e-book การเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุภายใต้การบริหารจัดการของ อปท.

1

บทที่ 1
บทนำ

1.1 ท่ีมำและควำมสำคัญ

ปจั จบุ นั ประเทศไทยก้าวเขา้ สู่สังคมผสู้ งู อายอุ ยา่ งเต็มรปู แบบ (Aged Society) กลา่ วคือ ประชากรทมี่ อี ายุ
60 ปีข้ึนไป ที่พบว่ามีมากกว่าร้อยละ 20 จากประชากรทั้งประเทศ โดย 1 ใน 10 ของประชากรไทยนับเป็น
ประชากรที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป ในปี พ.ศ. 2563 จะมีปริมาณประชากรสูงอายุถึง13 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ
19.2 ของประชากรทั้งหมด และภายในปี พ.ศ. 2583 ประเทศไทยจะมีประชากรที่มจี านวนผูส้ งู อายุ 21.7 ลา้ นคน
คิดเป็นร้อยละ 33.1 ของประชากรท้ังหมด (นพ.ภูษิต ประคองสาย 2565) ซึ่งการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ
ของประเทศไทยย่อมมีผลกระทบตอ่ สังคม ชุมชน โครงสรา้ งเศรษฐกจิ การศึกษา รวมถงึ เร่ืองสุขภาพของผู้สูงอายุ
และเมือ่ ประชากรผู้สูงอายมุ ีมากข้นึ ล้วนส่งผลต่อความตอ้ งการดา้ นต่าง ๆ ท่เี พิ่มข้ึนด้วย หน่วยงานท้ังภาครัฐและ
ภาคเอกชน จงึ มคี วามจาเป็นต้องมีการปรบั ตวั ตามสถานการณ์ท่ีเปล่ยี นแปลงไป และทาการจดั ทาแผนการพัฒนา
ประเทศ เพ่ือเตรียมรบั มือกับสถานการณส์ ังคมดงั กลา่ วทจ่ี ะเกิดข้นึ

ทั้งนี้ กรมกิจการผู้สูงอายุ สังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์ (Department
of Older Persons : DOP) เป็นหน่วยงานภาครัฐที่มีภารกิจในการพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุและ
ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชนในการขับเคลื่อนสังคม พัฒนาศักยภาพของผู้สูงอายุ และพิทักษ์สิทธิผู้สูงอายุ
ให้เข้าถึงระบบสวัสดิการสังคมอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ร่วมดาเนินการกับองค์กรทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน
ภาควิชาการ เครือข่าย ภาคประชาชน ท้ังระดับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและระดับพื้นท่ี (ประกาศเจตนารมณ์
2565) โดยทาการเสนอแนะนโยบายและแผนหลักยุทธศาสตร์ มาตรการ และแนวทางการส่งเสริมและ
ทาการพัฒนาศักยภาพ การจัดสวัสดิการ และทาการส่งเสริมการคุ้มครองและพิทักษ์สิทธิผู้สูงอายุ
และทาการส่งเสริมการทางานให้เป็นไปตามมาตรฐานท่ีกาหนด โดยกรมกิจการผู้สูงอายุมีการจัดต้ังศูนย์ต่าง ๆ
เช่น ศูนย์การเรียนรู้ ศูนย์เพ่ือการฝึกอาชีพ และโรงเรียนผู้สูงอายุ เป็นต้น โดยการจัดต้ังศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวิต
และส่งเสรมิ อาชพี ผูส้ ูงอายุ (ศพอส.) ถือเปน็ ภารกิจสาคญั อย่างหนง่ึ ของกรมกิจการผสู้ ูงอายุ ท่ีดาเนินการรว่ มมอื กับ
การบริหารจดั การขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ และมีเปา้ หมายท่ีสาคัญร่วมกนั คอื ต้องการให้เกิดการกระจาย
อานาจ (Decentralization) ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 78 ได้มีการเสนอ
แนวคิดเร่ืองการกระจายอานาจให้ท้องถ่ินสามารถพ่ึงตนเอง และทาการตัดสินใจภายในท้องถิ่นได้ด้วยตัวเอง
โดยพัฒนาเศรษฐกิจท้องถ่ิน และระบบสาธารณูปโภค รวมไปถึงระบบสาธารณูปการตลอดจนโครงการพื้นฐาน
ดา้ นสารสนเทศในทอ้ งถ่ินให้ทวั่ ถงึ และเท่าเทยี มกันท่วั ทงั้ ประเทศ จงึ ได้มกี ารพัฒนาขึน้ มาเปน็ “การถ่ายโอนภารกิจ
ของศูนยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชีวติ และสง่ เสริมอาชพี ผ้สู งู อายุสทู่ อ้ งถิ่น” โดยทาการโอนอานาจการปกครองท่ีเกยี่ วกบั การ
จัดการ ศพอส. ให้ท้องถิ่นรับไปดาเนนิ การแทน เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ และชุมชนสามารถมีอานาจใน

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนยพ์ ฒั นาคุณภาพชวี ติ และสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ

2

การช่วยสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่ผู้สูงอายุในท้องถ่ิน และให้ท้องถ่ินมีอานาจในการบริหารจัดการศูนย์พัฒนา
คุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุภายในชุมชน ( Office of the Decentralization to the Local
Government Organization Committee, B.E. 2546 : 242) ด้วยเหตุนี้ จึงทาให้การถ่ายโอนศูนย์พัฒนา
คุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.) เป็นหนึ่งในภารกิจสาคัญท่ีต้องดาเนินการถ่ายโอนให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซ่ึงถือเป็นภารกิจด้านการส่งเสริมคุณภาพชีวิต โดยกรมกิจการผู้สูงอายุ กระทรวง
การพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ตามแผนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(ฉบับที่ ๓) โดยทาการให้การจัดการสวัสดกิ ารภายในความรับผิดชอบของ ศพอส. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ
รบั ไปดาเนนิ การแทน

ดังนั้น เพ่ือให้การถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.) ให้แก่
อปท. สามารถดาเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล จึงจาเป็นอย่างย่ิงท่ีจะต้องมีการศึกษา
แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภ าพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
ท้ังในด้านแนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพ
ผู้สูงอายุภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการพัฒนารูปแบบการบริหารจัดการและ
การจัดกรอบโครงสร้างศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุภายใต้ การบริหารจัดการขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น รวมไปถึงการศึกษาสภาพปัญหาและข้อเสนอแนะในการเตรียมความพร้อมขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในการถ่ายโอนภารกจิ ศูนยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสรมิ อาชีพผ้สู ูงอายุ เพื่อให้การศกึ ษาได้
ทาความเข้าใจถึงความพร้อมของ ศพอส. ภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งใน
เชิงโครงสร้างการบริหารจัดการ รูปแบบการดาเนินกิจกรรมโครงการต่าง ๆ การวางกรอบโครงสร้างศูนย์พัฒนา
คุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมไปถึง
การศึกษาสภาพปญั หาและข้อเสนอแนะในการเตรียมความพร้อมขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในการถ่ายโอน
ภารกิจศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ บทเรียน ประสบการณ์ และความเก่ียวข้อง
กับการถ่ายโอนศนู ยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชวี ติ และส่งเสรมิ อาชพี ผู้สูงอายสุ อู่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ รวมไปถงึ เครอื่ งมอื
หรอื เทคนคิ ทจ่ี ะทาใหก้ ารถ่ายโอนศูนยพ์ ฒั นาคุณภาพชวี ิตและส่งเสรมิ อาชพี ผู้สูงอายุสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประสบความสาเร็จควรมีอะไรบ้าง และมีวิธีการใช้อย่างไร เพ่ือนาแนวทางต่าง ๆ ท่ีได้จากการศึกษาครั้งน้ี มา
วางแผนการบริหารจัดการและเตรียมพร้อมการถ่ายโอนภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ สอดคล้องกับยุทธศาสตร์
ชาติ 20 ปี ในยุทธศาสตร์ท่ี 3 ยุทธศาสตร์การพัฒนาและเสริมศักยภาพทรัพยากรมนุษย์และตอบสนองความ
ตอ้ งการของประชาชนกลมุ่ เปา้ หมายมากทส่ี ุด

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชีวิตและส่งเสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3

1.2 วตั ถุประสงค์ของกำรศึกษำ
1. เพ่ือศึกษาแนวทางการเตรียมความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการรับถ่ายโอนภารกิจ

ศูนย์พัฒนาคุณภาพชวี ิตและส่งเสรมิ อาชพี ผูส้ ูงอายุ
2. เพื่อศึกษารูปแบบการบริหารจัดการและการจัดกรอบโครงสร้างศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและสง่ เสรมิ

อาชีพผู้สงู อายภุ ายใต้การบรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ
3. เพ่ือศึกษาสภาพปัญหาและข้อเสนอแนะในการเตรียมความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน

ในการถา่ ยโอนภารกจิ ศนู ย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และสง่ เสริมอาชีพผ้สู ูงอายุ

1.3 ประโยชน์ท่คี ำดวำ่ จะได้รับจำกกำรศกึ ษำ
1. เพ่อื ใหไ้ ด้แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการรับถ่ายโอนภารกจิ ศูนย์

พฒั นาคุณภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชพี ผู้สงู อายุอย่างยั่งยนื
2. เพ่ือให้ได้รูปแบบการบริหารจัดการและการจัดกรอบโครงสร้างศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริม

อาชีพผู้สูงอายุภายใต้ การบริหารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่
3. เพอื่ ใหเ้ ข้าใจถึงสภาพปัญหาและขอ้ เสนอแนะในการเตรียมความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน

ในการถา่ ยโอนภารกจิ ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวติ และส่งเสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายุ

1.4 ขอบเขตของกำรศึกษำ
1.4.1 ขอบเขตพืน้ ที่การศึกษา
การศึกษาครง้ั นี้ ไดด้ าเนนิ การคัดเลือกพ้นื ท่ีเพือ่ เป็นตวั แทนในการศึกษารายภาค โดยกาหนดพ้นื ท่ตี ัวอยา่ ง

ในการศึกษาโดยใช้วิธีการคัดเลือกพื้นท่ีตัวอย่างแบบเฉพาะเจาะจง และใช้วิธีการคัดเลือกพ้ืนท่ี
ที่ได้รับการประเมินในระดับ A , B และ C โดยแบ่งพื้นทตี่ ัวแทนออกเป็น 4 ภาค ๆ ละ 3 พื้นท่ี (รวมเป็นจานวน
12 พ้ืนท)ี่ โดยมรี ายละเอยี ดดงั นี้

ที่ ภำค/จงั หวัด อำเภอ ตำบล/เทศบำล เกรด หมำยเหตุ
1 ภาคกลาง บางกรวย ทต.บางสีทอง A
บางบวั ทอง อบต.ลาโพ B ศพอส.ดเี ด่น
จังหวัดนนทบุรี เมืองนนทบุรี ทต.บางกร่าง C
พาน อบต.สนั กลาง A ศพอส.ดเี ดน่
2 ภาคเหนอื พาน อบต.หัวง้ม A
จงั หวัดเชียงราย

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ยพ์ ฒั นาคุณภาพชวี ิตและสง่ เสรมิ อาชพี ผูส้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น

4

เวียงชัย เทศบาลศิริเวียง A

สงู เนิน ชัย

3 ภาคตะวันออกเฉยี งเหนือ ปกั ธงชยั อบต.มะเกลือเกา่ A ศพอส.ดีเดน่
จังหวดั นครราชสมี า ครบรุ ี
ลานสกา / ศพอส.พื้นทตี่ น้ แบบ
4 ภาคใต้
จงั หวดั นครศรีธรรมราช ร่อนพิบูลย์ ทต.ตะขบ B
เมือง
อบต.จระเขห้ นิ B

ทต.ขุนทะเล A ศพอส.ดีเดน่

/ศพอส.พนื้ ท่ตี น้ แบบ

ทต.หินตก A

อบต.ทา่ ซกั A

1.4.2 ขอบเขตประชากรท่ศี กึ ษา
เพ่ือการเก็บรวบรวมข้อมูลในประเด็นการศึกษาด้านการบริหารจัดการ ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิต แ ล ะ
ส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ด้านปัญหาและอุปสรรคในการถา่ ยโอนภารกิจ ตลอดจนแนวทางในการจัดการและแก้ไข
ปัญหาจานวน 2000 คน ขอบเขตกลุ่มตวั อย่างจานวนไม่น้อยกว่า 333 คน ซึ่งจากการศึกษาคร้ังนี้มีกลุ่มตวั อย่าง
ทีใ่ หข้ อ้ มลู จานวนทัง้ ส้ิน 1,152 คน โดยแบ่งกลุ่มประชากรออกเปน็ 3 กล่มุ ได้แก่

1) กลุ่มผู้บริหารหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบงานด้านการกระจายอานาจและการถ่ายโอน
ภารกจิ ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ

2) กลุ่มตัวแทนผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่มีการจัดต้ังศูนย์พัฒนาชีวิตและส่งเสริม
อาชีพผ้สู งู อายุ (ศพอส.)

3) กลมุ่ ตวั แทนเจ้าหนา้ ท่ผี ู้ปฏบิ ตั งิ านในศูนย์พฒั นาชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.)

1.4.3. ขอบเขตของเนือ้ หาสาระท่ศี กึ ษา
1) ทาการศึกษาสภาพปัญหาและข้อเสนอแนะรวมไปถึงแนวทางการเตรียมความพร้อม

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการรับถ่ายโอนภารกิจศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
โดยการใช้ SWOT เป็นเคร่ืองมือสาหรับการสร้างแนวทางการเตรียมความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
ในการรับถ่ายโอนภารกิจศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ด้วยการจับคู่ระหว่างปัจจัยภายใน
และปัจจัยภายนอกขององค์กร โดยปัจจัยภายในและภายนอกองค์กร ได้แก่ ปัจจัยภายใน – Strength (จุดแข็ง)
และ Weakness (จุดอ่อน) ปัจจัยภายนอก – Opportunity (โอกาส) และ Threat (ความเสี่ยง) โดยมีแนวทาง
ทเ่ี กิดข้นึ ตามกรอบดังตอ่ ไปนี้

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศูนยพ์ ฒั นาคุณภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผู้สงู อายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น

5

(1) แนวทางเชงิ รุก
(2) แนวทางเชงิ แกไ้ ข
(3) แนวทางเชิงป้องกนั
(4) แนวทางเชิงรบั
2) ทาการศึกษารูปแบบการบริหารจัดการและการจัดกรอบโครงสร้างของศูนย์พัฒนาคุณภาพ
ชีวิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ งู อายุในหัวขอ้ ดงั ตอ่ ไปนี้
(1) เป็นสถานท่ี แหล่งความรู้ ซ่ึงมีกิจกรรมท่ีเป็นปัจจัยกระตุ้นให้งานผู้สูงอายุสามารถ
ขบั เคลือ่ นได้ดว้ ยตนเอง
(2) มีการทางานในรูปแบบบูรณาการทั้งในระดับที่เป็นหน่วยงานกลไก และประเด็น
งานที่เกี่ยวข้อง เช่น ภูมิปัญญาชุมชน การท่องเท่ียวชุมชน อบต. กานัน ผู้ใหญ่บ้าน รพสต. อสม. ชมรมผู้สูงอายุ
เปน็ ตน้
(3) การสร้างกระบวนการทางานแบบมีส่วนรว่ ม ทง้ั ในการระดมทุน และกจิ กรรมอนื่ ๆ
(4) การวางกฎเกณฑ์ท่ีชัดเจนแต่ไม่ซับซ้อน และการมอบหมายภารกิจให้กับหน่วยงาน
ท่ีเกย่ี วข้องอยา่ งชดั เจน และมีการกาหนดวนั เวลาส่งมอบงานทช่ี ดั เจนแนน่ อน
(5) การจัดกจิ กรรมทม่ี คี วามหลากหลายและส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรมภายในชมุ ชน
(6) การมฐี านขอ้ มลู ผ้สู ูงอายุภายในชมุ ชนท่ชี ัดเจน
(7) การสรา้ งกองทุนโดยชุมชนเอง
(8) การมผี ู้นาการเปลีย่ นแปลงทม่ี คี วามสามารถในการระดมทุนและทรัพยากรต่าง ๆ
(9) การส่งเสริมการจัดการท่ีมีประสิทธิภาพ เช่น การขาย การตลาด บัญชี งบประมาณ
คน ทรัพยากร และเครือขา่ ย
(10) การมีเคร่ืองอานายความสะดวก facility ท่ีเหมาะสมกับผู้สูงอายุ และสมาชิก
ภายในชมุ ชนทกุ กลุม่
(11) การพัฒนาทสี่ อดคล้องไปกับยทุ ธศาสตรข์ องจงั หวัดและชาติ
(12) การมขี อบขา่ ยของกฎหมายท่ีเออื้ และส่งเสรมิ กจิ กรรมภายในศนู ยฯ์
(13) การถ่ายทอดบทบาทและองคค์ วามรูส้ ู่ผนู้ ารนุ่ ตอ่ ไปเพ่อื การพัฒนาอยา่ งย่งั ยนื

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บริหารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ

6

1.5 กรอบแนวคิดในกำรศึกษำ

แนวทางการกระจายอานาจให้ สภาพปญั หาในการเตรียมความพร้อม
องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ ขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ ในการถ่ายโอนภารกจิ
ศูนย์พฒั นาคณุ ภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชพี ผสู้ ูงอายุ
รปู แบบการบริหารจดั การ
ศูนย์พฒั นาคุณภาพชวี ติ และส่งเสรมิ อาชพี แนวทางการเตรยี มความพร้อม
ขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินในการรบั ถ่ายโอนภารกิจ
ผู้สูงอายุภายใต้การบรหิ ารจัดการของ
องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ศนู ย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายุ

กรอบแนวคิดการศึกษาครั้งนี้พัฒนามาจากการศึกษาแนวคิด ทฤษฎีท่ีเกี่ยวข้อง ท้ังหมด 6 เร่ืองได้แก่
แนวทางการเรยี นรู้ฐานสมรรถนะ

1.6 นยิ ำมควำมหมำย
1) กำรกระจำยอำนำจ หมายถึง การถ่ายโอนอานาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจจากภาครัฐ

ส่วนกลางให้แก่องค์กรอ่ืนใดไม่ว่าจะเป็นองค์กรภาครัฐส่วนภูมิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน
โดยเฉพาะภาคประชาชนไปดาเนินการแทนซงึ่ การถา่ ยโอนดังกลา่ วอาจจะมลี กั ษณะเปน็ การถา่ ยโอนเฉพาะภารกิจ
ซง่ึ เป็นการแบ่งภารกจิ ใหแ้ กอ่ งคก์ รท่ีได้รบั การกระจายอานาจดาเนินการหรือเปน็ การถา่ ยโอนโดยยึดพืน้ ที่เปน็ หลัก
ซงึ่ เป็นการแบ่งพน้ื ทีเ่ ปน็ หนว่ ยงานย่อยในการดาเนินการ

2) องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หมายถึง หน่วยงานราชการส่วนท้องถิ่น ท่ีมีรูปแบบการจัดระเบียบ
บริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
ถึง (ฉบับท่ี 8) พ.ศ.2553 ตามหลักการกระจายอานาจการปกครอง (Decentralization) คือรัฐบาลกลาง
ได้กระจายอานาจทางการปกครองและการบริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ
เพื่อดาเนินการจัดทาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย ซ่ึงแบ่งราชการส่วนท้องถ่ิน
เป็น 2 รูปแบบใหญ่ ๆ คือ

2.1) การปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป เป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่
ท่ัวประเทศทุกจังหวัด มี 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) และองค์การบริหาร
ส่วนจงั หวดั (อบจ.)

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชพี ผ้สู งู อายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่

7

2.2) การปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ มีการบริหารจัดการไม่เหมือนกับรูปแบบท่ัวไป
จะมีข้ึนเป็นกรณี ๆ ไป ส่วนใหญ่จะเป็นเขตเมืองใหญ่ เช่น เมืองหลวง หรือเมืองท่องเท่ียว ซึ่งไม่เหมาะสมท่ีจะ
ใช้รูปแบบท่ัวไปมาใชใ้ นการปกครอง ปัจจบุ ันมีกรงุ เทพมหานครและเมืองพัทยาทีเ่ ปน็ ประเภทนี้

3) กำรถ่ำยโอนภำรกิจ หมายถึง การท่ีราชการบริหารส่วนกลาง (กรมกิจการผู้สูงอายุ) จะลดหรือ
ยุติบทบาทจากผู้ปฏิบัติในการให้บริการของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.)
เปลย่ี นไปให้องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ เป็นผ้ปู ฏบิ ตั ิแทน ซึ่งจะตอ้ งมีการถ่ายโอนภารกจิ ท่เี ชือ่ มโยงกบั เรอื่ งการเงนิ
การคลัง งบประมาณ และการแบ่งรายไดข้ ององคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นอยา่ งเหมาะสมและเพยี งพอในการดาเนิน
ภารกจิ ของ ศพอส.

4) ศพอส. หมายถึง ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ซึ่งนับเป็นศูนย์บริการ
ท่ีจัดสวัสดิการสังคมสาหรับผู้สูงอายุในชุมชนรูปแบบหนึ่ง เป็นสถานที่รวมกลุ่มในการจัดกิจกรรมและบริการ
ท่ีครอบคลุมทุกมติ ิ ทางด้านสุขภาพ สังคม จติ ใจ และเศรษฐกิจ โดยเฉพาะมติ ิด้านเศรษฐกิจทเ่ี นน้ การสรา้ งรายได้
และการมีงานทาที่เหมาะสมสาหรับผู้สูงอายุ เพื่อยกระดับการจัดบริการและสวัสดิการสังคมในการคุ้มครอง
ส่งเสริม และพัฒนาคุณภาพชวี ิตผ้สู ูงอายุแบบครบวงจร สามารถตอบสนองปญั หาและความต้องการของผสู้ ูงอายุ
และชุมชนได้ภายใต้แนวคิดการใช้ชุมชนเป็นฐานและเปิดโอกาสให้ผู้สูงอายุ แกนนา อาสาสมัคร ชุมชน องค์กร
เครือข่ายจากภาครัฐและภาคเอกชน มีส่วนร่วมขบั เคลื่อนการดาเนินงานศนู ย์ฯ โดยมีองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่
หนนุ เสรมิ ใหก้ ารดาเนนิ งานของศนู ย์ฯมีประสิทธภิ าพมากข้ึน

5) กำรบรหิ ำรจัดกำร หมายถงึ กระบวนการบริหารกลุม่ บุคคลที่อยใู่ นองค์กร ใหส้ ามารถทางานร่วมกันได้
อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการนาระบบการจัดการองค์กรที่ดมี าใช้เพื่อให้บรรลุวัตถปุ ระสงค์ขององค์กรไปดว้ ยกัน
ซึ่งการจดั บรหิ ารจดั การองค์กร ประกอบดว้ ย กระบวนการวางแผน การจัดสรรบุคลากร การสร้างผ้นู า การสง่ั การ
และการควบคมุ องค์กรให้อยู่ในมาตรฐานเพ่ือให้องค์กรสามารถบรรลเุ ปา้ หมายที่มีร่วมกนั

6) รูปแบบกำรบริหำรจัดกำรและกรอบโครงสร้ำง หมายถึง รูปแบบการบริหารจัดการและ
กรอบโครงสร้างภายใต้หัวขอ้ ในการศกึ ษาได้แก่

6.1 เป็นสถานท่ีแหลง่ ความรซู้ ่ึงมีกิจกรรมท่ีเปน็ ปัจจยั กระต้นุ ใหง้ านผู้สงู อายุสามารถขับเคลอื่ นไดด้ ้วย
ตนเอง

6.2 มีการทางานในรูปแบบบรู ณาการทั้งในระดับที่เป็นหน่วยงานกลไก และประเด็นงานทเี่ กี่ยวข้อง
เช่น ภมู ิปัญญาชุมชน การท่องเทยี่ วชุมชน อบต. กานนั ผ้ใู หญ่บา้ น รพสต. อสม. ชมรมผ้สู งู อายุ เปน็ ตน้

6.3 การสรา้ งกระบวนการทางานแบบมีส่วนร่วม ทั้งในการระดมทุนและกจิ กรรมอื่น ๆ
6.4 การวางกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนแต่ไม่ซับซ้อนและการมอบหมายภารกิจให้กับหน่วยงานที่เก่ียวข้อง
อยา่ งชดั เจน และมกี ารกาหนดวันเวลาสง่ มอบงานที่ชดั เจนแนน่ อน
6.5 การจัดกิจกรรมทมี่ ีความหลากหลายและส่งเสริมใหเ้ กิดนวตั กรรมภายในชมุ ชน

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น

8

6.6 การมีฐานข้อมูลผสู้ ูงอายุภายในชมุ ชนทีช่ ัดเจน
6.7 การสร้างกองทุนโดยชุมชนเอง
6.8 การมผี ู้นาการเปล่ียนแปลงทีม่ ีความสามารถในการระดมทุนและทรัพยากรต่าง ๆ
6.9 การส่งเสริมการจัดการท่ีมีประสิทธิภาพ เช่น การขาย การตลาด บัญชี งบประมาณ คน
ทรพั ยากร และเครือข่าย
6.10 การมี facilities ท่ีเหมาะสมกับผู้สงู อายุ และสมาชกิ ภายในชุมชนทกุ กลุม่
6.11 การพฒั นาทสี่ อดคลอ้ งไปกับยุทธศาสตรข์ องจงั หวัดและชาติ
6.12 การมขี อบข่ายของกฎหมายทเี่ ออื้ และสง่ เสรมิ กิจกรรมภายในศนู ย์ฯ
6.13 การถา่ ยทอดบทบาทและองคค์ วามรู้สผู่ นู้ ารุ่นต่อไปเพอ่ื การพัฒนาอย่างย่ังยนื

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนยพ์ ัฒนาคณุ ภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชพี ผู้สูงอายุภายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ

9

บทท่ี 2
แนวคดิ ทใ่ี ช้ในกำรศกึ ษำ

เน้ือหาของการศึกษาแนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิต
และส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินน้ี ประกอบด้วยแนวคิด
ทฤษฎี และรายงานผลการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับแนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของ
ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ตามภารกิจสาคัญของแนวทางการกระจายอานาจ
(Decentralization) ที่ได้กาหนดไว้ภายใต้พระราชบัญญตั กิ าหนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ.2542 และได้มีการประกาศไว้ในราชกิจจานุเบกษา บังคับใช้เม่ือวันท่ี 17 พฤศจิกายน
พ.ศ. 2542 โดยมีการศึกษาความหมาย ลักษณะ รูปแบบ รวมถึงแนวคิด ทฤษฎีและรายงานผลการศึกษา
ท่ีเกี่ยวข้องกับประเด็นที่ทาการศึกษาในครั้งนี้ เพ่ือนามาใช้เป็นฐานองค์ความรู้สาหรับทาการศึกษาวิเคราะห์
โดยรายละเอียดและนาเสนอตามลาดบั ดังน้ี

1. ขอ้ มูลเบ้ืองต้น และบทบาทการทางานของศพอส.
2. แนวคดิ เรื่องการกระจายอานาจ
3. แนวคดิ ดา้ นการปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ
4. แนวคิดดา้ นผู้สูงอายุ
5. แนวคิดเกี่ยวกับการเรยี นรตู้ ลอดชวี ิต
6. แนวคิดระบบราชการและกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง
7. แนวคิดเร่ืองการถ่ายโอนอานาจจากสว่ นกลางสู่ อปท.
8. แนวคดิ เกี่ยวกบั การจัดการองค์กร
9.แนวคิดในการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชีพ
ผูส้ ูงอายุ
10. ผลการศกึ ษาทเี่ กย่ี วข้อง

1.ขอ้ มูลเบ้ืองต้นและบทบำทกำรทำงำนของศูนยพ์ ฒั นำคณุ ภำพชีวติ และสง่ เสริมอำชพี ผู้สงู อำยุ (ศพอส.)
1.1 กำรดำเนินงำนของศูนยพ์ ัฒนำคุณภำพชวี ิตและสง่ เสรมิ อำชพี ผ้สู ูงอำยุ

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชีพผ้สู งู อายุภายใต้การ
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ

10

สื บ เ นื่ อ ง จ า ก ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง โ ค ร ง ส ร้ า ง ป ร ะ ช า ก ร ไ ท ย ท่ี มี อั ต ร า เ พิ่ ม ข้ึ น ใ น ป ร ะ ช า ก ร ผู้ สู ง อ า ยุ
กระทรวงมหาดไทยและสมาคมสภาผู้สูงอายุแห่งประเทศไทย ร่วมกันกาหนดรูปแบบการจัดการศูนย์พัฒนา
คุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ เพ่ือส่งเสริมการจัดกิจกรรมและคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุ โดยเป็น
การจัดสวัสดิการสังคมสาหรับผู้สูงอายุในชุมชนรูปแบบหนึ่ง โดยใช้ชุมชนเป็นฐาน และเปิดโอกาสให้ผู้สูงอายุ
แกนนา อาสาสมัคร ชุมชน องคก์ รเครอื ขา่ ยจากภาครัฐและภาคเอกชน มีส่วนร่วมขับเคลอ่ื นการดาเนนิ งานศูนย์ฯ
โดยมอี งค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ใหก้ ารหนุนเสริมศูนย์ฯ ดาเนนิ การภายใตแ้ นวคิด “รว่ มแรง รว่ มใจ ผูส้ งู วยั กายใจ
เบิกบาน” เพื่อให้ผู้สูงอายุได้มีสถานที่รวมกลุ่มในการจัดกิจกรรมและบริการท่ีครอบคลุมทุกมิติทางด้านสุขภาพ
สังคม จิตใจ และเศรษฐกิจโดยเฉพาะมิติด้านเศรษฐกิจท่ีเน้นการสร้างรายได้และการมีงานทาท่ีเหมาะสม
สาหรับผู้สูงอายุ เพื่อยกระดับการจัดบริการและสวัสดิการทางสังคมในการคุ้มครอง ส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพ
ชวี ติ ผู้สูงอายแุ บบครบวงจร สามารถตอบสนองปญั หาและความต้องการของผสู้ ูงอายแุ ละชมุ ชนได้

ทั้งน้ี วัตถุประสงค์การจัดตั้งศูนย์ฯ เพื่อส่งเสริมให้ผู้สูงอายุได้มีสถานที่ในการจัดกิจกรรมและบริการ
เพ่ือการพัฒนาด้านสังคม เศรษฐกิจ และสุขภาพผู้สูงอายุและสมาชิกอ่ืน ๆ ในชุมชน เพื่อเป็นศูนย์ส่งเสริม
อาชีพและจาหน่ายผลิตภัณฑ์ผู้สูงอายุ เพื่อเป็นศูนย์รวมการถ่ายทอดภู มิปัญญาของผู้สูงอายุในชุมชน
เพื่อเป็นศูนย์ส่งเสริมและสนับสนุนอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ รวมไปถึงเป็นศูนย์ข้อมูลผู้สูงอายุในพื้นที่
โดยมีกล่มุ เปา้ หมายทใี่ ช้บรกิ ารในศูนย์พัฒนาคณุ ภาพชีวติ และสง่ เสรมิ อาชพี ผ้สู งู อายุ แบ่งเป็น 2 กลมุ่ ไดแ้ ก่

1) กลุ่มเป้าหมายหลัก ได้แก่ ผู้สูงอายุที่อาศัยอยู่ในชุมชนและพ้ืนท่ีให้บริการศูนย์ฯ รวมไปถึงสมาชิก
ครอบครัวของผู้สูงอายุและผูด้ ูแล

2) กลมุ่ เปา้ หมายรอง ไดแ้ ก่ สมาชกิ ทกุ วัยในชุมชน และสมาชกิ กลุ่มองค์กรต่าง ๆ
ทั้งนี้ ประโยชน์จากการจัดตั้งศูนย์ฯ ได้แก่ การเป็นศูนย์ต้นแบบด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ
และการเป็นศูนย์แลกเปลี่ยนเรียนรู้ (Learning Center) การมีส่วนร่วมในกิจกรรมและเข้าร่วมทางสังคม
ทาใหผ้ สู้ ูงอายคุ ลายเหงา เกดิ การแลกเปล่ียนเรยี นรูเ้ ป็นการใช้เวลาอย่างเกดิ ประโยชน์ ผสู้ งู อายุได้รับการเสรมิ สรา้ ง
ภาวะทางร่างกาย จิตใจ สังคม และสติปัญญาเกิดความตระหนักต่อคุณค่าและศักยภาพของตนเอง นอกจากน้ี
ยังได้ถ่ายทอดความรู้และภูมิปัญญาให้สืบทอดต่อไปในชุมชน ได้ฝึกฝนเรียนรู้ทกั ษะทางดา้ นอาชีพ สามารถนาไป
ประกอบอาชีพ สร้างงาน สร้างรายได้ ชว่ ยเหลอื ตนเองตอ่ ไปรวมไปถึงการเป็นผสู้ งู อายุที่มคี ณุ ภาพชวี ิตทด่ี ีข้นึ
โดยมีเครือข่ายที่สาคัญของศูนย์ฯ คือ องค์กรและชมรมผู้สูงอายุ เพ่ือเป็นศูนย์รวมให้แก่ผู้สูงอายุ
สมาชิกชมรม องค์กรเครือข่าย มีสถานท่ีในการดาเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในการส่งเสริมการจัด กิจกรรมสาหรับ
ผู้สูงอายุและชุมชนในรูปแบบใหม่ ๆ ซึ่งทาให้เกิดการพัฒนาความสามารถและทักษะตามความสนใจรวมทั้ง
ส่งเสริมให้ผู้สูงอายุเกิดการดูแลตนเอง ผู้อ่ืน และชุมชน เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินคอยส่งเสริมให้เกิด
การระดมทรัพยากรและความร่วมมือจากหน่วยงานทั้งภายในและภายนอก เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดกิจกรรม
และบรกิ ารสาหรับผสู้ งู อายแุ ละเชอื่ มโยงคนทกุ วยั ให้ไดร้ ับประโยชนจ์ ากการดาเนินงานศนู ยฯ์

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศูนย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชพี ผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน

11

1.2 ข้อกำหนดของศนู ย์พัฒนำคุณภำพชวี ิตและส่งเสริมอำชีพผสู้ ูงอำยุ
1) ด้ำนอำคำรสถำนท่ีจัดตง้ั ศนู ย์ฯ
ควรพิจารณาปรับปรุงอาคารสถานท่ี ที่มิได้ใช้ประโยชน์ท่ีมีอยู่ในชุมชน เช่น พื้นท่ีใน

องค์การบริหารส่วนตาบล เทศบาล วัด มัสยิด สถานีอนามัย อาคารโรงเรียน หรือศูนย์พัฒนาเด็กเล็กท่ีไม่ได้
มีการใช้งานแล้ว หากจะมีการก่อสร้างทีท่ าการศูนย์ฯ ขึ้นใหม่ ควรคานึงถึงระยะทาง การเดินทาง ไป-มา สะดวก
ไม่ห่างจากชุมชน มกี ารจดั สภาพแวดลอ้ มให้เหมาะสมและปลอดภัยสาหรบั ผสู้ งู อายุภายในศนู ย์ฯ

2) ด้ำนกำรบริหำรจดั กำรศูนยฯ์
ศนู ย์ควรมกี ลไกการบริหารจัดการศูนยฯ์ ใหด้ าเนินงานอย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ ประกอบด้วย
2.1) คณะกรรมการบริหารศนู ย์ฯ
องค์ประกอบของคณะกรรมการการบริหารศนู ย์พฒั นาคุณภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชพี ไดแ้ ก่

นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นท่ีปรึกษาประธานศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
คัดเลือกจากประธานชมรมผู้สูงอายุ รองประธาน คัดเลือกจากผู้แทนชมรมผู้สูงอายุ และผู้แทนผู้สูงอายุ จานวน
3 - 5 คน เป็นกรรมการ มีผู้แทนอาสาสมัคร จานวน 1 - 2 คน เป็นกรรมการและมีกรรมการและเลขานุการ
ให้คัดเลือกจากผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือผู้สูงอายุ โดยให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เป็นผู้ลงนามในคาสง่ั แตง่ ต้ังอานาจหนา้ ทีข่ องคณะกรรมการศูนย์ มดี ังนี้

2.2) กาหนดแนวทางการดาเนนิ งาน
กาหนดแนวทางการดาเนินการ โดยการจัดทาแผนปฏิบัติงาน โครงการ กิจกรรมของ

ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ จัดทาระบบข้อมูลผู้สูงอายุในพื้นท่ี แสวงหาความร่วมมือ
จากองค์กรภาคีเครือข่ายในชุมชน ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการดาเนินงานศูนย์ฯ อย่างต่อเนื่อง รวมไปถึง
ดาเนินการอ่นื ๆ ตามทีเ่ ห็นสมควร เพ่ือให้การดาเนนิ งานศูนย์ฯ บรรลวุ ัตถุประสงค์

2.3) งบประมาณศูนย์พฒั นาคณุ ภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ งู อายุ
งบประมาณในการขับเคล่ือนศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ได้แก่

การก่อสร้างหรือปรับปรุงอาคารสถานที่ และการจัดกิจกรรมเพ่ือผู้สูงอายุของศูนย์ฯ นอกจากน้ี ยังสามารถ
ขอรับการสนับสนุนจากกองทุนต่าง ๆ เช่น กองทุนผู้สูงอายุ กองทุนส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม กองทุน
สร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และรายได้จากแหล่งท่ีมาอ่ืน ๆ เช่น
การจาหนา่ ยผลิตภัณฑข์ องศนู ยฯ์ การจดั กจิ กรรมระดมทนุ กิจกรรมหารายได้ การบริจาค การเกบ็ เงนิ คา่ ใช้บริการ
การให้เชา่ สถานทจ่ี ดั งาน รวมท้งั การสนับสนุนงบประมาณจากองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ เปน็ ตน้

3) หนว่ ยงำนทร่ี ว่ มดำเนินกำร
3.1) องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มีภารกิจโดยตรงในการคุ้มครอง ส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพ

ผู้สูงอายุ อีกทั้งยังเป็นกลไกสาคัญในการกาหนดนโยบายและขับเคล่ือนงานผู้สูงอายุในระดับพ้ืนที่ ซ่ึงนับวัน

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวติ และส่งเสรมิ อาชพี ผู้สงู อายุภายใต้การ
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ

12

จะตอ้ งดูแลผ้สู งู อายุทีม่ ีจานวนเพมิ่ ขน้ึ จงึ เปน็ ผใู้ ห้การกอ่ ตงั้ และสนบั สนุนโดยตรงในการจดั ตงั้ ศนู ย์ฯ ร่วมกับชมรม
ผู้สูงอายุ

3.2) ชมรมผู้สูงอายุ เป็นการรวมกลุ่มของผู้สูงอายเุ พื่อทากิจกรรมร่วมกันปจั จุบันชมรมผู้สูงอายุ
มีจานวนมากและกระจายอย่ทู กุ พื้นท่ี ชมรมผู้สูงอายุจงึ มีบทบาทสาคญั ในการร่วมจัดตั้งศูนยฯ์ มีประสบการณ์ใน
การบริหารจัดการงานผู้สูงอายุในระดับชุมชน ชมรมผู้สูงอายุท่ีเข้มแข็งจะมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการศูนย์ฯ
ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3.3) ความร่วมมือของหน่วยงานในจงั หวัดและพื้นที่ การจัดตงั้ และดาเนินงานศูนยฯ์ จะต้องไดร้ ับ
ความรว่ มมือจากหน่วยงานในระดับพื้นทท่ี ีม่ ภี ารกิจเก่ียวกับการใหก้ ารสนับสนนุ กิจกรรมผสู้ งู อายุ ซ่ึงเปน็ หน่วยงาน
ด้านสังคม ได้แก่ กรมกิจการผู้สูงอายุ และสานักงานพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์จังหวัด ทาหน้าที่
บูรณาการกับหน่วยงานในระดับพ้ืนท่ีสนับสนุนทรัพยากรในการจัดตั้งศูนย์ฯ ขับเคล่ือนการดาเนินงาน
หน่วยงานด้านสาธารณสุข ให้บริการผู้สูงอายดุ า้ นสขุ ภาพอนามัย ซ่ึงมีการจัดบริการ ในโรงพยาบาลและในชุมชน
เช่น การตรวจโรค การรักษาโรค การป้องกันโรค การส่งเสริมสุขภาพ หน่วยงานด้านวัฒนธรรม มีภารกิจเกยี่ วกบั
การสนับสนุนการจัดกิจกรรมด้านวัฒนธรรม ประเพณี ศาสนา ได้แก่ วัฒนธรรมจังหวัด หน่วยงานดา้ นอาชีพและ
การทางาน ได้แก่ สานักงานแรงงานจังหวัด สานักงานจัดหางานจังหวัด สานักงานพาณิชย์จังหวัด
สานักงานส่งเสริมภูมิปัญญาและวิสาหกิจชุมชน ศูนย์และสถาบันพัฒนาฝีมือแรงงาน มีภารกิจในการให้
บริการด้านการฝึกอาชีพ การจัดหางานให้แก่ผู้สูงอายุ การรวมกลุ่มประกอบอาชีพ การส่งเสริมให้ผู้สูงอายุ
รับงานไปทาที่บ้าน การประกอบอาชีพอิสระของผู้สูงอายุ การพัฒนารูปแบบและผลิตภัณฑ์ เป็นต้น หน่วยงาน
ด้านการศึกษา มีภารกิจในการส่งเสริมสนับสนุนการศึกษาทั้งในระบบ นอกระบบ และตามอัธยาศัย เช่น
กศน. เนื่องจากผู้สูงอายุมีความต้องการที่จะเรียนรู้สิ่งใหม่ๆ ตามความถนัดและความสนใจ สาขาสภาผู้สูงอายุ
ประจาจังหวัด เป็นองค์กรท่ีมีความสามารถในการดาเนินงานทั้งด้านการบริหาร การแสวงหาแหล่งทุน
การขยายเครือข่าย และการสร้างความพึงพอใจแก่สมาชิก สามารถส่งเสริมบทบาทของชมรมผู้สูงอายุ
ใหเ้ ข้าไปดาเนนิ การศนู ย์ฯ ได้ องคก์ รทางศาสนา องค์กรชมุ ชน หรืออาสาสมคั รทางานด้านสังคม จะเปน็ เครอื ขา่ ย
ในการขบั เคลื่อนให้เกิดกจิ กรรมอย่างตอ่ เน่อื ง

1.3 ขั้นตอนกำรจดั ตง้ั ศูนย์พัฒนำคุณภำพชวี ติ และสง่ เสรมิ อำชพี ผสู้ ูงอำยุ
ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ต้องมีขั้นตอนการดาเนินงานท่ีสาคัญ คือ

การจดั ประชุมหรือจดั เวทปี ระชาคม เพื่อเผยแพร่แนวคดิ และรูปแบบการจัดตงั้ ศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสรมิ
อาชีพผู้สูงอายุ พร้อมท้ังร่วมเสนอความเห็นในการจัดกิจกรรมของศูนย์ โดยให้เป็นไปตามความต้องการ
ของผู้สูงอายุ มีการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารศูนย์ฯ เพื่อทาหน้าที่ในการกาหนดแนวทางการดาเนินงาน
การจัดทาแผนงาน โครงการ การแสวงหาความร่วมมือจากภาคีองค์กรเครือข่ายในชุมชน และการส่งเสริม
สนับสนุนให้การดาเนินงานศูนย์ฯ ต่อเน่ือง การจัดหาสมาชิกจากชมรมผู้สูงอายุในพ้ืนท่ี การจัดกาสถานท่ีต้ัง

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และสง่ เสรมิ อาชพี ผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

13

ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ก่อสร้างอาคารใหม่ หรือปรับปรุงอาคารเดิมที่มีอยู่แล้ว)
เป็นต้น ทั้งนี้ การจัดทาแผนงาน โครงการให้จัดส่งไปท่ีสานักงานพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์จังหวัด
เพื่อรวบรวมสง่ ให้สว่ นกลาง

1.4 กำรจัดต้งั ศูนย์ฯ และดำเนินกจิ กรรม
ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ต้องมีการการติดตามและประเมินผล

การดาเนินงาน โดยสานักงานพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์จังหวัดติดตามความก้าวหน้าเป็นระยะ
มีการจัดกิจกรรมและบริการ มีการกาหนดระเบียบ ข้อปฏิบัติที่เกิดจากข้อตกลงร่วมกัน จากการประชุม
คณะกรรมการบริหารศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ มีจัดทาแผนการดาเนินกิจกรรม
ประจาสัปดาห์ เดือน ปี อย่างต่อเน่ือง สม่าเสมอ โดยให้บริการ ทั้งในศูนย์ฯ เพ่ือเปิดโอกาสให้ผู้สูงอายุ
ทกุ กลุ่ม และสมาชิกทุกวัยในชุมชนได้เข้าร่วมกิจกรรม มีการกาหนดเวลาเปิด - ปดิ ทาการ

1.5 ประเภทกิจกรรม
กจิ กรรมภายในศนู ยฯ์ ประกอบดว้ ย กิจกรรมการประชุมคณะกรรมการบรหิ ารศูนย์ฯ ชมรมผ้สู งู อายุ

หรือการปรึกษาหารือร่วมกันของผู้สูงอายุร่วมกับชุมชน กิจกรรมด้านสังคมและนันทนาการ กิจกรรมนี้
มีวัตถุประสงค์ เพื่อสร้างสัมพันธภาพท่ีดีต่อกัน ผู้สูงอายุมีความสามารถในการปรับตัวให้เข้ากับผู้อ่ืนและ
พัฒนาบคุ ลกิ ภาพ ทกั ษะในการติดตอ่ ส่อื สาร เสรมิ สร้างการปรับตวั ทางสังคมทาให้จิตใจของผสู้ ูงอายใุ ห้คลายเหงา
ลักษณะของกิจกรรม ได้แก่ การจัดงานรื่นเริงและฉลองในโอกาสสาคัญ เช่น วันเฉลิมพระชนมพรรษา
วันสาคัญทางศาสนา นอกจากนั้น อาจมีการจัดกิจกรรมนันทนาการอ่ืน ๆ เช่น การลีลาศ การร้องเพลง
การเล่นดนตรี เป็นต้น กิจกรรมด้านอาชีพ กิจกรรมน้ีมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้สูงอายุใช้เวลาให้เกิดประโยชน์
โดยคานึงถึงความถนัดและความสนใจ รวมทั้ง ศักยภาพของผู้สูงอายุแต่ละบุคคล มีวิทยากรซึ่งเป็นจิตอาสา
ผู้สูงอายุที่มีความรู้ หรือวิทยากรจากหน่วยงานภายนอกเป็นผู้ฝึกอบรม กิจกรรมด้านอาชีพ ได้แก่ การจักสาน
การปั้น แกะสลัก การทอผ้า การทาบายศรี ประดิษฐด์ อกไม้จนั ทน์ งานฝีมือต่าง ๆ ซ่ึงสามารถพฒั นาและตอ่ ยอด
ไปสู่การประกอบอาชีพ การรับงานไปทาท่ีบ้านของผู้สูงอายุ การรวมกลุ่มเพื่อสร้างงาน สร้างรายได้ที่ยั่งยืน
ให้กับผู้สูงอายุ ครอบครัว และชุมชนภายในศูนย์ฯ จัดให้มุมแสดงผลงานและมุมจาหน่ายผลิตภัณฑ์ของผู้สูงอายุ
หรือชุมชนให้กับผู้สนใจ โดยศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุประสานความร่วมมือไปยัง
หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพื่อส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาผลิตภัณฑ์ รวมทั้งจัดหาช่องทางการจาหน่า ยผลิตภัณฑ์
รวมไปถึงกิจกรรมส่งเสริมสุขภาพอนามัย สามารถดาเนินงานร่วมกับโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบล
สถานีอนามัย โรงพยาบาล หน่วยงานการทางการแพทย์ต่าง ๆ เพ่ือให้การดูแลสุขภาพทางด้านร่างกาย
ท่ีเหมาะสมกับวัย ส่งผลให้สภาพจติ ใจของผู้สงู อายุดขี ้ึน ได้แก่ การตรวจร่างกาย การให้ความรู้ในการปอ้ งกันโรค

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศูนย์พฒั นาคุณภาพชีวติ และสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ งู อายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

14

และสง่ เสริมสขุ ภาพทางช่องปากและร่างกายผูส้ ูงอายุ การรบั ประทานอาหารให้ถูกสขุ ลักษณะ การให้ความรู้เรื่อง
ยาสมุนไพรพ้นื บา้ น การออกกาลังกายในรูปแบบต่าง ๆ ตามความสนใจและความต้องการของผสู้ งู อายุ เปน็ ตน้

ภายในศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ควรจัดให้มีมุมออกกาลังกาย
มุมเล่นกีฬา มุมให้ความรู้เรื่องการดูแลรักษาสุขภาพการส่งเสริมด้านโภชนาการ ติดตั้งอุปกรณ์กายภาพบาบัด
มีกิจกรรมถ่ายทอดวฒั นธรรมและภูมิปัญญาทอ้ งถิ่น ก่อให้เกดิ อนรุ ักษแ์ ละสบื ทอดศลิ ปะ วัฒนธรรม และประเพณี
ท่ีมีอยู่ในชุมชน ซึ่งแตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่น หากชุมชนสามารถสร้างเอกลักษณ์และความแตกต่างได้
จะเป็นการส่งเสรมิ ให้ศูนยพ์ ัฒนาคุณภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชีพผูส้ ูงอายมุ ีจุดเด่น ผู้สูงอายทุ ี่ได้ถ่ายทอดภมู ิปัญญา
จะเกิดความภูมิใจในผลงาน มองเห็นคุณค่าและความสาคัญของตนเอง และชุมชนประจักษ์ในศักยภาพและ
พลังของผู้สูงอายุส่งผลให้ผู้สูงอายุใช้ชีวิตอยู่อย่างมีคุณค่า มีศักดิ์ศรี และมีความสุข มีกิจกรรมการจัดให้มีระบบ
ข้อมูลของผู้สูงอายุในพื้นที่ เพื่อให้ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ มีข้อมูลแสดงถึงระดับ
ของคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ เพื่อนาไปสู่การจัดทาแผนงานโครงการ หรือกิจกรรมรองรับในการส่งเสริมสวัสดิภาพ
และคุ้มครองพิทักษ์สิทธิผู้สูงอายุและการประสานขอรับความช่วยเหลือจากหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง และกิจกรรม
การให้คาปรึกษา หารือ และการช่วยเหลือเก้ือกูลเป็นลักษณะการให้บริการทางด้านสังคม การสงเคราะห์
การช่วยเหลือ และให้คาปรึกษาแก่ผู้สูงอายุที่ตกอยู่ในความทุกข์และ ประสบปัญหาในการดาเนินชีวิต
มีการประเมินสภาพปญั หา เพ่ือแสวงหาแนวทางการให้ความช่วยเหลือที่เหมาะสม มีกิจกรรมท่ีส่งเสริมศักยภาพ
การดาเนินงานของอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ (เป็นศูนย์ประสานงานอาสาสมัคร) เพ่ือสร้างฐานของชุมชนให้เกิด
การดูแลช่วยเหลือ คุ้มครอง และพิทักษ์สิทธิแก่ผู้สูงอายุในระยะยาว ซ่ึงภารกิจของอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ
ครอบคลุมเร่ืองการดูแลช่วยเหลือผู้สูงอายุ การเฝ้าระวังและการเตือนภัยทางสังคมสาหรับผู้สูงอายุ
และการจัดบริการและสวัสดิการสังคมสาหรับผู้สูงอายุ และกิจกรรมที่ตอบสนองตามความต้องการอื่น ๆ
ของผู้สงู อายุ เปน็ ต้น

กิจกรรมภายนอกศนู ย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผู้สูงอายุ ประกอบด้วย กิจกรรมทาง
ศาสนาและประเพณี กิจกรรมการเยี่ยมบ้านผู้สูงอายุ ผู้สูงอายุที่เจ็บป่วย อยู่ตามลาพังขาดผู้ดูแล การให้
ความช่วยเหลือผู้สูงอายุท่ีถูกทอดทิ้งเดือดร้อน กิจกรรมอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ ให้คาแนะนาในการดูแลรักษา
สุขภาพ ให้ความรู้ ที่จาเป็นสาหรับผู้สูงอายุ เป็นอาสาสมัครเคลื่อนท่ีเยี่ยมบ้านผู้สูงอายุที่อยู่ติดเตียง รวมทั้ง
การให้บริการตามชุมชนเพื่อการดูแลช่วยเหลือ คุ้มครองและพัฒนาผู้สูงอายุในด้านต่าง ๆ และการประสาน
การเช่อื มโยงการดาเนนิ งานรว่ มกบั กจิ กรรมอื่นและวิธีการดาเนินงานอนื่ ๆ ทีจ่ ะเปน็ ประโยชนต์ อ่ ผ้สู งู อายใุ นชุมชน
การจัดเก็บข้อมูลสาคัญ เพ่ือขับเคล่ือนการจัดกิจกรรมศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
การจัดเก็บข้อมูลมีความสาคัญสาหรับการใช้ประโยชน์เพ่ือการวางแผน การกาหนดแนวทางขับ เคล่ือนการจัด
กิจกรรมของศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ และการบูรณาการของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ย์พฒั นาคุณภาพชีวติ และสง่ เสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

15

เพ่ือการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในระดับชุมชน ข้อมูลสาคัญท่ีควรมีการจัดเก็บไว้ในศูนย์พฒั นาคุณภาพชีวติ
และสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ งู อายุ ประกอบด้วยข้อมูลดา้ นผู้สงู อายุ ไดแ้ ก่

1) ในพื้นท่ี ศพอส. มีภูมิปัญญาผู้สูงอายุจานวนก่ีคนเป็นภูมิปัญญาด้านใดบ้างจัดทาทาเนียบ
รายชือ่ ผ้สู งู อายุทเี่ ปน็ ภมู ิปญั ญา เชน่ ชื่อ อายุ ที่อยู่ มีภมู ปิ ญั ญาด้านใด เบอร์โทรศัพทต์ ดิ ตอ่ และจัดเก็บเปน็ ขอ้ มลู
ศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และสง่ เสรมิ อาชีพผูส้ ูงอายุ

2) ในพ้ืนท่ีศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ มีผู้สูงอายุที่ช่วยเหลือตัวเองได้
แต่ต้องการผู้ดูแลในบางเวลา เช่น ผู้สูงอายุท่ีอยู่คนเดียว ผู้สูงอายุที่มีปัญหาสุขภาพ มีความพิการ เจ็บป่วย
ตอ้ งการผ้ชู ่วยทากิจกรรมบางอยา่ งทจ่ี าเปน็ เช่น การจัดยา การไปพบแพทย์ตามนัด รวมถึงการรับภาระดแู ลหลาน
ตามลาพัง เป็นต้น

3) จัดทาทะเบียนรายช่ือผู้สูงอายุ อายุ ที่อยู่เบอร์โทรติดต่อ สภาพปัญหาที่ต้องการ
การช่วยเหลือหรือดูแลในบางเวลาและจัดเก็บเป็นข้อมูลในศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
สาหรับการวางแผนในการจัดกิจกรรมและบรกิ ารรองรับ

4) ในพ้ืนท่ีศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ มีผู้สูงอายุที่เป็นผู้ป่วยติดเตยี ง
ไม่สามารถช่วยเหลือตนเองได้ และต้องการผู้ดแู ลตลอดเวลา จานวนกีค่ น และอยู่ทใ่ี ด

5) จัดทาทะเบียนรายชื่อผู้สูงอายุ อายุ ท่ีอยู่เบอร์โทรติดต่อ สภาพปัญหาท่ีต้องการ
การช่วยเหลือหรือผู้ดูแล และจัดเก็บเป็นข้อมูลในศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
สาหรบั การวางแผนในการจัดกจิ กรรมและบรกิ ารรองรบั

6) ข้อมูลด้านอาชีพในพืน้ ท่ีศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สงู อายุ มีการรวมกลุ่ม
อาชีพจานวนก่ีกลุ่ม ประกอบด้วย กลุ่มอาชีพใดบ้าง รายชื่อผู้ติดต่อและเบอร์โทรศัพท์ เพ่ือติดต่อประสานงาน
แต่ละกลุ่มคือใคร รวมทั้งรายชื่อสมาชิกในกลุ่มอาชีพท่ีมีอยู่ในชุมชน จัดทาทะเบียนรายช่ือกลุ่มอาชีพ
รายช่ือผู้ติดต่อประสานงานของแต่ละกลุ่มพร้อมเบอร์โทรศัพท์ รวมทั้งรายชื่อและท่ีอยู่ของสมาชิกในกลุ่มอาชีพ
ที่มีอยู่ในชุมชนและจัดเก็บเป็นข้อมูลในศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ สาหรับการวางแผน
ในการจัดกิจกรรม การเป็นศูนย์สาธติ และจาหน่ายสนิ ค้าและผลติ ภณั ฑ์ เพอ่ื เปน็ ชอ่ งทางการเพิม่ รายได้ให้ผ้สู ูงอายุ
และชุมชน

7) ข้อมูลด้านอาสาสมัครในพื้นที่ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ
มีกลุ่มอาสาสมัครเพ่ือผสู้ ูงอายุจานวนกีก่ ลุม่ ประกอบดว้ ยกลุ่มใดบ้าง และแตล่ ะกลุม่ มีจานวนก่ีคนจดั ทาทะเบยี น
รายช่ือกลุ่มอาสาสมัคร อายุ ท่ีอยู่และเบอร์โทรศัพท์ติดต่อและจัดเก็บเป็นข้อมูลในศูนย์พฒั นาคุณภาพชีวิตและ
ส่งเสริมอาชีพผูส้ ูงอายุ สาหรบั เป็นผู้ประสานงาน ผู้ให้การชว่ ยเหลอื ผรู้ ่วมวางแผนในการจดั กิจกรรมและการดูแล
ผสู้ งู อายทุ ีอ่ ยู่ในชุมชน ตามสภาพปัญหาและความตอ้ งการ

1.6 กำรตดิ ตำมและรำยงำน

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชวี ิตและส่งเสรมิ อาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่

16

สานักงานพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์จังหวัด ติดตามและรายงานผลการดาเนินงาน
ให้ส่วนกลางรายไตรมาส และรายงานตามหลักเกณฑ์กองทุนผู้สูงอายุ กล่าวโดยสรุป ศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิต
และส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.) นับได้ว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของสวัสดิการผู้สูงอายุซึ่งมาจากกระบวนการ
มีสว่ นรว่ มของชุมชน ซงึ่ ประกอบไปด้วยองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ และหน่วยงานในระดับทอ้ งถ่นิ ภายใตแ้ นวคดิ
“รว่ มแรง ร่วมใจ ผสู้ ูงอายุ กายใจเบกิ บาน” ซง่ึ ศูนยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวติ และส่งเสรมิ อาชพี ผ้สู ูงอายุ มวี ตั ถปุ ระสงค์
ทส่ี าคญั ก็คอื การส่งเสรมิ ใหผ้ ้สู ูงอายุมสี ถานทีจ่ ัดกิจกรรมเพอ่ื พฒั นาดา้ นสังคม เศรษฐกจิ และสขุ ภาพ และเพอื่ เปน็
ศูนย์ส่งเสริมและสนับสนุนอาสาสมัครดูแลผู้สูงอายุ รวมไปถึงศูนย์ข้อมูลผู้สูงอายุในพ้ืนที่ การจัดต้ังศูนย์พัฒนา
คณุ ภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายุ เพือ่ ให้คณะกรรมการศนู ย์ฯ เขา้ ใจบทบาทหนา้ ที่ ทากิจกรรมเพ่อื ระดมทุน
เพ่ือผู้สงู อายุ และทาการดาเนินการโครงการ กิจกรรมร่วมกับภาคีเครอื ขา่ ยที่เกีย่ วข้อง เพือ่ ให้ศนู ย์มคี วามเข้มแข็ง
และเป็นที่ยอมรับสาหรับผู้สูงอายุ สมาชิกภายในชุมชน และภาคีเครือข่ายทีเ่ ก่ียวขอ้ ง เพื่อนาไปสู่การพัฒนางาน
ต่อไป ทั้งน้ีพบว่า (ศูนย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ิตผู้สูงอายุ, 2565) ศูนย์ที่ประสบความสาเร็จจะเป็นศนู ย์ที่มปี จั จัยสาคัญ
ดงั ต่อไปนี้

(1) เป็นสถานที่ แหล่งความรู้ ซ่ึงมีกิจกรรมท่ีเป็นปัจจัยกระตุ้นให้งานผู้สูงอายุสามารถขับเคลื่อนได้
ดว้ ยตนเอง

(2) มีการทางานในรูปแบบบูรณาการทั้งในระดับที่เป็นหน่วยงานกลไก และประเด็นงานท่ีเกี่ยวข้อง
เช่น ภมู ิปญั ญาชมุ ชน การท่องเทีย่ วชุมชน อบต. กานัน ผู้ใหญบ่ า้ น รพสต. อสม. ชมรมผูส้ ูงอายุ เป็นตน้

(3) การสรา้ งกระบวนการทางานแบบมสี ว่ นร่วม ท้ังในการระดมทุน และกิจกรรมอน่ื ๆ
(4) การวางกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนแต่ไม่ซับซ้อน และการมอบหมายภารกิจให้กับหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง
อย่างชดั เจน และมกี ารกาหนดวนั เวลาสง่ มอบงานทช่ี ดั เจนแน่นอน
(5) การจัดกิจกรรมที่มีความหลากหลายและส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรมภายในชุมชน และเชื่อมโยง
กับระบบสวสั ดิการภายในชมุ ชน
(6) การมฐี านขอ้ มลู ผ้สู งู อายภุ ายในชุมชนที่ชดั เจน
(7) การสรา้ งกองทุนโดยชุมชนเอง
(8) การมีผู้นาการเปลี่ยนแปลงท่ีมีความสามารถในการระดมทุนและทรพั ยากรต่าง ๆ
(9) การส่งเสรมิ การจดั การที่มปี ระสทิ ธภิ าพ เชน่ การขาย การตลาด บัญชี งบประมาณ คน ทรพั ยากร
และเครอื ขา่ ย
(10) การมสี ่งิ อานวยความสะดวก (facility) ที่เหมาะสมกับผูส้ งู อายุ และสมาชกิ ภายในชุมชนทุกกลมุ่
(11) การพัฒนาที่สอดคล้องไปกบั ยุทธศาสตร์ของจังหวัดและชาติ
(12) การมีขอบข่ายของกฎหมายที่เอื้อและส่งเสริมกิจกรรมภายในศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและ
สง่ เสริมอาชพี ผู้สงู อายุ

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศูนยพ์ ฒั นาคุณภาพชีวติ และสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ งู อายุภายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่

17

(13) การถ่ายทอดบทบาทและองคค์ วามร้สู ผู่ ู้นารนุ่ ตอ่ ไปเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน
การมีปจั จยั ดังกล่าวมาขา้ งต้น ถอื เปน็ สิ่งสาคัญในการประสบความสาเรจ็ ของศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพ

ชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ ซึ่งต้องอาศัยการบริหารจัดการท่ีมีประสิทธิภาพ มีการบูรณาการและ
กจิ กรรมในทุกภาคสว่ นอย่างเป็นองค์รวมจึงจะทาใหศ้ ูนยป์ ระสพความสาเรจ็ อย่างยงั่ ยืน

2. แนวคิดเกี่ยวกับกำรกระจำยอำนำจ (Decentralization)

แนวคิดและหลักการกระจายอานาจ ถือเป็นแนวคิดที่มีความสาคัญต่อการส่งเสริมการมีส่วนร่วม
ของประชาชนในการที่จะตัดสินใจแก้ไขปัญหาต่าง ๆ รวมไปถึงการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ฉะนั้น
การทาความเข้าใจถึงความหมายของหลักการกระจายอานาจ จึงเป็นสิ่งสาคญั ที่จะทาให้เข้าใจเก่ียวกับแนวคดิ นี้
ให้มากยิ่งขึ้น

กำรกระจำยอำนำจ หมายถึง การกระจายหน้าที่และอานาจจากรัฐบาลกลางไปสู่หน่วยงานระดับรอง
ลงไป ซึ่งเป็นการที่รัฐบาลนั้นเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในท้องถิ่นตนเอง โดยการเลือก
ผู้ปกครองทเี่ ป็นคนในท้องถ่ิน เข้ามามีอานาจในการปฏิบัติกิจกรรมตา่ ง ๆ และการบงั คบั บัญชานัน้ เปน็ หน้าทีข่ อง
หน่วยการปกครองท่ีจะทาหน้าที่ปกครองตนเอง มีรัฐบาลกลางเป็นเพียงผู้ตรวจตราและควบคุมดูแลให้ท้องถิ่ น
ปฏิบัติไปตามกฎหมายและมาตรฐานท่ีวางเอาไว้ ถือเป็นวิธีที่รัฐมอบอานาจปกครองบางส่วนให้กับองค์กรอ่ืน
ท่ีไม่ได้เป็นเกี่ยวเนื่องกับส่วนของหน่วยบริหารราชการส่วนกลาง ในการจัดกิจกรรมให้บริการด้านสาธารณะ
บางอย่างในท้องถิ่นมีความอิสระตามสมควร รวมถึง การมีอานาจที่จะพิจารณาตัดสินใจในเร่ืองสาคัญ ๆ
ท่ีเกี่ยวข้องกับท้องถ่ิน โดยไม่ต้องขึ้นอยู่กับการบังคับบัญชาเพียงแต่ข้ึนอยู่กับหน่วยงานราชการของส่วนกลาง
เท่านั้น (ศิสิน กุสลานุภาพ และสุรเชษฐ์ ชิระมณี, 2526; เสน่ห์ จุ้ยโต และคณะ, 2530; จรูญ สุภาพ, 2531;
ชูวงศ์ ฉายะบุตร, 2539; ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2542; วิทยา เชียงกูล, 2543; เดโช สวนานนท์, 2545 และ
สยาม ดาปรดี า, 2547)

การกระจายอานาจตามทฤษฎีสมัยใหม่น้ัน จะเน้นย้ากับการพิจารณาตามบริบทที่ว่าเป็น
“กำรรวมอำนำจ” หรือ “กำรกระจำยอำนำจ” ควรจะพิจารณาว่าอานาจท่ีจะตัดสินช้ีขาดน้ันอยู่กับองค์กร
ปกครองเดียวหรือหลายองค์กรปกครอง ถ้ารวมอยู่ในองค์กรปกครองเดียวเรียกว่า “กำรรวมอำนำจ”
แต่ถ้าอานาจตกอยู่กับหลายองค์กรจะเรียกว่าการกระจายอานาจ มีความหมายท้ังหมดสองนัยยะ คือ นัยแรก
มองว่าการกระจายอานาจ หมายถึง การโอนอานาจ (Devolution) เป็นคาที่สะท้อนถึงการกระจายอานาจ
ท่ีมีระดับสูงกว่าความหมายใน นัยท่ีสอง คือ การกระจายอานาจท่ีหมายถึงการแบง่ อานาจ (Deconcentration)
(ศภุ สวัสดิ์ ชชั วาล, 2545, น.7)

การกระจายอานาจสามารถ แบ่งได้ 2 ลักษณะ ตามทฤษฎีดั้งเดิม (ชานาญ ยุวบูรณ์, 2503 น. 8-9
อา้ งถงึ ใน ตระกลู มีชยั , 2538 น. 1-2) คอื

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชพี ผู้สูงอายุภายใตก้ าร
บริหารจดั การขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน

18

1. ลักษณะการกระจายอานาจตามอาณาเขต (Decentralization by Territory) หมายถึง การมอบ
อานาจให้แก่ท้องถิ่นในการจัดทากิจกรรมหรือบริการสาธารณะต่าง ๆ ภายในเขตของตนเองทาให้ท้องถ่ิน
มีอิสระในการปกครองตนเองมากข้ึน

2. ลักษณะการกระจายอานาจตามกิจการ (Decentralization by function) หมายถึง การมอบอานาจ
ใหแ้ กส่ าธารณะสามารถจดั ทากิจการประเภทใดประเภทหนง่ึ ได้

การกระจายอานาจในศัพท์ รัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง การขยายและมอบหมายให้หน่วยที่เล็กลงไป
เปน็ ผู้ดาเนนิ การหรอื ตัดสินใจแทนส่วนสานกั งานใหญ่

จากการทบทวนวรรณกรรม แนวคิดเกี่ยวกับแนวคิดและหลักการกระจายอานาจ สามารถสรุปได้ว่า
“กำรกระจำยอำนำจ” หมายถึง การกระจายหน้าทข่ี องรัฐบาลกลางส่อู งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้องค์กร
ดงั กลา่ ว จดั ทาบริการสาธารณะให้แก่คนในท้องถ่นิ หรือใหอ้ านาจในการตัดสนิ ใจบางอยา่ งโดยมอี ิสระตามสมควร
โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถ่ินได้มีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง รัฐบาลกลางมีบทบาทเพียงเป็น
หน่วยในการควบคุมดูแล องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เพอื่ ใหท้ อ้ งถนิ่ นนั้ ดาเนนิ การตามมาตรฐานท่ตี ้งั เอาไว้

2.1 วตั ถปุ ระสงค์ของกำรกระจำยอำนำจ
การกระจายอานาจควรเป็นไปภายใต้หลักการ คือ ให้มีการกระจายอานาจ วินิจฉัย ส่ังการ
และการบริหารลงไปยังหน่วยซ่ึงรับผิดชอบบริการใกล้ชิดประชาชนให้มากท่ีสุด คือ ผู้รับมอบอานาจต้อง
มคี วามพร้อมในการรับมอบหนา้ ทคี่ วามรับผดิ ชอบและอานาจท่ีมากขนึ้ โดยผกู้ ระจายอานาจตอ้ งให้การสนับสนุน
อย่างเพียงพอ ต้องสร้างดุลยภาพระหว่างหน้าที่ความรับผิดชอบกับอานาจหน้าที่ที่เพ่ิมขึ้น การกระจายอานาจ
ต้องเปน็ ไปเพ่ือบรรลุวัตถปุ ระสงค์ ดา้ นประสิทธิภาพประสิทธผิ ลและบรรยากาศของการทางาน และกอ่ ประโยชน์
ต่อประชาชนและสังคมโดยรวม และการกระจายอานาจต้องเป็นไปโดยมีเป้าหมายชัดเจนท่ีสามารถประเมินได้
และต้องมกี ารตระเตรียมข้ันตอนใหเ้ ปน็ ระบบเพียงพอกอ่ นการดาเนินการ (ตระกลู มีชัย, 2538, น.19)
การกระจายอานาจต้องเป็นไปเพื่อวตั ถปุ ระสงค์ 3 ประการ คอื (ตระกูล มชี ัย, 2538, น.19)

1) ประสทิ ธภิ าพของหน่วยราชการเพ่ือการบรหิ าร การจดั การ และการใหบ้ ริการประชาชน
2) ประสิทธิภาพของการทางาน
3) ช่วยพัฒนาบรรยากาศการทางานของข้าราชการและพนักงานให้มีความกระตือรือร้น
มีความคิดริเรม่ิ สร้างสรรค์
2.2 ลกั ษณะสำคัญของหลกั กำรกระจำยอำนำจปกครอง
หลักการกระจายอานาจการมีปกครองมีหลักสาคัญท่ีต้องปฏิบัติดังน้ี (ชูวงศ์ ฉายะบุตร, 2539,
น. 22-23; ธเนศวร์ เจริญเมอื ง, 2542, น.291 และสนั สิทธิ์ ชวลติ ธารง 2546, น.43)

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนย์พฒั นาคุณภาพชีวติ และส่งเสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บริหารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

19

1) มีการจัดตง้ั องคก์ ารข้ึนเปน็ นิติบุคคล เพมิ่ ข้นึ จากสว่ นกลาง หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้
มีหน้าที่บริหารงบประมาณและทรัพย์สินเปน็ ของตนเองต่างหาก ไม่ข้ึนตรงต่อหนว่ ยการบริหารราชการส่วนกลาง
สว่ นกลางเพียงแต่ควบคมุ ดูแลให้ปฏบิ ัตหิ นา้ ทีเ่ ป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น

2) มีการเลือกต้ังสภาท้องถ่ินและผู้บริหารท้องถ่ินท้ังหมด หรือเพียงบางส่วนเพ่ือเปิดโอกาสให้
ประชาชนในทอ้ งถ่ินไดเ้ ข้าไปมสี ว่ นรว่ มในการปกครองตนเองอยา่ งใกล้ชิด ถ้าไม่มกี ารเลือกตงั้ คณะผู้บรหิ ารทอ้ งถิ่น
เลยก็ไมน่ ับว่าเปน็ การกระจายอานาจการปกครองใหแ้ กท่ อ้ งถิ่นอย่างแทจ้ ริง

3) มีอิสระในการปกครองได้ตามสมควร การกระจายอานาจการปกครองนั้นต้องกาหนดให้
หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีอานาจอิสระในการบริหารงานหรือจัดทากิจการท่ีได้รับมอบหมายได้เองตามสมควร
คือ มีอานาจวนิ จิ ฉัยไดเ้ องดว้ ยงบประมาณและเจา้ หน้าท่ีของตนเอง

4) มีงบประมาณและรายได้ของท้องถ่ิน ตามหลักการกระจายอานาจการปกครองน้ัน
หน่วยการปกครองท้องถ่ินจะต้องมีงบประมาณของตนเอง ซ่ึงแยกต่างหากจากส่วนกลาง โดยมีรายได้จาก
การจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ และทรัพย์สิน ตลอดจนเงินอุดหนุน (ถ้ามี) เพ่ือเป็นค่าใช้จ่าย
ในการดาเนนิ กจิ การต่าง ๆ

5) มีเจ้าหน้าที่ปฏิบตั ิงานของตนเอง นอกจากจะมีงบประมาณแยกออกเปน็ สัดส่วนของตนเองแล้ว
การกระจายอานาจปกครองนั้น จะต้องมีเจา้ หนา้ ทอ่ี ันเปน็ พนักงานของตนเองเปน็ ส่วนใหญ่หรือท้ังหมดเจ้าหน้าท่ี
เหลา่ นีม้ ิได้สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ในสว่ นกลางโดยตรง แต่เป็นเจา้ หนา้ ทขี่ องทอ้ งถนิ่ แต่ละแหง่ นั้น นั่นเอง

ลักษณะสาคัญของการกระจายอานาจ ดงั ต่อไปนี้ (ปธาน สุวรรณมงคล, 2547, น. 17-18)
1) การกระจายภารกจิ หนา้ ที่ รัฐไดม้ อบภารกิจหนา้ ที่บางประการให้กบั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รบั ผดิ ชอบดาเนินการแทนรัฐ เชน่ การจัดการศกึ ษาบางระดบั การให้บรกิ ารสาธารณะสุข เปน็ ต้น
2) การกระจายอานาจการตัดสินใจ ในภารกิจหน้าท่ีที่รัฐบาลมอบหมายให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถน่ิ ไปดาเนนิ การ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นจะต้องมีอานาจตัดสินใจอสิ ระในภารกจิ หนา้ ทน่ี ้นั ดว้ ย
3) การกระจายทรัพยากรการบริหาร เม่ือรัฐบาลมอบอานาจหน้าท่ีและอานาจตัดสินใจไปให้
องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินแล้ว จะต้องมอบทรัพยากรการบริหารด้วยเช่นกัน ได้แก่ รายได้จากการจดั เกบ็ ภาษี
ในเขตจานวนบคุ ลากรที่เพยี งพอตอ่ การปฏบิ ตั ิหน้าทด่ี ้วย
4) การกระจายอานาจการมีส่วนร่วมในการจัดการบ้านเมืองให้แก่ประชาชน เป็นการเปิดมิติ
ให้ประชาชนได้มีสว่ นร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่นทงั้ โดยทางตรงและทางอ้อม เช่น การให้สิทธิแก่ประชาชน
เข้าลงช่ือ เพ่ือขอให้มีการพิจารณาถอดถอนนักการเมืองท้องถ่ินท่ีมีความประพฤติไม่เหมาะสมท่ีจะดารง
ตาแหน่งต่อไป เปน็ ต้น

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศูนย์พฒั นาคุณภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชพี ผูส้ งู อายุภายใต้การ
บริหารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่

20

5) การกระจายความรับผดิ ชอบทโ่ี ปร่งใสและตรวจสอบได้ การกระจายอานาจหนา้ ท่ีและทรพั ยากร
ทางการบริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องควบคู่ไปกับการทาให้ผู้บริหารได้ด้วย โดยมีการกากับดูแล
จากรัฐและประชาชนในท้องถิน่ ดว้ ย (Accountability)

2.3 ประเภทของกำรกระจำยอำนำจ (Decentralization Types)
นอกจากเหนือจากความหมาย ลักษณะสาคัญและปัจจัยที่ก่อให้เกิดการกระจายอานาจท่ีได้

นาเสนอไป แล้วนั้นยังสามารถจาแนกประเภทของการกระจายอานาจซ่ึงสามารถแบ่งประเภทของการกระจาย
อานาจได้ 2 ประเภท ดงั นี้ (ติน ปรชั ญพฤทธิ์, 2535)

1) การลดความแออัดของสานักงานใหญ่ หรือ Deconcentration ซ่ึงหมายถึง สานักงานใหญ่
มอบหมายให้หน่วยย่อยเป็นผู้ดาเนินการหรือตัดสินใจแทน แต่อานาจในการตัดสินใจข้ันสุดท้ายยังอยู่ที่
สานักงานใหญ่

2) การดาเนินการหรือการตัดสินใจตกเป็นของหน่ว ยย่อย หรือ Devolution ซึ่งหมายถึง
การท่หี น่วยย่อย สามารถตัดสนิ ใจดาเนินงานได้เอง โดยไม่ตอ้ งขออนญุ าต หรือถกู ทกั ท้วงจากสานักงานใหญ่

จาแนกประเภทของการกระจายอานาจโดยแบ่งได้เป็น 6 ประเภท ( Manor, 1999)
โดยมีรายละเอียดดงั ต่อไปนี้

(1) การกระจายอานาจโดยจาเป็นหรือโดยปริยาย (Decentralization by default) การกระจาย
อานาจโดยจาเป็นหรือโดยปริยายนี้ เกิดมาจากภาวะทอ่ี งค์กร หน่วยงาน หรือรัฐบาลกลาง ไม่สามารถบริหารงาน
หรือทาหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพจนกระท่ังเกิดความล้มเหล วในการทางาน จึงทาให้ภาคประชาชน
หรือภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคมเกิดความตระหนักและลุกข้ึนมาเรียกร้องเพื่อให้มีการกระจายอานาจให้ กับกลุ่ม
ประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ ในการทางานดว้ ยตัวเอง

(2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) รูปแบบของการกระจายอานาจในลักษณะ
ของการแปรรูปกิจการของภาครัฐนี้มีลักษณะแบบการ “โยก โอน” (handover) ภารกิจหรือการให้บริการ
สาธารณะอยา่ งใดอยา่ งหนึ่งของรัฐบาลไปใหก้ ับภาคเอกชน ทาหน้าท่แี ทน ซึ่งหลักการในลักษณะนี้อยูบ่ นพ้นื ฐาน
ท่ีว่าหากภาคเอกชนให้บริการสาธารณะหรือทาหน้าท่ีใดได้ดีกว่ารัฐ ก็ควรจะโยกโอนหน้าที่น้ันให้กับเอกชน
ทาหนา้ ที่แทนเพอื่ ประสิทธภิ าพประสทิ ธิผลและความคมุ้ ค่าทางการบริหารทรัพยากร เพราะหากรัฐยังใหบ้ ริการอยู่
ก็จะส่งผลให้การใหบ้ ริการสาธารณะในด้านนนั้ มปี ระสิทธิภาพและคณุ ภาพต่า ดังนัน้ การใหเ้ อกชนเข้ามาทาหน้าท่ี
แทนจงึ เป็นการบริหารท่ีมีประสทิ ธภิ าพมากกวา่

(3) การกระจายอานาจภายใตแ้ นวความคดิ เรื่องการแบ่งอานาจทางการบริหาร (Deconcentrating
/Administrative decentralization) รูปแบบของการกระจายอานาจในลักษณะของการแบ่งอานาจ
ทางการบริหารน้ี เป็นลักษณะท่ีหน่วยงานภาครัฐจากส่วนกลาง ได้แบ่งอานาจหน้าท่ีมาให้กับหน่วยงานที่มี
ระดับรองลงมาจากส่วนกลางท่กี ระจายในพ้นื ท่ตี ่าง ๆ ซ่ึงหน่วยงานนมี้ ีอานาจในการดาเนนิ งานในพื้นทีข่ องตนเอง

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคุณภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

21

ในระดับหน่ึง แต่อานาจหน้าท่ีนโยบายหรือบุคลากรที่ปฏิบัติหน้าที่ในพ้ืนท่ีดังกล่าวยังถือว่าเป็นบุคลากรท่ี
แบ่งแยกออกมาจากส่วนกลาง ดังน้ัน บุคคลากรและ อานาจหน้าที่ต่าง ๆ ของหน่วยงานที่ได้รับการแบ่งแยก
อานาจมานยี้ งั คงขึ้นอยกู่ ับส่วนกลางเป็นสาคัญ

(4) การกระจายอานาจภายใต้หลักการมอบอานาจ (Delegation) รูปแบบการกระจายอานาจ
ในลกั ษณะของหลักการมอบอานาจนี้ ถอื ได้วา่ หลกั การมอบอานาจนนั้ มีลกั ษณะของความเปน็ อิสระในการทางาน
มากกว่าหลักการแบ่งอานาจ ซึ่งการมอบอานาจในที่นี้ส่วนใหญ่จะพิจารณาในมิติของการมอบอานาจ “หน้าที่”
หรือ “ภารกิจ” ให้กับหน่วยงานหรือองค์กรประเภทต่าง ๆ แต่ยัง ไม่ได้พิจารณาหรือเน้นไปยังการมอบอานาจ
เชิงพ้ืนที่ ซ่ึงหลักการมอบอานาจในลักษณะนี้สามารถยกตัวอย่าง หน่วยงานท่ีได้รับมอบอานาจ เช่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน องค์การมหาชน องค์กรอิสระ หรือองค์กรพิเศษท่ีทาหน้าท่ีเฉพาะโครงการ
ซ่ึงหน่วยงานหรือองค์กรเหล่านี้ ได้รับมอบอานาจหน้าที่และภารกิจในการดาเนินงาน อย่างใดอย่างหน่ึง
จากส่วนกลาง แต่ก็ยังอยู่ภายใต้การกากับดูแลจากรัฐบาลกลางผ่านมาตรฐาน กลไกทางกฎหมาย ในลักษณะใด
ลักษณะหน่ึงอยทู่ ้งั ทางตรงและทางอ้อม

(5) การกระจายอานาจภายใต้หลักการโอนอานาจ (Devolution) ภายใต้แนวคิดเรื่องการกระจาย
อานาจนั้น หลักการกระจายอานาจแบบถ่ายโอนอานาจ (devolution) ถือได้ว่าเป็นรูปแบบการกระจายอานาจ
ที่มีความกว้างขวางมากท่ีสุด มากกว่าการแบ่งอานาจ (deconcentrating) และการมอบอานาจ (delegation)
เน่อื งจากการถ่ายโอนอานาจน้รี ฐั บาลกลางไดถ้ า่ ยโอนอานาจหนา้ ทใ่ี นการดาเนินงานดา้ นตา่ ง ๆ มาให้กับหน่วยงาน
ระดับรองลงมา ซ่ึงการถ่ายโอนอานาจหน้าท่ีจากรัฐบาลมาพร้อม “ความ เป็นอิสระ” ในการตัดสินใจเพื่อ
การบริหารจดั การ พัฒนา แก้ไขปัญหา ในด้านต่าง ๆ ได้อย่างอิสระซง่ึ ไมไ่ ดม้ อง เพียงแคม่ ติ ใิ นการถา่ ยโอนอานาจ
หน้าท่ีอย่างเดียว แต่ยังพิจารณาถึงมิติในบริหารงานเชิงพื้นที่ของแต่ละแห่งด้วย ดังน้ัน การถ่ายโอนอานาจนี้
จึงให้ความอิสระในการตัดสินใจทางการบริหารและปฏิบัติงานด้านต่าง ๆ แก่หน่วยงานที่ได้รับการถ่ายโอน
เชน่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ของประเทศญ่ีปนุ่ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ ของประเทศ อังกฤษ สหรฐั อเมริกา
เป็นต้น โดยการถ่ายโอนอานาจนี้ บทบาทของรัฐบาลกลางหรือหน่วยงานส่วนกลางจะเข้า มาแทรกแซง
การใช้อานาจหรือการบริหารงานของท้องถิ่นได้อย่างจากัดมากหรือแทรกแซงไม่ได้เลย ตลอดจนไม่มีบทบาท
ในการควบคุมให้ท้องถิ่นปฏิบัติงานภายใต้การบังคับบัญชาจากส่วนกลาง แต่หน่วยงานส่วนกลางหรือรั ฐบาล
จะเป็นเพียงแต่ผู้คอยกากับดูแลหรือให้ปรึกษาในการทางานด้านต่าง ๆ แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะ
ปฏิบัติตามหรือไม่นนั้ ก็ขึ้นอย่กู ับการตัดสนิ ใจขององคก์ รปกครอง ส่วนท้องถ่นิ อย่างไรก็ตาม การถ่ายโอนอานาจนี้
สามารถจาแนกออกเปน็ 2 ระดับ ได้แก่

ระดบั ที่ 1. การถ่ายโอนอานาจทางการบรหิ าร (Administrative devolution) ซึง่ หากจะอธบิ าย
ให้เกิดความชัดเจนมากท่ีสุด การถ่ายโอนอานาจทางการบริหารน้ีสามารถอธิบายได้ผ่านรูปแบบ
ของ “การปกครองตนเอง ของท้องถ่ิน (local-self-government)” โดยการถ่ายโอนอานาจทางการบริหารน้ี

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศูนยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผ้สู งู อายุภายใตก้ าร
บริหารจดั การขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ

22

หน่วยงานระดับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ินถือว่าได้รับการถ่ายโอนอานาจทั้งทางการบริหาร อานาจหน้าท่ี
และการคลัง อย่างกว้างขวางและมีความเป็นอิสระในการดาเนินงานมากพอสมควร ส่งผลให้องค์ กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นมีโอกาสในการดาเนินงานเพ่ือ พัฒนาท้องถิ่น โดยทรัพยากรและความสามารถของท้องถ่ิน
เพื่อคนในท้องถิ่นได้อย่างอิสระและสมบูรณ์ เนื่องจาก การถ่ายโอนอานาจทางการบริหารน้ี ส่งผลให้องค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมที รพั ยากรเปน็ ของตวั เอง ไมว่ ่าจะเป็น งบประมาณและบคุ ลากรของทอ้ งถ่นิ ตลอดจนมีอิสระ
ในการใช้ทรพั ยากรของตนเองเหล่านใี้ นการทางานเพ่อื พฒั นาทอ้ งถ่นิ ไดอ้ ย่างอิสระ

ระดับท่ี 2. การถ่ายโอนอานาจทางนิติบัญญัติ (Legislative devolution) ถือได้ว่าเป็น
การถ่ายโอนอานาจท่ีกว้างขวางและสูงสุด เมื่อพิจารณาการถ่ายโอนอานาจภายใต้รูปแบบการปกครองประเทศ
แบบรัฐเดี่ยว (unitary state) จนถึงขั้นคล้ายคลึงกับการปกครองในระบอบสหพันธรัฐ ยกตัวอย่างเช่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในสหราชอาณาจักร (Bogdanor, 1999) ซ่ึงการถ่ายโอนอานาจในลักษณะนี้
ถือได้ว่า รัฐบาลกลางได้ถ่ายโอนอานาจมาให้หน่วยงานระดับรองลงมาหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ทั้งในเชิงอานาจหน้าที่และในเชิงพื้นที่ เพ่ือให้ท้องถิ่นกาหนดชะตาชีวิตของท้องถ่ินเองได้อย่างเต็มท่ี
มีอานาจในการจัดต้ังสภาที่เป็นสภาของท้องถิ่นเอง (local assembly) เพื่ออกกฎหมายบังคับใช้ในท้องถ่ิน
ได้อย่างเต็มรูปแบบ ซึ่งสภาท้องถ่ินนี้ถือว่าเป็นสภานิติบัญญัติของท้องถ่ิน ซ่ึงยังถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ
มิได้แยกตัวออกไปจากรัฐแต่อย่างใด แต่สภาท้องถ่ินที่ว่าน้ีมีอานาจหน้าท่ีอย่าง อิสระในการออกกฎหมาย
นโยบายเพื่อบังคับใช้ในพ้ืนที่หรือในท้องถิ่นของตน โดยรัฐบาลกลางไม่สามารถมา แทรกแซงหรือควบ คุม
การทางานของท้องถน่ิ ได้

(6) การกระจายอานาจทางการคลัง (Fiscal decentralization) โดยพ้ืนฐานแล้วการกระจาย
อานาจทางการคลังถือเป็นปัจจัยท่ีขาดไม่ได้ภายใต้การกระจายอานาจเพราะ หากมีการกระจายอานาจหน้าท่ี
เพียงอย่างเดียว ก็มิอาจส่งผลให้หน่วยงานท่ีได้รับการกระจายอานาจสามารถทางานหรือขับเคลื่อนไปได้
หากไม่ได้รับการกระจายอานาจทางการคลัง หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงคือ “มีแค่หน้าที่ แต่ ไม่มีเงิน” ก็ไม่สามารถ
ทางานได้ ซ่ึงการกระจายอานาจทางการคลังน้ี เป็นการกระจายอานาจหน้าที่ในการบริหาร จัดการงบประมาณ
และการคลังจากส่วนกลางมาให้ท้องถิ่น พร้อมกับเงินงบประมาณท่ีถูกจัดจาแนกโดยยึดตาม ภารกิจหรือ
การจัดแบ่งบริการสาธารณะออกเป็นประเภทต่าง ๆ โดยส่วนใหญ่แล้ว การกระจายอานาจทางการคลังน้ีเอง
ยังส่งผลให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้ท่ีเป็นรายได้ของท้องถิ่นเองผ่านมาตรการทางการคลังหรือภาษี
ประเภทต่าง ๆ อีกด้วย อย่างไรก็ตาม การกระจายอานาจทางการคลังในอีกมิติหน่ึง ก็ถูกใช้เป็นเคร่ืองมือ
ในการ ควบคมุ การทางานของท้องถน่ิ ผา่ นมาตรการและเงื่อนไขทางการคลงั รูปแบบต่าง ๆ อกี ด้วย

2.4 จดุ แขง็ ของกำรกระจำยอำนำจ
สาหรบั แนวคิดการกระจายอานาจ (Decentralization) น้นั สามารถวเิ คราะหป์ ระเดน็ ท่ีเป็นจุดแข็ง

การกระจายอานาจไดใ้ นมิติต่าง ๆ โดยมรี ายละเอยี ด ดงั ตอ่ ไปนี้ (Mikesell, 2007)

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และส่งเสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายภุ ายใต้การ
บริหารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน

23

1) การกระจายอานาจสามารถสะทอ้ นความต้องการในระดับพ้นื ที่ได้เปน็ อย่างดี (Spatial) เนือ่ งจาก
เปน็ การเปิดโอกาสใหค้ นในพื้นทไี่ ดบ้ ริหารจัดการเพอ่ื พัฒนาและแกไ้ ขปญั หาในทอ้ งถนิ่ ผา่ นกระบวนการมีส่วนร่วม
จึงทาให้เกิดการสะท้อนปัญหาและความต้องการของคนในพ้ืนที่ได้เป็นอย่างดี ก่อให้เกิดการบริหารจัดการ
ที่มีประสทิ ธิภาพภายใต้ความเปน็ ลกั ษณะเฉพาะตวั ทแ่ี ตกต่างกนั ไปในแต่ละพ้นื ท่ี

2) การกระจายอานาจส่งผลให้เกิดการมีขอ้ มูลข่าวสาร การให้บริการสาธารณะและการตอบสนอง
ความตอ้ งการท่ีดีกวา่ เนอื่ งจากการกระจายอานาจสง่ ผลใหเ้ กิดการกระจายทรัพยากรอยา่ งเท่าเทียมในการบริหาร
จดั การทอ้ งถน่ิ และการใหบ้ ริการสาธารณะ สง่ ผลให้เกิดการตอบสนองความตอ้ งการของคนในพน้ื ท่ีได้อยา่ งตรงจุด
ผา่ นการปฏิบัติงานโดยคนในทอ้ งถน่ิ เอง

3) การกระจายอานาจก่อให้เกิดโอกาสในการสร้างความร่วมมือทางการบริหารและการพัฒนา
ร่วมกัน ระหว่างท้องถิ่น ซึ่งถือเป็นวิธีการบริหารจัดการท่ีมีประสิทธิภาพผ่านการบริหารงานแบบความร่วมมือ
ระหว่าง ท้องถน่ิ ด้วยกันหรือระหว่างทอ้ งถนิ่ กับภาคเอกชนในพน้ื ท่ี

4) การกระจายอานาจมีส่วนสาคัญอย่างย่ิงท่ีก่อให้เกิดการสร้างนวัตกรรมทางการบริหาร
กิจการสาธารณะ รูปแบบใหม่ เนื่องจากเปิดโอกาสให้คนในท้องถ่ินได้คิด ได้สร้างสรรค์วิธีในการบริหารและ
พัฒนาท้องถิ่นของตนในรูปแบบต่าง ๆ ส่งผลให้เกิดการสร้างนวัตกรรมทางการบริหารกิจการสาธารณะได้
เป็นอยา่ งดี

5) การกระจายอานาจส่งผลให้มีการสร้างความรับผิดชอบ การติดตามและตรวจสอบการทางาน
ของภาครฐั มากขึ้น เนอื่ งจากประชาชนสามารถเข้ามามสี ว่ นรว่ มในการบริหารจัดการพ้ืนที่ของตนเองไดอ้ ย่างเต็มที่
ผ่านมิติทางการเมืองท้องถิ่น การถอดถอน และการติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผลการทางานของข้าราชการ
ในทอ้ งถ่นิ

6) การกระจายอานาจก่อให้เกิดการแบ่งเบาภาระการบริหารงานของหน่วยงานส่วนกลาง
ทั้งภาระทางดา้ นหน้าที่ในการใหบ้ รกิ ารสาธารณะ ภาระทางการคลงั ภาระทางการบริหาร และภาระทางทรัพยากร
บุคคล มิติต่าง ๆ เหล่าน้ี การกระจายอานาจถือว่าเป็นเครื่องมือสาคัญในการแบ่งเบาภาระการทางาน
ของหนว่ ยงานสว่ นกลาง

7) การกระจายอานาจก่อให้เกิดแหล่งเรียนรู้ พัฒนาและเสริมสร้างรากฐานประชาธิปไตย
เนื่องจากเป็นการกระจายอานาจจากรัฐบาลกลางไปยังท้องถิ่น เพ่ือให้คนในท้องถิ่นได้เรียนรู้การบริหารจัดการ
แบบมีส่วนร่วมด้วยความสามารถของคนในท้องถ่ินเองภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
การกระจายอานาจจึงถือ เป็นเคร่ืองมือในการพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตยจากระดับฐานรากของสงั คม

2.5 ปรชั ญำพ้ืนฐำนรองรับกำรกระจำยอำนำจ

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชพี ผสู้ งู อายภุ ายใตก้ าร
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่

24

สาหรับปรัชญาพื้นฐานรองรับการกระจายอานาจน้ัน สามารถจาแนกพจิ ารณาออกเป็น 4 ประเด็น
(ชูวงศ์ ฉายะบตุ ร, 2539: 26) โดยมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้

1) ช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐบาล วัตถุประสงค์หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่สาคัญ คือ
เพ่ือการกระจายอานาจหน้าที่ในการทางานจากหน่วยงานส่วนกลางไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ใหอ้ งคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ปฏบิ ตั ิหน้าท่แี ทนส่วนกลางในการให้บริการสาธารณะ หรือหน้าทีเ่ ฉพาะกจิ อย่างใด
อย่างหนึ่งท่ีได้รับมอบหมาย นอกจากจะเป็นการแบ่งเบาภาระในการปฏิบัติงานแล้ว การปกครองท้องถิ่น
ยงั เปน็ การช่วยแบง่ เบาภาระทางการคลงั และภาระทางทรัพยากรของหน่วยงานสว่ นกลางไดเ้ ปน็ อยา่ งดอี ีกดว้ ย

2) เพ่ือสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริงการปกครองส่วนท้องถิ่น
มีเป้าหมายสาคัญอันเปน็ หลกั การพ้ืนฐาน คือ เพ่ือส่งเสริมให้เกิดการมีสว่ นร่วมจากประชาชนในพน้ื ที่เพือ่ ร่วมกัน
ทางานบริหารจัดการท้องถ่ินอันจะก่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาของท้องถ่ิน และตอบสนองต่อความต้องการ
ของประชาชนในทอ้ งถิน่ ไดอ้ ยา่ งตรงจุด เพราะแตเ่ ดิมทเ่ี น้นการปกครองแบบรวมศูนยน์ น้ั บุคลากรจากส่วนกลาง
ท่ีมาปฏิบัติหนา้ ทีใ่ นทอ้ งถิ่นไม่ใช่คนทอ่ี ยูใ่ นทอ้ งถ่ินมาก่อนและ ส่วนกลางไม่ทราบปัญหาหรือไม่มีความเชีย่ วชาญ
ในพืน้ ทจ่ี ึงทาให้ไมส่ ามารถแก้ไขปัญหาไดอ้ ยา่ งตรงจุดดงั นน้ั การปกครองสว่ นท้องถน่ิ จึงเกิดขน้ึ มาเพอ่ื แกไ้ ขปัญหา
หรืออุดช่องว่างทางการบริหารเหลา่ นี้

3) เพื่อประสิทธิภาพและความคุ้มค่าทางการบริหารจากท่ีได้กล่าวไป การปกครองท้องถ่ินเป็น
การปกครองท่ีได้รับการกระจายอานาจมาจากราชการ สว่ นกลาง ทั้งการกระจายอานาจทางการเมือง การบรหิ าร
การกระจายอานาจทางการคลังรวมถึงบุคลากรถ่ายโอนมายังท้องถ่ิ นทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
มีงบประมาณและบุคลากรเป็นของตนเอง ส่งผลให้เกิดการลดค่าใชจ้ ่ายหรือภาระทางการคลังของระบบราชการ
เกิดความคุ้มค่าทางการบริหาร และส่งผลให้การทางานเพ่ือพัฒนาท้องถ่ินแต่ละพื้นที่มีประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น
เพราะไดบ้ คุ ลากรท่ีมีความเชีย่ วชาญในพ้ืนทีม่ ากกวา่ บคุ คลจากภายนอกทส่ี ง่ มาจากส่วนกลาง

4) เพื่อเป็นแหล่งบ่มเพาะและสถานศึกษาทางการปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้แก่
คนในท้องถ่ินการปกครองส่วนท้องถ่ินถือได้ว่าเป็น “โรงเรียนเพื่อฝึกฝนประชาธิปไตย” ให้แก่ประชาชนที่อยู่ใน
ท้องถ่ิน เน่ืองจากการปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นน้ันเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมือง
และการบริหารในระดับท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง ตลอดจน ส่งผลให้ประชาชนได้รับสิทธิในการเข้าถึงอานาจ
ทางการเมือง สวัสดิการ ผลประโยชน์ต่าง ๆ ที่อยู่ในท้องถ่ิน จึงทาให้เกิดการกระตุ้นให้ประชาชนในท้องถ่ิน
ได้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมือง การปกครองและการบริหารในระดบั ท้องถิ่นมากขึ้น ทาให้ชาวบ้านไดเ้ รียนรู้
วิธีการทางานการแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการและการจัดการปกครองในระดับท้อ งถ่ิน ด้วยศักยภาพ
และความสามารถของคนในท้องถิ่นเอง ฝึกฝนทักษะในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจากระดับชุมชน
และระดับตาบล อันมีผลโดยตรง ต่อการสร้างความเข้มแข็งให้กับระบอบประชาธิปไตยจากระดับฐานราก
ของสงั คม

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนยพ์ ัฒนาคณุ ภาพชีวิตและส่งเสรมิ อาชีพผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

25

2.6 ควำมสำคญั ของกำรปกครองทอ้ งถิน่ กับกำรบรกิ ำรกจิ กำรสำาำรณะ
กระแสการกระจายอานาจเป็นพัฒนาการสาคัญของประเทศต่าง ๆ นับจากทศวรรษที่ 1980

เปน็ ต้นมา ตามทฤษฎีแล้วการกระจายอานาจต้องครอบคลมุ ทัง้ 3 องค์ประกอบ คือ
1) การกระจายอานาจด้านการคลัง โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (Local Government

Organization: LGO) มีความรับผดิ ชอบจัดการกบั งบประมาณของตนเองและสามารถมีรายไดเ้ ป็นของตนเอง
2) กระจายอานาจทางการเมืองที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถออกกฎหมายใช้ในท้องถิ่น

ของตนเองได้ เชน่ เดียวกับผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งเสยี งข้างมากในท้องถน่ิ
3) การกระจายอานาจทางด้านการบรหิ ารที่มีความรับผดิ ชอบในการบริการเร่ืองต่าง ๆ ท้ังการศึกษา

สาธารณสุข โครงสร้างพ้ืนฐาน สาธารณูปโภค ฯลฯ ความสาคัญของการกระจายอานาจจะช่วยนิยามบทบาท
หน้าท่ีใหม่ของรัฐบาลกลางในการร่วมกันในกระบวนการพัฒนา (Grindle, 2007) ในความเป็นจริงแล้ว
โลกการบรหิ ารสมยั ใหม่ถือว่าองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ เปน็ หน่วยงานท้องถิ่นท่รี องรบั ภารกจิ การกระจายอานาจ
ให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการตนเองและมีส่วนร่วมต่อ การบริหารจัดการสาธารณะ
Game and Wilson (2011) ชวี้ ่าภารกิจสาคัญของรฐั บาลท้องถ่ินมอี ย่างน้อย 6 ประการคือ

(1) การเสริมสรา้ งชุมชน (building community)
(2) การถนอมรกั ษาชุมชน (caring for community)
(3) การให้การศกึ ษาแกช่ มุ ชน (educating community)
(4) การสรา้ งความบนั เทิงให้แกช่ ุมชน (entertaining community)
(5) การปกปอ้ งรกั ษาชุมชน (protecting community)
(6) การสนบั สนุนชมุ ชน (supporting community)
ขณะท่ีท้ัง Lewis and Catron (1996) ย้าว่าการบริการสาธารณะเป็นความไว้วางใจสาธารณะ
(public trust) ความไว้วางใจในท่ีน้ี นอกจากโยงใยไปถึงการทาหน้าที่ของตัวเองอย่างจริงใจและซื่อสัตย์
เพอื่ สนบั สนุนในเรือ่ งของผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) ความไวว้ างในยงั เก่ียวขอ้ งกบั ภาษขี องพลเมือง
เพราะงบประมาณท่ใี ชบ้ ริหารสาธารณะต่างมาจากเงนิ ของพลเมืองทัง้ ส้ิน ส่วน Thompson (1985) ชี้เพิ่มเตมิ ว่า
นอกจากเรื่องภาษีที่มาจากพลเมืองแล้ว การบริหารที่ควรเน้นแนวคิดกระจายอานาจ เน่ืองจากประการแรก
การบริหารต่าง ๆ และนโยบายสาธารณะสามารถที่จะไปกระทบความกินดีอยู่ดีประชาชนได้ ไม่จากัดว่า
เป็นนโยบายใด และประการต่อมาเม่ือส่งผลกระทบต่อการกินดีอยู่ดีประชาชน การบริหารที่เป็นธรรมจึงเป็น
เร่ืองสาคัญเพราะแทนที่จะดูแลผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มแต่ควรต้องดูแลผลประโยชน์สาธารณะให้ทั่วถึงและ
ตอ้ งไดร้ บั การยอมรบั อยา่ งทวั่ ถงึ จากสาธารณะจงึ จะถือได้ว่าเปน็ การบริหารทด่ี ี
การกระจายอานาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการแบ่งอานาจหน้าท่ีระ หว่าง ส่วนกลางกับ
ส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป และเป็นการลดภารกิจ ของรัฐบาลให้คงเหลือ

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ัฒนาคุณภาพชีวติ และส่งเสรมิ อาชีพผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บริหารจดั การขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

26

เพียงภารกิจหลัก เช่น การทหาร การต่างประเทศ โดยให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น เข้ามารับผิดชอบภารกิจ
ทเ่ี ก่ียวกบั การบริการสาธารณะทีเ่ ก่ยี วข้องกับการดาเนิน ชวี ติ ประจาวนั ของประชาชน เชน่ การรักษาความสะอาด
การรักษาสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สามารถที่จะแก้ไขปัญหาท่ีเกิดข้ึนใน แต่ละท้องถ่ินได้ทันต่อเหตุการณ์
และพัฒนาท้องถิ่นตรงกับความ ต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ได้จริง รูปแบบการปกครองส่วนท้องถ่ิน
ของประเทศไทยใน ปัจจุบัน ได้แก่ องค์การบริหาร ส่วนตาบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล
กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา การกระจายอานาจให้แก่ ท้องถ่ินจะทาให้ประชาชนใน ท้องถิ่นได้มีส่วนร่วม
ในการปกครองท้องถิ่นของตนเอง มีการบัญญัติไว้เป็นหมวดการปกครอง ท้องถิ่นที่ชัดเจน โดยวางหลักการว่า
ทอ้ งถ่นิ ต้องมีความเป็นอิสระและสามารถปกครองตนเองได้ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินได้ถูกจดั ตั้งขึ้นทั่วประเทศ
ท้ังในรูปแบบท่ัวไปและรูปแบบพิเศษ มีอานาจหน้าท่ีและภารกิจมากมายตามที่กฎหมายกาหนด โดยสามารถ
เลือกตั้งและถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ เมื่อมีการทุจริตต่อหน้าท่ี นอกจากน้ี
ประชาชนในท้องถ่ินยังสามารถเสนอกฎหมายในเรื่องท้องถ่ินของตนเองได้ ซึ่งในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ี
ได้ให้ประชาชนในท้องถ่ินสามารถลงประชามติในเร่ืองท่ีเก่ียวกับท้องถ่ินของตนได้ และลดจานวนประชาชน
ทจ่ี ะเขา้ ชือ่ ถอดถอนนักการเมอื งท้องถน่ิ และการเสนอกฎหมายทอ้ งถ่นิ เพือ่ ให้ทาไดง้ า่ ยกวา่ ในรัฐธรรมนูญปี 2540
มีการบัญญัติไว้เป็นหมวดการปกครองท้องถ่ินที่ ชัดเจน โดยวางหลักการว่าท้องถ่ินต้องมีความเป็นอิสระ
และสามารถปกครองตนเองได้ องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นได้ถูกจัดตั้งขึ้นทั่วประเทศท้ังในรูปแบบทั่วไป
และรูปแบบพิเศษ มีอานาจ หน้าทแ่ี ละภารกจิ มากมายตามท่กี ฎหมายกาหนด

จะเห็นได้ว่า บริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นการกระจายอานาจ ( Decentralization of Power)
การพัฒนาประเทศท่ีผ่านมามีลักษณะการบริหารแบบรวมศูนย์อานาจไว้ที่ส่วนกลาง เพ่ือความมั่นคงและ
ความสะดวกในการบริหารงาน และด้วยเงื่อนไขและข้อจากัดอันเนื่องมาจากระบบโครงสร้าง ระบบงบประมาณ
บุคลากร และศักยภาพในการดาเนนิ งานของการบริหารงานแบบรวมศูนยท์ าให้การดาเนนิ การต่าง ๆ ของรัฐบาล
ไม่อาจตอบสนองความต้องการท่ีหลากหลายของประชาชนในด้านการบริการ และการอานวยประโยชน์ได้
ดั ง นั้ น จึ ง เ กิ ด แ น ว ค ว า ม คิ ด ใ น เ ร่ื อ ง ก า ร ก ร ะ จ า ย อ า น า จ ก า ร บ ริ ห า ร ก า ร ป ก ค ร อ ง ใ ห้ ป ร ะ ช า ช น ใ น ท้ อ ง ถ่ิ น
(ราชการบริหารส่วนภูมิภาค) เพื่อแบ่งเบาภาระหน้าทแ่ี ละความรับผิดชอบของรัฐบาล และเพื่อให้การดาเนินการ
ให้บริการและอานวยการด้านต่าง ๆ สามารถตอบสนองความต้องกา รของประชาชนได้อย่างแท้จริง
ทว่ั ถึงและรวดเรว็ และประการสาคญั อีกประการหน่ึง เพอ่ื สง่ เสริมใหป้ ระชาชนในทอ้ งถน่ิ มสี ่วนร่วมในการปกครอง
ตนเองตามระบอบประชาธปิ ไตยการแบ่งภารกิจจากประสบการณ์ต่างประเทศ

การกระจายอานาจและการปกครองท้องถิ่น เป็นกระแสท่ีได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง เพราะเป็น
แนวคิดที่กาหนดรูปแบบการปกครอง ที่ใช้แก้ไขปัญหาหรือข้อบกพร่อง ของการปกครองแบบรวมศูนย์อานาจ
(Centralization) ที่ให้ความสาคัญกับราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคในการบริหารราชการแผ่นดิน
ทง้ั ในเชงิ โครงสร้างและการตัดสินใจจาก ข้าราชการ และผู้เช่ียวชาญ (Technocrat) เปน็ ผู้กาหนดทิศทางนโยบาย

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

27

และแนวปฏิบัติการ บริหารราชการแผ่นดิน แบบอมาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) แต่กลับไม่สามารถ
ดูแลและตอบสนองความต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชนได้อย่างท่ัวถึง นอกจากนี้ภายใต้การปกครอง
แบบรวมศูนย์อานาจ ยังขาดความเป็นประชาธิปไตย ท่ีกีดกันหรือเพิกเฉยต่อการมีส่วนร่วมจากประชาชน
ด้านการแสดงความคิดเห็น เสนอแนะนโยบาย หรือร่วมบริหาร/ปกครองตนเองกับฝ่ายรัฐ อีกทั้งความอ่อนแอ
ของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน ซ่ึงมีพัฒนาการท่ี 48 | Vol.3 No.2 (July - December 2020) ปีท่ี 3 ฉบับท่ี 2
(กรกฎาคม - ธันวาคม 2563) ไม่ต่อเนื่องและขาดการสนับสนุน/พัฒนาจากภาครัฐ เอกชน และประชาสังคม
กม็ สี ว่ นให้การกระจายอานาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น ขาดพลังและความเป็นอิสระในการขบั เคล่อื นนโยบาย
เพื่อตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนท่ีสร้างเสริมประชาธิปไตยภายในท้องถน่ิ เอง ทาให้ปัจจุบนั กระแสของ
การกระจายอานาจ จึงต้องการแก้ไขบรรเทาสภาพปัญหาดังที่กล่าวไว้ข้างต้น เพ่ือลดสภาวะการรวมศูนย์
ของอานาจและกระจายการจัดบริการสาธารณะให้ท่ัวถึงและครอบคลุม รวมถึงกระจายอานาจการบริหาร
และตัดสินใจให้กับการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้ประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทหลักต่อการตัดสินใจ
ในการปกครองตนเองเพื่อสร้างประชาธิปไตยท้องถิ่นขึ้นมา เพราะถือว่าการกระจายอานาจเป็นมิติและรูปแบบ
ของการบริหารและพัฒนาประเทศที่เปิดโอกาสให้องค์กร ซึ่งเป็นกลไกที่เป็นทางการในการบริหาร
อย่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และที่ไม่เป็นทางการอย่างชุมชน หรือภาคประชาชนเข้ามามีบทบาทนาเสนอ
นโยบาย ตรวจสอบและบริหารจัดการ/พัฒนาพื้นที่ร่วมกัน ซ่ึงการกระจายอานาจดังกล่าว ไม่เป็นเพียง
การเพิ่มอานาจให้กับท้องถิ่น แต่มีผลต่อพัฒนาของระบอบประชาธิปไตยด้วยเช่นกัน (วุฒิสาร ตันไชย, 2557)
ปัจจุบนั ประเทศไทยปกครองระบอบประชาธิปไตยมีการจดั ระเบยี บบริหารราชการแผ่นดินเป็นราชการสว่ นกลาง
ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถ่ิน โดยที่ราชการส่วนกลางใช้หลักการรวมอานาจการปกครอง
ดังเช่นในอดีต ราชการสว่ นภมู ิภาคใช้หลักการแบง่ อานาจการปกครอง และราชการสว่ นท้องถ่นิ ใชห้ ลกั การกระจาย
อานาจการปกครอง การกระจายอานาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นแนวคิดท่ีมีมานาน
นับต้ังแต่เร่ิมมีรัฐธรรมนูญ โดยเป็นแนวคิดที่ถือเป็นรากฐานของการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยท่ีแท้จรงิ
โดยต้องการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองตนเองภายในท้องถิ่นของตน ทั้งเป็นแนวคิดที่เชื่อว่า
จะสามารถลดความเหล่ือมล้าในด้านต่าง ๆ ได้ การปกครองท้องถิ่นได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ
หลายฉบับแต่ที่ชัดเจนที่สุดคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย การกระจายอานาจการปกครองให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นแนวคิดที่มีมานานนับตั้งแต่เร่ิมมีรัฐธรรมนูญ โดยเป็นแนวคิดที่ถือเป็นรากฐาน
ของการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยท่ีแทจ้ รงิ โดยต้องการให้ประชาชนเขา้ มามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง
ภายในท้องถิน่ ของตน ทั้งเป็นแนวคดิ ท่ีเช่อื ว่าจะสามารถลดความเหลื่อมล้าในดา้ นตา่ ง ๆ ได้ การปกครองทอ้ งถิน่
ได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญหลายฉบับ แต่ที่ชัดเจนที่สุด คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช 2540 ท่ีมีการบัญญัติไว้เป็นหมวดการปกครอง ท้องถ่ินที่ชัดเจน โดยวางหลักการว่า
ท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระและสามารถปกครองตนเองได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้ถูกจัดตั้งข้ึน

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และสง่ เสรมิ อาชพี ผสู้ ูงอายุภายใต้การ
บริหารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ

28

ทั่วประเทศ ท้ังในรูปแบบทั่วไปและรูปแบบพิเศษ มีอานาจหน้าที่และภารกิจมากมายตามที่กฎหมายกาหนด
(ภริ มยพ์ ร ไชยยนต์, 2557) วารสาร มจร เพชรบรุ ปี รทิ รรศน์ JOURNAL OF MCU PHETCHABURI REVIEW | 49
บทความนต้ี ้องการนาเสนอพัฒนาการการกระจายอานาจสู่องค์กรปกครองท้องถิ่น ความสาคัญและผลประโยชน์
ท่ปี ระชาชนระดบั ทอ้ งถ่ินจะได้ส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ผา่ นกระบวนการทบี่ ญั ญัตติ ามกฎหมาย

จากท่ีกล่าวมาขา้ งต้นน้นั จะเห็นได้ว่าการกระจายอานาจให้แก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ เปน็ จดุ เริ่มตน้
ของพัฒนาการของการกระจายอานาจของประเทศไทย ซึ่งต้องการกลไกและมาตรการท่ีจะพัฒนาขึน้ ในอนาคต
เพ่ือให้การกระจายอานาจบรรลุผลสาเร็จ โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องการความเข้าใจที่ตรงกันและความมุ่งมั่น
เชื่อมั่นต่อปรัชญาและคุณค่าของการกระจายอานาจจากทุกฝ่ายท่ีเก่ียวข้อง นับแต่รัฐบาลส่วนราชการองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนที่พร้อมจะร่วมกันพัฒนาการกระจายอานาจโดยผ่านกระบวนการการเรียนรู้
ทต่ี อ่ เน่ืองและม่ันคง

กลำ่ วโดยสรปุ
แนวทางการกระจายอานาจ หรือการกระจายอานาจในทางการปกครองเป็นการถ่ายโอนอานาจ
การตัดสนิ ใจ ทรัพยากร กจิ กรรมและภาระรับผิดชอบจากส่วนกลางไปส่สู ่วนภูมิภาคหรือส่วนการปกครองท้องถิ่น
องค์กรอิสระ เอกชนและประชาชน ท้ังน้ีเพ่ือลดบทบาทอานาจหน้าทีท่ างส่วนกลาง และเพื่อให้ดาเนินการต่างๆ
ตอบรับกับความตอ้ งการของประชาชนในแตล่ ะท้องที่มากข้นึ มีทั้งการกระจายอานาจบริหารเปน็ การโอนอานาจ
การตัดสินใจ หน้าที่ความรับผิดชอบ ไปสู่ส่วนภูมิภาคของท้องถ่ิน การกระจายงบประมาณ การกระจายอานาจ
การเมืองการปกครอง
ทั้งน้ี ปัจจัยแห่งความสาเร็จของการกระจายอานาจต้องมีกลยุทธ์ในการจัดการที่ดี ต้องทาความเข้าใจ
ปัญหาก่อนที่จะออกแบบและดาเนินการกระจายอานาจเรื่องใดเรื่องหน่ึง ต้องได้รับความร่วมมือเป็นอย่างดี
จากทุกภาคส่วน รวมถึงแนวปฏิบัตใิ นการมีสว่ นร่วมต้องยดื หยนุ่ ปรับตัวตามลักษณะของพื้นที่ เป็นกระบวนการ
เรียนรู้ที่อาศัยนวัตกรรมทางความคิด ต้องใช้ความร่วมมือระหว่างหน่วยงานรวมท้ังความสามารถหลายอย่าง
หลายมติ ต้องดาเนนิ การไปพร้อมๆกับการปรับเปลย่ี นด้านอ่นื ๆ มุมมองความจาเป็นทีจ่ ะตอ้ งมีการกระจายอานาจ
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลดีด้านต่างๆ ท้ังการลดความเหล่ือมล้าระหว่างเมืองใหญ่เมืองศูนย์กลาง
กับชนบท โดยจะทาให้เกิดการกระจายรายได้ เป็นการกระจายอานาจ หน้าที่ และทรัพยากรทางการบริหาร
ลงสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทาให้ปัญหาแต่ละท้องถ่ินได้รับการแก้ไขปรับ ปรุงอย่างมีประสิทธิภาพและ
เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินน้ัน โดยผู้บริหารท้องถ่ินจะมีความรู้และความเข้าใจ
ในสภาพปญั หาและสามารถแก้ไขปัญหาไดอ้ ย่างรวดเร็วและมปี ระสิทธิภาพ ทาให้ประชาชนในทอ้ งถน่ิ ไดม้ บี ทบาท
ในการดูแลและพัฒนาท้องถ่ินของตนเอง เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ท้ังในด้านการทางาน การบริหารงานและตรวจสอบการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ิตและส่งเสรมิ อาชีพผสู้ งู อายุภายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

29

เปน็ การเสริมสร้างความม่ันคงและเขม้ แข็งให้แก่ชุมชนและประเทศ เพราะเมื่อปญั หาตา่ งๆ ได้รับการแกไ้ ขสงั คมมี
ความเจรญิ ก้าวหน้าและมั่นคง ประชาชนไดร้ บั บริการสาธารณะทด่ี ีมีคุณภาพชีวติ ทด่ี ี

นอกจากน้ี การกระจายอานาจยงั เปน็ การตัดปญั หาการผูกขาดตัดตอนทีเ่ กดิ ขึ้นในระบบเศรษฐกจิ
ซ่ึงส่วนใหญ่เกิดขึ้นเพราะการรวมศูนย์อานาจการบริหารราชการไว้ที่ราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะอานาจ
ในการกาหนดนโยบาย และการออกกฎหมาย กฎ ระเบียบและข้อบังคับต่างๆ ซ่ึงในแต่ละชุมชนในพ้ืนท่ีต่างๆ
ยอ่ มมีปญั หาและความตอ้ งการท่ีหลากหลาย จึงมคี วามต้องการบริการบางอยา่ งทม่ี ีความแตกตา่ งกนั

ควรมีกระจายภารกิจไปสู่ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถ่ินให้มากขึ้น โดยท่ีหน่วยงานราชการ
สว่ นกลาง มีหน้าท่เี ฉพาะด้านการกาหนดนโยบายและการวางแผนยทุ ธศาสตร์การปฏบิ ตั งิ าน การกาหนดกฎเกณฑ์
และระเบยี บวธิ ปี ฏิบัติราชการ งานด้านวชิ าการ งานวิจยั และพัฒนา งานบรหิ ารงานบคุ คล งานฝกึ อบรมและพฒั นา
บุคลากร งานงบประมาณ งานตรวจนิเทศ ติดตามและให้คาปรึกษาแนะนาด้านการปฏิบัติงานให้กับราชการ
ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งจะทาให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพและตอบโจทย์การพัฒนาประเทศ
ให้ก้าวหน้าได้รวดเร็วขึ้น สาหรับการปรับลดภารกิจของหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม แล้วถ่ายโอนไป
ให้กับราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นเพ่ือที่จะลดภารกิจบางอย่างของหน่วยงานส่วนกลางลง และลดปัญหา
ความซ้าซ้อนในการปฏิบัติราชการ รวมทั้งเพื่อท่ีจะทาให้ท้องถ่ินสามารถตัดสินใจแก้ไขปัญหาและพัฒนาทอ้ งถ่ิน
ใหส้ อดคล้องกบั ความตอ้ งการของทอ้ งถิ่นนน้ั ๆได้โดยตรงส่งผลทาให้เศรษฐกิจของประเทศขยายตัวไดใ้ นระดับหนึ่ง
นั่นหมายความว่า รัฐบาลจะต้องส่งเสริมให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการใหม่ๆ และเกิดการจ้างงานเพ่ิมข้ึน
เพอ่ื ทาใหค้ นในประเทศมีรายได้เพิ่มสูงขนึ้

ปัจจุบันประเทศไทยมีสถานที่ท่องเที่ยวแนวชุมชนท่ีเป็นจุดหมายปลายทางของนั กท่องเท่ียว
เกิดขนึ้ ในหลายชุมชน ส่ิงที่เกดิ ขึน้ ตามมาคอื เกิดกจิ กรรมทางเศรษฐกจิ ขึ้นในชมุ ชนหลายๆ แห่ง เกดิ การผลิตสนิ ค้า
ทางการทอ่ งเท่ียวและเกดิ การจ้างงานข้ึนในพ้นื ท่ี ทาให้เศรษฐกิจชมุ ชนดีขึ้น ประชาชนมงี านทาและมีรายไดเ้ พมิ่ ขน้ึ
อยา่ งเหน็ ได้ชดั

การกระจายอานาจและภารกิจการบริหารราชการจากราชการส่วนกลางไปให้กับราชการ
ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นน้ัน รัฐควรกระจายอานาจด้านการบูรณาการความร่วมมือในการจัดทาแผนยุทธศาสตร์
การพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมระดับจังหวัดและการขบั เคลื่อนแผนไปให้จงั หวัดเปน็ หนว่ ยดาเนินการ ส่วนภารกิจ
ในการจัดทาบริการสาธารณะ ด้านต่างๆในเขตจังหวัดน้ันๆ รัฐควรจะกระจายอานาจไปให้กับ องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ การกระจายอานาจจาก ราชการส่วนกลางไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น
รฐั บาลจะต้องกระจายท้งั ภารกจิ บุคคลากร และรายได้ไปพร้อมๆกนั

การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลาดับต่อมา คือ การปฏิรูปเก่ียวกับภารกิจหน้าท่ี
ที่ชัดเจน เพ่ือท่ีจะลดภาพการทางานท่ีซ้าซ้อนกันระหว่างหน่วยงานด้วยกันเอง หรือระหว่างงานท่ีราชการ
ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคลงไปทาในพ้ืนที่ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ในวันน้ีประเทศไทยก้าวเข้าสู่

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

30

สังคมโลกยุค "Digital disruption" ซ่ึงเป็นสังคมท่ี "เทคโนโลยีดิจิทัล" ได้เข้ามาเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหาร
จัดการองค์กรและการให้บริการประชาชน หรือการบริการลูกค้าของท้ังภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชน
รวมทั้งเปล่ียนแปลงวิถีการใช้ชีวิตประจาวันของผู้คนทั้งในประเทศและทั่วโลกมากมาย ต่อมาเม่ือเกิดวิกฤตการ
แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ขึ้นต่อเนื่องยาวนานถึง 2 ปี ซ่ึงวิกฤตการณ์ดังกล่าวได้เข้ามาเป็น
ตัวเรง่ ให้การเปล่ียนแปลงพฤติกรรมต่างๆดงั กล่าวแลว้ เป็นไปด้วยความรวดเร็วข้ึนอย่างเห็นไดช้ ัด จนทาให้เกิดส่ิง
ที่เรยี กกันว่า "New Normal" ในการดารงวถิ ีชีวติ ของผ้คู นท่วั ทัง้ โลก วิถเี ช่นนี้ ยากท่ีจะกลบั ไปเหมอื นเดิม

ท้ังนี้ สาหรับการกระจายอานาจดูเหมือนเป็นเรื่องง่าย แต่ในทางปฏิบัติแล้วไม่ใช่เรื่องง่าย
และในแต่ละประเทศมีปัญหาที่แตกต่างกัน ย่อมมีเงื่อนไขในการกระจายอานาจแตกต่างกันออกไป ดังน้ัน
จึงต้องปรับรูปแบบในเรื่องเงื่อนไขที่ต่างกันอย่างระมัดระวังและที่สาคัญท่ีสุดเม่ือมีการกระจายอานาจไปแล้ว
ทง้ั ผู้กระจายอานาจและผู้รบั มอบอานาจต้องแสดงความรับผดิ ชอบผลของการกระจายอานาจตา่ งๆทตี่ นไดร้ ับมอบ
และเป็นผูม้ อบอานาจไปอยา่ งเต็มท่ีด้วยไม่ใชม่ อบอานาจไปแล้วกโ็ ยนให้เป็นหน้าทีข่ องผู้รับมอบแตเ่ พยี งฝา่ ยเดียว
ทั้งสองฝ่ายยังคงตอ้ งทางานประสานกนั อยา่ งต่อเนือ่ งตามหนา้ ทคี่ วามรับผิดชอบและขอบขา่ ยหน้าทีข่ องแต่ละฝา่ ย

3. แนวคิดเก่ียวกบั กำรปกครองทอ้ งถิน่ (Local Government)

3.1 หลกั กำรปกครองทอ้ งถิ่น
สมผสุ กาญจโนมัย (2545) ได้อธบิ ายความสาคัญของหลักการปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ดงั นี้
1) การปกครองท้องถิ่น เป็นรากฐานของการปกครองในระบบประชาธิปไตย (Basis Democracy)

เพราะการปกครองท้องถ่ินจะเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน ให้ประชาชนรู้สึกว่า
ตนมีส่วนได้ส่วนเสียในการปกครองการบริหารท้องถิ่น เกิดความรับผิดชอบและหวงแหนต่อประโยชน์
อนั พึงมตี ่อท้องถ่ินทตี่ นอย่อู าศยั อันนามาซึ่งความศรทั ธา เลอื่ มใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตยในท่ีสุด

2) การปกครองท้องถิ่นทาให้ประชาชนในท้องถ่ินรู้การปกครองตนเอง (Self - Government)
ซึ่งเป็นหัวใจของการปกครองระบบประชาธิปไตย การปกครองตนเอง คือ การมีประชาชนมีส่วนร่วม
ในการปกครอง ซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นนอกจากจะได้รับเลือกต้ังมาเพ่ือรับผิดชอบบริหารท้องถ่ิน โดยอาศัย
ความร่วมมือร่วมใจจากประชาชนแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องฟังเสียงประชาชนท่ีมีอานาจถอดถอน (Recall)
ซงึ่ จะทาใหป้ ระชาชนมีส่วนรบั รู้อุปสรรค ปญั หา และช่วยกันแกป้ ญั หาของทอ้ งถิน่ ของตน

3) การปกครองส่วนท้องถิ่น ถือว่าเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล ซึ่งเป็นหลักการสาคัญ
ของการกระจายอานาจ การปกครองท้องถ่นิ จงึ มีขนึ้ เพื่อแบ่งบาระของรัฐบาลตามความจาเป็น

4) การปกครองส่วนท้องถ่ิน สามารถตอบสนองความต้องการของท้องถิ่น ตรงเป้าหมาย
และมปี ระสทิ ธิภาพ ไมส่ น้ิ เปลืองคา่ ใช้จ่ายโดยไม่จาเป็น

5) การปกครองท้องถนิ่ จะเปน็ แหล่งสร้างผ้นู าการเมืองการบรหิ ารประเทศในอนาคต

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ฒั นาคุณภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชพี ผ้สู งู อายภุ ายใต้การ
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

31

6) การปกครองท้องถ่ิน สอดคล้องกับแนวความคิดในการพัฒนาชนบทแบบพ่ึงตนเอง ทั้งในด้าน
การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ซ่ึงการพัฒนาในช่วงท่ีผ่านมายังมีอุปสรรคสาคัญคือ ขาดการมีส่วนร่วม
ของประชาชนอย่างเต็มท่ี

โกวทิ ย์ พวงงาม (2552) ไดใ้ หค้ วามหมายสาระสาคญั ของ หลกั การปกครองสว่ นท้องถ่นิ ดงั นี้
1) อาจมีรูปแบบหน่วยการปกครองท้องถ่ินหลายรูปแบบ ตามความแตกต่างของความเจริญ
ของประชากรหรือขนาดพืน้ ที่
2) ตอ้ งมีอานาจอสิ ระ (Autonomy) ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี ามความเหมาะสม
3) หน่วยงานการปกครองทอ้ งถ่ิน ตอ้ งมีสทิ ธติ ามกฎหมายทีจ่ ะดาเนินการปกครองตนเอง โดยสิทธนิ ้ี
แบง่ เปน็ 2 ประการ คือ

3.1) สทิ ธทิ ีจ่ ะตรากฎหมายหรือระเบยี บขอ้ บังคบั ตา่ ง ๆ ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ
3.2) สทิ ธิในการกาหนดงบประมาณ เพ่อื บรหิ ารกจิ การตามอานาจหนา้ ทีท่ ่ีมีอยู่
3.3) มอี งค์กรทจ่ี าเป็นในด้านการบรหิ ารและปกครองตนเอง คือ มีองค์กรฝา่ ยบรหิ ารและองค์กร
ฝา่ ยนติ ิบญั ญัติ
4) ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองทอ้ งถ่นิ
3.2 องค์ประกอบของกำรปกครองส่วนท้องถิน่
ระบบการปกครองท้องถิ่นจะต้องประกอบด้วย องค์ประกอบ 8 ประการ คือ (โกวิทย์ พวงงาม,
2552)
1) สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความว่า ประเทศใดกาหนด เรื่อง การปกครอง
ท้องถิ่น ไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ การปกครองท้องถ่ินในประเทศน้ันจะมีความเข้มแข็งกว่าการปกครอง
ท้องถิ่นที่จัดตงั้ โดยกฎหมายอ่ืน เพราะข้อความที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการแสดงให้เห็นว่าประเทศนัน้
มีนโยบายทจ่ี ะกระจายอานาจอย่างแท้จรงิ
2) พ้ืนท่ีและระดับ (Area and Level) ปัจจัยท่ีมีความสาคัญต่อการกาหนดพ้ืนที่และระดับ
ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีหลายประการ เช่น ปัจจัยที่มีทางภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ เชื้อชาติ
และความสานึกในการปกครองตนเองของประชาชน จึงได้มีกฎเกณฑ์ท่ีจากาหนดพ้ืนท่ีและระดับของ
หนว่ ยการปกครองทอ้ งถิน่ ออกเป็น 2 ระดบั คอื หนว่ ยการปกครองท้องถิน่ ขนาดเลก็ และขนาดใหญ่ สาหรบั ขนาด
พ้ืนท่ีจากการศึกษาขององค์การสหประชาชาติ โดยองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ ( FAO)
องค์การศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรม (UNESCO) องค์การอนามัยโลก (WHO) และสานักกิจการสังคม
(Bureau of Social Affair) ได้ให้ความเห็นเอาไว้ว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่น ทสี่ ามารถใหบ้ รกิ ารและบริหารงาน
อย่างมีประสิทธิภาพได้ควรมีประชากรประมาณ 50,000 คน แต่ก็ยังมีปัจจัยอ่ืน ๆท่ียังจะต้องพิจารณาด้วย
เชน่ ประสิทธิภาพในการบริหารรายไดแ้ ละบคุ ลากร เป็นตน้

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศนู ยพ์ ฒั นาคุณภาพชีวิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บริหารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่

32

3) การกระจายอานาจและหน้าที่การท่ีจะกาหนดให้ท้องถ่ินมีอานาจหน้าท่ีมากน้อยเพียงใด
ขนึ้ อยูก่ บั นโยบายทางเลือกและการปกครองของรฐั บาลเปน็ สาคญั

4) องค์การนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นโดยผลแห่งกฎหมายแยกจากรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติ
มีขอบเขตการปกครองที่แน่นอน มีอานาจในการกาหนดนโยบาย ออกกฎ ข้อบังคับควบคุมให้มีการปฏิบัติ
ตามนโยบายนั้น ๆ

5) การเลือกต้งั สมาชกิ องคก์ ารหรอื คณะผบู้ รหิ ารจะต้องได้รบั เลือกตง้ั จากประชาชนในทอ้ งถิน่ นนั้ ๆ
ท้ังหมดหรือบางส่วน เพื่อแสดงถึงการเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง การปกครองของประชาชน โดยเลือกผู้บริหาร
ท้องถิน่ ของตนเอง

6) อิสระในการปกครองส่วนท้องถ่ิน สามารถใช้ดุลยพินิจของตนเองในการปฏิบัติกิจการ
ภายในขอบเขตของกฎหมายโดยไม่ต้องขออนมุ ัติจากรฐั บาลกลาง และไมอ่ ยใู่ นสายการบงั คับบัญชาของหน่วยงาน
ทางราชการ

7) งบประมาณของตนเอง มีอานาจในการจัดเก็บรายได้ การจัดเก็บภาษีตามขอบเขตที่กฎหมาย
ใหอ้ านาจในการจดั เก็บ เพื่อใหท้ ้องถิ่นมีรายไดเ้ พยี งพอทจ่ี ะทานุบารงุ ทอ้ งถ่ินให้เจริญกา้ วหนา้ ต่อไป

8) การควบคุมดูแลของรฐั เม่ือไดร้ ับการจดั ต้งั ขึ้นแลว้ ยงั คงอย่ใู นการกากับดแู ลจากรัฐ เพ่ือประโยชน์
และความมั่นคงของรัฐและประชาชนโดยสว่ นรวม โดยการมอี ิสระในการดาเนนิ งานของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน
นั้น ทั้งนีม้ ิไดห้ มายความวา่ มีอสิ ระเต็มท่ที เี ดียว คงหมายถงึ เฉพาะอิสระในการดาเนินการเทา่ น้ันเพราะมิฉะน้ันแลว้
ท้องถน่ิ จะกลายเปน็ รฐั อธปิ ไตยไป

จากการทบทวนแนวคดิ เกี่ยวกับการปกครองท้องถน่ิ (Local Government) สามารถกล่าวโดยสรปุ ได้ว่า
การทาความเข้าใจต่อแนวคิดการบริหารปกครองท้องถ่ิน (Local Governance) นั้น ต้องทาความเข้าต่อ
ความแตกต่างของแนวคิดการปกครอง (Government) และแนวคิดการบริหารปกครอง (Governance)
ซึ่ง Hambleton, Savitch และ Stewart เสนอว่าแนวคิด การปกครอง คือ กิจกรรมของระบบการปกครอง
อย่างเป็นทางการ ที่อุบัติขึ้นในขอบเขตของการบริหารทีเ่ ฉพาะเจาะจง เกี่ยวพันกับการบริหารอานาจและหนา้ ท่ี
ที่ได้รับจากการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการ หรือโครงสร้างท่ีได้รับมอบหมาย และใช้ทรัพยากรของสาธารณะ
อยา่ ง รบั ผิดชอบ (Hambleton Et al., 2002) ซ่งึ การปกครองเป็นตวั อย่างท่ีดที ส่ี ดุ ของการมีอยู่อย่างเปน็ ทางการ
และเป็นตวั แทนของรฐั ในท้องถ่นิ โดยภารกิจของการปกครองคือการปฏบิ ตั ิตาม ภายใต้กระบวนการทางกฎหมาย
ที่ชัดเจนเกี่ยวพันกับความสัมพันธ์ท่ีชอบด้วยกฎหมาย ระหว่างนักการเมือง ผู้เชี่ยวชาญ และสาธาร ณะ
แต่แนวคิดการบริหารปกครอง รัฐหรือสถาบันที่เป็นทางการของรัฐได้สูญเสียการควบคุมต่อกระบวนการ
ภายในท้องถิ่นอย่างเบด็ เสร็จเด็ดขาด แต่จะเหลือเพียงกระบวนการหลวม ๆ ของการกาหนดทิศทาง (Steering)
ของท้องถ่ิน เนื่องจากการทางานของท้องถิ่นความเก่ียวพันของประเด็นที่เก่ียวข้องท่ีข้ามผ่านขอบเขต
ทาง ภูมิศาสตร์และการบริหารกับหลายภาคส่วนโดยที่เครือข่าย ( Networks) พันธมิตร (Alliances)

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ งู อายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ

33

และการร่วมมือกัน (Coalitions) จะเป็นผู้เล่นสาคัญของการบริหารปกครองท้องถิ่น ซึ่งเครือข่ายดังกล่าว
อาจมีลักษณะที่ไม่เป็นทางการ (Informal) แม้ว่าเครือข่ายเราน้ีได้พยายาม สร้างความเป็นทางการในโครงสร้าง
การจัดการของเครือข่ายเช่น การเป็นหุ้นส่วน (Partnership) แต่บ่อยครั้งเกิดความสับสนในหมู่สมาชิก
(Membership) กิจกรรม (Activity) ความสัมพันธ์(Relation) และการยอมรับผิด (Accountability) อยู่เสมอ
โดยที่การบริหาร วารสาร มจร เพชรบุรีปริทรรศน์ JOURNAL OF MCU PHETCHABURI REVIEW | 51
ปกครองเป็นกระบวนการของความเก่ียวพันท้ังกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่หลากหลาย (Multiple - Stakeholder)
และการแก้ไขหาทางออกในผลประโยชน์ท่ีหลากหลาย เน้นการประนีประนอม (Compromise) มากกว่าการ
เผชิญหน้า (Confrontation) และเน้นการต่อรอง (Negotiation) มากกว่าการออกคาส่ังทางการบริหาร
(Administrative fiat) (Hambleton Et al., 2002)

จะเห็นได้วา่ หลกั การกระจายอานาจของจากสว่ นกลางไปอยภู่ ายใตก้ ารบริหารจดั การขององคก์ รปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน เป็นการที่รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถ่ินตามหลักแห่งการปกครองตนเอง อันเป็นข้อดี
ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน และตอบโจทย์ปัญหา ความต้องการ่ีเกิดข้ึนจากพ้ืนที่อย่างแท้จริง
เน่ืองจากท้องถิ่นมีความใกล้ชิดและทราบความต้องการภายในชุมชนเป็นอย่างดี ส่งผลให้เกิดความชอบธรรม
ในการใชอ้ านาจหน้าทใ่ี นหน่วยงานภาครัฐ เน่ืองจากผ่านการมสี ่วนร่วมตดั สินใจของชมุ ชน สง่ ผลต่อการตอบสนอง
การพฒั นาคณุ ภาพชีวติ ใหเ้ กิดความยั่งยืนในทุกมติ ิการพัฒนาทั้งทางด้านเศรษฐกจิ สังคม การศกึ ษา สาธารณะสุข
ศิลปวัฒนธรรมและส่ิงแวดล้อม ประชาชนทุกช่วงวัยมีส่วนร่วมในการคิด ตัดสินใจกาหนดทิศทางในอนาคต
ของตนเอง เพ่ือสร้างการเปลี่ยนแปลงไปในทางท่ีดีขึ้น ตอบสนองต่ อนโยบายในระดับชาติสู่ท้องถิ่น
และนา Pain Point มาเปน็ ตวั ต้งั ของการพัฒนามีส่วนสาคญั อย่างย่งิ ทก่ี ่อใหเ้ กิดการสร้างนวัตกรรมทางการบริหาร
กิจการสาธารณะรูปแบบใหม่ เนื่องจากเปิดโอกาสให้คนในท้องถ่ินได้คิด ได้สร้างสรรค์วิธีในการบริหารและ
พัฒนาท้องถิ่นของตน ในประเด็นที่กล่าวมาข้างต้น จึงมีความสนใจประเด็นแนวโน้มการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ
โดยการปลูกฝังประชาชนในท้องถ่ิน และสร้างการยอมรับผู้ที่เกษียณอายุการทาง านหลังอายุ 60 ปี
จึงมีความสาคัญตลอดจนผู้สูงอายุจานวนมากต้องการ ความสุขทางกาย ทางด้านจิตใจทางด้านเศรษฐกิจ
และความต้องการทางสังคมเพื่อความสาเร็จของครอบครัวและชุมชนอันเป็นความสุขในช่วงชีวิตสุดท้าย
วิธีการส่งเสริมการมีงานทาให้กับผู้สงู อายุตามความเหมาะสมในชุมชนเป็นสิ่งที่สร้างคุณค่าให้กับผู้สงู อายบุ ทบาท
ของครอบครัวและการมีส่วนร่วมของหน่วยงานในชุมชนควรเข้ามามีส่วนร่วมในการดูแลความสุขทางกาย
ทางด้านจิตใจ ทางด้านเศรษฐกิจ ความต้องการทางสังคม และการเจ็บป่วยและการรักษาพยาบาลมากขึ้น
ตลอดจนการสง่ เสริมกิจกรรมและการให้ความรักความอบอุ่นในครอบครวั

4. แนวคิดเก่ียวกับผู้สูงอำยุ

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ัฒนาคณุ ภาพชีวิตและส่งเสรมิ อาชีพผู้สูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

34

ด้วยปัจจุบันสภาพแวดล้อมและสถานการณ์ทางสังคมและบริบทในการดาเนินงานเพื่อขับเคลื่อน
การพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในทุกมิติมีหลายปัจจัยที่จาเป็นต้องคานึงถึง รวมถึงการเปลี่ยนแปลงทางสังคม
ท้ังภายในและภายนอกประเทศ ล้วนส่งผลต่อทิศทางการดาเนินงานด้านผู้สูงอายุของประเทศไทยท่ีทาให้
ต้องมีการทบทวนและกาหนดแนวทางและเป้าหมายท่ีชัดเจน เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุให้สามารถ
ดาเนินชีวิตได้อย่างมีคุณภาพ และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ กรมกิจการผู้สูงอายุจึงได้จัดทายุทธศาสตร์
กรมกจิ การผสู้ ูงอายุ ( พ.ศ. 2560 – 2565 ) ซง่ึ แนวโนม้ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไทยกับปญั หาผูส้ งู อายุ

ประเทศไทยได้เข้าสู่การเป็นสังคมสูงวัย (Ageing Society) มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2548 เป็นต้นมา
โดย 1 ใน 10 ของประชากรไทยเป็นประชากรที่มอี ายุต้งั แต่ 60 ปีขึ้นไป ในปี พ.ศ. 2563 จะมปี ระชากรสงู อายุถึง
13 ลา้ นคน คิดเปน็ รอ้ ยละ 19.2 ของประชากรทง้ั หมด และภายในปี พ.ศ. 2583 ประเทศไทยจะมีประชากรสงู อายุ
21.7 ล้านคน คิดเป็นรอ้ ยละ 33.1 ของประชากรทั้งหมด (สานักงานสภาพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ,
2553) แนวโน้มการเปล่ียนแปลงโครงสร้างประซากรจะมีวัยสงู อายเุ พิ่มขึน้ อย่างตอ่ เนอื่ ง ขณะเด็กและวัยแรงงาน
มีสัดส่วนลดลง โดยวัยเด็กมีอัตราลดลงร้อยละ 12.3 ต่อปีและวัยแรงงานร้อยละ 7.5 ต่อปี ในขณะท่ีวัยสูงอายุ
มีอัตราเพิ่มขึ้น ร้อยละ 36 ต่อปี (สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2560) การเปลย่ี นแปลง
โ ค ร ง ส ร้ า ง ป ร ะ ช า ก ร สู่ สั ง ค ม สู ง อ า ยุ ข อ ง ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย มี ส า เ ห ตุ ห ลั ก ม า จ า ก อั ต ร า ก า ร เ จ ริ ญ พั น ธ์ุ ท่ี ล ด ล ง
(Total Fertility Rate) ท่ีอยู่ต่ากว่าระดับการทดแทน โดยที่ปัจจุบัน ผู้หญิง 1 คนมีบุตรเฉลี่ย 16 คน ซ่ึงลดลง
จากเมื่อ 20 ปีท่ีผ่านมา (พ ศ. 2542) ท่ี ผู้หญิง 1 คน มีบุตรเฉลี่ย 2 คนและบุตรเฉลี่ยจะลดลงเหลือ 14 คนในปี
พ.ศ. 2572 ประกอบกับ ความเจริญก้าวหน้าทางการแพทย์และสาธารณสุขทาให้คนไทยมีอายุขัยเฉลี่ยเพิ่มขึ้น
จากเดิมเมื่อปี พ.ศ. 2508 คนไทยมีอายุเฉลี่ยที่ 58 ปี และเพิ่มสูงข้ึนเป็น 75 ปี ในปัจจุบัน (สา นักงาน
คณะกรรมการสขุ ภาพแหง่ ชาติ, 2562)

ทั้งน้ี การเพิ่มข้ึนของประชากรสูงวัยอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ประชากรวัยเด็กและวัยแรงงานลดลง
สง่ ผลกระทบด้านตา่ ง ๆ ดงั นี้

1) สัดส่วนของคนวัยทางานตอ่ ผู้สูงอายุจะทยอยลดลงเร่ือย ๆ จากคนวัยทางาน 6.4 คน ต่อผู้สูงอายุ 1
คน ในปี พ.ศ. 2548 และวัยแรงงานจะลดลงเหลือ 5.4 คนต่อผสู้ งู อายุ 1 คน ในปี พ.ศ. 2563 และวยั แรงงานลดลง
เหลือเพียง 19 คนตอ่ ผสู้ ูงอายุ 1 คนในปี พ.ศ. 2578 (สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ, 2553)
ทาให้ฐานภาษีของประเทศแคบลง ส่งผลต่อการจัดเก็บรายรับจากภาษีเงินได้ของภาครัฐท่ีจะนามาใช้จ่าย
ในการพัฒนาประเทศลดลง ในขณะท่ีค่าใช้จ่ายในการจัด สวัสดิการแก่ผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น อาจนาไปสู่
การขาดดุลงบประมาณและการสะสมหนี้สาธารณะเพิ่มขน้ึ ไดใ้ นอนาคต

2) ค่าใช้จ่ายการจัดสวัสดิการของรฐั แก่ผูส้ ูงอายจุ ะเพิ่มขึ้น อาทิ เงนิ สงเคราะห์ผ้สู ูงอายุ ค่ารักษาพยาบาล
โดยสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพต่อค่าใช้จ่ายท้ังหมดของรัฐมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึนจากร้อยละ 10 ในช่วงก่อนปีพ.ศ.
2545 เพ่ิมข้ึนเป็นประมาณร้อยละ 13 หรือประมาณ 4 แสนล้านบาทต่อปี เฉลี่ยคนละ 6.286 บาท และหาก

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศูนย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายุภายใต้การ
บริหารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ

35

ประเทศไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย ค่าใช้จ่ายดังกล่าวอาจเพ่ิมขึ้นไปถึง 1.4 ล้านล้านบาทต่อปี (ณัฐนันท์ วิจิตรอักษร ,
2562)

3) กาลังแรงงานท่ีเป็นปัจจัยทางการผลิตลดลง เกิดภาวะของการขาดแคลนแรงงาน จะทาให้ค่าแรง
มีแนวโน้มปรับตัวสูงข้ึนและก่อให้เกิดแรงกดดันทางด้านเงินเฟ้อ ส่งผลกระทบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
อาจมีแนวโน้มลดลงได้

4) ประซากรวัยแรงงานมีแนวโน้มต้องรับภาระเล้ียงดูประชากรวัยสูงอายุเพ่ิมข้ึนจากร้อยละ 5.2
ในปี พ.ศ. 2503 เพมิ่ ขน้ึ เปน็ รอ้ ยละ 41.4 ในปี พ.ศ. 2578 (สามะโนประชากร, 2548)

โดยพบว่า การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างครอบครัวไทยกับปัญหาผู้สูงอายุ ผลพวงของการท่ีเดก็ เกิดนอ้ ยลง
ดังกล่าว ส่งผลให้ขนาดของสมาชิกในครัวเรือนเล็กลง กล่าวคือ ขนาดของครัวเรือนไทยโดยเฉลี่ยลดลงไป
เกือบครึ่งหนึ่ง คือ เม่ือปี พ.ศ. 2523 ครอบครัวไทยมีขนาดเฉลี่ย 5.2 คน ต่อมาในปี พ.ศ. 2533 ลดลงเหลือ
4. 4 คน และในปี พ.ศ. 2553 เหลอื เพยี ง 3.1 คน และลดลงเหลอื 3 คน ในปี พ.ศ. 2559 (สานักงานสถติ ิแห่งชาติ,
2553) ในส่วนแบบแผนการอยู่อาศัยของครอบครัวไทยเปลี่ยนไปจากอดีต เป็นลักษณะครอบครัวขยายที่มี
บุคคลหลายช่ัวรุ่นอายุ ตั้งแต่ ปู่ ย่า ตา ยาย ลงมาถึง รุ่นหลาน อาศัยอยู่ในครอบครัวเดียวกัน เปลี่ยนเป็น
ครอบครัวที่มีผู้สูงอายุบางส่วนอยู่ในครัวเรือนข้ามรุ่น หรืออยู่ในครัวเรือนที่มีเพียงผู้สูงอายุกับหลาน ส่วนคนใน
รุ่นลูกย้ายไปทางานต่างถิ่น ยิ่งไปกว่านั้นสัดส่วนผู้สูงอายุที่อยู่ตามลาพังและผู้สูงอายุท่ีอยู่ตามลาพังกับคู่สมรส
มีแนวโน้มเพ่ิมสูงข้ึน โดยในปี พ.ศ. 2545 มีผู้สูงอายุที่อยู่ตามลาพัง ร้อยละ 6 ของผู้สูงอายุท้ังประเทศ
และเพ่ิมสูงขึ้นเป็นร้อยละ 9 ของผู้สูงอายุในปี พ.ศ. 2557 เช่นเดียวกัน ผู้สูงอายุท่ีอยู่ตามลาพังกับคู่สมรสในปี
พ.ศ. 2545 มีเพียงร้อยละ 16 ของผู้สูงอายุท้ังประเทศ และเพ่ิมข้ึนเป็น ร้อยละ 19 ของผู้สูงอายุท้ังประเทศ
(สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ, 2559) ประกอบกับการให้ความสาคัญกับครอบครัวใหม่
มากกวา่ ครอบครวั เดิม สง่ ผลใหเ้ กดิ ปญั หาอน่ื ๆ ตดิ ตามมา ไดแ้ ก่

1) ปัญหาการทอดท้ิงผู้สูงอายุเพ่ิมขึ้นเรื่อย ๆ โดยในปี พ.ศ. 2550มีผู้สูงอายุถูกทอดท้ิง ร้อยละ 7.70
ของผู้สูงอายุท้ังประเทศ และเพ่ิมสูงข้ึนเป็น ร้อยละ 8.6. ในปี พ.ศ. 2554 และร้อยละ 10.40 ในปี พ.ศ. 2557
ตามลาดับ (สานักงานสถติ ิแห่งชาติ, 2562) การทอดท้ิงผู้สงู อายไุ ด้ส่งผลกระทบนอกจากตอ่ คณุ ภาพชีวิตผสู้ งู อายุ
ท้ังทางด้านร่างกายและจิตใจแล้ว ยังส่งผลกระทบต่อภาระค่าใช้จ่ายของภาครัฐในการจัดบริการส าธารณะ
การดูแลระยะยาวแกผ่ ู้สูงอายุทีถ่ กู ทอดท้ิงเหลา่ น้ี ทงั้ การดูแลผ้สู ูงอายุในสถาบัน และการดูแลผสู้ ูงอายใุ นชุมชน

2) ปัญหาผู้สูงอายถุ กู ละเมดิ สทิ ธิ กลา่ วคือ เม่ือผ้สู งู อายมุ อี ายุมากขึ้น สมรรถนะทางร่างกายเริ่มเสือ่ มถอย
ลงเรอ่ื ย ๆ ตามอายทุ ี่มากข้ึน อีกทง้ั มโี รคประจาตัว ทาให้ต้องพ่งึ พาผู้อนื่ นามาสู่การละเมดิ สทิ ธิผสู้ งู อายใุ นทุกด้าน
ทัง้ ทางด้านรา่ งกายและจิตใจ รวมถึงทรพั ย์สนิ อาทิ การทาร้ายรา่ งกายและจติ ใจ การฉอ้ โกงทรพั ยส์ ิน ซ่งึ ผู้ละเมิด
ส่วนใหญ่ คือ คนในครอบครัว ขณะท่ีผู้สูงอายุท่ีเป็นกลุ่มเส่ียงถูกละเมิด คือ ผู้สูงอายุที่อยู่คนเดียว โสด
ไม่มีลูกหลาน และมีความเจ็บป่วย โดยเฉพาะผู้สูงอายุท่ชี ่วยเหลือตนเองไม่ได้ ไม่สามารถตอบโต้ได้ หรือมีภาวะ

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนย์พฒั นาคุณภาพชวี ติ และสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

36

สมองเส่ือมอาจทาให้ลูกหลานและคนรอบข้างไม่พอใจ เป็นเหตุให้ถูกทาร้ายร่างกายและจิตใจ เป็นกลุ่มเส่ียง
ให้ถูกละเมิดมากทส่ี ุด ดังจะเห็นไดจ้ ากรายงานสถิตคิ ดีอาญาตง้ั แต่ปี พ.ศ. 2544- 2558 พบว่าผู้สูงอายุมีแนวโน้ม
ถูกฉ้อโกงทรัพย์สินสูงข้ึนจากปี พ.ศ. 2548 มีผู้เสียหาย จานวน 73 ราย เพิ่มขึ้นเป็น 703 รายในปี พ.ศ. 2558
(สานกั งานตารวจแหง่ ชาติ, 2558)

4.1 สถำนกำรณ์ทำงสังคมกบั ปญั หำผูส้ ูงอำยุ
สถานการณ์ทางสังคมกับปญั หาผู้สูงอายุ คือเมื่อสัดส่วนของคนวัยทางานต่อผสู้ ูงอายุทยอยลดลงเรื่อย ๆ
จากคนวัยทางาน 6.4 คน ต่อผู้สูงอายุ 1 คน ในปี พ.ศ. 2548 และวัยแรงงานจะลดลงเหลือ 5.4 คนต่อผู้สูงอายุ
1 คน ในปี พ.ศ. 2563 และวัยแรงงานลดลงเหลือเพียง 19 คนต่อผู้สูงอายุ 1 คนในปี พ.ศ. 2578 (สานักงาน
สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2553) ทาให้ฐานภาษีของประเทศแคบลง ส่งผลต่อการจัดเก็บ
รายรับจากภาษีเงินได้ของภาครัฐที่จะนามาใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศลดลง ในขณะที่ค่าใช้จ่ายในการจัด
สวัสดิการแก่ผู้สูงอายุเพิ่มข้ึน อาจนาไปสู่การขาดดุลงบประมาณและการสะสมหน้ีสาธารณะเพ่ิมขึ้นได้
ในอนาคตค่าใช้จ่ายการจัดสวัสดกิ ารของรัฐแก่ผู้สูงอายจุ ะเพ่มิ ข้ึน อาทิ เงินสงเคราะห์ผู้สูงอายุ ค่ารักษาพยาบาล
โดยสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพต่อค่าใช้จ่ายท้ังหมดของรัฐมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึนจากร้อยละ 1 0 ในช่วง
ก่อนปี พ.ศ. 2545 เพ่ิมขึ้นเป็นประมาณร้อยละ 13 หรือประมาณ 4 แสนล้านบาทตอ่ ปี เฉลี่ยคนละ 6.286 บาท
และหากประเทศไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย ค่าใช้จ่ายดังกล่าวอาจเพิ่มขึ้นไปถึง 1.4 ล้านล้านบาทต่อปี
(ณัฐนันท์ วิจิตรอักษร, 2562) กาลังแรงงานท่ีเป็นปัจจัยทางการผลิตลดลง เกิดภาวะของการขาดแคลนแรงงาน
จะทาให้ค่าแรงมีแนวโน้มปรับตัวสูงข้ึนและก่อให้เกิดแรงกดดันทางด้านเงินเฟ้อ ส่งผลกระทบต่อการขยายตัว
ทางเศรษฐกจิ อาจมแี นวโนม้ ลดลงได้ ประซากรวยั แรงงานมแี นวโนม้ ต้องรับภาระเลย้ี งดปู ระชากรวยั สงู อายเุ พิ่มข้ึน
จากรอ้ ยละ 5.2ในปี พ.ศ. 2503 เพิ่มข้นึ เปน็ ร้อยละ 41.4 ในปี พ.ศ. 2578 (สามะโนประชากร, 2548)
สถานการณ์สังคมและสุขภาพของผู้สูงอายุผสู้ ูงอายุ ยิ่งมีอายุมากขึ้นเท่าไหร่สภาพร่างกายเริ่มทรุดโทรม
และเจบ็ ป่วยเปน็ โรคต่าง ๆ เพม่ิ ขน้ึ เท่านน้ั โรคทม่ี ักพบในผสู้ งู อายุ ได้แก่ โรคความดนั โลหติ สูง เบาหวาน ข้อ
อักเสบ/ข้อเส่ือม โรคถุงลมโป่งพอง/หลอดลม ปอดอุดตันเร้ือรัง หลอดลมหัวใจตีบ กล้ามเนื้อหัวใจตาย
และอัมพาต โดยประมาณคร่ึงหน่ึงของผู้สูงอายุ มีโรคเร้ือรังหรือโรคประจาตัว เช่น เบาหวาน ความดันโลหิตสูง
ทั้งนี้ ผู้สูงอายุชาย ร้อยละ 36.8 และผู้สูงอายุหญิง ร้อยละ 42.3 มีโรคประจาตัวเร้ือรัง หรือโรคประจาตัว
ต้งั แต่ 2 โรคขน้ึ ไป (มลู นิธสิ ถาบนั วจิ ยั และพฒั นาผู้สูงอายุไทย, 2561) โดยผูส้ ูงอายวุ ัยปลาย คือ มีอายมุ ากกว่า 80
ปีขึ้นไป เจ็บป่วยเป็นโรคต่าง ๆ ในร้อยละต่าง ๆ ดังนี้ มากกว่าร้อยละ 60 เป็นโรคความดันโลหิตสูง มากกว่า
รอ้ ยละ 1 เป็นโรคเบาหวาน มากกว่ารอ้ ยละ 70 มฟี นั ไม่ครบ 20 ซี่ ร้อยละ 35 มีภาวะอว้ น ผลกระทบด้านสุขภาพ
ของผู้สูงอายุ ก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ติดตามมา เช่น ภาระค่าใช้จ่ายด้านการจัดสวัสดิการเพิ่มขึ้นจานวนมาก,

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ยพ์ ัฒนาคณุ ภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชีพผู้สงู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

37

การเข้าไม่ถึงสวัสดิการที่ภาครัฐจัดให้ในผู้สูงอายุกลุ่มติดบา้ นและติดเตยี ง, ไม่สามารถออกไปปฏิสัมพันธ์หรือเข้า
ร่วมกจิ กรรมกบั ผูอ้ ืน่ ได้, เกิดภาวการณ์พงึ่ พิงผอู้ ่นื เป็นตน้

4.2 สถำนกำรณ์ดำ้ นสภำพแวดล้อม
สืบเนื่องจากประชากรก่อนวัยสูงอายุขาดความตระหนัก จึงไม่ได้เตรียมสภาพแวดล้อมและส่ิงอานวย
ความสะดวกในที่อยู่อาศัยให้เหมาะสมสาหรับการใช้ชีวิตยามสูงวัยได้โดยลาพังอิสระ ดังจะเห็นได้จากผู้สูงอายุ
วัยปลายที่มีอายุ 80 ปีข้ึนไป มีห้องนอนอยู่ช้ันบนของบ้าน คิดเป็นร้อยละ 18 และเกือบคร่ึงหน่ึงของผู้สูงอายุ
วัยปลายใช้ส้วมแบบนั่งยอง (สานักงานสถิติแห่งชาติ, 2557) จากสภาพแวดล้อมในที่อยู่อาศัยท่ีไม่เหมาะสม
เปน็ สาเหตหุ นงึ่ ที่ทาใหผ้ สู้ งู อายุประสบอุบตั ิเหตุภายในบ้าน เช่น พื้นเปยี ก/ล่นื พื้นผิวขรุขระ ระดบั พ้ืนไม่สมา่ เสมอ
แสงสว่างไม่เพียงพอ อุปกรณ์ของใช้ไม่มั่นคงชารุด ใช้อุปกรณ์ช่วยเดินไม่เหมาะสม ฯลฯ ประกอบกับความเสือ่ ม
ของร่างกายและความเจ็บป่วย โดยผู้สูงอายุวัยปลาย ร้อยละ 6 - 7 เคยหกล้มภายในบ้านจากเหตุต่าง ๆ เช่น
ท่ายนื การตกเตยี งหรือเกา้ อี้ วัตถสุ ่งิ ของชนหรือกระแทก ซึ่งเปน็ สาเหตใุ ห้เกิดกระดูกสะโพกหัก นาไปสู่ความพกิ าร
และอตั ราการเสียชวี ติ ค่อนขา้ งสงู
ท้ังนี้ จากรายงานจานวนและอัตราการเสยี ชีวิตจากการพลดั ตกหกลม้ ในผู้ท่ีมีอายุ 60 ปีข้ึนไป พบวา่ ในปี
พ.ศ. 2554 มีผู้สูงอายุเสียชีวิตจากการพลัดตกหกล้ม จานวน 659 คน (ร้อยละ 8.5 ต่อประชากรแสนคน)
และเพิม่ ขึ้นเปน็ 1,146 คน (ร้อยละ 10.2 ต่อประชากรแสนคน) ในปี พ.ศ. 2560 (สถานการณผ์ สู้ งู อายไุ ทย,2559)
ยิ่งไปกว่านั้น สถานท่ีสาธารณะหลายแห่ง รวมถึง ระบบบริการขนส่งสาธารณะ อาทิ รถโดยสารประจาทางรถไฟ
ฯลฯ ไม่เหมาะสม หรือเป็นอุปสรรคให้ผู้สูงอายุไม่สามารถเข้าถึงบริการได้ เช่น ห้องน้าแบบนั่งยองไม่มีราวจับ
บันได - ทางเดิน บนั ไดสงู ชัน ไมม่ ที างลาด ฯลฯ ขาดอปุ กรณอ์ านวยความสะดวกสาหรับผสู้ ูงอายใุ นขณะท่ีบางแหง่
มีอุปกรณ์ แตไ่ ม่พรอ้ มใช้งานทาให้ผ้สู งู อายุเป็นกลมุ่ เสยี เปรยี บท่ไี มส่ ามารถข้าถึงบริการได้
4.3 สถำนกำรณด์ ้ำนเศรษฐกิจ
ประเทศไทยเป็นประเทศที่ก้าวเข้าสู่สังคมสูงอายุต้ังแต่ปี พ.ศ. 2548 โดยผู้สูงอายุมีจานวนมากกว่า
ร้อยละ 10 ของประชากรทั้งประเทศในขณะท่ีประชากรส่วนใหญ่ยังอยู่ในฐานะยากจน เรียกว่า "รวยก่อนแก่"
โดย 1 ใน 3 ของผู้สูงอายุ (ร้อยละ 35 มีรายได้ต่ากว่าเส้นความยากจน 2,667 บาทต่อเดือน ในปี พ.ศ. 2561
(กรุงเทพธุรกิจ,2561) โดยแหล่งรายได้หลักของผู้สูงอายุ 3 ลาดับแรก ได้แก่ บุตร (ร้อยละ 35) การทางาน
(ร้อยละ 31) และคู่สมรส (ร้อยละ 20) ตามลาดับ บุตรจากทเ่ี คยเปน็ แหล่งรายได้หลกั ลดลงอย่างมากจากร้อยละ
52 ในปี พ.ศ. 2550 ลดลงเหลอื ร้อยละ 37 ในปี พ.ศ. 2559 ในขณะท่ี รายได้จากการทางานมีแนวโนม้ สงู ข้นึ จากปี
พ.ศ. 2550 ร้อยละ 29 เพิ่มขึ้นเป็น ร้อยละ 34 ใน ปี พ.ศ. 2557 (การสารวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย ,
2550, 2554 และ 2557) ทั้งน้ี แรงงานในสถานประกอบการเป็นจานวนมากในปัจจุบันยังไม่ได้รับการพัฒนา
ศักยภาพเพ่ิมเติม หรือ เพ่ิมทักษะการทางานหรือความเชี่ยวชาญในรูปแบบใหม่หากต้องพ้นวัยเกษียณอายุ
การทางาน ทาให้แรงงานเป็นจานวนมากไม่มีงานทาเม่ือพ้นวัยเกษียณโดยในปี พ ศ. 2562 พบว่า มีผู้สูงอายุยัง

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พฒั นาคุณภาพชวี ติ และส่งเสริมอาชีพผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

38

ทางานอยู่ รวมจานวนท้ังสิ้น 4,235,680 คน (ร้อยละ 38.4ของผู้สูงอายุท้ังประเทศ) โดย 3 ใน 4 ของผู้สูงอายุ
ที่ยังคงทางาน เป็นการทางานนอกระบบในภาคการเกษตรการประกอบอาชีพอิสระ ฯลฯ ซ่ึงไม่มีหลักประกัน
ดา้ นรายไดแ้ ตอ่ ยา่ งใด สาเหตทุ ่ีผ้สู ูงอายุเหลา่ น้ยี ังคงทางานเนือ่ งจากสขุ ภาพแข็งแรง ยังมีแรงทางาน และตอ้ งการ
ใช้เวลาว่างให้เป็นประโยชน์ (รายงานสถานการณ์ผู้สูงอายไุ ทย, 2561) อัตราการออมของผู้สูงอายุเพื่อเป็นรายได้
ไวใ้ ชย้ ามเกษียณลดลงจากรอ้ ยละ 17 ในปี พ.ศ. 2533ลดลงเหลอื รอ้ ยละ 8 ในปี พ.ศ. 2556 และยง่ิ มีอายุมากขึน้
เท่าใด เงินออมที่สะสมไว้ใช้ยามชราภาพอาจไม่เพียงพอต่อการใช้จ่ายตามอายุที่มากขึ้น และขณะเดียวกัน
เกอื บครงึ่ หนึ่งของคนไทยอายุ 60 ปยี ังเปน็ หน้ี ในขณะทผ่ี ูส้ ูงอายุมีจานวนถงึ ร้อยละ 24 ไม่มเี งินออม

4.4 ประชำกรสูงวยั เพิ่มมำกขึ้น ในขณะทีว่ ยั แรงงำนลดลงอำจจะส่งผลกระทบ ดังนี้
1) ปญั หาการขาดแคลนแรงงาน
อันเน่ืองจากวัยแรงงานลดลง ในขณะท่ีวัยสูงอายุเพิ่มมากข้ึน องค์กรภาครัฐและองค์กรภาคธุรกิจ

มีความตระหนักถึงผู้สูงอายุเป็นทรัพยากรบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ และมีความเชี่ยวชาญในด้านต่าง ๆ
และมีสุขภาพแข็งแรง ไม่มีโรคประจาตัวร้ายแรง มีประสบการณ์ในการทางานให้กับหน่วยงานแล้วต้องออกจาก
ราชการหรือการทางานด้วยเหตุสูงวัยที่อายุ 60 ปี กลายเป็นภาระของครอบครัวท่ีต้องให้การดูแลไปตลอดชีวิต
และเพิ่มภาระการจดั สวสั ดิการของภาครฐั ทาใหผ้ สู้ งู อายเุ สยี โอกาสในการทางานและหน่วยงานสญู เสียทรัพยากร
บุคคลที่มีคุณค่า จึงควรเปิดโอกาสให้พนักงานเหล่าน้ีได้กลับมาทางานต่อได้เพราะตาแหน่งงานบางประเภท
หาอตั รากาลงั ทดแทนคอ่ นขา้ งยาก ท้งั นี้ กระทรวงแรงงาน ไดอ้ อกประกาศกระทรวงแรงงาน เรอ่ื ง ขอความร่วมมอื
สง่ เสริมและสนบั สนุนให้ ผ้สู งู อายุบางคนขาดหลักประกันดา้ นรายไดย้ ามสงู วยั โดยเฉพาะผสู้ ูงอายทุ ม่ี ฐี านะยากจน
โดยร้อยละ 8- มีเงินไม่เพียงพอต่อการเล้ียงชีพในวัยหลังเกษียณ(อาภรณ์ ชีวะเกรียงไกร, 2560) ถึงแม้ว่า
รัฐบาลจะได้จ่ายเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้าแล้วก็ตาม แต่จานวนเงินที่ได้รับเพียง 1 ใน 3 ของค่ า
เส้นความยากจนของประเทศ ซ่ึงไม่พอกับค่าครองชีพ ในส่วนสวัสดิการภาครัฐเพื่อสร้างหลักประกันด้านรายได้
แก่แรงงานในระบบ พบว่า มีหลายระบบและต่างหน่วยต่างมีผู้รับผิดชอบคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และ
ตลาดหลกั ทรัพย์ (สุปาณี จนั ทรมาศ และนวพร วิริยานพุ งศ)์

ระบบบาเหน็จบานาญเป็นการเก็บออมเพ่ือไว้ใช้ยามเกษียณ ช่วยสร้างหลักประกันด้านรายได้
ให้แก่แรงงานทงั้ ในระบบและนอกระบบ ซ่ึงแรงงานในระบบมีหลักประกันรายไดย้ ามเกษียณ เพราะเป็นการออม
แบบบังคับ แต่อย่างไรก็ตาม ยังมีแรงงานอิสระนอกระบบเป็นจานวนมากท่ียังไม่อยู่ในระบบ กอช. แต่อย่างใด
อันเน่ืองมาจากเป็นการออมแบบภาคสมัครใจ ย่ิงไปกว่านั้นกองทุนบานาญมีจานวนมาก แต่บังคับแยกกันออม
ตามสาขาอาชีพ เช่น ข้าราชการครู และลูกจ้างเอกชน สมาชิกจึงจาเป็นต้องเปล่ียนกองทุนทุกคร้ัง หากมี
การเปลี่ยนงานข้ามอาชีพ ทาให้ขาดความต่อเนื่องในการออมเงินเพื่อการเกษียณ ถึงแม้ว่ารัฐบาลได้มีนโยบาย
การจ่ายเบ้ียยังชีพผู้สงู อายุเป็นรายเดือนแบบชั้นบันไดตามชว่ งอายุ เริ่มตั้งแตป่ ี พ.ศ. 2555 เพื่อเป็นหลักประกัน
รายได้แกผ่ สู้ งู อายุทกุ คน โดยในปี พ.ศ. 2555 รฐั บาลได้จา่ ยเบ้ียยังชพี ใหผ้ ู้สงู อายุ จานวน 6,785,434 คนเป็นเงนิ

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ย์พฒั นาคุณภาพชีวติ และสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

39

52,535,425,200 บาท เพ่ิมข้ึนเป็น จานวน 9,093,916 คน เป็นเงิน 71,411,177.,200 บาทโดยจานวนผ้รู ับเบี้ย
ยังชีพผู้สูงอายุเพ่ิมขึ้น 2,308,482 คน คิดเป็นร้อยละ 34 02 และจานวนเงินท่ีเพิ่มข้ึน 18375,750,000 บาท
คิดเป็นร้อยละ 36.88โดยปจั จุบนั มีผู้สูงอายุทีไ่ ด้รับเบ้ียยังชีพ จานวน 10,327,695 คน (ข้อมูลกรมการปกครอง
ณ วนั ท่ี 1 มีนาคม 2563)

จากระบบบาเหน็จบานาญท่ีมีหลายระบบดังกล่าว ทาให้การบริหารจัดการค่อนข้างกระจัดกระจาย
และแยกกันทาส่งผลให้เกิดการขาดการประสานงานและผลักดันเชิงนโยบายได้ ไม่มีประสิทธิและจากอัตราเงิน
สมทบค่อนข้างต่า ทาให้ระบบบาเหน็จบานาญยังไม่สามารถทาหน้าท่ีเสริมสร้างความม่ันคงทางการเงินได้
อย่างเต็มที่ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ,2562) แตกต่างกัน ได้แก่
กระทรวงการคลัง กระทรวงมหาดไทย กระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธิการ สานกั งาน

2) ระบบเศรษฐกจิ ไทยเกดิ การชะลอตัว เนือ่ งจากผู้สงู อายุไม่มีรายไดจ้ ากการทางานตอ้ งนาเงินออม
มาจับจ่ายใช้สอยยามเกษียณ จาเป็นต้องจากัดการบริโภคเพ่ือให้เงินออมที่มีอยู่มีเพียงพอสาหรับการดารงชีพ
จนส้ินอายุขัย

3) ความเสื่อมสมรรถภาพทางร่างกายและจิตใจของผู้สูงอายุ กล่าวคือ ผู้สูงอายุท่ีพ้นวัยทางาน
บางรายอาจเกดิ ความรู้สกึ วา่ ตนเองไมม่ ีคุณค่า เกดิ ความรู้สกึ เหงา ไมภ่ าคภูมิใจ เปน็ ภาระกบั ลกู หลาน ส่งผลใหเ้ กดิ
ภาวะซึมเศร้า จาเป็นต้องมีคนดูแลเอาใจใส่ นาไปสู่ความท้อแท้ สิ้นหวัง และไม่อยากมีชีวิตอยู่ต่อไปกลายเป็น
ภาระของครอบครัว ชุมชน และรัฐบาลท่ีต้องแบกรับภาระการจัดสวัสดิการให้ เพ่ือความมีคุณภาพชีวิตที่ดี
อย่างเสมอภาค โดยไม่มีใครถกู ทิง้ ไว้ขา้ งหลงั

4) สถานการณ์ด้านสังคมเนื่องจากผสู้ ูงอายใุ นปจั จุบันมีอายุขยั ยืนยาวกวา่ ในอดีต โดยปี พ.ศ. 2558
ผู้สูงอายุมีอายุขับเฉลี่ย 58 ปีและอายุขัยเฉลยี่ เพ่ิมเป็น 75 ปี ในปี พ.ศ. 2562 (สานักงานคณะกรรมการสุขภาพ
แห่งชาติ, 2562) ผลกระทบของการจัดบริการทางสังคมที่ยังไม่ครอบคลุมและท่ัวถึงกลุ่มเป้าหมาย ส่งผลให้
ผู้สูงอายุไม่ได้รับการพัฒนาท้ังทางด้านร่างกาย จิตใจ อารมณ์ สังคม และสติปัญญา ส่งผลกระทบต่อ
การเสื่อมสมรรถภาพทางร่างกายไดโ้ ดยเร็วจากผู้สูงอายุกลมุ่ ติดสงั คม กลายเป็นผู้สูงอายุกลุ่มติดบ้านและติดเตยี ง
ที่ภาครัฐต้องให้การดูแลและสื่อออนไลน์มีผลกระทบท้ังทางบวกและลบ หากรู้เท่าไม่ถึงการณ์ อาจนาไปสู่
การถูกหลอกลวงได้โดยง่ายเช่น การถูกหลอกให้โอนเงินผ่านระบบออนไลน์จะเห็นได้ว่าโครงสร้างประชากรไทย
เปล่ียนแปลงเข้าสู่สังคมสูงอายุ อันเนื่องมาจากอัตราการเจริญพันธุ์ที่ลดลง ควบคู่ไปกับ ความเจริญก้าวหน้า
ทางการแพทย์ ทาให้อายุขัยเฉลี่ยประซากรเพ่ิมสูงขึ้น ส่งผลให้เกิดปัญหาการขาดแคลนแรงงาน ส่งผลกระทบ
ไปสู่อัตราค่าแรงมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น อาจก่อให้เกิดภาวะเงินเฟ้อเม่ือคนทางานลดลง การจัดเก็บภาษีเงินได้
ย่อมลดลงตามไปดว้ ย ในขณะท่ี คาใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการภาครัฐสงู ขนึ้ อาจส่งผลให้เกิดภาวะของการขาดดลุ
งบประมาณและการสะสมหน้ีสาธารณะเพิ่มสูงข้ึน ตลอดจนประชากรวัยแรงงานมีแนวโน้มรับภาระเล้ียงดู
ประชากรวัยสูงอายุเพ่ิมขึ้น โครงสร้างครอบครัวไทยจากเดิมเป็นครอบครัวขยาย เปลี่ยนเป็น ครอบครัวเดี่ยว

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ ูงอายภุ ายใตก้ าร
บริหารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

40

ท่ีมีผู้สูงอายุอยู่ตามลาพังกับคู่สมรส ครอบครัวแหว่งกลาง หรือครอบครัวข้ามรุ่นท่ีผู้สูงอายุอาศัยอยู่กับหลาน
โดยที่บิดามารดาเด็กไปทางานต่างถิ่น ส่งผลให้ผู้สูงอายุหลายรายต้องถูกทอดทิ้งไม่มีผู้อุปการะ เป็นภาระของรฐั
ที่ต้องจัดสวัสดิการดูแลระยะยาวท้ังในสถาบันและในชุมชน ย่ิงไปกว่าน้ัน สภาพเศรษฐกิจท่ีบีบรัด ทาให้เกิด
ความตึงเครียดในสถาบนั ครอบครัว ผนวกกับ สภาพร่างกายท่ีเสอื่ มถอยลงตามวัยท่มี ากขึ้น จนกระท่ังไม่สามารถ
ช่วยเหลือตนเองได้ อยู่ในภาวะพ่ึงพิง ย่อมส่งผลให้ผู้สูงอายุถูกละเมิดสิทธิทั้งทางร่างกายและทรัพย์สินได้โดยง่าย
ต้องการได้รับการดูแลระยะยาวอย่างใกล้ชิดซ่ึงอัตราการเก้ือหนุนของสถาบันครอบครัวในการดูแลผู้สูงอายุ
ลดลง เพิ่มภาระค่าใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการภาครัฐ ย่ิงไปกว่าน้ัน การจัดสวัสดิการแบบต้ังรับ ทาให้ผู้สูงอายุ
บางรายในกลุ่มติดบ้านและติดเตียงยังไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการที่ภาครัฐจัดให้ได้ เพราะฉะนั้น
การจัดทายุทธศาสตร์กรมกจิ การผู้สูงอายุจึงต้องมคี วามครอบคลมุ สภาพปัญหาทกี่ ลา่ วมาในข้างตน้

กล่าวโดยสรุป แนวคิดและวิธีการ เพ่ือการดารงชีวิตอย่างมีคุณค่าของผู้สูงอายุ จะนาความสุข
ความมีชีวิตชีวาความหวัง ความหมาย การเห็นคุณค่าและความภาคภูมิใจในตนเองมาสู่ตัวผู้สูงอายุเองในช่วงวัย
สุดท้ายของชีวิต อีกท้ังยังก่อให้เกิดประโยชน์แก่บคุ คลใกล้ชิด ผู้ท่ีเกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุ ตลอดจนชมุ ชนและสงั คม
ของผู้สูงอายอุ ีกดว้ ยการสร้างคุณคา่ สาหรับผสู้ ูงอายุ:แนวคิด และ วิธีการ อันมีผลมาจากสภาพสังคมของผู้สงู อายุ
เปล่ียนแปลงไปจากท่ีเคยเป็นในอดีต ความรู้ ประสบการณ์ การทางานและรูปแบบวิถีชีวิตตลอดจนโครงสร้าง
ทางครอบครัวก็เปล่ียนแปลงไป ผู้สูงอายุไทยมีแนวโน้มจานวนมากขึ้น แนวคิดในการสร้างการยอมรับผู้
ท่ีเกษียณอายุการทางานหลงั อายุ 60 ปี จึงมีความสาคญั ตลอดจนผ้สู ูงอายุจานวนมากตอ้ งการ ความสุขทางกาย
ทางด้านจิตใจทางด้านเศรษฐกิจ และความต้องการทางสังคม เพื่อความสาเร็จของครอบครัวและชุมชน
อันเป็นความสุขในช่วงชีวิตสุดท้ายวิธีการส่งเสริมการมีงานทาให้กับผู้สูงอายุตามความเหมาะสมในชุมชน
เป็นสงิ่ ท่สี ร้างคณุ ค่าใหก้ ับผสู้ งู อายบุ ทบาทของครอบครวั และการมีส่วนร่วมของหน่วยงานในชมุ ชนควรเขา้ มามสี ่วน
ร่วมในการดูแลความสุขทางกายทางด้านจิตใจ ทางด้านเศรษฐกิจ ความต้องการทางสังคม และการเจ็บป่วย
และการรักษาพยาบาลมากข้ึน ตลอดจนการส่งเสริมกิจกรรมและการให้ความรักความอบอุ่นในครอบครัวเป็น
ส่ิงท่ีสาคัญอย่างย่ิง และการสนับสนุนจากหน่วยงานในภาครัฐในการสนับสนุนและส่งเสริมด้านกฎหมาย
และระเบียบ ใหก้ ับผสู้ ูงอายสุ ามารถมที างานและมีรายไดส้ นับสนุนบางส่วนจากหนว่ ยงานภาครัฐ เพือ่ เป็นการตอบ
แทนบุญคุณของท่านเหล่าน้ันในบั้นปลายของชีวิตที่เคยไดส้ ร้างแบบอย่างของครอบครัวและสังคมไทยจากอดีต
ของทา่ นท้งั หลายเหล่านน้ั อันทรงคุณค่าท่ยี งิ่ ใหญ่สสู่ ังคมไทยปัจจบุ ันไดร้ ับความสขุ ในวาระสุดทา้ ยของชวี ิต

5. แนวคิดเกย่ี วกบั กำรเรยี นรู้ตลอดชวี ติ

การเรียนรู้ตลอดชีวิตเป็นเครื่องมือสาคัญในการพัฒนาคนทุกช่วงวัย ให้ตระหนักท่ีจะพัฒนาตนเอง
และเรียนรู้อย่างตอ่ เน่ืองตลอดชีวิต การเรียนรู้ตลอดชวี ิตหรือการศึกษาตลอดชีวิตในประเทศไทยถูกเช่ือมโยงกับ
การพัฒนาประเทศ สามารถสังเกตได้จากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแต่ละฉบับมักจะมีประเด็น

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถ่ายโอนภารกจิ ของศูนยพ์ ฒั นาคณุ ภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชีพผสู้ ูงอายุภายใต้การ
บริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ

41

เรื่องการพัฒนาการศึกษา ดังเช่นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับท่ี 12 ได้กาหนดวัตถุประสงค์ของแผน คือ
เพอื่ วางรากฐานให้คนไทยเป็นคนท่สี มบูรณ์ มีคณุ ธรรม มีระเบยี บวินยั มจี ติ สาธารณะ มีความสุข สุขภาพสุขภาวะ
ดี มีทักษะความรู้และสามารถในการดารงชีวิตอย่างมีคุณค่า ยกระดับการศึกษาแ ละการเรียนรู้ตลอดชีวิต
(สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ, 2560)

5.1 ควำมหมำยของกำรเรยี นรตู้ ลอดชวี ติ
การเรียนรู้ตลอดชีวิต หมายถึง กระบวนการเรียนรู้ของบุคคลในทุกช่วงวัยถือเป็นกระบวนการพัฒนา
ท่ีเกิดข้ึนในตัวบุคคลจากวิถีชีวิตของตนเอง จากการได้รับความรู้ ทักษะ หรือประสบการณ์ที่ผ่านมาร่วมกับ
การใชท้ รพั ยากรหรือนวัตกรรมที่สนับสนุนกระบวนการเรียนรู้ตามความต้องการของตนเอง เพ่ือนาไปส่กู ารเรียนรู้
ทมี่ คี ณุ ค่าและความหมาย สามารถเรียนร้ดู ้วยตนเอง เรยี นรู้จากผ้อู นื่ ในสังคมเปน็ การเปดิ โอกาสให้บคุ คลสามารถ
พัฒนาความสนใจความต้องการและความสามารถของตนเองให้สมบูรณ์ ซึ่งสามารถเกิดข้ึนได้ทุกขณะตั้งแต่เกิด
จนตาย จดุ มุง่ หมายของการเรียนรู้ตลอดชวี ิตคือ เนน้ ท่ตี ัวบุคคลตวั ผเู้ รียน โดยต้องการใหบ้ คุ คลไดเ้ รียนรตู้ ลอดชีวติ
ของเขา เรียนรู้อย่างเหมาะสมเพ่ือจะได้พัฒนาคุณภาพชีวิตของตนเอง เน้นการเปลี่ยนแปลงท่ีเกิดขึ้นกับผู้เรียน
โดยผ่านกระบวนการท่ีหลากหลาย (อาชัญญา รัตนอุบล , 2557, น.6; สุมาลี สังข์ศรี, 2544, น.16)
กระทรวงศึกษาธิการได้ให้ความหมายเก่ียวกับการศึกษาตลอดชีวิตว่า เป็นการศึกษาที่ผสานกันท้ังในระบบ
และนอกระบบตามอัธยาศัยตามความต้องการของบุคคลเพอื่ ให้สามารถพัฒนาคุณภาพชีวิตไดต้ ่อเนือ่ งตลอดชีวติ
(กระทรวงศึกษาธิการ, 2553) การเรียนรู้ตลอดชวี ิต (Lifelong Learning) เป็นการเรียนรู้ในภาพรวมทีต่ อบสนอง
ความต้องการทางการเรียนรู้ของบคุ คลอย่างเปน็ กระบวนการท่ีตอ่ เนอ่ื งตลอดชวี ิต เป็นการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขนึ้
ในตัวบุคคลตลอดช่วงชีวิตมาจากกระบวนการพัฒนาทางสติปัญญา สังคมของบุคคล การเรียนรู้ตลอดชีวิตไม่ได้
หมายถึงเฉพาะการศึกษาของผู้ใหญ่แต่เป็นการศึกษาสาหรับทุกช่วงชีวิต ไม่มีข้อจากัดในเร่ืองของสถานท่ี
เวลา (Mackenzie, Eraut, and Jones,1970; Peterson, 1979)
การศึกษาในประเทศไทยแบง่ ออกเป็นสองระบบคือในโรงเรียนและนอกระบบโรงเรียน มนุษย์พึงไดร้ ับ
การศึกษาตามระบบการศึกษาข้ันพ้ืนฐานและเมื่อออกจากการศึกษาใ นระบบโรงเรียนแล้วการเรียนรู้ท่ีเกิดข้ึน
จากน้ันคือการศึกษานอกระบบโรงเรียน ซ่ึงการศึกษาตลอดชีวิตสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งในและนอกระบบโรงเรียน
แต่ส่วนใหญ่จะเป็นการศึกษานอกระบบโรงเรียน เป็นการศึกษาตามอัธยาศัยและไม่มีรูปแบบท่ีตายตัว
มั ก จ ะ เ กิ ด ขึ้ น ต ล อ ด ชี วิ ต ข อ ง บุ ค ค ล เ พ ร า ะ บุ ค ค ล ต้ อ ง มุ่ ง พั ฒ น า ต น เ อ ง ใ ห้ เ ท่ า ทั น ต่ อ ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง
(โกวทิ วรพพิ ฒั นม์ 2523 อา้ งถงึ ในจรญู ศรี มาดลิ กโกวทิ , 2553, น.34-35; ดุษณี คามี, 2557)
จากการทบทวนเก่ียวกับแนวคิดเก่ียวกับการเรียนรู้ตลอดชีวิต สามารถสรุปได้ว่าการเรียนรู้ตลอดชีวิต
คือ การเรียนรู้ที่มุ่งเน้นเร่ืองการพฒั นาบุคคลอย่างไม่มีทส่ี ้ินสุด เป็นการเรียนรู้ที่ไม่จากัดอายุ การเรียนรู้ที่เกิดขึ้น
สามารถเกดิ ข้นึ ทั้งในระบบโรงเรยี นและนอกโรงเรยี นหรือเป็นการเรียนร้ตู ามอัธยาศัยที่ม่งุ ตอบสนองความต้องการ
ส่วนบุคคล เป็นกระบวนการเรยี นรู้เพื่อพัฒนาความรู้ ทักษะของบุคคลท่ีอาจเกิดจากการดาเนนิ วิถชี วี ิตของบคุ คล

USER | แนวทางการเตรียมความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศนู ย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและสง่ เสรมิ อาชพี ผสู้ งู อายุภายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ

42

หรือจากการศึกษาหาความรู้ และสามารถนาความรู้ที่ได้มาประยุกต์ใช้เพ่ือพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนเองได้
อย่างเหมาะสม

5.2 แนวทำงกำรจดั กำรเรียนรู้ตลอดชวี ิต
การเรียนรู้ตลอดชีวิตเป็นการบรู ณาการศาสตร์ความรู้ทักษะหลายอย่างเขา้ ดว้ ยกนั มุ่งเน้นไปที่การพัฒนา
บุคคลต้ังแต่เกิดจนตาย ครอบคลุมทุกกลุ่มเป้าหมายมีเป้าหมายสาคัญคือ ให้บุคคลได้เรียนรู้สิ่งท่ีเป็นประโยชน์
ต่อตนเองและสังคม นาความรู้ ทักษะท่ีได้น้ันมาพัฒนาตนเองเพ่ือให้เท่าทันกับโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว
(อาชัญญา รัตนอุบล, 2557, น.1) การจัดการเรียนรู้ตลอดชีวิตจึงจาเป็นต้องมีมุมมองแบบองค์รวม
(Comprehensive View) การจะเกิดการเรียนรู้ตลอดชีวิตได้ต้องดาเนินการผ่านไปยังการจัดการศึกษา
ให้เข้าถึงทุกกลุ่มเป้าหมาย เพราะการเรียนรู้ตลอดชีวิตไม่ได้หมายถึงแค่การศึกษาของผู้ใหญ่ แต่ยังครอบคลุม
การเรียนรู้ทุกรูปแบบตลอดช่วงชีวิต (ยุทธการ สืบแก้ว, 2555) การเรียนรู้ตลอดชีวิตในปัจจุบันครอบคลุมมิติ
ที่หลากหลายทั้งมติ ดิ ้านปรัชญา ระบบการศกึ ษา การพฒั นาทรพั ยากรบุคคล เปน็ ต้น
5.3 รูปแบบทจี่ ะสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ กำรเรียนรูต้ ลอดชวี ิต
การเรียนรู้ตลอดชีวิตปัจจุบันได้ถูกให้ความสาคัญโดยประเทศต่าง ๆ ท่ัวโลกอย่างต่อเน่ือง เช่น
สหรัฐอเมริกามีการกาหนดวิสัยทัศน์เพื่อสร้างวัฒนธรรมการเรียนรู้ตลอดชีวิต ให้การเรียนรู้เป็นกิจกรรมปกติ
ในชีวิตประจาวัน เน้นทาให้การเรียนรู้เป็นส่ิงท่ีเข้าถึงได้ถึงได้ง่ายและสะดวกให้ความสาคัญกับบ้านเพราะถือว่า
เป็นจุดเร่ิมต้นของการเรียนรู้ตลอดชีวิต (สานักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ , 2543 อ้างถึงใน
ศริ ชิ ัย รนิ ทะราช, 2553)
จากการศึกษาของจักรวุฒิ ชนะพันธ์, กฤษดา ผ่องพิทยา, วัลลภา อารีรัตน์และ มนสิช สิทธิสมบูรณ์
(2558) เร่ืองรูปแบบการส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิตของสานกั งานส่งเสริมการศึกษานอกระบบ และการศึกษา
ตามอัธยาศัยจังหวัดชัยภูมิ พบว่ารูปแบบการส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิตมีองค์ประกอบสาคัญทั้งหมด 8 ด้าน
ดังนี้
1) ด้านการสร้างวิสัยทัศน์การเรียนรู้ตลอดชีวิต คือสามารถกาหนดนโยบายหรือวางแผนท่ีส่งเสริม
การเรียนรู้ตลอดชีวิตได้ชัดเจน กาหนดเป้าหมายในการพัฒนาความรู้ทักษะ เจตคติ โครงสร้างและระบบ
การจดั การเรียนร้เู พอ่ื ทาใหบ้ คุ คลสามารถเรยี นรูไ้ ด้อยา่ งต่อเน่อื งตลอดชวี ิต
2) ด้านการจัดบรรยากาศและวัฒนธรรมแห่งการเรียนรู้ด้วยตนเอง คือให้ความสาคัญในการเรียนรู้
รูปแบบต่าง ๆ ท่ีก่อให้เกิดสังคมแห่งการเรียนรู้ ปรับทัศนคติของชุมชนให้ใฝ่เรียนรู้อย่างต่อเน่ืองเพื่อให้รู้เท่าทนั
การเปล่ียนแปลงใหม่ ๆ ทเ่ี กิดข้นึ

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศนู ย์พฒั นาคณุ ภาพชวี ิตและส่งเสริมอาชพี ผสู้ ูงอายภุ ายใต้การ
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่

43

3) ด้านการสร้างความเช่ือมโยงของแหล่งการเรียนรู้ คือมีการสารวจ และพัฒนาแหล่งเรียนรู้
อยา่ งต่อเน่ือง พฒั นารูปแบบการจัดการเรยี นรทู้ ี่หลากหลาย

4) ด้านการประสานความร่วมมือ คือจัดหาความร่วมมือจากแหล่งเรียนรู้ต่าง ๆ ประชาสัมพันธ์
และกระตุ้นให้บุคคลมีความต้องการในการเรียนรู้เพ่ือพัฒนาตนเอง อาชีพและสามารถปรับตัวให้อยู่ในสังคม
อยา่ งมคี วามสุข

5) ดา้ นการจดั กระบวนการเรียนร้ดู ว้ ยวิธีท่ีหลากหลาย คือพัฒนาหลกั สูตรให้สอดคล้องกบั ความต้องการ
ของท้องถ่ินให้มคี วามหลากหลาย ยดื หยนุ่ เปิดกว้างและเข้าใจเข้าถงึ ได้ง่าย

6) ด้านการส่งเสริมการใช้สารสนเทศและเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ คือจัดระบบข้อมูลการเรียนรู้
ตลอดชวี ิตที่ทุกคนสามารถเข้าถงึ ผา่ นสอ่ื เทคโนโลยีและสารสนเทศ จดั ฝึกอบรมทกั ษะการใชเ้ ทคโนโลยีสารสนเทศ

7) ด้านการพัฒนาคุณภาพกระบวนการจัดกิจกรรมการเรียนรู้ คือมุ่งพัฒนาบุคลากรให้พัฒนา
ความรู้และทักษะ รวมทั้งสร้างมาตรฐานการเรียนรู้ที่ดี จัดให้มีเวทีการเรียนรู้ของชุมชน เพื่อการแลกเปลี่ยน
เรียนรูป้ ระสบการณต์ รง

8) ด้านการระดมทรัพยากรเพ่ือการเรียนรู้ตลอดชีวิต คือการระดมทรัพยากรภายในท้องถิ่นเพื่อ
ส่งเสรมิ การเรยี นรู้ตลอดชีวติ ในทกุ ช่วงวัย ตามความพรอ้ มและความเหมาะสม

กล่าวโดยสรุป แนวคิดเก่ียวกับการเรียนรู้ตลอดชีวิตอ้างอิงร่างพระราชบัญญัติการศึกษาตลอดชีวิต
กฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติให้การจัดการศึกษายึดหลักการท่ีสาคัญประการหนงึ่ คือ เป็นการศึกษาตลอด
ชีวิตสาหรับประชาชน ซึ่งเป็นการศึกษาที่ผสมผสานระหว่างการศึกษาในระบบ การศึกษานอกระบบ
และการศกึ ษาตามอัธยาศยั เพอ่ื ใหส้ ามารถพฒั นาคณุ ภาพชีวิตได้อย่างต่อเน่ืองตลอดชวี ติ

“การศึกษาตลอดชีวิต” หมายความวา่ การศึกษาทจี่ ดั ให้กบั ประชาชน ทั้งการศึกษาในระบบการศึกษา
นอกระบบ และการศึกษาตามอัธยาศัย หรือการศึกษาท่ีผสมผสานการศึกษาท้ังสามรูปแบบท่ีเหมาะสมกับ
บุคคล อายุ พื้นฐานการศึกษา อาชีพ ความสนใจ และสภาพแวดล้อมของผู้เรียนเพื่อให้ผู้เรียนสามารถ
พฒั นาคุณภาพชวี ิตไดอ้ ยา่ งต่อเนือ่ งตลอดชวี ติ

“การเรียนรู้ตลอดชีวิต” หมายความว่า กระบวนการเปล่ียนแปลงและพัฒนาที่เกิดขึ้นในตัวบุคคล
อนั เป็นผลมาจากการได้รับความรู้ ทกั ษะ หรือประสบการณ์จากการศึกษา หรือจากกิจกรรมในวถิ ีชีวิตทีส่ ามารถ
เกิดขนึ้ ไดต้ ลอดเวลาตัง้ แตเ่ กิดจนตาย

การเรียนรู้ของมนุษย์เริ่มต้ังแต่วินาทีแรกที่เกิดและเรียนรู้ต่อเนื่องไปจนวินาทีสุดท้ายของชีวิต
เพราะการเรียนรู้เป็นส่ิงจาเป็นสาหรับชีวิตมนุษย์ไม่ใช่เฉพาะในช่วงวัยเรียนเท่านั้น เพราะการเรียนรู้ท่ีเกิดขึ้น
เปน็ เครือ่ งมอื สาคญั ในการพฒั นาให้เกิดทกั ษะด้านต่างๆโดยเฉพาะด้านความรู้ และทักษะการใชช้ ีวติ ที่จะทาใหเ้ รา
สามารถปรับตัวให้มีความพร้อมที่ จะเผชิญกับสภาพความเปลี่ยนแปลง และปัญหาต่าง ๆ ของสังคม
และสง่ิ แวดลอ้ มรอบตวั รวมทงั้ ช่วยใหส้ ามารถดาเนินชวี ิตในแตล่ ะชว่ งวยั ได้อยา่ งเหมาะสม มนุษยม์ คี วามสามารถ

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกจิ ของศนู ย์พัฒนาคณุ ภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

44

ทางการคิดและการเรียนรู้ สามารถสร้างสรรค์สิ่งใหม่ๆ พัฒนาและแก้ปัญหา ต่างๆรอบตัวได้ เนื่องจาก
ความสามารถในการเรียนรู้ท่ีพัฒนาขน้ึ อยา่ งต่อเน่ืองและเป็นระบบ การเรียนรู้ตลอดชีวิต คือ การเรียนรู้บางส่ิง
บางอย่าง โดยเริม่ ตน้ จากความอยากรู้ในเร่ืองนัน้ และตอ้ งการหาความรู้หรือหาคาตอบด้วยตัวเอง เร่อื งทอ่ี ยากรู้
นน้ั จะเปน็ เรอื่ งอะไรกไ็ ดไ้ มจ่ าเป็นตอ้ งนั่งเรียนในห้องเรยี น แตอ่ าจจะเป็นการเรียนรู้เพือ่ พัฒนาตัวเอง สร้างอาชีพ
สร้างรายได้ เสริมทักษะบางอย่าง หรือเพ่ือให้เราสนุกกับการได้ลองเรียนรู้ส่ิงใหม่ๆ และไม่ว่าจะอายุเท่าไหร่
ทุกคนสามารถเรียนรู้ส่งิ ต่างๆ ได้อยา่ งไม่มที สี่ ้นิ สุด

ซ่ึงการเรียนรู้มนุษย์มีหลายสาเหตุ เร่ิมต้ังแต่ การเกิดความต้องการพื้นฐานของชีวิต ความต้องการ
ท่ีจะพัฒนาศักยภาพตนเองไปจนถึงความต้องการที่จะแก้ปัญหา ปรับปรุง หรือพัฒนาเร่ือง การเรียนรู้จึงเป็น
ทักษะสาคัญที่ต้องใช้ในกระบวนการดาเนินชีวิตของมนุษย์ การเรียนรู้เกิดขึ้นพร้อมกับชีวิตและดาเนินควบคู่
กับพัฒนาการในทุกช่วงชีวิตของมนุษย์ ซ่ึงโดยรวมแล้ว การที่จะพัฒนามนุษย์ให้มีศักยภาพทางการเรียนรู้
เพื่อการดาเนินชีวิตให้สมบูรณ์ และสามารถแก้ปัญหาหรือพัฒนาความรู้ได้อย่างต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพ
จาเป็นต้องเน้นเรื่องกระบวนการคิดเป็นสาคัญ ท้ังน้ีการที่จะทาให้มนุษย์เกิดกระบวนการคิดและการเรียนรู้
ท่ีถูกต้องเหมาะสมกับศักยภาพของมนุษย์ในแต่ละช่วงวัยได้อย่างมีประสิทธิผลสูงสุด จาเป็นที่ผู้เก่ียวข้องกับ
การจัดการศึกษาทั้งหลายจะต้องเข้าใจถึงพัฒนาการของมนุษย์ในแต่ละวัยและในทุกๆมิติ ซึ่งจ ะทาให้เกิด
การส่งเสริมให้คนในสังคมมีทักษะทางการเรียนรู้ที่เหมาะสมและจะเป็นจุดเริ่มต้นในการนาไปสู่การพัฒนา
ประเทศใหเ้ กิดความมัน่ คงและเป็นสังคมแหง่ การเรยี นร้ตู ่อไป

ดังน้ันการสร้างกระบวนการเรียนรู้ที่เหมาะสมกับมนุษย์จึงเปล่ียนไปตามแต่ละช่วงวัย นอกจากน้ัน
การเรียนรู้ตลอดชวี ิตยงั เป็นกระบวนการเปล่ยี นแปลงทางความคิด จิตใจและทกั ษะทางร่างกาย ให้เปน็ ไปในทางท่ี
ดีขึ้นในทุกช่วงของชีวิต คนเราเกิดมาต้องผ่านประสบการณ์ต่าง ๆ ต้ังแต่เกิดจนตาย และมีการเปล่ียนแปลง
พฤติกรรมใหเ้ ป็นไปในทิศทางที่ดขี ้ึนกว่าเดิม การเรียนรตู้ ลอดชวี ิตครอบคลุมการเรยี นรทู้ ุกรูปแบบตลอดช่วงชีวิต
การเรียนรู้ตลอดชีวิตมีเป้าหมายหลกั เพื่อให้ประชาชนทกุ คนได้รับการศึกษาอยา่ งตอ่ เน่ือง และเป็นการเรียนรทู้ ่ี
ผสมกลมกลืนไปกับวิถีการดาเนินชีวิต ทาให้บุคคลเกิดการพัฒนาในทุกด้าน ทั้งทางด้านร่า งกาย จิตใจ
และสติปัญญา ในทุกช่วงวัย ให้เป็นผู้ที่สามารถดารงชีวิตอยู่ได้อย่างปกติสุขตามศักยภาพของตน มีคุณธรรม
จริยธรรม และวัฒนธรรมในการดารงชีวิต ทั้งน้ีก็เพ่ือให้มีความรู้พ้ืนฐานท่ีเพียงพอสาหรับการดา เนินชีวิต
การประกอบอาชีพ สามารถปรับตัวเข้ากับสถานการณ์ต่าง ๆ หรือแก้ปัญหาได้อย่างเหมาะสม เป้าหมายของ
การเรยี นรู้ตลอดชีวติ อีกประการหน่งึ คอื การใหค้ วามสาคัญกบั การกระจายโอกาสอยา่ งเทา่ เทียมกันในการเรียนรู้
การขยายโอกาสทางการศึกษาเพยี งอย่างเดยี วไม่ไดช้ ่วยลดความแตกต่างของอัตราการมีคุณภาพชวี ิตที่ดขี องคน
ในสังคม ดังนน้ั การเรยี นรจู้ ึงมีหลายรปู แบบและเกดิ ขนึ้ ได้หลายวิธี ทง้ั จากหลกั สตู รที่เปน็ ทางการเชน่ ในโรงเรียน
หรือสถาบันการศึกษา ไปจนถึงไม่เป็นทางการ เช่นในครอบครัว ชุมชน และท่ีทางาน การเรียนรู้ตลอดชีวิต
มุ่งให้ความสาคัญต่อตัวบุคคล ซึ่งเป็นศูนย์กลางของการเรียนรู้ท่ีเกิดข้ึน การศึกษาทั้งในระบบ นอกระบบและ

USER | แนวทางการเตรยี มความพรอ้ มในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนยพ์ ัฒนาคณุ ภาพชวี ิตและส่งเสรมิ อาชีพผู้สูงอายุภายใต้การ
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน

45

การศึกษาตามอธั ยาศัยจงึ เน้นการให้เรียนรู้วธิ เี รียน วิธีแสวงหาความรู้ ซ่งึ จะเป็นเคร่ืองมือทชี่ ว่ ยให้มนษุ ย์มีทักษะ
ในการแสวงหาความรู้และใช้ความรู้แก้ปัญหาต่างๆได้ด้วยตัวเองในทุกๆช่วงของชีวิต ซ่ึงหน่วยงานภาครัฐ
ต้องมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา การเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาและแหล่งเรียนรู้
การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน เพื่อให้คนในสังคมประเทศได้เรียนรู้ตลอดชีวิตโดยต้องมีการพัฒนา
คุณภาพและมาตรฐานการศึกษาและการเรียนรู้ของคนไทย เพิ่มโอกาสทางการเรียนรู้และการศึกษา
ให้ครอบคลุมทั่วถึงและเป็นธรรม และส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการบริหารจัดการส่งเสริม
การศกึ ษาและการเรยี นรู้ ต้องทา ใหท้ กุ คนตระหนกั ว่าการศกึ ษาตลอดชีวิตเปน็ งานจาเป็นสาหรบั ชีวิตของคนทุก
คน ตอ้ งเชื่อมั่นวา่ บุคคลสามารถเรยี นรู้ไดต้ ลอดชีวติ ไม่วา่ จะอยูใ่ นวัยใด การศกึ ษาตลอดชวี ิตครอบคลมุ การศกึ ษา
ทุกประเภท ทุกระดับ ประชาชนทุกคนควรได้รับโอกาสทางการศึกษาอย่างทั่วถึงและเสมอภาคกัน
ทุกรูปแบบ กระบวนการเรียนรู้มุ่งให้ความสาคัญแก่ตัวผู้เรียนหรือบุคคลเป็นหลัก จึงส่งเสริมให้แต่ละบุคคล
พัฒนาเต็มศักยภาพ ให้กาหนดหรือเลือกวิธีการเรียนรู้ท่ีเหมาะสมกับตนเอง และรู้วิธีแสวงหาความรู้ที่
ถูกต้องเหมาะสม การศึกษาตลอดชวี ิตจะประสบผลสาเร็จได้ด้วยความร่วมมือของ ทุกฝ่าย ทั้งจากทุกหน่วยงาน
ทุกสถาบนั การศึกษาและแหล่งความร้ทู ุกประเภท

สาหรับตัวผู้ท่ีต้องการเป็นผู้เรียนรู้ตลอดชีวิต ต้องเป็นผู้ที่ตระหนักถึงความสาคัญของการศึกษา
และเรียนรู้เพ่ือการพัฒนาตนเอง ครอบครัว องค์กรและชุมชน เห็นคุณค่าตนเองและผู้อื่น รักการเรียนรู้
อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิต มีทัศนคติท่ีดี เปิดกว้าง รับฟัง พร้อมเรียนรู้เร่ืองราวต่างๆด้วยมุมมองใหม่ สามารถคิด
วิเคราะห์ และแก้ปัญหาได้อย่างเหมาะสม สามารถตัดสินใจได้ด้วยตนเอง มีอิสระในการคิด รู้วิธีการแสวงหา
ความรู้อย่างต่อเน่ือง สม่าเสมอ แลกเปลี่ยนเรียนรู้กับผู้อื่นอย่างสม่าเสมอ สามารถนาความรู้มาปรับใช้
อยา่ งสอดคลอ้ ง ถูกต้องและเหมาะสมก่อเกดิ ประโยชน์ตอ่ สว่ นรวม และสามารถพ่งึ พาตนเองได้ โดยผู้เรยี นรตู้ ลอด
ชีวิตเป็นคุณลักษณะของบุคคลท่ีพึงประสงค์และเป็นองค์ประกอบท่ีสาคัญของสังคมแห่งการเรียนรู้ตลอดชีวิต
ที่ยั่งยืน ท้ังน้ีผู้ที่จะเป็นผู้ที่ต้องการจะสร้างให้ตัวเองเป็นผู้ท่ีมีการเรียนรู้ตลอดชีวิตน้ัน ต้องมีการสร้างแนวคิด
และฝึกตัวเองท้ังพร้อมท่ีจะเรียนและปรับตัวในทุกสถานการณ์ และคิดอยู่เสมอว่าเราสามารถพัฒนาได้
ตอ้ งพาตัวเองไปอย่ทู า่ มกลางคนที่หมนั่ พฒั นาตวั เอง เรียนรจู้ ากการลงมอื ทา เรยี นรใู้ นแบบที่เหมาะสมกบั ตัวเอง
สนกุ กับการเรยี นรู้ ดว้ ยการเรมิ่ ต้นจากสงิ่ ท่เี ราสนใจ

ความสาคัญของการเรียนรู้ตลอดชวี ิต จะเห็นว่าการเรียนจากระบบการศกึ ษาเพยี งคร้ังเดยี วเพ่ือใชง้ าน
ตลอดชีวิตจะ ไม่เพียงพอที่จะตอบโจทย์วิถีชีวิตใหม่ท่ีคนต้องทางานหลายอาชีพ และความรู้มีแนวโน้ม
ที่จะเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว จึงต้องการระบบส่งเสริมการศึกษาและการเรียนรู้ตลอดชีวิตท่ีเอื้อให้คนได้พัฒนา
ทักษะอย่างเท่าทันต่อการเปลย่ี นแปลง เพ่ือตอบโจทยก์ าร เติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนาสังคมอย่างย่ังยืน
ลดระดับความเหล่ือมล้าและความยากจนของสังคมในภาพรวม ทั้งนี้การเร่ิมต้นของการเป็นผู้เรียนรู้ตลอดชีวิต

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถา่ ยโอนภารกิจของศูนยพ์ ฒั นาคุณภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชีพผสู้ ูงอายุภายใต้การ
บรหิ ารจดั การขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

46

ต้องเริ่มต้นท่ีการมีแนวความคิดที่จะเติบโตและพัฒนาอย่างสม่าเสมอเป็นหลักมีการตั้งเป้าหมายท่ีชัดเจน
วัดผลได้ ตงั้ เปา้ ชดั เจนวา่ จะต้องสาเร็จเสร็จเม่ือไหรแ่ ละตอ้ งทาตามนัน้

การพัฒนาเป็นผู้เรียนรู้ตลอดชีวิต เป็นเรื่องจาเป็นและเป็นประโยชน์สาหรับคนทุกวัยใน สังคม
เพราะนอกจากจะเป็นการใช้เวลาว่างให้เกิดประโยชน์ ช่วยประเทืองปัญญา ดาเนินชีวิตในสังคมอย่างเท่าทัน
ส่งผลให้บุคคลมีคุณภาพชีวิตที่ดีแล้ว การพัฒนาพลเมืองให้เป็นผู้เรียนรู้ตลอดชีวิตถือเป็นเป้าหมายสูงสุด
ของการพัฒนาสังคมท่ียั่งยืนในยุคปัจจุบัน สังคมที่มีผู้เรียนรู้ตลอดชีวิตจานวนมากจะเป็นพลังขับเคล่ือน
การพัฒนาสังคมน้ันๆ ได้อย่างรวดเร็วช่วยให้สังคมมีความม่ันคงและยั่งยืน อันนามาซ่ึงความสุขสงบของผู้คน
และสงั คมโดยรวมและไมม่ คี าว่าสายเกินไปสาหรับการเรียนรู้

6. แนวคิดเร่ืองระบบรำชกำรและกฎหมำยทเ่ี ก่ียวข้อง

การบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบันเน้นการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน ความโปร่งใสสามารถ
ตรวจสอบได้และยืดหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงเป็นแนวทางในการพัฒนาประเทศสู่ความย่ังยืน
เน้นคนเป็นศูนย์กลางในการพัฒนา สนับสนุนและส่งเสริมแนวคิดการปฏิรูปประเทศ การสร้างความปรองดอง
สมานฉันท์การพัฒนาสู่ความม่ันคง ม่ังคั่ง และย่ังยืน โดยเป็นการปฏิรูประบบบริหารและองค์กรภาครัฐ
ตามกรอบธรรมาภิบาลประกอบกับเม่ือวันท่ี '6 มีนาคม 2558 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม
(ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2558 ได้มีผลบังคับใช้โดยได้จัดตั้งกรมกิจการผู้สูงอายุข้ึนในสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคม
และความมั่นคงของมนุษย์ ซ่ึงได้โอนภารกิจและอานาจหน้าที่ท่ีเก่ียวข้องกับงานด้านผู้สูงอายุ รวมถึงบุคลากร
จากกรมต่าง 1 ในกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ให้มาอยู่ที่กรมกิจการผู้สูงอายุ
เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการทางานขององค์กรภาครัฐ ให้สามารถตอบสนองบริการที่ตรงกับความต้องการ
ของกลุ่มเป้าหมายได้ดียิ่งขึ้นเพิ่มบทบาทของภาครัฐในภารกิจที่เก่ียวข้องกับบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์และ
การบริการเดียวกัน และเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนและประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น โดยเร่งอานาจ
เสริมสร้างความยืดหยุ่น ความสามารถในการปรับตัวให้ทันต่อกระแสการเปล่ียนแปลง การปรับกระบวนทัศน์
ในการออกแบบกลไกและกรอบทิศทางการทางานเพ่ือให้เกิดกรเปลี่ยนแปลงวิธีการทางานให้มีการลดขั้นตอน
และเน้นผลลัพธ์ของงาน มีการมุ่งเน้นให้เกิดความรับผิดชอบและพร้อมท่ีจะรับการตรวจสอบจากสาธารณะ
เพื่อทาให้การส่งมอบบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล เป็นธรรม และท่ัวถึง
อย่างแท้จรงิ

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 หมวด 3
การบริหารราชการเพ่ือให้เกิดผลสัมฤทธ์ิ ต่อภารกิจภาครัฐ ได้กาหนดให้ส่วนราชการต้องจัดทาแผนยุทธศาสตร์
กาหนดวิสยั ทัศน์ พนั ธกจิ เปา้ หมาย และกลยทุ ธเ์ พ่ือนางองคก์ รไปสู่ความสาเร็จตามวตั ถปุ ระสงคท์ ีต่ งั้ การวางแผน
เชิงยุทธศาสตร์ จึงเป็นแผนขององคก์ รท่ีมงุ่ ความเปน็ เลศิ ของการดาเนินการ โดยมกี ารกาหนดวสิ ัยทศั น์ เป้าหมาย

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศนู ย์พัฒนาคุณภาพชวี ติ และสง่ เสรมิ อาชพี ผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

47

ระยะยาวทแ่ี น่ชดั มกี ารวิเคราะหค์ วามต้องการทางยุทธศาสตร์และสภาพแวดล้อม เพื่อให้ทันกับการเปล่ียนแปลง
ท่ีเกิดขึ้น รองรับระบบการทางานท่ีคล่องตัวประสิทธิภาพสูงและสามารถเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงในอนาคต
เพื่อความอยู่รอด (Survival) และความก้าวหน้า (Growth) ขององค์กร การวางแผนยุทธศาสตร์มีส่วนอย่างมาก
ตอ่ การสรา้ งความเป็นผนู้ า (Leadership) และภาพลกั ษณ์ (Image) ท่ีแสดงถึงจดุ เดน่ ของหน่วยงาน

5.1.กฎหมำยและนโยบำยทเี่ ก่ยี วขอ้ ง
1) รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560
มาตรา 27 วรรคสาม การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคล ไม่ว่าด้วยเหตุความแตกต่างในเรื่อง
ถิ่นกาเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ ความพิการ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานภาพของบุคคล ฐานะทาง
เศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ชัดต่อบทบัญญัติ
แห่งรัฐธรรมนูญหรือเหตอุ ่นื ใด จะกระทามไิ ด้
มาตรา 27 วรรคส่ี มาตรการที่รัฐกาหนดข้ึนเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิ
หรือเสรีภาพได้เช่นเดียวกับบุคคลอื่น หรือเพ่ือคุ้มครองความสะดวกให้แก่ เด็ก สตรี ผู้ สูงอายุ คนพิการ
หรอื ผู้ดอ้ ยโอกาส ย่อมไมถ่ ือว่าเปน็ การเลอื กปฏิบัติ
มาตรา 48 วรรคสอง บคุ คลซงึ่ มอี ายเุ กนิ หกสบิ ปีและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชพี และบคุ คลผู้ยากไร้
ย่อมมีสิทธไิ ด้รบั ความช่วยเหลือทีเ่ หมาะสมจากรัฐตามท่ีกฎหมายบัญญัติ
มาตรา 71 วรรคสาม รัฐพึงให้ความช่วยเหลือเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการ ผู้ยากไร้ และ
ผู้ดอ้ ยโอกาสใหส้ ามารถดารงชีพได้อย่างมคี ุณภาพ และคุ้มครองป้องกนั มีให้บคุ คลดังกลา่ วถกู ใชค้ วามรนุ แรง หรือ
ปฏิบตั ิอย่างไมเ่ ป็นธรรมรวมตลอดทง้ั ใหก้ ารบาบัด พ้ืนฟูและเยียวยาผู้ถกู กระทาการดงั กล่าว
2) พระราชบญั ญตั ผิ สู้ งู อายุ พ.ศ. 2546 และท่แี กไ้ ขเพม่ิ เติม ฉบบั ที่ 2 พ.ศ. 2553
โดยมเี หตผุ ลความจาเปน็ ในการตรากฎหมายฉบบั นี้เพ่ือใหก้ ารดาเนนิ งานเก่ยี วกับการคมุ้ ครองการส่งเสริม
และการสนับสนุนต่อสิทธิและประโยชน์ของผู้สูงอายุเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และให้ผู้สูงอายุมีสิทธิได้รับ
ความชว่ ยเหลอื จากรฐั โดยสรปุ สาระสาคญั ได้ ดงั น้ี
นิยามผู้สงู อายุ หมายถึง บคุ คลซึ่งมีอายเุ กินหกสิบบรบิ รู ณ์ขึ้นไป และมีสัญชาตไิ ทย (มาตรา 3)
ใหม้ คี ณะกรรมการผสู้ ูงอายุแห่งชาติ (มาตรา 4) เรยี กโดยยอ่ ว่า "กผส." เป็นกลไกระดบั ชาติประกอบด้วย
(1) นายกรัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการ (2) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง
ของมนุษย์ เป็นรองประธานกรรมการ คนที่หน่ึง (3) ประธานสมาคมสภาผู้สูงอายุแห่งประเทศไทยใน
พระบรมราชูปถัมภ์สมเด็จพระศรีนครินทราบรมราชชนนี เป็นรองประธานกรรมการ คนที่สอง
(4) ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคง
ของมนุษย์ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงแรงงาน ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวงสาธารณสุข

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พฒั นาคณุ ภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ ูงอายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจัดการขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

48

ปลัดกรุงเทพมหานคร ผู้อานวยการสานักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ
สงั คมแห่งชาติ ประธานสภาสงั คมสงเคราะห์แห่งประเทศไทยในพระบรมราชปู ถัมภ์ และเลขาธกิ ารสภากาชาดไทย
เป็น กรรมการโดยตาแหน่ง (5) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้แทนองค์กรท่ีเกี่ยวข้องกับ
การคุ้มครอง การส่งเสริมและการสนับสนุนสถานภาพ บทบาท และกิจกรรมผู้สูงอายุจานวนไม่เกินห้าคน
(6) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจานวนไม่เกินห้า คน โดยมีอธิบดีกรมกิจการผู้สูงอายุ
กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นกรรมการและเลขานุการ และผู้อานวยการกอง
ยุทธศาสตร์และแผนงาน กรมกิจการผู้สูงอายุ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์
และผอู้ านวยการสถาบนั เวชศาสตร์ผูส้ ูงอายุ กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข เป็นผูช้ ว่ ยเลขานุการ

ทั้งน้ี กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซ่ึงรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้แทนองค์กรเอกชนที่เกี่ยวข้องกับงาน ในด้าน
การ คุ้มครอง การส่งเสริมและการสนับสนุนสถานภาพ บทบาท 3 ละกิจกรรมของผู้สูงอายุจานวนไม่เกิน 5 คน
ตาม (5) ให้แต่งตั้งจากบุคคล ซ่ึงองค์กรเอกชนได้เลือกกันเองและการแต่งต้ังกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้แต่งต้ัง
จากบุคคลซึ่งไม่เป็นข้าราชการที่มีตาแหน่งหรือเงินเดือนประจา พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานราชการ
หน่วยงานของรัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐ เว้นแต่เป็นผู้สอนในสถาบันอุดมศึกษา
ของรัฐ โดยหลักเกณฑ์และวิธีการในการเลือกและการพันจากตาแหน่งของผู้แหนองค์กรเอกชน ให้เป็นไปตาม
ระเบียบที่รัฐมนตรีกาหนด ทั้งนี้โดยให้กรรมการตาม (3) (2) (7) (4) และ (5) ดาเนินการสรหาและพิจารณา
การคดั เลอื กผู้ทรงคณุ วฒุ ิเสนให้คณะรัฐมนตรีแต่งตัง้ เปน็ กรรมการตาม (6) ให้คณะกรรมการมีอานาจหน้า

กาหนดนโยบายและแผนหลักเกี่ยวกับการคุ้มครองการ ส่งเสริมและการสนับสนุนสถานภาพ บทบาท
และกิจกรรมของผู้สูงอายุ โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ทั้งน้ีต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้สถาบัน
ครอบครัวได้มีส่วนร่วมในการดูแลผู้สูงอายุ (2) กาหนดแนวทางปฏิบัติดามนโยบายแผนหลักตาม (1) ตลอดจน
ประสานงานติดตามและประเมินผลการปฏิบัติตามนโยบายแผนหลักดังกล่าว (3) พิจารณาให้การสนับสนุน
และช่วยเหลือกิจกรรมของหน่วยงานของรัฐและภาคเอกชน เกี่ยวกับการสเคราะห์และการพัฒนาผู้สูงอายุ
(4) กาหนดระเบียบเก่ียวกับการบริหารกองทุน การจัดหาผลประโยชน์และการจัดการกองทุนโดยความเห็นชอบ
ของกระทรวงการคลังตามมาตรา 20 (1) (5) กาหนดระเบียบเกี่ยวกับการพิจารณาอนุมัติการจ่ายเงินเพ่ือ
การคุ้มครอง การส่งเสริมการสนับสนุน และการจัดสวัสดิการแก่ผู้สูงอายุตามมาตรา 20 (2) (6) กาหนดระเบียบ
เก่ียวกับการจัดทารายงานสถานะการเงิน และการบริหารกองทุนตามมาตรา 20 (3) (7) กาหนดระเบียบเกยี่ วกบั
การรับเงินการจ่ายเงิน และการเก็บรักษาเงินกองทนุ โดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลังตามมาตรา 21 (8)
กาหนดระเบียบอื่นที่เกี่ยวข้องเพ่ือปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ (8) เสนอความเห็นและข้อสังเกต
ต่อคณะรัฐมนตรีให้มีหรือแก้ไขกฎหมายที่เก่ียวข้องกับการคุ้มครอง การส่งเสริม และการสนับสนุนสถานภาพ
บทบาท และกิจกรรมของผู้สูงอายุ (10) เสนอรายงานสถานการณ์เก่ียวกับผู้สูงอายุของประเทศต่อคณะรัฐมนตรี
อย่างน้อยปลี ะหนึ่งครั้ง (11) พิจารณาเร่ืองอื่นใดเกี่ยวกับผู้สงู อายุตามพระราชบญั ญัตนิ ้ี หรือกฎหมายอื่นบญั ญัติ

USER | แนวทางการเตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกจิ ของศนู ย์พฒั นาคณุ ภาพชวี ิตและสง่ เสรมิ อาชีพผ้สู งู อายุภายใตก้ าร
บริหารจัดการขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ

49

ให้เป็นอานาจหน้าท่ีของคณะกรรมการหรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย ท้ังน้ี ให้กรมกิจการผู้สูงอายุ
กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ มีอานาจหน้าท่ีดาเนินการต่าง ๆ เกี่ยวกับการคุ้มครอง
การส่งเสริมและการสนบั สนุนที่เกี่ยวกับผู้สูงอายุ และรับผิดชอบในงานธุรการและงานวิชาการของคณะกรรมการ
และให้มีอานาจหน้าท่ี ดังนี้ (4) จัดทาแนวทางปฏิบัติตามนโยบายและแผนหลักเกี่ยวกับการคุ้มครอง
การส่งเสริมและการสนับสนนุ สถานภาพ บทบาท และกิจกรรมของผ้สู ูงอายุ เสนอต่อคณะกรรมการ (6) รวบรวม
ขอ้ มูล ศึกษา วจิ ยั และพัฒนาเก่ยี วกบั งานคมุ้ ครองส่งเสรมิ และสนับสนนุ ท่ีเก่ยี วขอ้ งกับผ้สู ูงอายุ (3)เปน็ ศูนย์กลาง
ในการประสานงานเผยแพรแ่ ละประชาสัมพันธ์งานหรอื กิจกรรมเก่ยี วกบั ผู้สูงอายุ (4) สร้างระบบการดแู ลผู้สูงอายุ
ในชมุ ชน (5) ร่วมมือและประสานงานกบั ราชการบรหิ ารส่วนกลางราชการบริหารสว่ นภมู ิภาค ราชการบรหิ ารส่วน
ท้องถ่ิน และรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนองค์กรในการจัดให้ผู้สูงอายุได้รับการคุ้มครอง การส่งเสริม และการสนับสนนุ
ตามพระราชบัญญัติน้ีและกฎหมายอื่นท่ีเก่ียวข้อง (6) ติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานตามแผนหลัก
ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วรายงานต่อคณะกรรมการ (7) พิจารณาเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการในการ
ให้มีหรือแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับการคุ้มครอง การส่งเสริม และสนับสนุนสถานภาพบทบาท และกิจกรรม
ของผ้สู ูงอายุ และ (8) ปฏบิ ัติหน้าทอี่ นื่ ตามท่คี ณะกรรมการมอบหมาย

สิทธิผู้สูงอายุ (มาตรา 11) ผู้สูงอายุมีสิทธิได้รับการคุ้มครอง การส่งเสริมและการสนบั สนุนในด้านต่าง ๆ
ดังนี้ (1) การบริการทางการแพทย์และการสาธารณสุขที่จัดไว้โดยให้ความสะดวกและรวดเร็วแก่ผู้สูงอายุ
เป็นกรณีพิเศษ (2) การศึกษา การศาสนา และข้อมูลขา่ วสารทีเ่ ปน็ ประโยชนต์ อ่ การดาเนินชีวิต (3) การประกอบ
อาชีพหรือฝึกอาชีพท่ีเหมาะสม (4) การพัฒนาตนเองและการมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางสังคมการรวมกลุ่ม
ในลักษณะเครือข่ายหรือชุมชน และ (5) การอานวยความสะดวกและความปลอดภัยโดยตรงแก่ผู้สูงอายุ
ในอาคารสถานท่ี ยานพาหนะหรือการบริการสาธารณ์อ่ืน (6) การช่วยเหลือด้านค่าโดยสารยานพาหนะ
ตามความเหมาะสม (7) การยกเว้นค่าเข้าชมสถานที่ของรัฐ (8) การช่วยเหลือผู้สูงอายซ่ึงได้รับอันตรายจาก
การถูกทารุณกรรมหรือถูกแสวงหาประโยชนโ์ ดยมิชอบด้วยกฎหมาย หรือถกู ทอดทงิ้ (9) การใหค้ าแนะนาปรึกษา
ดาเนินการอ่ืนท่ีเกี่ยวข้องในทางคดีหรือในทางการแก้ไขปัญหาครอบครัว (10) การจัดที่พักอาศัย อาหารและ
เคร่ืองนุ่งห่มให้ตามความจาเป็นอย่างทั่วถึง (11) การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพเป็นรายเดือนอย่างท่ัวถึงและเป็นธรรม
(12) การสงเคราะหใ์ นการจัดการศพตามประเพณี (13) การอืน่ ตามที่คณะกรรมการประกาศกาหนด

กองทุนผู้สูงอายุ (มาตรา 13 - 15 และ 18 - 22) ให้จัดต้ังกองทุนข้ึนกองทุนหน่ึงในกรมกิจการผู้สูงอายุ
เรียกว่า "กองทุนผู้สูงอายุ" เพ่ือเป็นทุนใช้จ่ายเก่ียวกับการคุ้มครอง การส่งเสริม และการสนับสนุนผู้สูงอายุ
ตามพระราชบญั ญัตนิ ี้ โดยให้มีคณะกรรมการบริหารกองทุนคณะหน่ึงประกอบด้วย (1) ปลัดกระทรวงการพัฒนา
สังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นประธานกรรมการ (2) อธิบดีกรมกิจการผู้สูงอายุเป็นรองประธานกรรมการ
(3) ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข (4) ผู้แทนสานักงบประมาณ (5) ผู้แทนกรมบัญชีกลาง และ (6) ผู้ทรงคุณวุฒิ
ซ่ึงคณะกรรมการแต่งต้ังจานวนห้าคนในจานวนน้ีตอ้ งเป็นผู้แทนองคก์ รของผ้สู ูงอายุจานวนหนึ่งคน ผู้แทนองค์กร

USER | แนวทางการเตรยี มความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของศูนย์พฒั นาคุณภาพชวี ิตและสง่ เสริมอาชพี ผสู้ งู อายุภายใตก้ าร
บรหิ ารจดั การขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ