การบริหารงบประมาณและการคลังสาธารณะ

๑๒๙

๒. การอนุมัติงบประมาณ (Budget Resolution)
๓. การบรหิ ารงบประมาณ (Budget Execution)
ไพศาล ชัยมงคล๑๓ นโยบายงบประมาณแผ่นดนิ มี ๓ ชนิด คอื
๑. นโยบายงบประมาณสมดุล (Balanced Budget Policy) ไดแ้ ก่ งบประมาณ
ซ่งึ รายไดแ้ ละรายจา่ ยมีจำนวนเทา่ กัน
๒. นโยบายงบประมาณเกินดุล (Surplus Budget Policy) ได้แก่ งบประมาณ
ซึง่ รายไดม้ ีจำนวนสูงกว่ารายจ่าย
๓. นโยบายงบประมาณขาดดุล (Deficit Budget Policy) ได้แก่ งบประมาณ
ซ่งึ รายจ่ายมีจำนวนสูงกวา่ รายได้
ประเภทของงบประมาณ แบง่ ออกเป็น ๓ ประเภท คือ
๑. งบประมาณแบบแสดงรายการ (Line – Item Budget) เป็นงบประมาณ
แบบเก่าหรือแบบประเพณี (Conventional or Traditional Budget) เน้นในเรื่องการ
ควบคุมการใชจ้ ่ายเงินโดยสว่ นกลางเป็นสำคญั
๒. งบประมาณแบบแสดงแผนงานหรือแบบปฏิบัติการ (Program or
Performance Budget) บางทีเรียกว่า งบประมาณแบบจัดการ (Management Budget)
เน้นในด้านการบริหารหรือการจัดการเป็นสำคัญ สหรัฐฯ เป็นประเทศแรกที่นำมาใช้ ซ่ึง
งบประมาณชนดิ นีจ้ ะจำแนกรายจา่ ยตามลกั ษณะงาน
๓. งบประมาณแบบระบบการวางแผน – การวางโครงการ – การทำ
งบประมาณ (Planning – Programming – Budgeting System) เรียกย่อ ๆ ว่า PPBS
เป็นงบประมาณที่เน้นในเรื่องการวางแผนเป็นสำคัญ โดยจะรวมเอาหน้าที่ทั้ง ๓ ประการ
คอื การควบคุม การจัดการ และการวางแผนเขา้ ไว้ดว้ ยกนั
หมายเหตุ ส่วนงบประมาณแบบล่าสุดที่ประเทศไทยใช้ในปัจจุบัน ก็คือ
งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance – Based

๑๓ ไพศาล ชัยมงคล, งบประมาณแผน่ ดิน : ทฤษฎแี ละปฏิบัต,ิ (กรงุ เทพมหานคร : บรษิ ัท
โรงพิมพ์ ไทยวัฒนาพานชิ จำกัด, ๒๕๔๗), หนา้ ๗๖.

๑๓๐

Budget : SPBB) ซึ่งการจัดทำงบประมาณแบบนี้จะเน้นความรับผิดชอบของผู้เกี่ยวข้อง ๓
ระดับ คอื ระดับรัฐบาล ระดับกระทรวง และระดับกรม

หลกั เกณฑ์สำคญั ในการจดั สรรงบประมาณ
ป๋วย อึ้งภากรณ์๑๔ ได้เสนอหลักเกณฑ์สำคัญในการจัดสรรงบประมาณแผ่นดนิ
ไว้ ๖ ประการ คือ
๑. หลักคาดการณ์ไกล (Foresight)
๒. หลกั ประชาธิปไตย (Democracy)
๓. หลักดลุ ยภาพ (Balance)
๔. หลกั สารัตถประโยชน์ (Utility)
๕. หลกั ยตุ ธิ รรม (Equity)
๖. หลกั ประสทิ ธภิ าพ (Efficiency)

๖.๘ การใชจ้ ่ายของรฐั บาล (Government Expenditures)

พูนศรี สงวนชีพ๑๕ การใช้จ่ายของรัฐบาล อาจแบ่งออกเป็นประเภทต่าง ๆ ได้
ดังนี้

๑. การใช้จ่ายในกิจการที่ผู้ได้รับประโยชน์จะต้องจ่ายค่าตอบแทน ได้แก่
บรกิ ารด้านสาธารณปู โภค เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา เปน็ ตน้

๒. การใช้จ่ายในทางที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ระบบเศรษฐกิจในระยะยาว
เชน่ การใช้จา่ ยทางด้านสาธารณสขุ การศึกษา เปน็ ตน้

๓. การใช้จ่ายไปในดา้ นที่จะทำใหร้ ายได้ประชาชาติ และรายได้จากภาษีเงินได้
เพิ่มขึ้นโดยทางอ้อม โดยใช้จ่ายไปในด้านการให้ริการ ด้านการพักผ่อนหย่อนใจของ
ประชาชน เช่น สวนสาธารณะ เป็นตน้

๑๔ป๋วย อึ้งภากรณ์, เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย, (กรุงเทพมหานคร : บริษัท ประมวลมิตร
จำกดั , ๒๕๔๓), หนา้ ๒๐๖-๒๑๔.

๑๕ พูนศรี สงวนชีพ, การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. พิมพ์ครั้งท่ี ๙. (กรุงเทพมหานคร :
สำนกั พิมพ์มหาวทิ ยาลัยรามคำแหง, ๒๕๕๒), หน้า ๒๙๕.

๑๓๑

๔. การใชจ้ า่ ยท่ไี ม่ก่อให้เกิดผลผลติ ข้นึ มา เชน่ การใชจ้ ่ายไปในด้านการป้องกัน
ประเทศ

๕. การใช้จ่ายไปในด้านการให้ความช่วยเหลือแก่คนบางกลุ่มของสังคม เพื่อ
เปน็ สวัสดกิ ารของสงั คม เช่น การสงเคราะห์เดก็ กำพร้า การสงเคราะห์คนพกิ าร เปน็ ตน้

๖.๙ นโยบายการคลัง (Fiscal Policy)

อรัญ ธรรมโน๑๖ ได้อธิบายความหมายของนโยบายการคลังว่า หมายถึง
นโยบายในด้านการรับและจ่ายเงิน และการกู้เงินสาธารณะ ซึ่งรัฐบาลดำเนินเพื่อที่จะให้มี
ผลในดา้ นทจ่ี ะช่วยรกั ษาเสถียรภาพและความกา้ วหน้าทางเศรษฐกจิ ของประเทศ

นโยบายการคลัง หมายถึง นโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับการหารายได้และใช้
จา่ ยเงนิ เพอ่ื ทจ่ี ะช่วยรกั ษาเสถียรภาพและความกา้ วหน้าทางเศรษฐกิจของประเทศ

การใชน้ โยบายการคลังและการเงินแก้ไขปัญหาเศรษฐกจิ
การใช้นโยบายการคลังและการเงินในการแก้ปัญหาเงินฝืด เงินเฟ้อ และการ
วา่ งงาน
๑. ภาวะเงินฝืด (Deflation) หมายถึง ภาวะที่อุปสงค์ด้านสินค้าและบริการ
(ปริมาณเงินที่อยู่ในมือของประชาชน) มีน้อยกว่าอุปทานด้านสินค้าและบริการ ตลอดจน
ระดบั สินคา้ โดยทั่วไปลดลงอยา่ งรวดเรว็ หรืออาจกลา่ วได้วา่ เปน็ ภาวะเศรษฐกิจตกตำ่ สนิ คา้
ลน้ ตลาด ประชาชนวา่ งงาน
การแกป้ ัญหาเงินฝืดจะตอ้ งใช้นโยบายดังต่อไปนี้
๑) การใช้นโยบายการคลัง ได้แก่ การเพิ่มการใช้จ่ายของรัฐบาล การใช้
งบประมาณขาดดลุ และการลดอตั ราภาษีอากร

๑๖ อรัญ ธรรมโน, ความรู้ทั่วไปทางการคลัง, (กรุงเทพมหานคร : บรัษัท บพิธ จำกัด,
๒๕๔๘), หนา้ ๒๖.

๑๓๒

๒) การใช้นโยบายการเงิน ได้แก่ การลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และเงินฝาก การ
ลดอตั ราเงนิ สดสำรอง การลดอัตราการรบั ช่วงซอ้ื ลดต๋ัวเงิน การซอื้ พนั ธบตั รและต๋ัวเงินคลัง
คนื จากประชาชน

๒. ภาวะเงินเฟ้อ (Inflation) หมายถึง ภาวะที่ระดับราคาสินค้าและบริการ
โดยทั่วไปเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ อย่างต่อเนื่องและตลอดเวลา ภาวะเงินเฟ้อเกิดจากสาเหตุ
หลายประการ ได้แก่ อุปสงค์ด้านสินค้าและบริการมากกว่าอุปทานด้านสินค้าและบริการ
หรือต้นทุนในการผลติ สงู ขนึ้

การแก้ปัญหาเงนิ เฟอ้ จะตอ้ งใชน้ โยบายดังตอ่ ไปน้ี
๑) กรณีเงินเฟ้อที่เกิดจากอุปสงค์ด้านสินค้าและบริการมากกว่าสินค้าและ
บริการ

(๑) การใช้นโยบายการคลัง ได้แก่ การลดการใช้จ่ายของรัฐบาล การใช้
งบประมาณเกินดลุ การเพม่ิ อตั ราภาษีอากร

(๒) การใช้นโยบายการเงิน ได้แก่ การเพิ่มอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และเงินฝาก
การเพิ่มอัตราเงินสดสำรอง การเพิ่มอัตราการรับช่วงซื้อลดตั๋วเงิน การขายพันธบัตรหรือ
หลักทรัพย์ของรัฐใหป้ ระชาชน

๒) กรณเี งินเฟ้อท่เี กิดจากต้นทุนที่ใช้ในการผลิตสินคา้ และบริการสูงขน้ึ
(๑) การใช้นโยบายการคลัง ได้แก่ การลดอัตราภาษีอากรสำหรับวัตถุดิบ

และอปุ กรณท์ ่ีใชใ้ นการผลติ สนิ คา้ และบริการ การลดอตั ราภาษีอากรสนิ คา้ สำเร็จรูป
(๒) การใช้นโยบายการเงิน ได้แก่ การจัดหาแหล่งเงินกู้ให้เอกชนในอัตรา

ดอกเบี้ยต่ำ การควบคุมธนาคารพาณิชย์ไม่ให้ปล่อยกู้เพื่อใช้ในการกักตุนสินค้า การลด
อัตราการรบั ช่วงซ้ือลดต๋ัวเงินสำหรบั อตุ สาหกรรมท่ีตอ้ งการใหเ้ กิดขนึ้

๓. การว่างงาน (Unemployment) หมายถึง ภาวการณ์ที่บุคคลในวัยแรงงาน
ซ่งึ พร้อมที่จะทำงานแต่ไม่สามารถหางานทำได้ หรอื เจ็บป่วย หรือรองานใหม่ หรือหางานที่
เหมาะสมไมไ่ ด้

การแกป้ ัญหาการวา่ งงานจะต้องใช้นโยบายดงั ต่อไปนี้
๑) การใช้นโยบายคลัง ได้แก่ การเพิ่มการใช้จ่ายของรัฐบาล การจ่ายเงิน
ประกนั การว่างงาน การจา่ ยเงนิ สงเคราะหช์ ่วยเหลือ การลงทุนทเ่ี ป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม

๑๓๓

(เช่น การสร้างถนน การสร้างที่อยู่อาศัยสำหรับผู้ที่มีรายได้น้อย) การลดอัตราภาษีอากร
(เช่น การลดภาษีการค้าหรือภาษีการขาย ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีเงินได้บุคคล
ธรรมดา)

๒) นโยบายการเงิน รัฐบาลควรใช้มาตรการทางการเงินเพื่อเพิ่มปริมาณเงิน
หมนุ เวียนในระบบเศรษฐกจิ ในประเทศ ซง่ึ จะมีผลทำให้อตั ราดอกเบยี้ ลดลง การลงทุนของ
ประเทศสูงขึ้น การผลติ การจา้ งงานเกดิ การขยายตวั

๖.๑๐ สรุป

การบริหารการคลงั สาธารณะเป็นเรื่องเกี่ยวกับการบรหิ ารราชการแผ่นดินหรอื
การบริหารงานของกระทรวง กรมต่างๆของรัฐบาลในเรื่องเกี่ยวกับรายได้กับรายจ่ายของ
ประเทศ รวมทั้งการงบประมาณแผ่นดินเป็นแผนงานทางการคลังของรัฐบาลจะกำหนด
รายละเอียดเกี่ยวกับแผนการหารายรับและแผนการใช้จ่าย สำหรับการบริหารงานคลังมี
ขอบเขตครอบคลุมนโยบายในหลาย ๆ ด้าน เช่น นโยบายการเงิน นโยบายการคลัง
นโยบายเศรษฐกิจมหภาค นโยบายหนี้สาธารณะ นโยบายภาษีอากร เป็นต้น โดยสามารถ
จำแนกได้เป็น ๓ นโยบายใหญๆ่ คอื

๑. นโยบายการเงิน เป็นนโยบายที่เกี่ยวกับการกำหนดและควบคุมปรมิ าณเงนิ
ให้พอเหมาะกับความต้องการและความจำเป็นในการหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจของ
ประเทศ ซง่ึ รฐั บาลของประเทศต่าง ๆ จะดำเนินนโยบายการเงนิ ผา่ นทางธนาคารกลาง

แนวทางในการดำเนินนโยบายทางการเงิน มแี นวทางหลักๆ อยู่ ๒ แนวทาง คือ
๑) การควบคุมเชิงปริมาณ คือ การควบคุมปริมาณเงิน เช่น การเปลี่ยนแปลง
อตั ราเงนิ สดสำรองของธนาคารพาณชิ ย์ เป็นต้น
๒) การควบคุมเชิงคุณภาพ เช่น การจำกัดสินเชื่อ การเข้มงวดในการปล่อย
สินเชอื่ เป็นตน้
หน่วยงานหลักที่มีอำนาจหน้าที่และดูแลรับผิดชอบการบริหารงานคลังด้าน
นโยบายการเงินก็คอื ธนาคารแห่งประเทศไทย

๑๓๔

๒. นโยบายเศรษฐกิจ เป็นนโยบายที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อสร้างความ
เจรญิ ก้าวหน้าทางเศรษฐกิจโดยรวม เพอ่ื รกั ษาเสถยี รภาพทางเศรษฐกิจ และกระตุ้นให้เกิด
เสรภี าพทางเศรษฐกิจ และเพ่ือรักษาความยุติธรรมทางเศรษฐกิจ

๓. นโยบายการคลงั แบง่ ออกเป็น ๒ ภาค คือ
๑) ภาครายรับ จะเป็นเร่ืองของภาษีอากร การค้ำประกัน การก่อหนี้สาธารณะ
การออกพันธบัตรรฐั บาล เป็นตน้
๒) ภาครายจ่าย จะเป็นเรื่องของงบประมาณแผ่นดิน หรือแผนการใช้เงินซึ่ง
เปน็ แผนเบ็ดเสรจ็ ที่แสดงโครงการในการดำเนนิ งาน เปา้ หมายวัตถุประสงค์ และจำนวนเงิน
ท่ีตอ้ งการใช้ โดยมีการกำหนดระยะเวลาในการดำเนนิ งานด้วย
หน่วยงานหลักที่มีอำนาจหน้าที่และดูแลรับผิดชอบการบริหารงานคลังภาค
รายจ่าย คอื สำนกั งบประมาณ สว่ นหน่วยงานหลกั ที่มีอำนาจหนา้ ทีแ่ ละดูแลรับผิดชอบการ
บริหารงานคลังภาครายรบั กค็ ือ กระทรวงการคลงั

๑๓๓

บทท่ี ๗
การกระจายอำนาจทางการคลงั

จากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้บัญญัติ
เรื่องการกระจายอำนาจในหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ผลจากการนี้ทำให้รัฐ
จะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ
คือการกำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและข้นั ตอนการกระจายอำนาจซ่ึงผลท่ีเกิดขึ้นจาก
การมีกฎหมายฉบับนี้คือทำให้หลังปี พ.ศ. ๒๕๔๓ เป็นต้นมา รายได้ขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นเพิ่มสูงขึ้นอย่างมากและมีการขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม
ถึงแม้ในแง่ของรายได้รวมจะให้ภาพออกมาดี แต่เมื่อพิจารณาในแง่สัมพัทธ์แล้วกลับพบวา่
การเพิ่มขึ้นของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว ได้ส่งผลกระทบต่อ
โครงสรา้ งรายไดข้ ององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ อยา่ งมาก

นอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีข้อจำกัดในการให้บริการสาธารณะ
ทั้งข้อจำกัดด้านเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบ ข้อจำกัดของจำนวนประชากร และที่สำคัญคือ
ข้อจำกัดในด้านทรัพยากรที่มีอยู่ ดังนั้นกระบวนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องจัดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถ่ิน
รวมถึงระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเองด้วยให้ชัดเจน เพื่อสะดวกแก่การทำงานและไม่สูญเสีย
ทรัพยากรโดยเปล่าประโยชน์จากการทำงานซ้ำซ้อนซึ่งกันและกัน รวมถึงเพื่อเสริมสร้าง
ความเข้มแข็งให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภายหลังเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ สาระสำคัญเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ
ทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ถูกบัญญัติให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้นใน
มาตรา ๒๘๓ โดยนอกจากจะบัญญัติในเรื่องความเป็นอิสระทางด้านการเงินและการคลัง
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ แล้ว ยังกำหนดให้ตอ้ งมีการตรากฎหมายรายไดท้ ้องถ่ินเพื่อ
กำหนดอำนาจหน้าทีใ่ นการจัดเก็บภาษีและรายได้อ่ืนขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น โดย

๑๓๔

มีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต่ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ
และการมรี ายไดท้ เี่ พยี งพอกบั รายจ่ายตามอำนาจหนา้ ท่ีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

๗.๑ การคลงั ท้องถิน่

การคลังท้องถิ่น เป็นการอธิบายถึงการบริหารงานราชการบริหารส่วนกลาง
ใหก้ บั ประชาชนในทอ้ งถิน่ ทเ่ี ป็นลกั ษณะการบริหารและการปกครองตนเอง โดยการบรหิ าร
ราชการส่วนกลางจะเปน็ ผ้กู ำหนดวา่ รายไดว้ ่าประเภทใดทใี่ ห้อยู่ในความรับผิดชอบของการ
บริหารงานราชการส่วนท้องถิ่น และรายได้ประเภทใดที่ยังคงเป็นของการบริหารราชการ
ส่วนกลางผ่านการกำหนดในรูปแบบในการจัดเก็บตามกฎหมาย ทั้งที่เป็นพระราชบัญญัติ
พระราชกฤษฎีกากฎกระทรวง ประกาศกระทรวง รวมทั้งระเบียบและข้อบังคับต่างๆ และ
การกำหนดรายได้ให้การบริหารงานส่วนท้องถิ่นนั้นยังขึ้นอยู่กับปัจจัยที่สำคัญหลาย
ประการในการบริหารงาน เช่น ปัจจัยด้านเศรษฐกิจของประเทศ ฐานะทางการคลังของรัฐ
ความพร้อมของทอ้ งถ่นิ การเรยี กร้องของทอ้ งถน่ิ และทส่ี ำคญั คือ ปจั จัยทางดา้ นการเมืองมี
ส่วนสำคัญสำหรับการจัดสรรงบประมาณให้แต่ละส่วนท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งการการ
บริหารงานคลังของท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญเพิ่มมากขึ้นในการบริหารงานงบประมาณเพ่ือ
แกไ้ ขปญั หาความเหล่ือมล้าของประชาชนในท้องถน่ิ น้ันๆ๑

การกระจายอำนาจให้กับราชการส่วนท้องถิ่น นั้นจะต้องมีการศึกษาอย่าง
ละเอียดเนื่องจากระบบการคลังของประเทศต่างๆ มักมีความซับซ้อนไม่ว่าด้านการจัดเก็บ
ภาษีและงบประมาณแผ่นดินนอกจากน้ีรัฐบาลยังตอ้ งใช้มาตรการทางการคลงั เพ่ือให้บรรลุ
เป้าหมายทางเศรษฐกิจและสังคม ทั้งในระดับมหภาคและจุลภาค กล่าวได้ว่า การคลัง
ท้องถิ่น ซึ่งเกิดจากการได้รับการกระจายอำนาจจากรัฐบาลส่วนกลางเพื่อก่อให้เกิด
ประโยชน์สูงสุดต่อการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวม และน้ามาซึ่งการกระจายความเจริญและ
ความมั่งคั่งสู่ภูมิภาคต่างๆอย่างเท่าเทยี ม และเสมอภาคกัน ซึ่งบทบาทการบริหารงานคลงั

๑ ธนพร โรจนวุฒิธรรม, “การพัฒนาการบรหิ ารงานด้านการคลังขององค์กรปกครองสว่ น
ทองถิ่นในเขตพื้นที่อำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่”, วิทยานิพนธ์รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต
(บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่, ๒๕๕๒), หน้า ๑๑.

๑๓๕

ท้องถิ่นนั้นการบริหารงานเพื่อให้เกิดความเสมอภาคและสามารถตอบสนองต่อความ
ตอ้ งการของประชาชนได้อย่างท่ัวถงึ ในสงั คมท้องถ่นิ

การคลังท้องถิ่น ถือว่าเป็นเครื่องมือ หรือกระบวนการการจัดการที่สำคัญ
ซึ่งเป็นกลไกของการบริหารงาน เพื่อมุ่งไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์ของหน่วยการปกครอง
ส่วนท้องถิ่น โดยการคลังท้องถิ่นย่อมมีความเชื่อมโยงกับการบริหารการคลัง (Financial
Administration) ซึ่งครอบคลุมเกี่ยวกับการจัดหารายได้ การกำหนดรายจ่าย ซึ่งการ
กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเองที่กำหนดไว้ใน
รัฐธรรมนูญนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความสามารถในการจัดหารายได้ด้วย
ตนเองให้มากที่สุด โดยการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนดให้เต็มความสามารถ
และถ้าหากรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายท่ีจำเป็นในการจัดบริการพื้นฐานแล้ว รัฐบาลควร
เข้าไปให้ความชว่ ยเหลือสนับสนนุ การบริหารงานในด้านต่างๆ เช่น การให้เงินอุดหนุนตาม
ความจำเปน็ รวมท้ังการบรหิ ารการคลงั ยังครอบคลุมถงึ การจดั หางบประมาณ การจัดซื้อจัด
จ้าง การบัญชี และการตรวจสอบบัญชี ซึ่งการบริหารงานคลังท้องถิ่นนั้น เพื่อจัดสรร
งบประมาณเพื่อลดปัญหาความเหลื่อมล้าที่เกิดขึ้นจากการใช้งบประมาณการบริหาร
งบประมาณในการใช้จ่ายเงินต้องได้รับการตรวจสอบเพื่อลดปัญหาความไม่โปรงใสในการ
ทำงานและเพื่อจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเองได้อย่างเพียงพอกับความ
ต้องการของประชาชน๒

๗.๒ การพฒั นาศกั ยภาพการคลงั ท้องถ่นิ

การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกคาดหวังให้การจัดบริการสาธารณะต่างๆ
เพิ่มขึ้นจากสังคมนั้น ล้วนมีความจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรทางการเงินด้วยกันทั้งสิ้นการ
พัฒนาขีดความสามารถด้านคลังของท้องถิ่นย่อมเป็นปัจจัยเกื้อหนุนให้ นำไปสู่การเกิดข้ึน

๒ จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. “บทสังเคราะห์นวัตกรรมท้องถิ่นไทย ประจำปี พ.ศ.
๒๕๔๗.” เอกสารการประชุมทางวิชาการเรื่องนวัตกรรมท้องถิ่นไทยครั้งที่ ๑ จัดโดยคณะรัฐศาสตร์
จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั ร่วมกบั สานกั งานกองทนุ สนับสนุนการวจิ ัย ( สกว.) ณ ศนู ย์การประชุมไบเทค
กรุงเทพมหานคร, ๑๓-๑๔ ตุลาคม ๒๕๔๗.

๑๓๖

ของนวัตกรรมในด้านอื่นๆ เพิ่มขึ้นในวงกว้าง และยังช่วยลดแรงกดดันทางการคลังและลด
ความผันผวนในการจัดบริการสาธารณะที่อาจเกิดจากความผันผวนของเงินอุดหนุนที่จะ
ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลในแต่ละปี สิ่งเหล่านี้ถือเป็นนโยบายเร่งด่วนประการหนึ่งที่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานที่รับผิดชอบควรรีบดำเนินการ จากนวัตกรรม
ท้องถิ่นด้านการคลังนั้น พบว่าการเพิ่มขีดความสามารถทางการคลังขององค์กรปกครอง
สว่ นทอ้ งถนิ่ สามารถกระทำได้ใน ๓ ลกั ษณะท่ีสำคญั ประการแรกคือ การขอรบั เงินอดุ หนุน
หรือเงนิ สนบั สนนุ จากภายนอก ประการท่สี องคือ การพัฒนาการบริหารจัดเก็บภาษีท้องถ่ิน
และพฒั นารายได้ใหม่ๆ และประการสดุ ทา้ ยคือ การบริหารรายจา่ ยใหม้ ีความประหยัดและ
เกดิ ความคุ้มคา่ ของการใช้เงินงบประมาณ

ในการหาเงินทุนจากแหล่งภายนอกนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถ
ขอรับการสนับสนุนจากหน่วยงานต่างๆ เพื่อให้มีทรัพยากรเพียงพอสำหรับการดำเนิน
นวัตกรรมต่างๆ ได้เป็นครั้งคราว เช่น จากองค์กรพัฒนาเอกชน จากบริษัทห้างร้านเอกชน
จากองค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศ หรือจากการขอรับบริจาคทั่วไป ฯลฯ เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าวิธีระดมทุนเช่นนี้จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีทรัพยากร
เพิ่มขึ้นสำหรับการดำเนินนวัตกรรมต่างๆ หากแต่ว่าทรัพยากรที่ได้รับไม่มีความแน่นอน
และไม่ยั่งยืน บ่อยครั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจได้รับทรัพยากรโดยอาศัยการรู้จัก
หรือความสัมพนั ธ์สว่ นบคุ คล ซึ่งเป็นประสบการณ์ท่ีมีข้อจ้ากัดในการประยุกต์ใช้กับองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งอื่นๆ พอสมควรแนวทางที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถ
เลือกใช้เพื่อลดข้อจ้ากัดจากการระดมทรัพยากรด้วยวิธีการแรกก็คือการพัฒนา
ประสิทธิภาพของระบบบริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่น วิธีการที่สองนี้คือการปรับปรุง
ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการบรหิ ารจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพื่อให้การจัดเก็บ
ภาษีทำได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย มีความประหยัดและเป็นธรรมกับประชาชนในชุมชนอย่างท่ัว
หน้ากัน นวัตกรรมในด้านนี้มีหลายประการเริ่มตั้งแต่การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้
ความรู้ความเข้าใจเรื่องภาษีแก่ประชาชน (Tax Education) โดยการชี้แจงทำความเข้าใจ
ถึงวัตถุประสงค์ เหตุผลความจำเป็นของการจัดเก็บภาษี และการนำเงินภาษีไปใช้จ่ายเพื่อ
การพัฒนาท้องถิ่นในด้านต่างๆ เป็นต้น การชี้แจงเหล่านี้ย่อมมีส่วนในการเพิ่มการยอมรับ
ของประชาชนในการเสียภาษีอากร (Tax Compliance) และนำไปสู่การจัดเก็บภาษี

๑๓๗

ท้องถิ่นได้เพิ่มขึ้น นอกจากนี้แล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจ้านวนหนึ่งได้พัฒนาระบบ
การบริหารจัดเก็บที่มีความเข้มข้นเพิ่มขึ้นโดยการพัฒนาระบบฐานข้อมูลภาษีและแผนท่ี
ภาษี (Tax Map) เพื่อใช้สำหรับการวางแผนและการติดตามผลสำเร็จของการจัดเก็บภาษี
ท้องถิ่นในการจัดทำฐานข้อมูลและแผนที่ภาษีดังกล่าวอาจดำเนินการโดยบุคลากรของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง (เช่นกรณีของเทศบาลนครนนทบุรี) ไปจนถึงการจ้างเหมา
บรษิ ทั เอกชนซงึ่ มกี ารนำเทคโนโลยีภาพถา่ ยดาวเทยี มและระบบฐานข้อมูลทางคอมพิวเตอร์
มาใช้เพื่อติดตามการใช้ประโยชน์ของท่ีดินและทรัพย์สิน (เช่นกรณีขององค์การบรกิ ารสว่ น
ตำบลบางเสาธง จังหวัดสมุทรปราการ)ในบางกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจพัฒนา
ให้มีระบบการจัดเก็บภาษีร่วมกับชุมชน (Tax Farming) โดยกำหนดให้ผู้นำชุมชน เช่น
กำนันหรอื ผใู้ หญ่บ้าน ฯลฯ เปน็ ตน้ ดำเนินการสำรวจและจดั เก็บภาษีแทนองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นตามอัตราภาษีและเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย จากนั้น นำส่งภาษีที่จัดเก็บ
ได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งน้ี หากผู้นำชุมชนสามารถจัดเก็บภาษีได้ครบถ้วน
หรือเกินกว่าเป้าหมายที่ประมาณการไว้ ก็จะมีการจัดสรรเงินภาษีที่จัดเก็บได้บางส่วนคืน
ให้แก่ชุมชนเพื่อใช้สำหรับการดำเนินกิจกรรมของชุมชนหรือหมู่บ้านนั้นต่อไป (ดังกรณี
นวัตกรรมของเทศบาลเมืองน่าน) การดำเนินนวัตกรรมในลักษณะนี้พบว่าช่วยเพิ่มรายได้
ภาษีท้องถิ่นได้อย่างชัดเจน อีกทั้งเป็นการจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นอย่างยั่งยืนพอสมควร
บทเรียนจากนวัตกรรมด้านการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่นอีกลักษณะหนึ่งได้แก่ การวาง
ระดมทุนจากชุมชนเป็นครั้งคราวเพื่อนำมาใช้จ่ายในกิจกรรมบางด้านที่กำหนดไว้เป็นการ
เฉพาะ การจัดเก็บรายได้เช่นนี้เปรยี บเสมือนกันการจัดเก็บภาษปี ระเภท Earmarked Tax
ยกตัวอย่างเช่น นวัตกรรมในการจัดการป่าชุมชนขององค์การบริหารส่วนตำบลหนองห้าง
จังหวัดกาฬสินธุ์ เป็นต้น ใช้การจัดเก็บค่าธรรมเนียมในการเข้าหาของป่าเป็นอัตราที่
แน่นอน อกี ทงั้ มกี ารกำหนดเงนิ ค่าปรับสำหรับผู้ที่ปฏิบตั ิฝ่าฝืนกฎชุมชนเงินค่าธรรมเนียมที่
จัดเก็บได้นี้จะนำมาใช้ในการดำเนินงานของกลุ่มอาสาสมัครพิทักษ์ป่า เป็นต้น การจัดเก็บ
ค่าธรรมเนียมที่มีวัตถุประสงค์ในการนำเงินไปใช้จ่ายเฉพาะด้านเช่นนี้นอกจากจะช่วยลด
ภาระค่าใช้จ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องที่ไม่ต้องใช้เงินงบประมาณประจ้าปีในการ
บริหารจัดการป่าชุมชนได้แล้ว ยังเป็นการใช้กลไกราคา (Price Mechanism) ในการ
อนุรักษ์ป่าชุมชนไปพร้อมกัน กล่าวคือค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บจะช่วยควบคุมมิให้ปริมาณ

๑๓๘

ความต้องการในการเก็บของปา่ (Demand) มีมากเกินไปจนทำลายความอุดมสมบูรณ์ของ
ระบบนิเวศป่าชมุ ชน (Supply) นั่นเอง๓

การพัฒนาศักยภาพทางการคลังท้องถิ่นในประการสุดท้าย ได้แก่ การเพิ่ม
ประสิทธิภาพของการบริหารรายจ่ายสาธารณะ กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สามารถใช้เทคนิควิธีการบริหารจัดการใหม่ๆ ที่ช่วยเพิ่มความคุ้มค่าของการใช้จ่าย หรือ
ช่วยลดภาระรายจ่ายลงได้ตามแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ (New Public
Management: NPM) นวัตกรรมกลุ่มหนึ่งที่ได้ศึกษาพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
ใช้ระบบการจ้างเหมาเอกชนภายนอก (Outsourcing) ให้จัดบริการสาธารณะหลายด้าน
เช่น การจ้างเหมาเอกชนในการจัดเก็บขยะขององค์การบริหารสว่ นตำบลอ่าวนาง การจ้าง
เหมาเอกชนเข้าบริหารโรงฆ่าสตั ว์ของเทศบาลนครพิษณุโลก หรือการจ้างแรงงานชุมชนใน
ตำบลราชาเทวะ ฯลฯ เป็นต้น นวัตกรรมในลักษณะนี้นอกจากจะพิสูจน์ถึงผลสำเร็จของ
การลดค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ การลงทุน และการบริหารบุคลากรให้กับองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินแลว้ ยงั ช่วยเพิ่มคณุ ภาพของการให้บริการสาธารณะไดพ้ ร้อมกัน

ดังนั้น การพัฒนาศักยภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็น
ประเด็นที่ควรส่งเสริมให้เกิดการดำเนินการในวงกว้างอย่างเร่งด่วน ในช่วงเวลาปัจจุบันที่
การจัดสรรสัดส่วนรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติมาตรา ๓๐ (๔)
แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.๒๕๔๒ ยังไม่มีความ
ชดั เจนในขณะนี้ การปรบั ปรงุ ศักยภาพทางการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ถือ เป็น
สิง่ ที่มคี วามแน่นอนและสามารถดำเนินการโดยมติ ้องรอแต่เพยี งความช่วยเหลือจากรัฐบาล
กลาง การเรียนรู้และการประยุกต์ใช้มาตรการในการพัฒนาศักยภาพทางการคลังจาก
นวัตกรรมท้องถ่ินเหล่าน้คี วรสนับสนุนให้เกิดข้นึ อยา่ งจริงจงั ในวงกวา้ งตอ่ ไป

๓ จรสั สุวรรณมาลา, “ความสามารถในการพงึ่ ตวั เองทางการคลงั ของเทศบาล” รายงาน
การวจิ ยั , (กรุงเทพมหานคร : ศนู ย์วิจัย คณะรฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๒๙), หน้า ๔๓.

๑๓๙

๗.๓ การกระจายอำนาจทางการคลงั

ในการส่งเสริมการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น (อปท.) นั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐
รวมถึงแผนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. และแผนปฏบิ ตั ิการกำหนดขัน้ ตอนการกระจาย
อำนาจให้แก่ อปท. ฉบับที่ ๑ และฉบับที่๒ ได้กำหนดแนวทางและมาตรการดำเนินการท่ี
เป็นรูปธรรมหลายประการ ดังสรปุ สาระสำคญั ได้ตอ่ ไปนี้๔

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ มี
บทบัญญัติที่ให้การรับรองความเป็นอิสระของ อปท. ในการกำหนดนโยบาย การปกครอง
การบริหาร การบรหิ ารงานบุคคล และการเงินการคลัง และไดก้ ำหนดใหม้ ีกฎหมายกำหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจโดยมีเจตนารมณ์ที่สำคัญในการผลักดันให้ อปท. มี
อำนาจอิสระทางการคลังเพิ่มขึ้น โดยมีการปรบั สัดส่วนการจดั สรรภาษีอากรระหว่างรัฐกบั
อปท. และระหว่าง อปท. ดว้ ยกนั

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนดแนวทางหลายประการในการส่งเสริมศักยภาพ
การคลังท้องถิ่น อาทิ การกำหนดให้มีการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรให้แก่ อปท. (หมวด ๓
มาตรา ๒๓ ถึงมาตรา ๒๙) และให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ทำหน้าท่ีจัดแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐและ อปท. และระหว่าง
อปท. ด้วยกัน และมีหน้าที่กำหนดมาตรการด้านการเงินการคลังการงบประมาณ และการ
รกั ษาวินัยทางการเงินการคลงั ของ อปท. (มาตรา ๑๒ (๒) (๓) และ (๗))

แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ พ.ศ.๒๕๔๓ กำหนด
วิสัยทัศน์และกรอบแนวคิดในการกระจายอำนาจที่สำคัญหลายประการในด้านการคลัง
ท้องถิ่น อาทิ การส่งเสริมความเป็นอิสระของ อปท. ในด้านการเงินการคลัง การกำหนด
เป้าหมายว่าการจัดสรรภาษีอากร เงินอุดหนุนและรายได้อื่นๆ ให้แก่ อปท. จะต้องเพิ่มข้ึน

๔ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั คณะรฐั ศาสตร์, การประเมนิ การบรหิ ารการคลังท้องถ่ินตาม
หลักการการคลังท้องถิ่นที่พึงประสงค์, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๕๗), หน้า
๔๒.

๑๔๐

และสอดคล้องกับภารกิจหน้าที่ของ อปท. โดยมีสัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิ
ของรัฐบาลไมน่ อ้ ยกว่าร้อยละ ๒๐ ภายในปงี บประมาณ ๒๕๔๔และมีสัดสว่ นเพม่ิ ข้ึนเป็นไม่
น้อยกว่าร้อยละ ๓๕ ภายในปีงบประมาณ ๒๕๔๙ และถือเป็นความรับผิดชอบของรัฐใน
การเพิ่มขีดความสามารถในการบริหารจัดการด้านการเงินการคลังให้แก่ อปท. ให้เพียง
พอท่จี ะสามารถรองรบั การถา่ ยโอนภารกจิ และการทำงานเพมิ่ ข้ึนได้

ทั้งน้ี เป้าหมายที่สำคัญประการหนึ่งในการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่
อปท. คือการส่งเสริมให้ อปท. มีรายได้ที่จัดเก็บเองในสัดส่วนที่สูงขึ้น ตามลำดับ เพื่อให้
อปท. สามารถพึ่งตนเองทางการคลังได้ในระยะยาว โดยการส่งเสริมการขยายฐานภาษี
ท้องถิ่น ปรับปรุงอัตราภาษี การเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่น การ
พัฒนารายได้ประเภทใหมๆ่ ใหแ้ ก่ อปท. และการสง่ เสริมความโปรง่ ใสในการบรหิ ารจัดเก็บ
ภาษีของ อปท. นอกจากนี้แผนการกระจายอำนาจยังกำหนดเป้าหมายในระยะยาวที่
ต้องการให้รายได้ของ อปท. ที่มาจากภาษีที่รัฐจัดแบ่งให้หรือจัดสรรให้และรายได้จากเงิน
อุดหนุนจากรฐั บาลมสี ดั ส่วนทน่ี ้อยลงตามลำดับ และรัฐจะต้องดำเนินการทบทวนมาตรการ
และแนวทางการจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท. อย่างสม่ำเสมอ (ข้อ ๖.๒ ของแผนการกระจาย
อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๓) พร้อมกันนี้เพื่อให้ อปท. สามารถ
บริหารการเงินการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถนำไปสู่การดำเนินงานและการ
จัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างคุ้มค่า แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๓ ยังได้กำหนดให้มีการพัฒนาระบบการวางแผน ระบบ
ข้อมูลท้องถิ่น ระบบงบประมาณ ระบบบัญชี และระบบการตรวจสอบประเมินผลการ
ปฏิบัติงานของ อปท. อย่างต่อเนื่อง อาทิ การพัฒนาระบบการวางแผนยุทธศาสตร์ การ
พฒั นาระบบงบประมาณแบบเน้นผลงาน ระบบขอ้ มูลต้นทุนบรกิ ารสาธารณะ การทำระบบ
บัญชีเกณฑ์พึงรับพึงจ่าย ระบบข้อมูลรายได้และรายจ่ายของ อปท. และตัวชี้วัด
ประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะของ อปท. (ข้อ ๖.๕.๔ ของแผนการกระจาย
อำนาจให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ พ.ศ.๒๕๔๓)

แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๕ ซง่ึ ดำเนนิ การตามมาตรา ๓๒ (๒) ของ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอน
การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนดให้มีกลไก

๑๔๑

สนบั สนนุ การถา่ ยโอนภารกิจและการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ อปท. อาทิ การจัด
ให้มีคณะอนุกรรมการด้านการเงิน การคลังการงบประมาณ และบุคลากร ทำหน้าท่ี
สนบั สนนุ การถา่ ยโอนงบประมาณไปสู่ อปท. เปน็ ตน้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ยังคงสนับสนุน
แนวทางการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ต่อไป โดยมีบทบัญญัติที่สนับสนุนให้การ
บริหารงานของ อปท. เป็นอิสระ ได้รับการกำกับดูแลเท่าที่จำเป็น และต้องได้รับการ
ส่งเสริมให้มีขีดความสามารถด้านการเงินการคลังอย่างเพียงพอต่อการดำเนินงานและการ
จัดบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเอง (มาตรา ๒๘๑, ๒๘๒ และ๒๘๓) นอกจากน้ี
รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดให้รัฐตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกฎหมายรายได้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น เพื่อกำหนดประเภทรายได้และอำนาจทางภาษีอากรของ อปท. ตามเหมาะสมกับ
ความจำเป็นในการดำเนนิ การจัดบรกิ ารสาธารณะของ อปท.

แผนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ฉบับท่ี ๒ (พ.ศ.๒๕๕๑) ได้กำหนด
ยุทธศาสตร์ที่สำคัญ ๓ ประการในการผลักดันการกระจายอำนาจ ได้แก่ (ก) การสร้าง
หลักประกันความต่อเนื่องในการกระจายอำนาจ (ข) การส่งเสริมธรรมาภิบาลและการมี
ส่วนร่วมของประชาชน และ (ค) การเพิ่มขีดความสามารถทางด้านการคลังและการบริการ
จัดการให้แก่ อปท. ทั้งนี้ แผนการกระจายอำนาจฯฉบับท่ี ๒ ยังได้กำหนดเป้าหมายให้
อปท. มีรายได้สอดคล้องกับภารกิจรับผิดชอบ สนับสนุนให้อปท.สามารถพึ่งพาตนเอง
ทางการคลงั ไดใ้ นระยะยาวในระดับที่สามารถจดั บริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างมี
คณุ ภาพและมาตรฐานที่เหมาะสม นอกจากน้ียงั ได้กำหนดแนวทางในการพัฒนาหลักเกณฑ์
ในการจัดสรรรายได้และเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. กำหนดมาตรการพัฒนารายได้ท้องถิ่น
ประเภทใหม่ๆ การปรับปรุงโครงสร้างรายได้ท้องถิ่นและหลักเกณฑ์การจัดสรรรายได้
ระหว่างรฐั กับอปท. มีมาตรการส่งเสริมการปรับปรงุ ประสิทธภิ าพในการจัดเกบ็ ภาษีท้องถิ่น
กำหนดมาตรการลดความไม่เสมอภาคทางการคลังระหว่าง อปท. ส่งเสริมการรักษาวินัย
ทางการคลัง และการพัฒนามาตรฐานทางการเงิน การบัญชี การพัสดุ การรายงานข้อมูล
และการตรวจสอบการดำเนนิ งานของ อปท. เปน็ ต้น

๑๔๒

การกำหนดแนวนโยบาย เป้าหมาย และมาตรการดำเนนิ การหลายประการเพื่อ
ส่งเสริมการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ อปท. จะถูกกำหนดขึ้นอย่างรอบด้าน และ
การดำเนินการหลายส่วนตามแผนงานมีความก้าวหนำไปพอสมควร แต่ในภาพรวมผลการ
กระจายอำนาจทางการคลังยังไม่ก้าวหน้ามากนัก โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับ
เจตนารมณ์ของการปกครองทอ้ งถนิ่ และการกระจายอำนาจทางการคลังตามบทบญั ญัติของ
รฐั ธรรมนูญและกฎหมายกำหนดแผนและและขัน้ ตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.

๗.๔ แนวคดิ การกระจายอำนาจทางการคลัง

นักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญของแนวคิดการกระจายอำนาจทางการคลัง คือ
Charles Tiebout ท่ีนำเสนอให้เห็นถึงขอ้ ดีของการกระจายอำนาจทางการคลังว่าสามารถ
ช่วยให้ประชาชนในแต่ละพื้นที่สามารถเลือกบริการสาธารณะตามความเหมาะสม
เช่นเดียวกับ Oates ที่สนับสนุนให้การกระจายอำนาจนั้นควรเริ่มจากองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นที่มีขนาดการปกครองที่เล็กที่สุดที่สามารถพิจารณาได้จากมิติทางเศรษฐศาสตร์ใน
แงข่ องการกระจายรายได้ ความเปน็ ธรรม การจดั สรรทรัพยากรและการรกั ษาดลุ ยภาพทาง
เศรษฐกิจและมิติทางรัฐศาสตร์ในแง่ของความเป็นเจ้าของและการพึ่งตนเองมีอิสระในการ
ปกครอง

ใ น ม ุ ม ม อ ง ข อ ง ผ ู ้ ว ิ จ ั ย ก า ร ก ร ะ จ า ย อ ำ น า จ ท า ง ก า ร ค ล ั ง (Fiscal
Decentralization) จึงหมายถึง การให้องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมีรายไดเ้ พิ่มมากขึน้ ซ่ึง
อาจมาจากการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นภาษีแบ่ง เงินอุดหนุน รวมถึงให้มีภารกิจและมีอำนาจ
การใช้จ่ายงบประมาณและการตรวจสอบตามกระบวนการของท้องถิ่น เพื่อลดการกำกับ
ควบคมุ หรือส่ังการจากรฐั บาลหรือจากสว่ นราชการโดยทวั่ ไปการกระจายอำนาจ ด้านการ
คลังจะมีการดำเนินการพร้อมกับการกระจายอำนาจการบริหารและปกครอง ซึ่งอาจกล่าว
ได้ว่าการกระจายอำนาจทางการคลัง คือ การที่รัฐบาลกลางมอบอำนาจการตัดสินใจ
เกี่ยวกับการดำเนนิ นโยบายวา่ จะเป็นรายรับและรายจ่ายให้กับรัฐบาลในระดับส่วนท้องถ่ิน
เนื่องจากผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้ที่ได้รับความไว้วางใจ โดยได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน
ในท้องถิ่น ให้สามารถกำหนดนโยบายเพื่อให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนใน
ท้องถิ่นได้ดีกว่ารัฐบาลส่วนกลาง เนื่องจากรัฐบาลส่วนท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับประชาชน

๑๔๓

ระบอบการปกครองที่มีการกระจายอำนาจทางการคลังและอำนาจการปกครองสู่รัฐบาล
ท้องถิ่น จะช่วยเปิดโอกาสให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วม รับผิดชอบใน
การบริหารงานที่จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของตนเองโดยตรง๕ นอกจากนี้การ
กระจายอำนาจทางการคลังถือเป็นการโอนความรับผิดชอบในการตัดสินใจจากรัฐบาล
สว่ นกลางสู่รฐั บาลส่วนทอ้ งถิ่น การกระจายอำนาจทางการคลังถือเปน็ ปจั จัยสำคัญของการ
กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นหรือรัฐบาลส่วนท้องถิ่นจะทำ
หน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นได้ดีจะต้องมีอำนาจ
ระดับหนึ่งในการตัดสินใจในการใช้จ่าย ซึ่งรายได้จะสามารถกระทำได้โดยจัดเก็บภาษี
ทอ้ งถิ่น และอีกส่วนหน่งึ มาจากเงนิ โอนจากรัฐบาลกลาง

Oates ได้เสนอว่าทฤษฏีการกระจายอำนาจ (Decentralization Theorem)
มีใจความสำคัญที่ลักษณะตน้ ทุนคงที่ (Constant Returns to Scale) และหากดำเนินการ
โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจ้านวนมากและหลากหลาย ย่อมเกิดประสิทธิภาพสูงกว่า
การผลิตโดยหน่วยงานราชการส่วนกลาง โดยมีเหตุผล ที่ว่า สามารถตอบสนองความ
ต้องการของท้องถ่ินและความคล่องตวั ในการใหบ้ ิการในพื้นท่ที ่ีรบั ผดิ ชอบ การจดั บริการจึง
เปน็ ไปในสดั ส่วนที่เหมาะสมกบั ความต้องการของท้องถิ่น๖ ซง่ึ มีรูปแบบหลากหลายด้วยกัน
อาทิ การได้รับอำนาจในการตัดสินใจทางการคลังในการจัดทำโครงการต่างๆ ที่เป็น
ประโยชน์ต่อสังคม หรือโครงการท่ีจำเป็นสำหรับผู้ที่มีรายได้น้อย เช่น การให้เงินชดเชย
สำหรับประชาชนที่ตกงาน การประกันราคาข้าว ตามพรบ. ฉบับ ๒๕๔๐ เน้นการกระจาย
อำนาจอำนาจทางการคลังให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการมีอำนาจในการจัดเก็บ
ภาษีได้เอง และนำเงินมาบริหารองค์กรของตนเองได้ด้วยตนเอง โดยภาครัฐเป็นผู้กำกับ
ติดตามการทำงานของหน่วยงานส่วนท้องถิ่น ถ้าหากเงินในการบริหารงานส่วนท้องถิ่นไม่
เพียงพอน้นั รัฐจะนำเงนิ มาอดุ หนุนให้กับแต่ละทอ้ งถิน่ ในการบรหิ ารงานในด้านต่างๆ

๕ ดิเรก ปทั มสริ วิ ฒั น์ และคณะ, การคลงั ท้องถ่ิน : การขยายฐานรายไดแ้ ละลดความ
เหล่อื มล้ำ. (กรุงเทพมหานคร : พี.เอ. ลฟี วิง่ , ๒๕๕๗), หน้า ๒๗-๓๐.

๖ดิเรก ปัทมสิริวฒั น์, การคลังทอ้ งถน่ิ รวมบทความวจิ ยั เพื่อเพ่ิมพลังใหท้ ้องถน่ิ , พมิ พ์
ครัง้ ที่ ๔, (กรุงเทพมหานคร : พี.เอ. ลีฟวง่ิ , ๒๕๕๓), หน้า ๒๗-๓๐.

๑๔๔

ในขณะท่ี สกนธ์ วรญั ญูวฒั นา๗ ได้อธิบายใหเ้ ห็นวา่ การกระจายอำนาจการคลัง
ที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ใช่เพียงการถ่ายโอนงบประมาณรายได้ของรัฐบาล
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น เพราะการเพิ่มศักยภาพทางรายได้เป็นเพียง
องค์ประกอบสำคัญหนึ่งของการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องคำนึง
ร่วมกับการออกแบบปัจจัยเชิงสถาบันต่างๆ (Institutional Factors) ที่เกี่ยวกับการ
กระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในภาพรวมทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการกำหนด
ภารกิจและอำนาจหน้าท่ี ความสมั พันธท์ างการเงนิ การคลัง การกำกบั ดูแล และอำนาจการ
ตัดสินใจในการบริหารจัดการที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยรับผิดชอบกับ
ประชาชนของตนเองให้มากที่สุด ภายใต้รูปแบบการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องมีความลงตัวของทั้ง ๓ ประเด็น เพื่อให้องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดรายรับที่เหมาะสมกับการทำหน้าที่ของตนเอง และสามารถ
จัดการได้ด้วยตนเองเป็นสำคัญ ในด้านหลักการสำหรับการออกแบบการกำหนดแบ่ง
ประเภทรายรบั ระหว่างรฐั บาลและองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถระบไุ ดเ้ ปน็ ๓ หลกั การใหญ่ ไดแ้ ก่
๑. หลักความมีประสิทธิภาพที่อาศัยแนวคิดที่ว่า “การเงินต้องตามภารกิจ
(Finance Follow Functions)” เป็นการสะท้อนความคิดที่ว่าการกำหนดแหล่งรายรับ
ต้องตามหลังการรู้ชัดเจนในอำนาจหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอยู่ เพราะบริการ
สาธารณะที่ให้แก่ประชาชนแต่ละประเภทนั้นอาจมีวิธีการสนับสนุนทางการเงินท่ีจะ
นำมาใช้สนับสนุนการให้บริการที่แตกต่างกันไดแ้ นวคิดนี้จึงเป็นหลักพื้นฐานในการกำหนด
อำนาจหน้าที่ในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไปที่ครอบคลุมถึงกรณี
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศกำลังพัฒนาที่รวมถึงประเทศไทยด้วยดังนั้นการ
จัดแบ่งอำนาจทางรายได้ระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ไมใ่ ช่เพยี งเรือ่ งของ
การหารายได้ให้เพียงพอกับการใช้จ่ายของแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น แต่
ประเภทของแหล่งรายได้แต่ละชนิดยังอาจทำหน้าท่ีในการแสดงถึงขนาดความต้องการ

๗ สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, การบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น,
(กรงุ เทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เนท็ , ๒๕๕๑), หนา้ ๗.

๑๔๕

บรกิ ารสาธารณะท่แี ท้จริงของประชาชนในท้องถนิ่ รวมท้งั เปน็ เคร่อื งมอื กำกับการทำหน้าท่ี
ให้มมี าตรฐานทส่ี งู ขึน้ ก็ได้

๒. รายรับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ควรที่จะอยู่บนฐานของการเป็น
ปัจจัยการผลิตหรือเป็นการจัดเก็บท่ีทำให้เกิดการบิดเบือนของการใช้ทรัพยากรในระบบ
เศรษฐกิจ อาทิเช่น การเก็บภาษีจากการใช้ปจั จัยการผลิตบางประเภท การจัดเก็บภาษกี ับ
ปุ๋ยเพื่อใช้ในการผลิตทางการเกษตรรายได้ของแรงงาน เป็นต้น เพราะหากมีการจัดเก็บ
รายได้จากปัจจัยการผลิตเหล่านี้แล้วนอกจากจะทำให้เกิดการบิดเบือนการใช้ปัจจัยการ
ผลิตในกระบวนการผลิตแล้ว ยังส่งผลให้เกิดการผลักภาระของภาษีที่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นจัดเก็บนั้นออกไปยังผู้ใช้หรือผู้บริโภคผลผลิตนั้นๆ ที่อาจอยู่นอกเขตพื้นที่ของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่ีมีการจัดเก็บรายได้น้นั อยู่ทำให้ภาระภาษที ่ีแท้จริงถูกกระจาย
ออกจากพ้ืนที่ของทอ้ งถนิ่ ที่มกี ารจัดเกบ็ ภาษีนั้นๆ

๓. การใช้หลักการอุดหนุน (Subsidiary) ที่กล่าวว่าอำนาจการหารายได้ควรที่
จะกำหนดให้กับองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นทม่ี ีขนาดเล็กทส่ี ดุ ให้มากที่สุด แต่หากการมอบ
อำนาจดังกล่าวก่อให้เกิดผลการบิดเบือนหรือส่งผลทางลบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
อื่นๆ จึงอาจมอบหมายให้รัฐบาลหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับที่สูงกว่าที่มี
ศักยภาพในการจัดการที่ดีกว่าทำหน้าที่แทนได้๘ อย่างไรก็ตามในส่วนของการกระจาย
อำนาจทางการคลัง พบว่า ยังคงมีปัญหาในการกระจายอำนาจทางการคลังอยู่มาก ซึ่งใน
แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้เอง แต่ยังคงขาดความเป็นอิสระ
ทางการคลังซ่ึงสอดคล้องกับ ไททัศน์ มาลา๙ ที่แสดงข้อมูลให้เห็นว่ายังคงมีความเหลื่อมล้า
ในสังคมไทย ในขณะที่งานวิจัยเรื่องการกระจายอำนาจและความเข้มแข็งทางการคลังของ
รัฐบาลท้องถ่ินระดับ County โดย Warner (๑๙๙๙) พบว่า การกระจายอำนาจส่งผลให้

๘ สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, การกระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
แนวคิดและการปฏิบัติก รณีศึกษ าป ระเทศไทย , (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๓), หน้า ๑๑-๑๓.

๙ ไททศั น์ มาลา, การเมอื งเร่ืองความเหลอ่ื มลาในสงั คมไทย : บทเรียน วิกฤติ และความ
ท้าทาย, (กรุงเทพมหานคร : คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏวไลยอลงกรณ์,
ม.ป.ป.), หน้า ๖๒๙.

๑๔๖

ระดับรายจ่ายโดยเฉล่ียตอ่ ประชากรเพ่ิมข้ึนราวร้อยละ ๑๗ (Real Term) ในชว่ งระยะเวลา
ทศ่ี ึกษา ท้งั นรี้ ัฐบาล County ในชุมชนเมืองขนาดใหญม่ ีแนวโน้มการเพ่ิมข้ึนของรายจ่ายใน
การจัดบริการสาธารณะมากกว่ารัฐบาลCounty ในเขตเมืองขนาดกลางและเขตชนบท
ราวๆ ร้อยละ ๗๐ ในการน้ี รัฐบาล County ในชุมชนเมืองขนาดใหญ่ดำเนินมาตรการลด
แรงกดดันทางการคลังด้วยการเพิ่มรายได้ใหม่ๆ จากรายได้ที่มิใช่ภาษี (Non-Tax
Revenue) เช่น รายไดจ้ ากคา่ ธรรมเนียมหรือคา่ บริการ ฯลฯ เป็นต้น จากขอ้ ค้นพบข้างต้น
สรุปได้วา่ การกระจายอำนาจทางการคลังท่ีมปี ระสทิ ธิภาพย่อมช่วยลดช่องว่างทางการคลัง
และการจัดเก็บที่มีประสิทธิภาพสอดคล้องกับความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมของ
ชุมชน๑๐

๗.๖ ความหมายของการกระจายอำนาจทางการคลังและการบริหารการคลัง
ท้องถนิ่

เพ่อื ใหท้ ราบถึงความหมายของการกระจายอำนาจทางการคลังและการบริหาร
การคลงั ทอ้ งถ่นิ จงึ มีนักวชิ าการได้ใหค้ วามหมายไวด้ งั น้ี

พรชัย ลิขิตธรรมโรจน์๑๑ ได้ให้ความหมายของ การกระจายอำนาจทางการ
คลัง(Fiscal Decentralization) ว่า เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถทำหน้าท่ี
ตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปัจจัยสำคัญ
สำหรับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นการโอนความรับผิดชอบในการตัดสินใจด้านการเงิน
จากสว่ นกลางสทู่ ้องถิ่นจึงมคี วามจำเป็นอยา่ งมาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีอำนาจ
ในการตดั สินใจเก่ยี วกับการใช้จ่ายเงินไดด้ ว้ ยตนเอง โดยมีทขี่ องงบประมาณท้องถ่นิ จากการ
จัดเก็บภาษีในท้องถิ่นและเงินอุดหนุนของรัฐบาลกลางซึ่งลักษณะสำคัญของการกระจาย
อำนาจทางการคลงั คอื

๑๐ Wagner, Richard E, Public finance, (Canada : Little, Brown & Company
(Canada) Limited, ๑๙๘๓), p.๒๓-๒๗.

๑๑ พรชัย ลิขิตธรรมโรจน์, การคลังรัฐบาลและการคลังท้องถ่ิน, (กรุงเทพมหานคร : โอน
เดียนสโตร,์ ๒๕๕๐), หน้า ๔๓๕.

๑๔๗

๑. บริการสาธารณะที่ให้กับท้องถิ่นใด จะต้องจัดเก็บเงินจากประชาชนใน
ทอ้ งถิ่นทไี่ ด้รบั บริการนัน้

๒. ผู้ใช้บริการท้องถิ่น อาจจะต้องจ่ายค่าบริการบางส่วน โดยประชาชนใน
ทอ้ งถนิ่ อาจรว่ มกับองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินผลิตบรกิ ารสาธารณะได้

๓. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถที่จะหารายได้จากภาษีโรงเรือนและ
ทดี่ ินภาษบี ำรงุ ทอ้ งท่ี ภาษีปา้ ยและอากรฆ่าสตั วไ์ ด้

๔. มกี ารโอนรายได้จากรัฐบาลกลางสำหรับการใช้จ่ายบางอย่างหรือการใช้จ่าย
ทวั่ ไปแก่องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่

๕. อนญุ าตใหอ้ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ กูย้ ืมเงินได้ตามความเหมาะสม
ส่วน อุดม ทุมโฆสิต๑๒ ได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการคลัง
ท้องถนิ่ ว่า การคลังทอ้ งถน่ิ เปน็ ตวั ชวี้ ดั สถานะหลายประการในการปกครองทอ้ งถน่ิ ได้ ดังน้ี
๑. บง่ ช้ีสถานะการกระจายอำนาจ โดยหากอำนาจในการจัดเก็บภาษีได้รับถ่าย
โอนไปใหท้ อ้ งถน่ิ มากเพยี งใดก็เป็นการแสดงให้เหน็ วา่ การกระจายอำนาจมีมากเพียงน้ันตรง
ข้ามหากมิได้กระจายอำนาจทางภาษีให้ ก็แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังสงวนอำนาจไวอ้ ยู่ ทั้งนี้
เพราะหากท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บภาษมี ากแสดงให้เห็นได้ว่าท้องถิน่ จะมีรายได้ของ
ตัวเองมาก มีความเป็นอิสระในการตัดสินใจใช้เงินไปในกิจกรรมใดๆได้มากกว่าการใช้เงิน
ชว่ ยเหลอื จากสว่ นกลาง
ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า การกระจายอำนาจที่แท้จริง ก็คือการถ่ายโอนอำนาจใน
การจดั หารายไดไ้ ปให้นนั้ เอง
๒. ฐานะทางการคลังท้องถ่ินย่อมบ่งบอกถึงความเข้มแข็งของท้องถ่ิน กล่าวคือ
ท้องถิ่นใดมีฐานะทางการคลังท้องถิ่นดี ก็จะสามารถทำกิจกรรมต่างๆได้มากและมีความ
น่าเชื่อถือทางการเงินมากอีกด้วย ตรงกันข้ามหากท้องถิ่นใดฐานะทางการคลังท้องถิ่นไม่ดี
ยอ่ มไม่มเี งินไปจัดทำบรกิ ารต่างๆ ไดค้ วามนา่ เช่ือถอื ก็จะตำ่ ตามไปดว้ ย

๑๒อุดม ทุมโฆสิต, การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ : บทเรียนจากประเทศพัฒนาแล้ว,
(กรุงเทพมหานคร : แซท โฟร์ พรนิ้ ติ้ง, ๒๕๕๒), หนา้ ๔๖๙-๔๗๐.

๑๔๘

๓. ประสทิ ธภิ าพในการจัดเก็บรายไดบ้ ่งบอกถึงประสิทธภิ าพในการทำงานของ
ท้องถิ่นโดยปริยาย กล่าวคือ ท้องถิ่นใดสามารถจัดเก็บรายได้อย่างครบถ้วน ภายใต้ต้นทุน
การจดั เก็บที่ตำ่ แสดงให้เหน็ ถึงความสามารถของผู้บริหารท้องถน่ิ นัน้ และความร่วมมือของ
ประชาชนเนื่องจากงานจัดเก็บภาษีและหารายได้เป็นงานที่ยากยิ่งที่ประสิทธิภาพในการ
จดั เก็บจะเกดิ ขึน้ ได้

๔. รายได้ของท้องถิ่นตอ่ หัวย่อมบ่งชี้ถึงความมั่งคั่งของท้องถิน่ ดังนั้นท้องถิน่ ท่ี
มรี ายได้เฉล่ยี ต่อหวั สูงย่อมบ่งบอกได้ว่าประชาชนในท้องถ่ินน้ันมีรายได้มากมีทรัพย์สินมาก
อนั เปน็ ตวั บ่งชีว้ า่ เศรษฐกจิ ของทอ้ งถิ่นนนั้ ดี

๕. อัตราเพิ่มของรายได้ท้องถ่ินในแต่ละรอบปี แสดงใหเ้ หน็ ถึงอตั ราความมั่งค่ัง
ที่เพิ่มขึ้นในรอบปีได้ด้วย อันแสดงให้เห็นว่าผู้บริหารท้องถิ่นนั้นมีความสามารถในการ
บรหิ ารงานธรุ กิจและเศรษฐกจิ ไดผ้ ลดี เปน็ ต้น ดังนนั้ การบรหิ ารงานคลังท้องถ่ินจึงถือเป็น
เรอ่ื งสำคญั ท่ผี บู้ ริหารทอ้ งถ่ินตอ้ งให้ความสนใจเปน็ อยา่ งมาก

สกนธ์ วรัญญูวัฒนา๑๓ ได้ให้ความหมายของการกระจายอำนาจทางการคลัง
ทอ้ งถน่ิ สูท่ อ้ งถน่ิ ไว้ ดงั นี้

๑. เป็นการถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจทางการคลังท้องถิ่นแก่ท้องถิ่นอย่าง
อิสระตามกรอบที่กำหนด

๒. สร้างความรบั ผิดชอบทางการคลังท้องถิน่ ให้เกิดขนึ้ กับท้องถ่ิน
๓. มอบอำนาจการหารายไดแ้ กท่ ้องถ่นิ ดำเนนิ การ
๔. ท้องถน่ิ สามารถกำหนดการใชจ้ ่ายท้ังขนาดและประเภทได้ด้วยตวั เอง
๕. ทอ้ งถิ่นกำหนดและจัดทำงบประมาณไดด้ ้วยตวั เอง
จากความหมายของการคลังท้องถิ่น ไพรัช ตระการศิรินันท์ ได้ให้ความหมาย
การคลังท้องถิ่นดังน้ี การคลังท้องถิ่นเป็นเครื่องมือหรือกระบวนการในการบริหารงานของ
ท้องถิ่น ไม่เพียงเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นแต่ยังรวมถึงการ
กระจายอำนาจทางการคลังท้องถิ่นก ารบริหารการคลังท้องถิ่น (Financial

๑๓ สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, การบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ,
(กรงุ เทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เน็ท, ๒๕๕๑), หนา้ ๒๓.

๑๔๙

Administration) อนั รวมไปถงึ รายได้ การกำหนดรายจา่ ยการจดั หางบประมาณ การจดั ซ้ือ
จดั จา้ ง การบญั ชแี ละการตรวจบญั ชี

ดังนั้น การคลังท้องถิ่น จึงหมายถึง การบริหารการคลังท้องถิ่นขององค์การ
ปกครองท้องถิ่นอันประกอบด้วย การจัดหารายได้ การกำหนดรายจ่าย การจัดทำ
งบประมาณ การจัดซื้อจดั จา้ ง การบญั ชี การตรวจสอบบญั ชขี องหนว่ ยการปกครองท้องถิ่น
โดยกระบวนการงบประมาณของท้องถิ่นจะเป็นตัวกลางในการเชื่อมความสัมพันธ์ของ
แหล่งที่มาของรายรับกับรูปแบบการใช้จ่ายของแต่ละหน่วยขององค์กรปกครองท้องถ่ิน
เพ่ือให้บรรลุวัตถปุ ระสงค์ของหนว่ ยการปกครองท้องถิน่ นนั้ ๆ๑๔

๔.๗ ความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายอำนาจทางการคลังกับการจดั สรรและ
การกระจายสินค้าและบริการสาธารณะ

โดยนักวิชาการได้วางหลักการความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายอำนาจ
ทางการคลังกบั การจัดสรรและการกระจายสินคา้ และบริการสาธารณะ ไว้ดงั น้ี

วรพิทย์ มีมาก๑๕ ได้อธิบายว่า ความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายอำนาจ
ทางการคลังกับการจัดสรรและการกระจายสินค้าและบริการสาธารณะ โดยหลักการของ
การคลังท้องถิ่นหน่วยการปกครองท้องถิน่ ควรมีอิสระในการจดั สรรและกระจายสินคา้ และ
บริการสาธารณะ โดยค่าใชจ้ ่ายทเี่ กิดขนึ้ มที ีม่ าจากประชาชนในรูปแบบของภาษีหรือโดยคิด
คา่ บรกิ ารโดยตรงแก่ผ้ทู ีไ่ ดร้ ับประโยชน์หรือผใู้ ช้บรกิ าร แต่ปัญหาท่อี าจเกิดขนึ้ ได้ เชน่

๑. อาณาเขตของท้องถิ่นที่เหมาะสมควรเป็นอย่างไร เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถ
บริหารงานคลังสำหรับการจัดสรรและกระจายสินค้าและบริการสาธารณะได้อย่างมี
ประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่อยู่ในท้องถิ่นนั้นได้
อยา่ งเหมาะสม

๑๔ ไพรัช ตระการศิรินนท์, การคลังภาครัฐ, พิมพ์ครั้งท่ี ๓, (กรุงเทพมหานคร : เอ็น
สแควร์ กราฟฟคิ พรนิ้ ท,์ ๒๕๕๐), หน้า ๓๐๑.

๑๕ วรพทิ ย์ มมี าก, “การวเิ คราะหโ์ ครงสร้างการคลงั ของหน่วยงานปกครองต้องถน่ิ ศกึ ษา”,
รายงานวจิ ัย, (กรุงเทพมหานคร : กรมการปกครอง, ๒๕๓๕), หนา้ ๑๘.

๑๕๐

๒. ความแตกต่างของประชาชนในด้านรายได้และรสนิยม เช่น ถ้าประชาชนมี
รายได้ไม่เท่ากันจะทำให้เกิดปัญหาการแบกรับภาระค่าใช้จ่ายที่ไม่เท่ากันเกิดขึ้นซึ่งอาจ
นำไปส่คู วามขัดแย้งหรือการแบง่ แยกชนชัน้ ในสังคมได้

๓. อาณาเขตของท้องถิ่นแต่ละแห่งควรจะได้รับสินค้าและบริการสาธารณะใน
ระดับใดจึงถือได้ว่าเหมาะสมที่สุด หรือจะทำให้การจัดสรรทรัพยากรเพื่อผลิตสินค้าและ
บริการสาธารณะในท้องถิ่นนั้นมีประสิทธิภาพสูงสุดและในกรณีที่กำหนดให้สินค้าและ
บริการสาธารณะมีระดับคงท่ที ้องถิ่นจะดำเนินการอย่างไร เพอ่ื ทำให้การประหยัดค่าใช้จ่าย
ส่วนเพิ่มต่อหัว (Marginal Savings in per Capita Service Cost) เท่ากับต้นทุนความคับ
คง่ั สว่ นเพิ่มต่อหัว (Marginal per Capita Crowding Cost) อยเู่ สมอ

๔. สินค้าและบริการสาธารณะที่ให้เกิดผลิตขึ้นโดยท้องถิ่นหนึ่ง อาจก่อให้เกิด
ผลกระทบภายนอกต่อท้องถิ่นอื่น โดยที่ท้องถิ่นผู้ผลิตไม่ได้นำเข้ามาพิจารณาประกอบใน
การตัดสินใจและผลกระทบดังกล่าวไม่ได้นำไปรวมในราคาตลาด รวมทั้งไม่มีกฎหมาย
รองรับใหม้ ีการเรยี กใช้ค่าเสียหายหรือเรียกค่าตอบแทนจากผลประโยชน์ที่ได้รับ ด้วยเหตุนี้
จงึ ทำให้ผลประโยชน์ไมเ่ ท่ากบั ผลประโยชน์ของสงั คมและต้นทุนของสังคมไม่เท่ากันอันอาจ
นำมาสปู่ ญั หาได้

ในด้านความแตกต่างของการคลังท้องถิ่นและการคลังท้องถิ่นของส่วนกลาง
นอกจากจะมคี วามแตกตา่ งในด้านขนาดของหนว่ ยงานและขอบเขตความรับผดิ ชอบแล้วยัง
มีความแตกต่างกันในด้านสาระสำคัญของวัตถุประสงค์ของการคลังท้องถิ่นและการคลัง
ท้องถน่ิ ส่วนกลางกล่าวคือวตั ถุประสงคส์ ำคัญของการคลงั ทอ้ งถิน่ ได้แก่

๑. การจดั หารายไดข้ องหน่วยงานการปกครองทอ้ งถิ่น
๒. การกำหนดรายจา่ ยและจัดทำงบประมาณ
๓. การบรหิ ารรายได้ รายจ่ายและทรัพย์สินของท้องถิ่น

๑๕๑

วัตถุประสงค์ของการคลังท้องถิ่นส่วนกลาง คือ เป็นการคลังท้องถิ่นเกี่ยวกับ
ข้อเท็จจริงทฤษฎี วิธีการและผลกระทบของการรับและการจ่ายเงินของรัฐบาลและการ
บริหารหนีส้ าธารณะปัจจบุ ันโครงสรา้ งการคลงั ทอ้ งถ่นิ ของไทย จึงสามารถแบ่งได้ดังนี้๑๖

๑. รายได้และรายรับของท้องถิ่น กฎหมายสำคัญที่กำหนดรายได้ – รายรับ
หลกั ของท้องถ่ินมาจากกฎหมาย ๕ ฉบบั คอื

๑.๑ พ.ร.บ. เทศบาล
๑.๒ พ.ร.บ. องค์การบริหารสว่ นตำบล
๑.๓ พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบรหิ ารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗
๑.๔ พ.ร.บ. กรุงเทพมหานคร
๑.๕ พ.ร.บ. เมืองพทั ยา
๒. สว่ นประเภทรายไดข้ องทอ้ งถ่นิ ได้แก่
๒.๑ ภาษีอากรทท่ี อ้ งถิ่นเปน็ ผูจ้ ดั เก็บเอง (Local Levied Taxes)
๒.๒ ภาษีอากรที่รัฐบาลท้องถิ่นร่วมกับรัฐบากลาง (Surcharged Taxes)
หรอื ภาษเี สริมท่ีเกบ็ เพิม่
๒.๓ ภาษีที่ได้จากการแบ่งหรือได้รับจัดสรรจากรัฐบาลกลาง (Share
Taxes) และรายไดห้ รือรายรบั อืน่ ๆ

๗.๘ สรุป

ในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การกระจายอำนาจ
ทางการคลังเป็นการกระจายอำนาจที่สำคัญที่สุดส่วนหนึ่ง เนื่องจากการจัดบริการ
สาธารณะต้องอาศัย งบประมาณการเงินการคลังเพื่อผลิตบริการสาธารณะในพื้นที่ของ
ท้องถิ่น และดังที่ได้กล่าวข้างต้นว่า ท้องถิ่นมีความแตกต่างหลากหลาย ความพร้อมด้าน
การคลังต่างกันจงึ เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ ทางการคลังของทอ้ งถ่ิน โดยส่วนใหญ่ท้องถนิ่

๑๖ไพรัช ตระการศิรินนท์, การคลังภาครัฐ, (กรุงเทพมหานคร : เอ็น สแควร์ กราฟ
ฟคิ พริ้นท,์ ๒๕๔๘), หนา้ ๓๐๓-๓๐๔.

๑๕๒

ขาดความเข้มแข็งด้านการจัดหารายได้ โครงสร้างรายได้ มีลักษณะพึ่งพิงรัฐบาลสูง คือ
แหล่งรายได้ของท้องถิ่นส่วนใหญ่มากจากการจัดสรรเงินให้ของรัฐบาล ส่วนกลาง และ
สำหรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นงบประมาณที่ต้องดำเนินการตามภารกิจของรัฐบาล
แบ่งเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ได้กล่าวถึง
ทฤษฏีเงิน อุดหนุน ว่าแหล่งรายได้หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาจากเงินอุดหนุน
ที่รัฐบาลจดั สรรใหห้ รือ ภาษีที่รฐั บาลจดั เก็บและแบง่ สัดสว่ นให้ท้องถิน่ เพ่ือให้ท้องถ่ินมีเงิน
งบประมาณไปจัดบริการสาธารณะ โดยเงินงบประมาณที่รัฐบาลโอนหรือมอบให้ท้องถิ่น
หรือ “เงินอุดหนุน” สามารถแบง่ ประเภทไดเ้ ป็น เงินอุดหนนุ ทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะ
กจิ ภายใต้กรอบโครงสร้างทางการคลังน้ี รายไดข้ องท้องถ่ิน จึงมีลกั ษณะพ่ึงพิงเงินอุดหนุน
อยา่ งมาก และคาดเดาไดว้ ่าท้องถิ่นย่อมต้องการเงินอดุ หนุนทว่ั ไป มากกว่า เนื่องจากทำให้
ลดต้นทุน ไม่กระทบกับคะแนนนิยมทางการเมือง แต่การออกแบบโครงสร้าง ทางการคลัง
เช่นน้ี อาจทำให้ท้องถ่ินขาดความกระตือรือร้นหรือความพยายามในการจัดเก็บรายได้ เช่น
การจดั เก็บภาษที ้องถ่ิน คา่ ธรรมเนยี ม ค่าใบอนญุ าต นอกจากน้ีการทโ่ี ครงสร้างทางการคลัง
ของ ท้องถิ่นต้องอิงกับเงินอุดหนุนสูง โดยเฉพาะเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ เป็นการสะท้อนให้
เห็นการขาด อิสระทางการคลังของท้องถิ่น และเป็นการออกแบบให้ท้องถิ่นทำหน้าที่เป็น
ผปู้ ฏิบตั ิงานให้กบั รฐั บาล หน่วยงานราชการสว่ นกลางมีอำนาจในการอนุมัตโิ ครงการต่าง ๆ
ทำให้ทิศทางหรือเป้าหมายในการ ปฏิบัติภารกิจหรือจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นมุ่ง
จัดทำโครงการที่สนองหรือสอดคล้องกับนโยบาย ของรัฐบาลส่วนกลางเป็นหลัก แทนที่จะ
ปฏิบัตภิ ารกจิ เพื่อตอบสนองหรือแก้ไขปัญหาของประชาชนใน ทอ้ งถน่ิ เป็นหลักท้ังน้ีเพื่อให้
ได้รับอนุมตั โิ ครงการและเงนิ งบประมาณสนบั สนุนในแตล่ ะปี โดยสดั สว่ น ในการจัดสรรเงิน
อุดหนุนเฉพาะกิจให้กับท้องถิ่นแต่ละแห่ง ยังเป็นไปอย่างขาดความโปร่งใส เปิดเผย
เกี่ยวกับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจำนวนหลายหมื่นล้าน ถูกกระจายไปยังท้องถิ่นใดจำนวน
เท่าใด ข้อมูล เหล่านี้มักจะเก็บอยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องในหน่วย
ราชการ แม้แต่ฝ่ายการเมือง ที่กำกับดูแลหน่วยราชการอาจยงั ไม่ทราบขอ้ มูล ซึ่งความจรงิ
การจัดสรรเงินอุดหนุนอย่างเป็นธรรม เป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างมาก เนื่องจากเป็น
กลไกหนึ่งที่ใช้ในการสนับสนุนความเข้มแข็งทางการ คลังของท้องถิ่นได้ การพิจารณา
จัดสรรเงินอุดหนุนควรเปิดให้มีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก เข้าร่วมพิจารณาการ

๑๕๓

จัดสรรในแต่ละปี และควรเป็นไปอย่างเปิดเผย มีการเผยแพร่ข้อมูล และใน กระบวนการ
พิจารณาเงินอุดหนุน ควรใช้เครื่องชี้วัด หรือสูตรที่เป็นรูปธรรมชัดเจน นอกจากนี้ควรจะ
ลดสัดสว่ นของเงินอุดหนุนเฉพาะกจิ และเพิม่ สดั ส่วนเงินอดุ หนุนทั่วไป

๑๕๑

บทที่ ๘

การคลงั ทอ้ งถิน่

การคลังท้องถิ่น เป็นเครื่องมือหรือกระบวนการในการบริหารจัดการของ
รัฐบาล ซึ่งเป็นกลไกสำคัญของการบริหารงานเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น ดังนั้นการบริหารการคลังมีความหายครอบคลุมเกี่ยวกับรายได้ การกำหนด
รายจ่าย การจัดหางบประมาณ การจัดซ้อื จัดจ้างการบัญชี และการตรวจสอบบัญชี

๘.๑ ความหมายของการคลงั ทอ้ งถ่ิน

ปธาน สุวรรณมงคล๑ ได้กล่าวถึงความหมาย และความสำคัญของการคลัง
ท้องถิ่นไวด้ ังนี้

การคลังท้องถิ่นมีความสำคัญมากต่อการปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะที่เป็น
เครื่องมือ หรือกลไกอันหนึ่งที่ทำให้บรรลุวัตถุประสงค์หรือความสำเร็จในการปกครอง
ทอ้ งถ่ิน การคลัง ทอ้ งถิ่นเป็นการพิจารณาถึงความสัมพันธ์ระหว่างแหลง่ ท่ีมาของรายได้กับ
รปู แบบของการใชจ้ ่าย ของหน่วยการปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ เปน็ ประการสำคัญ

การคลังท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญในฐานะที่เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศ
๓ ประการ ท่ีสำคัญ คือ ก่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ ก่อให้เกิดการพัฒนาสังคม และ
กอ่ ใหเ้ กดิ การพัฒนาเมือง เพือ่ ให้บรรลเุ ปา้ หมายของการพฒั นาประเทศต่อไป ดังนี้

๑. ความหมายของการคลังท้องถิ่น การคลังท้องถิ่นเป็นเครื่องมือหรือ
กระบวนการในการจดั การอันหนึ่งที่เป็นกลไกใน การบรหิ ารงานเพอ่ื บรรลุวตั ถุประสงค์ของ
หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น

๑ปธาน สุวรรณมงคล, ทศั นะบางประการในเร่อื งสภาตำบลกบั การมสี ว่ นร่วมของชมุ ชน
ในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา. (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษานโยบายสาธารณสุข
มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล, ๒๕๔๗), หน้า ๕๒-๕๓.

๑๕๒

การบริหารการคลังโดยทั่วไป (Financial Administration) มีความหมาย
ครอบคลุมเรือ่ งท่ี เกี่ยวกับรายได้ การกำหนดรายจา่ ย การจดั ทำงบประมาณ การจัดซ้อื วัสดุ
การวา่ จ้าง การบัญชี การตรวจบัญชีของหน่วยการท้องถ่นิ

ในการศึกษาการคลังท้องถิ่นจะให้ความสำคัญเกี่ยวกับแหล่งที่มาของรายรับ
(Source of Revenue) กระบวนการงบประมาณ (Budget Process) และรูปแบบของการ
ใช้จ่าย (Type of Expenditure) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น ซึ่งกระบวนการ
งบประมาณดังกล่าวจะเป็นตัวกลาง ในการเช่ือมความสัมพันธ์ของแหล่งที่มารายรับกับ
รูปแบบในการใช้จ่ายของแต่ละหน่วย การปกครองท้องถิ่น เพื่อให้เกิดความสอดคล้องต่อ
การบรรลุวัตถุประสงคข์ องหนว่ ยการปกครอง ทอ้ งถ่ิน

องค์ประกอบของการคลังท้องถนิ่ มี ๓ ประการ ได้แก่
๑. แหล่งที่มาของรายรับ หมายถึง การพิจารณาถึงแหล่งที่มาของรายได้ของ
องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดไว้ในกฎหมาย เช่น พระราชกฤษฎีการายได้ของ
องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๙ พระราชบัญญัติรายได้เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๗
พระราชบัญญตั ริ ายไดส้ ขุ าภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๘
๒. กระบวนการงบประมาณ หมายถึง การพิจารณาถึงขั้นการจัดเตรียม
งบประมาณ (Budget Preparation) ขั้นตอนในการอนุมัติงบประมาณ ( Budget
Adoption) และขั้นตอนใน การบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละ
ประเภท ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละประเภทโดยทั่วไปจะมีกระบวนการ
งบประมาณที่คลา้ ยคลึงกนั
๓. รปู แบบของการใชจ้ า่ ย หมายถงึ การพิจารณาถงึ ลกั ษณะของการใช้จา่ ยของ
องคก์ ร ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินในแตล่ ะประเภทตามบทบัญญตั ิของกฎหมาย

๘.๒ วัตถุประสงคข์ องการคลงั ทอ้ งถนิ่

วัตถปุ ระสงค์ของการคลงั ทอ้ งถิ่น มี ๓ ประการ ดงั ต่อไปนี้
๑. การจดั หารายไดข้ ององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
๒. การกำหนดรายจ่ายและการจัดทำงบประมาณ
๓. การบริหารรายได้ รายจา่ ย และทรพั ยส์ นิ ของทอ้ งถน่ิ

๑๕๓

๘.๓ ประเภทรายไดข้ องทอ้ งถนิ่

เมื่อมีเหตุผลและความจำเป็นที่เหมาะสมที่รัฐบาลท้องถิ่นจะต้องดำเนิน
กิจกรรมต่าง ๆและให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่นท่ีรับผิดชอบ รัฐบาลท้องถิ่น
จำเปน็ จะต้องมีแหลง่ รายได้และรายรับท่ีเหมาะสม รายไดข้ องทอ้ งถ่ินสามารถแบ่งออกเป็น
ประเภทใหญ่ ๆ ดงั นี้๒

๑. ภาษอี ากรท่รี ัฐบาลกลางควรจะเปน็ ผจู้ ดั เก็บ
โดยทั่วไปแล้ว ภาษีอากรที่รัฐบาลควรจะเป็นผู้จัดเก็บนั้นจะเป็นภาษีอากรท่ี
สามารถทำรายได้ใหแ้ ก่รฐั บาลเป็นจำนวนมากท้ังน้ีเนื่องจากรัฐบาลกลางจะมคี วามจำเป็นที่
จะต้องใช้จ่ายในด้านต่าง ๆ มากมาย ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องดึงอำนาจการจัดเก็บภาษีอากร
ต่าง ๆ ที่สามารถทำรายได้สูงนั้นมาไว้ที่ตนเอง โดยหลักการแล้ว รัฐบาลกลางจะเก็บภาษี
อากรตา่ ง ๆ ทีใ่ ชเ้ ป็นรากฐานในการควบคุมนโยบายเศรษฐกจิ ของประเทศ ๓ ประเภท ดงั น้ี
(๑) ภาษอี ากรท่เี กยี่ วกับความสมั พันธร์ ะหว่างประเทศ
ภาษีอากรที่ใช้เป็นเครื่องมือ เพื่อควบคุมนโยบายเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับการ
ติดต่อต่างประเทศ และรักษาฐานะของดุลการค้า และดุลการชำระเงินของประเทศนั้น
ได้แก่ ภาษีศุลกากร (customs duties) ของสินค้าที่ส่งออกและสั่งเข้าประเทศ และ
ถึงแมว้ า่ ภาษที ้งั สองชนิดนั้นจะใชเ้ กบ็ เพ่อื ผลทางนโยบายอันเดียวกันก็ตาม แต่ผลของภาษี
แต่ละประเภทนั้นจะมีความแตกต่างกันอย่างมาก กล่าวคือ ภาษีขาเข้านั้นมีลักษณะเป็น
ภาษที างอ้อม ซงึ่ ภาระของภาษสี ่วนใหญ่จะตกแก่ผู้ซอ้ื สนิ ค้า สว่ นภาษีขาออกนั้นมีลักษณะ
เปน็ การเก็บภาษรี ายได้ (Income tax) ในรปู หน่ึง ซึ่งภาระของภาษดี ังกล่าวส่วนใหญ่จะตก
แกผ่ ูผ้ ลติ สินค้าชนิดน้นั
(๒) ภาษอี ากรทีเ่ ก่ยี วกับการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจภายในประเทศ
ในการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจภายในประเทศนั้นรฐั บาลจะพยายามป้องกัน
ภาวะเงินเฟ้อ และพยายามให้อัตราการจ้างงานของประเทศอยู่ในระดับสูง ภาษีอากรที่

๒ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย, พิมพ์ครั้ง
ท่ี ๘, (กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พมิ พ์มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๕), หน้า ๒๓-๒๙.

๑๕๔

รัฐบาลมักจะใช้เป็นเครื่องมือได้แก่ ภาษีเงินได้นิติบุคคลธรรมดาในระบบที่ก้าวหน้า และ
ภาษีเงินได้ของนิติบุคคล รายได้ของภาษีดังกล่าวมักจะมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกับ
การเปลี่ยนแปลงตามภาวการณ์เศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งจะอยู่ในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ภาษี
การค้าปลีก การคา้ สง่ ภาษีสรรพสามติ และภาษีมลู คา่ เพมิ่ (Value added tax)

(๓) ภาษีอากรเก่ยี วกบั การกระจายรายไดแ้ ละความมน่ั คงของสงั คม
ภาษีอากรที่ใช้เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ และความมั่นคงของสังคม
นั้นที่สำคัญ ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในระบบที่ก้าวหน้า นอกจากนี้ก็ได้แก่การเก็บ
ภาษีเกี่ยวกับการตายในรูปต่าง ๆ เช่น อากรมรดก (Estate tax) อากรการรับมรดก
(Inheritance tax)และภาษกี ารใหโ้ ดยเสนห่ า (Gift tax) ภาษที ่ีเก็บจากมูลคา่ ของทรัพย์สิน
ที่เพิ่มขึ้น (Capital gains tax)และภาษีทรัพย์สิน (Property tax) ในรูปแบบต่าง ๆ เช่น
ภาษีทด่ี นิ ภาษเี กย่ี วกับส่งิ ปลูกสร้าง และภาษีรถยนต์
๒. ภาษีอากรท่ีรฐั บาลทอ้ งถนิ่ ควรจะเป็นผู้จัดเก็บ
เมื่ออำนาจในการจัดเก็บภาษีอากรส่วนใหญ่จะตกแก่รัฐบาลกลาง และภาษีท่ี
จะเก็บได้ภายในประเทศนั้นจะขึ้น อยู่กับความสามารถในการเก็บภาษี (Tax capacity)
ของประชาชนของประเทศเป็นสำคัญ ดังนั้นทัง้ รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นตา่ งจำต้อง
พงึ่ รายไดจ้ ากฐานของภาษอี ันเดยี วกัน รายไดข้ องภาษอี ากรที่พึงจะเกบ็ ได้จากภาษีอากรแต่
ละชนิดนนั้ นอกจากจะขึ้น อยู่กับความสามารถในการเสียภาษขี องประชาชนแลว้ ยังข้นึ อยู่
กับความพยายามในการจัดเก็บ (Tax effort)ของรัฐบาลในแต่ละระดับอีกด้วย โดยทั่วไป
แล้วภาษีอากรที่รัฐบาลกลางจะมอบให้รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจในการจัดเก็บ นั้น
อาจจะพิจารณาไดด้ ังนี้
(๑) ภาษอี ากรท่มี อบใหร้ ัฐบาลท้องถนิ่ เปน็ ผจู้ ัดเก็บ
เนื่องจากรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับต่าง ๆ มีความต้องการที่จะใช้เงินดังนน้ั
รัฐบาลกลางจึงจำเป็นที่จะต้องพิจารณามอบอำนาจการจัดเก็บภาษีอากรบางอย่างให้แก่
รฐั บาลทอ้ งถิ่น ซ่งึ มกั จะพจิ ารณาหลักสำคัญสองประการดังนี้

(๑.๑) ภาษีทเี่ กบ็ ตามหลักผลประโยชน์ท่ีไดร้ บั
โดยทั่วไปแล้วภาษีที่รัฐบาลกลางมอบให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้จัดเก็บ
มักจะคำนึงถึงการเก็บภาษีตามหลักของผลประโยชน์ที่ได้รับ (Benefits Received

๑๕๕

Principle)คือ ประชาชนผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการใช้บริการสาธารณะ ควรจะต้องเป็นผู้
เสียภาษีอากร เพื่อนำมาใช้ในการผลิตบริการนั้นซึ่งจะมีผลเท่ากับว่าประชาชนเป็นผู้
จ่ายเงินเพือ่ ซอ้ื บริการสาธารณะโดยปริยาย

(๑.๒) พิจารณาถงึ ความสามารถ หรือความพยายามในการจดั เก็บ
รายได้ของภาษีอากรบางประเภทนั้นนอกจากจะขึ้น อยู่กับฐานะและอัตรา
ของภาษีแล้ว ยังขึ้น อยู่กับความสามารถหรือความพยายามในการจัดเก็บภาษีอากร
ดังกล่าวด้วย ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นอาจจะมีข้อได้เปรียบเหนือรัฐบาลกลางในการจัดเก็บภาษี
อากรบางประเภทเนื่องจากรัฐบาลท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดกับผู้เสียภาษี และผู้เสียภาษีมีความ
สมัครใจที่จะเสียภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากกว่าให้รัฐบาลกลาง เช่น ภาษีจากทรัพย์สิน
(Property tax) โดยท่ัวไปจะพจิ ารณาได้ดังนี้
- รัฐบาลท้องถิน่ เป็นผู้ใกล้ชดิ กับทรัพย์สินทีจ่ ะจัดเก็บ เช่น ภาษีที่ดินท่ีเกี่ยวกับ
สิ่งปลูกสร้าง เป็นต้น ดังนั้นรัฐบาลท้องถิ่นย่อมจะรู้ดีว่าทรัพย์สินนั้นอยู่ที่ไหน และได้เสีย
ภาษคี รบถว้ นหรือไม่ ซึ่งยอ่ มจะทำให้รัฐบาลท้องถนิ่ สามารถเก็บภาษจี ากทรัพย์สินดังกล่าว
ได้มากกว่ารัฐบาลกลาง แต่รายได้ของการจัดเก็บภาษีในกรณีน้ีจะขึ้น อยู่กับประสิทธิภาพ
ในการจดั เกบ็ ของรฐั บาลทอ้ งถนิ่ ด้วย
- การที่รายได้จากภาษีนั้นถูกนำมาใช้เพื่อผลประโยชน์ของท้องถิ่นย่อมจะให้ผู้
เสียภาษีมีความโน้มเอียงที่จะยอมเสียภาษีโดยสมัครใจให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น และใน
ขณะเดียวกันประชาชนในท้องถิ่นก็จะให้ความสนใจเกี่ยวกับการหลบเลี่ยงการเสียภาษี
ดงั กลา่ วมากขึน้ ดงั น้ันอาจจะทำใหร้ ฐั บาลท้องถิ่นสามารถเก็บภาษีจากทรัพย์สินดังกล่าวได้
มากกวา่ รฐั บาลกลาง
๓. ภาษีอากรทท่ี อ้ งถ่ินร่วมเกบ็ กับรัฐบาลกลาง หรอื ภาษเี สริม
ลักษณะของการเก็บภาษีอากรประเภทนี้ ท้องถิ่นจะใช้ภาษีอากรบางอย่างท่ี
รัฐบาลจดั เก็บอยูแ่ ล้วเป็นฐานในการจัดเก็บ เช่น การจดั เกบ็ ภาษเี สริม (Supplement tax)

๑๕๖

และการจัดเก็บภาษีเพิ่มเติม (Surcharged tax)๓ ซึ่งเป็นการจัดเก็บจากประชาชนใน
ท้องถ่นิ ภาษที ่ีทอ้ งถน่ิ จัดเกบ็ เพิม่ สามารถแบง่ ได้ ๒ ประเภทดงั น้ี๔

(๑) ภาษีทที่ อ้ งถน่ิ เป็นผู้จดั เก็บเอง (Pure tax supplement)
ภาษีชนิดนี้ รัฐบาลกลางจะมอบอำนาจให้รัฐบาลท้องถิ่นแต่ละระดับมีสิทธิ
จัดเก็บภาษีอากรบางชนิดเพิ่มขึ้น ตามอัตราที่รัฐบาลกลางกำหนดให้ แต่หน่วยงานของ
รัฐบาลกลางจะเป็นผู้จัดเก็บเอง เช่น การจัดเก็บภาษีการค้าของเทศบาลที่เป็นอยู่ใน
ประเทศไทยในปัจจุบันภาษีแบบน้ีมีลักษณะเป็นการแบ่งรายได้จากรัฐบาลกลางเรียกว่า
Revenue sharing ซ่ึงการจดั เกบ็ ภาษแี บบนี้มขี ้อดี ๒ ประการ คอื

(๑.๑) ทำให้ท้องถิ่นประหยัดค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บภาษี เพราะรัฐบาล
กลางจะเป็นผจู้ ัดเก็บใหเ้ อง ซ่งึ โดยปกติแล้วหนว่ ยงานการจดั เก็บภาษีของรฐั บาลกลาง จะมี
ความสามารถสูงกวา่ หน่วยงานของรฐั บาลท้องถ่ิน

(๑.๒) รฐั บาลกลางอาจจะให้อำนาจแกร่ ฐั บาลท้องถ่ินในแตล่ ะระดับและแต่
ละท้องถิ่น สามารถจัดเก็บภาษีเพิ่มได้ในอัตราที่แตกต่างกัน ซึ่งทำให้รัฐบาลกลางใชใ้ นการ
จัดเก็บภาษีดังกล่าวเป็นเครื่องกระจายความเสมอภาคทางการคลังให้แก่ท้องถิ่นแต่ละแห่ง
หรือเพื่อให้เป็นไปตามจดุ มงุ่ หมายบางอยา่ งของรัฐบาลกลาง

๔. รฐั บาลกลางแบง่ รายได้ให้แกร่ ัฐบาลทอ้ งถน่ิ หรอื ภาษแี บ่ง
ภาษีประเภทน้ีคล้ายภาษีเสริมที่ร่วมจัดเก็บกับรัฐบาล แต่แตกต่างจากภาษี
เสริมเนื่องจากเป็นภาษีของท้องถิ่นโดยเฉพาะ ไม่ได้โยงกับภาษีของรัฐบาล และลักษณะ
การจัดสรรภาษีมีลักษณะคล้ายกับการโอนเงนิ อดุ หนุนจากรฐั บาล แต่ไม่ได้ขึ้น อยู่กับภาระ
การชำระภาษีของประชาชนในท้องถ่นิ โดยตรง๕ และการแบ่งส่วนรายได้ของภาษีบางชนิด
ที่รัฐบาลกลางจัดเก็บได้ในแต่ละท้องถิ่นให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นเรียกว่า Tax sharing ในบาง

๓ พนม ทินกร ณ อยุธยา, การบริหารงานคลังรัฐบาล เล่มท่ี ๒ การบริหารงานคลัง
รัฐบาลมหภาค ๒, (กรุงเทพฯ: สยามศลิ ปก์ ารพมิ พ.์ (๒๕๓๒). ๒๖๕

๔ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย, พิมพ์คร้ัง
ที่ ๘, (กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พิมพม์ หาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๕), หนา้ ๓๕.

๕ ไพรัช ตระการศิรินนท์, “การคลังภาครัฐ”, รายงานการวิจัย, (เชียงใหม่ : คณะสังคม
มหาวิทยาลยั เชียงใหม.่ ๒๕๔๘), หน้า ๓๐๘.

๑๕๗

กรณีรัฐบาลกลางอาจจะแบ่งรายได้ที่เก็บได้ในท้องถิ่น ตามอัตราส่วนที่กำหนด ซ่ึงเรียกว่า
Revenue sharingการแบ่งส่วนรายได้ทั้ง สองดังกล่าวมีลักษณะคล้ายคลึงกันมาก จะ
แตกต่างกันเฉพาะรายได้ที่รัฐบาลกลางแบ่งให้จะครอบคลุมกว้างขวางมากน้อยแค่ไหน ซึ่ง
รปู แบบของการแบง่ ส่วนรายได้ สามารถแบง่ ออกได้เปน็ ๒ แบบ ดงั น้ี๖

(๑) การแบง่ ส่วนรายได้แบบมเี งอ่ื นไข หมายถงึ การพิจารณาแบ่งรายได้
ภาษอี ากรทีร่ ฐั บาลกลางจดั เกบ็ ได้ในแต่ละท้องถนิ่ ใหแ้ ก่ท้องถิ่น รัฐบาลกลางจะ
พิจารณาให้ตามความเหมาะสม โดยใช้หลักการบางอย่างเป็นเกณฑ์ในการแบ่งรายได้
ซึง่ หลกั เกณฑ์ท่ีใชเ้ ป็นตัวกำหนดอัตราการแบ่งรายได้โดยท่ัวไป ได้แก่

(๑.๑) จำนวนของประชากรในแต่ละท้องถน่ิ รฐั บาลกลางสามารถแบ่ง
รายไดใ้ ห้กบั ทอ้ งถิน่ โดยอาศัยจำนวนประชากรในท้องถนิ่ ได้ ซึง่ ท้องถ่ินใดมี
จำนวนประชากรมากจะได้รับการแบ่งรายได้มาก ถ้าท้องถิ่นใดมีจำนวนประชากรน้อย จะ
ไดร้ บั การแบ่งรายไดน้ ้อยตามไปด้วย
(๒) การแบง่ สว่ นรายได้แบบมีเงอื่ นไข หมายถงึ การที่รฐั บาลกลางพจิ ารณา
แบ่งรายได้ที่จัดเก็บได้ในแต่ละท้องถิ่นนั้นๆ โดยไม่คำนึงถึงกฎเกณฑ์ต่าง ๆ
มากนัก อาจจัดแบ่งรายได้ในรูปแบบนี้มุ่งเพื่อให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีรายได้เพื่อใช้จ่ายใน
กิจการของท้องถิ่นมากขึ้น เป็นวิธีการที่ใช้เพื่อลดความแตกต่างในฐานะทางการคลัง
ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับ แต่อาจจะทำให้เกิดความแตกต่างใน
ฐานะทางการคลัง ระหว่างท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น เพราะว่าท้องถิ่นที่มีรายได้สูง จะได้รับส่วน
แบ่งรายได้มากกว่าท้องถิ่นมีรายได้น้อย นอกเสียว่ารัฐบาลกำหนดอัตราส่วนแบ่งรายได้ใน
แตล่ ะทอ้ งถ่นิ ในอัตราส่วนทแ่ี ตกต่างกัน
๕. รายไดแ้ ละรายรบั อืน่ ๆ
นอกจากรัฐบาลท้องถิ่นจะมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรในรูปแบบต่าง ๆ
ตามท่ไี ดก้ ล่าวมาแลว้ รัฐบาลทอ้ งถนิ่ ยงั อาจจะได้รบั รายได้จากแหลง่ อื่น ๆ อีกเช่น

๖ เกริกเกียรติ พพิ ฒั น์เสรธี รรม, การคลังว่าดว้ ยการจัดสรรและการกระจาย, พิมพ์คร้ัง
ที่ ๘, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพมิ พ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๕), หน้า ๓๗.

๑๕๘

(๑) รายไดจ้ ากการประกอบกิจการของรัฐบาลทอ้ งถนิ่ รฐั บาลทอ้ งถน่ิ บางแห่ง
อาจจะหารายได้เพื่อมาใช้จ่ายในท้องถิ่น โดยการเข้าไปประกอบธุรกิจบางประเภท
เช่นเดียวกับการที่รัฐบาลประกอบกิจการในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ เช่น เป็นผู้ผูกขาดการขาด
สนิ ค้าหรอื บรกิ ารบางอย่างหรอื ผูกขาดการประกอบกจิ การเกยี่ วกบั การพนนั เป็นตน้

(๒) การกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่น นอกจากรายได้ของรัฐบาลท้องถิ่น และเงิน
อดุ หนุน หรอื เงนิ ชว่ ยเหลือจากรฐั บาลกลางแลว้ รัฐบาลทอ้ งถิน่ อาจจะหาเงินมาใช้จ่ายด้วย
วิธีการกู้ยืม โดยอาจจะกู้ยืมจากประชาชนด้วยการขายพันธบัตร หรือกู้ยืมจากธนาคาร
หรือหน่วยงานของรัฐบาล อย่างไรก็ตามการกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่นมักจะต้องได้รับความ
เหน็ ชอบจากรฐั บาลกลางโดยทั่วไปแลว้ การก้ยู ืมของรัฐบาลทอ้ งถนิ่ จะมนี ้อยมาก

๖. การได้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง โดยปกติแล้วรัฐบาลท้องถิ่นมักจะมี
รายได้ไม่เพียงพอกับการใช้จ่ายของท้องถิ่น จำเป็นต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง ซ่ึง
การให้เงินอุดหนุนแก่รัฐบาลท้องถิ่นโดยรัฐบาลกลาง เพื่อจุดมุ่งหมายอย่างใดอย่างหนึ่งนั้น
รัฐบาลสามารถที่จะเลือกใช้การช่วยเหลือรูปแบบที่มีความเหมาะสม กับความต้องการของ
รัฐบาล เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายเกี่ยวกับการปกครองประเทศได้ ซ่ึง
สามารถทราบท่มี าของรายได้

Alderfer๗ ได้กล่าวว่า โดยทั่วไปแล้วรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ประเภทตา่ ง ๆ จะมที ่ีมาในลกั ษณะใหญๆ่ ดงั น้ี

๑. ภาษีที่ท้องถิ่นเก็บเพิ่มจากระบบภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บแล้ว (additional
percentage of by national government) ภาษีในทำนองนี้อาจเรียกไว้ภาษีเสริม คือ
รัฐบาลอนุญาตให้ท้องถ่ินเก็บเพิ่มได้ ซึ่งในกรณีนี้จะเห็นได้ว่าเทศบาลของไทย จะ
ดำเนนิ การจัดเก็บไดไ้ มเ่ กินร้อยละสบิ

๒. ภาษที ี่จดั เกบ็ จากท่ดี ินและทรัพยส์ ิน (local taxes on land and building
including agricultural land) ภาษดี ังกลา่ วนี้ไดจ้ ัดเก็บจากท่ดี ินและทรัพย์สนิ ตา่ ง ๆ ท่ีอยู่

๗ ประทาน คงฤทธิศึกษากร, การปกครองท้องถิ่น โครงการส่งเสริมเอกสารวิชาการ.
(กรุงเทพมหานคร : สถาบนั บัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์, ๒๕๓๔), หนา้ ๑๕๑-๑๕๔.

๑๕๙

ในเขตท้องถิ่นนั้นเช่นภาษีบำรุงท้องท่ี ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งการจัดเก็บใช้หลักการ
ประเมนิ ค่าจากทนุ ทรัพย์ (capital value) และการประเมินจากคา่ เช่า (rental value)

๓. รายได้จากค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต และค่าปรับ (licence and fees)
รายได้ประเภทน้ีเป็นรายได้ที่จัดเก็บจากค่าธรรมเนียม และค่าใบอนุญาตต่าง ๆ ซึ่งท้องถิ่น
เปน็ ผดู้ ำเนนิ การควบคุมตามกฎหมาย เชน่ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสรุ า ค่าธรรมเนียม
ใบอนุญาตการพนันค่าปรับผู้ฝ่าฝืนกฎและระเบียบของท้องถิ่น ค่าธรรมเนียมเก็บขยะมูล
ฝอย

๔. รายได้จากการบริการต่าง ๆ (earning from public utilities and
services) รายได้ประเภทนี้จัดเก็บจากการให้บริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ซึ่งเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ เอง เช่น ค่าบริการในการจอดรถ ค่า
ประปา ค่าไฟฟา้ เป็นตน้

๕. เงินรายได้อื่น ๆ เช่น เงินรายได้จากพาณิชย์ เงินที่มีผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้
(Voluntary contributions and gifts) เงินกู้ (loan) และเงินอุดหนุน (grant in aids)
หรืออกี นยั หน่งึ ทม่ี ารายได้ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนั้นกล่าวโดยสรปุ อาจพิจารณาได้
อีกดังน้ีคอื ๘

๑. รายไดจ้ ากภาษอี ากร (local taxes)
เป็นรายได้ที่มีความสำคัญ ซึ่งแบ่งเป็น ๒ ประเภท คือ ภาษีท้องถิ่น (local
taxes)และภาษที ี่ได้รบั การเพม่ิ เติมเปอรเ์ ซน็ ต์เข้ากบั ภาษีของรัฐ (additional percentage
on other taxes)ประกอบดว้ ย

๑.๑ ภาษีทางอ้อม (indirect taxes)
๑.๒ ภาษีมหรสพ (entertainment taxes)
๑.๓ ภาษโี รงเรอื นและทด่ี นิ (real estate taxes)
๑.๔ ภาษีที่เกบ็ จากมาตรฐานการครองชพี ของประชาชนเปน็ หลัก

๘ สะอาด ปายะนันท์, รายไดท้ ้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : นิตยสารทอ้ งถน่ิ , ๒๕๔๘), หน้า
๒-๔.

๑๖๐

๒. รายได้จากการประกอบการพาณิชย์ของท้องถิ่น (local government
enterprise) การพาณิชย์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ กิจกรรมซึ่งท้องถิ่น
ดำเนนิ การในเชงิ การคา้ เพือ่ หาประโยชน์ และกจิ การเหลา่ น้ันควรเป็นกจิ การทีท่ ้องถ่ินจะได้
ขน้ึ เพือ่ บริการแก่ประชาชนในท้องถิน่ น้นั ๆ เปน็ สำคญั และทั้งนี้จะเป็นรายได้ให้กับท้องถ่ิน
ลักษณะของการพาณิชย์เช่น การประปา ไฟฟ้า แก๊ส และการขนส่ง ตลอดจนการจัดต้ัง
สถานธนานบุ าล การตลาด การสรา้ ง ทา่ เทียบเรือ และทจี่ อดรถ เป็นตน้

๓. รายไดจ้ ากทรัพยส์ นิ (local government properties)
รายได้ประเภทน้ีได้แก่ ที่ดินหรือทรัพย์สินของท้องถิ่น ซึ่งอาจเก็บได้จาก
ผลประโยชน์คา่ เชา่ ต่าง ๆ เชน่ คา่ เช่าจากท่ดี นิ อาคารสถานท่ตี า่ ง ๆ
๔. รายได้จากเงินอุดหนุนและเงินปันส่วน (grant & contribution)
เงินอุดหนุนนี้มลี ักษณะท่ีแบ่งไดเ้ ปน็ เงินอดุ หนุนเฉพาะกจิ การ (specific grant)
เช่น จ่ายเพื่อนำไปใช้ในกิจการสร้างถนน การจัดผังเมือง และเงินอุดหนุนทั่วไป (general
grant) ซง่ึ รัฐให้ใช้ได้เป็นกรณไี ป แลว้ แตด่ ุลยพนิ ิจขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ นั้นๆ
๕. เงินกู้ (loan)
เป็นการกู้เงินจากรัฐบาลโดยกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ตลอดจนการกู้จาก
แหลง่ ทนุ ทรพั ย์อืน่ ๆ ซ่ึงรัฐบาลเป็นผคู้ วบคุมโดยการอนมุ ัติให้กู้
ชูวงศ์ ฉายะบุตร๙ ได้กล่าวว่า รายได้และรายรับอื่น ๆ เป็นรายได้ที่ท้องถิ่น
จดั เกบ็ เองจากการให้บริการ หรอื มีสิ่งแลกเปล่ียนกบั ประชาชน เช่น ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ
หรือรายได้เบ็ดเตล็ดอน่ื ๆ ตามท่กี ฎหมายกำหนด สามารถจำแนกได้ดังน้ี
๑. ค่าธรรมเนียม เป็นเงินที่ท้องถิ่นเรียกเก็บจากประชาชนที่ได้รับบริการ หรือ
ได้รับประโยชน์จากท้องถิ่น เช่น ค่าธรรมเนียมการเก็บและขนอุจจาระหรือสิ่งปฏิกูล
คา่ ธรรมเนียมการเกบ็ และขนมูลฝอย ค่าธรรมเนียม โรงฆ่าสตั ว์
๒. ค่าใบอนุญาต เป็นเงินที่เรียกเก็บจากผู้ได้รับอนุญาต ให้ดำเนินกิจการ
ประเภทใดประเภทหนึ่ง ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ต้องขออนุญาตจากท้องถิ่น เช่น ใบอนุญาต

๙ ชูวงศ์ ฉายะบตุ ร, การปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไทย, (กรงุ เทพมหานคร : พิฆเนศพร้ิน ต้ิง,
๒๕๓๙), หน้า ๓๐๙-๓๑๓.

๑๖๑

การรบั เก็บขนสงิ่ ปฏิกลู หรือมลู ฝอย โดยทำเป็นธุรกจิ หรอื โดยไดร้ ับประโยชน์ตอบแทนด้วย
การคิดคา่ บริการใบอนญุ าตดำเนนิ กจิ การทเ่ี ป็นอันตรายต่อสขุ ภาพ

๓. ค่าปรับ เป็นโทษทางอาญาประเภทหนึ่งซึ่งเปรียบเทียบปรับจากผู้กระทำ
ความผดิ ตามข้อกำหนดของท้องถนิ่ หรือตามกฎหมายท่ใี หท้ อ้ งถนิ่ เปน็ ผู้อนมุ ัตติ ามกฎหมาย
นั้นเช่น ค่าปรับผู้กระทำผิดตามกฎหมายว่าด้วยภาษโี รงเรือนและที่ดิน ค่าปรับผู้กระทำผดิ
ตามกฎหมายวา่ ด้วยการสาธารณสุข เป็นต้น

๔. รายได้จากทรัพย์สิน เนื่องจากท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล ซึ่งสามารถมี
กรรมสิทธิ์หรือครอบครองในทรัพย์สินต่าง ๆ ได้ เช่น ค่าเช่าที่ดิน ค่าเช่าห้องแถว ตลาด
แผงลอย ดอกเบย้ี เงินฝากธนาคาร และทรพั ยส์ ินอ่นื ๆ เป็นตน้

๕. รายได้จากสาธารณูปโภค และการพาณิชย์ เป็นรายได้ที่เกิดขึ้น เนื่องจาก
กฎหมายได้เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการให้บริการที่เป็นการสาธารณูปโภค
หรือประกอบการพาณิชย์ต่าง ๆ ได้ เช่น กิจการประปา สถานีจำหน่ายน้ำมัน ท่าเทียบเรอื
สถานธนานุบาล โรงแรม

๖. เงินอุดหนุน เป็นรายได้หลักที่สำคัญประเภทหนึ่งของท้องถิ่น ที่รัฐบาล
อุดหนุนใหก้ บั ท้องถ่ินต่าง ๆ เพ่ือแบง่ เบาภาระด้านงบประมาณของทอ้ งถน่ิ เพอ่ื ให้ท้องถิ่นมี
ความสามารถในการพัฒนา และจัดบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของ
ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เงินอุดหนุนของท้องถิ่นจำแนกได้เป็น
๓ ประเภท ดงั นี้

๖.๑ เงินอุดหนุนทั่วไป เป็นเงินอุดหนุนที่จัดสรรให้กับท้องถิ่นโดยที่ไม่ได้
ระบรุ ายการใหจ้ า่ ยเงินไวเ้ ปน็ เฉพาะ ทอ้ งถิ่นสามารถนำเงินไปใชจ้ ่ายในกิจการใด ๆ ก็ได้ ซ่ึง
จัดสรรให้เทศบาลตามจำนวนประชากรในเขตเทศบาล เมื่อวันท่ี ๓๐ กันยายนของ
ปีงบประมาณทีผ่ า่ นมาแลว้ ๒ ปี เช่นเงนิ อุดหนุนท่ัวไปเทศบาล ทจ่ี ดั สรรให้ในปีงบประมาณ
๒๕๓๗ จะใช้ข้อมูลจำนวนประชากร เมื่อวันท่ี๓๐ กันยายน ๒๕๓๕ โดยในปีงบประมาณ
๒๕๓๗ จัดสรรให้ในอัตรา ๑๒๐ บาท ต่อประชากร ๑ คน ซึ่งเทศบาลสามารถนำเงิน
งบประมาณไปใช้จ่ายเพื่อกิจการใดก็ได้ที่เป็นการช่วยการบริหารของเทศบาลโดยมิได้
กำหนดประเภทรายจา่ ยไวเ้ ป็นการเฉพาะ

๑๖๒

๖.๒ เงินอดุ หนุนเฉพาะกิจ เป็นเงนิ อุดหนุนทใี่ ห้แกท่ ้องถนิ่ เพื่อใช้จ่ายในการ
ดำเนินกิจการบางอย่างโดยเฉพาะ เช่น โครงการพัฒนา โครงสร้างพื้น ฐานทางเศรษฐกิจ
การศกึ ษาการสาธารณสขุ เป็นต้น

เกริกเกยี รติ พพิ ฒั นเ์ สรีธรรม๑๐ กล่าวว่า ในการกระจายอำนาจทางการคลังแก่
ท้องถิ่นนั้นรัฐบาลกลางยังคงต้องเข้าไปมีบทบาทเพื่อคอยให้ความช่วยเหลือและแก้ไข
ปัญหาระหว่างท้องถิน่ ที่เกิดขึ้น มาตรการสำคัญที่รัฐบาลกลางใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไข
ปัญหาดังกล่าวคือ การให้เงินอุดหนุน หรือเงินช่วยเหลือแก่รัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งจะกล่าวถึง
วัตถปุ ระสงคแ์ ละรูปแบบของการใหเ้ งนิ อดุ หนนุ ไดด้ ังน้ี

๑. วตั ถุประสงคข์ องการให้เงินอดุ หนนุ
๑.๑ เพื่อแก้ไขปญั หาของทอ้ งถิ่น
ในกรณีที่ท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่ง เป็นผู้ผลิตบริการสาธารณะขึ้น มา และทำ

ให้ประชาชนในท้องถ่นิ อื่นได้รบั ประโยชน์จากบริการสาธารณะดังกล่าว แต่ในขณะเดียวกัน
ท้องถ่นิ ท่ีผลิตบริการสาธารณะน้นั ไม่สามารถที่จะเรยี กเก็บเงนิ จากประชาชนที่อยใู่ นท้องถิ่น
ได้ ในกรณีเช่นน้ีจะทำให้คนที่อยู่ในท้องถิ่นที่ผลิตบริการสาธารณะนั้นจะต้องแบกรับ
ค่าใช้จ่ายในการผลิตบริการสาธารณะดังกล่าวมากเกินไป ทั้งน้ีเพราะว่าค่าใช้จ่ายในการ
ผลติ บรกิ ารสาธารณะดังกล่าวน้ันจะไดม้ าจากภาษีอากรของท้องถ่นิ น้นั

๑.๒ เพื่อช่วยใหท้ อ้ งถ่ินสามารถผลิตบรกิ ารสาธารณะทีจ่ ำเปน็
การกระจายอำนาจทางการคลังแก่ท้องถิ่นนั้นจะช่วยให้รัฐบาลท้องถิ่น
สามารถผลิตบริการสาธารณะที่จำเป็นเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนใน
ท้องถิ่นนั้นได้ และการที่รัฐบาลท้องถิ่นแต่ละแห่ง จะสามารถจัดสรรบริการสาธารณะที่
จำเป็นได้มากน้อยเพียงใดย่อมขึ้น อยู่กับขนาดของความต้องการ และฐานะทางการคลัง
ของท้องถิ่นน้ันเป็นสำคัญ ในกรณีที่รัฐบาลท้องถิน่ มีรายได้น้อยแลว้ ก็จะไม่สามารถจดั สรร

๑๐ เกรกิ เกยี รติ พพิ ัฒน์เสรีธรรม, การคลังวา่ ดว้ ยการจัดสรรและการกระจาย, พิมพค์ ร้ัง
ท่ี ๘, (กรงุ เทพมหานคร : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๕), หน้า ๑๑๓-๑๑๕.

๑๖๓

บรกิ ารสาธารณะทีจ่ ำเปน็ ได้อยา่ งเพยี งพอเพ่ือท่ีจะชว่ ยให้รฐั บาลท้องถิน่ แต่ละแห่งสามารถ
ทำหนา้ ทขี่ องตนได้อยา่ งสมบูรณ์ รัฐบาลกลางจงึ ต้องใชเ้ งินช่วยเหลือแกร่ ฐั บาลทอ้ งถิ่นน้นั ๆ

๑.๓ เพือ่ กอ่ ให้เกิดความเสมอภาคระหวา่ งทอ้ งถน่ิ
เนื่องจากท้องถิน่ แต่ละแหง่ มีความอุดมสมบรู ณ์และความเจรญิ ไมเ่ หมือนกัน
ซึ่งมีผลทำให้รัฐบาลท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่นนั้นได้รับประโยชน์จากการบริการสาธารณะไม่
เท่ากัน และก่อให้เกิดความแตกต่างกัน ดังนั้นเพื่อที่จะลดความแตกต่างดังกล่าว หรือ
เพื่อให้เกิดความเสมอภาคทางการคลัง (Fiscal equalization) ระหว่างท้องถิ่นต่าง ๆ
รฐั บาลกลางจงึ ตอ้ งใหค้ วามชว่ ยเหลอื แกร่ ัฐบาลทอ้ งถน่ิ ท่มี ีฐานะยากจน หรือมคี วามออ่ นแอ
ทางการคลงั
๑.๔ เพอื่ ผลทางการเมืองในการปกครอง
ในบางกรณีรัฐบาลกลางอาจจะใช้เงินอุดหนุนเป็นเครื่องมื อทางการเมือง
เพื่อช่วยในการปกครองประเทศ โดยอาจจะให้เงินอุดหนุนแก่รัฐบาลท้องถิ่นบางแห่งหรือ
บางภูมิภาคเป็นกรณีพิเศษ เพื่อทำให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีความจงรักภักดีต่อรัฐบาล
กลาง และเห็นความสำคัญของการอยู่ร่วมกันในประเทศ ในเรื่องนีถ้ ้าหากรัฐบาลรู้จัก
เลอื กใชร้ ูปแบบของการกระจายอำนาจทางการคลังท่ีเหมาะสมใหแ้ กท่ ้องถิ่นที่มีปัญหา และ
นำเอาเงินอุดหนุนเข้ามาช่วยแล้ว จะทำให้รัฐบาลกลางสามารถบริหารการปกครอง
ภายในประเทศเป็นไปด้วยดี
๒. เงือ่ นไขในการกำหนดรปู แบบของเงินอดุ หนุน
การที่จะสามารถบรรลุถึงจุดมุ่งหมายในการให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาล
ท้องถิ่นขน้ึ อยูก่ บั การจดั รปู แบบของเงนิ ช่วยเหลือทใี่ หแ้ กร่ ฐั บาลท้องถนิ่ เปน็ สำคัญ ลกั ษณะ
ของเงินชว่ ยเหลือหรอื เงินอุดหนุนแต่ละรูปแบบน้นั มีประเด็นหรือเง่ือนไขในการกำหนดการ
ชว่ ยเหลืออยู่ ๓ ประเด็น ดงั น้ี๑๑
๒.๑ เงินอดุ หนนุ ทใ่ี หน้ ้นั ควรเปน็ แบบทั่วไป หรือเปน็ แบบเฉพาะกิจ

๑๑ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย, พิมพ์
ครั้ง ท่ี ๘, (กรงุ เทพมหานคร : สำนักพมิ พ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๕), หน้า ๑๑๕-๑๑๙.

๑๖๔

ในการให้เงินอุดหนุนรัฐบาลกลางนั้นสิ่งแรกที่จะต้องพิจารณา คือ เงิน
อุดหนุนที่ให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นนั้นควรเป็นแบบทั่วไป หรือควรจะเป็นแบบเฉพาะอย่างซึ่ง
พอจะพจิ ารณาไดโ้ ดยย่อดังนี้

๒.๑.๑ เงินช่วยเหลอื แบบทว่ั ไป (General or Block grants)
เงินช่วยเหลือแบบทั่วไปนี้ รัฐบาลกลางจะให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นโดยมิได้
กำหนดว่าจะต้องนำเงินดังกล่าวไปใช้จ่ายโครงการใดบ้าง รัฐบาลท้องถิ่นมีสิทธิที่จะนำเงิน
ช่วยเหลือนั้นไปใช้ในกิจการของท้องถิ่นอย่างไรก็ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม เงินอุดหนุนใน
แบบน้ีถ้าพิจารณาในแง่ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ได้รับความช่วยเหลือแล้ว ท้องถิ่นจะได้รับ
ความพึงพอใจมากทส่ี ุด เพราะตนมีโอกาสท่จี ะเลือกใช้เงนิ ดังกล่าวได้ตามใจชอบ
๒.๑.๒ เงนิ ช่วยเหลือแบบเฉพาะกจิ (Selective or Categorical grant)
การให้เงินช่วยเหลือในแบบเฉพาะกิจน้ี รัฐบาลกลางจะกำหนดเงื่อนไข
ให้นำเงินดังกล่าวไปใช้ในโครงการอย่างหนึ่งอย่างใดโดยเฉพาะ รัฐบาลท้องถิ่นจะนำเงิน
ดังกล่าวไปใช้ในโครงการอ่านไม่ได้ เช่น เงินอุดหนุนเพื่อการศึกษา ท้องถิ่นจะนำไปใช้
กิจการอื่นไม่ได้เงินช่วยเหลือแบบเฉพาะอย่างนี้ ทำให้รัฐบาลกลางสามารถใช้เงินช่วยเหลือ
เพื่อบรรลุจุดมุง่ หมายบางอยา่ งของรัฐบาลไดง้ ่าย
๒.๑.๓ เงินอดุ หนุนทใ่ี หน้ ัน้ ควรเปน็ แบบใหเ้ ปล่าหรือแบบร่วมสมทบ
การกำหนดเงื่อนไขของเงินอุดหนุนที่ให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นที่สำคัญอีก
ประการ คอื เงนิ อดุ หนนุ ท่ีให้นนั้ ควรจะเป็นแบบให้เปล่า (Nonmatching) หรือควรจะเป็น
แบบรว่ มสมทบ (Matching) ซง่ึ อาจจะพจิ ารณาได้ ดงั น้ี
๒.๑.๓.๑ เงนิ ช่วยเหลอื แบบให้เปลา่ (Nonmatching grants)
เงินชว่ ยเหลือแบบใหเ้ ปลา่ น้ีเป็นเงนิ ทีร่ ัฐบาลกลางใหร้ ัฐบาลท้องถิ่น โดย
ท่ีรัฐบาลท้องถิ่นไม่ต้องออกเงินรว่ มสมทบกับการชว่ ยเหลือดังกล่าวน้ันเลย ซง่ึ เงนิ ชว่ ยเหลือ
นั้นอาจจะเป็นแบบทั่วไปให้เปล่า (General Nonmatching grants) หรืออาจจะเป็นแบบ
ให้เปล่าเฉพาะกิจ (Selective Nonmatching grants) เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่าน้ีถ้า
พิจารณาในแง่ของรัฐบาลท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้รับแล้ว จะทำให้ท้องถิ่นได้รับความพอใจมาก
เพราะท้องถิ่นจะไม่ต้องปรับแนวทางในการเลือกใช้ทรัพยากรของตน เงินที่ได้รับความ
ชว่ ยเหลอื มีผลเท่ากับเปน็ การเพม่ิ พนู รายไดห้ รือทรัพยากรให้แก่ท้องถ่ินน้ัน

๑๖๕

๒.๑.๓.๒ เงนิ ชว่ ยเหลอื แบบรว่ มสมทบ (Matching grants)
เงินช่วยเหลือแบบร่วมสมทบนี้ เป็นเงินช่วยเหลือที่รัฐบาลกลางจะเป็น
ฝ่ายออกเงินร่วมสมทบกับรัฐบาลท้องถิ่น โดยที่ฝ่ายรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องมีเงินเพื่อใช้จ่าย
ก่อนและรัฐบาลกลางจึงจะออกเงินร่วมสมทบให้ ซึ่งรูปแบบของการช่วยเหลือนั้นอาจจะ
เป็นแบบร่วมสมทบทั่วไป (General Matching grants) หรืออาจจะเป็นแบบร่วมสมทบ
เฉพาะกิจ (Selective Matching grants)
เงินช่วยเหลือในแบบนี้ถ้าพิจารณาในแง่ของรัฐบาลแล้ว ทำให้รัฐบาล
สามารถประหยัดเงินชว่ ยเหลือได้มาก เพราะท้องถิ่นจะรว่ มออกด้วย และถา้ พิจารณาในแง่
ของรัฐบาลท้องถิ่นแล้ว เงินช่วยเหลือแบบร่วมสมทบนี้อาจจะไปทำลายแนวทางในการ
เลือกใช้ทรัพยากรที่ดีที่สุดของท้องถิ่นได้ เนื่องจากเงินช่วยเหลือท่ีรัฐบาลกลางจะเป็นฝ่าย
ออกร่วมสมทบสำหรับโครงการบางอย่างจะชักนำให้ท้องถิ่นพยายามหันมาทำโครงการ
ดังกล่าว โดยที่โครงการท่ที ำน้นั อาจไม่ใชโ่ ครงการทปี่ ระชาชนตอ้ งการมากทส่ี ุดก็ได้
๒.๑.๓.๓ เงินอุดหนุนที่ให้นั้นจะต้องพิจารณาถึงฐานะการคลังของ
ท้องถน่ิ
ข้อพิจารณาเกี่ยวกับการกำหนดรูปแบบของเงินอุดหนุนที่สำคัญคือ
จะต้องพิจารณาดูว่า ในการให้เงินอุดหนุนของรัฐบาลกลางนั้นจะต้องดูฐานะทางการคลัง
ของรฐั บาลท้องถ่ินเปน็ เครอ่ื งประกอบซง่ึ มีข้อพจิ ารณา ดงั นี้
(๑) พิจารณาถึงฐานะทางการคลังของท้องถนิ่ (Need –related)

การใหเ้ งินชว่ ยเหลือในแนวน้ี มักจะคำนงึ ถงึ ความเสมอภาคทางการ
คลัง (Fiscal equalization) ระหว่างท้องถิน่ เป็นสำคัญ โดยพยายามมุ่งช่วยรัฐบาลท้องถ่นิ
ที่มีรายได้น้อยหรือช่วยตัวเองไม่ค่อยได้ เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นนั้นสามารถทำหน้าที่ของตน
ได้ดยี งิ่ ขนึ้

(๒) ไม่ต้องพิจารณาถึงฐานะทางการคลังของท้องถิ่น (Not
Needrelated)

การให้ความช่วยเหลือในแนวน้ี รัฐบาลกลางจะไม่คำนึงถึงฐานะ
ทางการคลงั ของท้องถิ่นที่จะได้รับความชว่ ยเหลือ หากแตจ่ ะพจิ ารณาถงึ ลักษณะของสินค้า
หรือบริการสาธารณะบางอยา่ งท่ีทอ้ งถิ่นน้ันผลิตขึ้น เป็นสำคัญ กล่าวคือ ถ้าหากท้องถิ่นใด

๑๖๖

เป็นฝ่ายที่ผลิตบริการสาธารณะที่รัฐบาลต้องการส่งเสริม หรือบริการสาธารณะที่ผลิตขึ้น
ใช้ในท้องถ่ินนัน้ กอ่ ให้เกดิ Spilloversท่เี ป็นคณุ ประโยชน์แก่ประชาชนในทอ้ งถนิ่ อื่น รัฐบาล
กลางก็จะจ่ายเงินอุดหนุนแก่ท้องถิ่นนั้นโดยอาจไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงฐานะทางการคลัง
ของท้องถนิ่ น้นั

จากลักษณะรายได้ของท้องถิ่นในลักษณะต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วนี้จะ
เห็นได้ว่าในประเทศต่าง ๆ ได้มีการถือปฏิบัติในการจัดเก็บรายได้ทีส่ ำคัญ ๆ เช่น ประเทศ
อังกฤษ การจดั หารายไดส้ ว่ นใหญม่ ดี ังน้ี

๑. ภาษที อ้ งถนิ่ (rates)
ลักษณะของภาษีท้องถิ่น (rates) ในที่น้ีหมายถึง การจัดเก็บภาษีจาก
ทรัพย์สินเฉพาะอย่างยงิ่ เปน็ ประเภทสังหาริมทรัพย์ ได้แก่ทด่ี ิน สง่ิ ปลกู สร้าง การจัดเก็บจะ
เป็นไปโดยความเป็นธรรมจะมีคณะกรรมการประเมินภาษี เรียกว่า Board of Inland
Revenue และจำต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาของท้องถิ่น (local council) ซ่ึง
ลักษณะการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นดังกล่าวน้ี ได้มีข้อยกเว้นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
สถานที่ราชการ วัด เป็นต้น แต่ก็มีทรัพย์สินบางประเภทที่ต้องได้รับการจัดเก็บแต่ก็ได้รับ
การลดหย่อนในอัตราพเิ ศษ คือ ทดี่ ินเพอื่ การเกษตรและอุตสาหกรรม
๒. ภาษีหรือคา่ ธรรมเนยี มอนื่ ๆ

ดรูมอนด์๑๒ (Drumond) ได้แบ่งประเภทค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บได้
ในประเทศองั กฤษ มดี ังนี้

๒.๑ ค่าธรรมเนียมเกี่ยวกับการให้บริการ เช่น ค่าธรรมเนียมการ
เล้ียงดูเด็กและคนชราค่าธรรมเนยี มที่เรียกเก็บจากการสาธารณสุข การรักษาความสะอาด
ซ่งึ เปน็ บริการขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

๒.๒ ค่าธรรมเนียมที่ได้จากทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น เช่น ค่าธรรมเนียมการใช้สวนสาธารณะ ค่าธรรมเนียมการใช้อาคาร สถานที่ ของ
องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน

๑๒ Drumond, J.M., The Finance of Local Government, (London: George
Allun& Urwin, ๑๙๖๔), p.๕๑-๕๒.

๑๖๗

๒.๓ ค่าธรรมเนียมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกเก็บจาก
กิจการของเอกชน เชน่ การเก็บคา่ ธรรมเนยี มจากโรงมหรสพ โรงละคร โรงรบั จำนำ เป็นตน้

๓. เงินอุดหนนุ (grant in aid)
๓.๑ เงนิ อุดหนนุ ท่วั ไป (general grants)
เป็นเงินที่รัฐบาลจัดสรรเพื่อช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน

โดยเฉพาะเป็นการช่วยเหลือองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นทีม่ ีรายไดน้ ้อย เพื่อให้ไดม้ าซึ่งการ
บรรลุถึงการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐบาลจะช่วยเงินเป็นก้อน
และเพื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้นำเงินจำนวนนีไ้ ปพัฒนาใช้จ่ายตามอำนาจ
หนา้ ทที่ ีก่ ลา่ วไวต้ ามกฎหมาย

ดรูมอนด์๑๓ (Drumond) ยังได้แบ่งประเภทของเงินอุดหนุนทั่วไป
(general grants) ดงั น้ี

๑. เงินอุดหนุนเป็นก้อน (block grant) เงินอุดหนุนประเภทน้ีรัฐบาล
จ่ายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อปฏิบัติหน้าที่ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
เสนอโครงการต่าง ๆ ต่อรัฐบาล แล้วรัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนนุ ให้ตามดุลยพินิจของรัฐบาล
เอง ซึ่งเงินอุดหนุนในลักษณะเช่นน้ีอังกฤษได้ริเริ่มใช้ในปี ค.ศ. ๑๙๒๙ เดิมเรียกว่า
General Exchequer Contribution โดยใช้เกณฑ์คำถามที่จะจ่ายให้ตามอัตราของ
ประชากรเป็นหลัก เมื่อประชากรมากจะได้เงินอุดหนุนประเภทน้ีมากดังปฏิบัติอยู่ใน
สหรฐั อเมรกิ า

๒. เงินอุดหนุนตามหลักความเสมอภาค (equalization grants) เงิน
อุดหนุนประเภทนี้จดั ให้มีขึน้ เพ่ือพยุงให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ที่มรี ายไดน้ ้อย สามารถ
มีเงนิ หรอื รายได้เพ่ือดำเนนิ กิจการอนั เปน็ หน้าท่ีเพื่อสรา้ งความเจริญให้กับท้องถิน่ ได้ ระบบ
เงินอุดหนุนดังกล่าวน้ีได้ใช้เป็นครั้งแรกในประเภทอังกฤษเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๔๘ เรียกว่า
Exchequer equalization grants ซึ่งหมายความว่าท้องถิ่นใดที่ยากจน รายได้น้อย จะ

๑๓ Drumond, J.M., The Finance of Local Government, (London: George
Allun& Urwin, ๑๙๖๔), p.๙๐.

๑๖๘

ได้รับเงินอุดหนุนประเภทนี้มาก ท้องถิ่นใดมีรายได้มากอยู่แล้วจะได้รับเงินอุดหนุนหรือไม่
ได้รับเลยก็เป็นได้

๓. เงินอุดหนุนพิเศษเฉพาะกิจการ (specific grants) เงินอุดหนุน
ประเภทนี้รัฐบาลได้จัดสรรให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อปฏิบัติงานในเรื่องหนึ่ง
เรื่องใดโดยเฉพาะ เช่นการบริหารการเดินรถ การจัดการอาคารสงเคราะห์ และหลักการ
จ่ายเงินอุดหนุนประเภทน้ีย่อมขึ้น อยู่กับนโยบายและทางปฏิบัติของแต่ละประเทศ บาง
ประเทศได้ให้ไปในอัตราที่เหมาะสม ตามนโยบายของรัฐบาลที่เห็นว่ากิจการประเภทนั้นๆ
ถ้าหากทำตามโครงการควรใช้เงินเท่าใด และบางประเทศอาจจ่ายเงินอุดหนุนประเภทน้ี
เปน็ ลักษณะเงินสมทบ คือ ถ้ากิจกรรมนั้นๆ เชน่ การจดั การศึกษาการจัดอาคารสงเคราะห์
ถ้าหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้ังงบประมาณ หรือมีงบประมาณจำนวนหนึ่งแล้ว
รฐั บาลจะจ่ายสมทบให้อีกจำนวนหน่ึงกเ็ ป็นได้ ดงั นน้ั วธิ กี ารจงึ อาจดำเนินการได้ในลักษณะ
ต่าง ๆ เช่น การให้เงินอุดหนุนเป็นร้อยละ (percentage grant) การให้เงินอุดหนุนเป็น
หน่วย (unit grant) และการให้เงินอุดหนุนเป็นแบบสมทบ (matching grant) ตลอดจน
การใหต้ ามดลุ ยพินจิ (discretionary grant) เป็นตน้

๘.๔ รายจ่ายท้องถน่ิ

ไพรัช ตระการศริ ินนท์๑๔ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีลักษณะสำคัญของการ
ใช้จ่ายแบ่งออกเป็น ๒ ลักษณะ คือ รายจ่ายประจำและรายจ่ายพิเศษซึ่งผลของรายจ่าย
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตล่ ะแบบขนึ้ อยกู่ ับขนาดและรปู แบบการปกครองต่อการ
พัฒนาท้องถิ่นจะแตกต่างกันตามโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถิ่นนั้นทเี่ ปน็ ส่วนสำคัญของการปกครองทอ้ งถน่ิ รปู แบบต่าง ๆ

ก. ประเภทรายจ่ายประจำ หมายถึง รายจ่ายที่จ่ายจากรายได้ของท้องถิ่นเอง
รวมทั้ง เงินอุดหนุนทั่วไปจากรัฐบาลกลาง รายจ่ายประจำของท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ
สามารถแบ่งเป็นหมวดได้ตามหมวดรายจ่าย ตามหมวดรายจ่ายของงบประมาณแผน่ ดิน

๑๔ ไพรัช ตระการศิรินนท์, “การคลังภาครัฐ”, รายงานการวิจัย, (เชียงใหม่ : คณะสังคม
มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม.่ ๒๕๔๘), หน้า ๓๐๙.

๑๖๙

ข. ประเภทพิเศษ หมายถึง รายจ่ายที่กำหนดขึ้น เพื่อกิจการเฉพาะอย่างเป็น
กรณีพิเศษในแต่ละปี โดยเป็นการต้ัง จ่ายจากเงินสะสม เงินกู้ และเงินอุดหนุนเฉพาะหรือ
เงินอื่นที่ไมใ่ ช่งบประมาณประจำ

การมีงบประมาณประจำปี ของตนเองแต่จะมีจำนวนมากน้อยเพียงใด ขึ้น อยู่
กับขนาดและรูปแบบการปกครองแต่ละแบบโดยสัดส่วนภาพรวมของท้องถิ่นต่อ
งบประมาณแผ่นดินในปัจจุบันจะมีจำนวนน้อย และมรี ูปแบบการบรหิ ารงานงบประมาณที่
อสิ ระตอ่ กัน

๑. งบประมาณทั่วไป หมายถึง งบประมาณที่จดั ทำขึน้ เพอื่ ใชใ้ นการบรหิ ารงาน
ด้านต่าง ๆ ของท้องถิ่นโดยมีหน่วยงานต่าง ๆ ที่สังกัดการบริหารท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ
ดำเนินการ

๒. งบประมาณเฉพาะการ หมายถึง งบประมาณที่จัดทำขึ้น เพื่อกำหนดวงเงิน
ที่ใช้ในการปฏิบัติงานเฉพาะอย่างพิเศษ ต่างจากงบประมาณเพื่อการบริหารทั่วไป เช่น
งบประมาณของเทศพาณชิ ย์ เปน็ ต้น

โดยทัว่ ไปรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มี ๒ ประเภท คือ๑๕
๑. รายจ่ายประจำ ได้แก่ รายจ่ายประเภทเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน
คา่ ใชจ้ ่ายค่าวัสดุ คา่ สาธารณูปโภค และเงินอุดหนุน
๒. รายจ่ายเพื่อการลงทุนหรือรายจ่ายเพื่อการพัฒนา ได้แก่ รายจ่ายประเภท
ครุภัณฑ์ที่ดินและสิ่งก่อสร้างซึ่งการแบ่งรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว
จะทำให้สามารถพิจารณาฐานะการคลัง ขีดความสามารถ ประสิทธิภาพและทิศทางในการ
บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ได้ การจำแนกงบประมาณออกเป็น
๒ ส่วนแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทข้างต้นทำให้การแยกประเภทของงบประมาณท้องถิ่น
แตกต่างจากการแยกประเภทของงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลกลางซึ่งไม่มีการแยก
ดงั กล่าว๑๖

๑๕ พรชัย ลิขิตธรรมโรจน์, การคลังรัฐบาลและการคลังท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร :
โอ.เอส.พริง้ ติง้ เฮ้าส์, ๒๕๕๐), หนา้ ๒๗๐.

๑๖ พนม ทินกร ณ อยุธยา, การบริหารงานคลังรัฐบาล เล่มท่ี ๒ การบริหารงานคลัง
รัฐบาลมหภาค ๒, (กรงุ เทพมหานคร : สยามศลิ ปก์ ารพมิ พ์, ๒๕๓๒), หน้า ๒๗๕.

๑๗๐

๑. งบประมาณทั่วไป คือ งบประมาณที่จัดขึ้น เพื่อกำหนดวงเงินที่ใช้ในการ
บริหารงานด้านต่าง ๆ ของท้องถิ่น โดยแต่ละหน่วยงานที่สังกัดอยู่ในหน่วยการปกครอง
สว่ นทอ้ งถนิ่ นน้ั จะเปน็ ผู้ดำเนนิ งาน

๒. งบประมาณเฉพาะการ คอื งบประมาณทจี่ ดั ทำข้นึ เพื่อกำหนดวงเงินท่ใี ช้ใน
การปฏิบัติงานเฉพาะอย่างเปน็ พิเศษ แตกต่างออกไปจากการบริหารงานทั่วไปของท้องถนิ่
ไดแ้ ก่ งบประมาณของเทศพาณชิ ย์ เปน็ ตน้

๘.๕ ปัจจัยท่มี อี ิทธิพลต่อฐานะทางการคลังท้องถ่นิ

คุก (Cook๑๗) ได้ทำการศึกษาปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อฐานะทางการคลังของ
ท้องถิ่นซึ่งโดยทั่วไปรายได้และรายจ่ายของท้องถิ่นจะถูกกำหนดโดยปัจจัยต่าง ๆ ทั้ง
ภายในและภายนอกทอ้ งถิน่ ประกอบไปดว้ ยปจั จัยต่าง ๆ ดังตอ่ ไปน้ี

๑. ปจั จยั ด้านรสนิยมและความจำเปน็ ของชมุ ชน
ปัจจัยด้านรสนิยม และความจำเป็นของชุมชน จะมีผลกระทบต่อรายได้และ
รายจา่ ยของชุมชน เพราะปัจจยั เหล่านี้ก่อให้เกิดการบริโภคและการใช้จ่ายในชุมชน ซึ่งการ
บริโภคและการใช้จา่ ยดังกลา่ วจะมีผลกระทบทัง้ ดา้ นรายไดแ้ ละรายจา่ ยของรัฐบาลท้องถ่ิน
๒. ปจั จยั สภาวะการผลติ และการบรกิ ารของชุมชน
ปัจจัยสภาวะการผลิตและการบริการของชุมชน จะมีอิทธิพลต่อรายได้และ
รายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่น เพราะการผลิตและการบริการนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงด้าน
รายได้และรายจ่ายของท้องถิน่ ถ้าทอ้ งถ่นิ ใดมอี ัตราการผลติ และการบรกิ ารเป็นจำนวนมาก
รายได้ด้านภาษีของท้องถิ่นนั้นจะอยู่ในเกณฑ์ดี จะทำให้ฐานะทางการคลังของท้องถิ่นดี
ตามไปด้วย หากท้องถิ่นใดมีภาระทางด้านการบริการมาก ท้องถิ่นนั้นก็มีความจำเป็น
จะต้องจัดการบริการมาก ค่าใช้จ่ายของท้องถิ่นจะสูงตามขึ้น ไปด้วย ดังนั้นการผลิตและ
การบริการของชุมชนจะมีอิทธิพลในการกำหนดรายได้และรายจ่ายของท้องถิ่นเป็นอย่าง
มาก

๑๗ Cook,Timothy Q., In Determinants of Individual Tax - Exempt Bond Yields
:A Survey of the Evidence. Economi Review. (๑๙๘๒, June) ๖๓(๓): ๑๔ -๓๙.

๑๗๑

๓. ปจั จัยทนุ แรงงาน และตลาด
ทุน แรงงาน และตลาด ถือเป็นหัวใจสำคัญของกลไกทางเศรษฐกิจชุมชน
ชุมชนใดที่มีปัจจัยทุน แรงงาน และตลาด อยู่ในเกณฑ์ดีจะทำให้มีรายได้มาก และฐาน
ทางการคลังของชุมชนนั้นจะดีตามไปด้วย แต่ถ้าชุมชนใดขาดแคลนปัจจัยเหล่าน้ี ฐานะ
ทางการคลังของชุมชนน้นั จะอ่อนแอตามไปด้วย
๔. ปัจจยั ดา้ นทรพั ยากรในชมุ ชน
ทรัพยากรในชุมชนจะมีผลต่อรายได้ภายในชุมชน หากชุมชนใดมีทรัพยากร
ภายในมาก ชุมชนนั้นจะมีแนวโน้มฐานะทางการคลังที่ดี ตรงกันข้ามกับชุมชนใดที่มีความ
ขาดแคลนของทรัพยากรในชุมชน ชมุ ชนนั้นจะมแี นวโน้มฐานทางการคลงั ท่ีไมด่ ี
๕. ปัจจยั ทางดา้ นโครงสร้างทางการเมืองการปกครอง
ปัจจัยโครงสร้างทางการเมืองการปกครองจะมีอิทธิพลต่อฐานะทางการคลัง
ของท้องถิ่น เนื่องจากนโยบายทางการเมืองจะมีผลกระทบโดยตรงต่อรายได้และรายจ่าย
ของท้องถิ่น
๖. ปัจจัยแนวนโยบายจากส่วนกลาง
ส่วนกลางหรือรัฐบาลกลางจะมีอิทธิพลอย่างมากต่อรัฐบาลท้องถิ่น เพราะ
นโยบายของรัฐบาลกลางจะมีอิทธิพลเป็นอย่างยิ่งต่อรายได้และรายจ่ายของท้องถ่ิน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาลกลางจะมีการโอนเงินส่วนหนึ่งมาสู่ท้องถิ่น ดังนั้นหากรัฐบาล
กลางมีการโอนเงินดังกล่าวมาสู่รัฐบาลท้องถิ่นมาเป็นจำนวนมาก ฐานะทางการคลังของ
ท้องถ่นิ จะดี
๗. ปจั จัยนโยบายและขอ้ ปฏบิ ตั ิทางการเงินของท้องถน่ิ
โดยทั่วไปท้องถิ่นสามารถออกนโยบายและข้อบัญญัติของตนเองได้ ดังน้ัน
นโยบายและข้อบัญญัติที่ท้องถิ่นกำหนดขึ้น จะมีอิทธิพลต่อฐานะทางการคลังของ
ทอ้ งถน่ิ เอง

๘.๖ ปัญหาสำคญั ทางการคลงั ท้องถนิ่

ปัญหาท่สี ำคัญของหน่วยการปกครองส่วนท้องถ่ินคือ ไม่มีความสามารถในการ
หารายได้ให้เพียงพอกับความต้องการใช้เงิน ซึ่งเกิดจาก ๒ ปัจจัย ได้แก่ ปัจจัยภายนอก

๑๗๒

และปัจจัยภายใน ซึ่งปัจจัยภายนอก ได้แก่ปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคม ปัจจัยการ
กระจายอำนาจทางการคลังให้แก่หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับปัจจัยภายใน
ไดแ้ ก่ ปัจจยั ในการบรหิ ารงานของหนว่ ยการปกครองส่วนท้องถิน่ นัน้ ๆ๑๘

๘.๖.๑ ปัญหาที่เกิดจากปจั จยั ภายนอก
๑. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ หมายถึง ความเจริญและการพัฒนาเศรษฐกิจใน
ท้องถิ่นนั้นๆโดยพิจารณารายได้ของประชาชนในท้องถิ่น ลักษณะของความเป็นเมืองและ
ชนบท โดยพจิ ารณาจากแหล่งการค้า ตลาด การพาณชิ ย์ ภาวการณจ์ ้างงานในท้องถิ่นนั้นๆ
นอกจากนี้ยังพิจารณาถึงความเจริญทางด้านอุตสาหกรรม ความเจริญด้านคมนาคมขนส่ง
การพาณิชย์ และการสาธารณปู โภคพ้ืนฐาน ไดแ้ ก่ ไฟฟ้า ประปา
๒. ปัจจัยทางสังคมวิทยา หมายถึง ความรับผิดชอบของประชาชนต่อส่วนรวม
ในการเสียภาษีอากาให้แก่รัฐบาลกลางหรือหน่วยการปกครองท้องถิ่น ถ้าประชาชนใน
ท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและมีความสามารถในการที่จะจ่ายภาษีอากรให้แก่ท้องถิ่นแล้ว
จะทำให้รายได้ของทอ้ งถน่ิ เพ่ิมมากขึ้น
๓. ปัญหาการกระจายอำนาจทางการคลังแก่หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น
การปกครองของไทยในปัจจุบัน ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินใจ นโยบายส่วนใหญ่จะ
กำหนดมาจากส่วนกลาง ซ่ึงปญั หาจากการกระจายอำนาจทางการคลังของท้องถ่ินที่สำคัญ
มี ๔ ประการ ดงั นี้คือ
๓.๑ ข้อจำกดั ทางด้านการคลงั ของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน อนั ได้แก่ รัฐบาล
กลางเป็นผู้รวมอำนาจทางการคลังและการบริหารเป็นส่วนใหญ่ ทำให้ท้องถิ่นมีรายได้ไม่
เพียงพอที่จะพัฒนาท้องถิ่นของตนเองตามขอบเขตอำนาจหน้าที่ของแต่ละหน่วยการ
ปกครองท้องถน่ิ

๑๘ ชัชโยดม พูนผล, “การศึกษาการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนตำบลใน
จังหวัดสมุทรปราการ กรณีศึกษา : องค์การบริหารส่วนตำบลสุวรรณภูมิ”, ปริญญานิพนธ์ศึกษา
ศาสตรมหาบณั ฑิต สาขาเศรษฐศาสตร์การจัดการ, (บณั ฑติ วทิ ยาลยั : มหาวิทยาลัยศรนี ครนิ ทรวิโรฒ,
๒๕๕๐), หน้า ๑๒-๑๓.

๑๗๓

๓.๒ แหล่งรายได้ท้องถิ่น ส่วนใหญ่กฎหมายทางด้านภาษีอากรและ
ค่าธรรมเนียมท้องถิ่นมีผลบังคับใช้มาเป็นเวลานาน โดยไม่ได้มีการพิจารณาปรับปรุงแก้ไข
ให้เหมาะสมกบั สภาพการณท์ ่ีเปล่ียนแปลง

๓.๓ เกณฑ์การจัดสรรรายได้ โครงสร้างอัตราภาษีอากรท้องถิ่นที่รัฐบาลเก็บ
เพิ่มให้ท้องถิ่นหรือรายได้ที่รัฐบาลกลางแบ่งให้ท้องถิ่น มีหลักเกณฑ์จัดสรรให้ตามสัดส่วน
รายได้ภาษีที่ท้องถิ่นเคยได้รับ ซึ่งเป็นเกณฑ์การจัดสรรตามกฎหมายที่ใช้มาเป็นเวลานาน
ทำใหห้ ลักเกณฑ์ไม่เหมาะสมและไม่เปน็ ธรรมกบั ท้องถิ่น

๓.๔ หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุน ซึ่งเมื่อพิจารณาหลักเกณฑ์การจัดสรร
เงินอดุ หนุนแล้วจะพบวา่ เป็นหลกั เกณฑ์ท่ไี ม่เอื้ออำนวยทีจ่ ะกระตุ้นให้ท้องถิ่นพยายามช่วย
ตนเองทางด้านการคลัง แต่ก่อให้เกิดความยินยอมที่ท้องถิ่นจะปฏิบัติตามนโยบายและ
เง่ือนไขสว่ นกลาง

๘.๖.๒ ปญั หาที่เกดิ จากปจั จัยภายใน
๑. ประสิทธิภาพในการจัดเก็บ ท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังคงดำเนินการจัดเก็บรายได้
อยู่ ณ สำนักงาน ไม่มีเครื่องมือหรือมาตรการที่จะติดตามจัดเก็บให้ครบถ้วนและถูกต้อง
เจ้าพนักงานที่รับผิดชอบในการจัดเก็บรายได้ยังขาดความรู้ ความเข้าใจ กฎหมายและ
ระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับภาษีอากร และค่าธรรมเนียมแต่ละประเภท อีกทั้ง ยังขาด
แหล่งข้อมูล ทำให้การปฏิบัติการจัดเก็บรายได้มีลักษณะกระทำตามความเคยชินที่ปฏิบัติ
กันมา
๒. หน่วยงานที่จัดเก็บรายได้มีอัตรากำลังไม่เพียงพอ จำนวนเจ้าหน้าที่จัดเก็บ
รายได้มีไม่เพียงพอที่จะตดิ ตามจดั เกบ็ รายได้ในท้องถิ่นได้ครบถว้ น ค่าใช้จ่ายในการบริหาร
จดั การมใี นสัดสว่ นท่นี ้อย
๓. การปฏิบัติการจัดเก็บรายได้ตามกฎหมาย ภาษีและค่าธรรมเนียมบาง
ประเภทที่กฎหมายให้อำนาจท้องถิ่นในการออกเทศบัญญัติ ข้อบังคับ หรือข้อบัญญัติ ใน
การจัดเก็บรายได้แต่ปรากฏว่ามีบางท้องถิ่นยังคงเพิกเฉยการจัดเก็บรายได้ หรือถ้ามีการ
จัดเกบ็ ก็เลือกเกบ็ ในอัตราและจำนวนท่ีตำ่
๔. ความเต็มใจของผู้เสียภาษี ประชาชนในท้องถิ่นยังขาดความเข้าใจใน
หลักการของการจัดเก็บภาษี และค่าธรรมเนียม นอกจากนี้ยังขาดความเข้าใจในกฎหมาย