยี ดขน้ั ตอนตา งๆ เปน
เรอ่ื งระหวา งสถาบนั การเงนิ กบั เกษตรกรในการดาํ เนนิ การ การทเ่ี กษตรกรแตล ะราย
จะนําท่ีดินไปจํานองหรือไม อยางไรน้ัน เปนเร่ืองปจเจก หน้ีสินของเกษตรกรและ
ขีดความสามารถในการชําระหนี้ของเกษตรกรแตละรายก็เปนเร่ืองของปจเจกเชน
เดียวกัน ซ่ึงแนวคิดนี้สอดคลองกับแนวคิดแบบนีโอ-คลาสสิก (neo-classic) ซ่ึง
ปลอ ยใหก ลไกตลาด อปุ สงคแ ละอปุ ทานจดั การกนั เองใหม ากทสี่ ดุ (ในกรณนี ี้ อปุ สงค คอื
เกษตรกรผตู องการกูเงิน และ อปุ ทานคอื สถาบนั ซึง่ ปลอ ยเงนิ กู)
อยา งไรกต็ าม ในสถานการณท เ่ี กดิ ขน้ึ ความไมส มบรู ณข องกลไกตลาด อาํ นาจ
ในการตอรองที่ไมเทาเทียมกัน และความไมมั่นคงทางรายไดของเกษตรกรซ่ึงขึ้นกับ
3 รายงานผลการศึกษาวจิ ัย ฉบับสมบรู ณ โครงการศกึ ษาวิจัยเพ่ือการปฏิรูปองคกรกองทนุ ฟน ฟูและ
พัฒนาเกษตรกร โดยสถาบันสิทธิมนษุ ยชนและสนั ติศึกษา มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 161
ปจ จยั ภายนอก เชน ราคาผลผลติ ภยั พบิ ตั ทิ างธรรมชาติ ลว นสง ผลตอ ขดี ความสามารถใน
การจดั การและการชาํ ระหนข้ี องเกษตรกรรายยอ ยซง่ึ สง ผลสบื เนอื่ งไปสกู ารสญู เสยี ทดี่ นิ
คําถามท่ีตามมาคือ การชวยเหลือของภาครัฐเพื่อแกไขปญหาหน้ีสินผาน
นโยบายและมาตรการตางๆ เชน พักหน้ีเกษตรกร กองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร
และกองทนุ หมุนเวียนเพอ่ื การกยู มื แกเ กษตรกรและผยู ากจน ซง่ึ มักเปนการแกปญ หา
ทปี่ ลายเหตหุ รอื ในยามทห่ี นส้ี นิ ไดพ อกพนู มหาศาลแลว นน้ั มปี ระสทิ ธภิ าพเพยี งพอและ
จะชวยใหปญ หาหนสี้ นิ ชาวนาและการสญู เสยี ท่ดี ินทีต่ ามมาทเุ ลาลงไดหรือไม?
นอกจากนั้น ประเด็นคําถามเชิงนโยบายท่ีอาจยังไมมีคําตอบแบบเบ็ดเสร็จ
คอื ภาครฐั จะมนี โยบายหรอื มาตรการทางเลอื กอน่ื ๆ ไดห รอื ไม? (นอกเหนอื จากการ
สนบั สนนุ ใหเ กษตรกรเขา ถงึ แหลง เงนิ ทนุ ในระบบของสถาบนั การเงนิ และตามแกไ ขเรอ่ื ง
ปญ หาหนท้ี ป่ี ลายเหต)ุ เชน การมงุ แกป ญ หาทต่ี น เหตุ ผา นมาตรการสง เสรมิ ใหเ กษตรกร
มีเงินทุนหมุนเวียนเพิ่มขึ้นในการประกอบอาชีพการเกษตร โดยไมตองกู แตในขณะ
เดียวกัน มีแรงจงู ใจในการรกั ษาทีด่ ินของตนเองไวด วย หรืออีกนยั หนึง่ แนวทางทภ่ี าค
รฐั จะผละออกจากแนวคดิ แบบเดมิ คอื การสง เสรมิ “การเปลย่ี นสนิ ทรพั ย (ทดี่ นิ ) ให
เปนทนุ ” เปน “การใหท นุ เพอ่ื รกั ษาที่ดินเกษตรกร”
ประเด็นสําคัญจากระบบสนิ เช่อื เพอื่ การเกษตร
ในการเขาสรู ะบบสินเช่ือเพื่อการเกษตร เกษตรกรใชท่ีดนิ เปน หลักทรพั ทค ํ้า
ประกัน เมื่อการบริหารจัดการหน้ีประสบปญหาเพราะไมมีความสามารถในการชําระ
หน้ี เกษตรกรเขา สกู ระบวนการทางศาล ถกู ฟอ งดาํ เนนิ คดี บงั คบั คดแี ละหากไมส ามารถ
ไกลเกล่ียหรือปรับโครงสรางหน้ีได ก็จะเขาสูการขั้นตอนท่ีสถาบันการเงินนําท่ีดิน
เกษตรกรขายทอดตลาด
“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสูญเสียทดี่ นิ ”
ข้นั ตอนระบบสินเช่ือท่เี กย่ี วขอ งกบั การสญู เสยี ท่ดี ินของเกษตรกร
เง่ือนไขการกเู งิน บรหิ ารจดั การหนี้ ถกู ฟอ งรอ ง
ซึง่ ใชท ดี่ ิน โดยมที ีด่ นิ ดําเนินคดี
ผกู ติดอยู ขายทอดตลาด
เปน หลักทรัพย
ค้าํ ประกนั ท่ีดนิ
ทีม่ า: ผวู จิ ัย
ปจจุบัน แหลงเงินสินเช่ือในระบบของเกษตรกรมาจาก (1) ธนาคารเพื่อ
การเกษตรและสหกรณก ารเกษตร (ธ.ก.ส.) (2) สหกรณก ารเกษตร (3) ธนาคารออมสนิ
(4) ธนาคารกรุงไทย และ (5) ธนาคารพาณิชยอื่นๆ นอกจากน้ัน ยังมีการกูเงินผาน
ระบบชมุ ชน เชน กองทนุ หมบู า น กลมุ สจั จะออมทรพั ย อยา งไรกต็ าม แหลง สนิ เชอื่ หลกั
ของเกษตรกรยงั เปน ธ.ก.ส. ซง่ึ ปลอ ยเงนิ กใู หแ กเ กษตรกรมากถงึ รอ ยละ 96 ของจาํ นวน
ลูกคา ทง้ั หมด
ในดานหลักประกันเงินกู สาเหตุหน่ึงท่ีทําใหธนาคารยังจําเปนตองใชที่ดิน
เปนหลักประกันในการใหสินเช่ือ เพราะตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แบง
ประเภทของหลักคํ้าประกันเปน 3 แบบ 1) บุคคลคํ้าประกัน 2) การจํานองโดยใช
ทรัพยสินที่มีทะเบียน เชน อสังหาริมทรัพย ท่ีดิน หรือพาหนะท่ีมีทะเบียนรวมท้ัง
“หนชี้ าวนา เดิมพนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 163
แพ เรอื ยนต และ 3) การจาํ นาํ สงั หารมิ ทรพั ย ในกรณนี ้ี ทรพั ยจ ะอยใู นการครอบครอง
ของผูรับจาํ นํา4
ตารางที่ 1 เปรียบเทยี บอตั ราดอกเบ้ีย (MRR) ของ ธ.ก.ส. กับธนาคารอ่ืนๆ
เน่ืองดวย ธ.ก.ส. เปนสถาบันการเงินที่ถูกจัดต้ังขึ้นเพื่อใหความชวยเหลือทางการเงิน
กบั เกษตรกรและเนน กระจายสนิ เชอื่ ไปสูชนบท5 ดังนนั้ อตั ราดอกเบี้ยของ ธ.ก.ส. ใน
กรณีลูกคา ชัน้ ดีจึงตา่ํ กวา ธนาคารอน่ื ๆ แตกไ็ มไ ดต่ํากวา มากนัก อยางไรกต็ าม สําหรับ
4 ปจ จบุ นั กฎหมายของไทยยงั ไมอ นญุ าตใหใ ชส นิ คา ในโกดงั เปน หลกั คา้ํ ประกนั ในขณะทกี่ ารอนญุ าต
ใหนําสินคาหรือเครื่องมือเคร่ืองใช ไปเปนหลักค้ําประกัน โดยที่เจาหน้ีไมตองเขามาครอบครองดูแล
มีใชป ฏบิ ตั ใิ นบางประเทศ เชน ประเทศอังกฤษ และสหรัฐอเมรกิ า
5 แมว า ธ.ก.ส. จะเปนธนาคารของรฐั ปรมิ าณสนิ เชอื่ ทัง้ หมดท่ี ธ.ก.ส. ใหก ูไดจ ะถูกกาํ หนดโดยฐาน
เงินฝาก ไมเก่ียวของกับการสนับสนุนดานงบประมาณของรัฐ ยกเวนการปลอยสินเชื่อในกรณีเกิด
ภยั พบิ ัตเิ ทานน้ั
“หนีช้ าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ ิน”
กรณีที่เกษตรกรไมสามารถชําระหน้ีไดตามกําหนดและไมมีเหตุอันควรในการผอนผัน
ธ.ก.ส. จะเรียกเก็บดอกเบ้ียของตนเงินที่ชําระไมไดในอัตรารอยละ 13.00 ในขณะท่ี
ธนาคารพาณิชยบ างแหงอาจเรียกเก็บสงู ถงึ รอยละ 20-25
ตารางท่ี 1 อตั ราดอกเบีย้ ของ ธ.ก.ส. และธนาคารอน่ื ๆ เดอื นธันวาคม 2556
ธนาคาร อตั ราดอกเบ้ียลกู คารายยอ ยชน้ั ดี อัตราดอกเบี้ย
(Minimum Retail Rate – MRR) กรณีผิดนดั ชาํ ระหน้ี
(รอยละ) (รอ ยละ)
ธ.ก.ส.6 7 13
ธนาคารออมสิน7 7.62 14.
ธนาคารกรงุ ไทย 7.87 20
ธนาคารกรงุ เทพ 7.75 22.75
ธนาคารกสิกรไทย 8.1 25.10
ธนาคารไทยพาณิชย 8.1 23.10
ทมี่ า: รายงานประจาํ ป 2556 ของแตละธนาคารและธนาคารแหง ประเทศไทย8
6 อัตราดอกเบย้ี โครงการพิเศษตางๆ จะต่าํ กวา น้ี
7 อัตราดอกเบยี้ โครงการพิเศษตางๆ จะตํา่ กวา นี้
8 http://www.bot.or.th/thai/statistics/financialmarkets/interestrate/_layouts/applica-
tion/interest_rate/IN_Rate.aspx
“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ทด่ี ิน” 165
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
¡Òê‹ÇÂàËÅÍ× ¢Í§ÀÒ¤ÃÑ°
«Öè§Áѡ໚¹¡ÒÃá¡»Œ ˜ÞËÒ·Õè»ÅÒÂàËμØ
¨Ðª‹ÇÂãËŒ»˜ÞËÒ˹ÕÊé Ô¹ªÒÇ¹Ò áÅСÒÃÊÙÞàÊÂÕ
·´Õè ¹Ô ·ÕèμÒÁÁÒ ·ØàÅÒŧä´ËŒ Ã×ÍäÁ‹
กเจารรจฟาอไกงลดเ กําเลนย่ีนิ หคนดี้กี ับเกษตรกรและกระบวนการ
โดยทว่ั ไปเมอ่ื เกษตรกรผดิ นดั ชาํ ระหนกี้ บั ธนาคาร ธนาคารสามารถฟอ งดาํ เนนิ
คดีไปท่ีศาลจังหวัดและศาลจะเร่ิมนัดสืบพยาน สมมุติวาศาลมีคําพิพากษาใหลูกหน้ี
ชาํ ระหนภี้ ายใน 25-30 วนั และลกู หนไ้ี มช าํ ระ ศาลจะออกคาํ บงั คบั ใหย ดึ ทรพั ยล กู หนไี้ ด
ซ่ึงถือเปนการแจงเตือน จากน้ันลูกหน้ีจะมีระยะเวลาอุทธรณ 1 เดือน หากไมมีการ
อุทธรณเกิดข้ึนภายในระยะเวลานั้น จะถือวาศาลมีคําพิพากษาถึงท่ีสุด เจาหนี้มีสิทธิ์
ยนื่ ขอบังคับคดภี ายใน 10 ป หลงั คาํ พพิ ากษาถงึ ทีส่ ุด ซงึ่ ระหวางน้ันลูกหนี้และเจาหน้ี
สามารถเขา สูการเจรจาเพอ่ื หาทางออกได
จากการศกึ ษาขอ มลู ทตุ ยิ ภมู แิ ละสมั ภาษณเ ชงิ ลกึ พบวา ทง้ั ศาล สถาบนั เจา หน้ี
กรมบังคับคดี ลวนพยายามที่จะใหมีการประนอมหน้ี และไกลเกลี่ยตลอดทุกข้ันตอน
ต้งั แตก ารฟองดาํ เนนิ คดี การยดึ ทรัพย จนไปถงึ กอนการขายทอดตลาด อยา งไรก็ดี ถงึ
แมว า เกษตรกรทถี่ กู ฟอ งรอ งดาํ เนนิ คดจี ะสามารถเขา สกู ระบวนการ ไกลเ กลย่ี ไดต ลอด
ชว งของการถกู ฟอ งรอ งและบังคับคดี แตก ็มีเกษตรกรจาํ นวนไมนอยท่ไี มสามารถปรบั
โครงสรางหนี้และหลุดพนจากการถูกดําเนินคดีได หน่ึงในสาเหตสําคัญมาจากปญหา
ความไมแ นน อนของการเกษตร ตง้ั แตเ รอื่ งของราคาสนิ คา ภยั ธรรมชาติ ซง่ึ ทาํ ใหร ายได
เกษตรกรขาดชวง และไมสามารถผอนชาํ ระหนไี้ ดอ กี
“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสียทดี่ นิ ” 167
ความสุมเสยี่ งในการสญู เสยี ทดี่ ินของเกษตรกร
แมวาการเขาถึงแหลงเงินกูในระบบของสถาบันการเงิน ท่ีไดรับการสงเสริม
จากภาครฐั จะชว ยใหเ กษตรกรเปน หนนี้ อกระบบนอ ยลง และมเี งนิ ทนุ ในการปรบั ปรงุ
กิจกรรมทางการเกษตรใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากข้ึน แตดวยขอจํากัด
ของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอ ย ในการเขา มาเกยี่ วขอ งกบั ระบบสนิ เชอื่
ทงั้ เรอื่ งความสามารถในการจดั การหนแ้ี ละการชาํ ระหน้ี ไดส ง ผลใหภ าวะหนส้ี นิ ของ
เกษตรกรเพิ่มขึ้นมากกวาเดิม และมีความสุมเสี่ยงตอการสูญเสียที่ดินเพิ่มมากขึ้น
ตามไปดวย
โครงการวจิ ยั หนสี้ นิ ภาคครวั เรอื นของเกษตรกรในชนบทไทย โดย วทิ ยา เจยี รพนั ธุ
และคณะ (2551) ช้ีขอเท็จจริงเกี่ยวกับพื้นฐานของเกษตรกรไทย สภาพแวดลอม
ทางเศรษฐกิจท่เี กษตรกรเผชิญ และสภาพแวดลอ มทางสังคมท่ีเปลย่ี นแปลงไป ซึ่ง
มีนัยยะตอประเด็นเร่ืองความสามารถในการจัดการหน้ีและการชําระหน้ี ขอเท็จจริง
เหลา น้ีสามารถประมวลออกมาโดยสังเขป ดังน้ี
• พื้นฐานของเกษตรกร เนื่องจากสภาพความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ
และสังคมระหวางคนจนกับคนรวย เกษตรกรที่มีฐานะยากจนมักขาดแคลนทุนทรัพย
ในการสงเสียลูกๆ ใหเรียนตอในระดับที่สูง เม่ือไมมีความรูและทักษะในเชิงวิเคราะห
และสงั เคราะห ขดี ความสามารถในการบรหิ ารจดั การการเงนิ กน็ อ ยตามไปดว ย นอกจาก
น้ัน เน่ืองจากเกษตรกรตองเผชิญกับภาวะความเส่ียงอยูเปนประจํา ไมวาจะเปน
ความเสี่ยงดานภูมิอากาศ ความเส่ียงดานภัยธรรมชาติ โรคระบาด ฯลฯ ดังนั้น หาก
จาํ เปนตองใชเ งิน เกษตรกรกจ็ ะกเู งินไมวาจะมาจากแหลงไหน โดยอาจไมไดไตรต รอง
ถึงความเสี่ยงและความเปนไปไดในการชําระหน้ีในอนาคต ดวยความจําเปนในการ
ใชเงิน หากสามารถกูเพ่ือมาใชกอนไดก็จะเลือกกูไวกอน จึงทําใหเปนหนี้ผูกพัน และ
“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสูญเสียท่ีดนิ ”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 169
เพ่ิมจํานวนข้ึนเรื่อยๆ บางรายใชวิธีการเปลี่ยนเจาหน้ี แตนอยรายท่ีจะหลุดจากวงจร
หนไ้ี ด ประการสดุ ทา ย เมือ่ เขา ไปเกย่ี วขอ งกบั ระบบสินเชือ่ ความไมร ูไมเขาใจเกี่ยวกบั
ระบบหน้ีสิน ประเด็นเชิงกฎหมาย รายละเอียดเกี่ยวกับสัญญาตางๆ ทําใหเกษตรกร
มคี วามเกรงกลวั ทจี่ ะเขา ไปเกยี่ วขอ งกบั กระบวนการทางกฎหมาย มผี ลทาํ ใหเ กรงกลวั
ผูมอี ิทธพิ ลในทอ งถิน่
• สภาพแวดลอ มทางเศรษฐกิจ สบื เน่อื งจากระบบเศรษฐกจิ ทนุ นิยม
ซ่ึงเนนผลิตเพ่ือขายในจํานวนที่มาก เกษตรกรสวนใหญตกอยูในวังวนของระบบ
เศรษฐกิจทุนนิยมน้ี ตองปลูกพืชเชิงเดี่ยว ตองซื้อปจจัยการผลิตไดแก ปุย ยา
เครื่องจักรและอุปกรณตางๆ สงผลใหตนทุนการผลิตสูง แตในขณะเดียวกันกลับ
ไมมีความสามารถท่ีจะกําหนดราคา เนื่องจากไมทราบขอมูลขาวสาร ขาดทักษะใน
การรวมกลมุ รวมถงึ ภาวะ่ราคาสนิ คาเกษตรทไ่ี มแนนอน ราคาผลผลติ ขึน้ อยูกบั พอคา
คนกลาง ไมมีการประกันราคาผลผลิตที่แนนอนและตอเนื่อง รวมทั้งสินคาเกษตรเสีย
หายงา ย เสย่ี งตอ ภยั ธรรมชาติ เกษตรกรซง่ึ อยใู นฐานะไมม ที างเลอื ก ไมม อี าํ นาจตอ รอง
จงึ ตอ งรบี ขายผลผลติ ทง้ั หมดนส้ี ง ผลใหเ กษตรกรขายสนิ คา ไดใ นราคาถกู ไมค มุ ตน ทนุ
การผลติ เพราะแมว า ราคาผลผลติ ตกตาํ่ กต็ อ งขาย รวมทงั้ เลกิ ผลติ กไ็ มไ ด เพราะมคี วาม
รูจาํ กดั เฉพาะพชื เชิงเดย่ี วทเี่ พาะปลูกเทานั้น ขาดความรูใ นการประกอบอาชีพอน่ื
• สภาพแวดลอ มทางสงั คม ดว ยสภาพแวดลอ มทางสงั คมทเ่ี ปลย่ี นแปลง
ไป ในอดีตเกษตรกรปลูกพืชทุกชนิดที่กินเอง ทําใหลดคาใชจายในการซื้ออาหารและ
สินคาท่ีไมจําเปน แตดวยระบบเศรษฐกิจในปจจุบันและการโฆษณาชวนเชื่อผานส่ือ
ตา งๆ เกษตรกรมแี นวโนม ทจี่ ะซอ้ื อาหารและสนิ คา ตา งๆ มากขน้ึ เนอื่ งจากไมม เี งนิ ออม
พอท่ีจะซ้ือดวยเงินสด ทําใหตองกูเงินหรือจายผอนสง ยิ่งทําใหมีรายจายเพิ่มมากข้ึน
และมีขีดความสามารถในการชาํ ระหนี้ลดลง
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี ิน”
ความสามารถในการชําระหนีข้ องเกษตรกร
รายงานวจิ ยั หนสี้ นิ ภาคครวั เรอื นของเกษตรกรในชนบทไทย โดยวทิ ยา เจยี รพนั ธุ
และคณะ (2551) พบวา เกษตรกรทเี่ ปน หนแี้ ลว มโี อกาสทจี่ ะชาํ ระคนื ไดน อ ย โดยเฉพาะ
เกษตรกรทส่ี งู อายุ มกี ารศกึ ษาในระบบเทา กบั หรอื ตาํ่ กวา ประถมศกึ ษา มจี าํ นวนสมาชกิ
ในครวั เรือนเกินกวา รายไดท ่ีมจี าํ กดั มแี นวโนม ที่ตอ งการยกระดับการบริโภค มปี ญหา
ในการตอบสนองตอ เทคโนโลยที จี่ ะชว ยลดตน ทนุ การผลติ แตม แี นวโนม ทจี่ ะเปลยี่ นแปลง
การผลติ ตามเพอื่ นเกษตรกรหรอื การโฆษณาชวนเชอื่ เกษตรกรเหลา น้ี เมอื่ เปน หนแี้ ลว
ก็ยากท่ีจะมีความสามารถใชห นีค้ นื ได
สาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ป พ.ศ.2554 รายงานดว ยวา ครวั เรอื นเกษตรกรมรี ายได
เฉลี่ย 19,380 บาทตอเดือนตอครัวเรือน และมีรายจายท้ังสิ้นเฉลี่ย 14,222 บาทตอ
เดอื นตอ ครัวเรอื น อยา งไรกต็ าม นีเ่ ปนสถติ ิโดยรวมของประเทศ เพราะครวั เรือนทมี่ ี
รายไดน อยกวารายจาย (รายไดไมเ พยี งพอตอการยังชพี ) มีประมาณรอ ยละ 36.9
หรือประมาณ 1 ใน 3 ของเกษตรกรทั่งประเทศ ซึ่งสวนใหญจะมีรายไดท้ังสิ้น
ไมเกิน 10,000 บาทตอเดือน ครัวเรือนเกษตรกรท่ีมีรายไดนอยกวาคาใชจาย
มีสัดสวนการเปนหนี้รอยละ 74.9 และครัวเรือนเกษตรกรท่ีมีรายไดไมเพียงพอ
ตอ การใชจ า ย จําเปนตองกยู ืมเงนิ เพอ่ื ใชจ า ยใหเพียงพอตอการดาํ รงชีพ
รายงานของสํานักงานเศรษฐกิจการเกษตรป พ.ศ.2556 ยังแสดงใหเห็นถึง
ความผันผวนของราคาสินคาเกษตร ซ่ึงกระทบตอรายไดของเกษตรกร ดัชนีราคา
สินคาเกษตรทีเ่ กษตรกรขายไดร ะหวางป 2547-2556 มคี วามผนั ผวน จาก 88.12 ใน
ป พ.ศ.2547 เปน 171.36 ในป พ.ศ.2556 ท้งั น้ี เกษตรกรท่ปี ลูกพืชเชงิ เดีย่ วจะไดรับ
ผลกระทบมากทสี่ ดุ จากความผนั ผวนดา นราคาและสภาวะทางธรรมชาตติ า งๆ ซง่ึ หาก
มีสถานการณท่ีไมพึงประสงคเหลานี้เกิดข้ึน เกษตรกรตองสูญเสียผลผลิตและรายได
ท้งั หมด จึงไมส ามารถชําระหนตี้ ามกําหนดเวลาได
“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทีด่ นิ ” 171
นอกจากน้ี หนส้ี ินเดิมท่เี กษตรกรมีภาระตอ งจา ย สงผลตอ ขีดความสามารถ
ในการชาํ ระหนส้ี นิ ใหมด ว ยเชน กนั ตามรายงานเชงิ วเิ คราะหห นส้ี นิ ของเกษตรกรป พ.ศ.
2554 จดั ทาํ โดยสาํ นกั งานสถติ แิ หง ชาติ ครวั เรอื นเกษตรกรมมี ลู คา หนส้ี นิ เฉลยี่ 140,404
บาท ตอ ครวั เรอื น เปน สดั สว นหนสี้ นิ ตอ รายไดป ระมาณ 7.2 เทา นอกจากนน้ั ครวั เรอื น
เกษตรกรท่ีเปนหน้ีและมีรายไดทั้งสิ้นไมเกิน 10,000 บาทเปนกลุมที่มีสัดสวนหน้ีสิน
ตอ รายไดสูงทส่ี ดุ โดยมีมลู คา หน้สี นิ ถงึ 9.9 เทา ของรายได
นโยบายแกไ ขปญหาหน้ีเกษตรกร
ที่ผานมา ภาครัฐเขามาแทรกแซงในระบบสินเช่ือเทาที่จําเปนเทาน้ัน เชน
โครงการอุดหนนุ เงนิ กดู อกเบยี้ ตา่ํ โครงการพกั ชําระหน้ี การจดั ต้ังกองทนุ ฟน ฟฯู เพ่อื
ซอ้ื หนเี้ กษตรกร แตใ นรายละเอยี ดของขน้ั ตอนการกเู งนิ ชาํ ระหน้ี เจรจาปรบั โครงสรา ง
หน้ี หรอื ฟอ งรองดาํ เนนิ คดี ภาครัฐไมไดเ ขา มายุงเกี่ยวมากนัก
ที่เปนเชนน้ีเพราะรัฐมองวา การกูเงินเปนเร่ืองระหวางสถาบันการเงินกับ
เกษตรกรในการดําเนินการ ซึ่งสอดคลองกับแนวคิดแบบนีโอ-คลาสสิกท่ีตองการให
กลไกตลาดทาํ งานดว ยตวั มนั เอง ซง่ึ มสี มมตฐิ านวา จะนาํ ไปสกู ารใชป ระโยชนท ด่ี นิ อยา ง
มปี ระสทิ ธภิ าพ ดงั นั้น รายละเอยี ดข้ันตอนตางๆ เปน เรอ่ื งระหวางสถาบันการเงนิ กับ
เกษตรกรในการดาํ เนนิ การ การทเี่ กษตรกรแตล ะรายจะนาํ ทด่ี นิ ไปจาํ นองหรอื ไมอ ยา งไร
น้ันเปนเรื่องปจเจก หนี้สินของเกษตรกรและขีดความสามารถในการชําระหน้ีของ
เกษตรกรแตละรายกเ็ ปนเรื่องของปจ เจกเชน เดยี วกนั
“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสูญเสยี ทดี่ ิน”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 173
อยางไรก็ตาม หากพิจารณาถึงบริบทของเกษตรกรรายยอยในประเทศไทย
ซงึ่ ไดก ลา วไวแ ลว ประเดน็ ทค่ี วรนาํ มาวเิ คราะห คอื ขอ จาํ กดั บางประการของแนวคดิ
นี้ซึ่งอิงกับสมมุติฐานวา กลไกตลาดทํางานไดมีประสิทธิภาพ โดยเกษตรกรและ
สถาบันการเงินรับรูขอมูลตางๆ ในการกูอยางเทาเทียมกัน มีความเขาใจในระบบ
สนิ เชอ่ื พอๆ กนั มอี าํ นาจในการเจรจาตอ รองพอๆ กนั และสถาบนั การเงนิ ไมม อี าํ นาจ
ในการกาํ หนดราคาในการกู แตห ากพจิ ารณาประเดน็ ความสมั พนั ธท างอาํ นาจและ
การตอ รองของคนแตล ะกลมุ ในสงั คมทเี่ ปน จรงิ การปลอ ยใหเ กษตรกรรายยอ ยเขา ไป
ในระบบสนิ เชอ่ื และกลไกตลาดอยา งเตม็ ตวั อยา งทเ่ี ปน อยู อาจมผี ลเสยี กบั พวกเขา
มากกวา ผลดี เนอื่ งจากขอ จาํ กดั ในการเขา ถงึ ขอ มลู และองคค วามรตู า งๆ ของเกษตรกร
ตลอดระยะเวลา 5 ทศวรรษ รฐั บาลหลายยคุ หลายสมยั ตา งมีนโยบายและ
โครงการเพื่อแกปญหาหน้ีสินของเกษตรกรท่ีปลายเหตุ โดยรูปแบบของโครงการมี
ลักษณะทีแ่ ตกตางกันออกไป และมจี ดุ ประสงคเ ฉพาะทีต่ า งกนั ไปดวย
• กองทุนฟนฟแู ละพฒั นาเกษตรกร
กองทนุ ฟน ฟแู ละพฒั นาเกษตรกร (กฟก.) เกดิ จากการผลกั ดนั ของเกษตรกร
ซงึ่ เขา มามสี ว นรว มในการปฏริ ปู การเมอื งและสงั คมตง้ั แตช ว งป พ.ศ. 2540 จนเกดิ เปน
“พระราชบัญญัติกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร ป พ.ศ.2542” และมีการจัดต้ัง
สาํ นกั งานกองทนุ ฟน ฟแู ละพฒั นาเกษตรกรขน้ึ ตงั้ แตป พ.ศ.2545 ซงึ่ มกี ารจดั ตงั้ สาํ นกั
จดั การหนขี้ องเกษตรกร โดยเรมิ่ ขนึ้ ทะเบยี นหนขี้ องเกษตรกรครง้ั แรกเมอ่ื ป พ.ศ. 2546
สํานักจัดการหน้ีของเกษตรกรไดดําเนินการชวยเหลือเกษตรกรท่ีประสบ
ปญหาหนี้สิน ซึ่งอยูระหวางขั้นตอนการดําเนินการทางกฎหมายระหวางเจาหน้ีกับลูก
หนี้ โดยชะลอการดาํ เนนิ การทางกฎหมาย ไดแ ก การฟอ งรอ ง การบงั คบั คดี การประกาศ
ขายทอดตลาด และการขายทรพั ยข องเกษตรกร ดว ยการรบั ภาระซอื้ หนขี้ องเกษตรกร
เพอ่ื เปน การปอ งกนั ไมใ หเ กษตรกรสญู เสยี ทดี่ นิ ทเ่ี ปน ทอ่ี ยอู าศยั และประกอบอาชพี เมอ่ื
“หน้ีชาวนา เดิมพันการสูญเสียทดี่ ิน”
ทรพั ยถ กู โอนมาเปน ของ กฟก. แลว เกษตรกรจะไมถ กู ยดึ ทรพั ยไ ปขายทอดตลาด และ
มรี ายไดจ ากการประกอบอาชีพในที่ดนิ นั้นๆ ตอไป
ในแงข องผลการดาํ เนนิ งาน นบั ตง้ั แตก มุ ภาพนั ธ พ.ศ.2549 จนถงึ กรกฎาคม
พ.ศ.2557 กองทนุ ฟน ฟฯู สามารถชาํ ระหนคี้ นื ใหเ กษตรกร 28,304 ราย คดิ เปน จาํ นวน
เงนิ 5,743,052,914 บาท ภายหลงั การชาํ ระหนใี้ หแ กเ จา หนแ้ี ทนเกษตรกรแลว สถาบนั
เจาหนี้ตอ งดาํ เนนิ การโอนหลกั ทรัพยใ หกบั กองทุนฟน ฟฯู ซึ่งปจจบุ นั ไดม กี ารโอนหลกั
ทรัพยเ รียบรอ ยแลวจาํ นวน 17,532 ฉบับ รวมเนอื้ ท่ี 125,062 ไร 2 งาน 79.3 ตาราง
วา ซงึ่ สว นใหญเ ปนโฉนด และ นส. 3 ก
อยา งไรกต็ าม ประเด็นสาํ คญั ท่ีกาํ ลงั อยรู ะหวา งการถกเถยี งเชิงนโยบาย คือ
ประสิทธิผลของการดําเนินการ จะเห็นไดวานิยามเกษตรกรท่ีสามารถขึ้นทะเบียนขอ
ความชวยเหลือซึ่งกวางมาก และเปดใหมีการลงทะเบียนเพ่ิมทุกป ทําใหเมื่อเปรียบ
เทยี บกบั งบประมาณทไี่ ดร บั และขอ จาํ กดั ดา นอน่ื เชน บคุ ลากรและประสทิ ธภิ าพ ทาํ ให
เห็นไดช ดั ถึงปญหาความลา ชา และความไมแ นนอนวาเกษตรกรอยใู นขอบขายท่จี ะได
รับการชวยเหลือหรือไมและชวยเหลือเม่ือไร และแสดงใหเห็นถึงปญหาท่ีอาจเกิดข้ึน
ตามมาไดอ กี หลายประการ
• กองทุนหมนุ เวยี นเพอ่ื การกูยืมแกเกษตรกรและผยู ากจน พ.ศ.
2546
เปน กองทนุ ทร่ี บั ผดิ ชอบโดย สาํ นกั งานปลดั กระทรวงเกษตรและสหกรณ มา
จากการรวม 3 กองทนุ เขา ดว ยกนั ตาม พ.ร.บ.ปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545
การดําเนินงานจะอยูภายใตการกํากับดูแลของคณะกรรมการชวยเหลือเกษตรกรและ
ผูยากจน (กชก.) และมีอนุกรรมการ (อชก.) ในระดับอําเภอ ระดับจังหวัด และสวน
กลาง เปน ผูพิจารณาเงินกตู ามวงเงินที่แตกตา งกัน
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ีดิน” 175
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
กองทนุ ฯ ดงั กลา วมวี ตั ถปุ ระสงคเ พอื่ ไถถ อนทดี่ นิ (โฉนด นส.3 หรอื นส.3 ก)
จากการขายฝากหรอื จาํ นอง ชาํ ระหนี้ตามสัญญากูย มื ซ้อื คนื ท่ดี นิ ทส่ี ูญเสียไปจากการ
ขายฝากไมเกินระยะเวลา 5 ป (หรอื เกิน 5 ปแตไมเกนิ 10 ป ในกรณที ่ีผกู ยู ังทํากนิ อยู
ในที่ดินแปลงน้ัน) วงเงินท่ีใหกูไมเกินรายละ 500,000 บาท ตอมาไดมีการแกไขเพิ่ม
เตมิ วา กรณเี กินกวา 500,000 บาท ใหพจิ ารณาอนุมัตเิ ปน รายๆ ไป ทั้งน้ีใหพ จิ ารณา
อนมุ ัตสิ ูงสุดไมเ กินรายละ 2,500,000 บาท
ลกั ษณะเจา หนท้ี อี่ ยใู นขอบขา ยทส่ี ามารถใชเ งนิ จากกองทนุ หมนุ เวยี นฯ ไถถ อน
คนื ได มาจากทง้ั เจา หนน้ี อกระบบ และเจา หนใ้ี นระบบ ซง่ึ ไดแ ก ธนาคารพาณชิ ยท ว่ั ไป
และ ธ.ก.ส. อยา งไรก็ตามเง่อื นไขของกองทุนฯ ในกรณีเจาหนี้ในระบบ คือ ลกู หนี้ตอ ง
ถกู เจาหนี้ฟอ งดาํ เนนิ คดีและศาลมีคําพิพากษาถงึ ทส่ี ดุ ใหชาํ ระหนแ้ี ลว
เปน ท่สี งั เกตวา กฎระเบยี บของกองทุนฯ มกี ารปรับเปล่ียนหลายครงั้ เพอื่
ใหส อดคลอ งกบั สภาวการณด า นหนส้ี นิ ของเกษตรกรทค่ี อ นขา งซบั ซอ นและแปรผนั
อยตู ลอดเวลา แนวคดิ ในการแกไ ขปญ หาหนสี้ นิ ของเกษตรกรโดยใหเ กษตรกรกเู งนิ
(มหี นเี้ พมิ่ ) เพอื่ ไปชาํ ระหนเ้ี ดมิ อาจไมม ปี ระสทิ ธผิ ลมากนกั เนอื่ งจากยงั ไมไ ดแ กไ ข
ขอ จาํ กดั เดมิ ของเกษตรกรในประเดน็ ความสามารถในการชาํ ระหน้ี นอกจากนนั้ ใน
การแกไขหนี้ในระบบ เกษตรกรจะสามารถใชเงินกองทุนฯ ไดก็ตอเม่ือศาลมีคําส่ัง
ถงึ ทสี่ ดุ ใหช าํ ระหนแี้ ลว เทา นน้ั ซง่ึ กเ็ ปรยี บเหมอื นการเขา มาชว ยเหลอื เมอื่ ปลายทาง
เทา นัน้
ตง้ั แตป พ.ศ.2534 จนถงึ วนั ท่ี 28 กมุ ภาพนั ธ พ.ศ.2554 มีการอนมุ ัตเิ งินกู
ใหเ กษตรกรและผยู ากจน จาํ นวน 23,660 ราย เปน จาํ นวนเงนิ 3,615 ลา นบาท จาํ นวน
ทดี่ ินที่ขอไถถ อนหรือซือ้ ประมาณ 244,835 ไร9 อยา งไรก็ตาม ประเดน็ ทต่ี อ งตดิ ตาม
ตอ ไป คือ ความสามารถของเกษตรกรในการชาํ ระคืนกองทุนฯ นี้
9 http://www.moac.go.th/ewt_news.php?nid=5576&filename=NFC
“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียทด่ี นิ ” 177
• โครงการชวยเหลอื ตามนโยบายของรฐั บาล
โครงการประเภทนี้จะมีขึ้นเปนคร้ังคราว ตามนโยบายของรัฐบาลที่เขามา
บรหิ ารประเทศแตล ะชว ง โดยสว นใหญจ ะเปน โครงการพกั ชาํ ระหนห้ี รอื ลดภาระหนใี้ ห
แกเ กษตรกรรายยอ ย10 และปรบั โครงสรา งหนี้ รวมถงึ การดาํ เนนิ การโยกหนน้ี อกระบบ
เขา มาสใู นระบบ โดยรฐั บาลจะเปน ผเู รบั ภาระดอกเบยี้ เงนิ กหู รอื ลดภาระหนโ้ี ดยเขา มา
จา ยสว นตา งของดอกเบี้ยแทน
อยางไรก็ดี จากการศึกษา “นโยบายรัฐกับการเปนหน้ีสินของเกษตรกร :
ความลม เหลวของโครงการพกั หน้ีเกษตรกรรายยอย” โดย อ.พฤกษ เถาถวิล11 จาก
มหาวทิ ยาลยั อบุ ลราชธานี และหนงั สอื เรอ่ื ง “เสยี งเกษตรกร ปลดพนั ธนาการเกษตรกร
รายยอ ย” อางในรายงานการวิจัยเรื่อง ภาวะหนสี้ ินชาวนาภาคกลางกับนยั ทสี่ ง ผลตอ
การสญู เสยี ทด่ี นิ และความมน่ั คงทางอาหารของชมุ ชนและสงั คม โดย ปย าพร อรณุ พงษ
และคณะ (2556) ระบตุ รงกนั วา โครงการพกั หนเ้ี กษตรกรนนั้ ลม เหลว เพราะเกษตรกร
สว นใหญท เี่ ขา รว มโครงการ แมไ ดพ กั ชาํ ระหนเ้ี ปน เวลา 3 ป แตใ นระยะเวลาดงั กลา ว
เกษตรกรไมส ามารถสรา งรายไดเ พมิ่ ขน้ึ ทาํ ใหไ มม เี งนิ ไปชาํ ระหน้ี สดุ ทา ยเกษตรกร
ก็ตองพ่ึงเงินกูนอกระบบ เพื่อนําไปชําระหน้ีสถาบันการเงินของรัฐ ผลการศึกษาน้ี
สอดคลองกบั เขมรฐั เถลงิ ศรี และสิทธเิ ดช พงศก จิ วรสิน (2555) ซงึ่ ศึกษาบรบิ ทของ
เกษตรกรผปู ลกู ขา วโพดเลยี้ งสตั ว พบวา เกษตรกรไมอ ยากเขา รว มโครงการพกั ชาํ ระหนี้
เพราะนอกจากเกษตรกรจะไมสามารถกูเงินระหวางเขารวมในโครงการ และตองลา
ออกจากกลุมท่ีกูรวมกันแลว เกษตรกรท่ีเขารวมโครงการนี้ยังจะถูกปรับระดับการใช
หนีใ้ หแ ยลง สง ผลตอวงเงนิ กูและอัตราดอกเบีย้ ท่ีตองเสียในอนาคต
10 http://www.bot.or.th/Thai/EconomicConditions/Thai/North/ArticleAndResearch/
DocLib_Article/[email protected]
11 พฤกษ เถาถวลิ และคณะ “นโยบายรฐั กบั การเปน หนส้ี นิ ของเกษตรกร : ความลม เหลวของโครงการ
พักหนเี้ กษตรกรรายยอ ย กรุงเทพ: กองทุนสนับสนุนการวจิ ัย 2546
“หนช้ี าวนา เดิมพันการสญู เสยี ทดี่ ิน”
โดยสรปุ ทผ่ี า นมาแมภ าครฐั พยายามแกไ ขปญ หาหนสี้ นิ และความสมุ เสย่ี ง
ในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรผานโครงการพิเศษตางๆ โดยจัดสรรงบประมาณ
จาํ นวนมากในแตล ะป อยา งไรกต็ าม ขอ จาํ กดั ของโครงการตา งๆ ในเชงิ ประสทิ ธภิ าพ
และประสิทธิผลยังเปนที่ถกเถียงกันอยางตอเน่ืองวา โครงการน้ันๆ จะชวยให
เกษตรกรปลดหนี้สินซ่ึงเก่ียวพันกับท่ีดินค้ําประกันไดจริงหรือไม หรือเพียงแค
ชวยชะลอปญหาออกไป หรือย่ิงทําใหเกษตรกรถูกฝงลึกลงไปในวงจรหนี้สินและ
กลบั ไปพงึ่ สนิ เชอื่ นอกระบบมากขนึ้ นาํ ไปสกู ารสญู เสยี ทดี่ นิ อยา งรวดเรว็ และรนุ แรง
กวาเดิม ประเด็นสําคัญท่ียอนกลับมาคือ ความสามารถในการจัดการหน้ีและชําระ
หนขี้ องเกษตรกร โดยหากประเดน็ เหลา นย้ี งั ไมส ามารถแกไ ขอยา งเปน ระบบได กองทนุ
ฟน ฟฯู ซึง่ กาํ ลงั เปน ความหวงั ของเกษตรกรจาํ นวนมาก กจ็ ะตองแบกรับภาระหนกั ใน
การชว ยเหลอื เกษตรกร ซงึ่ อาจจะเกนิ ขดี ความสามารถทงั้ ดา นงบประมาณและบรหิ าร
จัดการ
ขอ เสนอเชิงนโยบาย
ประเด็นเชิงนโยบายสําหรับภาครัฐในการทบทวนนโยบายตางๆ ในอนาคต
อาจแบง ไดเ ปน สามประเดน็ หลกั ดว ยกนั คอื (1) เนอ่ื งจากขอ จาํ กดั ของเกษตรกรในการ
จัดการและชําระหน้ีสินมีความเช่ือมโยงกับปญหาตางๆ ของเกษตรกรที่เผชิญอยูใน
ปจจุบัน ภาครัฐจะเขามาชวยแกไ ขปญ หาเกษตรกรท้งั ระบบไดอ ยางไร? (2) หากยัง
ไมสามารถแกไขปญหาทั้งระบบไดเพราะตองใชระยะเวลา แตภาครัฐยังคงสงเสริมให
เกษตรกรเขา ถงึ แหลงเงินกูใ นระบบ ภาครฐั จะเขามาชว ยเหลือเกษตรกรอยางไรเพ่อื
ปอ งกนั ปญ หาความไมส ามารถในการชาํ ระหนขี้ องเกษตรกร? (3) นอกเหนอื จากการ
สง เสรมิ ใหเ กษตรกรเขา ถงึ แหลง เงนิ กู ภาครฐั จะมแี นวทางหรอื มาตรการจงู ใจในการ
ปองกันการสูญเสียท่ีดินของเกษตรกร โดยมองออกนอกกรอบแนวคิดการเปล่ียน
สนิ ทรพั ยเปน ทนุ และพจิ ารณาใหทนุ สนบั สนุนเกษตรกรเพ่ือรักษาท่ีดนิ ไดอ ยา งไร?
“หน้ชี าวนา เดมิ พันการสูญเสยี ที่ดนิ ” 179
• ภาครฐั ในฐานะผใู หเ งนิ กแู ละพเี่ ลย้ี งของเกษตรกรทง้ั กระบวนการ
จากทไี่ ดก ลา วมาแลว หากภาครฐั ไมเ ขา ไปดาํ เนนิ การแทรกแซงตง้ั แตเ รม่ิ ตน
การแกป ญ หาทปี่ ลายเหตดุ เู หมอื นวา จะทาํ ใหป ญ หาบานปลาย ทงั้ ปญ หาทตี่ วั เกษตรกร
เอง และปญ หาของหนวยงานภาครัฐ และสถาบันการเงิน
จากการทบทวนมาตรการของสถาบนั การเงนิ และภาครฐั ในการชว ยเหลอื
เกษตรกรเรื่องหน้ีพบวา แตละภาคสวนมีแนวทางการดําเนินงานของตนเอง โดย
สถาบันการเงินมีระบบในการติดตามหน้ีที่สอดคลองกับกฎเกณฑของธนาคารแหง
ประเทศไทย แตไ มไ ดม รี ะบบการประสานงานกบั หนว ยงานภาครฐั ทท่ี าํ งานเกยี่ วขอ ง
กับสถานะหนี้สินของเกษตรกรอยางใกลชิด จนกระท่ังหนี้พอกพูนและเลยเถิดไป
จนถึงปลายทางของการฟองรองดําเนินคดี ในขณะท่ีภาครัฐมีมาตรการชวยเหลือ
เกษตรกรในหลายรูปแบบ แตจะเนนการแกปญหาในชวงท่ีหนี้สินเริ่มพอกพูนและ
กลายเปนหนี้เสยี (NPL)
“หน้ีชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ท่ีดนิ ”
ประเดน็ เชงิ นโยบายทอ่ี าจหยบิ ยกขน้ึ พจิ ารณา คอื ภาครฐั จะสามารถเขา มา
เปนผปู ลอยเงินกูตอ เกษตรกร (โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอย) แทนสถาบันการเงนิ
ไดหรือไม? อันท่ีจริง เปนแนวคิดท่ีสอดคลองกับการดําเนินการภายใตกองทุนฟนฟูฯ
หรอื กองทนุ เพอ่ื กยู มืิ แกเ กษตรกรฯ อยแู ลว เพยี งแตภ าครฐั อาจจะตอ งเปลย่ี นสถานภาพ
ตัวเองเปนผูใหกูยืมต้ังแตตนทาง ไมใชปลายทางเชนท่ีเปนอยู การพิจารณาขอเสนอน้ี
อาจตอ งมขี อ มลู ประกอบหลายดา น เชน ความตอ งการในการกเู งนิ ของเกษตรกรแตล ะ
ครัวเรือนในแตละป หลักเกณฑและขอกําหนดท่ีตองใชในการพิจารณาขยายวงเงิน
โครงการสินเชื่อหรอื กองทุนตางๆ ท่ีภาครัฐดาํ เนนิ การอยู
ปจ จบุ นั มหี ลายโครงการทภ่ี าครฐั จดั สรรงบประมาณสาํ หรบั ชว ยเหลอื เกษตรกร
โดยแตละโครงการมีวัตถุประสงคเฉพาะและเงื่อนไขในการกูที่แตกตางกัน ทําใหการ
ปลอยสินเชื่อสําหรับเกษตรกรในภาพรวมยังไมเปนระบบและไมบรูณาการมากนัก
สงผลตอประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลของงบประมาณท่ีจดั สรรลงไป ทัง้ นี้ ภาครฐั
อาจยงั คงใช ธ.ก.ส. และธนาคารอน่ื ๆ เปน กลไกในการปลอ ยสนิ เชอ่ื แตภ าครฐั อาจตอ ง
เขามาเปน ผูดแู ลหลกั ไมใ ชปลอ ยใหสถาบนั การเงินของรฐั หรือเอกชนดําเนินการเพยี ง
ฝายเดียวเชน ท่เี ปนอยู
ตวั อยางหนึง่ ของการชวยเหลอื เกษตรกรอยา งบรณู าการในตางประเทศ คอื
Farm Service Agency (FSA) ซงึ่ เปน หนว ยงานของกระทรวงเกษตรของรฐั บาลสหรฐั ฯ
ทใี่ หค วามชว ยเหลอื แกเ กษตรกรยากจนทไ่ี มส ามารถกยู มื เงนิ จากธนาคารและแหลง เงนิ
กูอ่ืน รวมทั้งสนับสนุนเกษตรกรที่ตองการทุนในการขยายกิจการ โดยภาพรวม FSA
มหี นาทห่ี ลกั 3 ประการ คอื
1. ปลอ ยกูใหเกษตรกรโดยตรง (Direct Loan Program) ทั้งน้ี นอกจากให
กยู มื โดยใชเ งนิ ของรฐั บาลแลว ยงั เปน ทปี่ รกึ ษาทางดา นการเงนิ และการดาํ เนนิ ธรุ กจิ ให
เกษตรกรดวย
“หน้ีชาวนา เดิมพนั การสูญเสยี ทด่ี นิ ” 181
2. เปนผูคา้ํ ประกนั เงินกู (Guaranteed Loan Program) เพอ่ื ใหเ กษตรกร
สามารถกยู ืมเงินจากสถาบนั การเงินตา งๆ ได
3. เปนผูค้ําประกันการซ้ือท่ีดิน (Land Contract Guarantee Program)
โดย FSA จะเปน ผคู ้าํ ประกนั ใหเ กษตรกรทต่ี องการซือ้ ท่ดี ิน ซง่ึ ในบางกรณีถาไมมีการ
ค้ําประกนั จาก FSA ผขู ายจะไมยอมทาํ นติ ิกรรมกับเกษตรกร
สง่ิ ทนี่ า เปน โจทยก ารวจิ ยั ในอนาคต คอื งบประมาณทจี่ ะชว ยเกษตรกรตง้ั แต
เริ่มตนของการกู โดยภาครัฐเปนคนปลอยกูและชวยเหลือเกษตรกรรายยอยตั้งแต
ระยะแรก จะมีประสิทธภิ าพ ประสิทธิผล คุม คา กวาการดําเนินการในปจจบุ ันหรอื
ไม อยางไร
• ภาครฐั เปล่ยี นแนวคิดจาก แปลงทดี่ ินใหเ ปนทุนเปน “การให
ทนุ เกษตรกรเพอ่ื รักษาท่ดี นิ ”
ประเด็นเชิงนโยบายอีกประเดน็ หนง่ึ ที่ภาครัฐนา จะนาํ ไปทบทวน คือ แทนที่
จะปลอยใหเกษตรกรนําที่ดินไปจํานองหรือขายเพื่อใหไดเงินมาลงทุนเพ่ือการเกษตร
และภาครฐั ตามไปแกไ ขปญ หาในตอนหลงั เชน การลดอตั ราดอกเบยี้ พกั ชาํ ระหน้ี โอน
หน้ีเพื่อรักษาที่ดินของเกษตรกร ภาครัฐอาจจะปรับเปลี่ยนเปนการใหเงินอุดหนุน
เกษตรกรเพือ่ รักษาท่ีดินไวแทน แนวคิดนอ้ี าจชว ยใหภาครัฐหลดุ ออกจากวังวนในการ
แกไขปญ หาในลักษณะววั พันหลัก
หรอื การอดุ หนนุ เกษตรกรดงั กรณขี องประเทศสหรฐั อเมรกิ าและสหภาพยโุ รป
ท่ีไมเก่ียวของกับการแทรกแซงราคาตลาด น่ันคือ การใหเงินอุดหนุนโดยตรงกับ
เกษตรกร (Direct Payment) โดยมเี งอื่ นไขวา เกษตรกรตอ งปฏิบตั ิตามแนวทางใน
การอนุรักษดิน นํ้า ปาชุมชน พันธุพืชและสัตวทองถ่ิน ฯลฯ มาตรการสรางแรงจูงใจ
“หนี้ชาวนา เดิมพันการสญู เสยี ท่ดี นิ ”
ดงั กลา วนก้ี าํ ลงั มบี ทบาทสาํ คญั และเขา มาแทนทม่ี าตรการแทรกแซงดา นราคา ในบรบิ ท
ของประเทศไทย ภาครฐั อาจสง เสรมิ ใหเ กษตรกรรายยอ ยเขา รว มโครงการเพอ่ื ใหม รี าย
ได มเี งนิ ทนุ หมนุ เวยี น ในขณะเดยี วกนั กย็ งั สามารถรกั ษาทดี่ นิ และคณุ ภาพดนิ ทใี่ ชเ พาะ
ปลกู ไดด วย
บทสงทาย
แนนอนวาแนวคิดหรือมาตรการท่ีเสนอมา อาจไมใชมาตรการที่เหมาะสม
ท่ีสุดตามหลักเศรษฐศาสตรที่เรียกวา First best policy แตดวยสภาพปญหาของ
เกษตรกรทเ่ี กดิ ขน้ึ มาตรการนอ้ี าจตอ งใชค ขู นานกบั มาตรการพฒั นาอน่ื ๆ อนั ทจ่ี รงิ แลว
หนวยงานภาครัฐก็พยายามใชมาตรการเยียวยาแกไข แตมักเนนท่ีปลายเหตุ โดยอาจ
คิดวาตรงตนทางของสินเช่ือควรปลอยใหเปนภาระหนาท่ีของสถาบันการเงินและ
เกษตรกร
อยา งไรกต็ ามปญ หาไดย อ นกลบั มาทภ่ี าครฐั และสง ผลกระทบกบั ประเทศโดย
รวมอยูดี นอกจากนัน้ แนวทางที่เสนอนีอ้ าจขดั ตอความรสู ึกของนกั วิชาการกระแส
หลกั ทม่ี องวา หนส้ี นิ เปน เรอื่ งปจ เจกและแตล ะคนควรรบั ผดิ ชอบหนสี้ นิ ของตน หาก
ดําเนินการโอบอุมเกษตรกรเชนนี้ เกษตรกรอาจจะไมมีความรับผิดชอบและความ
พยายามชว ยเหลอื ตนเอง คาํ ถามทช่ี วนหยบิ ยกขนึ้ มาถกทางนโยบายคอื แนวคดิ แบบ
นโี อ-คลาสสกิ ที่วาเรื่องหน้เี ปน ปญหาปจเจกและควรใหก ลไกตลาดหาทางออกเอง
จะสามารถทําใหปญ หาหนีส้ ินเกษตรกรเบาบางลงไดห รือไม
“หนช้ี าวนา เดิมพนั การสญู เสยี ท่ีดิน” 183
จะเห็นวาการดําเนินนโยบายเพ่อื ชว ยเหลือเกษตรกร ท้ังการสงเสริมการ
ออมและนโยบายใหเกษตรกรเขาสูสินเช่ือในระบบ ลวนไมสามารถแกปญหาภาระ
หนสี้ นิ ของเกษตรกรได ทง้ั นเี้ พราะนโยบายของภาครฐั ทผี่ า นมา ไมไ ดค าํ นงึ ถงึ ปจ จยั
เชิงโครงสรางและขอจํากดั ของเกษตรกร ดงั ท่กี ลาวแลวในชนั้ ตน
แมงานศึกษาการแกไขปญหาหน้ีสินจะอยูนอกเหนือขอบเขตของงานวิจัยน้ี
แตป ระเดน็ สาํ คญั คอื หากไมส ามารถแกป ญ หาความเสยี่ งของอาชพี เกษตรกรรม และ
ขอจํากัดเชิงโครงสรางดานเศรษฐกิจและสังคมของเกษตรกร ก็จะสงผลใหปญหา
หน้ีสินของเกษตรกรท่ีเก่ียวเน่ืองกับการนําท่ีดินไปค้ําประกันมีความรุนแรงมากข้ึน
เมื่อเปน เชนน้ี รัฐควรมแี นวทางเยยี วยาอยา งไร และจะทาํ คูขนานไปกบั การพัฒนา
ในดา นอน่ื ๆ ไดห รอื ไม หากเปรยี บปญ หานเ้ี หมอื นโรคมะเรง็ สง่ิ ทภี่ าครฐั ตอ งดาํ เนนิ การ
คอื รบี เยยี วยาคนไขต งั้ แตร ะยะแรกของโรคกอ นทอี่ าการจะรนุ แรงขนึ้ สว นเรอ่ื งทจี่ ะให
คนไขปรับเปล่ยี นวิถีการดํารงชีวติ ในแตล ะวันเปน อีกเรื่องทีต่ องทาํ คูขนานกนั ไป
“หนช้ี าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ท่ดี นิ ”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 185
การจัดการทีด่ ินของรัฐไทย
จากอดีตสูป จ จุบัน
ผศ.ดร.อจั ฉรา รักยตุ ธิ รรม
“หนี้ชาวนา เดมิ พันการสญู เสยี ท่ีดนิ ”
บริบทการจัดการที่ดินของรัฐไทยมีความสืบเน่ืองมาจากระบบการจัดการ
ท่ีดินต้ังแตสมัยรัชกาลที่ 5 พัฒนาการการจัดการท่ีดินของประเทศไทยอาจแบงออก
เปน 2 ชว งเวลา ตามเหตุการณส ําคญั ทีส่ ัมพันธกบั ระบบการจัดการที่ดนิ คอื ยุคที่หน่งึ
การสถาปนากรรมสทิ ธเิ์ อกชน และยคุ ทส่ี องความเฟอ งฟขู องตลาดทด่ี นิ ในประเทศไทย
1) การสถาปนากรรมสทิ ธิ์เอกชน
ในสมัยรัชกาลท่ี 5 เม่ือประเทศเพื่อนบานถูกปกครองดวยจักรวรรดินิยม
ตะวนั ตก แมจ ะกลา วไดว า ประเทศไทยไมไ ดต กเปน อาณานคิ มของประเทศตะวนั ตก
แตก ารจดั การทรพั ยากรทด่ี นิ และปา ไมข องไทยกไ็ ดร บั อทิ ธพิ ลจากระบบการบรหิ าร
จัดการของตะวันตกตั้งแตนั้นเปนตนมา โดยกอนหนาน้ีไมไดมีการกําหนดอาณาเขต
ดินแดนของรัฐท่ีแนนอน แตรัฐไทยเร่ิมตนสํารวจอาณาเขตดินแดนท่ีแนนอน แมจะ
เขาใจกันวาเปนแนวทางเพื่อปองกันการรุกล้ําดินแดนของตะวันตก แตมีงานวิชาการ
ที่เสนอวาการดําเนินการดังกลาวเปนไปเพ่ือเรียกเก็บและหวงกันผลประโยชน
จากทรพั ยากรธรรมชาตมิ ากกวา
ทง้ั นกี้ ารสาํ รวจอาณาเขตดนิ แดนเรม่ิ ตน จากการทรี่ ฐั กรุงเทพฯ ตอ งการรวบ
อาํ นาจการใหส มั ปทานทาํ ไมแ ละการเรยี กเกบ็ ผลประโยชนจ ากการทาํ ไมจ ากรฐั ลา นนา
ซึ่งอยภู ายใตการปกครองของรัฐกรุงเทพฯ (Vandergeest and Peluso 1995)
“หน้ชี าวนา เดิมพนั การสูญเสียทด่ี นิ ” 187
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 189
ตอ มามกี ารจดั ตง้ั กรมปา ไมใ นป พ.ศ. 2439 เพอื่ ใหม หี นา ทบี่ รหิ ารจดั การ
ผลประโยชนจากการทําไมโดยเฉพาะ และอธิบดีกรมปาไมคนแรกคือ H. Slade
ชาวองั กฤษทเี่ คยทาํ หนา ทบ่ี รหิ ารจดั การปา ไมใ หแ กเ จา อาณานคิ มองั กฤษในประเทศ
อินเดีย
ในดานการจัดการท่ีดิน การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเอกชนเกิดขึ้นครั้งแรกใน
สมยั รัชกาลท่ี 5 โดยมีแรงผลักดนั มาจากผลประโยชนท างเศรษฐกิจดวยเชนกัน กลา ว
คอื ในยคุ จกั รวรรดนิ ยิ มไดม กี ารเตบิ โตและขยายตวั ทางเศรษฐกจิ อยา งมาก ตา งประเทศ
ตองการสินคาจากประเทศไทย โดยเฉพาะขาวและปาไม ดังน้ัน เพื่อขยายพื้นที่เพาะ
ปลกู จงึ มกี ารขดุ คลองรงั สติ ขนึ้ ทงั้ เพอ่ื สรา งระบบชลประทานใหแ กก ารเกษตรและเพอ่ื
สรางเสนทางลําเลียงผลผลิตไปจําหนาย การขยายพื้นที่เพาะปลูกทําใหเกิดขอพิพาท
ในท่ีดินสูงข้ึนโดยเฉพาะในพ้ืนที่ท่ีมีการขุดคลอง ทวาในสมัยนั้นยังไมมีหลักฐานทาง
ราชการอยา งเปน ระบบทจี่ ะใชใ นการไตส วนและพสิ จู นส ทิ ธกิ ารครอบครองทด่ี นิ สาเหตุ
เหลาน้ีไดส ง ผลตอ การวางระบบการจัดการทดี่ ินในเวลาตอมา (ศยามล 2533: 36)
ภายหลังการจัดตั้งกรมปาไมได 5 ป ไดมีการจัดตั้งกรมท่ีดิน เมื่อวันที่ 17
กุมภาพันธ พ.ศ. 2444 และมีประกาศออกโฉนดที่ดินคร้ังแรกในปเดียวกัน ประกาศ
ฉบับนแ้ี ละฉบบั ตอ ๆ มา ไดใ หก ารคมุ ครองสิทธใ์ิ นท่ีดินแกเ อกชน ซงึ่ เปนสทิ ธแ์ิ บบ
เบ็ดเสร็จเด็ดขาด และสงผลใหการซ้ือขายเปลี่ยนมือท่ีดินเอกชนเปนไปตามกลไก
ตลาด โดยท่รี ัฐไมไดเขามาแทรกแซงควบคุม
นอกจากจะมเี นอ้ื หาการเวนคนื ทด่ี นิ เพอื่ ใหร ฐั สามารถใชท ดี่ นิ เพอื่ การพฒั นา
และเพอื่ ความมน่ั คง และคมุ ครองสทิ ธท์ิ ด่ี นิ เอกชนแลว กฎหมายทดี่ นิ ยงั มวี ตั ถปุ ระสงค
เพือ่ ใหรฐั สามารถเรียกเก็บผลประโยชนจ ากการครอบครองทดี่ ินของราษฎร เพราะใน
ประกาศออกโฉนดท่ดี นิ ในป พ.ศ.2444 นัน้ ไดก าํ หนดไวด วยวาท่ีดนิ ที่ไดออกโฉนดจะ
ตอ งเสียคาทหี่ รือคานาใหแ กร ฐั บาลทุกป (ศยามล 2533: 38)
“หนชี้ าวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ทดี่ ิน”
นอกจากการเรียกเก็บภาษีอากรท่ีดินท่ีราษฎรครอบครองทํากินอยูแลว รัฐ
ยงั ไดอ อกกฎหมายเพอื่ หวงหา มและกนั พน้ื ทบ่ี างสว นไวเ ปน กรรมสทิ ธขิ์ องรฐั กฎหมาย
ฉบับหนึ่งที่กลาวถึงกันมากซึ่งรัฐใชเปนเคร่ืองมือในการอางสิทธิ์เหนือที่ดินอยางเหมา
รวมกลบั ไมใ ชก ฎหมายทีด่ นิ แตเ ปน พระราชบญั ญัติปา ไม พ.ศ. 2484 ทม่ี กี ารระบุเปน
ครงั้ แรกวา ที่ดินทง้ั หมดในประเทศไมว า จะมีสภาพเปนปาไมห รือไมก ็ตาม หากวา ไมมี
บคุ คลใดไดก รรมสทิ ธค์ิ อื ไมม เี อกสารสทิ ธต์ิ ามกฎหมาย ใหถ อื วา ทด่ี นิ แหง นนั้ เปน กรรมสทิ ธิ์
ของรฐั
สว นกฎหมายทใี่ หก ารคมุ ครองกรรมสทิ ธเ์ิ อกชนในทดี่ นิ และมงุ ประโยชนใ น
การเก็บภาษี ทใี่ ชสืบเน่ืองมาจนถงึ ปจ จบุ นั คอื พระราชบัญญัติประมวลกฎหมายทด่ี นิ
ทบ่ี งั คบั ใชต งั้ แตว นั ท่ี 1 ธนั วาคม พ.ศ.2497 ซง่ึ เปน กฎหมายแมบ ทวา ดว ยเรอ่ื งทด่ี นิ และ
รวบรวมกฎหมายทเ่ี กี่ยวขอ งกับทด่ี ินซง่ึ กระจัดกระจายเขา ไวด ว ยกนั
กระนนั้ กต็ ามในปจ จบุ นั การจาํ แนกประเภททด่ี นิ การออกโฉนดและเอกสาร
สิทธ์ิที่ดิน และการอางสิทธิเหนือท่ีดินก็ยังมีความสับสนและซับซอน ท้ังยังทําใหเกิด
ความขดั แยง เรอื่ งกรรมสทิ ธทิ์ ด่ี นิ อยา งมาก ดงั ปรากฏวา มเี อกสารสทิ ธห์ิ ลายประเภทที่
ราษฎรใชแ สดงสทิ ธ์ใิ นทด่ี ิน เชน ส.ค.1, น.ส.3, น.ส.3ก, โฉนด (น.ส.4) ขณะท่เี มื่อเกิด
กรณพี พิ าทในเรอื่ งสทิ ธใิ นทดี่ นิ ประชาชนในทอ งถน่ิ จาํ นวนมากอา งสทิ ธทิ ด่ี นิ โดยองิ กบั
ระบบสิทธิแบบอ่ืนๆ นอกเหนอื จากระบบกรรมสทิ ธิ์ตามกฎหมาย เชน สทิ ธิตามจารีต
ประเพณี และสทิ ธิชมุ ชน เปนตน
นับตงั้ แตใชร ะบบกรรมสทิ ธเ์ิ อกชน ทีด่ ินในประเทศไทยถกู บรหิ ารจัดการ
ภายใตกลไกตลาดเปนหลัก โดยที่รัฐไมไดมีมาตรการจํากัดการถือครองที่ดินท่ี
เขมงวดจริงจัง แมวาจะตระหนักถึงปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน
และมกี ฎหมายการปฏิรปู ทด่ี นิ
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสียทด่ี ิน” 191
ในทางปฏิบัติ การปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยและการใชระบบ
เศรษฐกิจทุนนิยมเสรี ทําใหการจํากัดควบคุมสิทธิการถือครองที่ดินเปนไปไดยาก
รัฐจงึ พยายามปฏริ ูปที่ดนิ ภายใตกลไกตลาด เชน มีแนวคิดทจ่ี ะเก็บภาษที ่ีดนิ หรอื
การปฏริ ปู ทดี่ นิ ดวยการทร่ี ฐั ซ้อื ท่ีดนิ จากเอกชนมาจัดสรรใหแ กเ กษตรกรยากจน
อยางไรกต็ าม การกระจายการถอื ครองทดี่ นิ ดังกลา วไมมคี วามคบื หนา อยาง
เปนรูปธรรม สวนหนึ่งเปนเพราะการปฏิรูปท่ีดินจะสงผลกระทบตอกลุมผลประโยชน
ซง่ึ มีอิทธพิ ลทางเศรษฐกิจและการเมอื ง ขณะที่รฐั มีงบประมาณจาํ กดั จงึ ไมส ามารถซ้ือ
ท่ีดินมากระจายใหแกเกษตรกรไรที่ดินได การปฏิรูปท่ีดินที่ผานมาจึงเปนเพียงการนํา
ที่ดินของรฐั ซ่งึ สวนใหญเปนพ้นื ทปี่ ามาปฏิรูปใหแ กเ กษตรกร และก็มักเกดิ ปญ หาทีด่ ิน
หลดุ มือไปจากเกษตรกรในเวลาตอมา เนอื่ งจากความลม เหลวในการทาํ การเกษตร
“หนี้ชาวนา เดิมพนั การสูญเสียทีด่ ิน”
2) ความเฟองฟูของตลาดทด่ี ิน (พ.ศ.2531- ปจจบุ นั )
การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยดําเนินมาอยางตอเนื่องตั้งแตชวงตน
ทศวรรษ 2500 เมอื่ รฐั บาลไทยมนี โยบายการพฒั นาและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมแหงชาติฉบับแรก ตามขอเสนอแนะของธนาคารโลก การพัฒนาดังกลาวสงผล
ใหก ารจบั จองและใชป ระโยชนท ด่ี นิ ขยายตวั เพม่ิ ขนึ้ ตามไปดว ย ไมว า จะเปน การพฒั นา
อตุ สาหกรรมในภาคเมือง หรอื การขยายพ้นื ทีก่ ารเกษตรในภาคชนบท อยางไรก็ตาม
ตลาดท่ีดินที่เฟองฟูขึ้นแบบกาวกระโดด เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย
ชณุ หวณั พ.ศ.2531-2534 ภายใตน โยบายการเปลยี่ นสนามรบใหเ ปน สนามการคา
พรอ มทงั้ ยงั มนี โยบายทจ่ี ะพฒั นาประเทศไทยใหเ ปน “เสอื ตวั ที่ 5” ของเอเชยี ซงึ่ หมายถงึ
การกลายเปนประเทศอุตสาหกรรมใหม (NICs) ดวยนโยบายดังกลาวจึงมีการลงทุน
ในอสงั หารมิ ทรพั ยอ ยา งมหาศาล และเกดิ การกวา นซอื้ ทดี่ นิ ของเกษตรกรรายยอ ยเพอ่ื
เกง็ กําไร โดยหวังวาจะสามารถขายทดี่ ินที่ซื้อมาอยางรวดเร็วในราคาทส่ี ูงขึ้นกวา ราคา
ที่ซ้ือมาหลายเทาตัว และไมไดมุงหมายวาจะใชประโยชนที่ดินในการผลิตหรือการ
ประกอบกจิ การใดๆ
ในชว งเวลาใกลเ คยี งกนั น้ี ทางกรมทดี่ นิ ไดเ รม่ิ ดาํ เนนิ โครงการเรง รดั การออก
โฉนดที่ดนิ ท่วั ประเทศโดยการสนบั สนนุ ของธนาคารโลก (World Bank) และธนาคาร
พฒั นาเอเชยี (Asian Development Bank: ADB) ในระหวา งป พ.ศ.2528-2547 ตาม
หลกั การของธนาคารโลก ทเี่ หน็ วา เอกสารสทิ ธจ์ิ ะทาํ ใหป ระชาชนมสี ทิ ธทิ ดี่ นิ ทมี่ นั่ คง
และเกิดแรงจูงใจท่ีจะลงทุนทําการผลิตหรือใชเอกสารสิทธ์ิน้ันไปเพิ่มทุนเพ่ือเพิ่ม
ประสิทธิภาพในการผลิต (สํานักบริหารโครงการพัฒนากรมท่ีดินและเรงรัดการออก
โฉนดทด่ี นิ ทวั่ ประเทศ 2544: 14) ขณะทรี่ ฐั ไทยเองกเ็ ลง็ เหน็ ถงึ ความจาํ เปน ในการเรง รดั
การออกเอกสารสทิ ธด์ิ งั กลา ว เพราะทผ่ี า นมานบั ตง้ั แตม กี ฎหมายทด่ี นิ ในสมยั รชั กาลที่
5 ปรากฏวารฐั ยังไมส ามารถออกเอกสารสทิ ธใ์ิ นทด่ี ินท่วั ประเทศใหแลวเสร็จลงได
“หน้ชี าวนา เดิมพันการสญู เสียท่ีดิน” 193
ดวยสถานการณการเฟองฟูของตลาดท่ีดินผนวกกับโครงการเรงรัด
ออกโฉนดทด่ี นิ ของกรมทดี่ นิ จงึ ปรากฏวา ในชว งรอยตอ ระหวา งป พ.ศ.2534-2535
การออกเอกสารสิทธทิ์ ดี่ นิ ประเภทตางๆ ขยายตวั อยางรวดเรว็ (มลู นิธิสถาบนั ทีด่ นิ
2545: 6-5) แตผลกระทบท่ีตามมาคือเกิดกระบวนการออกเอกสารสิทธ์ิท่ีดินโดย
ไมชอบตามกฎหมาย และการกระจุกตัวของการถือครองทด่ี นิ
ดังมีขอ มลู ของธนาคารโลกระบุวา ในชวงกอนป พ.ศ. 2524 การกระจายตัว
ของการถือครองท่ีดนิ ในประเทศไทยคอนขา งดี แตเ มื่อธนาคารโลกไดใ หเ งนิ สนับสนุน
จํานวน 183 ลา นดอลลารสหรฐั เพือ่ ใหรฐั บาลเรงรัดออกเอกสารสิทธใ์ิ หแ กเกษตรกร
ในป พ.ศ.2527 รวมถึงการเกดิ ภาวะฟองสบอู สังหารมิ ทรัยพย และราคาสนิ คา เกษตร
ตกตาํ่ สง ผลใหใ นชว งเวลาดงั กลา วมเี กษตรกรขายทด่ี นิ ใหก บั นายทนุ เปน จาํ นวนมาก และ
สงผลใหเกิดการกระจุกตัวของการถือครองท่ีดินเพ่ิมข้ึนอยางมาก (Environmental
Defense 2002 อางใน มนินธ 2554)
การสํารวจของมูลนิธิสถาบนั ทดี่ นิ ในป พ.ศ. 2545 พบวา การกระจกุ ตัวของ
ท่ีดนิ แบงเปน 2 ลกั ษณะ คือ การถอื ครองท่ีดินแปลงเดียวท่ีมขี นาดเกนิ 200 ไร และ
ผถู อื ครองรายเดยี วมที ด่ี นิ หลายแปลง และทด่ี นิ สว นมากใชป ระโยชนอ ยา งไมเ ตม็ ที่ ทง้ั นี้
ในประเทศไทยมแี ปลงทดี่ นิ ขนาดใหญเ กนิ 100 ไรป ระมาณรอ ยละ 5 ของทด่ี นิ ทง้ั หมด
ขณะที่แปลงที่ดินโดยสวนใหญหรือรอยละ 87 ของท่ีดินทั้งหมด มีเน้ือท่ีไมเกิน 5 ไร
(มลู นิธิสถาบนั ทดี่ นิ 2545)
นอกจากการซ้ือขายเปลี่ยนมือท่ีดนิ ภายใตกลไกตลาดที่ดินแลว ในชวงนย้ี ัง
มกี ารยดึ ทดี่ นิ ทดี่ าํ เนนิ การโดยหนว ยงานของรฐั เกดิ ขนึ้ เปน จาํ นวนมาก ในนามของการ
พัฒนาและการอนรุ กั ษทรพั ยากรธรรมชาติ กลาวคอื ตง้ั แตปลายทศวรรษ 2520 เม่ือ
รฐั มนี โยบายเรง รดั การพฒั นาเศรษฐกจิ ทาํ ใหเ กดิ โครงการพฒั นาตา งๆ เปน จาํ นวนมาก
ไมวาจะเปนการสรางเข่ือนขนาดใหญเพ่ือผลิตกระแสไฟฟาและการชลประทาน การ
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสูญเสียท่ดี ิน”
“หนี้ชาวนา เดมิ พนั การสญู เสยี ที่ดนิ ” 195
“หน้ชี าวนา เดมิ พนั การสญู เสียท่ดี นิ ”
สรางศูนยราชการ การสรางนิคมอุตสาหกรรม รวมไปถึงการพัฒนาโครงสรางพ้ืนฐาน
อยางเชนการกอ สรางถนนและทางดวน ฯลฯ โครงการเหลานีจ้ าํ เปน ตอ งใชท ดี่ นิ ขนาด
ใหญ ซงึ่ โดยสว นมากเปน พนื้ ทที่ ป่ี ระชาชนครอบครองอาศยั อยู ทง้ั โดยมกี รรมสทิ ธแ์ิ ละ
ไมมีกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย ทําใหเกิดกรณีพิพาทขึ้นระหวางหนวยงานรัฐ เจาของ
โครงการพัฒนา กบั ประชาชนทีค่ รอบครองทด่ี นิ ในหลายกรณี
สวนกรณกี ารยึดทดี่ นิ ในนามของการอนุรกั ษท รพั ยากรธรรมชาตินัน้ โดย
สวนใหญเกิดข้ึนในที่ดินเขตปาของรัฐ ซึ่งในทางปฏิบัติมีประชาชนอาศัยทํากินอยู
ในท่ีดินเหลาน้ันนับลานคนโดยไมมีกรรมสิทธ์ิตามกฎหมาย ปลายทศวรรษ 2520
อีกเชนกันท่ีรัฐใหความสําคัญกับการอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติ มีนโยบายขยาย
เขตปา อนรุ กั ษ รวมทง้ั การดาํ เนนิ โครงการตา งๆ เชน โครงการจดั สรรทดี่ นิ ทาํ กนิ ให
แกร าษฎรผยู ากไรใ นเขตปา สงวนเสอื่ มโทรม (คจก.) โครงการอนรุ กั ษแ ละฟน ฟตู น นาํ้
ลาํ ธาร (รฟต.) ทอ่ี า งวา เพอื่ อนรุ กั ษพ นื้ ทป่ี า แตก ลบั ยดึ ทดี่ นิ จากประชาชน นอกจาก
น้ียังมีกรณีท่ีรัฐยึดที่ดินปาท่ีประชาชนอาศัยทํากินอยู เพื่อใหสัมปทานกับบริษัท
เอกชนใชพ ื้นทีป่ ลกู สรางสวนปา เศรษฐกจิ อีกเปนจาํ นวนมาก
หากไมน บั รวมการกวา นซอ้ื ทดี่ นิ เพอื่ เกง็ กาํ ไรในตลาดทด่ี นิ การขยายตวั ของ
การคา และการลงทนุ ในประเทศไทยอยา งตอ เนอื่ งทงั้ ภาคเกษตรและภาคอตุ สาหกรรม
ยอมสงผลใหเกิดความตองการที่ดินสูงมากอยูแลว เมื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของ
ประเทศไทยเปน ไปอยา งตอ เนอ่ื ง ทาํ ใหต ลาดทดี่ นิ เตบิ โตอยา งตอ เนอื่ งตามไปดว ย แมว า
ประเทศไทยจะประสบวิกฤติเศรษฐกิจในป พ.ศ.2540 แตก็กลาวไดวาวิกฤติดังกลาว
ทาํ ใหตลาดทด่ี นิ และอสงั หารมิ ทรัพยหยุดชะงกั เพียงชว งเวลาส้ันๆ และกลบั มาเติบโต
อีกคร้ังในเวลาไมนานหลังจากนั้น พรอมๆ กับการขยายตัวของการคาและการลงทุน
จากตา งชาตใิ นกระบวนการโลกาภิวัตนทางเศรษฐกจิ
“หนี้ชาวนา เดิมพนั การสญู เสียทด่ี นิ ” 197
สําหรับการลงทุนของตางชาติ กฎหมายไทยมีขอหามมิใหชาวตางชาติมี
กรรมสทิ ธทิ์ ดี่ นิ ในราชอาณาจกั ร แตก ม็ กี ฎหมายไทยทใี่ หส ทิ ธนิ กั ลงทนุ ตา งชาตสิ ามารถ
เชาทด่ี ินในระยะยาวได ทั้งน้กี รมท่ีดินไดพยายามจะแกไขปรบั ปรงุ พระราชบัญญัติเชา
ทด่ี นิ เพอ่ื พาณชิ ยกรรมและอตุ สาหกรรมป พ.ศ.2542 เพอื่ ขยายระยะเวลาเชา ทด่ี นิ ของ
ชาวตางชาติ จากท่ีเคยกําหนดไววาไมเกิน 50 ป ใหสามารถเชาได 99 ป เพ่ือเอื้อ
ประโยชนใหกับนักลงทุนตางชาติท่ีจะมาประกอบธุรกิจโรงแรม หางสรรพสินคา และ
ลงทุนทางดานอุตสาหกรรม ฯลฯ (ฐานเศรษฐกจิ 2556) การสง เสริมการลงทุนทําให
ชาวตา งชาตคิ รอบครองทด่ี นิ ในประเทศมากขน้ึ มขี อ มลู วา ปจ จบุ นั ทด่ี นิ กวา 1 ใน 3 ของ
ประเทศไทย หรอื ประมาณ 100 ลา นไร ถกู ถอื ครองโดยชาวตา งชาตแิ ลว (เดลนิ วิ ส 2555)
สรุปปดทาย
การบริหารจัดการท่ีดินเอกชนในประเทศไทย เปนไปตามกลไกตลาดที่ดิน
เปนหลัก และรัฐมีบทบาทเขามาแทรกแซงควบคุมกลไกตลาดท่ีดินนอยมาก อยางไร
ก็ตามรัฐมีสวนเอ้ืออํานวยใหเกิดการยึดที่ดินของประชาชนทางออม โดยการสงเสริม
การลงทนุ ของตา งชาติ โดยเฉพาะในธรุ กจิ อตุ สาหกรรมเกษตรขนาดใหญท ตี่ อ งใชท ดี่ นิ
จํานวนมากในการเพาะปลกู ขณะทีร่ ฐั ไมไ ดม ีมาตรการจํากัดหรอื ควบคมุ การถือครอง
ทีด่ นิ โดยเอกชน บริษัทธุรกจิ ทั้งในและตางประเทศแตอ ยา งใด
ในทางตรงกนั ขา มรฐั กลบั พยายามผอ นปรน หรอื ยกเวน มาตรการเขม งวด
ในการควบคมุ การถอื ครองทด่ี นิ อยา งไรกต็ ามนอกเหนอื จากการกวา นซอ้ื ทดี่ นิ เพอ่ื ทาํ
การผลติ ปรากฏวา การทร่ี ฐั ไมแ ทรกแซงตลาดทด่ี นิ ไดส ง ผลใหเ กดิ การปน ราคาทดี่ นิ
และการกกั ตนุ ทด่ี นิ เพอ่ื เกง็ กาํ ไร ซงึ่ ทาํ ใหท ด่ี นิ ในกรรมสทิ ธข์ิ องเอกชนถกู ปลอ ยรกรา ง
วา งเปลา ไมไ ดใ ชป ระโยชน กลายเปน การบดิ เบอื นตลาดทด่ี นิ ในขณะทม่ี ผี ตู อ งการ
ใชท ดี่ นิ โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอ ยทตี่ อ งการทด่ี นิ เพอ่ื ทาํ การผลติ อกี เปน จาํ นวนมาก
“หน้ชี าวนา เดิมพันการสญู เสยี ทด่ี ิน”