วารสารวิชาการคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติ

วารสารวิชาการคณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั หวั เฉยี วเฉลิมพระเกยี รติ

Huachiew Chalermprakiet Law Journal

ปีท่ี 11 ฉบับที่ 2 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2564) ISSN 2286-6965
Vol.11 No.2 (January - June 2021)

เจ้าของ

คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยหวั เฉยี วเฉลิมพระเกียรติ
18/18 ถนนเทพรตั น กิโลเมตร 18 ต�ำบลบางโฉลง อ�ำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ 10540
โทรศัพท์ 0-2312-6300 ต่อ 1689 1690 โทรสาร 0-2312-6419
E-mail : [email protected]

ท่ีปรกึ ษากองบรรณาธิการ
ศาสตราจารย์พเิ ศษประสิทธิ์ โฆวไิ ลกลู ท่ปี รึกษาหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต
มหาวทิ ยาลยั หัวเฉียวเฉลมิ พระเกียรติ
ผชู้ ่วยศาสตราจารยน์ กิ สุนทรธัย คณบดีคณะนติ ิศาสตร์
มหาวทิ ยาลยั หัวเฉยี วเฉลมิ พระเกียรติ
หัวหน้าบรรณาธกิ าร
ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.วฒุ ิชยั เตง็ พงศธร มหาวิทยาลยั หัวเฉยี วเฉลิมพระเกียรติ
กองบรรณาธิการ
รองศาสตราจารย์ ดร.ธวัชชยั สวุ รรณพานิช มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช
รองศาสตราจารย์มาลี สุรเชษฐ มหาวิทยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิราช
รองศาสตราจารย์ ดร.ภมู ิ โชคเหมาะ มหาวิทยาลยั ธรุ กิจบณั ฑติ ย์
รองศาสตราจารย์ ดร.เดือนเด่น นาคสหี ราช มหาวทิ ยาลยั มหาสารคาม
ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อรรยา สิงห์สงบ มหาวทิ ยาลยั กรุงเทพ
ผู้ชว่ ยศาสตราจารยส์ ุรวุธ กจิ กศุ ล ผู้บงั คบั การวชริ าวุธวิทยาลัย
ผูช้ ่วยศาสตราจารย์จักรกฤษณ์ สถาปนศิริ มหาวทิ ยาลัยนเรศวร
ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ช.ชยนิ ทร์ เพ็ชญไพศษิ ฏ ์ มหาวทิ ยาลยั หัวเฉยี วเฉลิมพระเกยี รติ
ผชู้ ่วยศาสตราจารยธ์ นาชยั สนุ ทรอนันตชยั มหาวิทยาลยั หัวเฉียวเฉลมิ พระเกยี รติ
อาจารยภ์ ัทรวดี ยงั นอ้ ย มหาวิทยาลัยหวั เฉยี วเฉลมิ พระเกียรติ
ประธานนกั ศึกษาทุกชนั้ ป ี คณะนติ ิศาสตร์
มหาวทิ ยาลยั หัวเฉียวเฉลมิ พระเกยี รติ
กองบรรณาธกิ ารและเหรญั ญิก
นางวราภรณ์ แจม่ แจ้ง
ผู้ชว่ ยเลขานกุ าร
นางอิศรา วงษด์ ี
กำ� หนดการออกวารสาร
ปกี ารศึกษาละ 2 ฉบบั (มกราคม - มถิ นุ ายน และ กรกฎาคม - ธนั วาคม)

บทความหรอื ขอ้ ความคดิ เหน็ ใด ๆ ทปี่ รากฏในวารสารฉบบั นเ้ี ปน็ วรรณกรรมของผเู้ ขยี นโดยเฉพาะ คณะนติ ศิ าสตรม์ หาวทิ ยาลยั
หวั เฉยี วเฉลิมพระเกยี รติ และกองบรรณาธกิ ารไม่มสี ่วนรับผิดชอบหรอื ไม่จำ� เป็นตอ้ งเห็นดว้ ยกับข้อคดิ เหน็ นั้น แตป่ ระการใด
พมิ พท์ ่ี : บรษิ ัท จามจุรโี ปรดักส์ จำ� กดั 26 ถนนพระรามที่ 2 ซอย 83 แขวงแสมด�ำ เขตบางขนุ เทยี น กรงุ เทพฯ 10150 โทร. 02-415-8320 - 1

รายชือ่ ผ้ทู รงคุณวุฒภิ ายนอกตรวจบทความวารสารวชิ าการประจ�าฉบับ (Peer review)

ศาสตราจารยไ์ ชยยศ เหมะรชั ตะ
ศาสตราจารย์พเิ ศษ ดร.กิจบดี ก้องเบญจภุช
พันตา� รวจเอก ดร.อรรณพ กาวิกุล
ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์นพดล ปกรณ์นมิ ิตดี
ดร.วิศรตุ ส�าสีออ่ น
ดร.สุรีย์ฉาย พลวนั

รายช่อื ผูท้ รงคุณวฒุ ิภายในตรวจบทความวารสารวชิ าการประจ�าฉบับ (Peer review)

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วุฒชิ ยั เตง็ พงศธร
ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ธนาชัย สุนทรอนันตชยั
ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ช.ชยนิ ทร์ เพ็ชญไพศิษฏ์
ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์นกิ สุนทรธัย
อาจารยภ์ ัทรวดี ยังน้อย

❖❖❖❖❖❖❖❖❖

สารบญั

บทความวิชาการ 1
9
การใชด้ ุลพินิจของผูบ้ งั คบั บญั ชาทค่ี วรจะเปน
วฒุ พิ งค พัวพัน

ปญหาบางประการเกย่ี วกับประมวลจรยิ ธรรมข้าราชการพลเรือน
จติ รา เพยี รลา้ํ เลิศ

บทความวจิ ยั

มาตรการทางกฎหมายและบทบาทของหน่วยงานรัฐท่ีมีหน้าท่ีก�ากับดูแลธุรกิจประกันภัยในการปองกัน
และปราบปรามการฟอกเงินและการตอ่ ตา้ นการสนบั สนุนทางการเงนิ แก่การกอ่ การรา้ ย 25
สิงหพล พลสงิ ห

ปญหาและอปุ สรรคในการบงั คบั ใชพ้ ระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยคณะกรรมการ 38
สทิ ธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560

ภาวินยี  วงศน าปา

ประเดน็ ทางกฎหมายเกีย่ วกบั การใช้เทคโนโลยีช่วยการเจริญพันธ์ุทางการแพทย์ : 54
ศกึ ษากรณีการตัง้ ครรภแ์ ทน

อนันต แตภริ มยกลุ

กฎหมายเพอ่ื การอนุรักษ์และใช้ประโยชนอ์ ยา่ งชาญฉลาดสา� หรับพืน้ ท่ีชุ่มน�้าในประเทศไทย 65
จรีรตั น สรอยเสริมทรพั ย

ความรับผิดทางแพง่ ของอีมาร์เก็ตเพลสจากกรณกี ารจา� หนา่ ยสนิ คา้ ทีล่ ะเมดิ เคร่อื งหมายการค้า 83
ธีราภา ฉมิ วยั กฤษฎากร วองวุฒิกุล

การใช้ภาษาที่เรยี บงา่ ยในการบัญญตั กิ ฎหมาย : ศกึ ษาเฉพาะประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์ 104
วชิ ฎุ า อารีมติ ร

กรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการคมุ้ ครองภูมปิ ญ ญาทอ้ งถ่ิน 118
วิวธิ วงศท ิพย วรยิ า ล้ําเลิศ

บทบรรณาธกิ าร

วารสารวิชาการคณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยหัวเฉยี วเฉลมิ พระเกียรติ ด�าเนินการมาถึงปีท่ี 11
เลม่ ที่ 2 แลว้ โดยได้จัดอยูใ่ นกลมุ่ ท่ี 2 ของฐานขอ้ มูล TCI (Thai-Journal Citation Index Centre) ซ่ึง
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติได้รวบรวมบทความหลากหลายด้านท่ีน่าสนใจ
จากผู้ทรงคุณวุฒิ บุคคลภายนอก และคณาจารย์ประจ�า โดยบทความเหลา่ น้ีมีคุณค่าทางวชิ าการ อกี ทง้ั
ยังไดน้ า� เสนอบทความทางกฎหมายในแง่มมุ ตา่ ง ๆ เพือ่ เปน็ ประโยชน์แก่ผ้อู า่ น เช่นบทความวิจัยเรอื่ ง
ประเด็นทางกฎหมายเก่ียวกับการใช้เทคโนโลยีช่วยการเจริญพันธุ์ทางการแพทย์ : ศึกษากรณีการตั้ง
ครรภแ์ ทนทมี่ จี ดุ ประสงคใ์ นการศกึ ษาถงึ บางประเดน็ ทางกฎหมายทส่ี า� คญั เกยี่ วกบั การคมุ้ ครองสทิ ธขิ อง
เดก็ ทเี่ กดิ จากการตง้ั ครรภแ์ ทนตามพระราชบญั ญตั คิ มุ้ ครองเดก็ ทเ่ี กดิ โดยอาศยั เทคโนโลยชี ว่ ยการเจรญิ
พันธุ์ทางการแพทย์ พ.ศ. 2558 โดยค�านึงถึงหลักการประโยชน์สูงสุดของเด็กจึงต้องถูกปกปองโดย
กฎหมายและผทู้ เ่ี กย่ี วขอ้ งทั้งหมดจา� ต้องกระทา� ตามหนา้ ท่ขี องตนบนพืน้ ฐานของหลกั สุจริต (principle
in good faith) บทความวจิ ยั เรอื่ งปญ หาและอปุ สรรคในการบงั คบั ใชพ้ ระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
วา่ ดว้ ยคณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2560 ทค่ี น้ พบวา่ พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
วา่ ดว้ ยคณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2560 กา� หนดใหค้ ณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนรบั ผดิ ชอบ
ดา้ นสทิ ธมิ นษุ ยชนมอี า� นาจรายงานการกระทา� ละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชน มอี า� นาจในการรอ้ งทกุ ขก์ ลา่ วโทษ
แทนผู้เสียหายโดยถือวา่ เปน็ ผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายวธิ พี ิจารณาความอาญา แต่มไิ ดม้ ีอา� นาจใน
การสืบสวน สอบสวน และการฟอ งคดีในความผิดฐานละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชน และมไิ ด้ก�าหนดขอบเขต
แหง่ ขอ้ หาในความผดิ ฐานละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชน ทา� ใหก้ ลไกในการคมุ้ ครองสทิ ธมิ นษุ ยชนขาดประสทิ ธภิ าพ

กองบรรณาธิการขอขอบพระคุณผู้ทรงคุณวุฒิ คณาจารย์ท่ีสนับสนุนบทความมาโดยตลอด
และขอขอบพระคณุ ผู้สง่ บทความมาร่วมเผยแพร่ในครง้ั น้ี อน่งึ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั หัวเฉียว
เฉลมิ พระเกยี รติ ขอเชญิ ชวนผสู้ นใจสง่ บทความตพี มิ พท์ วี่ ารสารวชิ าการ คณะนติ ศิ าสตรใ์ นฉบบั ตอ่ ไป
เพอื่ พฒั นาวงวชิ าการและเผยแพรค่ วามรู้ อนั เปน็ ประโยชนต์ อ่ นกั ศกึ ษา คณาจารย์ และประชาชนทว่ั ไป
ซ่ึงคณะจะจัดพิมพ์วารสารวิชาการเผยแพร่ปีการศึกษาละ 2 ฉบับ โดยสามารถติดต่อสอบถามได้ท่ี
คณะนติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั หัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติ โทรศพั ท์ 0-2312-6300 ต่อ 1689 หรอื 1690

วฒุ ิชยั เตง็ พงศธร
บรรณาธิการ

การใช้ดลุ พนิ จิ ของผู้บังคบั บัญชาทค่ี วรจะเป็น
Commander’s Ethical Judgement of Legal Discretion

วุฒพิ งค์ พัวพัน

บทคดั ยอ่

การใชด้ ุลพินิจวนิ จิ ฉยั ขอ้ เท็จจริงเพ่อื ให้บรรลวุ ัตถปุ ระสงค์ของกฎหมาย ระเบียบ ขอ้ บงั คบั ต่าง ๆ
ท่ีเก่ียวข้องกับเหตุการณ์และเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ใช้ดุลพินิจอันจะส่งผลให้ผู้รับการใช้ดุลพินิจ
พึงพอใจและไม่เสียประโยชน์กว่าที่ควรจะเป็น เมื่อเทียบกับประโยชน์ของส่วนรวมที่จะได้รับหรือต้อง
เสียไปเนื่องจากการใช้ดุลพินิจนั้น ๆ แม้ในทางปกครอง จะต้องค�านึงถึงประโยชน์ส่วนรวมก่อนก็ตาม
แต่ผลที่ผู้รับการใช้ดุลพินิจก็ไม่ควรถูกลดหรือกระทบมากกว่าสิทธิใด ๆ ที่ผู้รับการใช้ดุลพินิจในขณะที่มี
ดุลพินิจน้ันจึงไม่ควรถูกบ่ันทอนมากจนเกินไปเม่ือเปรียบเทียบกับประโยชน์ท่ีองค์กรได้รับ และสิ่งส�าคัญ
คอื ดุลพนิ ิจนนั้ จะต้องชอบด้วยกฎหมาย
คำ� ส�ำคัญ: การใช้ดลุ พินจิ

Abstract

According to law principle and regulation, to determine the discretion considering facts and events
involved may achieve the judge’s objectives, at the same time satisfy and prevent unbeneficial cause of action
that might affect an individual, without considering common interest. Although, in administrative discretion
level prioritize common interest above all. However an individual shall not be misjudged or undermined the
right, compared to what benefits the public side. Most importantly such discretion must be legitimate.
Keyword: Discretion

* อำจำรยป์ ระจ�ำคณะนติ ศิ ำสตร์ มหำวทิ ยำลยั หวั เฉียวเฉลมิ พระเกยี รติ

วารสารวชิ าการ 1

บทนำ� เมื่อเทียบกับประโยชน์ของส่วนรวมท่ีจะได้รับหรือ
ต้องเสียไปเนือ่ งจากการใช้ดลุ พินิจนนั้ ๆ แมใ้ นทาง
ค�ำว่า ดุลพินิจ (อ่านว่า ดุน-ละ-พิ-นิด) ปกครองนน้ั จะตอ้ งคำ� นงึ ถงึ ประโยชนส์ ว่ นรวมกอ่ น
ประกอบด้วยค�ำว่า ดุล กับค�ำว่า พินิจ ซ่ึง “ดุล” กต็ าม แตผ่ ลทผ่ี รู้ บั การใชด้ ลุ พนิ จิ กไ็ มค่ วรถกู ลดหรอื
แปลว่าเท่ากันเสมอกัน เท่าเทียมกัน “พินิจ” กระทบมากกว่าสิทธิใด ๆ ท่ีผู้รับการใช้ดุลพินิจมี
แปลวา่ การพิจารณา "ดุลพินจิ " จึงมีความหมายว่า ในขณะทมี่ ดี ลุ พนิ จิ นน้ั อกี ทง้ั ไมค่ วรถกู บนั่ ทอนมาก
การวนิ จิ ฉยั ทส่ี มควร การพจิ ารณาดว้ ยความเทย่ี งธรรม1 จนเกินไปเม่ือเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่องค์กร
เมอ่ื พจิ ารณาบทนยิ ามดงั กลา่ วแลว้ เหน็ ไดว้ า่ การใช้ ไดร้ ับ และส่งิ สำ� คญั คอื ดุลพนิ จิ นั้นจะตอ้ งชอบด้วย
ดลุ พนิ จิ นัน้ คือใช้ความคดิ ความรูส้ กึ การตดั สนิ ใจ กฎหมาย
ที่ควรจะประกอบไปด้วยความยุติธรรม ไม่อคติ
ไมเ่ อนเอยี งไปทางใดทางหนงึ่ แตก่ ารทจ่ี ะตดั สนิ ไดว้ า่ หลักการใช้ดุลพนิ ิจของผบู้ ังคบั บัญชา
การใช้ดุลพินิจในกรณีใด ที่จะถือว่าเป็นดุลพินิจท่ี
ยุติธรรมอย่างแท้จริงน้ันเป็นไปได้ยาก ด้วยสภาวะ โดยปกติ ผู้บังคับบัญชาย่อมมีอิสระอย่าง
ทางอารมณ์ สภาพสงั คมหรอื เหตกุ ารณ์ทเี่ กิดข้ึนใน เตม็ ทใี่ นการใช้ดุลพินจิ กบั ผู้ใตบ้ งั คบั บญั ชาตราบใด
ขณะน้ัน หรือด้วยอ�ำนาจหน้าท่ีของผู้มีอ�ำนาจใช้ ท่ีไม่ขัดกับกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับใด ๆ
ดุลพินิจ ผู้ที่ได้รับผลจากการใช้ดุลพินิจซึ่งเป็นผู้ท่ี แตอ่ สิ ระในการใชด้ ลุ พนิ จิ นน้ั นอกจากจะตอ้ งพจิ ารณา
ไดร้ บั ประโยชนห์ รอื โทษโดยตรงจากการใชด้ ลุ พนิ จิ กฎหมายหรือระเบียบต่าง ๆ แล้ว ในกรณีท่ีไม่มี
ย่อมรับรู้ได้ถึงความยุติธรรมของการใช้ดุลพินิจได้ กฎหมายหรือระเบียบบังคับให้ผู้บังคับบัญชาต้อง
ถา้ ดลุ พนิ จิ นน้ั เปน็ คณุ กไ็ มม่ ปี ญั หา เพราะสมประสงค์ ใชด้ ลุ พนิ จิ อยใู่ นกรอบของกฎหมาย ตวั ผบู้ งั คบั บญั ชา
แกท่ ง้ั ผใู้ ชด้ ลุ พนิ จิ และผรู้ บั ผลของการใชด้ ลุ พนิ จิ แต่ เองย่อมต้องมีความยุติธรรม มีเหตุผลอย่างเพียงพอ
ถ้าการใช้ดุลพินิจน้ันก่อให้เกิดผลเสียแก่ผู้รับการใช้ ในการใชด้ ลุ พนิ จิ ทไี่ มเ่ กดิ ผลเสยี ตอ่ ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา
ดลุ พินจิ แล้วนัน้ อาจกอ่ ให้เกิดสิทธิในการเรยี กรอ้ ง และกระทบต่อองค์กรให้น้อยที่สุด ซึ่งการจะ
ความเป็นธรรม ทั้งในทางด้านกระบวนการภายใน พิจารณาใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาชอบด้วย
ขององค์กรน้นั ๆ หรอื มสี ิทธฟิ อ้ งคดีต่อศาลได้ กฎหมายหรือไม่ คงต้องพิจารณาเป็นรายกรณีไป
โดยหลักการใช้ดุลพินิจนั้นต้องอยู่ภายใต้หลัก
การใช้ดุลพินิจเป็นการวินิจฉัยข้อเท็จจริง 3 ประการ2 ดงั น้ี
ในแต่ละกรณี เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ
กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคบั ตา่ ง ๆ ทเ่ี กีย่ วข้องกับ 1. หลักความเหมาะสม (Principle of
เหตกุ ารณเ์ ปน็ รายกรณี และเปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงค์ Suitability) คือ หลักค้นหาวัตถุประสงค์ของ
ของผู้ใช้ดุลพินิจอันจะส่งผลให้ผู้รับการใช้ดุลพินิจ การกระทำ� ทางปกครอง โดยผบู้ งั คบั บญั ชาตอ้ งเลอื ก
พึงพอใจและไม่เสียประโยชน์กว่าที่ควรจะเป็น

1 ส�ำนักงานราชบัณฑิตยสภา, พจนานุกรมฉบับราชบณั ฑิตฯ (20 พฤศจกิ ายน 2563) ระบบสืบค้น <https://dictionary.orst.go.th/>.
2 วรพจน์ วศิ รุตพชิ ญ,์ หลกั การว่าด้วยการกระทำ� ทางปกครองตอ้ งชอบดว้ ยกฎหมาย คมู่ อื ศึกษาวิชากฎหมายปกครอง (กรุงเทพ; สำ� นกั
อบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑติ ยสภา, 2554). หนา้ 18-21

2 วารสารวิชาการ

ทจ่ี ะมดี ลุ พนิ จิ ในการออกคำ� สง่ั ทสี่ ามารถดำ� เนนิ การ กับประโยชน์ที่สังคมหรือองค์กรจะได้รับจากการ
ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี ฎหมายใหอ้ ำ� นาจไวเ้ ทา่ นนั้ ใช้ปฏิบัติให้เป็นไปตามค�ำส่ังทางปกครอง เพื่อ
มขี อ้ สงั เกตวา่ ถา้ ในกรณที กี่ ฎหมายไมไ่ ดร้ ะบเุ จาะจง ให้การออกค�ำสั่งทางปกครองมีประสิทธิภาพ
ให้ผู้บังคับบัญชามีสิทธิใช้หลักความเหมาะสม สูงสุด และก่อให้เกิดความเสียหายต่อองค์กร
กล่าวคือ ถ้ากฎหมายหรือระเบียบบังคับให้ต้องท�ำ หรือรัฐให้น้อยท่ีสุด เสมือนกับการชั่งน้�ำหนัก
ไม่ได้ให้สิทธิในการตัดสินใจ ผู้บังคับบัญชา ระหว่างประโยชน์องค์กรหรือรัฐจะได้รับ กับ
ก็ควรจะมีสทิ ธใิ ช้ดุลพนิ ิจ เพราะอาจไมเ่ ป็นไปตาม ความเสียหายท่ีจะเกิดข้ึนจากการออกค�ำส่ังทาง
วัตถุประสงค์ของกฎหมาย ปกครองน้ันเพื่อให้การออกค�ำสั่งทางปกครองมี
ประสิทธภิ าพสงู สุด และก่อให้เกิดความเสียหายตอ่
2. หลักแห่งความจ�ำเป็น (Principle of องคก์ รหรอื รฐั ใหน้ อ้ ยทสี่ ดุ เสมอื นกบั การชง่ั นำ้� หนกั
Necessity) คือ หลักการที่ให้ฝ่ายปกครองหรือ ระหว่างประโยชน์ต่อองค์กรหรือรัฐจะได้รับ กับ
ผบู้ งั คบั บญั ชาเลอื กทจี่ ะใชม้ าตรการใด แกก่ รณใี ด ๆ ความเสียหายที่จะเกิดขึ้นจากการออกค�ำส่ังทาง
ให้มีผลกระทบต่อเสรีภาพของประชาชนหรือ ปกครองนั้น ถ้าประโยชน์ท่ีองค์กรหรือรัฐจะได้รับ
ผู้ใต้บังคับบัญชาน้อยท่ีสุด ในขณะเดียวกันถ้าฝ่าย นอ้ ยมากเมอ่ื เทยี บกบั ผลเสยี ทจี่ ะตามมา ถอื ไดว้ า่ เปน็
ประชาชนหรือผู้ใต้บังคับบัญชาได้รับประโยชน์ ค�ำส่ังทางปกครองที่ไม่มีประสิทธิภาพ หลักการนี้
ก็ ต ้ อ ง พิ จ า ร ณ า ใ ช ้ ดุ ล พิ นิ จ ใ ห ้ อ ง ค ์ ก ร ห รื อ รั ฐ อาจกล่าวได้ว่าเป็นการค�ำนึงถึงผลท่ีองค์กรหรือรัฐ
เสียประโยชน์ให้น้อยท่ีสุดด้วย ยกตัวอย่างเช่น จะได้รับมากกว่าผลประโยชน์ประชาชนหรือผู้ใต้
กรณีผู้บังคับบัญชาคัดเลือกผู้ใต้บังคับบัญชาเข้ารับ บงั คบั บญั ชาจะได้รบั น่ันเอง
การอบรมเพ่ือพัฒนาศักยภาพของผู้ใต้บังคับบัญชา
ในระยะเวลาสนั้ ๆ แมว้ า่ องคก์ รจะขาดบคุ ลากรผทู้ ำ� แม้ว่าในทางปฏิบัติ ผู้บังคับบัญชาจะมี
หนา้ ทใี่ นสายงานนน้ั ๆ ในชว่ งระยะเวลาหนง่ึ แตเ่ มอ่ื อ�ำนาจในการใช้ดุลพินิจท่ีจะให้ผู้ใต้บังคับบัญชา
เปรียบเทียบประโยชน์ที่ผู้ใต้บังคับบัญชาจะได้รับ กระท�ำการ ไม่กระท�ำการ อนุญาต ไม่อนุญาต
ทั้งองค์กรได้รับเงินประจ�ำต�ำแหน่งซ่ึงเป็นสิทธิ อย่างอิสระ และถึงแม้จะมีกฎหมาย หรือระเบียบ
เฉพาะตัวของผู้น้ัน และน�ำความรู้มาพัฒนาองค์กร ข้อบังคับต่าง ๆ ให้อ�ำนาจแก่ผู้บังคับบัญชาไว้
ใหม้ คี ณุ ภาพยง่ิ ขนึ้ ไปแลว้ อนั เปน็ ประโยชนท์ อี่ งคก์ ร เช่น มาตรฐานการลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการ
จะไดร้ บั ในภายภาคหนา้ กย็ อ่ มเปน็ ดลุ พนิ จิ ทเ่ี ปน็ ไป ต�ำรวจ ที่คล้ายกับแนวทางการพิพากษาคดีของ
ตามหลักความจ�ำเปน็ แลว้ เป็นต้น ผพู้ พิ ากษา ในการก�ำหนดอตั ราโทษทางอาญา เพยี ง
ใหอ้ ยใู่ นขอบเขตทป่ี ระมวลกฎหมายอาญาบญั ญตั ไิ ว้
3. หลักความได้สัดส่วนในความหมาย แต่ผู้เขียนเห็นว่าการท่ีผู้บังคับบัญชาจะใช้ดุลพินิจ
อย่างแคบ (Principle of Proportionality in the ในการต่าง ๆ ได้นั้น ก็ต่อเม่ือมีกฎหมาย ระเบียบ
Narrow Sense) คอื หลกั การทมี่ งุ่ พจิ ารณาความสมดลุ หรอื ขอ้ คบั ใหอ้ ำ� นาจไว้ ถา้ ผบู้ งั คบั บญั ชาใชด้ ลุ พนิ จิ
ระหวา่ งความเสยี หายทปี่ ระชาชนหรอื ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา โดยที่ไม่มีกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับใด ๆ

วารสารวิชาการ 3

ให้ผู้บังคับบัญชาควรที่จะใช้ดุลพินิจด้วยความ วรเจตน์ ภาคีรตั น์ กล่าวถึง “ลกั ษณะของ
ระมัดระวัง มีเหตุผลท่ีเหมาะสมหรือมีความจ�ำเป็น ดลุ พินจิ ทผ่ี ดิ พลาด ดังต่อไปนี้
ท่ีแท้จริงแห่งการออกค�ำส่ัง ไม่เป็นการกล่ันแกล้ง
และเป็นที่ยอมรับแก่ทุกฝ่าย โดยไม่มีฝ่ายใดต้อง 1. การไมใ่ ชด้ ลุ พนิ จิ ไดแ้ ก่ การใชด้ ลุ พนิ จิ
สูญเสียประโยชน์ของฝ่ายน้ันไปเกินสมควรเม่ือ ของฝ่ายปกครอง ท้ังที่ข้อเท็จจริงท่ีเกิดขึ้นนั้นฝ่าย
เทียบกับประโยชน์ของฝ่ายผู้บังคับบัญชาจะได้รับ ปกครองตอ้ งตัดสนิ ใจด�ำเนนิ การอย่างใดอยา่ งหนงึ่
ซึ่งถ้าผู้บังคับบัญชาใช้ดุลพินิจที่ไม่เป็นไปตาม
หลักเกณฑ์ท่ีกล่าวมาแล้วข้างต้น และไม่มีเหตุผล 2. การใช้ดุลพินิจเกินกว่าที่กฎหมาย
ทเี่ พยี งพอกบั ผลกระทบทตี่ ามมาแลว้ นน้ั อาจถอื ไดว้ า่ บัญญัติไว้ ได้แก่ กรณีท่ีฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจ
เป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ หรือท่ีเรียกว่า เป็น เกินกวา่ ขอบเขตท่กี ฎหมายบัญญตั ิไว้
ดลุ พนิ จิ ทผ่ี ดิ พลาดได้ เหน็ ไดจ้ ากตวั อยา่ งทปี่ รากฏใน
ค�ำพิพากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.90/25473 ความ 3. การใช้ดุลพินิจอย่างบิดเบือน ได้แก่
ตอนหน่ึงว่า “การออกค�ำส่ังที่เป็นการใช้ดุลพินิจ กรณที ฝ่ี า่ ยปกครองใชด้ ลุ พนิ จิ โดยการละเลย ไมส่ นใจ
โดยชอบด้วยกฎหมายน้ัน ค�ำสั่งน้ันต้องด�ำเนินการ วัตถุประสงค์ของการที่กฎหมายมอบดุลพินิจให้
ให้เจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายลุล่วง แก่ตน หรือใช้ดุลพินิจโดยไม่น�ำพฤติการณ์ต่าง ๆ
ไปได้และต้องมีความจ�ำเป็นในการออกค�ำสั่ง โดย ท่ีเกดิ ขึน้ มาพจิ ารณาชง่ั น�้ำหนักก่อนการตัดสนิ ใจ
ใช้อ�ำนาจจ�ำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของข้าราชการ
เพียงเท่าที่จ�ำเป็นแก่การด�ำเนินการให้เป็นไปตาม 4. การใช้ดุลพินิจโดยไม่ค�ำนึงถึงสิทธิ
เจตนารมณ์ของกฎหมายเท่าน้ัน รวมทั้งมหาชนจะ และเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ กรณีที่ฝ่าย
ตอ้ งไดร้ บั ประโยชนจ์ ากคำ� สงั่ มากกวา่ ความเสยี หาย ปกครองใชด้ ลุ พนิ จิ โดยไมค่ ำ� นงึ ถงึ สทิ ธแิ ละเสรภี าพ
ทีผ่ ู้รับคำ� ส่ังได้รบั ...” เห็นไดว้ ่า การใช้ดุลพนิ ิจออก ขน้ั พนื้ ฐานตามทกี่ ำ� หนดไวใ้ นรฐั ธรรมนญู เชน่ ฝา่ ย
คำ� สงั่ ทเ่ี ปน็ การจำ� กดั สทิ ธหิ รอื เสรภี าพหรอื กอ่ ใหเ้ กดิ ปกครองใชด้ ุลพินจิ ขดั กบั หลักความเสมอภาค
ความเสยี หายแกต่ วั ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาและองคก์ รของ
ตนมากไป ย่อมถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจท่ีไม่ชอบ 5. การใช้ดุลพินิจขัดกับหลักกฎหมาย
หรือเป็นดุลพินิจที่ผิดพลาดได้ กรณีการใช้ดุลพินิจ ทั่วไป ได้แก่ กรณีที่ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจโดยไม่
ที่ผิดพลาดนั้น มีนักวิชาการให้ความเห็นไว้หลาย คำ� นงึ ถงึ หลกั การอนั เปน็ รากฐานของหลกั นติ ริ ฐั เชน่
กรณี เชน่ 4 ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจขัดกับหลักความพอสมควร
แก่เหต”ุ

3 คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.90/2547.
4 วรเจตน์ ภาครี ตั น,์ กฎหมายปกครองภาคทวั่ ไป (กรงุ เทพ; นติ ริ าษฎร,์ 2554) 55.

4 วารสารวิชาการ

สมยศ เชื้อไทย เห็นว่า “การใช้ดุลพินิจ ลดมาตราส่วนโทษที่ก�ำหนดไว้ส�ำหรับความผิดนั้น
ของฝ่ายปกครองอาจเกิดความผิดพลาดข้ึนได้และ ลงหนง่ึ ในสามหรอื กงึ่ หนง่ึ กไ็ ด้ เหน็ ไดว้ า่ กฎหมาย
ถอื วา่ การกระทำ� นน้ั ไมช่ อบดว้ ยกฎหมายไปดว้ ย โดย ให้อ�ำนาจศาลในการใช้ดุลพินิจพิจารณาว่าจะลด
การใชด้ ลุ พนิ จิ ในลกั ษณะใดลกั ษณะหนงึ่ ดงั ตอ่ ไปน้ี มาตราส่วนโทษที่ก�ำหนดไว้ส�ำหรับความผิดน้ันลง
เปน็ การใช้ดลุ พินจิ ท่ผี ิดพลาด5 หนึง่ ในสามหรอื กึง่ หน่งึ ก็ได6้ แตม่ ิใชบ่ ทบงั คบั ของ
ศาลเสมอไป ถ้าศาลพิจารณาแล้วเห็นว่าพฤติการณ์
1. การใชด้ ลุ พนิ จิ เกนิ ขอบเขต ไดแ้ ก่ การ ไมส่ มควรจะลดมาตราสว่ นให้ เช่น มพี ฤตกิ รรมใช้
ท่ีฝ่ายปกครองตัดสินใจเลือกมาตรการทางกฎหมาย ความรนุ แรง ทารณุ โหดรา้ ยมคี วามกา้ วรา้ ว ศาลยอ่ ม
เกินขอบเขตที่กฎหมายใหอ้ �ำนาจไว้ มีอำ� นาจใชด้ ุลพินจิ ลดมาตราสว่ นโทษก็ได้ เป็นตน้

2. การใช้ดุลพินิจบกพร่อง ได้แก่ การท่ี 2. การใชด้ ลุ พนิ จิ ทไ่ี มค่ ำ� นงึ ถงึ ผลกระทบ
ฝา่ ยปกครองไดใ้ ชโ้ อกาสเลอื ก ตดั สนิ ใจใหเ้ หมาะสม ของผู้ใต้บังคับบัญชา ในสิทธิที่ผู้ใต้บังคับบัญชา
หรือสอดคล้องกับสภาพข้อเท็จจริง ซ่ึงอาจเกิดจาก พึงได้รับ หรือการค�ำนึงถึงประโยชน์ขององค์กร
ความประมาทเลินเล่อหรือส�ำคัญผิดคิดว่าตนมี มากกวา่ ผลเสยี ทจ่ี ะเกดิ แกผ่ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา เชน่ การ
อ�ำนาจผูกพันท่ีจะวินิจฉัยสั่งการโดยไม่มีอ�ำนาจใช้ ใชด้ ลุ พนิ จิ คดั เลอื กผมู้ สี ทิ ธไิ ดร้ บั เงนิ ประจำ� ตำ� แหนง่
ดุลพนิ จิ เข้ารับการอบรม เพ่ือให้ได้รับเงินประจ�ำต�ำแหน่ง
โดยตัดสิทธิไม่คัดเลือกผู้ใต้บังคับบัญชาที่มีสิทธิ
3. การใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือในทาง ได้รับเงินประจ�ำต�ำแหน่งครบถ้วนตามหลักเกณฑ์
ที่ผิด ได้แก่ การที่ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจโดยไม่ ก�ำหนดในระเบียบอยู่แล้วในขณะที่ใช้ดุลพินิจใน
ค�ำนงึ ถึงวตั ถปุ ระสงค์ของกฎหมาย หรอื ไม่คำ� นึงถึง การคัดเลือก แต่กลับใช้ดุลพินิจเลือกผู้บังคับบัญชา
ประโยชนม์ หาชนหรอื ประโยชนส์ าธารณะ” ที่ยังไม่มีสิทธิได้รับเงินประจ�ำต�ำแหน่งนั้นไปโดย
อาศยั เหตผุ ลวา่ จะขาดแคลนกำ� ลงั พลปฏบิ ตั หิ นา้ ทซ่ี งึ่
จากความเห็นในเรื่องของการใช้ดุลพินิจ เปน็ การบรหิ ารภายในองคก์ รวธิ หี นง่ึ แตเ่ มอ่ื พจิ ารณา
ที่ไม่ชอบหรือการใช้ดุลพินิจท่ีผิดพลาดข้างต้นน้ัน ระยะเวลาของการอบรมน้ัน ประมาณ ๒ เดือน
สรุปลักษณะของดุลพินิจท่ีไม่ชอบหรือเป็นดุลพินิจ ถอื วา่ เปน็ ระยะสนั้ และผอู้ นื่ ซง่ึ สามารถปฏบิ ตั งิ านแทน
ท่ีผิดพลาด ดงั นี้ ได้อยูแ่ ลว้ อกี ท้ังลักษณะของงานไมใ่ ชง่ านเร่งดว่ น
อยา่ งยงิ่ ขององคก์ ร แตผ่ บู้ งั คบั บญั ชากลบั ใชด้ ลุ พนิ จิ
1. การใช้ดุลพินิจในกรณีท่ีมีกฎหมาย ตดั สทิ ธผิ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาทมี่ สี ทิ ธคิ รบตามหลกั เกณฑ์
ระเบียบ ข้อบังคับ เป็นการบังคับให้ท�ำ มิได้ให้ มากทส่ี ดุ เมอ่ื เทยี บกบั ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาทถ่ี กู คดั เลอื ก
อำ� นาจในการตดั สนิ ใจ ผู้เขยี นเห็นวา่ การทผี่ ู้บังคบั ไป
บัญชาจะมีสิทธิใช้ดุลพินิจนั้น จะต้องเป็นกรณีท่ีมี
กฎหมาย หรือระเบียบข้อบังคับ ให้อ�ำนาจไว้อย่าง
ชัดเจน เช่น กรณที ่ผี ทู้ อ่ี ายุ 18 ปแี ต่ไมเ่ กิน 20 ปี
กระทำ� ความผดิ ตามกฎหมาย ถา้ ศาลเห็นสมควรจะ

5 สมยศ เชอ้ื ไทย, หลกั กฎหมายมหาชนเบอื้ งตน้ (กรงุ เทพ ; วญิ ญชู น,2559) หนา้ 249 - 250. วารสารวิชาการ 5
6 มาตรา 76, ประมวลกฎหมายอาญา.

ผเู้ ขยี นเหน็ วา่ เปน็ การใชด้ ลุ พนิ จิ ทไ่ี มช่ อบ 2. สทิ ธฟิ อ้ งคดตี อ่ ศาลปกครอง โดยปกติ
และการใช้ดุลพินิจเช่นนี้ ถือว่าเป็นการกระทบสิทธิ แล้ว ดุลพินิจที่ใช้ในการออกค�ำส่ังภายในองค์กร
ของผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาทถี่ กู ตดั สทิ ธไิ มใ่ หร้ บั การอบรม จะไม่ถือว่าเป็นค�ำส่ังทางปกครอง เว้นแต่ว่าการใช้
อันจะมีอ�ำนาจร้องทุกข์ต่อองค์กร หรือฟ้องคดีต่อ ดุลพินจิ นัน้ ก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่
ศาลปกครองได้ ของบุคคลในองค์กรเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
และถอื วา่ เปน็ คำ� สง่ั ทางปกครองทอี่ าจฟอ้ งคดตี อ่ ศาล
3. การใชด้ ลุ พนิ จิ ทไ่ี มเ่ ปน็ ธรรม หรอื เปน็ ปกครองเพอ่ื เพกิ ถอนค�ำสงั่ นัน้ ได้
การกลั่นแกล้ง กรณีนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ข้ึนอยู่กับ
มุมมองของแต่ละบคุ คล ผ้ทู ไ่ี ม่ได้รับผลกระทบจาก การใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาท่ีควรจะ
การใชด้ ลุ พนิ จิ ทไี่ มเ่ ปน็ ธรรมอาจมองวา่ เปน็ ดลุ พนิ จิ เปน็
ท่ีชอบแล้วเพราะออกโดยผู้บังคับบัญชา แต่แท้จริง
แล้ว การจะเป็นดุลพินิจท่ีชอบนั้น นอกจากจะต้อง ผู้เขียนเห็นว่า การที่ผู้บังคับบัญชาจะ
ออกโดยผมู้ อี ำ� นาจใชด้ ลุ พนิ จิ แลว้ ยงั ตอ้ งพจิ ารณาถงึ ใช้ดุลพินิจแก่ผู้ใต้บังคับบัญชานั้นจ�ำเป็นจะต้อง
อำ� นาจการใชด้ ลุ พนิ จิ มขี อบเขตหรอื ไมอ่ ยา่ งไร ตาม พิจารณาตามข้ันตอนต่าง ๆ อย่างเป็นระบบ เพื่อ
กฎหมาย ดังน้ัน การพจิ ารณาวา่ เป็นการใช้ดุลพินจิ ให้การใช้ดุลพินิจนั้นชอบตัวบทกฎหมาย และเพื่อ
ท่ีไม่เป็นธรรม หรือเป็นการกล่ันแกล้งหรือไม่ เปน็ การลดข้ันตอนในการแก้ไข เปล่ียนแปลง หรอื
อาจพิจารณาได้จากผลของการใช้ดุลพินิจน้ัน ๆ โต้แยง้ ความชอบในการใช้ดุลพินจิ น้ัน
ถ้าผู้บังคับบัญชาใช้ดุลพินิจท้ังท่ีทราบหลักเกณฑ์
ระเบียบ ข้อบังคบั อยูแ่ ลว้ หรอื ไม่ทราบเพราะความ 1. พิจารณาถึงกฎหมาย ระเบียบหรือ
ประมาทเลินเล่อของตนแล้ว ก็ถือว่าเป็นดุลพินิจที่ ขอ้ บงั คบั ทใี่ ชใ้ นการพจิ ารณาออกคำ� สงั่ ใด ๆ ผเู้ ขยี น
ไม่ชอบหรือไม่เป็นธรรมแล้ว เห็นว่า การที่จะใช้ดุลพินิจได้น้ัน ต้องเป็นกรณีที่
กฎหมาย ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั ใหอ้ ำ� นาจไว้ หรอื ในกรณี
ผลของการใชด้ ลุ พนิ จิ ทไ่ี มช่ อบหรอื ผดิ พลาด ทม่ี ผี ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาหลายคนและมสี ทิ ธเิ ทา่ เทยี มกนั
ผบู้ งั คบั บญั ชาจงึ จะมอี ำ� นาจในการใชด้ ลุ พนิ จิ ในการ
เมื่อการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาเป็น ให้กระท�ำ ไม่กระท�ำ หรืออนุญาต ไม่อนุญาตได้
การไม่ชอบหรือผิดพลาดแล้วน้ัน ผู้ใต้บังคับบัญชา แต่หากว่าในระหว่างผู้ใต้บังคับบัญชาหลายคนน้ัน
ที่ได้รับผลกระทบจากการใช้ดุลพินิจดังกล่าว ย่อม สทิ ธไิ มเ่ ทา่ เทยี มกนั ยกตวั อยา่ งเชน่ กรณที มี่ ผี อู้ าวโุ ส
มสี ทิ ธิเบ้ืองตน้ ดังน้ี สงู กวา่ หรอื มผี คู้ รบหลกั เกณฑต์ ามกฎหมาย ระเบยี บ
ขอ้ บงั คบั บคุ คลเหลา่ นยี้ อ่ มจะตอ้ งไดส้ ทิ ธกิ อ่ นผอู้ นื่
1. สทิ ธริ อ้ งทกุ ข์ ตอ้ งพจิ ารณาหลกั เกณฑ์ ผู้บังคับบัญชา จะใช้ดุลพินิจไปในทางท่ีเสียหายแก่
การรอ้ งทกุ ขห์ รอื การเยยี วยาภายในองคก์ รของตนวา่ บุคคลเหล่านี้ไมไ่ ด้
มีกฎหมายก�ำหนดข้นั ตอน วิธีการไว้อย่างไรบา้ ง

6 วารสารวชิ าการ

2. เมื่อการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชา ผู้ใต้บังคับบัญชาที่ได้รับผลกระทบจากค�ำส่ังให้
กระทบสิทธิหรือเป็นการตัดสิทธิของผู้ใต้บังคับ ทราบโดยเร็ว เพราะค�ำส่งั ทอ่ี อกโดยการใชด้ ลุ พินจิ
บัญชาแล้ว แมเ้ ป็นการออกค�ำส่ังภายในองค์กร แต่ และมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ได้รับค�ำสั่ง ถือเป็น
ควรแจง้ ตอ่ ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาทราบถงึ เหตผุ ลของการ ค�ำส่ังทางปกครอง อาจถูกเพิกถอนได้ และตาม
ใช้ดุลพินิจดังกล่าวเพ่ือให้ผู้น้ันมีโอกาสโต้แย้งหรือ ระเบียบภายในขององค์กร ผู้ใต้บังคับบัญชาที่ได้
ชี้แจงเหตุผลด้วย ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าการใช้ดุลพินิจ รับผลกระทบอาจร้องทุกข์ตามข้ันตอนภายในของ
บางกรณีก็เกิดจากความไม่รู้ถึงหลักเกณฑ์ที่ถูกต้อง องค์กรนั้นได้อีกทาง แต่เม่ือเทียบกับสิทธิของ
หรืออาจเกิดจากความประมาทเลินเล่อของผู้บังคับ ผู้ใต้บังคับบัญชาท่ีสูญเสียไปจากการใช้ดุลพินิจ
บัญชาทไี่ มแ่ สวงหาข้อเทจ็ จรงิ ใหก้ ระจ่างชดั ดงั น้ัน โดยมิชอบ หรือผิดพลาดของผู้บังคับบัญชานั้น
เพื่อความยุติธรรมและความโปร่งใสของการใช้ อาจไม่คุ้มค่าต่อการรอข้ันตอนในการพิจารณาคดี
ดุลพินิจ ควรเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชาทราบ ของศาลปกครอง หรือในข้ันตอนในการพิจารณา
ถงึ การใช้ดลุ พินจิ ของผบู้ งั คบั บัญชาดว้ ย ค�ำร้องทุกข์ขององค์กรน้ัน เพราะสิทธิท่ีมีอยู่
และควรได้ในขณะที่ผู้บังคับบัญชาใช้ดุลพินิจน้ัน
3. การใช้ดุลพินิจในกรณีผู้บังคับบัญชา ก็ยังคงเสียไปหรือไม่รับอยู่ในเวลาท่ีมีการพิจารณา
มสี ทิ ธิเลือกนนั้ เชน่ กรณหี ลกั เกณฑ์หรอื สิทธิของ ดงั กลา่ ว ผเู้ ขยี นจงึ เหน็ วา่ การใชด้ ลุ พนิ จิ ของผบู้ งั คบั
ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาเทา่ เทยี มกนั เปน็ ตน้ กรณเี ชน่ นี้ ผบู้ งั คบั บัญชานั้น ต้องไม่เกินขอบเขตที่กฎหมายก�ำหนด
บญั ชายอ่ มมอี สิ ระในการใชด้ ลุ พนิ จิ ได้ ผบู้ งั คบั บญั ชา กรณีไม่มีกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับก�ำหนด
อาจใชห้ ลกั ความเหมาะสม โดยพจิ ารณาเปน็ รายบคุ คล กฎเกณฑไ์ ว้ ความเปน็ อสิ ระในการใชด้ ลุ พนิ จิ กย็ อ่ ม
หรอื รายกรณไี ด้ แตห่ ากหลกั เกณฑห์ รอื สทิ ธไิ มเ่ ทา่ เทยี ม ตอ้ งมคี วามเปน็ ธรรม ปราศจากอคติ ไมเ่ ปน็ การกลนั่
กนั แลว้ อำ� นาจในการใชด้ ลุ พนิ จิ ของผบู้ งั คบั บญั ชา แกล้ง มีเหตุผลและสามารถให้โอกาสผู้ใต้บังคับ
ก็ย่อมต้องมีขอบเขตดังท่ีกล่าวมาข้างต้น เม่ือเกิด บญั ชาทราบหรอื มเี หตผุ ลของการใชด้ ลุ พนิ จิ นน้ั ดว้ ย
ผลกระทบจากการใชด้ ลุ พนิ จิ โดยมชิ อบของผบู้ งั คบั
บัญชาแล้ว สิ่งท่ีควรจะเป็น คือ การแจ้งค�ำสั่งให้

วารสารวชิ าการ 7

บรรณำนุกรม

วรพจน์ วิศรุตพชิ ญ,์ หลกั การวา่ ด้วยการกระท�าทางปกครองตอ้ งชอบด้วยกฎหมาย ค่มู ือศึกษาวิชากฎหมาย
ปกครอง (กรุงเทพ; ส�านกั อบรมศึกษากฎหมายแหง่ เนตบิ ณั ฑติ ยสภา, 2554).

วรเจตน์ ภาคีรตั น์, กฎหมายปกครองภาคทว่ั ไป (กรุงเทพ; นติ ริ าษฎร์, 2554).
ส�านักงานราชบัณฑิตยสภา, พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตฯ (20 พฤศจิกายน 2563) ระบบสืบค้น <https://

dictionary.orst.go.th/>.
ศาลปกครองสงู สดุ , ระบบสบื คน้ คา� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ (25 พฤศจกิ ายน 2563) ศาลปกครอง <http://

admincourt.go.th /admincourt/site/?page=05searchcategorydetail&id=1-1-1482>.

8 วารสารวิชาการ

ปัญหาบางประการเกย่ี วกับประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการพลเรือน
Some issues regarding the Civil Service Code of Ethics

จติ รำ เพียรล�ำ้ เลิศ *
บทคดั ยอ่

บทความน้ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษาเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน ซึ่งประกาศใน
ราชกิจจานุเบกษา เมือ่ วันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552 โดยอาศัยอา� นาจตามมาตรา 279 ของรฐั ธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 อนั มบี ทบญั ญตั ใิ หถ้ อื วา่ การฝา่ ฝนื หรอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามมาตรฐานจรยิ ธรรม
เปน็ ความผดิ ทางวนิ ยั ดว้ ย ปจั จบุ นั มรี ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 ใชบ้ งั คบั มาตรา 76
วรรคท้าย บัญญัติเพียงให้รัฐพึงจัดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักใน
การก�าหนดประมวลจริยธรรมส�าหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐในหน่วยงานน้ัน ๆ ซึ่งต้องไม่ต่�ากว่ามาตรฐานทาง
จริยธรรมดังกล่าว ตอ่ มาจงึ ได้มกี ารตราพระราชบัญญตั มิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 โดยอาศัยอา� นาจ
ตามมาตรา 76 นี้ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มิได้มีมาตราใดบัญญัติให้
การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมเป็นความผิดทางวินัยเช่นที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550

จากการศกึ ษาพบว่า ในขณะที่ยังคงตอ้ งใช้บังคบั ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2552
ดงั กลา่ วแกข่ า้ ราชการพลเรอื นสามญั ตามบทเฉพาะกาลของพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562
อยนู่ ี้ มปี ญั หาบางประการ อาทิ ปญั หาวา่ การฝา่ ฝนื หรอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามประมวลจรยิ ธรรมถอื เปน็ ความผดิ วนิ ยั
หรอื ไม่ นอกจากนน้ั ยงั มปี ญั หาเรอ่ื งคณุ สมบตั บิ างประการของคณะกรรมการจรยิ ธรรม และปญั หาการดา� เนนิ
การในกรณีท่ีหัวหน้าส่วนราชการเป็นผู้ถูกกล่าวหาว่าฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมที่ยังไม่ชัดเจนในทางปฏิบัติ
ตลอดจนปัญหามาตรการบังคับกรณีมีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม ซ่ึงบทความนี้ได้เสนอแนะแนวทางบาง
ประการในการแกไ้ ขปญั หาขา้ งตน้ โดยเหน็ ควรใหม้ กี ารบญั ญตั ถิ อ้ ยคา� ในประมวลจรยิ ธรรมฉบบั ใหมซ่ งึ่ จะ
ออกตามพระราชบญั ญัตมิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 ให้ชัดเจนว่า การฝ่าฝนื ประมวลจริยธรรมไมถ่ ือ
เปน็ ความผิดวินยั ปรับถอ้ ยคา� ในเรือ่ งคณุ สมบตั บิ างประการของกรรมการจริยธรรม และกา� หนดการด�าเนิน
การกรณีหัวหน้าส่วนราชการถูกกล่าวหาว่าฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมให้ชัดเจน นอกจากน้ัน ยังควรก�าหนด
มาตรการบังคบั เม่อื มีการฝา่ ฝนื ประมวลจริยธรรมใหช้ ัดเจนย่งิ ข้ึน
ค�ำสำ� คญั : ประมวลจริยธรรม จริยธรรม ข้าราชการพลเรือน

* รองศำสตรำจำรย์ประจ�ำสำขำวชิ ำนิตศิ ำสตร์ มหำวิทยำลยั สโุ ขทยั ธรรมำธริ ำช

วารสารวชิ าการ 9

Abstract

This article aims to study about the Civil Service Code of Ethics. The Civil Service Code of Ethics
was published in the Thai government gazette on November 5th B.E. 2552 by virtue of section 279 of the
Thai Constitution B.E. 2550. In the third paragraph of this section, it prescribes that any violation or failure
to comply with the ethical standards of the aforementioned Civil Service Code of Ethics shall be deemed
as a breach of discipline. At present, section 76 last paragraph of the Thai Constitution B.E. 2560 states
that the State should formulate ethical standards for State agencies to use as the basis for prescribing a code
of ethics for State officials in that particular agency, which must not be lower than such ethical standards.
Then, the Ethical Standards Act B.E. 2562 was enacted in accordance with section 76 mentioned above.
However, none of provisions of the Thai Constitution B.E. 2560 prescribes that violation or non-compliance
with ethical standards is considered a breach of discipline.

According to this study, the enforcement of the Civil Service Code of Ethics B.E. 2552 as indicated
under the transitory provision of the Ethical Standards Act B.E. 2562 causes some problems. It is skeptical
whether or not the violation or failure to comply with the ethical standards of the Code constitutes a disci-
plinary offense. Moreover, others issues are with regard to a particular qualification of an ethics committee
member; uncertain practice in a situation where the head of a government agency is accused of violating
the Code; and enforcement measures concerning the violation of the Code. This article then suggests solu-
tions to solve those problems. The new Civil Service Code of Ethics which will be issued under the Ethical
Standards Act B.E. 2562 should provide more clarification. It should clearly state that the violation of such
Code does not create a disciplinary offense. The qualification of the ethics committee member should be
amended. Setting out apparent proceedings in cases of the violation of the Code by the head of a government
agency along with having more concrete enforcement measures of such Code will render much more clarity.
Keyword: Code of Ethics, Ethics, Civil servant

10 วารสารวิชาการ

บทน�ำ ความผิดวินัยเช่นที่ได้เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ตอ่ มาจงึ
รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ห ่ ง ร า ช อ า ณ า จั ก ร ไ ท ย ไดม้ กี ารตราพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม
พุทธศักราช 2550 มาตรา 279 ได้บัญญัติให้รัฐ พ.ศ. 2562 ขน้ึ เพอ่ื วางหลกั เกณฑก์ ารประพฤตปิ ฏบิ ตั ิ
จัดท�ำประมวลจริยธรรม และให้ถือว่าการฝ่าฝืน อย่างมีคุณธรรมของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ1 อันเป็นหลัก
ประมวลจริยธรรมเป็นความผิดทางวินัยด้วย ในปี ให้องค์กรกลางบริหารงานบุคคล2 ของหน่วยงาน
พ.ศ. 2552 คณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น (ก.พ.) ของรัฐ3 จัดท�ำประมวลจริยธรรมส�ำหรับเจ้าหน้าที่
จึงได้ออกประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือนข้ึน ของรัฐท่ีอย่ใู นความรับผิดชอบ4 โดยหนว่ ยงานของ
โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เม่ือวันท่ี 5 รัฐอาจจัดท�ำข้อก�ำหนดจริยธรรมเพื่อใช้บังคับกับ
พฤศจกิ ายน 2552 และมีผลใชบ้ งั คับตั้งแต่ครบ 90 เจ้าหน้าท่ีของรัฐในหน่วยงานนั้น ๆ เพ่ิมเติมจาก
วนั นบั แตว่ นั ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา จนกระทงั่ ประมวลจรยิ ธรรมใหเ้ หมาะสมแกภ่ ารกจิ ทมี่ ลี กั ษณะ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช เฉพาะของหนว่ ยงานของรัฐน้ันดว้ ยก็ได้
2560 มาตรา 76 วรรคสาม ไดบ้ ญั ญตั ิใหร้ ฐั จัดใหม้ ี
มาตรฐานทางจริยธรรม เพือ่ ให้หนว่ ยงานของรฐั ใช้ ท้ังนี้ การจดั ทำ� ประมวลจริยธรรม รวมท้ัง
เป็นหลักในการก�ำหนดประมวลจริยธรรมส�ำหรับ ขอ้ กำ� หนดจรยิ ธรรมเพ่ิมเตมิ (ถา้ ม)ี ของหนว่ ยงาน
เจ้าหน้าท่ีของรัฐในหน่วยงานนั้น ๆ ซ่ึงต้องไม่ต�่ำ ของรัฐต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ท่ีคณะกรรมการ
กวา่ มาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าว โดยมิได้มกี าร
บัญญัติให้ถือว่าการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมเป็น

1 มาตรา 3, พระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562
ในพระราชบญั ญตั นิ ี้
“เจ้าหน้าทีข่ องรฐั ” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลกู จา้ ง หรอื ผูป้ ฏบิ ัตงิ านอ่นื ในหนว่ ยงานของรฐั
2 มาตรา 3, พระราชบัญญัตมิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562

“องคก์ รกลางบรหิ ารงานบคุ คล” หมายความวา่ คณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น คณะกรรมการ ขา้ ราชการพลเรอื นใน
สถาบนั อดุ มศกึ ษา คณะกรรมการขา้ ราชการครแู ละบคุ ลากรทางการศกึ ษา และคณะกรรมการขา้ ราชการตำ� รวจ ตามกฎหมายวา่ ดว้ ย
ระเบยี บขา้ ราชการประเภทนนั้ รวมทงั้ คณะกรรมการกลางบรหิ ารงานบคุ คลของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ในฝา่ ยบรหิ าร และคณะกรรมการ
มาตรฐาน การบรหิ ารงานบคุ คลสว่ นท้องถน่ิ ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบียบบรหิ ารงานบุคคลสว่ นทอ้ งถน่ิ
3 มาตรา 3, พระราชบญั ญตั ิมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562
“หนว่ ยงานของรฐั ” หมายความวา่ กระทรวง ทบวง กรม สว่ นราชการทเี่ รยี กชอื่ อยา่ งอน่ื และมฐี านะเปน็ กรม ราชการสว่ น
ทอ้ งถน่ิ รฐั วสิ าหกจิ องคก์ ารมหาชน หรอื หนว่ ยงานอน่ื ของรฐั ในฝา่ ยบรหิ าร แตไ่ มห่ มายความรวมถงึ หนว่ ยงานธรุ การของรฐั สภา
องค์กรอสิ ระ ศาล และ องค์กรอยั การ
4 มาตรา 6, พระราชบญั ญตั ิมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562
“ใหอ้ งค์กรกลางบริหารงานบุคคลของหนว่ ยงานของรัฐมีหนา้ ทจ่ี ัดทำ� ประมวล จริยธรรมส�ำหรับเจ้าหนา้ ท่ขี องรฐั ทอี่ ยู่
ในความรบั ผิดชอบ”

วารสารวิชาการ 11

จรยิ ธรรม (ก.ม.จ.)5 จะก�ำหนดขน้ึ ตอ่ ไปตามมาตรา ต้องใช้บังคับประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน
14 อีกท้ังเพ่ือให้การจัดท�ำประมวลจริยธรรมภาค (พ.ศ.2552)ตอ่ ไปเทา่ ทไี่ มข่ ดั หรอื แยง้ กบั พระราชบญั ญตั ิ
รัฐมีมาตรฐานเดียวกัน หน่วยงานของรัฐจะต้อง มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 จนกว่าจะมี
ใช้มาตรฐานทางจรยิ ธรรมตามมาตรา 5 (1) – (7) ประมวลจริยธรรมฉบับใหม่ซึ่งจะต้องออกตามพ
เป็นหลักส�ำคัญในการจัดท�ำประมวลจริยธรรมของ ระราชบญั ญัติน6้ี ด้วยเหตุน้ี ในระหว่างทีย่ ังคงต้อง
เจ้าหน้าท่ีของรัฐที่อยู่ในความรับผิดชอบด้วย เพ่ือ ใช้บังคับประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน
เปน็ หลกั เกณฑใ์ นการปฏบิ ตั ติ นของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั (พ.ศ. 2552) อยตู่ อ่ ไปนเี้ อง พบวา่ มปี ญั หาบางประการ
เก่ียวกับสภาพคุณงามความดีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐต้อง เช่น ปัญหาว่าการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมยังคงถือ
ยึดถือส�ำหรบั การปฏบิ ตั งิ าน การตัดสินความถกู ผดิ เป็นความผิดวินัยหรือไม่ และคุณสมบัติของผู้ที่จะ
การปฏบิ ตั ทิ ค่ี วรกระทำ� หรอื ไมค่ วรกระทำ� ตลอดจน ไดร้ บั การแตง่ ตงั้ ใหเ้ ปน็ คณะกรรมการจรยิ ธรรมบาง
การด�ำรงตนในการกระท�ำความดลี ะเว้นความชว่ั ประการยงั ไม่ชัดเจน รวมทง้ั ขน้ั ตอนการดำ� เนินการ
กรณหี วั หนา้ สว่ นราชการฝา่ ฝนื ประมวลจรยิ ธรรมยงั
อยา่ งไรกต็ าม โดยทปี่ จั จบุ นั (ตลุ าคม 2563) ไมม่ คี วามชดั เจนเทา่ ทค่ี วร เปน็ ตน้ ซงึ่ บทความนจ้ี ะ
การจัดท�ำร่างประมวลจริยธรรมของแต่ละองค์กร มุ่งวิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวตลอดจนเสนอแนะแนว
กลางบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐยังอยู่ ทางบางประการในการแก้ไขปัญหาตอ่ ไป
ในระหว่างการด�ำเนินการ ยังไม่แล้วเสร็จ ดังน้ัน
ขณะนใ้ี นสว่ นของขา้ ราชการพลเรอื นสามญั จงึ ยงั คง

2 มาตรา 8, พระราชบัญญตั ิมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562
ใหม้ คี ณะกรรมการมาตรฐานทางจรยิ ธรรมคณะหน่งึ เรียกโดยยอ่ วา่ “ก.ม.จ.” ประกอบด้วย
(1) นายกรัฐมนตรหี รอื รองนายกรฐั มนตรซี งึ่ นายกรฐั มนตรมี อบหมาย เป็นประธานกรรมการ
(2) ผแู้ ทนคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือนทไี่ ดร้ ับมอบหมาย เปน็ รองประธานกรรมการ
(3) กรรมการโดยต�ำแหน่ง จ�ำนวนหา้ คน ได้แก่ ผูแ้ ทนทไี่ ดร้ ับมอบหมายจากคณะกรรมการ ขา้ ราชการพลเรือนใน
สถาบนั อดุ มศกึ ษา คณะกรรมการขา้ ราชการครแู ละบคุ ลากรทางการศกึ ษา คณะกรรมการขา้ ราชการตำ� รวจ คณะกรรมการมาตรฐาน
การบริหารงานบุคคลส่วนทอ้ งถ่ิน และ สภากลาโหม อยา่ งละหน่ึงคน
(4) กรรมการผ้ทู รงคณุ วุฒิซงึ่ นายกรัฐมนตรีแต่งตงั้ จ�ำนวนไม่เกินหา้ คนเปน็ กรรมการ
ให้เลขาธิการ ก.พ. เป็นกรรมการและเลขานุการ และให้เลขาธิการ ก.พ. แตง่ ตัง้ ขา้ ราชการ ในสำ� นกั งาน ก.พ. เปน็
ผชู้ ่วยเลขานุการไดต้ ามความจำ� เปน็ เพื่อประโยชน์ในการด�ำเนินการตามหน้าท่ีและอ�ำนาจของ ก.ม.จ.
ก.ม.จ. อาจมีมติ ให้เชิญผู้แทนที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการที่ท�ำหน้าท่ีบริหารงานรัฐวิสาหกิจหรือองค์การ
มหาชน หรือหัวหนา้ หน่วยงานของรัฐท่มี หี น้าที่และอำ� นาจโดยตรงเกยี่ วกบั เรอ่ื งทีจ่ ะพจิ ารณา หรือผู้ซ่งึ มีความรู้ ความเช่ยี วชาญ
และประสบการณ์ด้านจรยิ ธรรมใหเ้ ขา้ ร่วมประชมุ เป็นครั้งคราวในฐานะกรรมการดว้ ยก็ได้ ในกรณเี ชน่ น้นั ใหผ้ ทู้ ไี่ ด้รบั เชญิ และ
มาประชมุ มฐี านะเปน็ กรรมการส�ำหรับการประชุมครงั้ ทไ่ี ด้รบั เชญิ น้นั ”

6 มาตรา 22, พระราชบัญญตั ิมาตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562
“บรรดาประมวลจรยิ ธรรม กฎ ระเบียบ หรือหลักเกณฑเ์ กย่ี วกบั จรยิ ธรรมของ เจ้าหน้าท่ขี องรัฐทมี่ ผี ลใช้บงั คับอยใู่ น
วันก่อนวันท่ีพระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้คงมีผลใช้บังคับได้ต่อไป เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ จนกว่าจะมีการ
ก�ำหนดประมวลจรยิ ธรรมหรอื หลกั เกณฑเ์ กี่ยวกับ จรยิ ธรรมตามพระราชบญั ญัตนิ ”้ี

12 วารสารวิชาการ

ความหมายของจรยิ ธรรม “จริยธรรม” (Ethics) คือ มาตรฐานทาง
พฤตกิ รรมทพี่ งึ ถอื ปฏบิ ตั เิพอ่ื ความดงี ามคำ� วา่ “จรยิ ธรรม”
นกั วชิ าการและนกั บรหิ ารหลายทา่ นไดใ้ ห้ เป็นนามธรรม ไม่มีข้อก�ำหนดท่ีเป็นข้อห้ามหรือ
นิยามความหมายของค�ำว่า “จริยธรรม” ไว้หลาก ขอ้ ปฏบิ ัติโดยชดั เจน เมือ่ ก�ำหนดเป็นรูปธรรม เปน็
หลาย ซ่ึงอาจยกตวั อย่างได้ ดังเช่น ขอ้ หา้ มหรอื ข้อปฏบิ ัติชัดเจน จะเรยี กว่า “ประมวล
จรยิ ธรรม” และคำ� วา่ “จรรยา” คอื การนำ� เอาจรยิ ธรรม
ชัยพร วชิ ชาวธุ และ ธีระพร อวุ รรณโณ ไปใช้ในการประกอบวิชาชีพและจัดท�ำให้เป็น
ใหค้ วามหมายของจรยิ ธรรมวา่ เปน็ หลกั การ คา่ นยิ ม รูปธรรม ส่วนค�ำว่า “วินัย” (Discipline) นั้น คือ
ความเชื่อของที่บุคคลยึดถือในส่ิงท่ีดี-ไม่ดี ควร มาตรฐานทางพฤติกรรมท่ีต้องถือปฏิบัติเพื่อผล
ประพฤต-ิ ไมค่ วรประพฤติ โดยพฤตกิ รรมตา่ งๆ ทาง สัมฤทธขิ์ องงาน ค�ำว่า “วนิ ยั ” จึงเป็นทัง้ นามธรรม
จริยธรรมจะขึ้นอยู่กับหลักการความเช่ือของแต่ละ คือ พฤติกรรมที่แสดงออก และเป็นรูปธรรม คือ
บคุ คล7 ขอ้ หา้ มและขอ้ ปฏบิ ตั ทิ ก่ี ำ� หนดไวใ้ ชใ้ นการประกอบ
กิจการแตล่ ะอยา่ ง9
นเิวศน์ วงศส์ วุ รรณ์ กลา่ ววา่ จรยิ ธรรมหมายถงึ
หลกั ธรรมทเี่ ปน็ ขอ้ สำ� หรบั ประพฤตปิ ฏบิ ตั ิ หรอื เปน็ โดยสรปุ ค�ำว่า “จรยิ ธรรม” เป็นคำ� กลางๆ
หลักธรรมค�ำสอนอันเป็นแนวทางในการประพฤติ ทหี่ มายถงึ แบบของความประพฤตอิ ยา่ งมคี ณุ ธรรม อนั
ปฏิบัติของมนษุ ย์ และเป็นหลักช้ที างเดินในชวี ติ ให้ ท�ำให้ตัวตนของผู้ประพฤติปฏิบัติตามเป็นผู้มีส�ำนึก
พบแตค่ วามสขุ และเปน็ การพฒั นาทรพั ยากรบคุ คล8 และประพฤติปฏิบัติท่ีดีงาม ซ่ึงจะแตกต่างจากวินัย
ที่เป็นเคร่ืองมือในการควบคุมพฤติกรรมของคนใน
ประวณี ณ นคร อดตี เลขาธกิ าร ก.พ. ซง่ึ เปน็ องค์กรเพื่อให้เกดิ ผลสมั ฤทธ์ขิ องงานเทา่ นัน้
ผู้มีความเช่ียวชาญด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล
และกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน
เป็นอย่างสูงได้จ�ำแนกความหมายของค�ำเหล่านี้ไว้
อยา่ งน่าสนใจ ดังนี้

7 ชยั พร วิชชาวุธ และธรี ะพร อุวรรณโณ, แนวคิดและการพัฒนาการใหมใ่ นการปลูกฝงั จริยธรรมในรวมบทความเกี่ยวกับคณุ ธรรม
จรยิ ธรรมและการศกึ ษา (กรงุ เทพฯ: พมิ พค์ รงั้ ท่ี 3, สำ� นกั พมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , 2554) อา้ งโดย ราชาวดี บญุ ศลิ ป,์ จรยิ ธรรม
ในการท�ำงานของบุคลากรสายสนับสนุน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (สังคมสงเคราะห์ศาสตรมหาบัณฑิต, คณะสังคมสงเคราะห์
ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2558) 11-12.
8 นิเวศน์ วงศส์ วุ รรณ, จรยิ ธศาสตร์ (กรงุ เทพมหานคร: ศูนย์สง่ เสรมิ วิชาการ, 2550 อา้ งโดย ราชาวดี บญุ ศลิ ป,์ จริยธรรมในการ
ท�ำงานของบุคลากรสายสนับสนุน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (สังคมสงเคราะห์ศาสตรมหาบัณฑิต, คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2558) 11-12.
9 ศูนย์สง่ เสริมจรยิ ธรรม ส�ำนักงานคณะกรรมการขา้ ราชาการพลเรอื น, “เอกสารประกอบการสมั มนาวิทยากรตวั คูณ เพื่อการเปน็ ท่ี
ปรกึ ษาการจดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรมและขอ้ กำ� หนดจรยิ ธรรมสำ� หรบั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ” (นำ� เสนอทสี่ มั มนาวทิ ยากรตวั คณู เพอื่ การเปน็
ท่ีปรกึ ษาการจัดท�ำประมวลจรยิ ธรรมและข้อกำ� หนดจรยิ ธรรมสำ� หรับเจ้าหน้าที่ของรัฐ หอ้ งประชุม 3 ชั้น 9 อาคารส�ำนักงาน ก.พ.,
ระหว่างวันที่ 6-7 สงิ หาคม 2563) 150.

วารสารวิชาการ 13

สาระสำ� คญั ของประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการ - อุทิศตนให้กับการปฏิบัติงานใน
พลเรอื น พ.ศ. 2552 และพระราชบญั ญตั ิมาตรฐาน หนา้ ทดี่ ว้ ยความรอบคอบ ระมดั ระวงั และเตม็ กำ� ลงั
ทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 ความสามารถทม่ี อี ยู่ ในกรณที ตี่ อ้ งไปปฏบิ ตั งิ านอน่ื
ของรฐั ดว้ ย จะต้องไม่ทำ� ใหง้ านในหนา้ ทีเ่ สียหาย
1. ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน
ได้มีการประกาศใช้บังคับในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ (3) ตอ้ งแยกเรอ่ื งสว่ นตวั ออกจากตำ� แหนง่
วนั ท่ี 5 พฤศจิกายน 2552 มีสาระสำ� คญั พอสรปุ ได้ หนา้ ทแี่ ละยดึ ถอื ประโยชนสว่ นรวมของประเทศชาติ
ดังน้ี เหนอื กวา่ ประโยชนส์ ว่ นตน โดยอยา่ งนอ้ ยตอ้ งวางตน
ดังเชน่
คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)
ในฐานะองคก์ รกลางบรหิ ารงานบคุ คลของขา้ ราชการ - ไม่ใช้เวลาราชการ เงิน ทรพั ยส์ ิน
พลเรือนได้พิจารณาเห็นว่า ต�ำแหน่งข้าราชการ บคุ ลากร บรกิ าร หรอื สงิ่ อำ� นวยความสะดวกของทาง
พลเรือนทุกต�ำแหน่งมีหน้าที่ท่ีต้องปฏิบัติเพื่อให้ ราชการไปเพอื่ ประโยชนส์ ว่ นตวั ของตนเองหรอื ผอู้ นื่
ราชการในส่วนท่ีตนรับผิดชอบ เกิดประโยชน์ เว้นแต่ไดร้ บั อนญุ าตโดยชอบด้วยกฎหมาย
สงู สุดแก่สังคม ดังนั้น ขา้ ราชการพลเรือนจงึ ต้องมี
คุณธรรม ซึ่งเป็นการอันพึงท�ำเพราะน�ำประโยชน์ (4) ต้องละเว้นจากการแสวงประโยชน์
ให้เกิดแก่ส่วนรวมและตนเอง และศีลธรรมซึ่ง ที่มิชอบโดยอาศัยต�ำแหน่งหน้าที่และไม่กระท�ำการ
เป็นการอันพึงเว้น เพราะเป็นโทษแก่ส่วนรวม อันเป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนตนและ
และตนเอง ประกอบกนั ขน้ึ เปน็ จรยิ ธรรมขา้ ราชการ ประโยชนส์ ่วนรวม
พลเรือนอันเป็นความประพฤติที่ดีงาม สมกับความ
เป็นข้าราชการ ดังน้ัน ข้าราชการพลเรือนจึงต้อง (5) ตอ้ งเคารพและปฏบิ ตั ติ ามรฐั ธรรมนญู
ประพฤตติ ามจรยิ ธรรมในหมวด 210 โดยสรปุ สาระ และกฎหมายอย่างตรงไปตรงมา
สำ� คัญ ดังน้ี
(6) ตอ้ งปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี ว้ ยความเทย่ี งธรรม
(1) ต้องยึดมั่นในจริยธรรมและยืนหยัด เปน็ กลางทางการเมอื ง ใหบ้ รกิ ารแกป่ ระชาชนโดยมี
กระท�ำในส่งิ ที่ถูกต้องและเป็นธรรม อธั ยาศยั ทดี่ แี ละไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั โิ ดยไมเ่ ปน็ ธรรม โดย
อย่างนอ้ ยตอ้ งวางตน ดงั เชน่
(2) ตอ้ งมจี ติ สำ� นกึ ทดี่ แี ละความรบั ผดิ ชอบ
ต่อหน้าท่ี เสียสละ ปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความรวดเร็ว - ใหบ้ รกิ ารและอำ� นวยความสะดวก
โปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ โดยอย่างน้อย แกป่ ระชาชนโดยมีอธั ยาศัยทด่ี ี ปราศจากอคติ และ
ตอ้ งวางตน ดังนี้ ไม่เลือกปฏิบัติต่อบุคคลผู้มาติดต่อโดยไม่เป็นธรรม
ในเรอื่ งถนิ่ กำ� เนดิ เชอื้ ชาติ ภาษา เพศ อายุ ความพกิ าร
สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล
ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเช่อื ทางศาสนา

10 ข้อ 3 – 12 หมวด 2 จรยิ ธรรมข้าราชการพลเรือน, ประมวลจรยิ ธรรมข้าราชการพลเรือน (2552).

14 วารสารวชิ าการ

การศกึ ษา อบรม หรอื ความคดิ เหน็ ทางการเมอื งอนั ไม่ คุ้มครองในแต่ละระดับไว้ ตวั อยา่ งเช่น ขอ้ 16 (2)
ขดั ตอ่ รฐั ธรรมนญู เวน้ แตจ่ ะดำ� เนนิ การตามมาตรการ “คมุ้ ครองขา้ ราชการซง่ึ ปฏบิ ตั ติ ามประมวลจรยิ ธรรม
ท่ีรัฐก�ำหนดข้ึนเพ่ือขจัดอุปสรรค หรือส่งเสริมให้ นี้อย่างตรงไปตรงมา มิให้ถูกกลั่นแกล้ง หรือถูก
บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้เช่นเดียวกับ ใช้อ�ำนาจโดยไม่เป็นธรรม ในกรณีท่ีหัวหน้าส่วน
บุคคลอื่น หรือเป็นการเลือกปฏิบัติที่มีเหตุผล เป็น ราชการ ผูบ้ รหิ ารส่วนราชการต้งั แต่ประเภทอ�ำนวย
ธรรม และเป็นทีย่ อมรับกนั ทว่ั ไป การข้ึนไป ถูกข้าราชการผู้ใดกล่าวหาว่าไม่ปฏิบัติ
ตามประมวลจริยธรรมน้ี ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหา
(7) ตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายวา่ ดว้ ยขอ้ มลู น้ันไม่อาจด�ำเนินการเกี่ยวกับการออกค�ำส่ังแต่งต้ัง
ข่าวสารของทางราชการอย่างเคร่งครัดและรวดเร็ว โยกยา้ ย เลอ่ื นเงนิ เดอื น แตง่ ตงั้ คณะกรรมการสบื สวน
ไม่ถ่วงเวลาให้เนิ่นช้าและใช้ข้อมูลข่าวสารท่ีได้มา ข้อเท็จจริงหรือคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย
จากการด�ำเนินงานเพื่อการในหน้าที่ และให้ข้อมูล หรือการด�ำเนินการใดท่ีเป็นผลร้ายหรือกระทบ
ขา่ วสารแกป่ ระชาชนอยา่ งครบถว้ น ถกู ตอ้ ง ทนั การณ์ ต่อสิทธิหน้าท่ีของข้าราชการผู้กล่าวหาน้ัน จะ
และไม่บิดเบอื นขอ้ เท็จจริง กระท�ำมิได้เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะ
กรรมการจรยิ ธรรมประจ�ำส่วนราชการ”
(8) ต้องมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน รักษา
คณุ ภาพและมาตรฐานแห่งวิชาชีพโดยเคร่งครัด ส่วนเรื่องของระบบการบังคับใช้ประมวล
จรยิ ธรรมนน้ั 13 ไดบ้ ัญญตั ิไว้โดยสรปุ วา่
(9) ต้องยึดม่ันในการปกครองระบอบ
ประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษตั รยิ ท์ รงเปน็ ประมขุ (1) การฝา่ ฝนื จรยิ ธรรมตามหมวด 2 เปน็
ความผดิ วนิ ยั ตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการ
นอกจากน้ี ประมวลจริยธรรมข้าราชการ พลเรอื น พ.ศ. 2551 ระเบยี บสำ� นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ย
พลเรือนยังได้ก�ำหนดกลไกและระบบการบังคับใช้ พนกั งานราชการ พ.ศ. 2547 หรอื ระเบยี บกระทรวงการ
ประมวลจรยิ ธรรมไวใ้ นหมวด 3 โดยเรอื่ งของกลไก คลงั วา่ ดว้ ยลกู จา้ งประจำ� ของสว่ นราชการ พ.ศ. 2537
นน้ั จดั ใหม้ อี งคก์ รคมุ้ ครองจรยิ ธรรม11 ไดแ้ ก่ คณะ แลว้ แตก่ รณี
กรรมการขา้ ราชการพลเรอื น (ก.พ.) คณะกรรมการ
จรยิ ธรรมประจำ� สว่ นราชการ12 หวั หนา้ สว่ นราชการ (2) เมอ่ื มกี ารฝา่ ฝนื จรยิ ธรรม ผบู้ งั คบั บญั ชา
และผู้บริหารส่วนราชการต้ังแต่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง อาจสงั่ ลงโทษทางวนิ ยั วา่ กลา่ วตกั เตอื น ทำ� ทณั ฑบ์ น
ประเภทบรหิ าร ประเภทอำ� นวยการ หรอื ดำ� รงตำ� แหนง่ เป็นหนังสือหรือส่ังให้ได้รับการพัฒนาตามที่เห็น
ประเภทอื่นท่ีท�ำหน้าท่ีเป็นผู้บังคับบัญชา และกลุ่ม สมควร
งานคมุ้ ครองจรยิ ธรรม ตลอดจนกำ� หนดแนวทางการ

11 ข้อ 13 – 17 หมวด 3 ส่วนที่ 1 องค์กรคุ้มครองจริยธรรม, ประมวลจรยิ ธรรมข้าราชการพลเรือน (2552).
12 ทง้ั นี้ โดยกำ� หนดคณุ สมบตั ขิ องผเู้ ปน็ “กรรมการจรยิ ธรรม” ไวใ้ นขอ้ 14 วรรคทา้ ย, ประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการพลเรอื น (2552)
ว่า “ตอ้ งไมเ่ คยถูกลงโทษทางวนิ ัย และเป็นผมู้ ีเกียรติ เป็นทย่ี อมรบั ของส่วนราชการนั้น”.
13 ข้อ 18 – 22 หมวด 3 สว่ นที่ 2 ระบบการบังคับใช้ประมวลจริยธรรม, ประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการพลเรอื น (2552).

วารสารวชิ าการ 15

(3) ก�ำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการ โดยพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม
คณะกรรมการจริยธรรม และ ก.พ. ต้องส่งเสริม พ.ศ. 2562 ได้บัญญัตสิ าระสำ� คัญไว้ ดงั นี้
จริยธรรมข้าราชการ อาทิ การบรรจุแต่งต้ัง เลื่อน
เงินเดือน ย้ายหรือโอนข้าราชการให้ใช้พฤติกรรม (1) กำ� หนดมาตรฐานทางจรยิ ธรรมกลาง
ทางจริยธรรมของผู้น้ันพิจารณาควบคู่กับความรู้ 7 ประการ14 เพื่อเป็นหลักในการจัดท�ำประมวล
ความสามารถ คุ้มครองข้าราชการผู้ปฏิบัติตาม จรยิ ธรรมและขอ้ กำ� หนดทางจรยิ ธรรมของหนว่ ยงาน
ประมวลจริยธรรมนี้อย่างเพียงพอ และยกย่อง ของรัฐ
ขา้ ราชการ และสว่ นราชการทถ่ี อื ปฏบิ ตั ติ ามประมวล
จรยิ ธรรมนโ้ี ดยเครง่ ครดั เป็นต้น (2) กำ� หนดใหม้ คี ณะกรรมการมาตรฐาน
ทางจริยธรรม (ก.ม.จ.) ประกอบด้วยนายกรฐั มนตรี
2 สว่ นพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม หรอื รองนายกรฐั มนตรซี งึ่ นายกรฐั มนตรมี อบหมาย
พ.ศ. 2562 น้ัน โดยที่มาตรา 76 วรรคสาม ของ เปน็ ประธานกรรมการ ผแู้ ทนคณะกรรมการขา้ ราชการ
รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 พลเรอื นทไี่ ดร้ บั มอบหมาย เปน็ รองประธานกรรมการ
ไดบ้ ญั ญตั ใิ หร้ ฐั จดั ทำ� มาตรฐานทางจรยิ ธรรม เพอื่ ให้ กรรมการโดยต�ำแหน่ง 5 คน ได้แก่ ผ้แู ทนทีไ่ ด้รบั
หนว่ ยงานของรฐั ใชเ้ ปน็ หลกั ในการกำ� หนดประมวล มอบหมายจากคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนใน
จรยิ ธรรมสำ� หรบั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ในหนว่ ยงานนนั้ ๆ สถาบันอดุ มศกึ ษา คณะกรรมการขา้ ราชการครูและ
ต่อมาจึงได้มีการตราเป็นพระราชบัญญัติมาตรฐาน บุคลากรทางการศึกษา คณะกรรมการข้าราชการ
ทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 โดยมุ่งหมายให้ใช้กับ ตำ� รวจ คณะกรรมการมาตรฐานการบรหิ ารงานบคุ คล
เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ในหนว่ ยงานของรฐั ดงั ทนี่ ยิ ามไวใ้ น สว่ นท้องถ่นิ และสภากลาโหม และคณะกรรมการ
พระราชบญั ญัตดิ งั กลา่ ว ผู้ทรงคุณวุฒิที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจ�ำนวนไม่เกิน
5 คน เปน็ กรรมการ15

14 มาตรา 5, พระราชบัญญตั ิมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562
“มาตรฐานทางจริยธรรม คือ หลักเกณฑก์ ารประพฤติปฏบิ ัติอย่างมีคุณธรรมของเจา้ หน้าท่ขี องรัฐ ซงึ่ จะตอ้ งประกอบด้วย
(1) ยดึ มนั่ ในสถาบนั หลักของประเทศ อันไดแ้ ก่ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตรยิ ์ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอัน
มพี ระมหากษัตริยท์ รงเป็นประมุข
(2) ซอื่ สตั ย์สจุ ริต มีจติ สำ� นึกท่ดี ี และรบั ผิดชอบต่อหนา้ ท่ี
(3) กล้าตดั สนิ ใจและกระท�ำในสงิ่ ท่ถี กู ตอ้ งชอบธรรม
(4) คิดถงึ ประโยชนส์ ่วนรวมมากกว่าประโยชนส์ ่วนตวั และมีจิตสาธารณะ
(5) มงุ่ ผลสัมฤทธิข์ องงาน
(6) ปฏิบตั หิ นา้ ทอี่ ยา่ งเปน็ ธรรมและไมเ่ ลือกปฏิบัติ
(7) ดำ� รงตนเป็นแบบอย่างที่ดแี ละรกั ษาภาพลักษณ์ของทางราชการ
มาตรฐานทางจรยิ ธรรมตามวรรคหนง่ึ ใหใ้ ชเ้ ปน็ หลกั สำ� คญั ในการจดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรมของหนว่ ยงานของรฐั ทจ่ี ะกำ� หนด
เปน็ หลกั เกณฑใ์ นการปฏบิ ตั ติ นของเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั เกย่ี วกบั สภาพคณุ งามความดที เ่ี จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ตอ้ งยดึ ถอื สำ� หรบั การปฏบิ ตั งิ าน
การตดั สินความถกู ผิด การปฏบิ ัตทิ ่คี วรกระทำ� หรือไมค่ วรกระท�ำ ตลอดจนการดำ� รงตนในการกระทำ� ความดีและละเว้นความช่วั ”
15 มาตรา 8, พระราชบญั ญัติมาตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562.

16 วารสารวชิ าการ

(3) หนา้ ทแี่ ละอำ� นาจของก.ม.จ.เชน่ กำ� หนด ไปเท่าทไ่ี มข่ ัดหรอื แยง้ กบั พระราชบญั ญัตินี้ จนกว่า
แนวทางหรือมาตรการในการขบั เคล่อื น การดำ� เนิน จะมีการก�ำหนดประมวลจริยธรรมหรือหลักเกณฑ์
กระบวนการรักษาจริยธรรม รวมท้ังกลไกและการ เกย่ี วกับจรยิ ธรรมตามพระราชบัญญตั ิ น้ี19
บงั คบั ใชป้ ระมวลจรยิ ธรรมสำ� หรบั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั
เพื่อให้องค์กรกลางบริหารงานบุคคล หรือผู้บังคับ วิเคราะห์ปัญหาท่ีเก่ียวข้องกับประมวล
บัญชาน�ำไปใช้ในกระบวนการบริหารงานบุคคล จรยิ ธรรมของขา้ ราชการพลเรอื น
อยา่ งเป็นรูปธรรม เป็นตน้ 16
1. ประเด็นปัญหาว่า การฝ่าฝืนประมวล
(4) เรอ่ื งการรกั ษาจรยิ ธรรมของเจา้ หนา้ ที่ จริยธรรมควรถอื เป็นความผดิ วินัยหรอื ไม่
ของรฐั มกี ารกำ� หนดใหห้ นว่ ยงานของรฐั ดำ� เนนิ การ
อาทิ ก�ำหนดให้มีผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับการรักษา โดยท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
จรยิ ธรรมประจำ� หนว่ ยงานของรฐั จดั ใหม้ มี าตรการ ไทย พทุ ธศกั ราช 2550 มาตรา 279 วรรคสาม บญั ญตั ิ
และกลไกที่มีประสิทธิภาพเพ่ือเสริมสร้างให้มีการ วา่ “การฝา่ ฝนื หรอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามมาตรฐานทาง จรยิ ธรรม
ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม สร้างเครือข่ายและ ตามวรรคหนงึ่ ใหถ้ อื วา่ เปน็ การกระทำ� ผดิ ทางวนิ ยั ....”
ประสานความรว่ มมอื ระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั และ ประกอบกบั ประมวลจรยิ ธรรมซงึ่ ออกตามรฐั ธรรมนญู
ภาคเอกชน เปน็ ตน้ 17 แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ไดก้ ำ� หนด
สภาพบังคับกรณีมีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม
(5) มาตรการทใ่ี ชบ้ งั คบั แกเ่ จา้ หนา้ ทขี่ อง ประมวลจรยิ ธรรมในขอ้ 19 วา่ “เมอื่ มกี รณกี ารฝา่ ฝนื
รัฐในหนว่ ยงานของรัฐ เชน่ การบรรจุแตง่ ตั้ง เล่ือน จรยิ ธรรม ผู้บงั คบั บญั ชาอาจส่งั ลงโทษทางวินัย วา่
เงินเดือน ย้ายหรือโอนข้าราชการให้ใช้พฤติกรรม กลา่ วตกั เตอื น ทำ� ทณั ฑบ์ นเปน็ หนงั สอื หรอื สงั่ ใหไ้ ด้
ทางจริยธรรมของผู้นั้นพิจารณาควบคู่กับความรู้ รบั การพฒั นาตามทเ่ี หน็ สมควร” ในทางปฏบิ ตั ทิ ำ� ให้
ความสามารถ เป็นตน้ 18 ส่วนราชการเข้าใจไปวา่ หากมขี า้ ราชการผใู้ ดฝา่ ฝนื
ประมวลจริยธรรมของข้าราชการพลเรือนข้อใด
(6) มบี ทเฉพาะกาลใหป้ ระมวลจรยิ ธรรม ข้อหนึ่งแล้ว ย่อมต้องมีการตั้งเรื่องกล่าวหาว่ามีมูล
กฎ ระเบียบ หรอื หลักเกณฑ์เกยี่ วกับจริยธรรมของ เป็นความผิดวินัย และต้องมีการสอบสวนทางวินัย
เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันท่ี โดยหัวหน้าส่วนราชการต้องด�ำเนินการตาม
พระราชบญั ญตั นิ ใ้ี ชบ้ งั คบั ใหค้ งมผี ลใชบ้ งั คบั ไดต้ อ่ มาตรา 92 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ
พลเรือน พ.ศ. 255120 ส�ำหรับมลู กรณเี ป็นความผิด

16 มาตรา 13, พระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562.
17 มาตรา 19, พระราชบญั ญัตมิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562.
18 มาตรา 20, พระราชบัญญตั ิมาตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562.
19 มาตรา 22, พระราชบัญญัตมิ าตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562.
20 มาตรา 92, พระราชบัญญตั ริ ะเบียบขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. 2551
“ในกรณที ่ีผลการสืบสวนหรือพจิ ารณาตามมาตรา 91 ปรากฏว่ากรณีมีมลู ถา้ ความผิดน้ันมใิ ช่เปน็ ความผิดวนิ ยั อย่างรา้ ย
แรง และไดแ้ จง้ ขอ้ กลา่ วหาและสรปุ พยานหลกั ฐานใหผ้ ถู้ กู กลา่ วหาทราบ พรอ้ มทงั้ รบั ฟงั คำ� ชแี้ จงของผถู้ กู กลา่ วหาแลว้ ผบู้ งั คบั บญั ชา
ซึง่ มีอ�ำนาจสัง่ บรรจุตามมาตรา 57 เหน็ ว่าผถู้ ูกกล่าวหาได้กระทำ� ผดิ ตามขอ้ กล่าวหา ให้ผ้บู ังคบั บัญชาสั่งลงโทษตามควรแก่กรณีโดย
ไม่ตง้ั คณะกรรมการสอบสวนกไ็ ด้.......” วารสารวชิ าการ 17

วนิ ยั อยา่ งไมร่ า้ ยแรง หรอื มาตรา 93 แหง่ พระราชบญั ญตั ิ เพียงผลสัมฤทธ์ิของงานเท่าน้ัน นอกจากนั้นแล้ว
ระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. 255121 สำ� หรบั มลู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
กรณเี ปน็ ความผดิ วนิ ยั อยา่ งรา้ ยแรง สว่ นราชการจงึ หนั 2560 ก็มิไดม้ ีบทบัญญัตใิ หก้ ารฝ่าฝนื หรือไมป่ ฏบิ ตั ิ
ไปใชว้ ธิ กี ารดำ� เนนิ การทางวนิ ยั ตามพระราชบญั ญตั ิ ตามประมวลจริยธรรมเป็นความผิดวินัยเช่นท่ีเคย
ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 แทนที่จะ บัญญตั ิไวใ้ นมาตรา 279 วรรคสามของรฐั ธรรมนญู
ใช้กระบวนการตามประมวลจริยธรรมข้าราชการ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2550 จงึ ท�ำให้
พลเรือนโดยผ่านทางกลุ่มงานคุ้มครองจริยธรรม เหน็ ไดว้ า่ เนอ่ื งจากโทษสำ� หรบั ความผดิ ทางวนิ ยั นน้ั
ที่ ส ่ ว น ร า ช ก า ร จั ด ต้ั ง ข้ึ น แ ล ะ ร า ย ง า น ผ ล ใ ห ้ ไดแ้ ก่ ภาคทณั ฑ์ ตดั เงนิ เดอื น ลดเงนิ เดอื น ปลดออก
คณะกรรมการจริยธรรมประจ�ำส่วนราชการน้ัน หรือไล่ออก ซึ่งถือเป็นผลร้ายส�ำหรับผู้ถูกลงโทษ
พิจารณา นอกจากนั้น ยังมีข้อสังเกตว่า เป็นไปได้ ดังนั้น หากจะถือว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม
ว่าผู้ท่ีอยู่ในกลุ่มงานคุ้มครองจริยธรรมอาจไม่มี ประมวลจริยธรรมเป็นความผิดวินัยก็คงบัญญัติไว้
ผชู้ ำ� นาญในเรอ่ื งของการสอบสวนเทา่ ใดนกั ในทาง ในรัฐธรรมนูญฉบับปจั จบุ นั อย่างชดั แจ้ง
ปฏิบัติจึงปรากฏว่ามีการไปใช้กระบวนการด�ำเนิน
การทางวินัยตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ แม้ในปัจจุบัน (ตุลาคม 2563) ยังคงใช้
พลเรือน พ.ศ. 2551 เสียเปน็ ส่วนใหญ่ ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2552
ตามบทเฉพาะกาลมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติ
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า ควรท�ำความ มาตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562 อยู่ จนกว่าจะมี
เขา้ ใจในเบอ้ื งตน้ ถงึ จดุ มงุ่ หมายของวนิ ยั และจรยิ ธรรม การกำ� หนดประมวลจรยิ ธรรมฉบบั ใหมต่ ามพระราช
ของขา้ ราชการ กลา่ วคอื การทก่ี ฎหมายวา่ ดว้ ยระเบยี บ บญั ญตั นิ ้ี แตก่ ต็ อ้ งใชเ้ ทา่ ทไี่ มข่ ดั หรอื แยง้ กบั พระราช
ขา้ ราชการพลเรอื นตงั้ แตป่ ี พ.ศ. 2471 จนถงึ ปจั จบุ นั บัญญัติมาตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. 2562 ซึ่งออก
บัญญัติเรื่องของวินัยข้าราชการไว้ในลักษณะที่ต้อง โดยอาศยั อำ� นาจตามมาตรา 76 ของรฐั ธรรมนญู แหง่
กระท�ำและลักษณะที่ต้องห้ามมิให้กระท�ำไว้ใน ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560
กฎหมาย นน้ั มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ ใหเ้ กดิ ผลสมั ฤทธขิ์ อง
งานราชการเปน็ หลกั อาทิ ตอ้ งอทุ ศิ เวลาใหแ้ กร่ าชการ ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่า การฝ่าฝืนหรือ
ต้องตั้งใจปฏิบัติหน้าที่ราชการตามกฎหมาย กฎ ไมป่ ฏิบตั ิตามประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการพลเรือน
ระเบยี บของทางราชการ มตคิ ณะรฐั มนตรี นโยบาย ไม่ถือวา่ เปน็ ความผดิ วนิ ยั ทันที เวน้ แตพ่ ฤติการณ์ท่ี
ของรัฐบาล เป็นต้น ส่วนจริยธรรมนั้นเป็นแบบ ถกู กลา่ วหานนั้ จะเขา้ องคป์ ระกอบของความผดิ วนิ ยั
อย่างทางพฤตกิ รรมทพ่ี งึ ปฏิบตั ิ เพื่อใหม้ ีความดงี าม ตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ.
ท้ังจิตส�ำนึกและพฤติกรรมท่ีแสดงออก มิได้มุ่งแต่ 2551

21 มาตรา 93, พระราชบญั ญัติระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. 2551
“ในกรณีที่ผลการสืบสวนหรือพิจารณาตามมาตรา 91 ปรากฏว่ากรณีมีมูลอันเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง ให้ผู้บังคับ
บญั ชาซึ่งมอี ำ� นาจสั่งบรรจตุ ามมาตรา 57 แตง่ ตัง้ คณะกรรมการสอบสวน ในการสอบสวนต้องแจ้งข้อกล่าวหาและสรปุ พยานหลกั ฐาน
ใหผ้ ถู้ กู กลา่ วหาทราบพรอ้ มทง้ั รบั ฟงั คำ� ชแ้ี จงของผถู้ กู กลา่ วหา เมอ่ื คณะกรรมการสอบสวนดำ� เนนิ การเสรจ็ ใหร้ ายงานผลการสอบสวน
และความเห็นตอ่ ผูบ้ งั คบั บญั ชาซึ่งมีอำ� นาจสัง่ บรรจุตามมาตรา 57......”

18 วารสารวชิ าการ

2. ประเด็นปัญหาส�ำคัญอีกประการหนึ่ง หรือความประพฤติท่ีเป็นเหตุให้ผู้น้ันถูกลงโทษดัง
คอื ประมวลจรยิ ธรรมขา้ ราชการพลเรอื นซงึ่ ประกาศ กล่าวมิได้ถูกลบล้างไปด้วยตามนัยค�ำพิพากษาศาล
ในราชกจิ จานเุ บกษา พ.ศ. 2552 มขี อ้ กำ� หนดบาง ฎกี าท่ี 694/253923 ดังนั้น จะเห็นได้ว่าแมข้ ้าราชการ
ประการท่ียังไม่มีความชัดเจน ซึ่งอาจแยกประเด็น ผู้นี้จะได้รับการล้างโทษตามพระราชบัญญัติล้าง
ปญั หาไดด้ งั นี้ มลทินฯ ก็ตาม แต่ต้องพิจารณาว่าการกระท�ำหรือ
พฤตกิ รรมทเี่ ปน็ เหตใุ หม้ กี ารลงโทษทางวนิ ยั ดงั กลา่ ว
2.1 ปญั หาเรอื่ งคณุ สมบตั บิ างประการ ถือว่าเป็นท่ียอมรับของส่วนราชการน้ันหรือไม่ด้วย
ของกรรมการจรยิ ธรรมประจำ� สว่ นราชการ ในขอ้ 14 ซง่ึ เปน็ เรอ่ื งทจ่ี ะตอ้ งพจิ ารณาเปน็ รายกรณไี ป ดงั นน้ั
วรรคท้าย ท่ีก�ำหนดว่า “กรรมการจริยธรรมต้อง ในการกำ� หนดคณุ สมบตั ขิ องคณะกรรมการจรยิ ธรรม
ไมเ่ คยถูกลงโทษทางวนิ ยั และเปน็ ผู้มีเกียรติ เป็นท่ี ควรใช้ถ้อยค�ำทชี่ ดั เจน โดยอาจปรบั ถ้อยค�ำวา่ “ไม่
ยอมรับของส่วนราชการนั้น” พบว่ามีปัญหากรณี เคยถกู ลงโทษทางวนิ ยั ” เปน็ “ไมเ่ คยเปน็ ผปู้ ระพฤติ
ข้าราชการที่มีประวัติถูกลงโทษทางวินัยและได้รับ ผดิ วนิ ยั ” เพอ่ื มใิ หเ้ กดิ กรณปี ญั หาเชน่ ทก่ี ลา่ วขา้ งตน้
การล้างมลทินตามพระราชบัญญัติล้างมลทินใน
วโรกาสท่ีพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพล 2.2 ปญั หากรณที หี่ วั หนา้ สว่ นราชการ
อดุลยเดชมีพระชนมพรรษา 80 พรรษา พ.ศ. 2550 ถกู กลา่ วหาวา่ เปน็ ผฝู้ า่ ฝนื ประมวลจรยิ ธรรมเสยี เอง
จะถอื วา่ มคี ุณสมบัตใิ นการสมคั รเข้ารบั การคดั เลอื ก ปรากฏเพียงขอ้ กำ� หนดในขอ้ 3 วรรคสอง ว่า “ ใน
ให้ด�ำรงต�ำแหน่งคณะกรรมการจริยธรรมประจ�ำ กรณที ห่ี วั หนา้ สว่ นราชการเปน็ ผฝู้ า่ ฝนื จรยิ ธรรมตอ้ ง
ส่วนราชการหรือไม่22 เร่ืองนี้จ�ำเป็นต้องพิจารณา รายงานต่อปลัดกระทรวง หรือผู้บังคับบัญชาเหนือ
เจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยล้างมลทินแต่ละ ช้ันขึ้นไปของหัวหน้าส่วนราชการนั้นแล้วแต่กรณี
ฉบับเป็นส�ำคัญ ซ่ึงผลของการได้รับการล้างมลทิน และหรือคณะกรรมการจริยธรรม” ในข้อ 3 ของ
โทษทางวินัยตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ได้ ประมวลจรยิ ธรรมดงั กลา่ วไมป่ รากฏวา่ มกี ารกำ� หนด
มีความเหน็ ของคณะกรรมการกฤษฎกี า เร่ืองเสรจ็ ท่ี กระบวนการทจ่ี ะดำ� เนนิ การตอ่ หวั หนา้ สว่ นราชการ
634/2555 ความตอนหนง่ึ ว่า มผี ลเป็นเพียงการล้าง น้ันต่อไปอย่างไร24 ท�ำให้เป็นปัญหาในการปรับใช้
โทษเพื่อไม่ให้มีมลทินติดตัวต่อไป แต่การกระท�ำ กฎหมายในทางปฏิบตั ิ ตวั อยา่ งเชน่ อธิบดีกรมหนงึ่

22 หนังสือสำ� นักงาน ก.พ. ด่วนที่สุด ท่ี นร 1019/82 ลงวนั ท่ี 16 มีนาคม 2563
23 ค�ำพิพากษาศาลฎีกาที่ 694/2539 พระราชบัญญัติล้างมลทินในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ทรงมี
พระชนมพรรษา 60 พรรษา พ.ศ. 2530 มาตรา 5 ตอนท้างทร่ี ะบุวา่ โดยให้ถือว่าผูน้ นั้ มิได้เคยถูกลงโทษหรอื ลงทัณฑ์ทางวนิ ยั ในกรณี
นน้ั ๆ ยอ่ มหมายความเพยี งวา่ ผทู้ ถ่ี กู ลงโทษทางวนิ ยั หาไมเ่ คยถกู ลงโทษทางวนิ ยั เทา่ นนั้ สว่ นความประพฤตหิ รอื การกระทำ� ทเ่ี ปน็ เหตใุ ห้
บคุ คลนนั้ ถกู ลงโทษทางวนิ ยั หาไดถ้ กู ลบลา้ งไปดว้ ยไม่ เพราะความประพฤตหิ รอื การกระทำ� ทเ่ี กดิ ขน้ึ แลว้ ไมอ่ าจลา้ งมลทนิ ใหห้ มดไปได้
กรมทดี่ นิ มคี ำ� สงั่ ลงโทษโจทกท์ างวนิ ยั ใหป้ ลดออกจากราชการฐานไมต่ ง้ั ใจปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทร่ี าชการโดยมชิ อบเพอื่ ใหต้ นเองได้
ประโยชนท์ ม่ี คิ วรไดเ้ ปน็ การทจุ รติ ต่อหน้าที่ และรายงานเทจ็ ตอ่ ผ้บู ังคบั บัญชา พระราชบัญญัตลิ า้ งมลทนิ ในวโรกาสท่พี ระบาทสมเด็จ
พระปรมนิ ทรมหาภูมพิ ลอดุลยเดช ทรงมีพระชนมพรรษา 60 พรรษา พ.ศ. 2530 มผี ลเพยี งให้ถอื วา่ โจทก์ไมเ่ คยถูกลงโทษทางวินยั ให้
ปลดออกจากราชการเทา่ น้นั แตก่ ารกระท�ำหรือความประพฤตขิ องโจทกท์ ่ีไมต่ ัง้ ใจปฏิบตั ิหน้าที่หรืออื่น ๆ ไม่ได้รับการล้างมลทนิ และ
เปน็ การกระท�ำทีเ่ ปน็ เหตใุ หข้ าดคณุ สมบตั ิตามพระราชบัญญตั ชิ ่างรงั วัดเอกชน พ.ศ. 2535 มาตรา 19 (7) ทวี่ า่ ไม่เป็นผู้มีความประพฤติ
เส่อื มเสยี
24 หนงั สอื สำ� นกั นายกรฐั มนตรี ดว่ นมาก ท่ี นร 0102/485 ลงวนั ที่ 23 มนี าคม 2563 เรอ่ื ง ขอหารอื เรอ่ื งการปฏบิ ตั ติ ามประมวลจรยิ ธรรม
ขา้ ราชการพลเรือน
วารสารวชิ าการ 19

ถูกข้าราชการในสังกัดร้องเรียนกล่าวหาว่าฝ่าฝืน ว่าข้าราชการผู้หน่ึงผู้ใดในส่วนราชการน้ันเอง
ประมวลจริยธรรมไปยงั ปลัดกระทรวง คอื ภายในกรมหรอื หนว่ ยงานทมี่ ฐี านะเทยี บเทา่ กรม
โดยผ่านกลุ่มงานคุ้มครองจริยธรรมซ่ึงมีข้าราชการ
จากกรณีตัวอย่างข้างต้นมีปัญหาว่า ปลัด ซึ่งด�ำรงต�ำแหน่งประเภทบริหารระดับต้นขึ้นไป
กระทรวงจะใช้วิธีการสืบสวนหาข้อเท็จจริงผ่าน เป็นหวั หนา้ กลุ่ม ดงั น้ัน การจะใหก้ ลุม่ งานคุ้มครอง
กระบวนการใด แนวทางแรก จะใชก้ ลมุ่ งานคมุ้ ครอง จริยธรรมประจ�ำกรมเป็นหน่วยสืบสวนหาข้อเท็จ
จริยธรรมประจ�ำกระทรวงไปสืบสวนข้อเท็จจริง จริงท่ีร้องเรียนหรือกล่าวหาอธิบดีซ่ึงเป็นหัวหน้า
ได้หรือไม่ แนวทางที่สอง จะให้กลุ่มงานคุ้มครอง ส่วนราชการ และท้ายสุดก็ต้องรายงานผลการ
จรยิ ธรรมประจำ� กรมสบื สวนขอ้ เทจ็ จรงิ แลว้ รายงาน สืบสวนข้อเท็จจริงน้ันไปยังอธิบดีซึ่งเป็นผู้บังคับ
ขน้ึ ไปยงั ปลดั กระทรวงไดห้ รอื ไม่ หรอื จะเปน็ แนวทาง บัญชาท่ีถูกกล่าวหาและถือได้ว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสีย
ทส่ี าม คอื ตง้ั คณะกรรมการสบื สวนขอ้ เทจ็ จรงิ ขนึ้ มา โดยตรง จงึ ไมถ่ ูกต้องเหมาะสม และอาจท�ำใหก้ าร
อกี คณะหน่งึ โดยอาศยั อ�ำนาจของปลดั กระทรวงเอง ออกคำ� สง่ั ทางปกครองตอ่ ไปขดั กบั หลกั การของพระ
ราชบญั ญตั ิวธิ ปี ฏบิ ตั ทิ างปกครอง พ.ศ. 2539 และ
ส�ำหรับแนวทางแรกท่ีว่า จะสามารถใช้ ท่ีแก้ไขเพ่มิ เติม มาตรา 1325
กลมุ่ งานคมุ้ ครองจรยิ ธรรมประจำ� กระทรวงสบื สวน
ขอ้ เทจ็ จรงิ กรณอี ธบิ ดถี กู กลา่ วหาวา่ กระทำ� การฝา่ ฝนื สว่ นแนวทางทส่ี อง หากปลดั กระทรวงจะ
จริยธรรมได้หรือไม่ น้ัน เมื่อพิจารณาหน้าที่และ ให้กลุ่มงานคุ้มครองจริยธรรมของกระทรวงเข้าไป
อำ� นาจของกลมุ่ งานคมุ้ ครองจรยิ ธรรมตามขอ้ 17 (2) สืบสวนหาข้อเท็จจริงกับเร่ืองร้องเรียนท่ีเกิดขึ้น
ซง่ึ กำ� หนดวา่ มหี นา้ ทแ่ี ละอำ� นาจ“สบื สวนขอ้ เทจ็ จรงิ ในกรม กไ็ มน่ า่ จะกระทำ� ไดเ้ พราะกลมุ่ งานคมุ้ ครอง
การฝ่าฝืนจริยธรรมเพ่ือรายงานผลให้หัวหน้าส่วน จรยิ ธรรมประจำ� กระทรวงมอี ำ� นาจหนา้ ทค่ี รอบคลมุ
ราชการพจิ ารณา ทงั้ น้ี โดยอาจมผี รู้ อ้ งหรอื อาจดำ� เนนิ เพียงข้าราชการในสังกัดส�ำนักงานปลัดกระทรวง
การตามทห่ี วั หนา้ สว่ นราชการมอบหมาย หรอื ตามท่ี (เทยี บเทา่ กรม) เทา่ นนั้ ไมม่ อี ำ� นาจหนา้ ทจี่ ะกา้ วลว่ ง
เหน็ สมควรก็ได้” แล้ว ท�ำใหเ้ ห็นได้ว่า เจตนารมณ์ ไปดำ� เนนิ การกบั กรมใดกรมหนง่ึ ในสงั กดั กระทรวง
ของการก�ำหนดข้อ 17 ขึ้นมาก็เพ่ือให้มีการค้นหา นน้ั ได้
ความจริงของเร่ืองท่ีมีการร้องเรียนหรือกล่าวหา

2ถ มาตรา 13, พระราชบัญญัติวธิ ปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
“ เจา้ หน้าท่ดี งั ตอ่ ไปนีจ้ ะทำ� การพจิ ารณาทางปกครองไม่ได้
(1) เปน็ คู่กรณีเอง
(2) เปน็ คหู่ มนั้ หรือคสู่ มรสของคกู่ รณี
(3) เป็นญาติของคู่กรณี คอื เป็นบุพการีหรอื ผสู้ ืบสนั ดานไม่วา่ ช้ันใด ๆ หรอื เปน็ พนี่ อ้ งหรือลกู พีล่ กู น้องนบั ได้เพยี ง
ภายในสามชน้ั หรือเปน็ ญาตเิ ก่ียวพนั ทางแตง่ งานนบั ไดเ้ พียงสองช้ัน
(4) เคยเป็นหรือเปน็ ผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผูแ้ ทนหรือตวั แทนของคูก่ รณี
(5) เปน็ เจ้าหนห้ี รอื ลูกหนี้ หรือเปน็ นายจ้างของคกู่ รณี
(6) กรณีอ่ืนตามท่ีกำ� หนดในกฎกระทรวง”

20 วารสารวิชาการ

ดงั นนั้ แนวทางทส่ี าม นา่ จะเปน็ กระบวนการ อย่างไรก็ดี โดยที่รัฐธรรมนูญแห่ง
ทางบริหารตามปกติท่ีปลัดกระทรวงสามารถที่จะ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560 ฉบบั ปจั จบุ ัน
ใช้อ�ำนาจในฐานะเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการของ มิได้มีบทบัญญัติให้ถือว่าการฝ่าฝืนจริยธรรมเป็น
ส่วนราชการในสังกัดกระทรวงตามกฎหมายว่าด้วย ความผิดวินัย เช่นที่เคยมีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินสั่งให้มีการสืบสวน แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 มาตรา 279
ข้าราชการในสังกัดกระทรวงของตนได้อยู่แล้ว ซ่ึง วรรคสาม ประกอบกบั ปจั จบุ นั เมอื่ มพี ระราชบญั ญตั ิ
หากปลัดกระทรวงพิจารณาผลการสืบสวนข้อเท็จ มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 ซ่ึงออกโดย
จริงแล้วเห็นว่าอธิบดีกระท�ำการฝ่าฝืนประมวล อาศัยอ�ำนาจตามมาตรา 76 แห่งรัฐธรรมนูญแห่ง
จริยธรรมจริงก็อาจใช้อ�ำนาจตามข้อ 19 ว่ากล่าว ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซ่ึงบัญญัติ
ตกั เตอื น หรอื สง่ั ใหไ้ ดร้ บั การพฒั นาตามทเ่ี หน็ สมควร เก่ียวกับมาตรการบังคับแก่ผู้ที่ฝ่าฝืนมาตรฐานทาง
แต่ถ้าปลัดกระทรวงเห็นว่า มีมูลเป็นความผิดวินัย จริยธรรมหรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม
ก็ต้องด�ำเนินการตามพระราชบัญญัติระเบียบ โดยมาตรา 20 บัญญัติความว่า “ให้องค์กรกลาง
ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 92 หรือ บริหารงานบุคคลแต่ละประเภท.......ก�ำหนด........
มาตรา 93 ตอ่ ไป มาตรการท่ีใช้บังคับแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐใน
หน่วยงานของรัฐซ่ึงมีพฤติกรรมท่ีเป็นการฝ่าฝืน
2.3 ปัญหาเร่ืองสภาพบังคับของการ มาตรฐานทางจริยธรรมหรือไม่ปฏิบัติตามประมวล
ฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม จากท่ีได้กล่าวมาแล้วว่า จริยธรรม โดยอาจก�ำหนดมาตรการเพื่อใช้ใน
มาตรา 279 วรรคสาม ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณา การบรหิ ารงานบุคคลตามกฎหมาย ว่าด้วยระเบียบ
จักรไทย พ.ศ. 2550 บัญญัติให้การฝ่าฝืนประมวล ข้าราชการประเภทน้ัน” ท�ำให้เห็นว่า ค�ำว่า
จริยธรรมเป็นการกระท�ำผิดวินัย และข้อ 19 ของ “มาตรการเพ่ือใช้ในการบริหารงานบุคคล” นั้น
ประมวลจริยธรรมกลบั บญั ญตั ิสภาพบังคับวา่ “เม่อื น่าจะหมายถึง มาตรการในทางการบริหาร เช่น
มีกรณีการฝ่าฝืนจริยธรรม ผู้บังคับบัญชาอาจสั่ง ว่ากล่าวตักเตือน ท�ำทัณฑ์บนเป็นหนังสือ หรือสั่ง
ลงโทษทางวินัย ว่ากล่าวตักเตือน ท�ำทัณฑ์บนเป็น ให้ได้รับการฝึกอบรมหรือพัฒนา ซ่ึงมิใช่มาตรการ
หนงั สอื หรอื สงั่ ใหไ้ ดร้ บั การพฒั นาตามทเ่ี หน็ สมควร” ทางวินัย ดังนั้น ในการท่ีคณะกรรมการข้าราชการ
พลเรอื น (ก.พ.) ซง่ึ เปน็ องคก์ รกลางบรหิ ารงานบคุ คล
จะเห็นไดว้ า่ การสั่งใหไ้ ดร้ ับการพฒั นานน้ั ประเภทข้าราชการพลเรือนสามัญจะออกประมวล
มิใช่โทษหรือวิธีการด�ำเนินการทางวินัยแต่อย่างใด จริยธรรมตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการมาตรฐาน
การบัญญัติสภาพบังคับที่ปะปนกันเช่นน้ี ท�ำให้ผู้ ทางจริยธรรม (ก.ม.จ.) ก�ำหนดตามมาตรา 14 นัน้
ปฏบิ ตั ติ ามประมวลจรยิ ธรรมเกดิ ความสบั สนเกย่ี วกบั จึงควรพิจารณาก�ำหนดมาตรการบังคับแก่ผู้ท่ีฝ่าฝืน
สภาพบงั คบั ทีแ่ ทจ้ รงิ และถูกตอ้ งเหมาะสมกรณีการ มาตรฐานทางจริยธรรมหรือไม่ปฏิบัติตามประมวล
ฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมเป็นอยา่ งไร จริยธรรมให้ชัดเจนว่า ให้ใช้มาตรการทางบริหาร
ซึ่งมิใช่มาตรการทางวินัย เน่ืองจากรัฐธรรมนูญ

วารสารวชิ าการ 21

แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มิได้ สบั สนอยู่กด็ ี ปญั หาต่าง ๆ เหลา่ น้จี ำ� เป็นต้องได้รับ
มีบทบัญญัติให้การฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรม การปรับแก้ไขในประมวลจริยธรรมฉบับใหม่ที่จะ
หรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมเป็นความผิด ออกตามพระราชบัญญัติมาตรฐานทางจริยธรรม
วนิ ัยแต่อยา่ งใด ทัง้ นี้ ได้เคยมีการตอบข้อหารือของ พ.ศ. 2562 โดยการก�ำหนดให้ชัดเจนว่าการฝ่าฝืน
ส�ำนักงาน ก.พ. ต่อกระทรวงการพลงั งาน เมอื่ วนั ที่ ประมวลจรยิ ธรรมไมถ่ อื เปน็ ความผดิ วนิ ยั นอกจากนี้
20 มิถุนายน 2561 ความตอนหนึ่งว่า หากปลัด ควรแก้ไขเร่ืองคุณสมบัติบางประการของกรรมการ
กระทรวงพลงั งานเหน็ วา่ มผี ฝู้ า่ ฝนื ประมวลจรยิ ธรรม จรยิ ธรรมประจำ� สว่ นราชการ ตลอดจนมขี นั้ ตอนการ
กส็ ามารถวา่ กลา่ วตักเตอื น ทำ� ทณั ฑบ์ นเป็นหนังสือ ด�ำเนินการกับหัวหน้าส่วนราชการที่ฝ่าฝืนประมวล
หรอื สง่ั ใหไ้ ดร้ บั การพฒั นาไดต้ ามทเ่ี หน็ สมควรตาม จริยธรรมที่ชัดเจน และก�ำหนดมาตรการบังคับ
นยั ขอ้ 19 ของประมวลจรยิ ธรรม แตไ่ มถ่ อื เปน็ ความ ทางการบริหารงานบุคคลท่ีมิใช่มาตรการทางวินัย
ผดิ วนิ ยั เนอ่ื งจากรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย ไว้ในประมวลจริยธรรมฉบบั ใหม่ดว้ ย
พุทธศกั ราช 2560 มิไดก้ ำ� หนดใหก้ ารฝ่าฝืนหรือไม่
ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมเป็นการกระท�ำ ทงั้ น้ี ผู้เขียนมีขอ้ เสนอแนะ ดังตอ่ ไปน้ี
ผิดวินัย แตอ่ ย่างไรก็ตาม หากพฤติการณ์การฝ่าฝืน ประการแรก หากมีการก�ำหนดประมวล
จรยิ ธรรมดังกล่าว มีลักษณะเข้าขา่ ยเปน็ การกระท�ำ จรยิ ธรรมตามพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม
ผิดวินัย ผู้บังคับบัญชาผู้มีอ�ำนาจก็สามารถด�ำเนิน พ.ศ. 2562 ข้ึนใหม่ ควรมีข้อก�ำหนดให้ชัดเจนใน
การทางวินัยแก่ผู้นั้นตามพระราชบัญญัติระเบียบ ประมวลจริยธรรมว่า การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม
ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ได2้ 6 ข้อก�ำหนดในประมวลจริยธรรมไม่ถือว่าเป็นความ
ผิดวินัย จะท�ำให้ผู้ปฏิบัติงานไม่ว่าผู้ที่เป็นผู้บังคับ
บทสรุปและขอ้ เสนอแนะ บญั ชา ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา กลมุ่ งานคมุ้ ครองจรยิ ธรรม
หรือคณะกรรมการจริยธรรมประจ�ำส่วนราชการ
จากประเด็นปัญหาเกี่ยวกับจริยธรรม ไม่สับสนกับการด�ำเนินการตามประมวลจริยธรรม
ของข้าราชการพลเรือนสามัญที่ได้วิเคราะห์มา ต่อไป
ข้างต้น กล่าวคือ ปัญหาที่ว่าควรก�ำหนดให้การ ประการที่สอง การบัญญัติข้อก�ำหนดทาง
ฝา่ ฝืนจริยธรรมเป็นความผดิ วินัยหรือไม่ก็ดี ปัญหา จริยธรรมไม่ควรมีมากเกินไปจนท�ำให้ข้าราชการ
คุณสมบัติบางประการของคณะกรรมการจริยธรรม ไม่กล้าท่ีจะปฏิบัติหน้าที่ราชการอย่างท่ีควรจะเป็น
ประจ�ำส่วนราชการก็ดี ปัญหาการด�ำเนินการกรณี จะเห็นได้ว่าประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน
หวั หนา้ สว่ นราชการเปน็ ผฝู้ า่ ฝนื ประมวลจรยิ ธรรมท่ี (พ.ศ. 2552) มขี อ้ ก�ำหนดทางจริยธรรมไม่นอ้ ยกว่า
36 ขอ้ ซงึ่ เปน็ จำ� นวนมากพอ ๆ กบั ฐานความผดิ ทาง
ไม่ชัดเจนก็ดี หรือปัญหาเรื่องมาตร
การบังคับเมื่อมีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมท่ียัง

26 หนงั สือสำ� นกั งาน ก.พ. ลับ ดว่ นมาก ที่ นร 1019/ล. 1234 ลงวันที่ 20 มถิ นุ ายน 2561

22 วารสารวิชาการ

วนิ ยั ตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น ก�ำหนดมาตรการบังคับแก่ผู้ฝ่าฝืนมาตรฐานทาง
พ.ศ. 2551 การท่ีมีพระราชบัญญัติมาตรฐานทาง จริยธรรมหรือไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมให้
จรยิ ธรรม พ.ศ. 2562 กำ� หนดมาตรฐานทางจรยิ ธรรม ชัดเจนโดยใช้มาตรการในทางการบริหารซึ่งมิใช่
กลางไว้ในข้อ 5 รวม 7 ประการ และบัญญัติให้ มาตรการทางวนิ ยั เวน้ แตพ่ ฤตกิ ารณข์ องผนู้ น้ั จะเขา้
การก�ำหนดประมวลจริยธรรมขององค์กรกลาง องค์ประกอบความผิดวินัย
บริหารงานบุคคลต้องมีมาตรฐานไม่ต�่ำกว่าน้ี
ดังนั้น การบัญญัติประมวลจริยธรรมข้าราชการ ประการสดุ ทา้ ย การเสรมิ สรา้ งใหข้ า้ ราชการ
พลเรือนฉบับใหม่ที่จะเกิดข้ึนจึงอาจมีข้อก�ำหนด พลเรอื นสามัญมีจติ ส�ำนกึ ในเรอื่ งของจรยิ ธรรม น้ัน
ทางจริยธรรมไม่ต่�ำกว่ามาตรฐานทางจริยธรรม 7 ศาสตราจารยธ์ านนิ ทร์ กรยั วเิ ชยี ร ทา่ นใหค้ วามเหน็
ประการดงั กลา่ ว และอาจมขี อ้ กำ� หนดทางจรยิ ธรรม เกี่ยวกับการสร้างจิตส�ำนึกด้านคุณธรรมจริยธรรม
เพิ่มเติมด้วยก็ได้ แต่ท้ังน้ี ควรก�ำหนดเท่าท่ีจ�ำเป็น ในสังคมไทยว่าต้องด�ำเนินการใน 2 ลักษณะ คือ
และสมควรเพียงเพ่ือให้เหมาะสมแก่ภารกิจที่มี การ “ปลูก” และการ “ปลกุ ” คำ� วา่ “ปลกู ” นั้น
ลกั ษณะเฉพาะของหนว่ ยงานของรฐั น้นั ๆ เท่านน้ั คงต้องใช้กับเด็กและเยาวชนซ่ึงเป็นเสมือนผ้าขาว
สามารถจะปลูกฝัง ส่วนค�ำว่า “ปลุก” น้ัน คง
ประการที่สาม ในการจัดท�ำประมวล ต้องใช้กับผู้ใหญ่ซ่ึงบางคร้ังหลงลืมหรือละเลยใน
จรยิ ธรรมข้นึ ใหมต่ ามพระราชบญั ญัติมาตรฐานทาง การน�ำจริยธรรมมาใช้ในชีวิตการท�ำงานและชีวิต
จรยิ ธรรม พ.ศ. 2562 ควรมขี อ้ กำ� หนดชดั เจนเกยี่ วกบั ประจำ� วัน27 ดงั นัน้ สว่ นราชการต่าง ๆ ควรจดั ให้
เรอ่ื งดงั ตอ่ ไปนี้ คอื แกไ้ ขคณุ สมบตั บิ างประการของ มีโครงการปลุกจิตส�ำนึกให้ข้าราชการมีคุณธรรม
กรรมการจริยธรรมประจ�ำส่วนราชการ โดยเปล่ียน จรยิ ธรรมตามพระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม
ข้อความว่า “ต้องไม่เคยถูกลงโทษทางวินัย” เป็น พ.ศ. 2562 เป็นระยะ ๆ อย่างต่อเน่อื ง และถอื เปน็
ขอ้ ความวา่ “ตอ้ งไมเ่ ปน็ ผปู้ ระพฤตผิ ดิ วนิ ยั ” กำ� หนด ตัวช้ีวัดในกระบวนสรรหา บรรจุแต่งต้ัง การเลื่อน
กระบวนการด�ำเนินการกรณีหัวหน้าส่วนราชการ ตำ� แหนง่ การเลอ่ื นเงนิ เดอื น การใหบ้ ำ� เหนจ็ ความชอบ
ถูกกล่าวหาว่าฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม และมีการ ต่าง ๆ ตามมาตรา 74 แห่งพระราชบญั ญัตริ ะเบยี บ
รายงานปลัดกระทรวงหรือผู้บังคับบัญชาช้ันเหนือ ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 255128
ข้ึนไปว่าจะต้องด�ำเนินการต่อไปอย่างไร อีกท้ัง

27 ธานนิ ทร์ กรัยวเิ ชียร, คณุ ธรรมและจรยิ ธรรมของผู้บริหาร, สำ� นักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, กรงุ เทพมหานคร, 2550
หนา้ 10 – 13 อา้ งโดย กิตตยิ า โสภณโภไคย, “คุณธรรม” “จริยธรรม” และการดำ� รงอย่กู ับสงั คมประชาธปิ ไตย (ความหมาย และ
แนวคดิ เชิงทฤษฎ)ี (2553) 3 : 2 วารสารผู้ตรวจการแผน่ ดนิ ส�ำนกั งานผ้ตู รวจการแผน่ ดิน 113.
28 มาตรา 74, พระราชบญั ญัตริ ะเบยี บข้าราชการพลเรอื น พ.ศ. 2551
“ขา้ ราชการพลเรอื นสามญั ผใู้ ดประพฤตติ นอยใู่ นจรรยาและระเบยี บวนิ ยั และปฏบิ ตั ริ าชการอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและเกดิ ผลสมั ฤทธ์ิ
ตอ่ ภารกจิ ของรฐั ใหผ้ บู้ งั คบั บญั ชาพจิ ารณาเลอื่ นเงนิ เดอื นใหต้ ามควรแกก่ รณตี ามทก่ี ำ� หนดในกฎ ก.พ. และจะใหบ้ ำ� เหนจ็ ความชอบ
อย่างอืน่ ซึ่งอาจเปน็ คำ� ชมเชย เครือ่ งเชดิ ชูเกยี รติ หรือรางวลั ดว้ ยกไ็ ด”้

วารสารวชิ าการ 23

บรรณำนุกรม

กติ ตยิ า โสภณโภไคย, “คณุ ธรรม” “จรยิ ธรรม” และการดา� รงอยกู่ บั สงั คมประชาธปิ ไตย (ความหมาย และแนวคดิ
เชงิ ทฤษฎี (2553) 3:2 วารสารผตู้ รวจการแผน่ ดนิ สา� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ .

ชยั พร วชิ ชาวธุ และธรี ะพร อวุ รรณโณ, แนวคดิ และการพฒั นาการใหมใ่ นการปลกู ฝงั จรยิ ธรรมในรวมบทความ
เกี่ยวกับคุณธรรมจริยธรรมและการศึกษา (กรุงเทพฯ: ส�านักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, พิมพ์
ครง้ั ที่ 3, 2554).

ธานินทร์ กรยั วเิ ชยี ร, คุณธรรมและจริยธรรมของผู้บรหิ าร, (กรุงเทพฯ: สา� นกั งานคณะกรรมการข้าราชการ
พลเรอื น, 2550).

นเิ วศน์ วงศส์ วุ รรณ, จรยิ ศาสตร,์ (กรงุ เทพฯ: ศนู ยส์ ง่ เสรมิ วชิ าการ, 2550).
ราชาวดีบญุ ศลิ ป,์ จรยิ ธรรมในการทา� งานของบคุ ลากรสายสนบั สนนุ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์(สงั คมสงเคราะห์

ศาสตรมหาบณั ฑติ คณะสงั คมสงเคราะหศ์ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ 2558).
ศนู ยส์ ง่ เสรมิ จรยิ ธรรม สา� นกั งาน ก.พ., “เอกสารประกอบการสมั มนาวทิ ยากรตวั คณู เพอ่ื การเปน็ ทปี่ รกึ ษาการ

จดั ทา� ประมวลจรยิ ธรรมและขอ้ กา� หนดจรยิ ธรรมสา� หรบั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ”(นา� เสนอทส่ี มั มนาวทิ ยากร
ตวั คูณเพือ่ การเปน็ ที่ปรกึ ษาการจดั ทา� ประมวลจริยธรรมและข้อกา� หนดจรยิ ธรรมสา� หรับเจ้าหน้าท่ี
ของรฐั หอ้ งประชมุ 3 ชนั้ 9 อาคารสา� นกั งาน ก.พ., ระหวา่ งวนั ที่ 6-7 สงิ หาคม 2563).

24 วารสารวชิ าการ

มำตรกำรทำงกฎหมำยและบทบำทของหนว่ ยงำนรฐั
ทีม่ หี น้ำที่กำ� กบั ดูแลธุรกจิ ประกันภัยในกำรปอ้ งกนั และปรำบปรำม
กำรฟอกเงินและกำรต่อต้ำนกำรสนับสนนุ ทำงกำรเงินแก่กำรกอ่ กำรรำ้ ย
Legal measures and the role of governmental agencies regulating
insurance business in anti-money laundering and combating the fi

nancing of terrorism

สิงหพล พลสงิ ห์ *

บทคัดยอ่

ตง้ั แตป่ ี พ.ศ. 2556 ไดม้ กี ารเปลย่ี นการกา� กบั ดแู ลธรุ กจิ ประกนั ภยั ในดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปราม
การฟอกเงินและการตอ่ ต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย (AML/CFT) จากเดิมทีเ่ ป็นอา� นาจ
หนา้ ทขี่ องสา� นกั งานคณะกรรมการกา� กบั และสง่ เสรมิ การประกอบธรุ กจิ ประกนั ภยั (คปภ.) มาเปน็ สา� นกั งาน
ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) แต่ยังไม่มีการก�าหนดมาตรการทางกฎหมายและบทบาท
ในการก�ากับดูแลระหว่างหน่วยงานที่ชัดเจน ท�าให้การก�ากับดูแลไม่เป็นเอกภาพและไม่มีประสิทธิภาพ
จากการศกึ ษาวเิ คราะหส์ ภาพปญั หาและแนวทางการกา� กบั ดแู ลของประเทศสหรฐั อเมรกิ า ประเทศออสเตรเลยี
ประเทศสิงคโปร์ มาตรฐานสากลตามค�าแนะน�าของคณะท�างานเฉพาะกิจด้านการฟอกเงิน (FATF) และ
มาตรฐานการก�ากับดูแลธุรกิจประกันภัยข้อ 22 (ICP) ได้น�าไปสู่แนวทางการพัฒนาการกับก�าดูแลธุรกิจ
ประกนั ภยั เปน็ 2 ดา้ น คอื มาตรการทางกฎหมายในการกา� กบั ดแู ลธรุ กจิ ประกนั ภยั และบทบาทของหนว่ ยงาน
รฐั ทม่ี หี นา้ ทกี่ า� กบั ดแู ลธรุ กจิ ประกนั ภยั ตามหลกั บรหิ ารจดั การตามความเสยี่ ง (Risk-based Approach) ซงึ่ ใช้
เปน็ แนวทางใหห้ นว่ ยงานรฐั ทมี่ หี นา้ ทก่ี า� กบั ดแู ลและหนว่ ยงานเอกชนในภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั สามารถนา� ไป
ใชใ้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ นการสนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การรา้ ยให้
เกิดประสิทธิภาพตอ่ ไป
ค�ำส�ำคัญ : การก�ากบั ดแู ลธรุ กจิ ประกนั ภัย การปอ้ งกันและปราบปรามการฟอกเงนิ

การตอ่ ต้านการสนบั สนุนทางการเงนิ แกก่ ารก่อการร้าย

* นักศกึ ษำหลกั สตู รปรัชญำดษุ ฎบี ัณฑติ สำขำวิชำบริหำรกระบวนกำรยุติธรรม คณะนติ ศิ ำสตร์ มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์

วารสารวชิ าการ 25

Abstract

Insurance business regulating for Anti-Money Laundering and Combating the Financing of
Terrorism (AML/CFT) has been changed since 2013. Previously, it was the authority of the Office of
Insurance Commission (OIC) to become the authority of the Anti-Money Laundering Office (AMLO),
but there is still no clear legal measure and supervision role between departments causing supervision
not to be unified and ineffective. From the study, analysis of the problems and regulatory guidelines of the
United States, Australia, Singapore, International standards as Recommendations of the Financial Action
Task Force on Money Laundering and Insurance Core Principle No. 22 have led to the development and
supervision of the insurance business in two areas, namely legal measures oversee the insurance business
and the role of government agencies responsible for overseeing the insurance business according to the
Risk-based Approach, which is used as a guideline for government agencies the responsible regulatory
agencies and in the private insurance sector can be used in the prevention and suppression of money
laundering and combating the financing of terrorism to achieve efficiency.
Key words: Keywords : Insurance Business Regulating, Anti-Money Laundering,

Combating the Financing of Terrorism.

บทน�ำ ท�ำให้ยากแก่การปราบปรามการกระท�ำความผิด
จากความส�ำคัญดังกล่าว ท�ำให้ประเทศไทยได้มี
ปัจจุบัน กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกัน การออกกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติป้องกันและ
และปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการ ปราบปรามการฟอกเงนิ พ.ศ. 2542 และพระราชบญั ญตั ิ
สนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การรา้ ยมคี วามสำ� คญั ปอ้ งกนั และปราบปรามการสนบั สนนุ ทางการเงนิ แก่
อย่างมากและเป็นอาชญากรรมที่ภาครัฐให้ความ การก่อการร้ายและการแพร่ขยายอาวุธท่ีมีอานุภาพ
สำ� คญั 1 เนอ่ื งจากผปู้ ระกอบอาชญากรรมบางประเภท ทำ� ลายล้างสูง พ.ศ. 2559 และกฎหมายล�ำดบั รองท่ี
มงุ่ หมายในตวั เงนิ หรอื ทรพั ยส์ นิ จงึ นำ� เงนิ หรอื ทรพั ยส์ นิ เกยี่ วขอ้ งมาใช้บังคับเพื่อการน้ี
ที่เกี่ยวกับการกระท�ำความผิดมาเข้าสู่กระบวนการ
ฟอกเงิน เพ่ือปิดบังแหล่งที่มาและเพื่อน�ำเงินหรือ
ทรัพย์สินนั้นไปใช้ในการกระท�ำความผิดซ้�ำ ซ่ึง

1 ปณั ณวชิ ทพั ภวมิ ล, “มาตรการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ ทไี่ ดม้ าจากการกระทำ� ความผดิ เกย่ี วกบั การทจุ รติ ” (2561) 8:2
วารสารวชิ าการคณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั หวั เฉยี วเฉลมิ พระเกยี รติ 32, 83.

26 วารสารวิชาการ

การฟอกเงิน (Money Laundering) เป็น ตามข้อแนะน�ำของคณะท�ำงานเฉพาะกิจเพ่ือด�ำเนิน
การท�ำให้เงินที่ได้มาโดยการกระท�ำท่ีมิชอบด้วย มาตรการทางการเงนิ เกยี่ วกบั การฟอกเงนิ (The FATF
กฎหมายหรือได้มาโดยไม่สุจริตกลายสภาพเป็น Recommendations) มาตรฐานการก�ำกับดูแลธุรกิจ
เสมอื นเงนิ ทไี่ ดม้ าโดยถกู ตอ้ งตามกฎหมาย หรอื ไมอ่ าจ ประกนั ภัย (Insurance Core Principles: ICP) และ
พิสูจน์ได้ว่าเป็นเงินท่ีได้มาโดยทุจริตหรืออาจกล่าว แนวทางส�ำหรับวิธีการจัดการตามความเสี่ยงใน
อกี นยั หนงึ่ วา่ คอื การทำ� เงนิ สกปรกใหเ้ ปน็ เงนิ สะอาด ธุรกิจประกันชีวิตซ่ึงเป็นการก�ำหนดมาตรการทาง
นั่นเอง2 กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอก กฎหมายและบทบาทของหน่วยงานรัฐที่มีหน้า
เงนิ นน้ั ไดน้ ำ� แนวคดิ ซง่ึ กลา่ วไวใ้ นทฤษฎกี ารสมคบ ท่ีก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัยในการป้องกันและ
กนั (Conspiracy Theory) ทฤษฎีการชว่ ยเหลือและ ปราบปรามการฟอกเงินและการสนับสนุนทาง
สนบั สนุน (Aiding and Abetting Theory) มาใช้ใน การเงินแก่การก่อการร้าย โดยก�ำหนดให้หน่วยงาน
การก�ำหนดให้การฟอกเงินเป็นความผิดทางอาญา ก�ำกับดูแลต้องให้ผู้รับประกันภัยและคนกลาง
และถอื วา่ การฟอกเงนิ เปน็ อาชญากรรมทางเศรษฐกจิ ประกันภัยด�ำเนินมาตรการที่มีประสิทธิภาพใน
และทฤษฎีเก่ียวกับการด�ำเนินการกับทรัพย์สินตาม การป้องกัน ตรวจจับและรายงานการฟอกเงินและ
กฎหมายฟอกเงนิ อกี ทง้ั ยังได้นำ� แนวคิดทฤษฎีที่มา การสนบั สนนุ ทางการเงนิ แก่การก่อการร้าย
จากอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการ
ลักลอบค้ายาเสพติดและวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและ สำ� หรบั ธรุ กจิ ประกนั ภยั นน้ั กฎหมายปอ้ งกนั
ประสาท 1988 (Vienna Convention 1988) อนสุ ญั ญา และปราบปรามการฟอกเงินนิยามค�ำว่า “สถาบัน
สหประชาชาติเพ่ือต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติ การเงิน” ให้หมายถึง บริษัทประกันชีวิตตาม
ท่ีจัดต้ังในลักษณะองค์กร ค.ศ. 2000 (Palermo กฎหมายว่าด้วยการประกันชีวิต บริษัทประกัน
Convention 2000) มติคณะมนตรีความม่ันคง วินาศภัยตามกฎหมายว่าด้วยการประกันวินาศภัย3
แห่งสหประชาชาติท่ี 1267, 1373, 1617 และ ดังนั้น ธุรกิจประกันภัย จึงเป็น “สถาบันการเงิน”
มติคณะมนตรีความม่ันคงแห่งสหประชาชาติที่ ตามความหมายของกฎหมายปอ้ งกนั และปราบปราม
2231 มาใชเ้ ปน็ แนวทางในการกำ� หนดมาตรการทาง ฟอกเงิน ภาคธุรกิจประกันภัยจึงต้องปฏิบัติตาม
กฎหมายและการก�ำกับดูแลสถาบันการเงินรวมถึง กฎหมายดังกล่าวอย่างเคร่งครัด ส�ำหรับการก�ำกับ
ภาคธุรกจิ ประกันภัยด้วย ดูแลธุรกิจประกันภัยให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย
ฟอกเงนิ น้นั ในอดตี ส�ำนกั งานคณะกรรมการก�ำกบั
มาตรฐานสากลในการป้องกันและปราบ และส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.)
ปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการสนับสนุน เป็นผู้ก�ำกับดูแล แต่เน่ืองจากปัญหาด้านจ�ำนวน
ทางการเงินแก่การก่อการร้ายในธุรกิจประกันภัย บคุ ลากร ความรคู้ วามสามรถ ความเขา้ ใจในกฎหมาย
ได้ระบุถึงการก�ำกับดูแลภาคธุรกิจประกันภัยไว้ ท�ำให้เมอื่ ปี พ.ศ. 2556 เปน็ ตน้ มา สำ� นกั งาน ปปง.
จงึ ไดเ้ ขา้ มาก�ำกับดแู ลดว้ ยตนเอง

2 ไชยยศ เหมะรัชตะ, “กฎหมายป้องกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ ” (2539) 16:2 วารสารกฎหมาย 8,8.
3 มาตรา 3 (4), พระราชบัญญัติ ป้องกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ พ.ศ. 2542.
วารสารวิชาการ 27

หลงั จากทส่ี ำ� นกั งาน ปปง. เขา้ มากำ� กบั ดแู ล ส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับและส่งเสริมธุรกิจ
ก็ยังไม่มีการก�ำหนดมาตรการทางกฎหมายที่ชัดเจน ประกันภยั (คปภ.) บทบาทของภาคธรุ กจิ และความ
และการก�ำหนดบทบาทในการก�ำกับดูแลระหว่าง ร่วมมือระหว่างหน่วยงานโดยวิเคราะห์เปรียบเทียบ
สำ� นกั งาน ปปง. และสำ� นกั งาน คปภ. อยา่ งบรู ณาการ กับมาตรการของต่างประเทศ
ท�ำให้การป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน
และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การ 4) จดั ทำ� ขอ้ เสนอแนะและแนวทางสำ� หรบั
ก่อการร้ายในธุรกิจประกันภัยยังไม่ประสบความ นำ� มาปรบั ปรงุ แกไ้ ขและพฒั นามาตรการทางกฎหมาย
ส�ำเร็จเท่าที่ควร ดังนั้น ถ้ามีการก�ำหนดบทบาท ท่ีเก่ียวข้องกับการก�ำกับดูแลให้มีประสิทธิภาพตาม
หน้าท่ีและมาตรการทางกฎหมายในการก�ำกับดูแล มาตรฐานสากลและเหมาะสมกบั ความเสยี่ งของภาค
โดยก�ำหนดให้มีความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ธุรกิจประกนั ภยั
มีความเข้าใจระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชนและความ
เขา้ ใจในลกั ษณะงานทแ่ี ตกตา่ งระหวา่ งธรุ กจิ ประกนั สมมติฐานของการศกึ ษา
ภัยกับธุรกิจของสถาบันการเงินอ่ืนจะท�ำให้การ
ปฏบิ ตั งิ านเปน็ เอกภาพ สอดคลอ้ งกบั ความเสย่ี งและ การก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัยเพ่ือการ
การป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการต่อ ปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ น
ต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายใน การสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายโดย
ภาคธุรกจิ ประกันภัยมีประสิทธิภาพ ส�ำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน
(ปปง.) และส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับและ
วตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา ส่งเสริมธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ยังไม่มีมาตรการ
ทางกฎหมายท่ีมีประสิทธิภาพเหมาะสมกับความ
1) เพ่ือศึกษาปัญหาที่เกิดข้ึนจากการ เส่ียงของธุรกิจประกันภัยและยังไม่มีการก�ำหนด
เปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมที่ บทบาทหน้าท่ีความร่วมมือและการท�ำงานร่วมกัน
รวดเร็ว ท่ีมีผลต่อการแก้ไขกฎหมายและกฎเกณฑ์ อยา่ งบรู ณาการ ดงั นนั้ ถา้ มกี ารกำ� หนดมาตรการทาง
ของส�ำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน กฎหมายและบทบาทของหน่วยงานรัฐที่มีหน้าท่ี
(ปปง.) และส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับและ ก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัยให้เหมาะสมกับความ
ส่งเสรมิ ธรุ กจิ ประกันภัย (คปภ.) เสยี่ งมโี ครงสร้าง มีกระบวนการในการทำ� งานอย่าง
บรู ณาการท่ีชัดเจน รวมถึง การใหภ้ าคธรุ กิจมีสว่ น
2) เพ่ือศึกษามาตรการทางกฎหมายที่ ในการก�ำกับดูแลตนเอง จะท�ำให้มาตรการป้องกัน
เก่ียวกับธุรกิจประกันภัยของประเทศไทย ของ และปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้าน
ต่างประเทศและมาตรฐานสากล การสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายมี
ประสิทธิภาพ โดยไม่ก่อให้เกิดภาระกับภาคธุรกิจ
3) เพอื่ ศกึ ษาบทบาทของสำ� นกั งานปอ้ งกนั มากเกนิ ควร
และปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) บทบาทของ

28 วารสารวชิ าการ

ขอบเขตการศึกษา 2) ท�ำให้สามารถก�ำหนดมาตรการทาง
กฎหมายทเี่ กย่ี วกบั ธรุ กจิ ประกนั ภยั ของไทย ของตา่ ง
1) ศกึ ษาและทำ� ความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ทฤษฎี ประเทศและมาตรฐานสากล โดยทภี่ าคธรุ กจิ ประกนั ภยั
แนวคดิ กฎเกณฑข์ องประเทศสหรฐั อเมรกิ า ออสเตรเลยี ยงั สามารถดำ� เนนิ ธรุ กจิ ไดค้ ลอ่ งตวั ไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ ภาระ
และสิงคโปร์ ในการก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัยใน กับภาคธุรกิจมากเกินควร
การป้องกันและปราบปราบการฟอกเงินและการ
ต่อตา้ นการสนบั สนนุ ทางการเงินแกก่ ารก่อการร้าย 3) ท�ำให้สามารถก�ำหนดบทบาทของ
ส�ำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน
2) ศกึ ษาสาระสำ� คญั ของกฎหมายปอ้ งกนั (ปปง.) สำ� นักงานคณะกรรมการก�ำกับและสง่ เสริม
และปราบปรามการฟอกเงิน กฎหมายป้องกันและ ธุรกิจประกันภัย (คปภ.) และภาคธุรกิจประกันภัย
ปราบปรามการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการ ความร่วมมือระหวา่ งหน่วยงานโดยวเิ คราะหเ์ ปรยี บ
ร้าย แนวคิดและวิวัฒนาการของกฎหมายดังกล่าว เทยี บกับมาตรการของตา่ งประเทศ
ในประเทศไทย
4) ทำ� ใหส้ ามารถวเิ คราะหห์ าขอ้ เสนอแนะ
3) ศกึ ษาสาระสำ� คญั ของกฎหมายประกนั ภยั และแนวทางส�ำหรับน�ำมาปรับปรุง แก้ไข พัฒนา
แนวคิดและวิวัฒนาการของกฎหมายประกันภัยใน หรอื การปรบั ใชก้ ฎหมาย และระเบยี บทเี่ กย่ี วขอ้ งใน
ประเทศไทย และมาตรการทางกฎหมายสำ� หรบั ธรุ กจิ สว่ นทเ่ี ก่ียวกบั การก�ำกบั ดูแลใหม้ ีประสทิ ธิภาพตาม
ประกนั ภยั ในการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ มาตรฐานสากลและเหมาะสมกบั ความเสย่ี งของภาค
และต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อ ธุรกจิ ประกันภัย
การรา้ ย
วิธีการดำ�เนนิ งานวจิ ยั
4) ศกึ ษาและทำ� ความเขา้ ใจเกย่ี วกบั บทบาท
ของหนว่ ยงานรฐั ทม่ี หี นา้ ทกี่ ำ� กบั ดแู ลธรุ กจิ ประกนั ภยั มีการศึกษาวิจัยแบบผสมผสานระหว่าง
ในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการ การศึกษาวิจัยเชิงคุณภาพ โดยมีกระบวนการและ
ตอ่ ตา้ นการสนับสนุนทางการเงินแกก่ ารกอ่ การร้าย แนวทางการจัดเก็บข้อมูล การศึกษาค้นคว้าจาก
แหล่งข้อมูลท่ีเป็นเอกสารภาษาไทยและภาษาต่าง
ประโยชน์ท่คี าดวา่ จะได้รบั ประเทศ ตัวบทกฎหมาย ต�ำรา หนังสือ บทความ
วารสาร งานวจิ ัย คำ� พพิ ากษาของศาล รวมทงั้ ขอ้ มลู
1) ท�ำให้ทราบถึงการเปลี่ยนแปลงทาง ท่ีค้นคว้าจากอินเตอร์เน็ตโดยน�ำข้อมูลมาวิเคราะห์
เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมท่ีรวดเร็ว ท่ีมีผล จดั ท�ำบทสรปุ และข้อเสนอแนะ
ต่อการแก้ไขกฎหมายและกฎเกณฑ์ของส�ำนักงาน
ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) และ วารสารวิชาการ 29
ส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับและส่งเสริมธุรกิจ
ประกนั ภยั (คปภ.)

ผลการวจิ ัย ท�ำธุรกรรมหรือท�ำนิติกรรมสัญญากับผลิตภัณฑ์
ประกนั ภยั ทไี่ มม่ มี ลู คา่ เงนิ สด (Cash value) ใหย้ กเวน้
ปัญหาตามมาตรการตรวจสอบเพ่ือทราบ มาตรการตรวจสอบเพ่ือทราบข้อเท็จจริงเก่ียวกับ
ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับลูกค้า เนื่องจากประเทศไทย ลูกค้า (CDD) ลง คงเหลือแต่การทำ� ความรจู้ ักลูกค้า
ก�ำหนดให้ภาคธุรกิจประกันภัยจะต้องตรวจสอบ (KYC) การระบุตัวตนลูกค้าและการตรวจสอบว่า
เพื่อทราบข้อเท็จเกี่ยวกับลูกค้าทุกกรณีเหมือนกับ เป็นบุคคลท่ีถูกก�ำหนด (UN Sanction List และ
สถาบันการเงินอื่น ท้ัง ๆ ท่ีผลิตภัณฑ์ประกันภัย Thailand list) ตามกฎหมายว่าด้วยการปอ้ งกันและ
มีความเสี่ยงในการฟอกเงินต�่ำ ซึ่งแตกต่างกับ ปราบปรามการสนับสนุนทางการเงินแก่ก่อการร้าย
ประเทศสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย สิงคโปร์และ ก่อนมีการจ่ายเงินผลประโยชน์ตามกรมธรรม
ตามมาตรฐานสากล FATF recommendation ประกันภัยเท่าน้ันจะท�ำให้ลดภาระของภาคธุรกิจ
จะน�ำมาตรการตรวจสอบเพ่ือทราบข้อเท็จจริง ประกนั ภยั ลงได้ แตป่ ระสิทธิภาพยงั คงเดมิ
เกยี่ วกบั ลกู คา้ (Customer Due Diligence: CDD) มาใช้
เฉพาะกรมธรรม์ประกันชีวิตและกรมธรรม์ประกัน ปัญหาตามมาตรการเก็บรักษาเอกสาร
ชีวิตควบการลงทุนเท่าน้ัน แต่จะไม่น�ำมาตรการ หลักฐานของลูกค้า เน่ืองจากประเทศไทยก�ำหนด
ดงั กลา่ วมาใชก้ บั ประกนั วนิ าศภยั แตเ่ มอ่ื ประเทศไทย ระยะเวลาเก็บรักษาเอกสารเก่ียวกับการตรวจสอบ
ได้ก�ำหนดเช่นนั้นไว้จึงส่งผลให้เป็นภาระกับ เพอื่ ทราบขอ้ เทจ็ จรงิ เกย่ี วกบั ลกู คา้ 10 ปี นบั แตว่ นั ที่
ภาคธรุ กจิ มากเกนิ ควร ดงั นนั้ ถา้ มกี ารแกไ้ ขกฎหมาย มกี ารปดิ บญั ชหี รอื ยตุ คิ วามสมั พนั ธก์ บั ลกู คา้ ซง่ึ เปน็
โดยแบ่งลูกค้าเป็น 2 ประเภท ให้เหมาะสมและ ระยะเวลาทยี่ าวนานทำ� ใหเ้ กดิ ภาระแกภ่ าคธรุ กจิ มาก
สอดคล้องกับหลักการบริหารจัดการตามความเสี่ยง เกนิ ความจ�ำเป็น ซง่ึ ในส่วนนี้แตกต่างจากมาตรฐาน
(Risk-based Approach: RBA)โดยใหใ้ ชม้ าตรการท่ี สากล FATF recommendation กำ� หนดให้การเกบ็
เขม้ ขน้ กบั ลกู คา้ และผลติ ภณั ฑท์ ม่ี คี วามเสย่ี งสงู และ รักษารายละเอียดเกี่ยวกับการตรวจสอบเพ่ือทราบ
ให้ใช้มาตรการท่ีเบาลงกับลูกค้าและผลิตภัณฑ์ท่ีมี ขอ้ เทจ็ จรงิ เกยี่ วกบั ลกู คา้ ไวเ้ ปน็ เวลาไมน่ อ้ ยกวา่ 5 ปี
ความเส่ียงตำ�่ ซงึ่ แบ่งเปน็ “ลูกคา้ ที่มคี วามสมั พันธ์ ส่วนประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศสิงคโปร์
ทางธุรกิจ” หมายถึง ลูกค้าท่ีสร้างความสัมพันธ์ ก�ำหนดไว้ 5 ปี ตามมาตรฐานสากล และส�ำหรับ
ทางธรุ กิจโดยมรี ะยะเวลามากกวา่ 1 ปขี ้ึนไป ใหน้ ำ� ประเทศออสเตรเลีย ก�ำหนดไว้ 7 ปี ดังนั้น ถ้ามี
มาตรการตรวจสอบเพื่อทราบข้อเท็จจริงเก่ียวกับ การแก้กฎหมายให้การเก็บรักษาข้อมูลหลักฐาน
ลูกค้า (CDD) แบบเต็มรูปแบบมาใช้กับลูกค้าที่มี ของสถาบันการเงินรวมถึงภาคธุรกิจประกันภัยตาม
ความสัมพันธ์ทางธุรกิจ ส่วนอีกประเภทหนึ่งคือ กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ให้
“ลกู คา้ ทท่ี ำ� ธรุ กรรมเปน็ ครง้ั คราว” หมายถงึ ลกู คา้ ที่ ลดลงเหลอื เพียง 5 ปี นบั แต่วันท่มี กี ารปดิ บัญชหี รอื
ไมใ่ ชล่ กู คา้ ทม่ี คี วามสมั พนั ธท์ างธรุ กจิ แตท่ ำ� ธรุ กรรม ยุตคิ วามสัมพันธ์กบั ลกู คา้ แต่ทงั้ นี้เพ่ือใหส้ อดคล้อง
เปน็ ครง้ั คราวซงึ่ มรี ะยะไมเ่ กนิ 1 ปี และตอ้ งเปน็ การ กบั อายุความในคดแี พง่ ซง่ึ ก�ำหนดไว้ 10 ปี จึงอาจ

30 วารสารวชิ าการ

ก�ำหนดให้ในกรณีที่มีความจ�ำเป็นต้องการพยาน ความเส่ียงในภาพรวมขององค์กร ซึ่งแบ่งความ
หลักฐานจากสถาบันการเงิน เพื่อใช้ในการด�ำเนิน รับผิดชอบเปน็ 3 ระดบั (Three Lines of Defense
คดกี บั ทรพั ยส์ นิ ตามกฎหมายปอ้ งกนั และปราบปราม Model) ดงั น้ี ผู้รับผดิ ชอบระดบั แรก คอื หน่วยงาน
การฟอกเงนิ ในกรณนี ี้ อาจเสนอใหเ้ ลขาธกิ าร ปปง. ปฏิบัติการในสถาบันการเงินหรือบริษัทประกันภัย
ขยายระยะเวลาในการเก็บรกั ษาเอกสารเพม่ิ อีก 5 ปี (Business Unit) ทมี่ หี นา้ ทดี่ แู ลงานของตวั เองใหเ้ ปน็
รวมเป็น 10 ปี หรือขยายระยะเวลา 2 ครัง้ รวมเปน็ ไปตามกฎเกณฑ์และกฎหมาย ผรู้ ับผิดชอบระดับท่ี
15 ปี เปน็ รายคดไี ป กจ็ ะทำ� ใหล้ ดภาระของภาคธรุ กจิ สอง คอื ฝา่ ยกำ� กบั ดแู ลการปฏบิ ตั งิ าน (Compliance)
ประกนั ภยั ลงได้ แตป่ ระสิทธิภาพยงั คงเดิม และฝ่ายบริหารความเสี่ยง (Risk management)
ผู้รบั ผิดชอบระดบั ที่สาม คือ ฝ่ายตรวจสอบภายใน
ปัญหาด้านการควบคุมภายใน เน่ืองจาก (Internal Audit) ซึ่งผู้รับผิดชอบระดับท่ีสองและ
ประเทศไทยไมไ่ ดก้ ำ� หนดใหม้ กี ารคดั เลอื กบคุ ลากร ผู้รับผิดชอบระดับที่สามมีความส�ำคัญอย่างยิ่งใน
ของสถาบันการเงินรวมถึงภาคธุรกิจประกันภัยใน การควบคมุ ภายใน (Internal control) เนอื่ งจากเปน็
การเขา้ มาทำ� งาน ซงึ่ อาจจะลว่ งรขู้ อ้ มลู ในการปฏบิ ตั ิ หน่วยงานภายในภาคธุรกิจประกันภัยท่ีเกี่ยวข้อง
ตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม และมีความส�ำคัญในการควบคุมการปฏิบัติงานให้
การฟอกเงินและกฎหมายว่าด้วยการต่อต้านการ ถูกต้องตามกฎหมายป้องกันและปราบปรามการ
สนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย อีกทั้งใน ฟอกเงินและกฎหมายต่อต้านการสนับสนุนทาง
ส่วนของระบบการควบคุมภายใน ปัจจุบันก็ยัง การเงินแก่การก่อการร้าย นอกจากนั้น ให้มีการ
ไม่มีกฎหมายก�ำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบในการ ก�ำหนดในกฎหมายโดยระบุถึงอ�ำนาจหน้าที่ในการ
ควบคุมการปฏิบัติงานท่ีชัดเจน ไม่มีการก�ำหนด ปฏบิ ัติงานและให้เป็นหนว่ ยงานทม่ี ีความเป็นอสิ ระ
ความเป็นอิสระในการท�ำงานของฝ่ายที่มีหน้าที่ โดยโครงสร้างการท�ำงานขึ้นตรงต่อคณะกรรมการ
ควบคุมการปฏิบัติงานให้สามารถท�ำงานโดยอิสระ บริษัทหรือคณะกรรมการตรวจสอบของบริษัท
รวมถึงในแง่สายบังคับบัญชาก็ไม่สามารถรายงาน ประกนั ภยั และหากพบวา่ สถาบนั การเงนิ หรอื บรษิ ทั
ข้อผิดพลาดในการปฏิบัติงานท่ีผิดกฎหมายต่อ ประกันภัยปฏิบัติงานไม่ถูกต้องตามกฎหมายของ
ส�ำนักงาน ปปง. ได้โดยตรง ดังน้ัน ควรก�ำหนด ส�ำนักงาน ปปง. ให้สามารถรายงานต่อส�ำนักงาน
ให้มีมาตรการในการตรวจคุณสมบัติของบุคลากร ปปง. ไดโ้ ดยตรง ทั้งนี้ ต้องมีกฎหมายคมุ้ ครองการ
ของสถาบนั การเงนิ รวมถงึ ภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั กอ่ น ท�ำงานที่มีความเป็นอิสระโดยมีการคุ้มครองไม่ให้
รับเข้ามาท�ำงานโดยก�ำหนดให้มีการตรวจประวัติ ถูกกลั่นแกล้งในเร่ืองการพิจารณาความดีความชอบ
อาชญากรรม ตรวจประวตั กิ ารกระทำ� ความผดิ เกยี่ วกบั การพิจารณาเงินเดือนและค่าตอบแทนหรือการ
การฟอกเงนิ และความผดิ มลู ฐาน เปน็ ตน้ และในการ ลงโทษ รวมถงึ การให้ออกจากงานด้วย
ควบคุมภายในของสถาบันการเงินรวมถึงธุรกิจ
ประกันภัย ควรก�ำหนดตามหลักการบริหารจัดการ

วารสารวิชาการ 31

ปัญหาตามมาตรการรายงานธุรกรรมท่ีมี การกระท�ำความผิดมูลฐานและการด�ำเนินคดีอาญา
เหตุอันควรสงสัย เนอ่ื งจากนยิ ามคำ� ว่า “ธุรกรรมที่ ฐานฟอกเงินมากกว่าการด�ำเนินการตามมาตรการ
มเี หตอุ ันควรสงสยั ” ไม่สามารถใช้ในการวเิ คราะห์ ในเชงิ การปอ้ งกนั การฟอกเงนิ ทมี่ งุ่ เนน้ กระบวนการ
ธุรกรรมในภาคธุรกิจประกันภัยได้อย่างชัดเจน ก�ำกับดูแลสถาบันการเงินรวมถึงธุรกิจประกันภัย
ท�ำให้การส่งรายงานธุรกรรมที่มีเหตุอันควรสงสัย ให้มีประสิทธิภาพ ซ่ึงหากเปรียบเทียบกับประเทศ
ของภาคธรุ กิจประกนั ภยั ต่อส�ำนกั งาน ปปง. มกี าร สหรัฐอเมริกาได้ก�ำหนดให้ Financial Crimes
ตีความได้หลากหลายรูปแบบ ท�ำให้เกิดปัญหา Enforcement Network (FinCEN) ท�ำหนา้ ทด่ี �ำเนิน
ด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการรายงาน การและบริหารจัดการตามพระราชบัญญัติความลับ
ธุรกรรมท่ีมีเหตุอันควรสงสัยต่อส�ำนักงาน ปปง. ทางธนาคาร (BSA) และมีอ�ำนาจในการตรวจสอบ
ดังนั้น ควรปรับปรุงแก้ไขนิยามธุรกรรมที่มีเหตุ สถาบนั การเงนิ ทง้ั หมดและเปน็ หนว่ ยงานขา่ วกรอง
อนั ควรสงสยั สำ� หรบั ธรุ กจิ ประกนั ภยั เปน็ การเฉพาะ ทางการเงินรับผิดชอบการเก็บรักษา ประมวลผล
โดยก�ำหนดนิยามในกฎหมายระดับอนุบัญญัติหรือ จัดเก็บ วิเคราะห์และเผยแพร่ขอ้ มลู ทางการเงิน ใน
แนวทางการปฏิบัติงาน ซึ่งตามข้อบ่งชี้ของสมาคม ขณะท่ีประเทศออสเตรเลียก�ำหนดให้ Australian
ผู้ก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัยนานาชาติ (IAIS: Transaction Reports and Analysis Centre (AUSTRAC)
International Association of Insurance Supervisors) รับผิดชอบในการส่งเสริมการปฏิบัติตามกฎหมาย
ได้นิยามถึงส่ิงที่สามารถบอกถึงลักษณะของการ กฎระเบียบด้านการป้องกันการฟอกเงินและการ
ฟอกเงินและการท�ำธุรกรรมท่ีมีเหตุอันควรสงสัย ต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย
เก่ียวกับการประกันภัยให้มีความชัดเจนมากขึ้นเช่น (AML/CFT) โดยมีอ�ำนาจในการก�ำหนดกฎเกณฑ์
การสมัครท�ำกรมธรรม์ประกันภัยในลักษณะท่ีไม่ ที่จ�ำเป็นเพ่ือการก�ำกับดูแลสถาบันการเงินและเป็น
เป็นไปตามปกติของทางธุรกิจหรือลูกค้ายอมรับ หน่วยงานข่าวกรองทางการเงินมีหน้าท่ีเก็บรักษา
เงอื่ นไขกรมธรรมป์ ระกนั ชวี ติ ทไี่ มเ่ ออื้ อำ� นวยกบั ตวั เรียบเรียง วิเคราะห์และเผยแพร่ข้อมูล โดยเป็น
ลกู ค้าหรอื ลูกค้าเสยี เปรยี บอย่างมาก เป็นตน้ หนว่ ยงานกลางในการรบั ขอ้ มลู ตา่ ง ๆ รวมถงึ รายงาน
ขอ้ มลู ทน่ี า่ สงสยั (SMRs) และรายงานธรุ กรรมเงนิ สด
ปัญหาเกี่ยวกับบทบาทของส�ำนักงาน จากสถาบนั การเงนิ ในขณะทป่ี ระเทศสงิ คโปร์ กำ� หนด
ปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ (สำ� นกั งาน ปปง.) ให้ Monetary Authority of Singapore (MAS)
เน่ืองจากตามกฎหมายในปัจจุบันยังไม่ได้ก�ำหนด ซงึ่ เปน็ ผคู้ วบคมุ ภาคการเงนิ ทง้ั หมด รวมถงึ การกำ� กบั
หนา้ ทใ่ี หส้ ำ� นกั งาน ปปง. มอี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นฐานะที่ ดูแลสถาบันการเงินด้านการป้องกันการฟอกเงิน
เปน็ หนว่ ยงานกำ� กบั ดแู ลและการทำ� หนา้ ทเี่ ปน็ หนว่ ย และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การ
ขา่ วกรองทางการเงนิ (Financial Intelligence Unit: FIU) กอ่ การรา้ ย (AML/CFT) อยา่ งชดั เจนและกำ� หนดให้
อย่างชัดเจน ส่งผลให้พันธกิจของส�ำนักงาน ปปง. Suspicious Transaction Reporting Ofcfi e (STRO) เปน็
มงุ่ เนน้ ไปทกี่ ารดำ� เนนิ การกบั ทรพั ยส์ นิ ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั หนว่ ยงานขา่ วกรองทางการเงนิ (FIU) ของสงิ คโปร์

32 วารสารวชิ าการ

มีความรับผิดชอบในการรับวิเคราะห์และเผยแพร่ ติดตามให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการ
ขอ้ มลู ซงึ่ ประกอบดว้ ย รายงานทกุ ประเภททสี่ ถาบนั ปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ น
การเงินรวมถึงภาคธุรกิจประกันภัยต้องรายงาน การสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายอย่าง
นอกจากนนั้ หากพจิ ารณาตามมาตรฐานสากล FATF เคร่งครัด4 นอกจากน้ัน ในการพิจารณาออกหรือ
recommendation ข้อ 26 ก�ำหนดให้แตล่ ะประเทศ เพิกถอนใบอนุญาตการประกอบธุรกิจประกันภัย
ควรด�ำเนินการให้มั่นใจว่าสถาบันการเงินต้องอยู่ ของส�ำนักงาน คปภ. ไม่ได้ค�ำนึงถึงมาตรการทาง
ภายใตก้ ารกำ� กบั ดแู ลอยา่ งเพยี งพอ ในขณะท่ี Insurance กฎหมายดา้ นการปอ้ งกนั การฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ น
Core Principle (ICP) กำ� หนดใหห้ น่วยงานทก่ี �ำกบั การสนับสนุนทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การร้าย (AML/
ดแู ล (Supervisor) ควรเปน็ หนว่ ยงานอสิ ระทม่ี คี วาม CFT) ซ่ึงเมื่อพิจารณาในต่างประเทศแล้วพบว่า
น่าเช่ือถอื มีความโปร่งใส มมี าตรฐาน โครงสร้าง หน่วยงานก�ำกับดูแลด้านการประกันภัยจะมีหน้า
การปกครองของหน่วยงานที่ความชัดเจนและมี ที่สนับสนุนการก�ำกับดูแลในเร่ืองดังกล่าวด้วย ใน
ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานที่ก�ำกับดูแลและ กรณีของประเทศสหรัฐอเมริกาส�ำหรับภาคธุรกิจ
หน่วยงานด้านกฎหมายที่ดี ดังน้ันควรปรับปรุง ประกันภัย ได้ด�ำเนินการโดยหน่วยงานก�ำกับดูแล
แก้ไขกฎหมายให้ส�ำนักงาน ปปง. มีอ�ำนาจหน้าท่ี เรอื่ งประกนั ชวี ติ ของรฐั และตามวธิ กี ารของ National
โดยก�ำหนดใหส้ ำ� นกั งาน ปปง. เปน็ หนว่ ยงานหลัก Association of Insurance Commissioners (NAIC)
ในการก�ำกับดูแลสถาบันการเงินรวมถึงภาคธุรกิจ โดยถกู กำ� กับดแู ลโดย State Insurance Supervisors
ประกันภัย และอ�ำนาจหน้าที่ในฐานะที่เป็นหน่วย ตามที่ FinCEN ร้องขอและหน่วยงานก�ำกับดูแล
ข่าวกรองทางการเงิน (Financial Intelligence Unit: ด้านประกันภัยของรัฐ นอกจากน้ัน ในการออก
FIU) ของประเทศไทย ใบอนุญาตหรือการเพิกถอนใบอนุญาตประกอบ
ธุรกิจประกันภัยจะพิจารณาถึงมาตรการด้านการ
ปัญหาเกี่ยวกับบทบาทของส�ำนักงาน ป้องกันการฟอกเงินและการต่อต้านการสนับสนุน
คณะกรรมการก�ำกับและส่งเสริมธุรกิจประกันภัย ทางการเงินแก่การก่อการร้าย (AML/CFT) ด้วย
(คปภ.) ส�ำนักงาน คปภ. และคณะกรรมการ คปภ. ส�ำหรับประเทศออสเตรเลียธุรกิจประกันภัยต้องได้
ไม่ปรากฏอ�ำนาจหน้าท่ีในส่วนท่ีเก่ียวข้องกับการ รับอนุญาตจาก Australian Prudential Regulation
ก�ำกับดูแลหรือสนับสนุนการก�ำกับดูแลด้านการ Authority (APRA) และในการใหใ้ บอนญุ าตในการ
ปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ น ประกอบธุรกจิ นน้ั จะประเมินว่าควรทีจ่ ะได้รับ โดย
การสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย แต่ สามารถก�ำหนดเงื่อนไขเพ่ิมเติมก่อนท่ีจะอนุญาต
ปรากฏเพียงในประกาศ คปภ. ซึ่งก�ำหนดให้ หรือจดทะเบียนได้ภายใต้กฎหมายป้องกันการฟอก
บริษัทประกันภัยต้องมีระบบการตรวจสอบและ เงนิ และการตอ่ ตา้ นการสนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ าร

4 ขอ้ 30(5), ประกาศคณะกรรมการกำ� กบั และสง่ เสรมิ การประกอบธรุ กจิ ประกนั ภยั เรอ่ื ง หลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงอ่ื นไขในการรบั เงนิ
การจา่ ยเงนิ การตรวจสอบและการควบคุมภายในของบรษิ ัทประกันชวี ติ พ.ศ. 2557.

วารสารวิชาการ 33

กอ่ การร้าย (AML/CFT) ในขณะทป่ี ระเทศสงิ คโปร์ การสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายในภาค
กำ� หนดใหM้ onetary Authority of Singapore (MAS) ธรุ กจิ ประกนั ภยั (AML/CFT) รว่ มกบั สำ� นกั งาน ปปง.
ซึ่งเป็นผู้ควบคุมภาคการเงินรวมถึงการก�ำกับดูแล และมีส่วนรว่ มในการกำ� หนดข้นั ตอนเกีย่ วกบั ธุรกจิ
สถาบนั การเงนิ ดา้ นการปอ้ งกนั การฟอกเงนิ และการ ประกนั ภยั ในเรอ่ื งดงั กลา่ วเพอ่ื ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
ต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย ตามกฎหมายนอกจากนั้น ให้มีการก�ำหนดอ�ำนาจ
(AML/CFT) จึงมีหน้าท่ีก�ำกับดูแลธุรกิจประกันภัย หนา้ ทขี่ องสำ� นกั งานคปภ.คณะกรรมการคปภ.เกยี่ วกบั
ท้ังเร่ืองความม่ันคงทางการเงินและการป้องกันการ การออกหรอื เพิกถอนใบอนุญาตการประกอบธุรกิจ
ฟอกเงินด้วย โดยมีอ�ำนาจพิจารณาออกใบอนุญาต ประกนั ภยั โดยคำ� นงึ ถงึ หลักเกณฑด์ ้านการปอ้ งกัน
การประกอบธรุ กจิ การประเมนิ ความเสย่ี ง การกำ� กบั และปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการ
ดแู ล รวมถงึ การเพกิ ถอนใบอนญุ าต ซง่ึ ในประเดน็ น้ี สนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การรา้ ย (AML/CFT)
ตามมาตรฐานสากล FATF recommendation ขอ้ 26 ด้วย
ก�ำหนดให้แต่ละประเทศควรด�ำเนินการให้ม่ันใจว่า
สถาบันการเงินต้องอยู่ภายใต้การก�ำกับดูแลอย่าง ปัญหาเกี่ยวกับการบูรณาการในการก�ำกับ
เพยี งพอและมมี าตรการควบคมุ ดแู ลโดยใชม้ าตรการ ดูแล เนื่องจากส�ำนักงาน ปปง. มีความเช่ียวชาญ
ทางกฎหมายหรือมาตรการก�ำกับดูแลที่จ�ำเป็นเพื่อ ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการ
ป้องกันอาชญากรหรือพรรคพวกไม่ให้เป็นผู้ถือหุ้น ต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย
ในจำ� นวนทมี่ คี วามสำ� คญั หรอื ทมี่ อี ำ� นาจควบคมุ หรอื ส�ำนักงาน คปภ. มีความเช่ียวชาญด้านการก�ำกับ
เปน็ ผรู้ บั ผลประโยชนท์ แ่ี ทจ้ รงิ หรอื มตี ำ� แหนง่ หนา้ ท่ี ดแู ลฐานะและความมน่ั คงทางการเงนิ ของภาคธรุ กจิ
ในการบริหารจัดการสถาบันการเงินและภาคธุรกิจ ประกนั ภยั สว่ นภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั ซง่ึ ประกอบดว้ ย
ประกนั ภยั รวมถงึ การหา้ มจดั ตง้ั สถาบนั การเงนิ เพอ่ื สมาคมประกนั ชวี ติ ไทย สมาคมประกนั วนิ าศภยั ไทย
บงั หนา้ ในสว่ นมาตรฐาน Insurance Core Principle: บริษัทประกันชีวิตและบริษัทประกันวินาศภัย มี
ICP ข้อ 22 ก�ำหนดให้หน่วยงานท่ีก�ำกับดูแล ความเช่ียวชาญด้านการประกอบธุรกิจประกันภัย
(Supervisor) มหี นา้ ทใ่ี นการสนบั สนนุ การทำ� งานของ เม่ือแต่ละหน่วยงานมีความเช่ียวชาญที่แตกต่างกัน
หน่วยงานหลักท่ีมีหน้าที่ก�ำกับดูแลด้านการป้องกัน หากได้มีการท�ำงานร่วมกันในการแก้ปัญหาหรือ
และปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการ การตัดสินใจในประเด็นส�ำคัญซ่ึงต้องใช้ความรู้
สนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การรา้ ย (AML/CFT) และทักษะในการท�ำงานอย่างบูรณาการ จะท�ำให้
เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามกฎหมายดังน้ัน การป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการต่อ
ควรมีการแก้ไขกฎหมายให้ส�ำนักงาน คปภ. และ ต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย มี
คณะกรรมการ คปภ. มอี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นการสนบั สนนุ ประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามเป้าหมายดังนั้น
การก�ำกับดูแลมีหน้าท่ีประเมินความเสี่ยงด้านการ ควรก�ำหนดให้มีการร่วมกันท�ำงานอย่างบูรณาการ
ปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการตอ่ ตา้ น เพอื่ การปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ และการ

34 วารสารวชิ าการ

ต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย 3 ระดับ (Three Lines of Defense Model) กำ� หนด
ในภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั โดยเสนอใหจ้ ดั ตง้ั คณะทำ� งาน ความคมุ้ ครองการทำ� งานใหม้ คี วามเปน็ อสิ ระนอกจาก
ประสานงานรว่ ม ระหวา่ งบคุ ลากรจากสำ� นกั งาน ปปง. นนั้ ควรปรบั ปรงุ แกไ้ ขนยิ ามธรุ กรรมทมี่ เี หตอุ นั ควร
สำ� นกั งาน คปภ. และบคุ ลากรจากภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั สงสัยส�ำหรับธุรกิจประกันภัยเป็นการเฉพาะ โดย
เพ่ือร่วมกันก�ำหนดนโยบาย ออกกฎเกณฑ์ในการ นิยามตามข้อบ่งชี้ของสมาคมผู้ก�ำกับดูแลธุรกิจ
กำ� กบั ดแู ล รวมทง้ั สง่ เสรมิ ใหส้ มาคมประกนั ชวี ติ ไทย ประกันภัยนานาชาติ (IAIS)
สมาคมประกันวินาศภัยไทยก้าวสู่การเป็นองค์กร
ก�ำกับดูแลตนเอง (Self-Regulatory Organization) ส่วนบทบาทของหน่วยงานรัฐท่ีมีหน้าที่
โดยการแก้ไขปรบั ปรงุ กฎหมายให้สำ� นกั งาน ปปง. กำ� กับดูแลควรปรับปรุงแก้ไขกฎหมายใหส้ �ำนักงาน
และสำ� นักงาน คปภ. มีอ�ำนาจในการมอบหมายให้ ปปง. เป็นหน่วยงานหลักในการก�ำกับดูแลสถาบัน
สมาคมประกนั ชวี ติ ไทย สมาคมประกนั วนิ าศภยั ไทย การเงิน รวมถึงภาคธุรกิจประกันภัยเป็นหน่วย
สามารถออกแนวทางการปฏิบัติงานตามมาตรการ ขา่ วกรองทางการเงนิ (Financial Intelligence Unit: FIU)
ในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการ และใหส้ ำ� นกั งาน คปภ. มอี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นการสนบั สนนุ
ตอ่ ตา้ นการสนบั สนนุ ทางการเงนิ แกก่ ารกอ่ การรา้ ยได้ การก�ำกับดูแลร่วมกับส�ำนักงาน ปปง.โดยก�ำหนด
อำ� นาจหนา้ ทขี่ องพนกั งานเจา้ หนา้ ที่ ปปง. ใหม้ หี นา้ ที่
อภปิ รายผล กำ� กบั ดแู ลสถาบนั การเงนิ รวมถงึ ภาคธรุ กจิ ประกนั ภยั
ปรบั ปรงุ แกไ้ ขกฎหมายใหพ้ นกั งานเจา้ หนา้ ที่ คปภ.
จากการศกึ ษาวเิ คราะหม์ าตรการทางกฎหมาย มีอ�ำนาจหน้าที่ในการสนับสนุนการท�ำงานของ
ควรปรับปรุงแก้ไขกฎหมายโดยก�ำหนดลูกค้าเป็น ส�ำนักงาน ปปง. และควรก�ำหนดให้มีการร่วมกัน
2 ประเภท ให้เหมาะสมและสอดคล้องกับหลัก ท�ำงานอย่างบูรณาการ ส่งเสริมให้สมาคมประกัน
การบริหารจัดการตามความเส่ียงโดยใช้มาตรการที่ ชวี ิตไทย สมาคมประกันวินาศภัยไทยกา้ วสกู่ ารเป็น
เขม้ ขน้ กบั ลกู คา้ และผลติ ภณั ฑท์ ม่ี คี วามเสยี่ งสงู และ องคก์ รก�ำกับดูแลตนเอง
ใช้มาตรการท่ีเบาลงกับลูกค้าและผลิตภัณฑ์ท่ีมี
ความเสย่ี งตำ�่ ควรลดระยะเวลาในการเกบ็ รกั ษาขอ้ มลู ข้อเสนอแนะ
หลักฐานของสถาบันการเงินรวมถึงภาคธุรกิจ
ประกนั ภยั เหลอื เพยี ง 5 ปี นบั แตว่ นั ทม่ี กี ารปดิ บญั ชี การใหม้ กี ารพสิ จู นแ์ ละการยนื ยนั ตวั ตนทาง
หรอื ยตุ คิ วามสมั พนั ธก์ บั ลกู คา้ และหากมเี หตจุ ำ� เปน็ ให้ ดจิ ทิ ลั (National Digital ID:NDID) ซง่ึ เป็นระบบ
เลขาธกิ าร ปปง. มอี ำ� นาจขยายระยะเวลาไดค้ วรกำ� หนด กลางในการยนื ยนั ตวั ตนจะชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพใน
ให้มีมาตรการในการตรวจคุณสมบัติของบุคลากร การท�ำความรู้จักลูกค้าและพิสูจน์เพื่อทราบข้อเท็จ
ของสถาบันการเงินรวมถึงภาคธุรกิจประกันภัย จริงเก่ยี วกบั ลูกค้า (KYC/CDD) ช่วยปอ้ งกนั การน�ำ
ก่อนรับเข้ามาท�ำงานและแบ่งความรับผิดชอบเป็น หลกั ฐานของบคุ คลอน่ื มาใชใ้ นการยนื ยนั ตวั ตนเพอื่
ท�ำธุรกรรมได้

วารสารวิชาการ 35

การกำ� หนดมาตรการตรวจสอบและควบคมุ
การใช้อ�ำนาจของส�ำนักงาน ปปง. และส�ำนักงาน
คปภ. ให้เป็นไปด้วยความบริสุทธิ์ ยุติธรรม เป็น
องคก์ รทางกฎหมายทส่ี ามารถสรา้ งความเชอื่ มน่ั รวม
ท้ังปกป้องสังคมจากการก่ออาชญากรรม อันมีผล
กระทบต่อระบบเศรษฐกิจ การเมอื งและวัฒนธรรม
ของประเทศ

36 วารสารวิชาการ

บรรณำนุกรม

ไชยยศ เหมะรัชตะ, “กฎหมายป้องกนั และปราบปรามการฟอกเงิน” (2539) 16:2 วำรสำรกฎหมำย.
ปัณณวิช ทพั ภวิมล, “มาตรการปอ้ งกันและปราบปรามการฟอกเงนิ ท่ีได้มาจากการกระท�าความผดิ เกยี่ วกบั

การทุจริต” (2561) 8:2 วำรสำรวชิ ำกำรคณะนติ ศิ ำสตร์ มหำวิทยำลยั หัวเฉียวเฉลิมพระเกียรติ.
วรี ะพงษ์ บุญโญภาส,อำชญำกรรมทำงเศรษฐกจิ (กรุงเทพฯ: หา้ งหนุ้ สว่ นจ�ากัด บ.ี เจ.เพลทโปรเซ็สเซอร,์

พมิ พ์ครง้ั ที่ 3, 2554).
สหี นาท ประยรู รตั น,์ ค�ำอธบิ ำยพระรำชบญั ญัติป้องกันและปรำบปรำมกำรฟอกเงิน พ.ศ. 2542 (กรุงเทพฯ :

สา� นักพมิ พ์เอเชีย เพลส, 2542).
FATF (2012-2018), International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of

Terrorism & Proliferation (18 Aug 2019) FATF, Paris, France, <www.fatf-gafi.org/recommen-
dations.html>.
FATF, Guidance for a Risk-Based Approach for the Life Insurance Sector (13 Jul 2019) FATF <www.
fatf-gaif.org/publications/fatfrecommendations/documents/rba-life-insurance.html>.
International Association of Insurance Supervisors, Insurance Core Principle (18 Dec 2018) IAIS <https://
www.iaisweb.org/page/supervisory-material/insurance-core-principles>.
The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, Leveraging COSO Across
the Three Lines of Defense (25 Aug 2019) COSO <https://www.coso.org/Documents/COSO-
2015-3LOD.pdf>.
United Nations, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic
Substances 1988,(9 Sep 2019) UNODC<https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_en.pdf>.

วารสารวชิ าการ 37

ปญั หำและอปุ สรรคในกำรบังคบั ใช้พระรำชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
วำ่ ดว้ ยคณะกรรมกำรสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชำติ พ.ศ. 2560

Problems and obstacles in enforcing organic law on national human
right commission B.E. 2560 (A.D.2017)

ภำวินีย์ วงศ์นำป่ำ*
บทคดั ย่อ

การวจิ ยั ครงั้ นเ้ี ปน็ การวจิ ยั เชงิ คณุ ภาพมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ วเิ คราะหป์ ญั หาและอปุ สรรคในการบงั คบั
ใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560
เกบ็ รวบรวมขอ้ มลู จากเอกสารงานวจิ ยั ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ใชแ้ บบสมั ภาษณเ์ ปน็ เครอ่ื งมอื ทใ่ี ชใ้ นการวจิ ยั เกบ็ รวบรวม
ขอ้ มลู จากผใู้ หข้ อ้ มลู หลกั ทถ่ี กู กา� หนดแบบเจาะจง วเิ คราะหข์ อ้ มลู โดยการวเิ คราะหเ์ นอ้ื หา ผลการวจิ ยั พบวา่
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560 ก�าหนดให้
คณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนรบั ผดิ ชอบดา้ นสทิ ธมิ นษุ ยชนมีอา� นาจรายงานการกระทา� ละเมิดสทิ ธิมนุษยชน
มีอ�านาจในการร้องทุกข์กล่าวโทษแทนผู้เสียหายโดยถือว่าเป็นผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา
ความอาญา แตม่ ิไดม้ ีอ�านาจในการสบื สวน สอบสวน และการฟ้องคดีในความผิดฐานละเมิดสิทธมิ นษุ ยชน
และมิได้ก�าหนดขอบเขตแห่งข้อหาในความผิดฐานละเมิดสิทธิมนุษยชน ท�าให้กลไกในการคุ้มครองสิทธิ
มนษุ ยชนขาดประสทิ ธิภาพ
คำ� ส�ำคญั : การคุม้ ครอง สทิ ธิมนุษยชน คณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแห่งชาติ

Abstract

This Research is a quantitative research, aiming to analyze the problems and obstacles on governing
Organic Law on Commission for National Human Rights B.E. 2560 (2017); collecting data from relevant
research papers, using questionnaires as tools used in research; collecting data from the principle data providers
in a specific manner; and analyzing data by textual analysis. According to the results of this Research, it has
been found that the Organic Act on the National Human Rights Commission B.E. 2560 (2017) stipulates
that the Human Rights Commission is responsible for human rights, with the power to report violations of

* นักศึกษำหลักสูตรนิติศำสตรมหำบัณฑิต สำขำอำญำและกระบวนกำรยุติธรรมทำงอำญำ คณะนิติศำสตร์ มหำวิทยำลัยศรีปทุม
วิทยำเขตชลบุรี

38 วารสารวิชาการ

human rights and to file a complaint on behalf of the injured person, regarded as the injured person under the
Criminal Procedure Code but does not have the power to investigate, inquire and prosecute cases of human
rights violations and does not specify the scope of charges of human rights violation, therefore, causing
human right protection mechanisms to be ineffective..

Keyword: Protection, Human Rights, National Human Rights Commission.

บทน�ำ ระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทย
เป็นภาคี
หลังเกิดสงครามโลกครั้งที่สองในปี พ.ศ.
2491 องค์การสหประชาชาติได้ก�าหนดปฏิญญา ปรากฏการณ์ส�าคัญด้านสิทธิมนุษยชนใน
สากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนข้ึนเพ่ือเป็นกรอบในการ ประเทศไทยภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง
คมุ้ ครองสทิ ธขิ น้ั พน้ื ฐานของมนษุ ยท์ กุ คน นบั ตง้ั แต่ ใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรไดป้ ระกาศหลกั 6 ประการ
นั้นมาปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนได้ถูกใช้ ส่วนหน่ึงกล่าวถึงหลักสิทธิ หลักเสมอภาค และ
เป็นรากฐานของกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่าง หลักเสรีภาพ จนเม่ือพ.ศ. 2533 ได้มีการจัดตั้ง
ประเทศทุกฉบับ ประเทศไทยเป็นภาคีสนธิสัญญา “คณะกรรมาธกิ ารยตุ ธิ รรมและสทิ ธมิ นษุ ยชน” เปน็
ระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนแล้ว จ�านวน คณะกรรมาธกิ ารสามญั (Standing Committee) ของ
7 ฉบบั จากทงั้ หมด 9 ฉบบั ไดแ้ ก่ (1) กตกิ าระหวา่ ง สภาผู้แทนราษฎร มีอ�านาจหน้าที่ในการพิจารณา
ประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ร่างพระราชบัญญัติ ศึกษากฎหมายที่มีข้อความขัด
(2) กติการะหวา่ งประเทศวา่ ด้วยสทิ ธทิ างเศรษฐกจิ หรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือขัดต่อสิทธิมนุษยชน
สังคม และวัฒนธรรม (3) อนุสัญญาว่าด้วยการ ศกึ ษาปญั หาสทิ ธมิ นษุ ยชนทง้ั ภายในประเทศและนอก
ขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (4) ประเทศ รบั เรอ่ื งรอ้ งทกุ ขข์ องบคุ คลทไี่ ดร้ บั การปฏบิ ตั ิ
อนสุ ัญญาวา่ ด้วยสทิ ธิเด็ก (5) อนุสัญญาว่าดว้ ยการ ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเมิดสิทธิมนุษยชน
ขจัดการเลือกปฏิบัติทางเช้ือชาติในทุกรูปแบบ (6) มีอ�านาจในการเรียกเอกสารจากบุคคลใด ๆ
อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน และการ หรือเรียกบุคคลใดมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดง
กระทา� อ่ืน ๆ ทโี่ หดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรอื ท่ีย�่ายี ความคิดเห็น แต่การท�างานของคณะกรรมาธิการ
ศกั ดศิ์ รี และ (7) อนสุ ญั ญาวา่ ดว้ ยสทิ ธขิ องคนพกิ าร1 ดงั กลา่ วไมป่ ระสบผลสา� เรจ็ เพราะความไมต่ อ่ เนอ่ื ง
ท�าให้ประเทศไทยมีพันธะผูกพันในการปฏิบัติตาม ของอายสุ ภาผแู้ ทนราษฎร ความเปน็ อสิ ระ ความเปน็
ปฏญิ ญาสากลวา่ ดว้ ยสทิ ธมิ นษุ ยชน และสนธสิ ญั ญา กลางในการท�างาน และผลประโยชนท์ างการเมอื ง2

1 จรญั โฆษณานันท์, สิทธมิ นุษยชนไรพ้ รมแดน:ปรัชญำกฎหมำยและควำมเปน็ จรงิ ทำงสงั คม (กรงุ เทพฯ: นติ ธิ รรม,พมิ พ์ครัง้ ท่ี 3,
2559) 326-411.
2 จรัญ โฆษณานันท์, สทิ ธิมนุษยชนไร้พรมแดน:ปรชั ญำกฎหมำยและควำมเป็นจริงทำงสงั คม (กรุงเทพฯ: นิติธรรม,พิมพ์ครั้งที่ 3,

2559) 573. วารสารวิชาการ 39

ตอ่ มาในรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช มีความเชื่อมั่นว่าจะได้รับการปฏิบัติที่ถูกต้องตาม
2540 ได้ก�ำหนดให้มีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน หลกั สิทธิมนษุ ยชน
แห่งชาติโดยมีสถานะเป็นองค์กรอิสระตาม
รัฐธรรมนญู และมีการตราพระราชบัญญัติ เพือ่ ให้ วตั ถุประสงค์ของการวิจัย
อ�ำนาจในการจัดตั้งองค์กร การด�ำเนินงาน และ
ก า ร ป ฏิ บั ติ ง า น ท่ี เ ก่ี ย ว ข ้ อ ง กั บ สิ ท ธิ ม นุ ษ ย ช น การวิจัยคร้ังน้ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษา
ในประเทศไทย ภายหลังเม่ือมีการประกาศใช้ วิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคในการบังคับใช้
รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย
และรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2560
2560 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังมี
สถานะเปน็ องคก์ รอสิ ระตามรฐั ธรรมนญู และมกี าร ขอบเขตการวิจยั
ตราพระราชบัญญัติเพื่อให้อ�ำนาจเช่นเดิม แตกต่าง
เพียงขอบเขตของอ�ำนาจหนา้ ทีท่ ี่เปลย่ี นแปลงไป ขอบเขตของการวิจัยคร้ังนี้ได้ก�ำหนด
ขอบเขตดา้ นเนือ้ หา คือ การศึกษารัฐธรรมนญู แห่ง
แม้ว่าประเทศไทยจะได้มีการด�ำเนินการ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2540 รัฐธรรมนญู
ด้านสิทธิมนุษยชนมาอย่างต่อเนื่องอย่างไรก็ตาม แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 รฐั ธรรมนญู
ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนก็ยังเกิดข้ึนอย่าง แหง่ ราชอาณาจกั รไทยพทุ ธศกั ราช2560พระราชบญั ญตั ิ
ต่อเน่ืองเช่นกัน เช่น การละเมิดสิทธิคนพิการ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิ
การละเมิดสิทธิเด็ก การค้ามนุษย์ โดยมีข่าวจาก มนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560 กฎหมายลำ� ดับรอง
สำ� นกั ขา่ วตา่ ง ๆ เปน็ หลกั ฐานเชงิ ประจกั ษ์ การศกึ ษา คำ� พิพากษา และเอกสารงานวิจัยทเ่ี กี่ยวข้อง
ปญั หาและอปุ สรรคในการบงั คบั ใชพ้ ระราชบญั ญตั ิ
ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิ สว่ นขอบเขตดา้ นประชากร คอื คณะกรรมการ
มนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560 จึงมีความส�ำคัญที่ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ นักวิชาการคดีรัฐธรรมนูญ
จะน�ำไปสู่ข้อเสนอเชิงกฎหมายและนโยบายที่จะ เจา้ หนา้ ทตี่ ำ� รวจ พนกั งานสอบสวน และนกั กฎหมาย
เป็นแนวทางการปฏิบัติท่ีชัดเจนต่อไป สามารถน�ำ คัดเลือกกลุ่มตัวอย่างแบบเจาะจง (Purposive
ไปแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้คณะกรรมการ sampling) จำ� นวน 10 คน
สิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอ�ำนาจท่ีจะท�ำให้กลไก
การพิทักษ์สิทธิมนุษยชนมีประสิทธิภาพ เป็นไป วธิ ดี ำ�เนินการวิจยั
ตามเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของสนธิสัญญา
ระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนทป่ี ระเทศไทยมี การวิจัย เร่ือง ปัญหาและอุปสรรคใน
พันธกรณีที่ต้องปฏิบัติตาม และประชาชนชาวไทย การบังคับใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
ว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.
2560 เปน็ การวจิ ัยเชงิ คณุ ภาพ ก�ำหนดวธิ ีดำ� เนินการ
วิจัยเปน็ 2 ขนั้ ตอน

40 วารสารวิชาการ

ขั้ น ต อ น แ ร ก เ ป ็ น ก า ร วิ จั ย เ อ ก ส า ร คัดเลือกกลุ่มตัวอย่างแบบเจาะจง (Purposive
(Documentary Research) จากรัฐธรรมนูญแห่ง sampling) จำ� นวน 10 คน วิเคราะห์ขอ้ มลู ดว้ ยการ
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540 รฐั ธรรมนญู แหง่ วิเคราะห์เน้อื หา (Content Analysis) น�ำเสนอข้อมูล
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 รฐั ธรรมนญู แหง่ ด้วยการพรรณนาความ
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 พระราชบญั ญตั ิ
ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิ ผลการวจิ ยั
มนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2560 กฎหมายล�ำดับรอง
ค�ำพิพากษา และเอกสารงานวิจัยท่ีเกี่ยวข้อง เพื่อ การวจิ ยั ครง้ั นม้ี ผี ลการวจิ ยั ทเี่ ปน็ สาระสำ� คญั
อธิบายถึงขอบเขตอ�ำนาจ หน้าท่ี การปฏิบัติงาน ดังน้ี
ตามกฎหมายของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน
แหง่ ชาติ และการกำ� หนดประเดน็ เพอื่ นำ� ไปสรา้ งแบบ 1. พัฒนาการด้านอ�ำนาจหน้าท่ีของ
สัมภาษณอ์ ยา่ งมีโครงสร้าง (Structured Interview) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนในประเทศไทย ตาม
วิเคราะห์ข้อมูลด้วยการวิเคราะห์เนื้อหา (Content รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540
Analysis) น�ำเสนอขอ้ มลู ดว้ ยการพรรณนาความ ก�ำหนดให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
เป็นองคก์ รอิสระตามรัฐธรรมนูญ ต่อมาไดป้ ระกาศ
ขั้นตอนท่ีสองเป็นการสร้างเครื่องมือท่ีใช้ ใช้พระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน
ในการวิจัย คือ แบบสัมภาษณ์อย่างมีโครงสร้าง แห่งชาติ พ.ศ. 2542 และสรรหาคณะกรรมการเปน็
(Structured Interview) จากข้อมูลที่วิเคราะห์ได้ใน ผลส�ำเร็จในปี พ.ศ. 2544 โดยคณะกรรมการ
ขนั้ ตอนแรกในประเดน็ (1) ลกั ษณะของการกระทำ� ท่ี สิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอ�ำนาจหน้าท่ีไกล่เกลี่ย
ละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชน (2) ขอบเขตของอำ� นาจหนา้ ที่ ประนีประนอม หรอื รายงานต่อนายกรัฐมนตรีหรอื
ในการปฏิบัติงานด้านสิทธิมนุษยชน (3) ปัญหา รัฐสภาเพื่อด�ำเนินการเท่านั้น ไม่มีอ�ำนาจในการ
และอปุ สรรคในการปฏบิ ตั งิ านดา้ นสทิ ธมิ นษุ ยชน (4) ฟ้องร้องหรือส่งเรื่องแทนประชาชนให้อัยการฟ้อง
ปญั หาและอปุ สรรคในการบงั คบั ใชพ้ ระราชบญั ญตั ิ คดีตอ่ ศาลได้โดยตรง คณะกรรมการสิทธิมนษุ ยชน
ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิ เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา
มนษุ ยชนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2560 คุณภาพดา้ นความตรง ความอาญา3
ตามเนื้อหา (Content¯ Validity) ได้ความสอดคล้อง
IOC (Item Objective Congruence Index) ท่ี 0.81 เ ม่ื อ ป ร ะ ก า ศ ใ ช ้ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ห ่ ง
เก็บรวบรวมข้อมูลด้วยการสัมภาษณ์คณะกรรมการ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 อำ� นาจหนา้ ทขี่ อง
สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ นักวิชาการคดีรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนได้ถูกแก้ไขเพิ่มเติม
เจา้ หนา้ ทตี่ ำ� รวจ พนกั งานสอบสวน และนกั กฎหมาย อำ� นาจหนา้ ทใ่ี หส้ ามารถเปน็ หนว่ ยงานเรยี กรอ้ งสทิ ธิ
แทนประชาชนได้ เช่น การเสนอเร่ืองพร้อมด้วย
ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เห็นว่า

3 จรญั โฆษณานนั ท,์ สทิ ธมิ นุษยชนไร้พรมแดน:ปรัชญากฎหมายและความเป็นจรงิ ทางสงั คม (กรุงเทพฯ: นติ ธิ รรม, พมิ พ์คร้งั ที่ 3,
2559) 572-577.

วารสารวิชาการ 41

บทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมายใดกระทบตอ่ สทิ ธมิ นษุ ยชน คณะรฐั มนตรี และประชาชน (5) การเสนอแนวทาง
และมปี ญั หาเกย่ี วกบั ความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนญู หรอื คุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชนต่อรัฐสภา
การเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง คณะรัฐมนตรี และหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง (6) การ
ในกรณีที่เห็นว่ากฎ ค�ำสั่ง หรือการกระท�ำอ่ืนใด ปรับปรงุ แกไ้ ขกฎหมาย ออกระเบยี บ ประกาศท่ใี ช้
ในทางปกครองกระทบสทิ ธมิ นุษยชน และมีปญั หา ในการปฏิบตั ิตามพระราชบญั ญตั ิน้เี ท่าน้ัน
เก่ียวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย
และมีอ�ำนาจในการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทน 2. คณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาติ
ผเู้ สยี หาย เมอื่ ไดร้ บั การรอ้ งขอจากผเู้ สยี หายและเปน็ ไม่มีอ�ำนาจในการสบื สวน สอบสวน และฟอ้ งร้อง
กรณีท่ีเห็นสมควรเพ่ือการแก้ไขปัญหาการละเมิด โดยตรงตอ่ ศาล
สทิ ธิมนษุ ยชน
2.1. อ�ำนาจสืบสวน
ส�ำหรับปัจจุบันภายใต้รัฐธรรมนูญแห่ง การสืบสวน คือ กระบวนการ
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 ไดก้ ำ� หนดอำ� นาจ รวบรวมข้อมลู การแสวงหาข้อเทจ็ จรงิ พฤติการณ์
ท่ีคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตา่ ง ๆ และหลกั ฐานเกย่ี วกบั การกระทำ� ความผดิ เพอ่ื
ฉบบั พทุ ธศักราช 2540 ทกี่ ำ� หนดให้คณะกรรมการ ทราบรายละเอยี ดของความผิด การสืบสวนคดีสทิ ธิ
สทิ ธมิ นษุ ยชนมอี ำ� นาจในการตรวจสอบ การรายงาน มนุษยชนน้ันมีความแตกต่างจากการสืบสวนในคดี
การกระทำ� ละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชน สว่ นพระราชบญั ญตั ิ อาญา4 เนอ่ื งจากทงั้ สองประเภทคดใี ชร้ ะบบความคดิ
ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิ ท่ีแตกต่างกัน หากให้พนักงานฝ่ายปกครอง หรือ
มนษุ ยชนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2560 กำ� หนดใหค้ ณะกรรมการ เจ้าหน้าที่ต�ำรวจใช้อ�ำนาจสืบสวนตามมาตรา 17
สทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาตมิ อี ำ� นาจในการรอ้ งทกุ ขก์ ลา่ ว ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อาจจะ
โทษแทนผู้เสียหายโดยให้ถือว่าเป็นผู้เสียหายตาม ท�ำให้การรวบรวมข้อมูล หรือการแสวงหาข้อเท็จ
ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาท่ีเพิ่มเติม จรงิ เปน็ ไปตามลกั ษณะของคดอี าญา แตไ่ มค่ รบถว้ น
ขนึ้ มา และมบี ทบาทอำ� นาจหนา้ ที่ (1) ตรวจสอบ (2) ตามลกั ษณะของคดสี ทิ ธมิ นษุ ยชน นอกจากนนั้ ตาม
รายงานข้อเทจ็ จรงิ ในส่วนท่ีเกยี่ วกบั การละเมิดสทิ ธิ มาตรา 35 แหง่ พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
มนุษยชน (3) เสนอแนะมาตรการ หรือแนวทางที่ ว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน พ.ศ. 2560
เหมาะสมเพ่ือป้องกัน แก้ไข และเยียวยาผู้เสียหาย ไดก้ ำ� หนดวธิ กี ารตรวจสอบขอ้ เทจ็ จรงิ หรอื รวบรวม
จากการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อหน่วยงานของรัฐ พยานหลกั ฐานตา่ ง ๆ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งไว้ แตก่ ารตรวจสอบ
หรือเอกชน (4) การท�ำรายงานผลการประเมิน ข้อเท็จจริงนั้นจะต้องกระท�ำด้วยความจ�ำเป็นและ
สถานการณด์ า้ นการละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชนตอ่ รฐั สภา ไม่สร้างภาระแก่บุคคลหรือหน่วยงานของรัฐ
อย่างไรก็ตามการสืบสวนคดีสิทธิมนุษยชนในทาง

4 รพพี ฒั น์ ศรศี ลิ ารกั ษแ์ ละธรี ะวฒั น์ จนั ทกึ , “ปญั หาอปุ สรรคและแนวทางการพฒั นาประสทิ ธภิ าพในการปฏบิ ตั งิ านของฝา่ ยสอบสวน
ในระบบงานยตุ ิธรรม” (2560) 8:1 วารสารวิชาการคณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยหวั เฉยี วเฉลมิ พระเกยี รติ 1, 3.

42 วารสารวชิ าการ

ปฏบิ ตั ยิ งั มขี อ้ จำ� กดั เนอื่ งจากการตคี วามคำ� วา่ “ตอ้ ง หรอื ดูถกู คนพกิ าร ว่า “ไอ้ด้วน” หรือการล้อเลียน
กระท�ำด้วยความจ�ำเป็นและไม่สร้างภาระแก่บุคคล ดูถูกเพศสภาพ เป็นต้น กรณีน้ีไม่เข้าองค์ประกอบ
หรือหน่วยงานของรัฐ” มีขอบเขตแค่ไหนเพียงใด ความผิดตามกฎหมายอาญา พนักงานสอบสวนก็
ท�ำให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเกิด จะไม่รับแจ้งความร้องทุกข์และท�ำการสอบสวน
ความไมแ่ น่ใจในการปฏิบตั ิงาน โดยเฉพาะอยา่ งยิง่ รวบรวมพยานหลักฐานเพอ่ื ดำ� เนนิ คดีตอ่ ไป แมว้ ่ารู้
หากเกี่ยวข้องกับหน่วยงานของรัฐ เป็นผลให้คณะ ตัวผู้ที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน แต่ไม่สามารถน�ำตัว
กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติไม่สามารถปฏิบัติ ผู้กระท�ำความผิดเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมอันน�ำ
งานด้านการสืบสวนไดอ้ ย่างเตม็ ประสิทธิภาพ5 ไปสู่การลงโทษได้ ซึ่งกรณีดังกล่าวน้ันเป็นการ
เหยยี ดหยามศกั ด์ศิ รแี ห่งความเป็นมนุษย์ ทำ� ใหผ้ ถู้ กู
2.2 อำ� นาจสอบสวน เหยียดหยามนั้นมีความรู้สึกทุกข์ทรมานจิตใจอย่าง
การสอบสวน คือ ขั้นตอน รุนแรงเพราะคิดว่าตนเองเกิดมาไม่ปกติและอาจไม่
การตรวจสอบว่าคดีอาญาท่ีเกิดขึ้นผู้ต้องหาน่าจะ อยากด�ำรงชีวิตอยู่ต่อไปได้6 หากเปรียบเทียบกับ
กระท�ำผิดตามท่ีถูกกล่าวหาหรือไม่ การสอบสวน มาตรการทางกฎหมายของสาธารณรฐั อนิ เดยี พบวา่
คดสี ทิ ธมิ นษุ ยชนนน้ั มคี วามแตกตา่ งจากการสอบสวน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอ�ำนาจตาม
ในคดีอาญา เนื่องจากทั้งสองประเภทคดีใช้ระบบ รฐั บญั ญตั คิ มุ้ ครองสทิ ธมิ นษุ ยชน ค.ศ. 1993 ในการ
ความคิดท่ีแตกต่างกันเช่นเดียวกันกับการสืบสวน ไตส่ วนค�ำรอ้ งทกุ ขไ์ ด7้
การสอบสวนคดอี าญานน้ั พนกั งานฝา่ ยปกครอง หรอื
พนกั งานสอบสวนทำ� การสอบสวนเพอ่ื พสิ จู นว์ า่ การ 2.3. อ�ำนาจฟ้องร้อง
กระท�ำนั้นครบองค์ประกอบความผิดทางอาญา ประเทศไทยยงั ไมม่ กี ารจดั ตง้ั ศาล
ตามประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่ ซึ่งคดีสิทธิ สิทธิมนุษยชน เม่ือเกิดข้อพิพาทอันเกี่ยวเน่ืองกับ
มนษุ ยชนนน้ั มรี ายละเอยี ดทลี่ กึ ซงึ้ กวา่ และการกระทำ� การละเมิดสิทธิมนุษยชนข้ึนต้องฟ้องคดีกับศาล
อนั เปน็ การละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชนนน้ั อาจจะยงั ไมเ่ ปน็ ที่เก่ียวข้องกับข้อเท็จจริงแห่งคดีน้ัน ได้แก่ ศาล
การกระทำ� ความผดิ ตามประมวลกฎหมายอาญา ทำ� ให้ รัฐธรรมนญู ศาลปกครอง และศาลยตุ ธิ รรม
พนกั งานฝา่ ยปกครอง หรอื พนกั งานสอบสวนไมร่ บั กรณีฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญ
แจง้ ความรอ้ งทกุ ข์ หรอื เมอ่ื เรมิ่ กระบวนการสอบสวน ตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช
แล้วไม่พบว่าเป็นการกระท�ำความผิดตามประมวล 2560 มาตรา 231 (1) และมาตรา 213 ประชาชน
กฎหมายอาญาจะสั่งไม่ฟ้องคดี เช่น การล้อเลียน

5 อังคณา นลี ะไพจติ ร, การสมั ภาษณ์ (กรรมการสทิ ธิมนุษยชนแห่งชาต,ิ สำ� นกั คณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาต,ิ 5 กรกฎาคม
2562).
6 เกรยี งไกรวุธ บวั กล้า, การสมั ภาษณ์ (รองผู้ก�ำกับการสอบสวน, สถานตี �ำรวจภธู รแหลมฉบัง, 27 มิถนุ ายน 2562).
7 National Human Rights Commission New Delhi, Protection of Human Rights Act (26 August 2019) National Human Rights
Commission <http://www.nhrc.nic.in>.

วารสารวชิ าการ 43

ประสงค์จะฟ้องคดีละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อศาล การละเมิดสิทธิมนุษยชน หรือในทางอาญาเพ่ือน�ำ
รัฐธรรมนูญน้ัน ต้องผ่านกระบวนการและขั้นตอน ตวั ผกู้ ระทำ� ความผดิ มาลงโทษ ผทู้ ม่ี อี ำ� นาจฟอ้ งคดใี น
ตามทกี่ ฎหมายรฐั ธรรมนญู กำ� หนด และผา่ นกระบวน ทางแพง่ นนั้ ตอ้ งเปน็ ตวั ผเู้ สยี หายเอง หรอื เปน็ บคุ คล
การกลั่นกรองจากผู้ตรวจการแผ่นดินเท่านั้น ท�ำให้ ตามประมวลกฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความแพง่ มาตรา
ประชาชนเขา้ ถงึ กระบวนการยตุ ธิ รรมไดย้ ากและใช้ 56 มาตรา 60 มาตรา 66 หรอื หากเป็นการฟ้องคดี
ระยะเวลานานเกนิ ควร8 ในทางอาญา คือ พนักงานอัยการหรือผู้เสียหาย
ตามประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา มาตรา
กรณฟี อ้ งคดตี อ่ ศาลปกครองตามรฐั ธรรมนญู 28 หรือบุคคลผู้ฟ้องแทนผู้เสียหายตามประมวล
แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 231 กฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความอาญามาตรา 4 มาตรา 5
(2) ประกอบพระราชบญั ญัติจดั ตง้ั ศาลปกครองและ และ มาตรา 6
วธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 43 หรอื
ย่ืนโดยประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสีย กฎหมายจำ� เปน็ จะต้องแกไ้ ขเพื่อใหอ้ �ำนาจ
หาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี ในการฟ้องคดสี ิทธิมนุษยชนแกค่ ณะกรรมการสทิ ธิ
พจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 42 ซงึ่ ตาม มนุษยชนแห่งชาติ เพราะเป็นอ�ำนาจความส�ำคัญ
มาตรา 43 ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นเพียงหน่วยงาน ในการปราบปรามการละเมิดสิทธิมนุษยชน หาก
เดยี วทจี่ ะเสนอเรอื่ งตอ่ ศาลปกครองได้ ซงึ่ ไมค่ รอบคลมุ สามารถน�ำพาคดีสิทธิมนุษยชนไปสู่อ�ำนาจตุลาการ
ถงึ ปญั หาการละเมดิ สิทธิมนษุ ยชน ได้โดยตรง รวดเร็ว ผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนไม่
ต้องสูญเสียค่าใช้จ่าย ท�ำให้เกิดความเป็นธรรมและ
การที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้กลั่นกรอง เกิดประโยชน์สูงสุดในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
คดสี ทิ ธมิ นษุ ยชนโดยไมม่ สี ว่ นรว่ มจากคณะกรรมการ นอกจากน้ันบุคคลหรือกลุ่มคนที่ไม่สามารถที่จะ
สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ อาจเกิดปัญหาเร่ืองความ ฟ้องคดีเองได้ เช่น ชาวโรฮิงญาท่ีถูกกระท�ำละเมิด
เช่ียวชาญเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชนที่ได้ถูกรับรอง ในเรอื่ งคา้ มนษุ ย์ เดก็ ถกู ลกั พาตวั ไปเพอ่ื เปน็ ขอทาน
และคมุ้ ครองไวใ้ นรฐั ธรรมนญู และกฎหมายระหวา่ ง กลุ่มแรงงานต่างด้าวที่ถูกเอาเปรียบจากนายจ้างใน
ประเทศทป่ี ระเทศไทยมพี นั ธกรณีทตี่ ้องปฏบิ ัตติ าม เรอื่ งของสทิ ธติ า่ ง ๆ กรณเี หลา่ นผี้ เู้ สยี หายไมส่ ามารถ
ฟอ้ งคดไี ดด้ ว้ ยตนเอง ไมม่ คี วามสามารถในการฟอ้ งคดี
กรณีฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม พนักงาน หรือเพราะไม่มีทุนทรัพย์หรือค่าใช้จ่ายในการเรียก
อัยการหรือผู้เสียหายยื่นฟ้องคดีต่อศาลท่ีมีอ�ำนาจ ร้องสิทธิ9 เมื่อผู้เสียหายฟ้องคดีต่อศาลเองไม่ได้
ชำ� ระคดี การฟอ้ งคดตี อ่ ศาลยตุ ธิ รรมในทางแพง่ เพอ่ื หรือพนักงานอัยการส่ังไม่ฟ้องคดีต่อศาล อาจเกิด
เรยี กรอ้ งคา่ สนิ ไหมทดแทนความเสยี หายอนั เกดิ จาก

8 สุภัทร แสงประดับ, การสมั ภาษณ์ (นกั วชิ าการคดรี ฐั ธรรมนญู ชำ� นาญการ, ส�ำนกั คดี 3 ส�ำนักงานศาลรฐั ธรรมนญู , 28 มิถนุ ายน
2562).
9 วิชาญ ท�ำไร่, การสมั ภาษณ์ (นักกฎหมาย, มลู นิธิเพ่ือสิทธิมนุษยชนและการพฒั นา, 22 มิถุนายน 2562).

44 วารสารวิชาการ

จากสาเหตตุ ่าง ๆ เชน่ การพจิ ารณาสำ� นวนคดโี ดย บรรลภุ ารกจิ แตเ่ พยี งฝา่ ยเดยี ว เพอื่ การคมุ้ ครองสทิ ธิ
ขาดความรอบครอบ หรือขาดความลึกซ้ึงในเรื่อง และเสรีภาพของประชาชน และต้องมีหลักประกัน
สิทธิมนุษยชน เป็นต้น เป็นเหตุท�ำให้คดีดังกล่าว ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกบุคคล
ไมเ่ ชอ่ื มโยงไปสอู่ ำ� นาจตลุ าการซง่ึ เปน็ อำ� นาจสำ� คญั เพอื่ ไมใ่ หถ้ กู ละเมดิ ไดแ้ ก่ หลกั ประกนั การคมุ้ ครอง
ที่เป็นหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน10 สทิ ธโิ ดยองคก์ รตลุ าการ ซงึ่ เปน็ องคก์ รสำ� คญั ในการ
ในการวนิ จิ ฉยั และพพิ ากษาคดี เพอื่ ใหเ้ กดิ ความเปน็ คุ้มครองสทิ ธิมนุษยชน12 เพราะทำ� ใหป้ ัญหาตา่ ง ๆ
ธรรม ผกู้ ระทำ� ความผดิ ละเมดิ สทิ ธมิ นษุ ยชนนนั้ กจ็ ะ อันเกิดจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้รับการ
ไมถ่ ูกด�ำเนนิ คดีและไมถ่ กู ลงโทษ ผ้เู สยี หายก็ไมไ่ ด้ แกไ้ ขอยา่ งเปน็ ธรรม ทงั้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทอ่ี นั เปน็ ไป
รับการเยยี วยาความเสยี หายหรอื คา่ สินไหมทดแทน ตามหลักนิติธรรมจ�ำต้องได้รับข้อเท็จจริงท่ีถูกต้อง
อันควรแก่การพิจารณาวินิจฉัยคดี ต้องมีหน่วยงาน
รัฐเป็นผู้มีอ�ำนาจหน้าท่ีหลายด้าน ต้ังแต่ ที่เป็นองค์กรอิสระที่มีความเช่ียวชาญเฉพาะด้าน
การออกกฎหมาย การดูแลให้ปฏิบัติตาม และ และปฏิบัติงานด้านสิทธิมนุษยชนโดยตรงในการ
บังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด การให้ประชาชน กล่ันกรองข้อเท็จจริงหรือไต่สวนเพ่ือค้นหาความ
ได้รับการบริการทางด้านสิทธิและผลประโยชน์ จริงท่ีถูกต้องมาเสนอต่อศาล อันจะเห็นได้จาก
ต่าง ๆ เป็นต้น11 การกระท�ำของรัฐจึงต้องน�ำหลัก มาตรการทางกฎหมายของสาธารณรัฐแอฟริกาใต้
นิติธรรมมาก�ำหนดการกระท�ำหรือการใช้อ�ำนาจ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอ�ำนาจน�ำ
ต่าง ๆ ของรัฐ เพื่อมิให้รัฐใช้อำ� นาจได้ตามอ�ำเภอ ผลการด�ำเนินการหรือผลการพิจารณาการละเมิด
ใจ หลักนิติธรรมเป็นการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนที่ สิทธิมนษุ ยชนไปฟอ้ งตอ่ ศาลได้ ตามมาตรา 7 แหง่
ส�ำคัญ คือ หลกั การแบง่ แยกอ�ำนาจ ไดแ้ ก่ อำ� นาจ พระราชบญั ญตั คิ ณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชน ฉบบั ที่
ฝ่ายนิติบัญญัติ อ�ำนาจฝ่ายบริหาร และอ�ำนาจฝ่าย 54 ปี 199413 หรือ ประเทศนิวซีแลนด์ได้กำ� หนดให้
ตุลาการ อ�ำนาจเหล่านั้นไม่ได้แยกออกจากกันโดย คณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาตยิ น่ื ฟอ้ งตอ่ ศาล
เด็ดขาด แต่มีการถ่วงดุลกัน มีการตรวจสอบอำ� นาจ หรือย่ืนค�ำร้องสอดเข้ามาร่วมในการด�ำเนินคดี
กนั (Check and Balance) โดยไมม่ ีอ�ำนาจใดอำ� นาจ ต่อศาลได้ ซึ่งบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติสิทธิ
หนงึ่ รบั ภาระหนา้ ทข่ี องรฐั ทงั้ หมดและดำ� เนนิ การให้ มนุษยชน ค.ศ. 1993 มาตรา 514

10 บรรเจิด สิงคะเนต,ิ นิตริ ัฐ นิตธิ รรม (กรงุ เทพฯ: มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, 2553) 233.
11 กจิ บดี ก้องเบญจภุช, หลักกฎหมายมหาชน (กรงุ เทพฯ: มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง, 2561) 119-122. : ชาญชัย แสวงศักด,์ิ กฎหมาย
มหาชน:วิวัฒนาการของกฎหมายมหาชนในตา่ งประเทศและในประเทศไทย (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น,พิมพค์ รั้งท่ี 5, 2560) 214-215.
12 บรรเจดิ สงิ คะเนต,ิ นติ ิรัฐ นติ ิธรรม (กรงุ เทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553) 233-248.
13 JUTA Africa, Human Rights Commission Act 54 Of 1994 (26 August 2019) JUTA Africa <http://www.justice.gov.za/
legislation/acts/1994-054.pdf>.
14 New Zealand, Human Rights Act 1993 (26 August 2019) New Zealand <https://www.ilo.org/dyn /travail/docs/1794/Human%20
Rights%20Act%201993%20%20legislation.govt.nz.pdf>.

วารสารวชิ าการ 45