การบริหารงบประมาณและการคลังสาธารณะ

๑๗๔

ท้องถิ่นและไม่เข้าใจว่าตนมีหน้าที่ที่จะต้องเสียภาษีเมื่อไร อย่างไร ที่ไหน เพื่ออะไร เป็น
จำนวนเท่าใด ทำให้ความเต็มใจในการเสียภาษีและค่าธรรมเนียมต่าง ๆ ของประชาชน
ทอ้ งถนิ่ อยูใ่ นระดับตำ่

๕. การบริหารการเงินทอ้ งถ่นิ ยังไม่มีระบบบริหารการเงินท่ีมีประสทิ ธิภาพ

๘.๗ โครงสร้างรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามกฎหมายกำหนด
แผนและ ข้นั ตอนการกระจายอำนาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมี
สาระสำคัญ ดงั นี้๑๙

๑. เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) อาจมีรายได้
จากภาษอี ากร ค่าธรรมเนียม และเงินรายได้ ตามท่ีกำหนดในมาตรา ๒๓ โดยสรปุ ดงั นี้

๑.๑ ภาษีโรงเรอื นและทีด่ ิน ภาษีบำรงุ ท้องท่ี และภาษปี า้ ย ตามกฎหมายว่า
ด้วยการน้ัน

๑.๒ ภาษีมลู คา่ เพ่มิ ตามประมวลรษั ฎากรท่ีได้รบั การจัดสรรในอัตราซ่ึงเมื่อ
รวมกับ การจัดสรรให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามมาตรา ๒๔ (๓) และให้ กทม. ตาม
มาตรา ๒๕ (๖) แล้ว ๑๒ ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ โดยหักส่วนที่
ตอ้ งจา่ ยคนื แล้ว โดยเปน็ หน้าทข่ี อง กรมสรรพากรที่จะจดั เกบ็

๑.๓ ภาษีธุรกิจเฉพาะ ตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ
เพิ่มขึ้นในอัตรา ซึ่งเมื่อรวมกับอัตราที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดเก็บเพิ่มตามมาตรา
๒๔ (๔) แล้ว ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราภาษีที่จัดเก็บตามประมวลรัษฎากร โดยเป็น
หนา้ ทขี่ องกรมสรรพากรทีจ่ ะจัดเกบ็

๑๙ พระราชบญั ญัติกำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำนาจให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒. (๒๕๔๒, ๑๗ พฤศจิกายน). ราชกิจจานเุ บกษา. เลม่ ๑๑๖ ตอนที่ ๑๑๔ ก หน้า
๖๓.

๑๗๕

๑.๔ ภาษีสรรพสามิต ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต ภาษีสุรา ตาม
กฎหมายว่า ด้วยสรุ า และคา่ แสตมป์ยาสูบ ตามกฎหมายว่าด้วยยาสบู ซ่งึ เกบ็ จากการค้าใน
เขตเทศบาลเมือง พัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มข้ึน
ในอัตราไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราภาษีที่กรมสรรพสามิตจัดเก็บ และให้ถือเป็นภาษีและ
คา่ แสตมปต์ ามกฎหมายวา่ ดว้ ย การนัน้ โดยเปน็ หน้าทขี่ องกรมสรรพสามติ ทจ่ี ะจัดเกบ็

๑.๕ ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่ม ตามกฎหมายว่าด้วย
รถยนต์ ภาษีรถ ตามกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อน ตาม
กฎหมายว่าด้วยลอ้ เลอ่ื น

๑.๖ ภาษีการพนัน ตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน
๑.๗ ภาษเี พือ่ การศึกษา ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการศกึ ษาแหง่ ชาติ
๑.๘ อากรฆ่าสตั ว์ และผลประโยชน์อ่ืนอนั เกดิ จากการฆ่าสตั ว์ ตามกฎหมาย
ว่าด้วย การควบคุมการฆา่ สัตว์ และจำหนา่ ยเน้อื สตั ว์
๑.๙ อากรรังนกอแี อน่ ตามกฎหมายวา่ ด้วยอากรรังนกอแี อน่
๑.๑๐ ค่าภาคหลวงแร่ ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยแรห่ ลังจากหกั สง่ เปน็ รายได้ของ
รัฐในอัตรา ร้อยละ ๔๐ แลว้
๒. กรงุ เทพมหานคร (กทม.) อาจมรี ายไดจ้ ากภาษอี ากร คา่ ธรรมเนียม และเงิน
รายได้ ตามทกี่ ำหนดในมาตรา ๒๕ โดยสรุปดังนี้
๒.๑ ภาษโี รงเรือนและท่ีดิน ภาษบี ำรุงทอ้ งท่ี ภาษีป้าย ตามกฎหมายวา่ ด้วย
การนัน้
๒.๒ ภาษีบำรุง กทม. ซ่งึ เกบ็ จากการค้าปลีกน้ำมันเบนซิน น้ำมันดีเซล และ
ก๊าซ ปิโตรเลียมที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงสำหรับรถยนต์ ในเขต กทม. โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ
เพ่มิ ไม่เกิน ๑๐ สตางค์ ต่อลติ ร สำหรบั น้ำมนั และตอ่ กิโลกรมั สำหรับก๊าซ
๒.๓ ภาษีบำรุง กทม. ซึ่งเก็บจากการค้ายาสูบในเขต กทม. โดยออก
ขอ้ บญั ญัติจัดเก็บ เพ่ิมได้ไมเ่ กินมวนละ ๑๐ สตางค์
๒.๔ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามประมวลรัษฎากรที่ได้รับการจัดสรร ในอัตราซึ่ง
เมอ่ื รวมกับที่ จดั สรรใหเ้ ทศบาล เมอื งพทั ยา และองคก์ ารบริหารส่วนตำบล ตามมาตรา ๒๓
(๔) และองค์การ บริหารส่วนจังหวัด ๑๔ ตามมาตรา ๒๔ (๓) แล้วไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของ

๑๗๖

ภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแลว้ โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะ
จัดเก็บ

๒.๕ ภาษีธุรกิจเฉพาะ ตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ
เพมิ่ ขน้ึ ในอัตรา ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราทีจ่ ัดเก็บตามประมวลรัษฎากร โดยเป็นหน้าที่
ของกรมสรรพากรทจ่ี ะ จัดเก็บ

๒.๖ ภาษีสรรพสามิต ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต ภาษีสุรา ตาม
กฎหมายวา่ ด้วยสรุ า และค่าแสตมปย์ าสบู ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยยาสบู ซ่ึงเกบ็ จากการค้าใน
เขตกรุงเทพมหานคร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มในอัตราไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตรา
ภาษีที่กรมสรรพสามิตจัดเก็บและ ให้ถือเป็นภาษแี ละคา่ แสตมป์ยาสูบตามกฎหมายวา่ ดว้ ย
การนัน้ โดยเปน็ หน้าท่ีของกรมสรรพสามติ ทีจ่ ะจดั เกบ็

๒.๗ ภาษีเพื่อการศึกษา ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการศึกษาแหง่ ชาติ
๒.๘ ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่ม ตามกฎหมายว่าด้วย
รถยนต์ ภาษีรถ ตามกฎหมายว่าด้วยการจนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อน ตาม
กฎหมายวา่ ดว้ ยลอ้ เลอ่ื น
๒.๙ ภาษกี ารพนนั ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการพนนั
๒.๑๐ ค่าภาคหลวงแร่ ตามกฎหมายว่าดว้ ยแร่ และค่าภาคหลวงปโิ ตรเลียม
ตาม กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมที่จัดเก็บภายในเขต กทม. ในอัตราร้อยละ ๔๐ ของ
คา่ ภาคหลวงแร่และ ค่าภาคหลวงปโิ ตรเลยี มทีก่ รมทรพั ยากรธรณจี ดั เกบ็ ไดจ้ ริง
๒.๑๑ อากรการฆ่าสัตว์ และผลประโยชน์อื่น อันเกิดจากการฆ่าสัตว์ ตาม
กฎหมายว่า ด้วยการฆา่ สตั ว์ และจำหนา่ ยเนอื้ สัตว์
๒.๑๒ ค่าธรรมเนียมบำรุง กทม. โดยออกข้อบัญญัติเรียกเก็บจากผู้พักใน
โรงแรม ตามกฎหมายว่าดว้ ยโรงแรม
๒.๑๓ คา่ ธรรมเนียมสนามบิน ตามกฎหมายว่าดว้ ยการเดินอากาศ ทง้ั นตี้ าม
อตั ราและ วิธกี ารที่คณะกรรมการกำหนด
๒.๑๔ ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับ
อสงั หาริมทรพั ยท์ ม่ี ีทนุ ทรัพย์ ตามประมวลกฎหมายทดี่ ิน และกฎหมายว่าดว้ ยอาคารชดุ

๑๗๗

๒.๑๕ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุรา ตามกฎหมายว่าด้วยสุรา และ
ค่าธรรมเนียม ใบอนุญาตเล่นการพนัน ตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน โดยออกข้อบัญญัติ
จัดเก็บเพิ่มขึ้นในอัตรา ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วย
การน้นั

๒.๑๖ ค่าธรรมเนียม/ ค่าใบอนุญาต/ และค่าปรับ/ ในกิจการที่กฎหมาย
มอบหมายหนา้ ท่ี ให้ กทม. เปน็ เจา้ หนา้ ท่ีดำเนินภายในเขตของ กทม. และให้ตกเปน็ รายได้
ของ กทม.

๒.๑๗ ค่าธรรมเนียมใด ๆ ที่เรียกเก็บจากผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์จาก
บริการสาธารณะ ท่ี กทม. จัดใหม้ ขี น้ึ

๒.๑๘ รายไดอ้ น่ื ตามกฎหมายบญั ญตั ใิ ห้เป็นของ กทม.

๘.๘ สรปุ

การกระจายอำนาจจากรัฐบาลกลางสู่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นการมอบภารกิจและ
ให้อำนาจ การบริหารแก่องค์กรในระดับล่างหรือในระดับ ท้องถนิ่ ซง่ึ นักวิชาการยอมรับว่า
การกระจาย อำนาจจากรัฐบาลกลางสู่องค์กรปกครองสว่ นท้อง ถิน่ มีความชดั เจนเม่ือมีการ
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ต่อจาก นั้นจึงมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดตั้ง
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและพระราชบัญญัติ กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยลำดับ อย่างไร ก็ตามแม้การกระจายอำนาจ
จะถูกมองว่าเป็นการ พัฒนาประชาธิปไตยในระดับรากหญ้าแต่ตลอด ช่วงระยะเวลาของ
การกระจายอำนาจเกิดปัญหาและอุปสรรคจำนวนมาก และการกระจายอำนาจ ที่ถือว่า
ประสบความล้มเหลวและไม่เป็นอิสระคือ การบริหารการคลัง และถึงแม้ว่าการกระจาย
อำนาจจะประสบความล้มเหลว แต่ได้มีความ พยายามของหน่วยงานระดับกระทรวง กรม
ผลักดันให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นอย่างประสบ ความสำเร็จ เช่น สำนักงาน
คณะกรรมการ การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น กรมส่งเสริมการ
ปกครองทอ้ งถนิ่ ตลอดจน กระทรวงมหาดไทย เปน็ ต้น โดยพยายามกำหนด เปา้ หมายแห่ง
ความสำเร็จบนหลักการที่กำหนดไว้ ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งกระบวนการแรกมีการผลักดันให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มมีความสามารถ และการเมืองเป็นของตนเอง โดยเปิด

๑๗๘

โอกาสให้มี การเลือกตั้ง เน้นการมีส่วนร่วมระดับท้องถิ่น ประชาชนเขตความรับผิดชอบ
ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีความสามารถในการแสดงความคิด เห็นต่อองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างอิสระ ในขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีหน้าท่ี
ความรับผิดชอบแตกต่างกับหน่วยงาน ระดับกรมของส่วนภูมิภาค จึงดูเหมือนว่าการ
กระจายอำนาจทางการเมืองขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นน่าจะประสบความสำเร็จ
มากกว่าด้านอื่นๆ และพบว่ามีปัญหาด้านการซื้อสิทธ์ ขายเสียง การเล่นพรรคเล่นพวกที่
ส่งผลกระทบต่อคุณภาพการให้บริการสาธารณะ ในขณะท่ี การกระจายอำนาจทาง
บุคลากร รัฐบาลกลาง กระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถิ่นออกแบบ
ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี ความสามารถในการจัดการกับบุคลากรของตนเอง ซึ่งมี
ความเป็นอิสระจากหน่วยงานส่วนกลาง ภายใต้สังกัดรัฐบาลกลาง แต่ผลปรากฏอย่างเป็น
รูปธรรมว่าการกระจายอำนาจเก่ียวกบั บุคลากร ยังคงไม่สามารถมีอสิ ระจากสว่ นกลางและ
องคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ อกี ท้ังอำนาจยงั อยูภ่ ายใต้ การดูแลของส่วนกลางมากจนเกินไป
และประเด็น สุดท้ายการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็น หัวใจของการศึกษาครั้งนี้
พบวา่ องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถิน่ จำนวนไม่น้อยขาดอิสระทางการคลัง ท่ีมีความเกี่ยวข้อง
กับรายรบั รายจา่ ยและหนี้ สาธารณะ

๑๗๕

บทที่ ๙

วินยั ทางการคลงั กฎเกณฑ์ ทางการคลัง
หลักเกณฑแ์ ละแนวทางปฏิบตั ิตามมาตรฐานสากล

วินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) เป็นแนวคิดที่ไดรับความสนใจมาตั้งแต่
ในอดีตมาจนถึงในปัจจุบัน เนื่องจากวินัยทางการคลังเป็นเป้าหมายที่สำคัญในการรักษา
เสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง รวมทั้งการจัดทําและบริหารงบประมาณของ
รัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ โดยในอดีตผ่านมา มีข้อวิพากษเกี่ยวกับการดำเนินงานของ
รัฐบาลท่ีเข้าขายเป็นการขาดวินัยทางการคลังอยู่หลายประการ เชน่ การใช้มาตรการกึ่งการ
คลัง การใช้เงินนอกงบประมาณ การเพิ่มสัดส่วนของงบกลาง และการจัดทํางบประมาณ
รายจ่ายเพิ่มเติมเมื่อเห็นวาจะจัดเก็บรายไดสูงกวาเป้าหมาย นอกจากนั้นแลว ในการ
จัดสรรงบประมาณขาดการแสดงเหตุผล และการประเมินความความจําเป็นของโครงการ
ขาดการประเมินความคุ มค าของเงินงบประมาณและการประเมิ นผลกระทบต อฐ านะ
ทางการคลังอย่างเพียงพอ ซึ่งในปจจุบันประเทศไทยยังไม่มีข้อตกลงหรือข้อสรุปที่ชัดเจน
เกี่ยวกับคํานิยามหรือความหมายของคําวา “วินัยทางการคลัง” วามีความหมายอย่างไร
อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับป พ.ศ. ๒๕๕๐ เป็นรัฐธรรมนูญ
ฉบับแรกที่ไดให้ความสำคัญในเรื่องนี้ โดยไดมีหมวด ๘ ว่าด้วยเรื่องการเงิน การคลังและ
งบประมาณ ที่มุ่งเน้นในการกำหนดระบบงบประมาณและการคลังที่มีความโปร่งใสและ
วินัยทางการเงินการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะในมาตรา ๑๖๗ วรรค ๓ ซึ่งกำหนดให้มี
กฎหมายการเงินการคลงั เพื่อกำหนดกรอบวนิ ัยการเงนิ การคลงั เอาไวแลว

๙.๑ ความหมายของวนิ ัยทางการคลงั

ความหมายอยา่ งกวางของคําวา “วนิ ยั ทางการคลัง” เม่อื แปลตามพจนานุกรม
ฉบับราชบัณฑิตยสถานพบวาคําวา“วินัย” หมายถึง ระเบียบสําหรับกํากับความประพฤติ
ให้เป็นแบบแผนอันหนึ่งอันเดียวกัน ส่วนคําวา“การคลัง” หรือ“การคลังสาธารณะ”

๑๗๖

หมายถึง การจัดการการเงิน การคลังและงบประมาณแผนดินของประเทศ ดังนั้น
ความหมายของคําวา“วินัยทางการคลัง” ในความหมายทั่วไป จึงหมายถึง“ระเบียบแบบ
แผนท่ีใช้กาํ กบั การจัดการ การเงนิ การคลังและงบประมาณแผนดนิ ของประเทศ”

การกำหนดคํานิยามและให้ความหมายของคําวา “วินัยทางการคลัง” ตาม
ความหมายแคบหรือการระบุถงึ ระเบียบแบบแผนที่เฉพาะเจาะจงและมีรายละเอียดในการ
บริหารจัดการด้านการคลังที่ชัดเจน นั้นมีความซับซ้อนและยุ่งยากเนือ่ งมาจากการกำหนด
คํานิยามไม่สามารถกระทําไดโดยการพิจารณาจากพฤติกรรมของรัฐบาลเฉพาะในช่วง
ระยะเวลาปใดปหนึ่งได้นอกจากน้ัน สภาพของเศรษฐกิจและข้อจำกัดทางด้านงบประมาณ
ของแตละประเทศยังเป็นปัจจัยสำคัญ ซึ่งทําให้การกำหนดนิยามในแต่ละประเทศนั้นมี
ความแตกตา่ งกัน

อย่างไรก็ดีการกำหนดนิยามและความหมายของคําว า“วินัยทางการคลัง ”
ในลักษณะทแ่ี ตกต่างกันขึ้นอยู่กบั สถานการณท์ างเศรษฐกจิ และข้อจํากัดของแตละประเทศ
จากผลการศึกษาขององคกรและนักวิชาการต่างประเทศไดมีการกำหนดคํานิยามและให้
ความหมายของคําวา “วินยั ทางการคลงั ” พอสรปุ ไดด้ ังน้ี

วินัยทางการคลัง หมายถึง การชดเชยการขาดดุล (Deficit Financing) ในการ
ดำเนินงานประจํา (Current Operation) ของรัฐบาล กล่าวคือ รัฐบาลควรจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายประจําจากรายไดประจําเทานั้นถึงแมวาการขาดดุลอาจเปน็ ประโยชน
ตอประชาชนและไดรับการสนับสนนุ ทางการเมือง แตเป็นการเพิ่มภาระทางภาษีให้ผูชําระ
ภาษใี นอนาคต”๑

วินัยทางการคลัง หมายถึง การกำหนดเพดานของการใช้จ่ายเพื่อรองรับ
งบประมาณของรัฐบาลท่ีมีอยู่อย่างจํากัด วนิ ัยทางการคลังนัน้ เป็นสว่ นหน่ึงของการควบคุม
การใช้จา่ ยเงินงบประมาณ โดยชว่ ยผลักดันให้เกิดการบัญญตั ิและบงั คับใช้กฎหมายเก่ียวกับ

๑ Manmohan S. Kumar, Teresa Ter-Minassian, Promoting Fiscal Discipline,
(International Monetary Fund, 2000), p.23.

๑๗๗

การงบประมาณและ ช่วยกระตุ นให้หน วยงานของรัฐมีความมุ งมั่นในการคว บคุมดูแล
รายจา่ ยให้เป็นไปตามท่กี ฎหมายระบุ๒

วินัยทางการคลัง หมายถึง การดูแลงบประมาณรายจ่ายให้อยู่ภายในขอบเขต
ของความสามารถในการจัดหารายได และการจัดหารายไดเพิ่มเติม เพื่อรองรับกับ
งบประมาณรายจ่ายและอยู่ในขอบเขตทส่ี ามารถดูแลระดับหนีไ้ ด๓

วินัยทางการคลัง หมายถึง ความสามารถของรัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพ
ในการดำเนินการทางด้านการเงินเพื่อใช้จ่ายประจํา และความแข็งแกรงทางการคลัง
(Fiscal Health) ในระยะยาว โดยวินัยทางการคลังสามารถแบ่งออกเป็น(๑) ผลสัมฤทธิ์
ด้านงบประมาณระยะปานกลาง (๒) กลไกในการรักษาความเขมแข็งทางการคลัง และ(๓)
เสถียรภาพของวัฎจักรเศรษฐกิจ๔

วินัยทางการคลังในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจํากัด หมายถึง การ
บริหารงบประมาณของรัฐบาลอย่างรัดกมุ ๕

วินัยทางการคลัง เกี่ยวข้องกับการประยุกตใช้กฏเกณฑ์ที่เป็นเป้าหมายหรือ
เพดานท่ชี ดั เจน เพ่ือดแู ลผลการดำเนนิ งานทางการคลังโดยรวม (Fiscal Aggregate) ซึ่งได
แก รายได้รายจ่ายและหนี้ของรัฐบาล ให้อยู่ในเกณฑ์ที่กำหนดไวด้วยความระมัดระวัง
รอบคอบ๖

๒ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.162.

๓ Macro Buti. Sylvester Eijffinger and Daniele Franco, Revisiting the Stability
and Growth Pact : Grand Design or Internal Adjustment?, (Centre for Economic Policy
Research, Discussion paper, 2002), pp.145-146.

๔ Hou, Yilin. (2003). “Fiscal Discipline as a Capacity Measure of Financial
Management by Sub national Governments.” International Association of Schools and
Institutes of administration, ๒๐๐๓. IMF (200X) Fiscal Responsibility Laws.

๕ Paolo Mauro and Team., “Thailand Fiscal Risk Disclosure and
Management.” International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, July 2008.

๖ Ter-Minassian, Teresa, Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle.,
(Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, 2006), p.248.

๑๗๘

วนิ ยั ทางการคลัง คอื การควบคุมงบประมาณรายจ่ายของรฐั บาลกลางและการ
ปกครองส่วนท้องถิ่น(Territorial Administration) อย่างรัดกุมและเป็นไปตามแบบแผนที่
กำหนดไว เพ่อื เป็นหลักเกณฑพ์ น้ื ฐานในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ๗

วินัยทางการคลังโดยรวม (Aggregate Fiscal Discipline) คือ ผลลัพธของ
การจัดทํางบประมาณโดยรวมตามข้อตกลงหรือข้อบังคับที่ชัดเจน ซึ่งควรที่จะกำหนดก
อนกระบวนการจัดทํางบประมาณและไม่ควรคํานึงถึงความต้องการใช้จ่ายแตเพียงอย่าง
เดียว รวมทั้งต้องสนับสนุนการสร้างความยั่งยืนทางการคลังผ่านการดำเนินนโยบายหรือ
เคร่ืองมือของรฐั บาล ซง่ึ สนบั สนนุ วนิ ัยทางการคลังทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว ท้ังนี้
การจัดทํางบประมาณโดยรวมต้องมลี ักษณะเป็นเง่ือนไขทเ่ี ด็ดขาด มัน่ คงและสมเหตุสมผล
ไม่ควรกำหนดเป็นเป้าหมายที่ง่ายตอการเปลี่ยนแปลง และต้องบังคับใช้ตลอดป
งบประมาณ ไมค่ วรบงั คบั เฉพาะในช่วงของการจดั ทํางบประมาณ๘

วนิ ัยทางการคลัง หมายถงึ ภาวะท่ีรัฐบาลสามารถรกั ษาความแขง็ แกรงทางการ
คลงั โดยดูจากดลุ การคลังทม่ี นั่ คงและระดับหน้รี ัฐบาลทีส่ ามารถดแู ลได้๙

วินัยทางการคลัง หมายถึง การดูแลให้รายจ่ายสาธารณะและข้อผูกพันทาง
การเงนิ ของรัฐบาลทง้ั ในปจจุบนั และในอนาคตให้อยู่ในระดับที่สมดุลกบั ขีดความสามารถใน
การจดั หารายไดของรฐั บาล๑๐

หลักการรักษาวินัยทางการคลังโดยพื้นฐาน คือ ภาครัฐบาลต้องไม่ใช้จ่ายเกิน
ตัว ถาจะใช้จ่ายจะต้องหารายไดมาให้เพียงพอกับการใช้จ่ายถาจะก่อหน้ีจะต้องก่อหนี้แต

๗ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.164.

๘ Fiscal Affairs Department, Promoting Fiscal Discipline Over the Business
Cycle, (International Monetary Fund, 2007), p.235.

๙ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.166.

๑๐ จรัส สุวรรณมาลา, ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุงผลสําเร็จในภาครัฐ,
(กรุงเทพมหานคร : ธนธัชการพิมพ, ๒๕๔๖), หนา ๑-๑๑.

๑๗๙

พอสมควรและสามารถบริหารให้ไม่เป็นภาระตองบประมาณในอนาคต จนต้องไปเบียดบัง
งบประมาณส่วนทจ่ี ะเหลือไวใช้ในการลงทนุ แตจะต้องสามารถใช้หนี้คืนได้๑๑

ทั้งนี้ความนิยามและความหมายของคําวา“วนิ ัยทางการคลัง” จากมุมมองและ
แนวคิดท่ีแตกตา่ งกันขางตน มคี ลายคลึงกนั พอสรปุ ไดด้ งั นี้

วินัยทางการคลัง เป็นแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมดูแลผลการดำเนินงาน
ทางการคลงั ของรฐั บาล อาทิ รายไดร้ ายจา่ ยดุลการคลัง หนสี้ นิ ตลอดจนภาระทางการคลัง
อื่นๆ ของรัฐบาล ซึ่งอาจหมายถึงผลการดำเนินงานของรฐั บาลกลางเทานั้น หรืออาจหมาย
รวมถงึ ผลการดำเนินงานของรัฐบาลท้องถนิ่ ดว้ ย

การที่จะรักษาวินัยทางการคลัง รัฐบาลจะต้องควบคุมดูแลผลการดำเนินงาน
ทางการคลังให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ กฏเกณฑ์ กฎหมาย หรือเป้าหมายท่รี ฐั บาลไดกำหนด
เอาไวอย่างเคร่งครัดซึ่งหลักเกณฑ์หรือกฏเกณฑ์ต่างๆ นั้นอาจกำหนดอยู่ในรูปเพดานของ
ตัวชี้วัดเชิงตัวเลข (Numerical Indicators) หรือแนวทางในการบริหารการดำเนินงาน
อยา่ งไรกต็ าม รัฐบาลไมค่ วรกำหนดเกณฑห์ รอื เป้าหมายทงี่ ่ายตอการเปลย่ี นแปลง

ในภาพรวมแลว“วินัยทางการคลัง” เปรียบเสมือนเป้าหมายหลักในการ
ควบคุมดูแลและการสร้างความแข็งแกรงทางการคลัง ความยั่งยืนทางการคลังและ
เสถียรภาพทางเศรษฐกิจทงั้ ในระยะปานกลางและระยะยาว

๙.๒ วนิ ยั ทางการคลงั ตามแนวคดิ ทางเศรษฐศาสตร์สาํ นักต่างๆ

เ น ื ่ อ ง จ า ก แ น ว ค ว า ม ค ิ ด ข อ ง เ ศ ร ษ ฐ ศ า ส ต ร์ ส ํ า น ั ก ค ล า ส ส ิ ค ( Classical
Economics) เชื่อว่าระบบเศรษฐกจิ จะมีการจ้างงานเต็มที่อยู่เสมอ (Full Employment)
นอกจากนี้ตลาดแรงงาน ตลาดปจจัยการผลิตและตลาดสินค้าและบริการเป็นตลาดแขงขนั
สมบรูณ โดยไม่มีผูใดสามารถกำหนดราคาในตลาดได้คาจางและปริมาณการจ้างงาน ราคา
และปริมาณปจจัยการผลิต ราคาและปริมาณสินค้าและบริหารจะถูกกำหนดด้วย กลไก
ราคาของตลาด (Price Mechanism) หรือมือที่มองไม่เห็น (Invisible Hands) ในขณะท่ี

๑๑ วีรพงษ รามางกูร. “วินัยทางการคลัง.” คอลัมนคนเดินตรอก ประชาชาติธุรกิจ,
๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ : ๒.

๑๘๐

การเข้าแทรกแซงของรัฐบาลโดยขาดความรูและความเข้าใจในความต้องการที่แทจริงของ
ภาคเอกชนอาจจะทาํ ให้เกิดความบดิ เบือนทางเศรษฐกิจ โดยกลไกราคาตลาดจะไมส่ ามารถ
ทําหน้าท่ีไดอย่างสมบรูณ รัฐบาลจึงไม่ควรเข้าแทรกแซงหรือมีบทบาททางเศรษฐกิจ
กล่าวคือ รัฐบาลไม่ควรตั้งงบประมาณแผนดินเพื่อใช้จ่ายแบบขาดดุล ดังนั้น การตั้ง
งบประมาณสมดุล (Balanced Budget) จึงเป็นกฎหรือหลกั เกณฑท์ ี่รฐั บาลตอ้ งยึดถือ หรือ
เรียกไดวา่ เป็น“วินยั ทางการคลงั ” ตามแนวความคดิ ของเศรษฐศาสตร์สาํ นักคลาสสิค๑๒

เมอ่ื เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทว่ั โลกหลังสงครามโลกครง้ั ท่ี ๒ แนวความคิดของ
เศรษฐศาสตร์สํานักคลาสสิคจึงไม่สามารถอธิบายปัญหาดังกล่าวได้ สํานักKeynes ได
อธิบายวาราคาสินค้าและคาจางที่เป็นตัวเงินไม่สามารถปรับขึ้นลงไดอย่างเสรี ซึ่งอาจะ
นําไปสูความไรประสิทธิภาพของกลไกราคาได้ รัฐบาลจงึ ควรเขา้ มามีบทบาททางเศรษฐกิจ
ด้วยการใช้นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) เพื่อปรับเปลี่ยนอุปสงค์รวม(Aggregate
Demand) ให้สมดุลกับอุปทานมวลรวม ดังนั้น การใช้จ่ายงบประมาณแผนดินจึงเป็น
เครื่องมือของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของสํานัก Keynes โดยลักษณะของการจัดทํา
งบประมาณขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจในขณะนั้นการจัดทํางบประมาณสมดุล(Balanced
Budget) จึงไมใ่ ชกฏเกณฑห์ รอื “วินยั ทางการคลัง” ท่ีรฐั บาลต้องยึดถอื ปฏบิ ตั ิ๑๓

อย่างไรก็ตามการจัดทํางบประมาณขาดดุลเพื่อกระตุนอุปสงค์รวมตามแนวคดิ
ของสํานักKeynes อาจก่อให้เกิดปัญหาอื่นตามมาได้เช่น หนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้น หรือ
ภาระหนี้คงค้างตอคนรุนหลัง ดังนั้นรัฐบาลควรใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง และควรคํานึงถึง
ความเสยี หายตอฐานะทางเศรษฐกจิ ในระยะยาวของประเทศ

เมื่อเกิดปัญหาStagflation ในป ๒๕๑๑ และวิกฤติการณ์น้ำมันโลก ครั้งที่ ๑
ระหว่างปี ๒๕๑๖ – ๒๕๑๗ แนวคิดของสํานัก Keynes เริ่มหมดความสามารถในการ
อธิบายและเสนอแนวนโยบายในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกจิ แนวคดิ ที่เรยี กวา“ฉันทามติแห
งวอชิงตัน” (Washinton Consensus) ซึ่งเป็นคําที่คิดขึ้นโดย จอหน วิลเลียมสัน(John
Williamson) จึงไดเข้ามามีบทบาทในการนําเสนอแนวนโยบาย(Policy Menu) ในการ

๑๓ ชูศักด์ิ จรูญสวัสด์ิ, “ระบบเศรษฐกิจและพัฒนาการเศรษฐกิจไทย”, วารสารการเงิน
การคลงั ฉบบั พิเศษปี ๒๕๔๑.

๑๘๑

ปฏิรูปเศรษฐกิจและแกปัญหาหนี้สาธารณะ ซึ่งแนวนโยบายดังกล่าวประกอบไปด้วยชุด
ของนโยบาย ๑๐ ชุด โดยนโยบายชุดหนึ่งที่วิลเลียมสันไดเสนอ คือ การรักษา“วินัย
ทางการคลัง” ซึ่งหมายถึง การลดการขาดดุลงบประมาณ(Fiscal Deficit) ตามความหมาย
กวางของการรักษาวินยั ทางการคลัง ซงึ่ ไมเ่ จาะจงให้หมายถึง การใช้งบประมาณแบบสมดุล
(Balanced Budget) ตอมาในภายหลังธนาคารโลกและIMF ไดแนะนําให้ประเทศกําลัง
พัฒนาและประเทศต่างๆ ท่มี กี ารใช้จา่ ยเกินตัวและมีการขาดดลุ งบประมาณในระดบั สูง ให้
ยึดถือวินัยทางการคลังตามความหมายแคบ โดยการกำหนดให้ใช้งบประมาณสมดุล
เนื่องจากการใช้งบประมาณขาดดุลอาจะสร้างแรงกดดันของเงินเฟอและทําให้ดุลบัญชี
เดินสะพัดขาดดลุ

๙.๓ เหตุผลความจําเปน็ ของการรักษาวนิ ยั ทางการคลัง

เนื่องจากการกํากับดูแลและบริหารฐานะการคลัง (Fiscal Position) และการ
บรหิ ารจดั การดา้ นการคลัง (Fiscal Management) เป็นกระบวนการทางการคลังที่สำคัญ
ในการกำหนดและดำเนินนโยบายและมาตรการด้านการคลังต่างๆ เพื่อขับเคลื่อนระบบ
เศรษฐกิจหรือแก้ไขปัญหาความผนั ผวนทางเศรษฐกิจ หากรฐั บาลมีการบรหิ ารจัดการด้าน
การคลังโดยขาดการรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) อาจทําให้รัฐบาลมีการ
ขาดดลุ การคลัง (Fiscal Deficit) และการกู้ยืมเงนิ หรือการก่อหนี้อยู่ในระดับที่สงู เกินความ
จําเป็น มีผลทําให้ฐานะการคลังของรัฐบาลแยลงเรื่อยๆ และหนี้คงค้างอยู่ในระดับสูง
จนทําให้รัฐบาลไม่มีความสามารถในการแก้ไขปัญหาเมื่อเกิดวิกฤติหรือไม่สามารถ
ขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไปในทิศทางท่ีต้องการได้ และยังอาจเป็นสาเหตุของการเกิด
วกิ ฤตทางเศรษฐกิจหรือวกิ ฤตทางการเงินได้ ทั้งน้ี เน่อื งจากการขาดดุลการคลังในระดับสูง
จะสร้างแรงกดดนั ทางดา้ นอปุ สงค์ท่ีเรงสงู ข้ึน ซง่ึ อาจจะสงผลตออัตราแลกเปลยี่ นให้ออนค
าลงและสงผลตอรายจ่ายในการชําระหนี้ขอรัฐบาล และทําให้อัตราเงินเฟอและการขาด
ดุลการชําระเงิน (Balance of Payment) อยู่ในระดับสูง สงผลกระทบโดยตรงตองบ
ประมาณ ระดับเงินคงคลัง เสถียรภาพและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
(Macroeconomic Stability) นอกจากนั้นยังสร้างภาระตอการดำเนินนโยบายการเงินใน
การรักษาเสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจอีกด้วย ในทางตรงกันขาม หากรัฐบาลสามารถ

๑๘๒

บรหิ ารจัดการด้านการคลังโดยรักษาวินัยทางการคลงั ให้สอดคลองกบั การรักษาเสถียรภาพ
ทางเศรษฐกิจมหภาค การรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน(Sustainable
Growth) การหลีกเลี่ยงการขาดดุลการคลัง การกู้ยืมเงินหรือก่อหน้ีที่มากเกินความจําเปน็
และรักษาระดับหนี้คงค้างให้ไม่อยู่ในระดับที่สูงเกินไปได้ รัฐบาลยอมมีศักยภาพในการ
เข้าไปแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจหรือขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไปในทิศทางท่ีต้องการได
มากขึ้น๑๔

ดังนั้น รัฐบาลควรมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพทาง
เศรษฐกิจและลดความผันผวนในระบบเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการรักษาวินัยทางการคลัง
อย่างเคร่งครัดโดยดูแลฐานะการคลังให้มีความเขมแข็งและมีความพรอมสําหรับการรบั มอื
กับความผันผวนทางเศรษฐกิจ รวมทั้งแรงกดดันทางการคลัง (Fiscal Pressures) ซึ่งอาจ
เกดิ มาจากภาวการณ์ต่างๆ เช่น ภาวะประชากรผูสงู อายมุ ีจาํ นวนเพ่ิมมากขึ้น(Population
Aging) อนั เป็นผลทาํ ให้ภาระตองบประมาณเพ่มิ สงู ขึน้

ถึงแมวาการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจจะเป็นเป้าหมายหลักในการ
ดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฏจักรเศรษฐกิจ (Countercyclical Policy) กล่าวคือ
รัฐบาลควรดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัว (Consoliation) ในช่วงที่เศรษฐกิจ
ขยายตัวดี และดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว (Expansionary) ในช่วงที่เศรษฐกิจ
ตกตำ่ แตร่ ัฐบาลมกั มีแรงจูงใจทจี่ ะดำเนินนโยบายแบบตามวฏั จักรเศรษฐกิจ (Procyclical
Policy) โดยมสี าเหตุมาจากการใช้อํานาจรัฐตามดุลยพนิ ิจ(Discretion) ในการเพิ่มรายจ่าย
และลดภาษีในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี และในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐบาลจะพยายาม
กระตุนอุปสงค์โดยการเพิ่มรายจ่ายและลดภาษีซึ่งเป็นผลทําให้ดุลการคลังขาดดุลมากข้ึน
เมื่อเศรษฐกิจกลับมาขยายตัวดีอีกรัฐบาลจะดำเนินนโยบายแบบตามวัฎจักรอีก ซึ่งการ
ดำเนินนโยบายเช่นนี้ทําให้สถานะทางการคลังของรัฐบาลออนแอลง ไม่สามารถสะสม
เงินทุนในการเตรียมรับกับปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศที่อาจจะเกิดขึ้นได้ดังน้ัน
นโยบายการคลังแบบตามวัฎจักรเศรษฐกิจถือไดวา่ เป็นการขาดวินัยทางการคลัง ในขณะที่

๑๔ พิสฐิ ลีอ้ าธรรม. “ทศิ ทางการพฒั นาเศรษฐกจิ มหภาค การเงิน การคลงั .” เลม่ ท่ี ๒,
พฤศจิกายน ๒๕๕๐.

๑๘๓

การดำเนินนโยบายแบบตอตาน วัฏจักรเศรษฐกิจจะเป็นประโยชนกับระบบเศรษฐกิจ
มากกว่าโดยการดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดีจะช่วย
แก้ไขปัญหาการขาดดลุ การคลงั และหนค้ี งค้างท่ีอยู่ในระดบั สูงได้

ดังนั้น การรักษาวินัยทางการคลังจึงเป็นปจจัยสำคัญในการรักษาเสถียรภาพ
ทางเศรษฐกิจมหภาค การปรับปรุงและการลดความเปราะบางในผลการดำเนินการทาง
เศรษฐกจิ นอกจากน้ัน การรักษาวินยั ทางการคลังยังมีความสำคัญตอประเทศตา่ งๆ ซ่ึงต้อง
เผชิญกับกระแสโลกาภิวัฒนทางการเงินและเศรษฐกิจโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่เรง
เปิดเสรีทางการค้าและเปิดเสรีในตลาดทุนเพื่อสรา้ งเสริมการขยายตัวในเศรษฐกิจในระยะ
ยาว เนื่องจากรัฐบาลยังมีหน้าท่ีในการลดความผันผวน (Exposure) ที่เกิดจากการ
เปลี่ยนแปลงในภาวะตลาดและความผันผวนในกระแสเงินทุนเคลื่อนยาย และการ
เปล่ยี นแปลงใดๆ ท่ีเป็นการเพ่ิมความเสย่ี งในการเกดิ วกิ ฤตทางดา้ นหน้ี (Debt Crisis)

การขาดวินัยทางการคลังจึงเป็นปัญหาท่ีเกิดจากการใช้อํานาจรัฐตามดุลยพนิ จิ
(Discretion) โดยปราศจากความระมัดระวังรอบคอบในการกำหนดและดำเนินนโยบายที่
เกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณแผนดิน ทําให้รัฐบาลมีอิสระในการใช้จ่ายมากเกินไป
หรือใช้จ่ายมากกวารายไดที่รัฐบาลสามารถจัดเก็บได้อันเป็นผลให้รัฐบาลมีการกู้ยืมเกิน
ความจําเปน็ ถึงแมวาตามขอ้ เทจ็ จริงแลวการใช้ดุลพินิจจะช่วยทําให้ผูวางนโยบายสามารถ
แก้ไขความผันผวนในระบบเศรษฐกิจไดฉับไวและสามารถลดผลกระทบอันสืบเนื่องมาจาก
ความผันผวนดังกล่าวได้แตการใช้อํานาจรัฐตามดุลพินิจในการกำหนดและดำเนินนโยบาย
มักถูกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองใช้เป็นเครื่องมือในการหาเสียงและจูงใจประชาชน
ผ่านการดำเนินนโยบายลดอัตราภาษี การเพิ่มการใช้จ่ายรัฐบาลและเพิ่มการก่อหน้ี ซึ่งถือ
ว่าเปน็ การดึงรายไดของคนรุนถัดไปมาสูคนรุนปัจจบุ ัน และกอ่ ให้เกดิ ความโน้มเอียงในการ
ดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล (Deficit Bias) และการดำเนินนโยบายแบบตามวัฏ
จักรเศรษฐกิจ รวมทั้งการดำเนินกิจกรรมทางการคลังท่ีต้องใช้เงินทุนนอกงบประมาณ
(Extrabudgetary Fund) เช่นเงินกู้จากต่างประเทศ เงินทุนและกองทุนหมุนเวียน และ
การดำเนินกิจกรรมกึง่ การคลงั ผ่านรฐั วิสาหกิจและสถาบันการเงินของภาครัฐ ซึ่งลวนสร้าง
ภาระผูกพันทางการคลังแกรัฐบาลเพิ่มขึ้น อันเป็นผลทําให้ฐานะการคลังของรัฐบาลแยลง

๑๘๔

หนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง และในทายที่สุดความเชื่อมั่นของประชาชนในนโยบายของ
รฐั บาลหมดไปในระยะยาว๑๕

สาเหตุสำคญั ที่ทําให้รัฐบาลมีความโน้มเอยี งในการดำเนินนโยบายการคลังแบบ
ขาดดุล และดำเนินนโยบายการคลังแบบตามวัฏจักรเศรษฐกิจ สืบเนื่องมาจากการที่ผูวาง
นโยบายมักให้ความสำคัญกับผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบายตามดุลยพินิจในระยะส้ัน
โดยไมค่ าํ นงึ ถงึ ผลกระทบของนโยบายในระยะปานกลาง (Medium Term) และระยะยาว
โดยบางครั้งอาจมีผลประโยชนทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องหรือมีการเอื้อผลประโยชนแก
พวกพอง หรือ ที่เรียกวา ปัญหา “Common pool” ซึ่งหมายถึง การที่นักการเมืองหรือ
พรรคการเมืองใช้ทรัพยากรโดยเอื้อผลประโยชนให้กับกลุมคนบางกลุม โดยไม่คํานึงถึง
ฐานะทางการคลังโดยรวม ถือเป็นการใช้เงินภาษีของประชาชนที่เป็นของคนส่วนใหญ่ โดย
มคี นบางกลุมเทาน้นั ทีไ่ ดผลประโยชนและแบกตนทุนทางสังคมเพยี งส่วนนอย

นอกจากนั้น ความโน้มเอียงในการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลยังสะท
อนให้เห็นถึงความไม่สอดคลองของเวลาในการดำเนินนโยบาย (Time inconsistency)
กล่าว คือ นโยบายที่รัฐบาลไดสัญญาไวกับประชาชนในช่วงแรก (Ex Ante) ซึ่งภาระ
ทางการคลังและความผันผวนในระบบเศรษฐกิจยังไม่เกิดขึ้น ไม่สามารถนํามาปฏิบัติได
ตามทก่ี ำหนดเอาไวในภายหลัง(Ex Post) หรือในช่วงของการบรหิ ารงาน ตวั อยา่ งเช่น กรณี
ท่รี ฐั บาลไมส่ ามารถรักษาความเช่ือม่ันกบั ประชาชนไดวาจะสามารถสะสมหรือออมเงินราย
ไดส่วนที่สามารถจัดเก็บไดมากในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวดี เนื่องมาจากมีแรงกดดัน
ทางด้านรายจ่ายที่ไม่สามารถตดั ลดได้ซึ่งเกิดข้ึนในภายหลัง ดังนั้น วัฏจักรงบประมาณทาง
การเมือง (Political Budget Cycle) จึงมีบทบาทสำคัญตอการรักษาวินัยทางการคลัง
ด้วยเช่นกนั

การกำหนดเคร่ืองมือ และระเบียบวิธีการตา่ งๆ เพื่อวางกรอบวินัยทางการคลัง
ให้กับผูวางนโยบายเพื่อลดความโน้มเอียงตอการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล
(Deficit Bias) และเพื่อปรับปรุงผลสัมฤทธิ์ทางการคลัง (Fiscal Outcome) ประกอบไป

๑๕สมชัย ฤชุพันธ์, รวมบทความ เศรษฐกจิ การเงนิ การคลัง และการภาษอี ากรของ
ไทย, (กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตรจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๔๑), หนา้ ๕๓.

๑๘๕

ด้วยการกำหนด กฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal Rule) กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบ
ทางการคลัง (Fiscal Responsibility Laws : FRLs) และการกอตั้งหนวยงานทางการคลัง
(Fiscal Agencies) เพื่อควบคุมดูแลฐานะทางการคลังของรัฐบาล โดยจากการศึกษา
ประสบการณ์ของต่างประเทศพบวา การรางและกำหนดเครื่องมือและระเบียบวิธีขางตน
ควบคู่ไปกับการยึดถือปฏิบัติตามนโยบายตามที่ได ให้สัญญาไว กับประชาชน(Political
Commitment) จะทําให้รัฐบาลมกี ารดำเนินการท่มี ีประสิทธภิ าพได

๙.๔ ประโยชนของการรกั ษาวินัยทางการคลงั

จากการศึกษาบทความ“Promoting Fiscal Discipline over the Business
Cycle” จัดทําโดย Fiscal Affair Department, IMF (๒๐๐๘) และบทความ“Promoting
Fiscal Discipline” จัดทําโดย Fiscal Affair Department, IMF (๒๐๐๕) สามารถสรุป
ประโยชนของการรักษาวนิ ยั ทางการคลัง ไดดงั น้ี๑๖

๙.๔.๑ เพอื่ เป็นเคร่ืองมือในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกจิ มหภาคและลด
ความผันผวนทางเศรษฐกิจ ผ่านการดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฎจักรเศรษฐกิจ
โดยการดำเนินโยบายการคลังแบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี และดำเนินนโยบาย
การคลงั แบบขยายตัว ในชว่ งท่ีเศรษฐกจิ ตกต่ำ ซง่ึ ช่วยลดหรือขจัดการขาดดุลการคลัง การ
ก่อหนี้ในระดับสูง มีผลให้ลดแรงกดดันทางด้านอุปสงค์ตออัตราเงินเฟอและการขาด
ดุลการชําระเงินลดลง อีกนัยหนึ่ง คือ การรักษาวินัยทางการคลังในการดำเนินนโยบาย
ทางการคลังจะไม่เพิ่มภาระของการดำเนินนโยบายการเงินในการรักษาเสถียรภาพทาง
เศรษฐกจิ มหภาค

๙.๔.๒ เพื่อช่วยในการพัฒนากรอบโครงสร้างเศรษฐกิจระยะปานกลางและ
ระยะยาว เนื่องจากการรักษาวินัยทางการคลังจะต้องคํานึงถึงผลสัมฤทธิ์จากการดำเนิน
นโยบายในระยะปานกลางและระยะยาว มใิ ชคํานึงถงึ เพยี งผลสัมฤทธใ์ิ นระยะส้นั ซ่ึงเป็นผล

๑๖ Von Hagen, Jürgen. and Ian Harden., "Budget Processes and
Commitment to Fiscal Discipline.” (July 1996). IMF Working Paper No. 96/78. Available
at Social Science ResearchNetwork (SSRN).

๑๘๖

จากการดำเนนิ นโยบายเพ่ือหาเสยี งหรือจูงใจประชาชนลักษณะความไมส่ อดคลองของเวลา
(Time Inconsistency) ในการดำเนินนโยบาย คือ ประชาชนจึงมีความเชื่อวา เมื่อเวลา
ผ่านไปรฐั บาลอาจจะเปลีย่ นแปลงนโยบายตามสภาพแวดลอมหรอื ปญั หาทต่ี า่ งออกไป

๙.๔.๓ เพื่อช่วยในการเสริมสร้างความนาเชื่อถือในกรอบนโยบายของรัฐบาล
ผ่านการกำหนดระเบียบแบบแผนเพื่อวางกรอบและทิศทางในการบริหารจัดการ ด้านการ
คลัง เช่น กฏเกณฑท์ างการคลัง กฎหมายวา่ ด้วยความรบั ผิดชอบดา้ นการคลงั การจัดตัง้ หน
วยงานดา้ นการคลังเพื่อกํากับดแู ลความโปรง่ ใสดา้ นการคลัง

๙.๔.๔ ชว่ ยในการรบั มือกับความทาทายและเก็บเก่ียวผลประโยชนจากกระแส
โลกาภิวัฒนทางการเงินและเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปิดเสรีทางการค้าและการ
เปิดเสรีในตลาดทนุ

๙.๔.๕ ช่วยลดความผันผวน (Exposure) จากการเปลี่ยนแปลงในภาวะตลาด
และความผันผวนในกระแสเงินทุนเคลื่อนยาย รวมทั้งการเปล่ียนแปลงท่ีเกี่ยวข้องกับความ
เส่ียงในการเกิดวิกฤตทางดา้ นหน้ี (Debt Crisis)

๙.๔.๖ ช่วยลดแรงกดดันทางการคลัง (Fiscal Pressure) และปองกันความ
เสี่ยงที่ไม่คาดคิด ซึ่งเกิดจากการดำเนินกิจกรรมทางการคลังที่ต้องใช้เงินนอกงบประมาณ
หรือการดำเนินกิจกรรมกึง่ การคลงั ผ่านรัฐวิสาหกิจและสถาบนั การเงินของรฐั ตัวอย่างเชน่
การค้ำประกันหน้ีให้แกรัฐวิสาหกิจและหนวยงานอื่นๆ ของรัฐการประกันราคา อัตรา
แลกเปลี่ยนและผลตอบแทนจากการรวมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน รวมทั้งรับผิดชอบ
ในการดำเนินงานที่ลมเหลวของรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชน และการดำเนินงานกองทุน
ประกันสังคม กองทุนหลกั ประกันสขุ ภาพ หรือ กองทุนอื่นๆ โดยเฉพาะเม่ือกองทนุ ดังกล่าว
มเี งนิ สํารองไมเ่ พยี งพอสําหรับการจ่ายผลประโยชนทดแทน อันเน่ืองมาจากภาวะประชากร
สูงอายุ (Aging Population) นอกจากนั้นยังมีความเสี่ยงทางการคลังจากการให้ความ
ช่วยเหลือในกรณีฉุกเฉินต่างๆ เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ ซึ่งเป็นภาระที่รัฐบาลต้อง
รับผดิ ชอบ

๙.๕ ความหมายของกฏเกณฑ์นโยบายการคลัง (Fiscal Policy Rule)

๑๘๗

เคร่ืองมอื ที่ใช้ในการรักษาวินยั ทางการคลัง คือ การมีกฏเกณฑ์ทางการคลัง ซ่ึง
จะช่วยในการกํากับดูแลและบริหารจัดการทางด้านการคลังให้สามารถบรรลุเป้าหมายที่
กำหนดไว และนําไปสูการช่วยรักษาเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง โดยทั่วไปแล
วกฏเกณฑ์ทางการคลัง (Fiscal Rule) หรือ กฎนโยบายการคลัง (Fiscal Policy Rule)
เป็นเป้าหมายในการดำเนินนโยบายการคลัง ซึ่งใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมดูแลและ
สร้างความยั่งยืนทางการคลัง เสถียรภาพทางการคลัง และใช้เพื่อรองรับหรือปองกัน
ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจทั้งในประเทศและต่างประเทศ
เช่นเดียวกับกฎนโยบายการเงิน(Monetary Policy Rule) หรือกฏเกณฑ์ทางการเงิน
(Monetary Rule) เช่น การกำหนดเงินเฟอของธนาคารกลางเป็นเป้าหมายในการดำเนิน
นโยบายการเงิน อย่างไรก็ตาม การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังนั้นเป็นเพียงเงื่อนไขที่
จําเป็นในการสร้างความยั่งยืนทางการคลังและเสถียรภาพทางการคลัง การมีกฏเกณฑ์
ทางการคลังนัน้ ไมไ่ ดประกนั วารัฐบาลจะสามารถรักษา“วนิ ยั ทางการคลัง” ไดโ้ ดยรัฐบาลใด
ที่สามารถปฏบิ ตั ติ ามกฏเกณฑ์หรือเปา้ หมายท่ีกำหนดไวไดในระยะปานกลางและระยะยาว
เทาน้นั จงึ จะนับไดวารฐั บาลนั้นสามารถรักษาวินยั ทางการคลงั ไดสาํ เรจ็ ๑๗

นโยบายการคลัง(Fiscal Policy Rule) หรือกฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal
Rule) ไดมีการกำหนดคํานิยามและให้ความหมายของกฏเกณฑ์นโยบายการคลังหรือ
กฏเกณฑท์ างการคลังแตกตา่ งกัน ซงึ่ พอสรปุ ได้ดงั นี้

กฏเกณฑน์ โยบายการคลัง คือ กฎหรอื ขอ้ บังคับในการดำเนินนโยบายการคลัง
ของรัฐบาล ที่มักจะอยู่ในรูปของการกำหนดเพดานของตัวชี้วัดทางการคลังท่ีสำคัญ อาทิ
การขาดดุลงบประมาณ การกูย้ มื และระดบั หนีค้ งคา้ ง โดยคดิ เป็นสัดส่วนของ GDP

กฏเกณฑ์ทางการคลัง คือ ข้อจํากัดเชิงปริมาณของงบประมาณโดยรวม
(Budgetary Aggregate) ณ ชว่ งระยะเวลาท่แี นนอน

กฏเกณฑ์ทางการคลัง คือ ข้อบังคับทางกฎหมายเกี่ยวกับการกู้ยืม การใช้จ่าย
และระดบั หนีส้ าธารณะของรฐั บาล

๑๗ ช่นื ชม ทองเย็น, การคลงั กับการพัฒนาประเทศ (ปพี .ศ.๒๕๐๔-๒๕๔๓), สรรพากร
สาส์น, ปีท่ี ๔๘ ฉบับที่ ๘, ประจำเดอื นสงิ หาคม ๒๕๔๔, หนา้ ๕๕-๘๒.

๑๘๘

กฏเกณฑ์ทางการคลังตามความหมายแบบกวาง คือ กฏเกณฑ์และข้อบังคับท่ี
เกี่ยวข้องกับหนวยงานและหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ (Budgetary
Institutions) เช่น การจัดทําร างงบประมาณการจัดทํางบประมาณและการอนุมัติ
งบประมาณ เป็นตน ในขณะที่ กฏเกณฑ์ทางการคลังตามความหมายแคบหมายถึง
ข้อบังคับทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการคลัง ซึ่งประกอบด้วยการ
กำหนดเพดานหรือเป้าหมายของตัวชี้วัดทางการคลังต่างๆ เช่น ดุลงบประมาณ หนี้คงค้าง
งบประมาณรายจา่ ย หรอื การเก็บภาษี

๙.๖ วตั ถปุ ระสงคของการกําหนดกฏเกณฑ์ทางการคลงั

George Kopit และ Steven Symansky ไดกล่าวถึงวัตถุประสงคท่ีสำคัญใน
การกำหนดกฏเกณฑท์ างการคลังเอาไว ๕ ประการ โดยมรี ายละเอียดดังตอไปน้ี๑๘

๙.๖.๑ เพื่อสร้างความนาเชื่อถือ(Credibility) ในการกํากับดูแล และนโยบาย
ของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลไม่มีกฏเกณฑ์ในการดำเนินนโยบายที่ชัดเจน ประชาชนจะมีความ
เชื่อวาเมื่อเวลาผ่านไปรัฐบาลมักมีแนวโนมที่จะเบี่ยงเบนออกจากนโยบายตามดุลยพินิจ
(Discretionary Policy) ซึ่งไดกำหนดเอาไว หรือรัฐบาลมักจะไม่สามารถรักษาเป้าหมาย
ดั้งเดิมที่ไดประกาศไวแตแรกได้หรือที่เรียกวาเกิดความไม่สอดคลองของเวลา (Time
Inconsistency) ในการดำเนินนโยบายของรฐั บาล ดงั นน้ั ประชาชนจึงไม่มีความเช่ือม่ันใน
นโยบายหรือเปา้ หมายของตวั ชว้ี ดั ตา่ งๆ ท่ีรฐั บาลไดประกาศไว

ในทางตรงกันขาม นโยบายทย่ี ดึ เอากฏเกณฑเ์ ป็นท่ีตั้ง (Rules-based Policy)
จะมีลักษณะ “Time Consistency” กล่าวคือ นโยบายไม่ถูกเปลี่ยนแปลงไปเมื่อเวลา
ผ่านไป จึงสามารถสร้างความนาเชื่อถือได้โดยเมื่อรัฐบาลรักษาระดับของตัวชี้วัดทางการ
คลงั ใหอ้ ยู่ในระดับทม่ี ่นั คงและสามารถรักษาระดบั นน้ั ตอไปในระยะปานกลางและระยะยาว
จึงสามารถเรียกไดว่าเป็นการรักษาวินัยทางการคลงั ดังนั้น นโยบายที่ยึดเอากฏเกณฑ์เปน็

๑๘ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.168.

๑๘๙

ที่ตั้งจึงเป็นนโยบายที่มีความนาเชื่อถือและสามารถสร้างความเชื่อมั่นในตลาดการเงิน
ประชาชน และนิติบคุ คลได

๙.๖.๒ เพื่อลดหรือขจัดการใช้อิทธิพลทางการเมืองเพื่ออํานวยความสะดวกแก
พวกพอง (Political Expediency)

การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังเพื่อวางกรอบในการดำเนินนโยบายการคลัง
สามารถช่วยลดหรือขจัดการใช้อิทธิพลทางการเมืองเพื่ออํานวยความสะดวกแกพวกพอง
ซ่งึ นาํ ไปสูความเอนเอียงในการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล(Deficit Bias) ในระยะ
สั้น โดยเฉพาะช่วงกอนมีการเลือกตั้งที่รัฐบาลมักเพิ่มรายจ่ายเพื่อให้ประชาชนรูสึกถึง
คุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นและเลือกพรรครัฐบาลกลบั เข้าเป็นรฐั บาลใหมในการเลือกตั้งครั้งตอไป
รฐั บาลจึงมักมแี นวโนมทจ่ี ะใช้นโยบายการคลงั แบบขาดดุลมากขนึ้

๙.๖.๓ เพ่ือรกั ษาความย่งั ยนื ทางการคลัง (Fiscal Sustainability) ในระยะยาว
กฏเกณฑท์ างการคลังสามารถสร้างเสถียรภาพทางการคลงั หรือ ความยั่งยนื ทางการคลังใน
ระยะยาวได้โดยการควบคุมรายจ่ายและการก่อหน้ีของรัฐบาล หรือกำหนดเพดานของ
ตัวช้วี ัดทางการคลังอืน่ ๆ ซึ่งโดยทัว่ ๆ ไปแลว หมายถงึ การออกกฏเกณฑ์เพ่ือหลกี เลี่ยงการ
เพ่มิ ระดับหนีส้ าธารณะ โดยการกำหนดเพดานหนีส้ าธารณะตอ GDP ในระดับที่สอดคลอง
กับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและไม่ก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว หรือไม่
สรา้ งภาระให้กับคนรุนหลงั

อย่างไรก็ตาม กฏเกณฑ์ทางการคลังจะต้องไม่เบียดบังการใช้ทรัพยากรของ
ภาคเอกชนหรือไมล่ งทุนซํ้าซอนกับภาคเอกชน (Crowding Out of Private Investment)
กลา่ วคือ การกูเงินหรือการกอ่ หนี้ของรัฐบาลในระดับสงู จนเป็นผลให้ตนทุนในการกู้ยืมหรือ
ระดับอัตราดอกเบ้ียในตลาดและราคาปจจยั การผลติ เพิ่มสูงขึน้ มาก

๙.๖.๔ เพอ่ื ปองกันผลกระทบทางลบจากภายนอก (Negative Spillover)
การรักษากฏเกณฑ์ทางการคลังตั้งแต่ระดับรัฐบาลลงไปถงึ องคกรปกครองส่วน
ท้องถิ่นนั้น มีวัตถุประสงค หลักคือ เพื่อป องกันผลทางลบจากภายนอก(Negative
Spillover) หรือผลกระทบจากภายนอก (Externalities) ที่อาจจะสงผ่านจากท้องถิ่นหนง่ึ
ไปยังท้องถิ่นอื่น สงผ่านระหว่างสหพันธรัฐ สมาพันธ หรือเขตเงินตราสกุลรวม หรือส
งผ่านมายังรัฐบาลกลาง เช่น การขาดดุลงบประมาณโดยรวมที่เกิดจาก การขาดดุลของ

๑๙๐

ท้องถิ่นต่างๆความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) หมายถึง สภาพการณ์ท่ี
ฐานะการคลังของประเทศมีความมั่นคงอย่างตอเนื่องเป็นระยะเวลายาวนานพอสมควร
ซึ่งความมั่นคงนี้สามารถมีไดหลายนิยาม แตโดยทั่วๆ ไปหมายถึงการไม่มีหนี้สาธารณะที่
มากเกิน กวาความสามารถในการชําระคืนหรือเปน็ ภาระมากจนรายจ่ายเพ่ือการชําระคืน
หนี้เบียดบังรายจ่ายอื่นๆ ที่จําเป็นจนมีผลกระทบตอการ พัฒนาประเทศในระยะยาว๑๙
ผลกระทบภายนอก คือ ผลกระทบจากการกระทําของบุคคลหรือกลุมคนหนึ่งที่เกิดกับกลุ
มบุคคลหรือกลุมคนอื่น โดยที่ผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นมิไดรับความใสใจในการดำเนินการป
องกนั หรือแก้ไขจากบุคคลหรือกลุมคนที่เป็นผูกระทาํ

๙.๖.๕ เพื่อสนับสนุนนโยบายทางการเงินอื่นๆ (Other financial policies)
เมื่อรัฐบาลมีเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณ โดยปล อยให้ตัวรักษา
เสถยี รภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมตั ิ (Automatic Stabilizer) ยงั สามารถทํางานไดเต็มท่ี
การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังจะสามารถช่วยลดภาระของการดำเนินนโยบายทาง
การเงิน (Financial Policy) ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในช่วงท่ี
รฐั บาลมีขอ้ จาํ กัดในการดำเนนิ นโยบายการเงินหรอื นโยบายอตั ราแลกเปลี่ยน

๙.๗ องคประกอบที่สำคญั ของการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังทีด่ ี

George Kopit และSteven Symansky ไดบัญญัติองคประกอบท่ีสำคัญใน
การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่มปี ระสิทธภิ าพและย่ังยืนเอาไว โดยลักษณะท่ีกฏเกณฑ์
ทางการคลงั ในอุดมคติ (Ideal Fiscal rules) มี ๘ ประการดังตอไปน้ี๒๐

๑๙ สมชัย จิตสุชน, “พัฒนาการนโยบายการคลังหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐” บทความ
นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำปี ๒๕๔๙ ในการปรับปรุงการบริหารเศรษฐกิจในระดับมหภาค
เรื่อง สู่หนึ่งทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ, (กรุงเทพมหานคร : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย,
๒๕๔๙).

๒๐ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.169.

๑๙๑

๙.๗.๑ นิยามที่ชัดเจน (Well-defined) ในการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เป็นตัวชี้วัด
ทางการคลังและเป็นตวั แปรนโยบาย (Policy Variable) ควรมีความชัดเจนและเข้าใจง่าย
โดยการกำหนดเพดานเพื่อควบคุมตัวชี้วัดทางการคลัง เช่น ดุลงบประมาณ หนี้สาธารณะ
สทุ ธิ การกำหนดความครอบคลุมทางด้านสถาบัน(Institutional Coverage) ทช่ี ดั เจน เช่น
การระบุให้กฏเกณฑ์มีการบังคับใช้ในภาครัฐบาล (General Government) การมีข้อ
ยกเวน (Escape Clause) ท่ีชดั เจน โดยมีระบุเง่ือนไขที่ทําให้สามารถมผี ลการดำเนินงานที่
สูงเกินระดับเพดานที่ไดกำหนดเอาไว รวมทั้งการมีบทลงโทษที่ชัดเจน(Penalties) เมื่อไม่
สามารถรักษาเป้าหมายทกี่ ำหนดเอาไวได

๙.๗.๒ ความโปร่งใส (Transparency) ซึ่งมีอยู่ด้วยกันหลายมิติ เช่น ความ
โปร่งใสทางดา้ นระบบบญั ชี ความโปร่งใสทางดา้ นการปฏบิ ตั งิ าน และความโปรง่ ใสทางด้าน
การคาดการณ์เศรษฐกิจของรัฐบาลหรืออีกนัยหนึ่งคือ กฏเกณฑ์ทางการคลังควรมีลักษณะ
ที่กำหนดให้มีการเปิดเผยและรายงานข้อมูลทางบัญชีสินทรัพยและหนี้สิน รวมทั้งความ
เสี่ยงขององคกรภาครัฐตอสาธารณะ การเปิดเผยผลการประมาณการทางด้านการคลัง
ผลกระทบอันเกิดขึ้นไดจากการดำเนินนโยบายทางด้านการคลัง ผลกระทบทางด้านการ
คลงั ทเี่ กดิ จากการเปล่ียนแปลงเง่ือนไขทางเศรษฐกิจ ผลของการบรหิ ารจัดการขององคกร

๙.๗.๓ ความเพียงพอ (Adequate) ที่จะช่วยให้รฐั บาลสามารถบรรลุเปา้ หมาย
สูงสุดของการดำเนนิ นโยบายของรัฐบาล ตัวอย่างเชน่ หากรัฐบาลกำหนดเพดานเป้าหมาย
ของการขาดดุลอาจเพียงพอที่จะช่วยรักษาวินัยทางการคลังในการบริหารจัดการด้านการ
คลงั รายปได้ แตหากไมม่ กี ารคาํ นงึ ถงึ แนวทางการขาดดลุ ที่สามารถดูแลไดในระยะยาว อาจ
ทาํ ให้รฐั บาลมีภาระผกู พันทางการคลัง(Contingent Liabilities) เพมิ่ สูงขึ้น

๙.๗.๔ ความสอดคลอง(Consistent) ซึ่งหมายถึงสมเหตุสมผลกับภาวะที่แท
จริงของเศรษฐกิจในขณะนั้น สอดคลองกับนโยบายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ตัวอย่างเช่น การ
ปฏิรูปกองทนุ ประกันสงั คมแบบรับมาจ่ายไป(Pay-As-You-Go Insurance Scheme) จาก
ระบบที่ไม่มีการตั้งงบประมาณรายจ่ายไวเป็นกองทุนสํารองไวลวงหนาสาํ หรบั ประเทศไทย
ภาครัฐบาล แบ่งออก๒ ระดับ คือ รัฐบาล(Central Government) และองคกรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น(Local Government) (Unfunded System) ให้เป็นแบบมีการต้ัง
งบประมาณรายจ่ายไวเป็นกองทุนสํารอง(Funded System) อาจสร้างความยั่งยืนให้กับ

๑๙๒

กองทุนในระยะยาวได้แตจะมีผลทําให้เกิดการขาดดุล ซง่ึ ทาํ ให้กฏเกณฑน์ นั้ ไมส่ อดคลองกับ
การจํากดั เพดานของการขาดดลุ

๙.๗.๕ ความง่าย (Simplicity) ในการบัญญัติกฏเกณฑ์ทางการคลังเป็น
กฎหมาย ไม่ควรมีกลไกและกระบวนการท่ีซับซ้อน ควรง่ายตอการดำเนินการและเป็นที่
ยอมรับของสาธารณะ

๙.๗.๖ ความยืดหยุน (Flexible) ที่จะสามารถรองรับเหตุการณ์ที่คาดไม่ถึง
จากความผันผวนของปจจัยภายนอกต่างๆ โดยมีการกำหนดข้อยกเวน(Escape Clause)
สําหรับสถานการณ์ฉุกเฉินต่างๆ เช่น มีความยืดหยุนในตั้งงบประมาณสมดุล โดยรัฐบาล
สามารถทาํ งบประมาณสมดลุ เชงิ โครงสร้างในระยะปานกลางและยอมให้จัดทํางบประมาณ
ขาดดลุ หรือเกนิ ดุลไดตามความผันผวนของวัฏจกั รเศรษฐกิจไดในระยะส้ัน

๙.๗.๗ สามารถบังคับใช้ไดจริง (Enforceable) กฏเกณฑ์ทางการคลังควรมี
กฎหมายรองรับและมีหนวยงานที่สามารถติดตามผลการบังคับใช้ ในกรณีท่ีไม่สามารถ
ปฏิบัติตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไวได้อาจมีบทลงโทษในเรื่องของความน าเชื่อถือ
นอกจากนั้น ความสามารถในการบังคับใช้ไดจริงยังขึ้นอยู่กับองคกรที่ทําหน้าท่ีในการ
กำหนดตัวบทลงโทษที่จะต้องไม่อยู่ภายใตอิทธิพลของฝายการเมือง อย่างไรก็ตาม ในส่วน
ของการสร้างแรงกดดันทางด้านตนทุนการเสียชื่อเสยี ง (Reputation Cost) หรือ บรรทัด
ฐานด้านพฤติกรรม ในกรณีที่ไม่สามารถปฏิบัติตามเป้าหมายท่ีกำหนดเอาไวไดยังคงเป็น
ประเดน็ ปัญหาวาเพยี งพอที่จะทาํ ให้มกี ารปฏบิ ตั ิตามกฏเกณฑ์อยา่ งเครงครัดหรือเพียงพอต
อการสรา้ งเสรมิ วนิ ยั ทางการคลงั หรือไม่

๙.๗.๘ มีประสิทธิภาพ (Efficient) โดยมีบทลงโทษเพื่อให้รัฐบาลปฏิบัติตาม
ก ฏ เ ก ณ ฑ์ อย ่ า ง เ ค ร ่ ง ค ร ั ด ห ร ื ออา จ ม ี ก า ร ป ฏ ิ ร ู ป ร ะบ บ ภ า ษ ี ห ร ื อร ะบ บ ก า ร ใ ช ้ จ ่ า ย เ งิ น
งบประมาณในส่วนท่ีสร้างเสรมิ ความแข็งแกรงทางดา้ นการคลัง

๙.๘ ประเภทของกฏเกณฑ์ทางการคลงั

การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่จัดทําขึ้นในแตละประเทศมีลักษณะที่แตก
ต่างกันออกไปตามสภาพเศรษฐกิจและเหตุผลความจําเป็น จากการศึกษาบทความเรื่อง

๑๙๓

กฎหมายว่าดว้ ยความรบั ผดิ ชอบทางดา้ นการคลงั (Fiscal Responsibility Laws) ซงึ่ จัดทํา
ขึน้ โดย IMF (๒๐๐๗) สามารถจาํ แนกออกไดเป็น ๒ ลักษณะใหญๆ่ ดังนี้๒๑

๙.๘.๑ กฏเกณฑ์ทางการคลังเชิงตัวเลข (Numerical Rule) หมายถึง
การกำหนดกฏเกณฑ์เป็นตัวเลขที่ชัดเจนเอาไว โดยกำหนดอยู่ในรูปของเป้าหมายหรือ
เพดานของตัวชี้วัดทางการคลัง เช่น รายได้รายจ่ายดุลงบประมาณ การกู้ยืม เป็นตน
ซึ่งรัฐบาลอาจกำหนดระยะเวลาในการบรรลุเป้าหมายเป็นรายป โดยอาจกำหนดเป้าหมาย
ไวทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว พรอมทั้งรายงานผลการดำเนินงานเป็นรายไตรมาส
นอกจากนั้นในกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถรักษาเป้าหมายหรือระดับเพดานของตัวชี้วัด
ทางการคลังท่ีกำหนดเอาไวได้รัฐบาลต้องจัดทํารายงานอธิบายเหตุผลและความจําเป็น
รวมทง้ั เสนอมาตรการแก้ไขเพื่อให้สามารถบรรลุเป้าหมายไดอีก

ขอ้ ดแี ละข้อเสียของกฏเกณฑ์ทางการคลงั เชิงตวั เลข
ข้อดีของกฏเกณฑท์ างตัวเลข(Numerical Rules) มีหลายประการ ดงั ตอไปน้ี
(๑) ช่วยลดการขาดดุลเกินความจําเป็น (Deficit Bias) และแก้ไขปัญหาเรื่อง
ความไมส่ อดคลองของเวลาในการกำหนดนโยบาย (Time Inconsistency)
(๒) ช่วยลดการใช้จ่ายเกินความจําเป็น (Expenditure Bias) โดยเฉพาะใน
ประเทศที่มีระบบการเมืองที่มีการกระจายอํานาจสูง (Highly Fragmented Political
System) และประเทศที่มีการกระจายอํานาจจากส่วนกลางสูง (Highly Decentralize
Country)
(๓) ช่วยลดการใช้นโยบายการคลังแบบตามวฎั จักร (Pro-cyclical Policy)
(๔) ช่วยสงสัญญาณที่ดีตอตลาดทุนในประเทศและสร้างความเชือ่ มั่นให้กับนัก
ลงทุน
(๕) ช่วยลดตนทนุ ของการกู้ยืมและเพม่ิ การเติบโตของ GDP
ขอ้ เสยี ของกฏเกณฑท์ างตัวเลข (Numerical Rules) พอสรุปไดดังน้ี

๒๑ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. “วารสารการเงินการคลัง.” ปีท่ี ๑๔, ฉบับท่ี ๔๒,
มนี าคม ๒๕๔๒.

๑๙๔

(๑) ขาดความยืดหยุ นในการดำเนินนโยบายและสร้างเหตุจูงใจในการ
ตง้ั เป้าหมายของตัวชีว้ ัดให้อยู่ในระดบั ตำ่ เพื่อให้สามารถดำเนินตามเป้าหมายไดโดยงา่ ย

(๒) สร้างข้อจํากัดในการดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฎจักร
(Countercyclical Policy) ได้เนื่องจากอาจจะมีปจจยั อื่นๆ ที่อยู่เหนือการควบคุมโดยตรง
ของรฐั บาล และสงผลกระทบตอสถานะการคลัง (Fiscal Policy Stance) เชน่ ข้อจํากัดใน
การกู้ยืมต่างๆ ตนทุนการกู้ยืมอยู่ในระดับสูง และปจจัยทางเศรษฐกิจมหภาค เช่น อัตรา
เงินเฟออยู่ในระดบั สงู หรือความไมส่ มดลุ ของบัญชีเดินสะพดั

(๓) สร้างแรงจูงใจในการตกแต่งบัญชีและการกำหนดมาตรการที่ไม่ได
มาตรฐาน(Low-Quality Measurement) มากขึ้น เช่น การหลีกเลี่ยงการบันทึกบัญชี
ประเภทรายจ่ายงบประจําเป็นรายจ่ายงบลงทุน เพื่อรักษากฏเกณฑ์ดุลงบประจําสมดุล
(Current Balance Budget Rule) การดำเนินงานของรัฐบาลผ่านกิจกรรมนอก
งบประมาณ การใช้เครื่องมือเพ่ือหลบเลย่ี งการถูกนับเป็นหนี้ การปรับปรุงการบันทึกบัญชี
ตามเกณฑ์คงค้าง(Accrual) แทนเกณฑ์เงินสด เพื่อให้บรรลุเป้าหมายในรูปของเกณฑ์คง
ค้าง การสะสมหนี้ค้างชําระแกเจาหนี้การค้า เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามเกณฑ์เงินสด การ
แก้ไขการบันทึกรายจ่ายเป็นการถือครองสินทรัพยทางการเงิน เพื่อรักษากฏเกณฑ์ตัวชี้วัด
การให้กู้ยืมสุทธิ เป็นตน กฏเกณฑ์ทางตัวเลขจึงไม่ช่วยในการปรับปรุงสถานะทางการคลัง
(Fiscal Adjustment) มากนัก

๙.๘.๒ กฏเกณฑ์ทางการคลังที่เป็นแนวทางการปฏิบัติ (Procedural Rule)
หมายถึง การกำหนดกฏเกณฑ์ในรูปของกระบวนการ ระเบียบวิธีหรือแนวทางการปฏิบัติ
ตามมาตรฐานตา่ งๆ ที่เกี่ยวขอ้ งกบั การบริหารจดั การดา้ นการคลงั (Fiscal Management)
เช่น การจัดทํางบประมาณ การบริหารงบประมาณ เป็นตนรวมท้ังระเบียบวิธีและแนวทาง
ในการจัดทํากรอบในการรายงานและเปิดเผยข้อมูลทางการคลัง เช่น กิจกรรมนอก
งบประมาณ ภาระผูกพันของรัฐบาล และการตกแต่งบัญชี ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อสร้างความ
โปร่งใส ความรับผิดชอบในการบริหารจัดการด้านการคลัง โดยไม่ไดกำหนดเป็นตัวเลขท่ี
ชดั เจนเอาไว

อย่างไรก็ตาม ในบางครั้งอาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังท่ีเป็น
เป้าหมายของตวั ชวี้ ัด โดยไมม่ กี ารกำหนดเป็นตวั เลขทช่ี ดั เจนเอาไว เชน่ ประเทศนวิ ซีแลนด

๑๙๕

ไดมีบัญญัติกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง (Fiscal Responsibility
Laws : FRLs) ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลรักษาระดับหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่รัดกุม
รอบคอบและรักษาดุลการดำเนินงาน (Operating Balance) ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม
โดยไม่มีการกำหนดวาระดับทีร่ ดั กุม รอบคอบหรือระดับที่เหมาะสมดังกลา่ ว หนี้สาธารณะ
ควรมีระดับเป็นตัวเลขเทาใด

นอกจากนั้น ในบางครั้งอาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ทีเ่ กีย่ วข้องกับความโปร่งใส
ทางการคลัง (Fiscal Transparency) ขน้ึ มาโดยเฉพาะโดยแยกออกจากกฏเกณฑแ์ นวทาง
ในการปฏิบัติ ซึ่งอาจเนนเฉพาะระเบียบวิธีและแนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทํา
งบประมาณ (Budget Process) หรอื เนนเก่ยี วกบั ลําดับขนั้ ตอนในการจัดทํางบประมาณ

ข้อดีและขอ้ เสยี ของกฏเกณฑ์ทางการคลังท่ีเป็นแนวทางในการปฏิบตั ิ
ข้อดีของกฏเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ (Procedure Rules) มีหลายประการ
พอสรปุ ไดดงั นี้
(๑) ช่วยพัฒนาระบบการจัดการด้านการคลัง (Fiscal Management) เช่น
การรายงานและการเผยแพรข้อมูลทางการคลังตอสาธารณะ เพื่อให้มีความโปร่งใส
(Transparency)
(๒) สร้างกระบวนการจัดทาํ งบประมาณ (Budget Process) ที่มีลําดับข้ันตอน
เหมะสม
(๓) ให้อํานาจการตัดสินใจแกผูที่มีหน้าท่ีในการรักษาวินัยทางการคลังมากข้ึน
เชน่ กระทรวงการคลงั
(๔) สงเสริมการสร้างจิตสํานึกในความรับผิดชอบ(Accountability) ให้แก
สถาบันทางการคลงั (Fiscal Institution) เพมิ่ ข้ึน
ขอ้ เสยี ของกฏเกณฑแ์ นวทางการปฏบิ ตั ิ พอสรปุ ไดดงั น้ี
(๑) ขาดการกำหนดบทลงโทษและขอ้ ยกเวนทชี่ ดั เจน
(๒) กฏเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะเสริมสร้าง
ประสทิ ธิภาพให้กับนโยบายการคลงั ได
ข้อเสียของการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังส่วนใหญ่มักจะเป็นกฏเกณฑ์ทาง
ตัวเลขโดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดเป้าหมายท่ีต่ำเกินไป เพื่อให้สามารถบรรลุตัวชี้วัด

๑๙๖

ได้ง่ายการตกแต่งบัญชี การใช้ข้อยกเวนในการหลีกเลี่ยงการรักษาเป้าหมาย และการขาด
กลไกในการลงโทษ อยา่ งไรก็ตาม

๙.๙ หลักเกณฑแ์ ละแนวทางการปฏิบัตติ ามมาตรฐานสากล

จากการศึกษาบทความวิชาการของ IMF ซึ่งเขียนโดย Kopits and
Symansky๒๒ ทไี่ ดศกึ ษาเก่ียวกบั กฏเกณฑ์และวินัยทางด้านการคลังที่มีการอางถงึ มากท่ีสุด
โดยไดจําแนกหลักเกณฑ์และแนวทางการปฏิบัติเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง ออกเป็น
๒ ส่วนท่ีสำคัญ ไดแก การกำหนดกฏเกณฑ์นโยบายการคลังในรูปของตัวชี้วัดทางการคลัง
(Fiscal Indicator) และการบรหิ ารจดั การทางดา้ นสถาบัน(Institutional Arrangement)
โดยมีสาระสำคัญดังตอไปนี้

๙.๙.๑ ตัวชี้วดั ทางการคลงั (Fiscal indicator)
โดยทั่วไปแลว การแบ่งประเภทของกฏเกณฑ์นโยบายการคลังของแตละ
ประเทศนั้นอาจแตกตา่ งกันไปตามสภาพเศรษฐกิจและปัญหาที่รัฐบาลของประเทศนัน้ ต้อง
เผชิญ โดยสภาพของปัญหาอาจเป็นเหตุผลหลักที่ทําให้รัฐบาลนั้นๆ ตัดสินใจกำหนด
กฏเกณฑข์ ้ึนเพ่ือควบคุมดูแลสภาพปัญหาดังกลา่ ว เชน่ หากรฐั บาลของประเทศใดประสบ
ปัญหาการขาดดุลทางการคลัง (Fiscal Deficit) เป็นจํานวนมากหรือขาดดุลตอเนื่องเป็น
ระยะเวลาหลายป รัฐบาลของประเทศนั้นอาจจะกำหนดเป้าหมายเชิงตัวเลขให้อยู่ในรูป
ของตวั ช้ีวัดดลุ การคลงั (Fiscal Balance) เพือ่ ควบคุมและลดระดับการขาดดลุ ดังกล่าว ซ่ึง
อาจเป็นการกำหนดเป้าหมายในระยะปานกลางเทานั้น หรืออาจกำหนดเป้าหมายทั้งใน
ระยะปานกลางและระยะยาวสําหรับกรอบแนวคิดเกี่ยวกับการ กำหนดกฏเกณฑ์ทางการ
คลังที่เป็นสากล โดยงานศึกษาที่มีการอางอิงถึงมากที่สุดคือ งานศึกษาของ Kopits and
Symansky (๑๙๙๘) ซึ่งไดจําแนกประเภทของกฏเกณฑ์ทางการคลังท่ีสำคัญเอาไว ๕
ประการ โดยมรี ายละเอยี ดดังน้ี

๒๒ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.170-171.

๑๙๗

๙.๙.๑.๑ กฎการตั้งงบประมาณสมดุล (Balanced-Budget) หรือ กฎการขาด
ดุลงบประมาณ (Deficit Rule) หมายถึง การตั้งงบประมาณที่มงี บประมาณรายจ่ายเทากับ
งบประมาณรายได้ หรือ การกำหนดเพดานของการขาดดุลงบประมาณ เพื่อลดการขาดดลุ
งบประมาณของรัฐบาล ซ่งึ สามารถออกได้ ๓ รูปแบบดังน้ี

(๑) การจัดทํางบประมาณโดยรวมแบบสมดุล (Overall Budget Balance)
เป็นการตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายโดยรวมเทากับงบประมาณรายไดโดยรวม
หรือมีการกำหนดเพดานของการขาดดุลงบประมาณและการกำหนดขีดจํากัดในการก่อหน้ี
ของรัฐบาล โดยคดิ เป็นสัดส่วนตอ GDP เช่น ประเทศในเครือสหภาพยโุ รปไดกำหนดเพดาน
การขาดดุลของภาครัฐบาลไม่เกินรอยละ ๓ ของ GDP และกำหนดให้รัฐบาลจัดทํา
งบประมาณแบบสมดุลในระยะปานกลาง

(๒) การจัดทํางบประมาณทางโครงสร้างแบบสมดุล (Structural Budget
Balance) เป็นการตง้ั งบประมาณท่มี ีงบประมาณรายจา่ ยทางโครงสร้างเทากับงบประมาณ
รายไดทางโครงสร้าง หรือการกำหนดเพดานสําหรับการขาดดุล ซึ่งขจัดผลของวัฏจักร
เศรษฐกิจ (Cyclically Adjusted Deficit) ออกโดยคิดเป็นสัดส่วนต อ GDP สําหรับ
ประเทศทย่ี ดึ กฏเกณฑน์ ้ี ไดแก ประเทศเนเธอรแลนด ประเทศชลิ ี

(๓) การจัดทํางบประมาณประจําแบบสมดุล (Current Budget Balance)
เป็นการตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายประจํา (ไม่รวมรายจ่ายลงทุน) เทากับ
งบประมาณรายไดประจํา (ไม่รวมรายไดจากการขายทรัพยสินถาวร) ซึ่งถือว่าเป็น
“กฎทอง” (Golden Rule) สาํ หรับการกยู้ ืม โดยกำหนดหามรัฐบาลกยู้ ืมเพื่อนํามาใช้เป็น
รายจ่ายประจําหรือการบริโภค แตสามารถกู้ยืมมาเพื่อนํามาใช้จ่ายลงทุนได้ สําหรับ
ประเทศที่ยดึ กฏเกณฑข์ ้อน้ี ไดแก ประเทศสหรฐั อเมรกิ า ประเทศองั กฤษ เป็นตน

กรณีตัวอย่างของการใช้กฎการตั้งงบประมาณสมดุล(Balanced-budget
rule) หรอื กฎการขาดดลุ งบประมาณ(Deficit Rule) ในตา่ งประเทศ

• สนธิสัญญามาสทริชท์ (Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป
หรือ EMU กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องรักษาระดบั การขาดดลุ ของภาครัฐบาล (General
Government Deficit) ในแตละปไม่เกินรอยละ ๓ ของ GDP นอกจากนั้นประเทศสมาชิก
ของ EMU จะต้องจัดทํางบประมาณระยะปานกลาง (Middle-term Budgetary

๑๙๘

Position) ให้สมดุลหรือเกินดุลตามข้อตกลงเสถียรภาพและการเติบโตทางการเงิน
(Stability and Growth Pact) โดยที่ตัวรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ
(Automatic Stabilizer) ต้องสามารถทํางานไดในตลอดทกุ ช่วงของวัฎจกั รเศรษฐกิจ

• กฎหมายวา่ ด้วยความรบั ผดิ ชอบทางการคลัง ของประเทศนวิ ซแี ลนด กำหนด
เป้าหมายสําหรับอัตราส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP วาต้องอยู่ในระดับ ที่มั่นคง ปลอดภัย
หรือโดยเฉลี่ยแลวดุลการดำเนินงานสมดุล (Operating Budget Balance) โดยไม่ไดมีการ
กำหนดเพดานหรือเป้าหมายของอัตราส่วนหนี้สาธารณะ ตอ GDP เป็นตัวเลขที่ชัดเจน
และกำหนดให้ดุลการคลังสามารถยืดหยุนตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (Short-term Cyclical
Deviation) ไดในระยะสนั้ แตไมไ่ ดกำหนดวาการปรบั ลดความผันผวนดงั กล่าวจะปรับผ่าน
ตัวรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ (Automatic Stabilizer) หรือผ่านการ
ดำเนินนโยบายการคลงั ตามดลุ ยพินจิ (Discretionary Action)

• ประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดบทบัญญัติว่าด้วยการตั้งงบประมาณสมดุลใน
รัฐธรรมนูญ (Balanced-budget Amendment) โดยกำหนดให้รัฐบาลรักษางบประมาณ
ประจําสมดุล (Current Budget Balance) หรือ “กฎทองของการกู้ยืม” (Golden Rule)
ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลสามารถกู เงินไดในกรณีที่นํามาใช้จ่ายในการลงทุน (Capital
Expenditure) เทานั้น ไม่สามารถกูเงินมาใช้เป็นรายจ่ายประจํา (Current Expenditure)
ได้นอกจากนั้นการกูเงินจากสถาบันการเงินที่ไม่ใชธนาคาร (Nonbank) จะสามารถทําได
เฉพาะในกรณที นี่ าํ มาใชจ้ า่ ยลงทนุ ตามเงือ่ นไขท่รี ัฐบาลกำหนดไวเทานัน้

๙.๙.๑.๒ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม (Borrowing Rule) หมายถึง ข้อห
ามหรือเงื่อนไขในการกู้ยืมเงินของรัฐบาล ซึ่งมักเป็นการกำหนดแหลงเงินทุนสําหรับการ
กู้ยืมของรัฐบาล และการกำหนดเพดานในการกู้ยืมของรัฐบาล โดยสามารถออกได้ ๒
รูปแบบดังน้ี๒๓

๒๓ Ter-Minassian, Teresa, Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle, (Fiscal
Affairs Department, International Monetary Fund, 2006), p.12.

๑๙๙

(๑) การกำหนดห ามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากแหล งเงินทุนภายในประเทศ
(Domestic Source) โดยเฉพาะเมื่อตลาดการเงินภายในประเทศมีการพัฒนาไม่เพียงพอ
หรือไมม่ ี ประสทิ ธิภาพเพียงพอ

(๒) การกำหนดหามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากธนาคารกลาง (Central Bank) หรือ
การกำหนดสัดสว่ นการกยู้ ืมเงินจากธนาคารกลางโดยคิดเป็นสดั ส่วนของรายไดห้ รือรายจ่าย
ในอดตี ของรฐั บาล

กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม(Borrowing Rule)
ในต่างประเทศ

• สนธิสัญญามาสทริชท์ (Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป
หรือEMU กำหนดหามภาครัฐบาล (General Government) ของประเทศสมาชิกกู้ยืม
โดยตรงจากธนาคารกลาง (Central Bank) หรือภาครัฐที่มิใช สถาบันการเงิน
(Nonfinancial Public Sector) ในช่วงท่ี ๒ ของการรวมกลุม (ค.ศ. ๑๙๙๔-๑๙๙๘)
เพ่ือให้ธนาคารกลางของประเทศสมาชิกมีอิสระในระยะสั้นมากขึ้น

• กลมุ ประเทศในเขตเซฟาฟรงั ก (CFA Franc Zone) ซ่ึงประกอบดว้ ย ประเทศ
บราซิลอียิปต โมรอคโค ฟลิปปนส และสาธารณรัฐสโลวัก ใช้การกำหนดสัดส่วนของการ
กู้ยืมเงินจากธนาคารกลาง(Central Bank Credit) ต อรายได ของรัฐบาลในป ก อน
ซึง่ โดยท่ัวไปแลวจะกำหนดไวในชว่ งรอยละ ๕-๒๐ ของรายไดรฐั บาล

• ประเทศอินโดนีเชียกำหนดห ามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากแหล งเงินทุน
ภายในประเทศเนื่องจากประเทศอินโดนีเชียประสบภาวะวิกฤตทางฐานะเงินตรา ระหว่าง
ประเทศ (External Payment Crisis) และอัตราเงินเฟออยู่ในระดับสูงในช่วงกลางป ค.ศ.
๑๙๖๐ ประกอบกับกรอบงบประมาณของอินโดนีเชียไม่ไดครอบคลุมรายจ่ายนอก
งบประมาณ (Off-budget Operation) ซึ่งโดยทั่วไปใช้การระดมทุนจากรายรายไดจาก
การสงออกนำ้ มันและเงินกตู้ า่ งประเทศเป็นหลัก

• ประเทศเยอรมัน สวิตเซอรแลนด และสหรัฐอเมริกากำหนดหามรัฐบาล
ท้องถิ่น (Subnational Government) กู้ยืมจากธนาคารกลางเพื่อนํามาใช้เป็นรายจ่าย
ประจํา โดยการกูย้ มื จะสามารถกระทาํ ไดในกรณที นี่ ํามาใช้สาํ หรับการลงทนุ เทาน้ัน

๒๐๐

• ประเทศชิลีและเอกวาดอร กำหนดหามรัฐบาลกู้ยืมจากธนาคารกลาง
ทั้งโดยตรง (Direct finance) และโดยออม (Indirect Finance)

๙.๙.๑.๓ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้ (Debt Rule) หมายถึง การกำหนดเพดาน
หนค้ี งคา้ ง ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของหน้โี ดยรวมหรือหน้ีสทุ ธิ โดยคดิ เป็นสดั สว่ นของ GDP เพ่ือ
ช่วยควบคุมและลดยอดหน้สี าธารณะคงคา้ ง

กรณตี ัวอยา่ งของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกบั หนี้ (Debt Rule) ในต่างประเทศ
• สนธิสัญญามาสทริชท์ (Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป
หรือ EMU กำหนดเพดานของการก่อหนี้ภาครัฐบาลโดยรวม (General Government
Gross Debt) ตอ GDP ไวที่รอยละ ๖๐ โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิกสามารถนํารายได
จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ(Privatization) มาช่วยลดสัดส่วนหนี้ภาครัฐบาลตอ GDP ได้
อย่างไรก็ตามการดำเนินการดังกล่าวยังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงมูลคาสินทรัพยสุทธิ (Net
Worth) ของภาครัฐบาลให้ดีขึ้นได้นอกจากนั้นเพดานของการก่อหน้ียังไม่รวมหน้ีจากการ
ค้ำประกันต่างๆของภาครัฐบาล และหนี้คงค้างจากกองทุนบํานาญ กองทุนประกันสังคม
และกองทนุ ประกันสุขภาพ
• ประเทศนิวซีแลนดไดประกาศแผนระยะปานกลาง (Medium-term Plan)
สําหรับการลดสัดส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP ให้เป็นไปตามระดับที่กฎหมายกำหนด
หากระดับหนี้สาธารณะสูงกวาเกณฑ์ที่ตั้งไว รัฐบาลสามารถใช้นโยบายเกินดุลการคลัง
จนกวาระดบั ของหนี้สาธารณะจะลดลงเข้าเกณฑ์ และเมื่อเขา้ เกณฑแ์ ลวจะต้องรักษาเกณฑ์
นั้นไวด้วยระดับการขาดดุล/เกินดุลที่เหมาะสมในเบื้องตนรัฐบาลนิวซีแลนดไดประกาศ
เป้าหมายระยะปานกลางของสัดส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP ไวที่รอยละ ๒๐ และกำหนด
ระดับท่เี หมาะสมของสนิ ทรพั ยสทุ ธิ (Net Worth) ทร่ี ฐั บาลต้องสํารองไวเพื่อชําระหนี้ที่อาจ
เกิดขึ้นจากผลการดำเนินงานที่ผ่าน ๆ มา หรืออาจเกิดขึ้นจากเหตุการณ์บางอย่างท่ีไม่
คาดหมาย (Unanticipated Adverse Development) อันไดแก ภาระในการจ่ายเงิน
สมทบกองทุนสํารองเลี้ยงชีพพนักงานและเจ าหน้าที่ของรัฐและภาระผูกพันของภาครัฐ
(Contingent Liabilities)
๙.๙.๑.๔ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับเงินทุนสํารอง(Reserve Rule) หมายถึง
การกำหนดเป้าหมายของอัตราส่วนเงินทุนสํารองของกองทุนที่มีภาระผูกพันนอก

๒๐๑

งบประมาณ (Extra Budgetary Contingency Fund) ตอรายจ่ายผลประโยชนหรือคา
ทดแทนประจําป ซง่ึ เป็นภาระผูกพนั ของรัฐบาล โดยมักจะกำหนดไวอยู่ในรูปของการรักษา
ระดับสนิ ทรัพยท่ีมสี ภาพคลอง (Liquid Asset) ให้เพยี งพอสําหรับภาระที่อาจเกิดข้ึนไดใน
อนาคต เช่น รายจ่ายเงินชดเชยผู สูงอายุ ค าใช้จ่ายในการปกป องคุ มครอง
ทรัพยากรธรรมชาติ การประกันราคาสินค้าบางชนิดรายจ่ายผลตอบแทนกองทุน
ประกันสงั คม เป็นตน

กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกับเงินทุนสํารอง(Reserve Rule)
ในตางประเทศ

• การกำหนดเป้าหมายระดับเงินทุนสํารองสะสม( Accumulated
Contingency Reserve) สําหรับรายจ่ายผลตอบแทนประจําป (Annual Benefit
Payment) ของกองทุนรวมประกันสังคม (Social Security Trust Fund) ของประเทศ
สหรฐั อเมริกา อยู่ท่รี อยละ ๑๐๐ – ๑๕๐

• การกำหนดให้รักษาอัตราส่วนเงินทุนสํารองตอรายจ่ายผลตอบแทนประจําป
(Reserve-benefit ratio) ขั้นต่ำ ของกองทุนเพื่อการเกษียณอายุ (Canadian Pension
Plan) ของประเทศแคนนาดา ที่รอยละ ๒๐๐ และคาดการณว์ าจะเพ่มิ ข้นึ เป็นรอยละ ๕๐๐
ในอนาคต

• การกำหนดให้กองทุนเงินชดเชยราคาทองแดง (Copper Compensation
Fund) ของประเทศชิลสี ะสมรายไดส่วนเกิน (Excess Revenue) จากการสงออกทองแดง
ซึ่งในรูปของฟงกชั่นของส่วนต่างระหว่างราคาสงออกทองแดงและราคาอางอิงระยะ
ปานกลาง (ราคาเฉล่ียเคล่ือนที่ ๖ ป) และปจจยั อื่นๆ ที่เกี่ยวขอ้ ง

๙.๙.๑.๕ กฏเกณฑ์ท่ีเกย่ี วกบั รายจา่ ย (Expenditure Rule) หรอื การใชจ้ า่ ย
ของรัฐบาล (Spending Rule) ในบางประเทศไดมีการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับรายจ่าย
เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการใช้จ่ายให้กับรัฐบาลและปองกันการใช้ชองวางด้านการใช้
จา่ ยเพือ่ หวงั ผลประโยชนทางการเมืองหรือเอ้ือผลประโยชนให้แกพวกพอง รวมท้ังลดความ
ผันผวนของการดำเนินนโยบายด้านการใช้จา่ ย โดยกฏเกณฑ์ในการควบคุมรายจ่ายอาจจะ
กำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกฏเกณฑ์เกี่ยวกับงบประมาณ (Budgetary Rule) ในการต้ัง
งบประมาณรายจา่ ยให้สมดลุ กับรายได้หรืออาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการใช้จ่าย

๒๐๒

ให้เป็นส่วนหน่งึ ของกฏเกณฑ์เกยี่ วกับการก้ยู ืม (Borrowing Rule) ในการหามรัฐบาลกู้ยืม
เพื่อใช้จ่ายประจําหรือเพื่อการบริโภค หรือที่เรียกกันวา“กฎทองของการกู้ยืม” (Golden
Rule) น่ันเอง

การกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายอาจกำหนดให้อยู่ในรูปของการต้ัง
เป้าหมายหรือเพดานของการใช้จ่าย (Spending Ceiling) หรือการตั้งเป้าหมายหรือ
เพดานของอัตราการเจริญเติบโตของรายจ่าย (Expenditure Growth) โดยส่วนใหญ่จะ
เป็นการกำหนดเป้าหมายระยะปานกลาง อย่างไรก็ตาม อาจจะมีรายจ่ายบางประเภทที่
กฏเกณฑ์นี้ไม่สามารถครอบคลุมได้ เช่น รายจ่ายเงินนอกงบประมาณ (Off-budget
spending) และรายจ่ายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal Spending) หมายความวา การใช้
กฏเกณฑท์ เ่ี กี่ยวข้องกับรายจ่ายหรือการใช้จ่ายของรฐั บาลจะต้องใช้ควบคู่ไปกับกฏเกณฑ์ที่
เกี่ยวกับงบประมาณและกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการกู้ยืมหรือการก่อหนี้ เพื่อให้สามารถรักษา
เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคและมีระดับหนี้ที่สามารถควบคุมไดในระยะยาว (Debt
Sustainability)

เมื่อเปรียบเทียบกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการก่อหนี้และการขาดดุลกับกฏเกณฑ์
ทางด้านรายจ่ายจะเห็นไดวา โดยทั่วไปกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการก่อหน้ีและการขาดดุลจะ
กำหนดระดับของเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจน เช่น การกำหนดระดับหนี้สาธารณะตอ
GDP ให้ไม่สูงเกินกวารอยละ ๖๐ ในสนธิสัญญามาสทริชทและรอยละ ๔๐ ในประเทศ
อังกฤษ โดยไม่ไดให้ความชัดเจนเก่ียวกับวิธีการควบคมุ หรือแนวทางในการบรรลุเป้าหมาย
เอาไว ในทางตรงกันขามกฏเกณฑ์ทางด้านรายจ่ายจะเนนในเรื่องขั้นตอนและการกำหนด
แนวทางเพื่อบรรลุตามเป้าหมายทางการคลังดังกล่าว โดยส่วนใหญ่แลวการกำหนด
กฏเกณฑท์ างดา้ นรายจา่ ยเป็นไปเพื่อการควบคมุ ระดบั การขาดดุล

การกำหนดเป้าหมายรายจ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดดุลการคลังและแก้ไข
ปัญหาเรื่องการก่อหน้ี ซึ่งรัฐบาลมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารงาน โดยการตัดลด
รายจ่ายท่ีไม่จําเป็นหรือโครงการท่ีไม่มีความคุมคา และสามารถนําไปสูการรักษาวินัย
ทางการคลังทางด้านรายไดจากการควบคุมงบประมาณรายจ่ายโดยสามารถตัดลดการ
จัดเก็บภาษีอากรที่ไม่เหมาะสม นอกจากนั้นแลว เพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
โดยการดำเนนิ นโยบายงบประมาณทีต่ อตานวัฎจักรเศรษฐกิจ (Countercyclical Policy)

๒๐๓

กรณตี วั อย่างของการใช้กฏเกณฑ์ท่เี ก่ยี วกบั รายจ่าย (Expenditure Rule)
หรือการใช้จา่ ยของรฐั บาล (Spending Rule) ในประเทศ

• กฏเกณฑท์ างด้านงบประมาณท่ีชื่อวา“การกำหนดเพดานดา้ นการใช้จ่ายและ
ภาษี” (Tax and Spending Limits: TELs) ของประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกำหนด
เพดานของอัตราการขยายตัวในรายจา่ ย (Spending Growth) ของรัฐบาลระดบั มลรัฐและ
ท้องถิ่นไม่ให้สูงเกินกวาอัตราการเจริญเติบโตของเงินเฟอ (Inflation Rate) และอัตราการ
ขยายตัวของประชากร (Population Growth) จากประสบการณ์ของประเทศ
สหรัฐอเมริกาพบวา การกำหนดเพดานด้านการใช้จ่ายและภาษี (TELs) สามารถควบคุม
รายจ่ายหรือการใช้จ่ายของรัฐบาลไดอย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อประชาชนมีเสรีภาพทาง
เศรษฐกจิ (Economic Freedom) เพ่มิ สูงขน้ึ กลา่ วคอื ประชาชนมเี สรีภาพและความเป็น
ธรรมในการดำเนนิ กจิ กรรมทางเศรษฐกจิ การบริโภค การลงทุน และการประกอบการอื่นๆ
โดยมอี ุปสรรคหรอื การแทรกแซงของรฐั บาลนอย

• การกำหนดแพดานและเป้าหมายของรายจ่ายในรปู อตั ราการเจรญิ เติบโตของ
รายจ่าย (Expenditure Growth Target) ทั้งรายจ่ายที่เป็นตัวเงิน (Nominal Growth
Rate) และรายจ่ายที่แทจริง (Real Growth Rate) ของกลุมประเทศในสหภาพยุโรป เช่น
ในประเทศเยอรมนั ไดมีการกำหนดอัตราการเจริญเตบิ โตของรายจ่ายทเ่ี ป็นตัวเงินของหลาย
มลรัฐในช่วงป ๒๐๐๒-๒๐๐๕ ให้อยู่ที่ไม่เกินรอยละ ๑-๒ และสําหรับรัฐบาลกลาง
กำหนดให้อยู่ที่ไม่เกินรอยละ ๐.๘ ในประเทศโปรตุเกส รัฐบาลกลางไดมีการกำหนด
เป้าหมายการเจริญเติบโตของรายจ่ายเบื้องตนท่ีเป็นตัวเงินที่ไม่รวมรายจ่ายชําระดอกเบี้ย
เงินกู้ (Primary Expenditure) ระยะ ๔ ป ให้อยู่ท่ีรอยละ ๔

อย่างไรก็ตาม การกำหนดเพดานของรายจ่ายแบบที่เป็นตัวเงินและรายจ่ายท่ี
แทจริงจะมีความแตกต่างอย่างเห็นไดชัดเมื่อการประมาณการอัตราเงินเฟอ (Inflation
Projection) คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง เนื่องจากการกำหนดเพดานรายจ่ายที่แทจริง
จะไม่คํานึงถึงอัตราเงินเฟอ แตการกำหนดเพดานรายจ่ายที่เป็นตัวเงินและการขาดดุล
อาจจะสงู กวาเปา้ หมายทก่ี ำหนดไวไดห้ ากอตั ราเงนิ เฟอสงู กวาที่คาดการณ์

• การกำหนดกฏเกณฑ์ทางด้านรายจ่ายตามแนวคิดที่ชื่อวา “Debt Brake”
เพื่อควบคุมระดับหนี้สาธารณะและการขาดดุลงบประมาณของป ระเทศสวิตเซอร แลนด์

๒๐๔

(บังคับใช้ในป ๒๐๐๓) โดยมีเป้าหมายเพื่อให้มีงบประมาณสมดุลเชิงโครงสร้าง
(Structurally Balanced Budget) และมีการกำหนดเพดานของการใช้จ่ายทั้งรายจ่าย
เงินงบประมาณและรายจ่ายทางบัญชี หากรัฐบาลมีการใช้จ่ายต่ำ หรือสูงเกินระดับเพดาน
การใช้จ่ายส่วนต่างนั้นจะถูกบันทึกบัญชีลงเป็นรายรับหรือหักออกจากในบัญชีสําหรับ
ปรับปรุงรายการรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นหรือลดลง (Adjustment Account) นอกจากน้ัน
กฏเกณฑน์ ีย้ ังบงั คับใช้ทั้งในชว่ งที่เศรษฐกิจมีการขยายตวั ดีและในช่วงเศรษฐกิจถดถอย

• การกำหนดกฏเกณฑ์ทางด้านงบประมาณด้านรายจ่ายของประเทศ
ออสเตรเลีย เพื่อรักษาเสถียรภาพทางด้านหนี้สาธารณะท่ีเป็นตัวเงิน (Nominal Public
Debt) ในช่วงวัฎจักรเศรษฐกิจ เพื่อลดระดับหนี้ตอ GDP และเพื่อปองกันการดำเนิน
นโยบายแบบตามวฎั จกั รเศรษฐกิจ ยึดถือตวั แบบจาํ ลองเดยี วกบั ประเทศสวิตเซอรแลนดที่
ชื่อ“Debt Brake” โดยกำหนดให้เพดานรายจ่ายสูงสุดเทากับผลรวมของรายไดประมาณ
การณ์ที่ปรับด้วยปจจัยทางด้านวัฎจักรเศรษฐกิจ (Business Cycle Factor) กล่าวคือ
เกินดุลในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวดีและขาดดุลในช่วงที่เศรษฐกิจถดถอย โดยให้ตัว
รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ (Automatic Stabilizer) ทํางานผ่าน
ดา้ นรายได

• กฏเกณฑด์ า้ นรายจา่ ยของประเทศเนเธอรแลนด ซง่ึ กำหนดตามกรอบแนวคิด
สำคัญ ๓ ประการ

(๑) มาตรการเฝาระวังสถานการณ์ทางด้านเศรษฐกิจมหภาคอย่างตอเนื่อง
ระยะ๔ ป โดยตั้งเป้าหมายเกินดุลงบประมาณ (Budget surplus) ซึ่งแบ่งออกเป็นการลด
การก่อหน้ี (Debt-reduction) และการลดภาษี (Tax Cut) ตามขนาดของการเกินดุล
งบประมาณ เพอ่ื ควบคมุ ระดบั การเจรญิ เตบิ โตของรายจ่าย

(๒) กำหนดแพดานการใช้จ่ายสุทธิระยะ ๔ ป ซึ่งขึ้นอยู่กับมาตรการการเฝา
ระวงั และการพยากรณรายไดจัดเกบ็ ดว้ ย

(๓) แนวทางในการจดั หาและจัดสรรงบประมาณส่วนขาดหรอื สว่ นเกนิ

๒๐๕

๙.๑๐ การบรหิ ารจัดการทางด้านสถาบัน (Institution Arrangement)

งานศึกษาของ Kopits and Symansky๒๔ ได จําแนกการจัดการทาง
ด้านสถาบัน (Institutional Arrangement) ออกเป็น ๒ ส่วน คือ การจัดการหนวยงาน
ทางการคลัง (Fiscal Authority) และการจัดการด้านหลักกฎหมาย (Statutory Basis)
โดยมสี าระสำคญั ดังตอไปน้ี

๙.๑๐.๑ หนวยงานด้านการคลัง (Fiscal authority)
การจัดการหนวยงานด้านการคลังมีเป้าหมายหลักเพื่อสร้างแรงกระตุนและ
ผลักดนั ให้ผูบริหารทีม่ ีอาํ นาจในการตดั สนิ ใจและวางนโยบาย (Policymaker) มกี ารบรหิ าร
จัดการด้านการคลังตามนโยบายหรือเปา้ หมายท่ีไดประกาศไว โดยปราศจากการเบี่ยงเบน
ออกจากเป้าหมาย ซึ่งนําไปสูการขาดวินัยทางการคลังทั้งนี้ หนวยงานที่กํากับดูแลและ
บังคับใช้กฏเกณฑ์ด้านการคลังในแตละประเทศนั้นมีสถานะที่แตกต่างกันออกไปแต
โดยทั่วไปแลวหนวยงานส่วนใหญ่ที่รับผิดชอบมักจะเป็นหนวยงานของรัฐบาลหรือหนวย
งานที่เกี่ยวข้องโดยตรง เช่น กระทรวงการคลัง สํานักงบประมาณ หนวยงานที่เกี่ยวข้อง
ของรฐั หรือธนาคารกลาง เป็นตน
การจัดการหนวยงานดา้ นการคลงั ซ่งึ มหี น้าท่ีหลักในการกํากับ ดูแล และบงั คับ
ใช้กฏเกณฑ์ทางด้านการคลังมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการสนับสนุนให้รัฐบาลสามารถรักษา
และบรรลุเป้าหมายทางการคลังตามท่ีกำหนดเอาไวได้ นอกจากนั้น ยังช่วยให้การบริหาร
จัดการด้านการคลังภายใตดุลยพินิจของรัฐบาลไม่นําไปสูความเอนเอียงในการดำเนิน
นโยบายแบบขาดดุล การก่อหน้ีในระดับสูง และการดำเนินนโยบายการคลังแบบตามวัฎ
จกั รเศรษฐกิจ
การจัดการหนวยงานด้านการคลังนั้นอาจอยู่ในรูปของการเพิ่มความโปร่งใส
(Transparency) ในการบริหารจัดการด้านการคลัง เช่น การเพิ่มความโปร่งใสใน
กระบวนการจัดทํางบประมาณ(Budget Process) การเพิ่มความโปร่งใสในการแกปัญหา

๒๔ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional
Paper, 1998), p.178.

๒๐๖

นโยบายการคลงั และผลสัมฤทธิ์ทางการคลัง โดยเพม่ิ การกล่นั กรอง การตรวจสอบและการ
ประเมินผลงาน การสร้างจติ สาํ นึกในความรบั ผิดชอบ(Accountability) ให้หนวยงานด้าน
การคลัง โดยการกำหนดขอบเขตหน้าท่ีความรับผิดชอบของผูที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด
นโยบายและการบริหารจัดการด้านการคลัง รวมถึงการกำหนดกฎหมายหรือกฏเกณฑ์
ตา่ งๆ ทเ่ี ป็นกลไกในการกำหนดหลักการบริหารจัดการดา้ นการคลังอย่างมีความรับผิดชอบ
ตวั อยา่ งเช่น การกำหนดให้รัฐบาลตอ้ งมีการควบคุมการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายในระยะสั้นและ
ระยะยาวอย่างสอดคลองกัน อย่างไรก็ตาม การจัดการหนวยงานดา้ นการคลังอาจจะอยู่ใน
รปู ของการปรบั ปรงุ หรอื เพ่ิมระเบยี บขอ้ บังคับต่างๆ ให้หนวยงานทม่ี หี น้าท่ีเกี่ยวข้องกับการ
กํากับ ดูแล และการจัดการด้านการคลังที่มีอยู่เดิม โดยไม่จําเป็นจะต้องจัดตั้งหนวยงาน
ใหม ซง่ึ ทาํ หนา้ ท่ีซาํ้ ซอนกบั หนวยงานทม่ี อี ยู่เดิม

นอกจากนั้น แนวทางท่ีจะชว่ ยทําให้หนวยงานด้านการคลังสามารถกํากบั ดูแล
ให้รัฐบาลมีการดำเนินการตามเป้าหมายนั้นอาจทําไดโดยการเพิ่มตนทุนในการเบี่ยงเบน
ออกจากเป้าหมายท่ีกำหนดไวตวั อย่างเชน่ การลดความนาชอื่ ถือ โดยการข้นึ อตั ราดอกเบี้ย
เงินกู้ให้อยู่ในระดับที่สูงขึ้น การกำหนดมาตรการในการลงโทษกับผูที่มีความรับผิดชอบ
หรอื การคิดคาปรบั เป็นจํานวนเงนิ เป็นตน ท้งั นี้ การจัดการหนวยงานทางด้านการคลังจะ
มีประสิทธิภาพไดก็ตอเมื่อหนวยงานทางด้านการคลังหรือคณะกรรมการที่มีหน้าที่ในการ
กาํ กับควบคุมการดำเนินงานของหนวยงานกำหนดนโยบาย(Policy Authority) เป็นอิสระ
จากการแทรกแซงของรัฐบาล(Independent Fiscal Authorities) หรือเป็นหนวยงานด้าน
การคลังที่เป็นกลางทางการเมือง(Non-partisan Fiscal Agencies) เพื่อปองกันไม่ให้
รฐั บาลใช้อาํ นาจของฝายบริหารในการบดิ เบอื นเพื่อผลประโยชนทางการเมอื ง

หนวยงานด้านการคลงั ที่เป็นกลางทางการเมืองนั้นมักจะหมายถงึ หนวยงานที่
ทําหน้าที่ให้คําปรึกษาทางด้านการคลัง(Fiscal Councils) โดยที่ปรึกษาทางด้านการคลัง
จะทําหน้าท่ีประเมินและให้คําแนะนําในส่วนของการดำเนินนโยบายการคลัง รวมทั้งการ
พยากรณข้อมลู ทางเศรษฐกจิ การคลงั และการวเิ คราะหเปาประสงคหลักของนโยบาย มไิ ดมี
หนา้ ที่ในการปรบั ปรงุ ผลสมั ฤทธิ์ทางดา้ นการคลงั ให้รัฐบาล

๙.๑๐.๒ หลกั กฎหมาย(Statutory Basis)

๒๐๗

การกำหนดเครื่องมือทางกฎหมายสําหรับบัญญัติกฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal
Rule) ต่างๆ เป็นกลไกในการกํากับควบคุมการบริหารจัดการด้านการคลังของรัฐบาล โดย
สามารถปองกันการเบี่ยงเบนออกจากเป้าหมายท่ีกำหนดไวด้วยการระบุบทลงโทษ หรือ
สามารถจัดทําระบบการสงสัญญาณเตือนให้ทราบวาหากรัฐบาลมีการเบี่ยงเบนออกจาก
เป้าหมายท่ีกำหนดไว จะสงผลให้วินัยทางการคลังและความมั่นคงรอบคอบในการบริหาร
จดั การดา้ นการคลังส่นั คลอน

ระดับของการกำหนดหลักกฎหมายเพื่อกํากับควบคุมการบริหารจัดการด้าน
การคลงั ของรฐั บาลนนั้ มีอยู่หลายระดบั ตัวอยา่ งเช่น การบัญญตั กิ ฏเกณฑด์ า้ นการคลังไวใน
รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด การบัญญัติกฏเกณฑ์ด้านการคลังไวในกฎหมายลูก
หรือกฎหมายเฉพาะในระดับส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการกำหนดไวในระเบียบข้อบังคับ
แนวทางในการดำเนินนโยบาย และสนธิสัญญาระหว่างประเทศ โดยเมื่อกฏเกณฑ์ถูก
บัญญัติขึ้นแลวถือเป็นบรรทัดฐานหรือธรรมเนียมปฏิบัติในการกำหนดและดำเนินนโยบาย
การคลัง ทั้งนี้ การบัญญัติกฏเกณฑ์ไวในรัฐธรรมนูญนั้นสามารถสร้างความรับผิดชอบให้
รฐั บาลไดมากทส่ี ดุ

การจัดการดา้ นหลกั กฎหมายมีแบบอย่างท่ีเหน็ ไดชดั เจนจาก “กฎหมายวา่ ด้วย
ความรับผิดชอบทางด้านการคลัง” (Fiscal Responsibility Laws : FRLs) ซึ่งเป็นกลไกใน
การกำหนดแนวทางในการบรหิ ารจัดการด้านการคลังอย่างมีความรับผิดชอบ โดยบังคับให้
รัฐบาลมกี ารบรหิ ารจดั การที่ยึดถอื ท้งั เป้าหมายในระยะสั้นและเปา้ หมายในระยะยาว

จากการศึกษาการจัดการด้านการคลังทางด้านกฎหมายจากบทความเรื่อง
กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง ซึ่งจัดทําขึ้นโดย Fiscal Affair
Department, IMF (๒๐๐๗) สามารถสรุปสาระสำคัญ โดยมีรายละเอียดพอสรปุ ไดดังน้ี๒๕

(๑) ความหมายและความจําเป็นของการมี กฎหมายว่าด้วยความรับผิ
ดชอบทางด้านการคลัง

๒๕ IMF, Manual on Fiscal Transparency Fiscal Affairs Department,
(International Monetary Fund, 2007), p.123-124.

๒๐๘

กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังเป็นกฎหมายที่จัดทําขึ้นมา
เพื่อเป็นกลไกในการเสริมสร้างการรักษาวินัยทางการคลัง(Fiscal Discipline) และเพื่อ
ควบคุมให้รัฐบาลดำเนินการตามพันธะสัญญาและนโยบายทางการคลังที่ได ประกาศไว
สาเหตุสำคัญที่ทําให้มีการจัดทําFRLs คือ เพื่อให้นโยบายการคลังมีความนาเชื่อถือและมี
ทิศทางที่สามารถคาดการณ์ได้ โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการปฏิบัติที่
กอ่ ให้เกิดความโปรง่ ใสและสามารถตรวจสอบการดำเนินงานของรฐั บาลได

กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังเป็นเครื่องมือหนึ่งท่ีช่วยให้
รัฐบาลสามารถลดปัญหาในการบริหารจดั การด้านการคลัง โดยทําให้การดำเนินนโยบายมี
เป้าหมายที่ชัดเจน (Policy Discrete) อย่างไรก็ตาม มีข้อโตแย้งวานโยบายที่กำหนด
เปา้ หมายไวอยา่ งชดั เจนอาจจะทาํ ให้เกดิ การนํานโยบายไปใช้ในทางที่ผิดได้ดังนี้

(๑.๑) ปัญหาเรื่องความไม่สอดคล องของเวลาในการดําเนินนโยบาย
(TimeInconsistency) เชน่ การกำหนดนโยบายไว แตไมส่ ามารถปฏิบัตไิ ดจรงิ ในภายหลงั

(๑.๒) การที่นักการเมืองอยู่ในตําแหนงไดไม่นานจึงทําให้มีแนวโนมที่จะไม่
สนใจผลกระทบทางการคลงั ในระยะยาว

(๑.๓) ความขัดแย้งทางการเมือง (Political Conflict) หรือความขัดแย้งด้าน
การจัดสรรทรัพยากรมีผลทําให้เกิดการใช้ทรัพยากรมากเกนิ ความจําเปน็ ในชว่ งท่ีเศรษฐกิจ
รุ่งเรือง ซึ่งทําให้ขาดการพิจารณาถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจในระยะยาวเพื่อแก้ไขปัญหา
ดังกล่าวในการบริหารจัดการด้านการคลัง ประเทศต่างๆ จึงไดกำหนด“กฎหมายว่าด้วย
ความรับผิดชอบทางด้านการคลัง” เพื่อเป็นกรอบในการควบคุมการใช้ดุลยพินิจ
(Discretion) ของนักการเมืองและพรรคการเมือง เนื่องจากการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการ
คลงั (Fiscal Rules) เพยี งอยา่ งเดียวอาจจะเกิดข้อจํากัดและไม่ให้ผลลัพธในทันที แตการ
มีกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังถือเป็นเครื่องมือทางด้านสถาบัน
(Institutional Device) ที่จะช่วยสนับสนุนการรักษาวินัยทางการคลังในรูปของการสร้าง
ความนาเชื่อถือ การกำหนดทิศทางที่สามารถคาดการณ์ได้และการสร้างความโปร่งใสเพิ่ม
มากขน้ึ

โดยทั่วไปแลวกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง สามารถจัด
แบง่ ไดเป็น ๒ ลกั ษณะ คอื

๒๐๙

- กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังที่เนนกฏเกณฑ์แนว
ทางการปฏบิ ตั ิและความโปร่งใสทางการคลัง

- กฎหมายวา่ ด้วยความรบั ผิดชอบทางดา้ นการคลังที่เนนการกฏเกณฑ์ทางการ
คลังเชิงตัวเลข นอกจากนั้น ลักษณะของกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง
ในแตละประเทศอาจจะแตกต่างกันไปตามขอบเขตทางกฎหมาย (Coverage) บทลงโทษ
(Sanction) ข้อยกเวน (Escape Clause) และการพิจารณาถึงวัฏจักรเศรษฐกิจ (Cyclical
Consideration) ของแตละประเทศ

(๒) การกำหนดบทลงโทษ(Sanctions) ในกฎหมายว่าด้วยความรับผิ
ดชอบดา้ นการคลงั

สําหรับประเทศที่มีการบัญญัติ กฏเกณฑ์ทางการคลังเอาไว เป็นกฎหมายที่
ว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง บางประเทศไดมีการกำหนดบทลงโทษที่ชัดเจน
สําหรับกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถปฏิบัติตามกฏเกณฑ์หรือเป้าหมายที่กำหนดไว อย่างไรก็
ตาม บางประเทศอาจจะไม่มีการกำหนดบทลงโทษเอาไว แตจะเป็นการทําให้เสื่อมเสีย
ชื่อเสียงหรือลดความนาเชอื่ ถือเทาน้นั ลกั ษณะของบทลงโทษมดี ังตอไปน้ี

(๒.๑) ระดับหน วยงาน (Institutional) เช่น การสั่งให้อายัดการโอนเงิน
การกำหนดเพดานการกู้ยมื และการคิดคาปรับ

(๒.๒) ระดับบุคคล (Personal) เช่น การคิดคาปรับ การสั่งพักงาน หรือการ
ดำเนินคดีทางกฎหมาย ประเทศท่ีใช้บทลงโทษตามลักษณะนี้ ไดแก ประเทศบราซิล โดย
การลงโทษจะดำเนินการผา่ นกฎหมายอาชญากรรมทางการคลัง (Fiscal Crime Law) ซึ่งมี
การกำหนดวิธีการสืบสวนในระดับบุคคลทีเ่ ขมงวดในทางตรงกันขาม ประเทศเปรูและอาร
เจนตนิ าจะเนนเฉพาะในระดบั หนวยงาน แตในประเทศสเปนจะไม่มกี ารกำหนดบทลงโทษ
เอาไว อย่างไรก็ตาม หากรัฐบาลสเปนจัดตั้งงบประมาณขาดดุลเกินระดับรอยละ ๓ ของ
GDP ซึ่งเป็นการละเมิดข้อตกลงของสหภาพยุโรป ประเทศสเปนจะต้องจ่ายคาปรับตาม
เงื่อนไขของสหภาพยุโรป สําหรับภูมิภาคอื่นๆ มักจะเนนในเรื่องของการทําให้เสื่อมเสีย
ชื่อเสียง(Reputation Sanction) เช่น ประเทศอินเดีย และปานามา ในขณะที่ประเทศ
ออสเตรเลยี และนวิ ซีแลนด ไมไ่ ดมีการกำหนดบทลงโทษดังกล่าว

๒๑๐

(๓) การกำหนดข้อยกเว น (Escape Clauses) ในกฎหมายว่าด้วยความ
รบั ผดิ ชอบดา้ นการคลัง

โดยทั่วไปแลว กฎหมายท่ีว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลังจะมีบทเฉพาะ
กาล หรือข้อยกเวนที่หยุดการบังคับใช้ไวไดชั่วคราว เช่น หากเกิดภัยธรรมชาติ หรือ
เศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง แตบางประเทศมีการเขียนข้อยกเวนที่คอนขางคลุมเครือ
ตัวอย่างเช่น ประเทศสเปนและศรีลังกา ซึ่งไดเขียนไววา รัฐบาลสามารถจะหยุดบังคับใช้
กฎหมายไดหากมีเหตุการณ์หรือสถานการณ์ที่ยกเวน(Exceptional Circumstance)
เกดิ ข้นึ กรณขี องประเทศอนิ เดีย กฎหมายจะไมม่ ีผลบงั คับใช้ หากเกดิ ภยั พิบัตทิ างธรรมชาติ
หรือการขอความช่วยเหลือฉกุ เฉิน (Security Emergency) หรอื เหตผุ ลอ่นื ๆ ซ่ึงส่วนใหญ่
แลวหากรัฐบาลตอ้ งการใชข้ ้อยกเวนดงั กลา่ วจะต้องไดรับการเห็นชอบจากรฐั สภากอน

๙.๑๑ สรุป

กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law :
FRLs) มีเป้าหมายหลักเพื่อสร้างวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) โดยการกำหนดให้
รัฐบาลต้องดำเนินการตามพันธสัญญาและนโยบายทางการคลังที่ได้ประกาศไว้ สาเหตุ
สำคัญที่ทำให้มีการจัดทำ FRLs ขึ้นมา คือ ต้องการที่จะให้นโยบายการคลังมีความ
น่าเช่อื ถอื และมที ศิ ทางทสี่ ามารถคาดการณ์ได้ โดยมีการกำหนดหลกั เกณฑแ์ ละแนวทางใน
การดำเนินนโยบายการคลัง รวมทั้งมีการสร้างกลไกที่ทำให้เกิดความโปร่งใสและสามารถ
ตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลได้

เน้ือหาของ FRLs มีความแตกต่างกันไปในแตล่ ะประเทศ แตโ่ ดยท่ัวไปสามารถ
แบ่งออกเป็น ๒ รูปแบบใหญ่ ๆ คือ การกำหนดในเรื่องของระเบียบวิธีในการปฏิบัติ หรือ
กฎเกณฑแ์ นวทางการปฏบิ ัติ (Procedure Rules) และกฎทางตัวเลข หรอื เปา้ หมายท่ีเป็น
เชิงปริมาณ (Numerical Rules) ในส่วนของกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ เกี่ยวข้องกับ
หลักเกณฑ์ในการสร้างความโปร่งใส (Transparency) และการสร้างจิตสำนึกในความ
รับผิดชอบ (Accountability) ต่องานที่ทำ ซึ่งสามารถดำเนินการได้ในทางปฏิบัติ ในขณะ
ที่กฎเกณฑ์ทางตัวเลข เป็นการกำหนดให้รัฐบาลจะต้องทำตามเป้าหมายเชิงปริมาณ ทั้งนี้

๒๑๑

FRLs โดยส่วนใหญ่จะยึดกฎเกณฑ์แนวทางปฏิบัติที่เป็นมาตรฐานยอมรับกันในทางสากล
แต่สำหรับกฎเกณฑท์ างตวั เลขอาจจะมีความแตกต่างกนั ไปในแตล่ ะประเทศ

FRLs มีต้นกำเนิดในช่วงทศวรรษที่ ๙๐ ในประเทศอุตสาหกรรม เช่น
ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอังกฤษ หลักการในตอนเริ่มแรกเป็นการเน้นในเรื่องกฎเกณฑ์
แนวทางการปฏิบัติ และการสร้างจิตสำนึกในความรับผิดชอบ ในปัจจุบันนี้มีการใช้ FRLs
ทั้งในประเทศแถบลาตินอเมริกา ยุโรป และเอเชีย โดยมีการใช้ทั้งกฎเกณฑ์ทางตัวเลขและ
กฎเกณฑ์ทางแนวทางการปฏิบัติ แต่เนื้อหาจะมีความแตกต่างกันไปทั้งในเรื่องลักษณะ
กฎเกณฑ์ทางกฎหมาย ขอบเขต (Coverage) ข้อยกเว้น (Escape Clause) บทลงโทษ
(Sanction) และการพิจารณาแนวทางการดำเนินนโยบายการคลังให้สอดคล้องกับวัฎจักร
เศรษฐกิจ (Economic Cycle)

ประสบการณ์ของแต่ละประเทศที่มีอยู่ในปัจจุบันบ่งชี้ว่า FRLs เป็นส่วนหนึ่งที่
ช่วยเพิ่มความแข็งแกร่งในการบริหารจัดการทางด้านการคลัง (Fiscal Management) แต่
FRLs โดยลำพังแลว้ ไม่สามารถสร้างความน่าเชือ่ ถือหรือไม่สามารถใช้ทดแทนพันธะสัญญา
ในการดำเนินนโยบายการคลังแบบรัดกุม ตามที่ประกาศไว้ในช่วงของการหาเสียงเลือกต้ัง
ได้ FRLs สามารถช่วยให้ผลสัมฤทธิ์ด้านการคลัง (Fiscal Outcome) ของประเทศดีขึ้น
ช่วยเพิ่มความโปร่งใสทางการคลัง ช่วยสร้างจิตสำนึกในความรับผิดชอบ
(Accountability) ช่วยเพิ่มความสามารถในการประมาณการทางด้านการคลัง
(Predictability) โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วยลดการขาดดุลการคลัง (Fiscal Deficit) ช่วยลด
ความโน้มเอียงในการจัดทำงบประมาณขาดดุล (Deficit Bias) และช่วยแก้ไขปัญหาความ
ไม่สอดคล้องของเวลาในการดำเนินนโยบาย (Time Inconsistency) อย่างไรก็ตาม จาก
ข้อมูลที่มีอยู่ยังไม่เพียงพอที่จะสรุปได้ว่าการใช้ FRLs นั้นทำให้เกิดประสิทธิภาพหรือไม่
ในขณะท่ีบางประเทศมีการปรบั ใช้ FRLs เพื่อเปน็ เครื่องมือในการสง่ สัญญาณว่ารัฐบาลจะ
ดำเนนิ นโยบายการคลงั แบบรดั กุม ซ่งึ ไม่ใชเ่ ปา้ หมายที่แท้จรงิ ของ FRLs โดยเฉพาะอย่างย่ิง
การดำเนินการให้ได้ตามเป้าหมายทางตัวเลขที่กำหนดไว้ใน FRLs อาจก่อให้เกิดปัญหา
มากมาย เชน่ การต้งั เป้าหมายต่ำเกินไป เพอื่ ใหง้ า่ ยต่อการบรรลุเปา้ หมายท่ีกำหนดไว้ การ
ตกแต่งบัญชี (Creative Accounting) การใช้ข้อยกเว้น (Escape Clause) บ่อยครั้ง และ
การมีบทลงโทษที่ไมร่ ุนแรงหรือเดด็ ขาดเพียงพอ ซึ่งปญั หาขา้ งตน้ ล้วนเป็นสาเหตุหลักที่ทำ

๒๑๒

ให้ความน่าเชื่อถือของ FRLs ลดลง นอกจากนั้น โครงสร้างด้านสถาบันทางการคลัง
(Fiscal Institutional Framework) ทอี่ ่อนแอจะทำให้ประสิทธิภาพในการทำงานลดลงไป
อีก

บทเรียนในอดีต ได้ชี้ว่า ประสิทธิภาพของ FRLs จะขึ้นอยู่กับลักษณะการ
ออกแบบ FRLs ค่อนข้างมาก เช่น ในเรื่องของขอบเขต (Coverage) ควรจะครอบคลุม
การดำเนินงานของภาคสาธารณะท้ังหมด ควรมีข้อกำหนดด้านความโปร่งใสที่ชัดเจน มี
กฎเกณฑ์เชิงปริมาณ ข้อยกเว้น (Escape Clause) และระบบการตรวจสอบการใช้จ่าย
งบประมาณที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ แต่หากสามารถดำเนินตามข้อกำหนดต่างๆ ท่ี
กำหนดไว้ได้แล้วนั้นจะช่วยเพิ่มโอกาสให้ FRLs ประสบความสำเร็จมากขึ้น กล่าวโดยสรุป
ความน่าเชื่อถือของ FRLs จะขึ้นอยู่กับการยอมรับจากสังคมในการสนับสนุนนโยบายการ
คลังทมี่ ีความรัดกุม

๒๐๗

บรรณานุกรม

กระทรวงศึกษาธิการ. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ
พ.ศ.๒๕๔๖ และกฎกระทรวงแบง่ ส่วนราชการ. กรุงเทพมหานคร : โรงพมิ พ์
องคก์ รรบั สง่ สนิ ค้าและพัสดุภณั ฑ์, ๒๕๔๖.

กระทรวงศึกษาธิการ. คูมือการใช้จ่ายเงินอุดหนุนของสถานศึกษา กรุงเทพมหานคร :
โรงพมิ พ์ชมุ นุมสหกรณก์ ารเกษตรแหประเทศไทย จำกัด, ๒๕๕๒.

กระทรวงศกึ ษาธิการ. พระราชบัญญตั ริ ะเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.
๒๕๔๖ และกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ, กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์
องค์กรรบั ส่งสนิ คา้ และพสั ดภุ ณั ฑ์, ๒๕๔๖.

กลุ่มนักวิชาการภาษีอากร. ภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร ๒๕๕๗. กรุงเทพมหานคร :
โรงพิมพ์เรอื นแก้วการพมิ พ์, ๒๕๕๗.

กลุ่มนักวิชาการภาษีอากร. ภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร ๒๕๕๗. กรุงเทพมหานคร :
โรงพิมพ์เรอื นแกว้ การพิมพ์, ๒๕๕๗.

กันตทัช บุตรคำ. “สภาพและปัญหาการบริหารงบประมาณตามระบบงบประมาณ
แบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ในสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน สังกัดสำนักงาน
เขตพื้นที่การศึกษาชลบุรี เขต ๓.” วิทยานิพนธ์ครุศาสตรมหาบัณฑิต สาขา
การบริหารการศึกษา บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยราชภัฏราชนครินทร,
๒๕๔๙.

กิติมา ปรีดีดิลก. การบริหารและการนิเทศเบื้องต้น. กรุงเทพมหานคร : อักษรพิพัฒน์
จำกัด, ๒๕๕๑.

เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย .
กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๓๘.

_________. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจายรายได้. พิมพ์ครั้งที่ ๙.
กรงุ เทพมหานคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๒.

๒๐๘

เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังว่าด้วยการจดั สรรและการกระจาย. พิมพ์ครง้ั ท่ี ๘.
กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พิมพ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๕.

ขจร สาธุพันธุ์. คำอธิบายวิชาภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
๒๕๕๓.

โฆษิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์. นโยบายภาษีอากรและการพัฒนาเศรษฐกิจ. กรุงเทพมหานคร :
โรงพิมพอ์ ักษรสมั พันธ์, ๒๕๕๕.

จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. “บทสังเคราะห์นวัตกรรมท้องถิ่นไทย ประจำปี พ.ศ.
๒๕๔๗.” เอกสารการประชุมทางวิชาการเรื่องนวัตกรรมท้องถิ่นไทยครั้งที่ ๑
จัดโดยคณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสานักงานกองทุน
สนับสนุนการวิจยั สกว. ณ ศูนยก์ ารประชุมไบเทค กรงุ เทพมหานคร. ๑๓-๑๔
ตลุ าคม ๒๕๔๗.

จรสั สวุ รรณมาลา. “ความสามารถในการพึ่งตวั เองทางการคลังของเทศบาล” รายงานการ
วิจยั . กรงุ เทพมหานคร : ศนู ยว์ จิ ยั คณะรฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์,
๒๕๒๙.

จรัส สุวรรณมาลา. ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ งผลสําเร็จในภาครัฐ.
กรงุ เทพมหานคร : ธนธชั การพมิ พ, ๒๕๔๖.

จิรศักดิ์ รอดจันทร์. ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หลักการและบทวิเคราะห์ .
กรุงเทพมหานคร : สำนักพมิ พแ์ หง่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๕๖.

จุมพล นันทศิริพล. ถามตอบ –สอบได้ กฎหมายภาษีอากรว่าด้วยโครงสร้างภาษีอากร
และการบังคับใช้. กฎหมายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล.
กรงุ เทพมหานคร : สำนักพิมพ์วิญญชู น, ๒๕๔๙.

จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คณะรัฐศาสตร์. การประเมินการบริหารการคลังท้องถิ่นตาม
หลักการการคลังท้องถิ่นที่พึงประสงค์. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๗.

ชัชโยดม พูนผล. “การศึกษาการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนตำบลใน
จังหวัดสมุทรปราการ กรณีศึกษา : องค์การบริหารส่วนตำบลสุวรรณภูมิ”.

๒๐๙

ปริญญานิพนธ์ศึกษาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาเศรษฐศาสตร์การจัดการ.
บัณฑติ วทิ ยาลัย : มหาวิทยาลัยศรนี ครนิ ทรวโิ รฒ, ๒๕๕๐.
ชัยสิทธิ์ เฉลิมมีประเสริฐ. มาตรฐานการจัดการทางการเงิน ๗ Hurdles กับการจัดทำ
งบประมาณระบบใหม่. กรงุ เทพมหานคร : ธีระฟลม แอน ไซเทก็ ซ, ๒๕๔๔.
ชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม. คำสอนวิชากฎหมายภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : สำนักอบรม
ศึกษากฎหมายแหง่ เนติ-บัณฑิตยสภา, ๒๕๕๖.
จรัสศรี ต้ังจติ ตพ์ ิมล. “ปัญหาการจดั เก็บภาษีเงินไดข้ องสญั ญาขายฝาก : ศกึ ษาเปรยี บเทยี บ
กับเงินได้ประเภทดอกเบี้ย.” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิตคณะนิติศาสตร์.
บัณฑติ วิทยาลยั : มหาวิทยาลยั ธุรกิจบณั ฑติ ย์, ๒๕๔๗.
ชื่นชม ทองเย็น. การคลังกับการพัฒนาประเทศ ปีพ.ศ. ๒๕๐๔-๒๕๔๓. สรรพากรสาส์น.
ปที ่ี ๔๘ ฉบบั ที่ ๘. ประจำเดอื นสิงหาคม ๒๕๔๔.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองส่วนท้องถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร : พิฆเนศพริ้น ติ้ง,
๒๕๓๙.
ชูศักด์ิ จรูญสวัสดิ์. “ระบบเศรษฐกิจและพัฒนาการเศรษฐกิจไทย”. วารสารการเงินการ
คลังฉบบั พิเศษปี ๒๕๔๑.
ณรงค์ สัจพันโรจน์. การจัดทำอนมุ ัติการบริหารงบประมาณแผ่นดิน : ทฤษฎีและปฏบิ ตั ิ.
กรงุ เทพมหานคร : บพิตรการพิมพ์, ๒๕๔๓.
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และคณะ. การคลังท้องถิ่น : การขยายฐานรายได้และลดความ
เหล่อื มลำ้ . กรุงเทพมหานคร : พ.ี เอ. ลีฟวิง่ , ๒๕๕๗.
ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์. การปฏิรูประบบงานงบประมาณในประเทศไทย :
กรณีศึกษาเรื่องการจัดเตรียมงบประมาณในปี งบประมาณ ๒๕๔๖.
กรุงเทพมหานคร : ศูนย์สง่ เสริม, ๒๕๔๖.
ไททัศน์ มาลา. การเมืองเรื่องความเหลื่อมลาในสังคมไทย : บทเรียน วิกฤติ และความ
ทา้ ทาย. กรงุ เทพมหานคร : คณะมนษุ ยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัย
ราชภฏั วไลยอลงกรณ์, ม.ป.ป..

๒๑๐

ธงชัย สันติวงษ์. องค์การ ทฤษฎี และการออกแบบ. กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช,
๒๕๕๐.

ธนพร โรจนวุฒิธรรม. “การพัฒนาการบริหารงานด้านการคลังขององค์กรปกครองส่วน
ทองถิ่นในเขตพื้นที่อำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่”. วิทยานิพนธ์รัฐ
ประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยเชียงใหม่,
๒๕๕๒.

นงลักษณ์ สุทธิวัฒนพันธ์. การบริหารงานงบประมาณ หลักทฤษฎี และวิเคราะห์เชิง
ปฏิบตั ิ. พิมพค์ รัง้ ท่ี ๕. กรงุ เทพมหานคร : หจก.เอมเทรดด้งิ , ๒๕๔๔.

บุญชนะ อัตถากร. การคลัง. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,
๒๕๔๘.

ปธาน สุวรรณมงคล. ทัศนะบางประการในเรื่องสภาตำบลกับการมีส่วนร่วมของชุมชน
ในการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการพัฒนา. กรงุ เทพมหานคร : ศูนย์ศึกษา
นโยบายสาธารณสขุ มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล, ๒๕๔๗.

ประทาน คงฤทธิศึกษากร. การปกครองท้องถิ่น โครงการส่งเสริมเอกสารวิชาการ.
กรุงเทพมหานคร : สถาบันบณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์, ๒๕๓๔.

ปรีดา บุญยัง. ชาญชยั วชิ ญานุภาพ และชวลติ หงสกุล. คู่มือภาษีการคา้ . กรงุ เทพมหานคร
: สมาคมนักศึกษาเก่าพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
๒๕๔๖.

ป๋วย อึ้งภากรณ์. เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : บริษัท ประมวลมิตร
จำกดั , ๒๕๔๓.

พนม ทินกร ณ อยุธยา. การบริหารงานคลังรัฐบาล เล่มที่ ๒ การบริหารงานคลังรัฐบาล
มหภาค ๒. กรุงเทพมหานคร : สยามศลิ ป์การพิมพ์, ๒๕๓๒.

พรชัย ลิขิตธรรมโรจน์. การคลังรัฐบาลและการคลังท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : โอเดียน
สโตร์, ๒๕๕๐.

พูนศรี สงวนชีพ. การบรหิ ารรัฐกิจเบอื้ งต้น. พิมพค์ ร้ังท่ี ๙. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลยั รามคำแหง, ๒๕๕๒.

๒๑๑

ไพจิตร โรจนวานิช. ชุมพร เสนไสย. สาโรช ทองประคำ. ภาษีสรรพากร คำอธิบาย
ประมวลรัษฎากร. กรุงเทพมหานคร : บริษัท สามเจริญการพาณิชย์ กรุงเทพ
จำกดั , ๒๕๔๙.

ไพรัช ตระการศิรินนท์. “การคลังภาครัฐ”. รายงานการวิจัย. เชียงใหม่ : คณะสังคม
มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่, ๒๕๔๘.

ไพศาล ชัยมงคล. งบประมาณแผ่นดิน : ทฤษฎีและปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : บริษัทโรง
พิมพ์ ไทยวัฒนาพานิช จำกัด, ๒๕๔๗.

มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธริ าช. เอกสารการสอนชุดวิชาทฤษฎีบัญชแี ละการบัญชีภาษี
อ า ก ร ห น ่ ว ย ท ี ่ ๙ - ๑ ๕ . ก ร ุ ง เ ท พ ม ห า น ค ร : ส ำ น ั ก พ ิ ม พ์
มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๓๓.

รงั สรรค์ ธนะพรพันธ์. ทฤษฎกี ารภาษอี ากร. กรุงเทพมหานคร : กรุงสยามการพิมพ์.
๒๕๔๖.

รุ่ง แก้วแดง. โรงเรียนนิติบุคคล. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์วัฒนาพานิช จำกัด,
๒๕๔๖.

วรพิทย์ มมี าก. “การวเิ คราะหโ์ ครงสร้างการคลังของหนว่ ยงานปกครองต้องถิ่นศกึ ษา”.
รายงานวจิ ยั . กรุงเทพมหานคร : กรมการปกครอง, ๒๕๓๕.

วิทย์ ตันติยกุล. กฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : สำนักอบรมศึกษา
กฎหมายแห่งเนตบิ ัณฑติ ยสภา, ๒๕๕๖.

วีรพงษ รามางกูร. “วินัยทางการคลัง.” คอลัมนคนเดินตรอก ประชาชาติธุรกิจ.
๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ : ๒.

ศุภลักษณ์ พินิจภูวดล. คำอธิบายทฤษฎีและหลักกฎหมายภาษีอากร. พิมพ์ครั้งที่ ๓.
กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๗

สกนธ์ วรัญญูวัฒนา. การกระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แนวคิด
และการปฏิบัติกรณีศึกษาประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๕๓.

๒๑๒

สกนธ์ วรัญญูวัฒนา. การบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น .
กรุงเทพมหานคร : เอก็ ซเปอร์เน็ท, ๒๕๕๑.

สถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน สำนักงาน ก.พ..Accessed ๒ April. ๒๐๑๓.
http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/uploads/file/intcgration.pdf

สมชัย จิตสุชน. “พัฒนาการนโยบายการคลังหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐” บทความ
นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำปี ๒๕๔๙ ในการปรับปรุงการบริหาร
เศรษฐกิจในระดับมหภาค เรื่อง สู่หนึ่งทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ.
กรุงเทพมหานคร : สถาบนั วิจัยเพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย, ๒๕๔๙.

สมชยั ฤชพุ นั ธ์. รวมบทความ เศรษฐกิจ การเงิน การคลัง และการภาษอี ากรของไทย.
กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๑.

สมชยั ฤชุพนั ธ์ุ. ความรู้ทัว่ ไปเกีย่ วกับการภาษีอากร. เอกสารการสอนชดุ วิชาการเงินและ
ภาษีอากรฉบับปรบั ปรุง, ๒๕๓๘.

สมนึก แตงเจริญ. การศกึ ษาวิชาการคลัง ใน การคลังของประเทศไทย. กรงุ เทพมหานคร
: โรงพิมพ์อกั ษรสมั พันธ์, ๒๕๔๕.

สมาคมนักบัญชีและผู้สอบบัญชีรับอนุญาตแห่งประเทศไทย “ศัพท์บัญชี”.
กรงุ เทพมหานคร : บรษิ ัท พ.ี เอ.ลฟี วง่ิ จำกัด, ๒๕๓๘.

สรายุทธ์ วุฒยาภรณ์. “ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายภาษีอากร.” ในหนังสือรวม
บทความทางวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๙ ปี ศาลภาษีอากรกลาง.
อัดสำเนา.

สะอาด ปายะนันท์. รายไดท้ ้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : นติ ยสารทอ้ งถิ่น, ๒๕๔๘.
สำนกั งานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. การปฏริ ูประบบราชการ : ทางออกของการ

แกปัญหาและฟันฝ่าวิกฤต. กรุงเทพมหานคร : กราฟฟคฟอรแมท ไทยแลนด
จำกัด, ๒๕๔๔.
สำนักงานนโยบายแผนและงบประมาณ. “แนวทางการบรหิ ารงบประมาณรายจ่ายประจำปี
พ.ศ.๒๕๔๖.” กรุงเทพมหานคร : สำนักงานนโยบายแผนและงบประมาณ,
๒๕๔๖.

๒๑๓

เสริมศักดิ วิศาลาภรณ์. “ปญหาและแนวโนมเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชนใน
การบริหารการศึกษา.” ประมวลชุดวิชาสัมมนาปญหาแนวโนมทางการ
บริหารการศึกษา หนวยที่ ๗. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,
๒๕๓๗.

สำนักงานเศรษฐกจิ การคลัง. “วารสารการเงินการคลงั .” ปีท่ี ๑๔. ฉบับท่ี ๔๒. มีนาคม
๒๕๔๒.

อรญั ธรรมโน. ความรูท้ วั่ ไปทางการคลงั . กรงุ เทพมหานคร : บรัษัท บพิธ จำกัด, ๒๕๔๘.
อารีลักษณ์ พงษโ์ สภา. “กระบวนการงบประมาณทีÉมีความสัมพันธ์กับสัมฤทธ์ิผลของการ

บริหารงานงบประมาณ กรณีสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดชัยภูมิ ”.
วิทยานิพนธ์ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต. บัณฑิตวิทยาลัย :
มหาวทิ ยาลัยขอนแกน่ , ๒๕๔๕.
อินสอน บัวเขียว. สาระสำคัญการบริหารชมชน. กรุงเทพมหานคร : พิราบสำนักพิมพ์,
๒๕๓๗.
อุดม ทุมโฆสิต. การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ : บทเรียนจากประเทศพัฒนาแล้ว.
กรุงเทพมหานคร : แซท โฟร์ พรนิ้ ตง้ิ . ๒๕๕๒.
George Kopits. Steven A. Symansky. Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper,
1998.
Ter-Minassian. Teresa. Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle. Fiscal
Affairs Department. International Monetary Fund, 2006.
IMF. Manual on Fiscal Transparency Fiscal Affairs Department.
International Monetary Fund, 2007.
Manmohan S. Kumar. Teresa Ter-Minassian. Promoting Fiscal Discipline.
International Monetary Fund, 2007.
Otto Eckstein. Public Finance: Foundations of Modern Economics Series.
Englewood Cliffs. N.J. : Prentice-Hall Inc, 1967.