สารนิพนธ์ เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการงานบรรเทาสาธารณภัยขององค์การบริหารส่วนตำบลสะเนียน อำเภอเมืองน่าน จังหวัดน่าน โดยจ่าสิบโทเกรียงศักดิ์ คะใจ

๓๐ ๑๒. ความมั่นคงในการทํางาน (Stability of Tenure of Personnel) ความไมมั่นคงใน การทํางานเปนไดทั้งเหตุและผลของการทํางานที่เลว หมายความวา การดําเนินงานที่เลวอาจเปน สาเหตุแหงการขาดความมั่นคงในการทํางาน และในขณะเดียวกันก็อาจเปนผลเนื่องมาจากการขาด ความมั่นคงในการทํางานไดเชนกัน ๑๓. ความคิดริเริ่ม (Initiative) บุคคลควรมีโอกาสแสดงความคิดริเริ่มของตนเองภายใน ขอบเขตจํากัดแหงอํานาจหนาที่และระเบียบวินัย ๑๔. ความสามัคคี (Esprit de Corp) ความสามัคคีเปนน้ําหนึ่งใจเดียวกัน ยอมเปนพลัง ในการกระทํากิจกรรมใดๆ ทั้งสิ้น หลักการนี้เปนหลักการที่สอดคลองกับหลักการมีเอกภาพในสาย บังคับบัญชา ปจจัยหรือหนาที่ของการจัดการ Henri Fayol ไดกําหนดไวเปน ๕ ประการ ดังนี้ ๑๔.๑ การวางแผน เปนการกําหนดวัตถุประสงค นโยบาย โครงการ และวิธีดําเนินงาน เพื่อบรรลุผลตามวัตถุประสงค นโยบายและโครงการที่กําหนดไว การวางแผนหมายถึงการ ตัดสินใจ เพราะเปนการเลือกระหวางทางเลือกหลายๆ ทาง หนาที่ในการวางแผนไมอาจแบงแยกออก จาก กิจกรรมของผูบริหารได เพราะผูบริหารทุกคนไมวาจะอยูในระดับใดขององคการยอมตองมีหนาที่ รับผิดชอบในการวางแผน ๑๔.๒ การจัดองคการ เปนเรื่องของการจัดโครงสรางบทบาทตางๆ โดยการ พิจารณา กําหนดกิจกรรมตางๆ ที่จําเปนสําหรับการบรรลุเปาหมายขององคการ รวมทั้งการจัด รวมกลุม กิจกรรมและการจัดใหกลุมกิจกรรมนั้นๆ มีผูบริหารเปนผูรับผิดชอบ พรอมทั้งมอบอํานาจ หนาที่ที่จะ ดําเนินกิจกรรมเหลานั้นจนสําเร็จไดดวย นอกจากนี้ก็ยังมีการจัดเตรียมการประสาน ความสัมพันธ ระหวางอํานาจหนาที่ทั้งในแนวตั้งและแนวนอนของโครงสรางองคการ ๑๔.๓ การจัดคนเขาทํางาน เปนเรื่องเกี่ยวกับการจัดการเกี่ยวกับตัวบุคคล และจัดให บุคคลเขาทํางานในตําแหนงที่กําหนดไวในโครงสรางขององคการ ซึ่งจําเปนตองมีการกําหนดความ ตองการเกี่ยวกับกําลังคนที่จะมาทํางาน ทั้งนี้ยอมรวมถึงงานทะเบียนบุคคล ประเมิน บุคคลและ เลือกสรรผูเหมาะสมสําหรับตําแหนงตางๆ การจายคาตอบแทน ตลอดจนการฝกอบรม ซึ่ง เปนการ พัฒนาบุคคลทั้งที่เปนคนเดิมและคนที่จะเขามาใหม ๑๔.๔ การสั่งการ เปนเรื่องเกี่ยวกับการใหแนวทาง และบังคับบัญชาผูอยูใต บังคับบัญชา วิธีการสั่งการเปนเรื่องที่ยุงยากสับสน เปนพิเศษ เพราะผูบังคับบัญชาตองคอยชี้แจง รายละเอียด เกี่ยวกับความเปนมา วัตถุประสงค นโยบายขององคการ และผูบังคับบัญชา จะตองคอย ใหคําชี้แจง เกี่ยวกับงานที่มอบหมาย คอยแนะนําแนวทางในการปรับปรุงการทํางาน และคอยจูงใจให ผูใตบังคับบัญชาทํางานดวยความกระตือรือรนและมีความเชื่อมั่นอยูเสมอ

๓๑ ๑๔.๕ การควบคุม เปนเรื่องของการบังคับใหกิจกรรมตางๆ เปนไปตาม แผนงานซึ่งเปน การวัดความกาวหนาในการทํางาน การแกไขขอผิดพลาดที่เกิดขึ้น และเปนการยืนยัน ความสําเร็จ ของแผน ทั้งนี้เพราะแมวาการวางแผนจะเปนเรื่องที่มากอนการควบคุม แตการวางแผนก็ ไมอาจจะ บรรลุผลสําเร็จไดดวยตัวเอง จึงตองอาศัยการควบคุมเปนเครื่องมือทําใหแผนงานประสบ ผลสําเร็จ ตามที่กําหนด ๒.๑.๒.๓ กระบวนการทางการบริหารการจัดการ (The Management Process) กระบวนการบริหารหรือการจัดการประกอบดวยหนาที่ทางการจัดการ ๕ ประการ16 17 คือ ๑. การวางแผน (Planning) หมายถึง ภาระหนาที่ของผูบริหารที่จะตองทําการ คาดการณ ลวงหนาหรือเหตุการณตาง ๆ ที่จะมีผลกระทบตอการดําเนินงาน และกําหนดขึ้นเปน แผนการ ปฏิบัติงานหรือวิถีทางที่จะปฏิบัติเอาไวเพื่อสําหรับเปนแนวทางของการทํางานในอนาคต ๒. การจัดองคการ (Organizing) หมายถึง ภาระหนาที่ที่ผูบริหารจะตองจัดใหมี โครงสรางของงานตาง ๆ และอํานาจหนาที่ทั้งนี้เพื่อใหเครื่องจักร สิ่งของและตัวคนอยูใน สวนประกอบที่เหมาะสมในอันที่จะชวยใหงานขององคการบรรลุผลสําเร็จได ๓. การบังคับบัญชาสั่งการ (Commanding) หมายถึง หนาที่ในการสั่งงานตาง ๆ ของ ผูใตบังคับบัญชาซึ่งกระทําใหงานสําเร็จผลดวยดีโดยที่ผูบริหารจะตองกระทําตนเปนตัวอยางที่ดี จะตองเขาใจผูใตบังคับบัญชา ๔. การประสานงาน (Coordinating) หมายถึง ภาระหนาที่ที่จะตองเชื่อมโยงงานของทุก คนใหเขากันไดและกํากับใหไปสูจุดมุงหมายเดียวกัน ๕. การควบคุม (Controlling) หมายถึง ภาระหนาที่ในการที่จะตองกํากับใหสามารถ ประกันไดวา กิจกรรมตาง ๆ ที่ทําไปนั้นสามารถเขากันไดกับแผนที่ไดวางไวแลว หนาที่ในการจัดการของ Henri Fayol ถือไดวาเปนวิถีทางที่จะใหผูบริหารทุกคน สามารถ บริหารงานของตนใหบรรลุผลสําเร็จตามเปาหมายไดยังเปนหลักเกณฑที่ไดใชปฏิบัติอยูจนทุก วันนี้ เพราะไมวาเราจะยกเอากิจการใดก็ตามขึ้นมาแยกแยะดู ก็จะเห็นวา งานบริหารขององคการทุก วันนี้ มีการจัดแบงหนาที่ของผูบริหารไวใกลเคียงกับหลักเกณฑที่ Henri Fayol ไดแบงแยกเอาไวในขณะที่ การบริหารองคการสมัยใหมนั้นจะตองมององคการอยางเปนระบบที่มีสิ่งแวดลอมเขามาเกี่ยวของใน 17 ธงชัย สันติวงษ, องคการและการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพาณิชย., พิมพครั้งที่ ๑๑, ๒๕๔๓), หนา ๔๐.

๓๒ การบริหารงาน แนวคิดในเรื่องระบบจึงจําเปนที่ผูบริหารในองคการตองเขาใจและปรับตัว ใหเขากับ สิ่งที่มากระทบองคการ ปจจุบันการเปลี่ยนแปลงของโลกที่เกิดขึ้นอยางรวดเร็ว และตลอดเวลาทามกลางการ เปลี่ยนแปลงอยางรวดเร็วทางเทคโนโลยีการสื่อสารสมัยใหม ในยุคปจจุบันองคการรัฐบาลหรือเอกชน ตองมีการปรับเปลี่ยนตามสภาพแวดลอมที่เขามาเกี่ยวของ เชน การแขงขัน การเมือง สภาพเศรษฐกิจ สังคมที่เปลี่ยนไป ลวนสงผลตอการปรับตัวเพื่อใหสอดคลองกับภาวะดังกลาว องคการในฐานะที่อยู ในระบบการปรับตัวเพื่อความอยูรอดขององคการยอมสงผลกระทบ ซึ่งกันและกันไดจึงนําการศึกษา แนวคิดของการจัดการวิธี “ระบบ” หนา ที่กา รจัด กา ร 1 7 18 (The Management Process: Management Functions) ประกอบดวยการจัดการดังนี้ ๑. การวางแผน (Planning) หมายถึง การเลือกวิธีการทํางานเพื่อใหบรรลุผลตาม เปาหมายขององคการและกําหนดวาจะทํางานนั้นอยางไร ๒. การจัดองคการ (Organization) หมายถึง การนําเอาแผนงานที่กําหนดไวมากําหนด หนาที่สําหรับบุคลากรหรือกลุมบุคคลที่จะปฏิบัติภายในองคการเปนการเริ่มตนของกลไกในการนําเอา แผนงานไปสูการปฏิบัติ ๓. การนํา (Leading) เกี่ยวของกับการจูงใจภาวะผูนําและการสื่อสารระหวางบุคคลใน องคการเพื่อชวยใหองคการบรรลุวัตถุประสงคตามตองการ ๔. การควบคุม (Controlling) หมายถึง หนาที่ทางการจัดการสําหรับผูบริหารในการ รวบรวมขอมูลเพื่อใชเปนมาตรฐานวัดผลการทํางานในองคการรวมทั้งการวัดผลการทํางานในปจจุบัน เพื่อกําหนดมาตรฐานขึ้นและเปรียบเทียบกับผลงานที่ทําไดเพื่อปรับปรุงแกไขผลการทํางานได สอดคลองกับมาตรฐานที่กําหนดขึ้น องคประกอบพื้นฐานของการบริหาร 18 19 คือ ๑) จะตองมีกลุมบุคคลตั้งแต๒คนขึ้นไป ๒) จะตองมีการกระทําอยางรวมแรงรวมใจของกลุมบุคคลนั้นและ ๓) จะตองมุงสูวัตถุประสงคของกลุม ที่ตั้งไวรวมกันอยางมีเหตุผลพรอมทั้งได นิยามการบริหารวาหมายถึงการกระทํารวมกันดวยความ ตั้งใจของกลุมบุคคลอยางรวมแรงรวมใจ เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคที่กําหนดไวรวมกันอยางมีเหตุผล 18 เนตรพัณณา ยาวิรา, การจัดการสมัยใหม (Modern Management). (กรุงเทพมหานคร : เซ็นตทรัลเอ็กเพรส. ๒๕๔๖), หนา ๒ – ๓. 19 สรอยตระกูล, (ติวยานนท) อรรถมานะ, การบริหาร. (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, พิมพ ครั้งที่ ๗ ๒๕๔๓), หนา ๔.

๓๓ กลาวโดยสรุป การบริหารจัดการ หมายถึง การวางแผน ในการทํางานใหบรรลุตาม เปาหมาย และตัดสินใจเลือกทางที่ดีที่สุด เพื่อมุงสูผลสัมฤทธิ์ของเปาหมายที่ไดตั้งไว การจัดองคการ เปนกระบวนการทําหนาที่เกี่ยวกับทรัพยากรมนุษยและทรัพยากรอื่นที่ไมใชมนุษย เพื่อใหแผนที่ตั้งไว สามารถดําเนินการใหบรรลุผลสําเร็จไดการเปนผูนําเปนกระบวนการทําหนาที่เกี่ยวกับการสราง แรงจูงใจใหผูอื่นทํางานมุงสูเปาหมายขององคการเปนสําคัญ การควบคุมเปนกระบวนการที่มุงไปสู การออกกฎระเบียบวิธีปฏิบัติในการทํากิจกรรมขององคการใหไดผลลัพธตามมาตรฐานงานและ เปาหมายที่องคการพึงประสงค กระบวนการจัดการประกอบไปดวยขั้นตอน ที่สําคัญอยู ๔ ประการดวยกัน19 20 คือ ๑. การวางแผน (Planning) หมายถึง การวางแผนหรือกําหนดการทํางานขององคการไว ลวงหนาวาจะทําอะไร ในการบริหารงานใด ๆ ก็ตามผูบริหารจะตองทําหนาที่ในการวางแผนเพราะ การวางแผนเปนหนาที่ประการแรกของกระบวนการบริหาร ผูบริหารจะตองตระหนักอยูเสมอวา แผนงานเปนกรอบและเปนแนวทางของการปฏิบัติงานทั้งหมดถาปราศจากแผนงานแลวเปนการยากที่ ผูบริหารจะทํางานใหไดผลดีการวางแผนในการบริหารงานนั้นจะตองจัดทําทั้งแผนระยะสั้นและ แผน ระยะยาวในการวางแผนนั้นผูบริหารจะตองคํานึงอยูเสมอวาจะทําอะไร (What) จะทําอยางไร (How) จะใชเงินเทาไร (HowMany) จะใหใครเปนผูทํา (Who) และจะกระทําที่ไหน (Where) และ ทําเมื่อไร (When) ๒. การจัดองคการ (Organizing) หมายถึง การจัดองคการหรือจัดหนวยงาน โดยการ จัดแบงงานขององคการหรือของหนวยงานยอยพรอมทั้งกําหนดวัตถุประสงคกําหนดอํานาจหนาที่ และความรับผิดชอบของแตละสวนงาน ตลอดจนกําหนดสายการควบคุมและบังคับบัญชาในลักษณะ ของหนวยงานหลัก (Line) หนวยงานที่ปรึกษา (Staff) และหนวยงานชวย (Auxiliary) พรอมทั้ง กําหนดขนาดของการควบคุมไวดวย การจัดองคการอาจแสดงไวในรูปของแผนภูมิองคการเพื่อใหเกิด การสื่อความเขาใจในองคการเกี่ยวกับอํานาจ หนาที่ ความรับผิดชอบ สายการบังคับบัญชาและการ ติดตอสื่อสาร ๓. การนํา (Leading) หมายถึง การที่ผูนําใชการโนมนาวใหสมาชิกองคการปฏิบัติตาม คําสั่งของตัวเองเพื่อใหบรรลุเปาหมายในการทํางานนอกจากนั้นยังรวมถึงการติดตอสื่อสารการสั่งการ และการจูงใจภายในองคการอีกดวย 20 Bartol, K.M., & Martin, D.C Management. (New York : McGraw–Hill. .(2nded.). 1997)., Pp. 7.

๓๔ ๔. การควบคุม (Control) หมายถึง กระบวนการในการตรวจสอบการปฏิบัติงานของ องคการวาสมาชิกองคการที่เปนผูปฏิบัติงานไดปฏิบัติงานเปนไปตามแผนงานที่ไดกําหนดไวหรือไม โดยดูไดจากการปฏิบัติงานจริงเมื่อเปรียบเทียบกับมาตรฐานถางานของการทํางานต่ํากวาเกณฑ มาตรฐานก็จะนําไปสูการปรับปรุงแกไขใหเปนไปตามมาตรฐานและแผนในการทํางาน จากกระบวนการในการจัดการดังกลาวขางตนนั้นจะเห็นไดวากระบวนการจัดการที่ เริ่มตนจากการวางแผนแลวไปจบลงที่การควบคุมจะเปนกระบวนการที่เปนพลวัตรที่เปลี่ยนแปลงไป เรื่อย ๆตามสภาพแวดลอมขององคการทั้งที่เปนสภาพแวดลอมภายในและสภาวะแวดลอมภายนอก ดังนั้นนักบริหารจะตองเปนผูที่มีความพรอมอยูเสมอเพื่อที่จะทําใหการบริหารงานขององคการเปนไป อยางราบรื่นและบรรลุเปาหมายขององคการในทายที่สุด สรุปวากระบวนการบริหารจัดการมีขั้นตอนที่สําคัญ ๔ ประการ คือกระบวนการที่ เริ่มตน จากการวางแผนการจัดการองคการการนําและจบลงที่การควบคุมมีการเปลี่ยนแปลงไปเรื่อยๆ ตาม สภาพแวดลอมขององคการ ดังนั้นนักบริหารจะตองเปนผูที่มีความพรอมอยูเสมอ เพื่อที่จะทํา ใหการ บริหารงานขององคการเปนไปอยางราบรื่นและบรรลุเปาหมายขององคการ องคประกอบพื้นฐานของการบริหารจัดการทั้ง ๔ ประการดังกลาวตางก็มีความสัมพันธ ซึ่งกันและกันซึ่งสามารถนํามาแสดงไดดังภาพ ภาพที่ ๒.๑ องคประกอบของการบริหารจัดการ (Bartol & Martin, 1997) องค์ประกอบพื้นฐานของ กระบวนการบริหารจัดการ การควบคุม (Control) การวางแผน (Planning) การนํา (Leading) การจัดการองค์กร (Organizing)

๓๕ ตามแนวคิดของนักวิชาการทางการบริหารที่สําคัญ จํานวน ๒ ทาน คือ Fayo และBartol & Martin สรุปไดดังตาราง (องคประกอบพื้นฐานทางการบริหารจัดการ) ตารางที่ ๒.๒ องคประกอบพื้นฐานทางการบริหารจัดการ นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก Henri Fayol Bartol & Martin ๑. การวางแผน ๒. การจัดองคการ ๓. การบังคับบัญชาสั่งการ ๔. การประสานงาน ๕. การควบคุม ๑. การวางแผน ๒. การจัดองคการ ๓. การนํา ๔. การควบคุม ๒.๑.๒.๔ การวางแผน (Planning) การวางแผน20 21 เปนกระบวนการของการกําหนด องคประกอบตาง ๆ ที่สําคัญเริ่มจาก ๑. ภารกิจ (Mission) เปนขอความประกาศอยางกวาง ๆ เกี่ยวกับจุดมุงหมายหรือเหตุผล พื้นฐานในการดํารงอยูขององคการและขอบขายงานที่เปนลักษณะเฉพาะขององคการ ซึ่งกําหนดไว อยางงายตอการแปลความและเขาใจจากสมาชิกทุกฝายขององคการ ๒. จุดหมาย (Goals) เปนเปาหมายแหงอนาคต หรือผลลัพธสุดทายที่องคการตองการให บรรลุผล ๓. แผน (Plans) หมายถึงวิถีทาง (Means) ที่จะทําใหบรรลุผลลัพธที่พึ่งปรารถนา สุรัสวดี ราชกุลชัย (๒๕๔๗) 21 22 กลาววา การวางแผนเปนกระบวนการตัดสินใจกําหนด เปาหมายการปฏิบัติงานและในกระบวนการ โดยมีขั้นตอนตอไปนี้ 21 วิโรจน สารรัตนะ, การบริหารการศึกษา : หลักการ ทฤษฏี หนาที่ ประเด็น และบทวิเคราะห. กรุงเทพมหานคร : ทิพยวิสุจน. พิมพครั้งที่ ๔. ๒๕๔๖), หนา ๕๗-๖๖. 22 สุรัสวดี ราชกุลชัย, การวางแผนและการควบคุมทางการบริหาร. (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย. ๒๕๔๗)., หนา170-๑๗๘.

๓๖ ๑. การกําหนดวัตถุประสงคหรือ เปาหมาย ๒. การวิเคราะหสถานการณ ๓. การพิจารณาและกําหนดสมมติฐาน ๔. การกําหนดทางเลือก ๕. การประเมินทางเลือก ๖. การเลือกทางเลือก ๗. การลงมือปฏิบัติและสรางแผนสนับสนุน ๘. การจัดทําแผนแบบตัวเลขโดยใชงบประมาณ การวางแผนคลายคลึงกันดังนี้ การวางแผน ใหความหมาย เปนกิจกรรมที่เกี่ยวกับอนาคต ประกอบดวยหลายขั้นตอนเพื่อเปนแนวทางสําหรับใหดําเนินการ เปนไปตามเปาหมายที่กําหนดไว22 23 การวางแผนนอกจากเปน กระบวนการการกําหนดทางเลือกที่จะดําเนินการในอนาคต23 24 ไดใหความหมายเพิ่มเติมวาเพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคที่ตองการ โดย วิธีการที่ใหประโยชนสูงสุด” การวางแผน24 25 คือ การกําหนดวัตถุประสงคและวิธีการที่จะทําใหวัตถุประสงคสัมฤทธิ์ผล ไวลวงหนา หรือกลาวอีกนัยหนึ่ง การวางแผน25 26 คือ การตัดสินใจลวงหนาวาจะตองทําอะไร ทําเมื่อไร และใครจะเปนผูทําการวางแผนที่ ประสบผลสําเร็จจะตองมุงลดผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงที่ อาจเกิดขึ้นในองคการทั้งระยะสั้น และระยะยาว กลาวโดยสรุป การวางแผน หมายถึง การที่ผูบริหารเปนผูวางแผน โดยการกําหนด นโยบาย เปาหมายวัตถุประสงคใหสอดคลองกับภารกิจ เพื่อใหการดําเนินงานเปนไปในทิศทาง เดียวกัน และวิธีการที่จะทําใหวัตถุประสงคสัมฤทธิ์ผลไวลวงหนา ซึ่งตองมีความสอดคลองกันหรือการ วินิจฉัยเหตุการณที่จะดําเนินการในอนาคตแลวกําหนดแนวทางวิธีการโดยถูกตองอยางมีเหตุมีผล เพื่อ ลดผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นในองคกรทั้งระยะสั้นและระยะยาว 23 อนันอนันตกุล, ภาวะผูนําเชิงการบริหารของปลัดกระทรวงมหาดไทย. (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยรามคําแหง, ๒๕๔๑), หนา ๑๖. 24 สนานจิตร สุคนธทรัพย, การวางแผนพัฒนาโรงเรียน. (นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๓๔ ), หนา ๘. 25 Robbins, S. P. The Administrative Process. (New Jersey: Prentice - Hell. 2nd ed., 1980)., Pp. 7.26 Dessler, G. Management, Principles and Practices for Tomorrow’s Leaders. (New Jersey: Pearson Education.,2004)., Pp. 80.

๓๗ ๒.๑.๒.๕ การจัดองคการ (Organizing) การจัดองคการเปนหนาที่ทางการบริหารที่สืบเนื่องจากการวางแผน เมื่อองคการจัดทํา เปาหมาย วัตถุประสงค ขององคการและแผนกลยุทธแลว ผูบริหารตองออกแบบโครงสรางองคการ เพื่อใหการบริหารบรรลุเปาหมาย การจัดองคการเปนเทคนิคพื้นฐานการบริหารอยางหนึ่ง26 27 กลาวคือ “มีลักษณะเปนการ กําหนดโครงสรางขององคการนั้น ๆ ขึ้นมาเปนการชวยใหทราบถึงตําแหนง หนาที่ สถานะและการ ควบคุมบังคับบัญชาอยางกวาง ๆ ทําใหสามารถจัดโครงสรางเหมาะสม สอดคลองกับนโยบาย วัตถุประสงคขององคการ” การจัดองคการ27 28 คือ หนาที่งานที่เกี่ยวของกับการจัดระเบียบเพื่อใหสิ่งของและบุคคลผู เขามาอยูในองคการสามารถทํางานเกี่ยวของสัมพันธกันอยางมีประสิทธิภาพและเพื่อเปนประโยชนตอ งานที่จะมีการประสานกันทําเปนทีม การจัดองคการ 28 29 ไดใหความหมาย ความพยายามของผูบริหารในการกําหนดแนวทาง โครงสรางองคการ โดยใชกระบวนการตาง ๆ ในการสนับสนุนใหการดําเนินงานสามารถประสบ ความสําเร็จไดตามที่วางแผนงานไว ซึ่งกระบวนการ ดังกลาวนี้มักประกอบดวยความสัมพันธพื้นฐาน ๓ ประการ คือ ความรับผิดชอบอํานาจหนาที่และความพรอมที่จะใหตรวจสอบ การจัดองคการ 29 30 กลาวคือ กระบวนการที่ กําหนด กฎ ระเบียบ แบบแผน ในการ ปฏิบัติงานขององคการซึ่งรวมถึงวิธีการทํางานรวมกัน คําจํากัดความวา การจัดการ 30 31 คือ กระบวนการวางแผน การจัดองคการ การสั่งการ และการควบคุม กําลังความพยายามของสมาชิกขององคการและการใชทรัพยากรอื่น ๆ เพื่อ ความสําเร็จในเปาหมายขององคการตามที่ไดจําแนกไว 27 กิติมา ปรีดีดิลก, การบริหารและการนิเทศการศึกษาเบื้องตน. (กรุงเทพมหานคร : อักษรบัณฑิต. ๒๕๓๒), หนา ๒๖. 28 ธงชัย สันติวงษ. องคการและการจัดองคการ. (กรงเทพมหานคร : ระเบียงทองการพิมพ. ๒๕๔๖)., หนา ๓๒. 29 วรนารถ แสงมณี, การบริหารทรัพยากรมนุษย/งานบุคคล, (กรุงเทพมหานคร : ประสิทธิ์กัณฑ แอนพริ๊นติ้ง. พิมพครั้งที่ ๓. ๒๕๔๗). 30 ศิริวรรณ เสรีรัตน และคณะ, การจัดการและการพัฒนา, (กรุงเทพมหานคร : พัฒนาศึกษา. ๒๕๓๙). 31 สมยศ นาวีการ, การบริหารแบบมีสวนรวม. (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, ๒๕๒๕), หนา ๑๘.

๓๘ การจัดองคการ 31 32 คือ กระบวนการในการจัดโครงสรางขององคการ ซึ่งครอบคลุมเรื่อง การแบงงานการกําหนดหนาที่ความรับผิดชอบให ผูปฏิบัติงาน การกําหนดกลุมงาน การกําหนด ความสัมพันธในสายการบังคับบัญชาและการประสานงานของหนวยงานตาง ๆ รวมทั้งการจัดสรร ทรัพยากรใหกับหนวยงานตาง ๆ การจัดองคการ จึงครอบคลุม การจัดงาน จัดคนและวัตถุประสงค ของทั้งหมดขององคการ การจัดองคการ 32 33 หมายถึง การแบงงานหรือการมอบหมายงาน การกําหนดชวงการ บริหารหรือโครงสรางขององคการ การกําหนด กลุมงาน การประสานงาน และ เอกภาพในการบังคับ บัญชา โดยมีรายละเอียด ดังนี้ การแบงงานหรือการมอบหมายงานดวยสาเหตุ ๒ ประการ กลาวคือ ความซับซอนของ งาน ไมมีผูใดสามารถกระทําทุกอยางไดภายใตขอบเขตอันจํากัดของรางกายและความจํากัดของ ความรูใน งานดานตาง ๆ บางงานตองใชทักษะขั้นสูง ถ้ําไมมีความชํานาญก็ไมสามารถจะทํางานนั้น ๆ ไดการกําหนดชวงการบริหาร ซึ่งหมายถึงจํานวนผูใตบังคับบัญชาที่ผูบริหารสามารถบริหารไดอยางมี ประสิทธิภาพการกําหนดกลุมงานทุกองคการตองมีหนาที่ตองปฏิบัติโดยบุคคลที่มีความสามารถ แตกตางกันเฉพาะงานและบุคคลเหล่ํานั้นตองประสานสัมพันธซึ่งกันและกันเนื่องจากความสามารถที่ แตกตางกันจึงจําเปนตองมีกลุมเพื่อจะติดตอประสานงานเชื่อมโยงกิจกรรมของกลุมตาง ๆ เราเรียกวา ฝายหรือแผนกโดยพิจารณาจากจํานวนคนของแตละแผนกหรือฝายภาระหนาที่ผลผลิตหรือบริการ ลูกค้ําภูมิศาสตรหรือกระบวนการทํางาน ๒.๑.๒.๖ การประสานงาน การประสานงาน หมายถึง การรวมกันในการปฏิบัติภารกิจขององคการใหบรรลุเปาหมาย โดยผูบริหารเปนผูกําหนดความสัมพันธตาง ๆ เพื่อใหภารกิจขององคการบรรลุประสิทธิผลและ ประสิทธิภาพ การติดตอสื่อสาร หมายถึง การถายทอดสารและความเขาใจสารที่สงออกมาอยางถูกตอง ตรงกัน เอกภาพในการบังคับบัญชา ความเปนเอกภาพของหนวยงานมีความสําคัญเพราะหาก องคการใดไมมีเอกภาพไมยึดถือปฏิบัติตามกฎเกณฑจะกอใหเกิดความขัดแยง ถ้ําไมมีการกําหนด ผูบังคับบัญชาที่ชัดเจนยอมเกิดความสับสนของผูใตบังคับบัญชาและความขัดแยงจะเกิดขึ้นในองคการ 32 Robbins, S. P., & Coulter, M. Management. (New Jersey: Practice - Hall. 6th ed., 1999). Pp. 194 – 205. 33 Robbins, S. P. The Administrative Process. (New Jersey: Prentice -Hell. 2nded., 1980), Pp. 101

๓๙ กลาวโดยสรุป การจัดการองคการ หมายถึง กระบวนการในการจัดโครงสรางขององคการ ใหมีความเหมาะสม และสอดคลองกับนโยบายวัตถุประสงคขององคการ กําหนดกฎระเบียบแบบแผน ในการปฏิบัติงานขององคกร มีการผสมผสานทรัพยากรที่มีอยูในองคการ เชน คน เงิน วัสดุสิ่งของให เหมาะสมกับการดําเนินงานขององคการ ซึ่งตองมีวิธีการทํางานรวมกันครอบคลุมเรื่องการแบงงาน การกําหนดหนาที่ความรับผิดชอบใหผูปฏิบัติงานทราบถึงตําแหนงหนาที่ สถานะและการควบคุม บังคับบัญชาอยางกวาง ๆ เพื่อใหการดําเนินงานประสบความสําเร็จ ซึ่งตองมีความสัมพันธพื้นฐาน ๓ ประการ คือ ความรับผิดชอบ อํานาจหนาที่และความพรอมที่จะใหตรวจสอบ ๒.๑.๒.๗ การนํา (Leading) ผูนําเปนเรื่องเกี่ยวกับความพยายามใหมีอิทธิพลตอผูอื่น เพื่อใหการปฏิบัติงานบรรลุ จุดหมายขององคการไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล33 34 ซึ่งตอง ประกอบดวย การจูงใจ ภาวะ ผูนํา การติดตอสื่อสารทางการบริหารและการบริหารกลุมโดยที่ผูบริหารจะตองจูงใจใหคนทุมเท แรงกายและแรงใจอยางเต็มความสามารถ เพื่อใหบรรลุความสําเร็จของ องคการเทาที่จะทําได ผูนํา 34 35 เพิ่มเติมวา เปนผูที่ไดรับการยอมรับของกลุมและมีอิทธิพลเหนือพฤติกรรมของ สมาชิกในกลุม โดยอาศัยอํานาจหนาที่หรือการกระทําของตนในการชักจูง หรือชี้นําสมาชิกใหปฏิบัติ ตาม ผูนํา 35 36 หมายถึงผูที่มีอิทธิพลและสามารถใชศิลปะจูง ใจใหผูอื่นคิดตาม หรือปฏิบัติตาม สวนความเปนผูนํา คือ กระบวนการที่มีอิทธิพลตอกลุมเพื่อใหบรรลุเปาหมายของกลุม ดราฟ (Draft) ไดใหขอจํากัดความที่ชัดเจนมากขึ้นวาเปนความสัมพันธของผูนํา และผูตามซึ่งทําใหเกิดการ เปลี่ยนแปลงเพื่อบรรลุวัตถุประสงคขององคการ การเปนผูนํา 36 37 กลาวคือ การเปนผูใหคําแนะนําและนิเทศ ผูใตบังคับบัญชา เพื่อบรรลุ วัตถุประสงคตามที่ไดวางแผนไว โดยพื้นฐานแลวการเปนผูนํา ประกอบดวย การนิเทศงาน การจูงใจ การนําไปสูการเปลี่ยนแปลง การติดตอสื่อสาร และการขจัด ความขัดแยง โดยมีรายละเอียด ดังนี้ 34 วิโรจน สารรัตนะ, การบริหาร หลักการ ทฤษฎี ประเด็นทางการศึกษาและบทวิเคราะห องคการ ศึกษาไทย. (กรุงเทพมหานคร : พิมพพิสุทธ. พิมพครั้งที่ ๓. ๒๕๔๖), หนา ๑๕๑. 35 ภารดี อนันตนาวี, หลักหาร แนวคิด ทฤษฎีทางการบริหารการศึกษา. (ชลบุรี: มนตรี, มิเกล กาไร ซาบาล. ๒๕๕๑), หนา ๗๗. 36 Robbins, S. P., & Coulter, M. Management. (New Jersey : ractice - Hall.6thed.,1999)., Pp. 206. 37 Robbin,S.P. Organization Theory : Structure Design and Applications. (Englewood Cliff : Prentice-Hall.,3rded.,1997), Pp. 9 – 10.

๔๐ การนําไปสูการเปลี่ยนแปลง3 7 38 กลาวถึง การเปลี่ยนแปลงอาจสงผลกระทบทาง ลบหรือ แมอาจจะกระทบในทางบวกตอคนในองคการ แตเมื่อจะมีการเปลี่ยนแปลงทุกครั้งมักจะมีการตอตาน เสมอ สาเหตุก็คือการเปลี่ยนแปลงนั้นทําใหเกิดความไมชัดเจนและความไมแนนอน การเปลี่ยนแปลง นั้นทําใหเกิดสูญเสียผลประโยชนหรือสูญเสียสภาพเดิม รวมทางความเชื่อที่วาการเปลี่ยนแปลงนั้นไม สอดคลองกับเปาหมายและผลประโยชนขององคการ ผูบริหารสามารถลดการตอตานดวยการให ความรูดวยการสื่อสารใหผูใตบังคับบัญชาทราบใหผูใตบังคับบัญชามีสวนรวมในการตัดสินใจใหความ สะดวกการสนับสนุนตาง ๆ แกผูใตบังคับบัญชา เชน การฝกอบรม เปนตน การขจัดความขัดแยง ซึ่ง Robbins & Coulter (2003)39 Robbins (1998)40 กลาววา ความขัดแยง เกิดขึ้นเมื่อแตละคนมาพบกันหรือรวมกลุมกัน ซึ่งอาจเพราะถูกมอบหมายงานหรือมา รวมกันดวยจุดมุงหมายหรือผลประโยชนรวมกันอยางอื่นและเกิดความคิดความเห็นตอการดําเนินงาน ของกลุมรวมทั้ง ความขัดแยงในพฤติกรรมของบุคคลและของผูนํา ดังนั้นเมื่อบุคคลหลาย ๆ คนมา รวมกลุมกันในการปฏิบัติงานใด ๆ ก็ตามความขัดแยงมักเกิดขึ้นไดเสมอ ความขัดแยงเปนเรื่องของ ความรูสึกหรือการรับรูวาเกิดความไมเทาเทียมกันหรือความไมสอดคลองกันของความคิด ความ ขัดแยงอาจเกิดจากการปฏิบัติงานและเปาหมายของงาน หรืออาจเกิดจากความสัมพันธสวนบุคคล หรือความขัดแยงเกิดจากความสัมพันธสวนบุคคล ผูบริหารมีหนาที่บริหารความขัดแยงที่เกิดขึ้นใน องคการ เพื่อใหองคการบรรลุเปาหมายขององคการ กลาวโดยสรุป การเปนผูนํา หมายถึง การที่ผูบริหารจะตองประพฤติปฏิบัติตนเปน ตัวอยาง ดีของผูใตบังคับบัญชา จะตองเขาใจผูใตบังคับบัญชา และสงเสริมใหบุคคลผูอื่นปฏิบัติตามที่ ตน ตองการโดยผูบริหารจะตองจูงใจใหคนทุมเทแรงกายแรงใจอยางเต็มความสามารถ เพื่อใหการ ปฏิบัติงานบรรลุจุดมุงหมายขององคการไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งพื้นฐานในการเปน ผูนําตองประกอบดวย การนิเทศงาน การจูงใจ การนําไปสูการเปลี่ยนแปลง การติดตอสื่อสารและการ ขจัดความขัดแยง 38 Robbins, S. P., & Coulter, M. Management. (London : Prentice-Hal. 2003), Pp. 143 – 144. 39 Robbins, S. P., & Coulter, M. Management. (London : Prentice-Hal. 2003), Pp. 167- 174. 40 Op. cit., The administrative process. Pp. 362.

๔๑ ๒.๑.๒.๘ การควบคุม (Controlling) การควบคุม40 41 คือ การติดตามการปฏิบัติงานวาเปนไป ตามแผนหรือไม หากมีปญหาจะ ไดหาทางแกไขไดและทันทวงทีกระบวนการควบคุมมี๔ ขั้นตอน กลาวคือ ๑. การกําหนดมาตรฐาน ๒. การวัดผลการทํางาน ๓. การเปรียบเทียบการทํางานกับมาตรฐาน ๔. การปฏิบัติการแกไข เพิ่มเติมวา การควบคุมเปนหนาที่ทางการจัดการสําหรับ ผูบริหารในการรวบรวมขอมูล เพื่อใชเปนมาตรวัดการทํางานในองคการในองคการ41 42 การควบคุม42 43 เปนเครื่องมือในการวิเคราะหจุดออน จุด ขององคการ การเสริมสราง พฤติกรรมที่พึงประสงคและลดพฤติกรรมที่ไมพึงประสงคของสมาชิกใน องคการ การควบคุม43 44 หมายถึง วิธีการหรือกระบวนการตรวจตราเพื่อ ตรวจตราแผนงานและ กิจกรรมที่ไดกําหนดไววามีการปฏิบัติงานสอดคลองกับวัตถุประสงคหรือเปนไป ตามมาตรฐานที่ระบุ ไวหรือไมอยางไรและหากมีการคลาดเคลื่อนก็ดําเนินการปรับเปลี่ยนแกไขเพื่อใหเปาหมายเปนไปใน ทิศทางที่มุงสูภารกิจหลักขององคการที่ตั้งไว การควบคุม44 45 ความหมายวา การตรวจสอบ การปฏิบัติงานวาเปนไปตามแผนที่วางไว และไดมาตรฐานที่กําหนดไวหรือไมแลวนําไปปรับปรุง การปฏิบัติงานใหเปนไปตามแผนและมาตรฐาน ที่กําหนดไว การควบคุม45 46 หมายถึง กระบวนการที่ตอง ปฏิบัติอยูอยางสม่ําเสมอขององคการในการที่ จะปรับการปฏิบัติงานจริงใหเปนไปตามมาตรฐานและเปาหมายที่ไดกําหนดไว 41 กิติมา ปรีดีดิลก, การบริหารและการนิเทศการศึกษาเบื้องตน. กรงเทพมหานคร : อักษรพิพัฒน. ๒๕๓๒). 42 เนตรพัณณา ยาวิราช, การจัดการสมัยใหม : Modern managerment, (กรุงเทพมหานคร : เซ็นทรัลเอ็กซเพรส. พิมพครั้งที่ ๒ , ๒๕๔๖), หนา ๓. 43 วิโรจน สารรัตนะ, การบริหารการศึกษา : หลักการ ทฤษฏี หนาที่ ประเด็น และบท วิเคราะห, (กรุงเทพมหานคร : ทิพยวิสุจน, พิมพครั้งที่ ๔ , ๒๕๔๖), หนา. ๒๔๕. 44 สุรัสวดี ราชกุลชัย, การวางแผนและการควบคุมทางการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๗), หนา ๒๕๓. 45 สมคิด บางโม, องคการและการจัดการ, (กรุงเทพมหานคร : จูนพับลิชชิ่ง, (๒๕๔๖), หนา ๑๙๘. 46 Bartol, K. M., & Martin, D. C. Management. (New York: McGraw - Hill., 2nded., 1997), Pp. 8.

๔๒ การควบคุมเปนการกระทําเพื่อใหมั่นใจวา46 47 แผนงานที่วางไวแลวมีการ ดําเนินการอยาง ถูกตองใชไดผลทางการปฏิบัติและถ้ําจําเปนก็ตองมีการปรับปรุงทบทวนแผนงานนั้น เพื่อใหไดผลลัพธ ที่ตองการ การควบคุม47 48 คือ กระบวนการที่ทําใหแนใจไดวาองคการ บรรลุถึงวัตถุประสงค หรือ หมายถึง วิธีการและกลไกที่ใช เพื่อใหเกิดความมั่นใจวา พฤติกรรมและผล การปฏิบัติงานดําเนินตาม วัตถุประสงคแผนและมาตรฐานขององคการ การควบคุมที่มีรายละเอียดแตกตางออกไป48 49 ซึ่งใหความหมายถึง กระบวนการตรวจสอบ ความถูกตองของกิจกรรมเพื่อใหไดขอสรุปของแตละหนวยงาน หากมี ความเบี่ยงเบนไปจากแผนก็จะ ดําเนินการปรับปรุงแกไข ตลอดจนหาทางแกไขความเบี่ยงเบนกอนที่ สิ่งนั้นจะเกิดขึ้น ทั้งนี้เพื่อใหเกิด ประสิทธิภาพและประสิทธิผลบรรลุตามวัตถุประสงคที่วางไว ซึ่ง ประกอบดวย ๓ ขั้นตอน กลาวคือ ๑. การวัดผลการปฏิบัติงาน ๒. เปรียบเทียบกับมาตรฐานหรือเกณฑ ๓. เก็บรวบรวมขอมูลเพื่อปรับปรุงแกไขสิ่งที่ผิดพลาดหรือเบี่ยงเบนไปจากมาตรฐาน กลาวโดยสรุป การควบคุม หมายถึง วิธีการหรือกระบวนการตรวจตราของผูบริหารในการ ตรวจสอบการดําเนินงานที่ไดกําหนดไววา มีการปฏิบัติงานสอดคลองกับวัตถุประสงคขององคการ หรือไม หากการปฏิบัติงานไมตรงตามวัตถุประสงคองคการซึ่งมีความคลาดเคลื่อนหรือมีความจําเปนที่ จะปรับเปลี่ยนแกไข ทั้งนี้เพื่อใหการปฏิบัติงานดําเนินการมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลตาม วัตถุประสงคที่ตั้งไว 47 Op. cit., Management, Principles and Practices for Tomorrow’s Leaders, Pp. 366. 48 Mescon, M. A., & Khedouri, F. Management, Individual and Organizational Effectiveness (New York: Harper & Row. 2nd ed. 1985). pp. 376. 49 Op. cit., The Administrative Process, Pp. 376 – 383.

๔๓ ตารางที่ ๒.๓ ความหมายของการบริหารจัดการ นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก Henri J. Fayol สมพงศ เกษมสิน ติน ปรัชญพฤทธิ์ ธงชัย สันติวงษ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ อนันต เกตุวงศ ไดตีความหมายของการบริหารวามีสวนประกอบ ของปจจัย ๕ ประการ คือ การวางแผน การจัดองคกร การสั่งการ การประสานงาน และการควบคุมงาน การบริหารจัดการ หมาย การใชศาสตรและศิลป นําเอาทรัพยากรการบริหาร เชน คน เงิน วัสดุสิ่งของ และการจัดการ มาประกอบการตามกระบวนการบริหาร ใหบรรลุวัตถุประสงคที่กําหนดไวอยางมีประสิทธิภาพ ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ห ม า ย ถึ ง ก ร ะ บ ว น ก า ร นํ า เอาการตัดสินใจ และนโยบายไปปฏิบัติ สวนการบริหาร รัฐกิจหมายถึงเกี่ยวของกับการนําเอานโยบาย สาธารณะ ไปปฏิบัติ การบริหาร หมายถึง ชวยเหลือ หรืออํานวยการ การบริการ การบริหารจัดการ การบริหารพัฒนา การบริหารการ บริการ มีความหมายคลายคลึง หรือใกลเคียงกัน ๓ สวน คือ ๑. เปนแนวทางหรือวิธีการบริหารภาครัฐที่หนวยงานของ รัฐและ/หรือ เจาหนาที่ของรัฐนํามาใชในการปฏิบัติ ราชการ ๒. มีกระบวนการบริหารที่ประกอบ ๓ ขั้นตอน คือ ก า ร คิ ด ห รื อ ก า ร ว า ง แ ผ น ก า ร ดํ า เ นิ น ง า น และการประเมินผล ๓. มีจุดหมายปลายทาง การบริหาร หมายความวา เปนการประสานความพยายาม ของมนุษยและทรัพยากรตาง ๆ เพื่อทําใหเกิดผลตาม ตองการ

๔๔ ตารางที่ ๒.๓ ความหมายของการบริหารจัดการ (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก วิจิตร ศรีสะอาน และคณะ สมพงศ เกษมสิน พระธรรมโกศาจารย (ประยูร ธมฺมจิตฺโต) สาคร สุขศรีวงศ นพพงษ บุญจิตราดุล วิโรจน สารรตนะ เนตรพัณณา ยาวิราช สรอยตระกูล (ติวยานนท) อรรถมานะ Bartol, K.M., & Martin, D.C. การบริหาร ประกอบดวย ๑. การบริหารเปนกิจกรรมของกลุมบุคคลตั้งแต ๒ คนขึ้นไป ๒. รวมมือกันทํากิจกรรม ๓. เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงครวมกัน ๔. โดยการใชกระบวนการและทรัพยากรที่เหมาะสม การบริหารแบบสากลหลักหลายประการ ดังนี้ ๑. การบริหารยอมมีวัตถุประสงค ๒. การบริหารอาศัยปจจัยบุคคลเปนองคประกอบ ๓. การบริหารตองใชทรัพยากรเปนองคประกอบพื้นฐาน ๔. การบริหารมีลักษณะการดําเนินการเปนกระบวนการ ๕. การบริหารเปนการดําเนินการรวมกันของกลุมบุคคล ๖. การบริหารอาศัยความรวมมือรวมใจของบุคคล การบริหาร หมายถึง ศิลปะแหงการทํางานใหสําเร็จโดย อาศัยคนอื่น การบริหาร หมายถึง การนําเอานโยบายไปปฏิบัติจัดทํา หรือ ระดับปฏิบัติการ การบริหาร หมายถึง การกระทําตาง ๆ ที่มีผูกระทําตั้งแต สองคนขึ้นไป รวมมือกันทําเพื่อใหเกิดผลสําเร็จ ตาม เปาหมายที่วางไว การบริหาร หมายถึง กระบวนการดําเนินงาน เพื่อใหบรรลุ จุดมุงหมายขององคกรอยางมีประสิทธิภาพ การจัดการ ประกอบดวย ๑. การวางแผน ๒. การจัดองคการ ๓. การนํา ๔. การควบคุม การบริหารจัดการ หมายถึง การวางแผน ในการทํางานให บรรลุตาม เปาหมาย และตัดสินใจเลือกทางที่ดีที่สุด การบริหารจัดการมีขั้นตอนที่สําคัญ ๔ ประการ คือ กระบวนการวางแผน การจัดการองคการ การนํา และการ ควบคุม

๔๕ ตารางที่ ๒.๓ ความหมายของการบริหารจัดการ (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก สุรัสวดี ราชกุลชัย อนัน อนันตกุล สนานจิตร สุคนธทรัพย Robbins, S. P. & Dessler, G. กิติมา ปรีดีดิลก ธงชัย สันติวงษ วรนารถ แสงมณี ศิริวรรณ เสรีรัตน และคณะ สมยศ นาวีการ ภารดี อนันตนาวี สมคิด บางโม Bartol, K. M., & Martin, D. C. Mescon, M. A., & Khedouri, F. การวางแผนเปนกระบวนการตัดสินใจกําหนด เปาหมายการปฏิบัติงานและในกระบวนการ การว างแ ผน เปนกิ จกร รมที่ เกี่ยว กับอ นาค ต ประกอบดวยหลายขั้นตอนเพื่อเปนแนวทางสําหรับให ดําเนินการ การวางแผนนอกจากเปน กระบวนการการกําหนด ทางเลือกที่จะดําเนินการในอนาคตเพื่อใหบรรลุ วัตถุประสงคที่ตองการ โดย วิธีการที่ใหประโยชนสูงสุด การวางแผน คือ การกําหนดวัตถุประสงคและวิธีการที่ จะทําใหวัตถุประสงคสัมฤทธิ์ผลไวลวงหนา การจัดองคการเปนเทคนิคพื้นฐานการบริหารอยางหนึ่ง การจัดองคการ คือ หนาที่งานที่เกี่ยวของกับการจัด ระเบียบเพื่อใหสิ่งของและบุคคลผูเขามาอยูในองคการ สามารถทํางานเกี่ยวของสัมพันธกัน การจัดองคการ หมายถึง “ความ พยายามของผูบริหาร ในการกําหนดแนวทางโครงสรางองคการ การจัดองคการ คือ กระบวนการที่ กําหนด กฎ ระเบียบ แบบแผน ในการปฏิบัติงานขององคการ การจัดการ คือ กระบวนการวางแผน การจัดองคการ การสั่งการและการควบคุม ผูนําเปนผูที่ไดรับการยอมรับของกลุมและมีอิทธิพล เหนือพฤติกรรมของสมาชิกในกลุม การควบคุม หมายถึง การตรวจสอบการปฏิบัติงานวา เปนไปตามแผนที่วางไวและไดมาตรฐานที่กําหนด การควบคุม หมายถึง กระบวนการที่ตอง ปฏิบัติอยู อยางสม่ําเสมอ การควบคุม คือ กระบวนการที่ทําใหแนใจไดวาองคการ บรรลุถึงวัตถุประสงค

๔๖ ๒.๑.๓ แนวคิดเกี่ยวกับการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย การปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เปนการปฏิบัติภารกิจในการจัดทําแผนแมบทวาง มาตรการ สงเสริมสนับสนุนการปองกันบรรเทาและฟนฟูจากสาธารณภัย โดยกําหนดนโยบายดาน ความปลอดภัย สรางระบบปองกัน เตือนภัย ฟนฟูหลังเกิดภัย และการติดตามประเมินผลเพื่อให หลักประกันในดานความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน ซึ่งมีนักวิชาการหลายทานไดใหคําจํากัด ความของการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยไวดังนี้ ความหมายของการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ในประเด็นของความหมายของการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ผูวิจัยไดประมวลจาก เอกสารที่เกี่ยวของพบวาการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยมีผูใหความหมายไวหลากหลายโดยมี สาระสําคัญดังนี้ สาธารณภัย หมายถึง ภัยหรืออันตราย ที่ทําใหเกิดความสูญเสียทั้งชีวิตทรัพยสินและ สิ่งอื่นๆ อยางรุนแรง สาธารณภัย แบงตามลักษณะการของเกิดหรือสาเหตุไดเปน ๒ ประเภท คือ สาธารณภัยธรรมชาติ และสาธารณภัยจากมนุษย ประกอบดวยลักษณะ ดังนี้49 50 “สาธารณภัย”51 หมายความวา อัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแลง โรคระบาดในมนุษย โรคระบาดสัตว โรคระบาดสัตวน้ํา การระบาดของศัตรูพืช ตลอดจนภัยอื่นๆ อันมีผลกระทบตอ สาธารณชน ไมวาเกิดจากธรรมชาติ มีผูทําใหเกิดขึ้น อุบัติเหตุ หรือเหตุอื่นใด ซึ่งกอใหเกิดอันตรายแก ชีวิต รางกายของประชาชน หรือความเสียหายแกทรัพยสินของประชาชน หรือของรัฐและให หมายความรวมถึงภัยทางอากาศ และการกอวินาศกรรมดวย “ภัยทางอากาศ” หมายความวา ภัยอันเกิดจากการโจมตีทางอากาศ “การกอวินาศกรรม” หมายความวา การกระทําใดๆ อันเปนการมุงทําลายทรัพยสินของ ประชาชนหรือของรัฐ หรือสิ่งอันเปนสาธารณูปโภค หรือการรบกวน ขัดขวางหนวงเหนี่ยวระบบการ ปฏิบัติงานใดๆ ตลอดจนการประทุษรายตอบุคคลอันเปนการกอใหเกิดความปนปวนทางการเมืองการ เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ โดยมุงหมายที่จะกอใหเกิดความเสียหายตอความมั่นคงของรัฐ จากความหมายดังกลาว เบื้องตนสรุปไดวา การปองกันและบรรเทาสาธารณภัยเปน ภารกิจหนึ่งที่เกี่ยวกับการระวังภัย การปองกันภัย และการใหความชวยเหลือเพื่อบรรเทาภัยแกผูที่ ประสบภัยทั้งจากภัยธรรมชาติ และภัยจากมนุษย ใหเกิดความสูญเสียอยางนอยที่สุด ซึ่งเปนพื้นฐาน สําคัญในการดํารงชีวิตอยูรวมกันในสังคม 50 สุพิชชา ณ ปอมเพ็ชร, สาธารณภัย, [ออนไลน.], แหลงที่มา www. ipesp.ac.th/learning/ supitcha/html/ B1-1-5.html, [วันที่ 23 กันยายน 2557] 51 สวนกฎหมาย สํานักมาตรการปองกันสาธารณภัย “พระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณ ภัย พ.ศ.๒๕๕๐และอนุบัญญัติ” (กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย), หนา ๕.

๔๗ ๒.๑.๓.๑ แนวคิดเกี่ยวกับการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย สําหรับประเทศไทย ไดเผชิญกับสาธารณภัยตลอดมาตั้งแตอดีตถึงปจจุบัน และพบวาภัย ตางๆ เกิดขึ้นบอยครั้งและมีความรุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะอุทกภัย ซึ่งสงผลกระทบตอชุมชนสังคม และประเทศไทยโดยรวมตลอดมา การจัดการสาธารณภัยที่ผานมาเนนในเชิงตั้งรับยังไมเพียงพอ ตอง มีการเตรียมความพรอมที่ดี รวมทั้งการดําเนินการเพื่อลดปจจัยที่สรางความเสี่ยงซึ่งมีความสําคัญและ จําเปนอยางยิ่ง อยางไรก็ตาม สังคมไทยยังมีความรูความเขาใจในการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยอยู ในขอบเขตที่จํากัด จึงมีความจําเปนในการเผยแพรองคความรูตอสาธารณะเพื่อใหเกิดความเขาใจใน แนวคิดและหลักการ ตลอดจนวิธีปฏิบัติในการลดความเสี่ยงโดยสามารถเริ่มไดดวยตนเอง ครอบครัว ชุมชน ตลอดจนในระดับภาครัฐและ ภาคการพัฒนาของประเทศทั้งนี้เนื่องจากสาธารณภัยเปนเรื่องที่ มีความเกี่ยวของกับประชาชนทุกคนและหนวยงานทุกภาคสวนจึงควรเรียนรูรวมกัน เพื่อใหสามารถ ชวยกันสรางสังคมที่มีความพรอม รูรับ และปรับตัวเพื่อลดโอกาสสูญเสียใดๆ หากเกิดสาธารณภัยขึ้น ในอนาคต51 52 ๒.๑.๓.๒ แนวคิดเกี่ยวกับภัยพิบัติ ความหมายของภัยพิบัติ มีนักวิชาการหลายทานไดใหความหมายเกี่ยวกับภัยพิบัติ ไว ดังนี้ กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย (๒๕๔๙) 52 53 ไดใหคําจํากัดความของภัยพิบัติวา คือ สภาวะที่ระบบการทํางานของชุมชนหรือสังคมไดรับการกระทบกระเทือนอยางรุนแรงเปนสาเหตุให เกิดการสูญเสียชีวิต ทรัพยสิน เศรษฐกิจ และสิ่งแวดลอม ที่เกินกําลังความสามารถของชุมชนหรือ สังคมที่ไดรับผลกระทบจะจัดการไดโดยใชทรัพยากรของตนเองที่มีอยู และภัยพิบัติเปนกระบวนการ ของความเสี่ยงซึ่งเปนผลมาจากการรวมตัวกันของภัย สภาพความลอแหลมและความสามารถหรือ มาตรการที่ไมเพียงพอที่จะลดผลดานลบของความเสี่ยงนั้นได ภัยพิบัติ53 54 คือ ผลกระทบของภัย (Hazards) ที่มีตอกลุมคนหรือชุมชนที่อยูในเขต ลอแหลม ตออันตราย (Vulnerable Community) เกิดขึ้นจากการกระทําของมนุษยหรือธรรมชาติ 52 กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน, (กรุงเทพมหานคร : กระทรวงมหาดไทย, ๒๕๕๔), หนา 7. 53 กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, การใหความชวยเหลือดานที่ปรึกษาแกกรมปองกัน และ บรรเทาสาธารณภัยในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ, (เอกสารหลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชา ที่ ๑ ๒๕๔๙), หนา ๒. 54 กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, การใหความชวยเหลือดานที่ปรึกษาแกกรมปองกัน และ บรรเทาสาธารณภัยในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ, (เอกสารหลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชา ที่ ๑ ๒๕๔๙), หนา ๓.

๔๘ ทําใหเกิด ความเสียหายและผลกระทบตอมนุษยและสิ่งแวดลอมมากเกินกวาความสามารถของชุมชน ในการรับมือกับเหตุการณ พระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐54 55 ไดใหนิยามของคําวา “สาธารณภัย” คือ อัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแลง โรคระบาดในมนุษย โรคระบาดสัตว โรคระบาด สัตวน้ํา การระบาดของศัตรูพืช ตลอดจนภัยอื่นๆ อันมีผลกระทบตอสาธารณชนไมวาเกิดจาก ธรรมชาติ มีผูทําใหเกิดขึ้น อุบัติเหตุหรือเหตุอื่นใด ซึ่งกอใหเกิดอันตรายแกชีวิต รางกายของ ประชาชน หรือความเสียหายแกทรัพยสินของประชาชน หรือของรัฐ และใหหมายความรวมถึงภัยทาง อากาศ และการกอวินาศกรรมดวย ศูนยเตรียมความพรอมภัยพิบัติแหงเอเชีย (๒๕๔๘) 5 5 56 ไดใหคําจํากัดความของภัยพิบัติ ดังนี้ ภัยพิบัติ คือ ตนตอของผลกระทบซึ่งกอใหเกิดความสูญเสียในชีวิตและทรัพยสินของมนุษย หรือ เกิดความเสียหายทางระบบเศรษฐกิจ มีผลกระทบตอสังคมและอื่นๆ อีกมากมาย ซึ่งสามารถจําแนก ไดเปน ๓ ประเภท คือ ๑. ภัยธรรมชาติ ไดแก น้ําทวม แผนดินไหว ดินถลม อาคารถลม ฯลฯ ๒. ภัยที่เกิดจากการกระทําของมนุษย เชน อัคคีภัย ภัยจากการจราจร และคมนาคม ขนสง ภัยจากการกอการราย เปนตน ๓. ภัยจากเทคโนโลยีตาง ๆ เชน ภัยจากการทดลองอาวุธนิวเคลียร ปญหาระบบสื่อสาร เปนตน ภัย56 57 จําแนกออกเปน ๒ ประเภท ไดแก ๑. ภัยธรรมชาติ ซึ่งเปนภัยที่เกิดขึ้นเองตาม ธรรมชาติ ไดแก ๑.๑ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นตามฤดูกาล หรือการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ไดแก วาตภัย อุทกภัย คลื่นความรอน อากาศหนาวผิดปกติ ฝนแลง ๑.๒ ภัยพิบัติที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของผิวโลก ไดแก แผนดินเลื่อนหรือ แผนดินถลม แผนดินไหว ภูเขาไฟระเบิด ๑.๓ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นตามลักษณะของภูมิประเทศ ไดแก อุทกภัย หิมะถลม 55 กลุมงานกฎหมาย สํานักมาตรการปองกันสาธารณภัย, สรุปสาระสําคัญพระราชบัญญัติ ปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย, (กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย กันยายน ๒๕๕๐). 56 ศูนยเตรียมความพรอมภัยพิบัติแหงเอเชีย, คูมือเรื่อง องครวมแหงการจัดการความเสี่ยง จากภัย พิบัติ, (กรุงเทพมหานคร: โครงการเตรียมความพรอมเพื่อบรรเทาภัยพิบัติของชุมชนเมืองในประเทศไทย, พิมพครั้งที่ ๑, ๒๕๔๘), หนา ๓. 57 สุพรรณี โรจนทัพพะ, แนวทางการฟนฟูผูประสบสาธารณภัยของกรมประชาสงเคราะห, (ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, ๒๕๔๓), หนา ๑๔-๑๖.

๔๙ ๑.๔ ภัยพิบัติที่เกิดจากเชื้อโรค หรือเกิดจากแมลงและสัตว ไดแก การระบาดของ โรคการ ที่สัตวหรือแมลงมีจํานวนมาก เชน หนูนา ตั๊กแตน มีเปนจํานวนมาก เปนตน ๒. ภัยพิบัติที่เกิดจากการกระทําของมนุษย เนื่องจากสิ่งประดิษฐของมนุษยเพื่อความสุข ความสบายหรือเพื่อการทําสงคราม ไดแก ๒.๑ ภัยจากอุบัติภัยทางคมนาคม ไดแก ภัยทางอากาศ ภัยทางบก ภัยทางน้ํา ๒.๒ ภัยจากการกอสราง เชน การกอสรางที่ไมคํานึงถึงความปลอดภัย การพังทลายของ อาคารที่สรางผิดแบบ หรือการตอเติมอาคารจนฐานรากไมสามารถรับน้ําหนักได เปนตน ๒.๓ ภัยจากการประกอบอุตสาหกรรม เชน การระเบิดของทอกาช หมอไอน้ําภายใน โรงงาน ควันพิษจากการลุกไหมของโรงงานสารเคมี การรั่วไหลของสารกัมมันตภาพรังสีเปนตน ๒.๔ ภัยจากการขัดแยงทางสิทธิหรือการกอวินาศกรรมในที่สาธารณะ ๒.๕ ภัยที่เกิดจากการจลาจล ๒.๖ ภัยจากการปะทะดวยกําลังอาวุธ ศูนยขอมูลและวิจัยทางวิศวกรรมศาสตร ภัยพิบัติ57 58 เกิดขึ้นโดยไดกําหนดประเภทของภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นกับ ประเทศไทยแบง ออกเปน ๘ ชนิด ดังนี้ ๑. พายุหมุนเขตรอน (Tropical Cyclones) ๒. แผนดินไหว (Earthquakes) ๓. อุทกภัย (Floods) ๔. พายุฟาคะนองหรือพายุฤดูรอน (Thunderstorms) ๕. แผนดินถลม (Land Slides) ๖. คลื่นพายุซัดฝง (Storm Surges) ๗. ไฟปา (Forest Fires) ๘. ฝนแลง (Droughts) สาธารณภัย58 59 ตามแผนการปองกันภัยฝายพลเรือนแหงชาติ พ.ศ.๒๕๕๘ ไดใหคํานิยาม ศัพทเกี่ยวกับสาธารณภัย คือ ภัยอันมีมาเปนสาธารณะไมวาจะเกิดจากธรรมชาติหรือมีผูทําใหเกิดขึ้น ซึ่งกอใหเกิดอันตรายตอชีวิตรางกายของประชาชนหรือความเสียหายแกทรัพยสินของประชาชนหรือ รัฐ 58 ศูนยขอมูลและวิจัยทางวิศวกรรมศาสตร มหาวิทยาลัยมหิดล, รายงานการศึกษาขั้นตนการจัดจาง ที่ปรึกษาเพื่อศึกษาและจัดทําแผนแมบทศูนยบริหารวิกฤตการณระดับชาติ, (กรุงเทพมหานคร : รายงานการวิจัย คณะวิศวกรรมศาสตร มหาวิทยาลัยมหิดล, ๒๕๔๙). 59 สํานักเลขาธิการปองกันภัยฝายพลเรือนแหงชาติ, แผนปองกันภัยฝายพลเรือนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๘, (กรุงเทพมหานคร: กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย. ๒๕๔๘).

๕๐ ภัยพิบัติ59 60 ไดแบงประเภทตามลักษณะการเกิดออกเปน ๒ ประเภท ดังนี้ ๑. ภัยพิบัติจากธรรมชาติ (Natural Disaster) เปนภัยที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติที่ กอใหเกิดความเสียหายแกชีวิต รางกาย จิตใจ และทรัพยสิน ไดแก ๑.๑ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นตามฤดูกาล หรือเกิดจากการเปลี่ยนแปลงจากสภาพอากาศไดแก ก. วาตภัย (Storm) เปนภัยที่เกิดจากความเร็วของลม เชน พายุใตฝุน พายุโซนรอน และพายุฤดูรอน เปนตน ข. อุทกภัย (Flood) เปนภัยที่เกิดจากฝนตกหนัก น้ําปาไหลหลาก น้ําทวมในฤดูฝน คลื่นพายุซัดฝงหรือเขื่อนพัง ค. คลื่นความรอน (Heat Wave) เปนลักษณะของอากาศที่มี อุณหภูมิสูงขึ้นผิดปกติ ทําใหรางกายออนเพลียเนื่องจากรางกายปรับสภาพไดไมสมดุลกับสภาวะอากาศ ง. อากาศหนาว ผิดปกติ (Freezing Weather) เชน ภาคเหนือและภาค ตะวันออกเฉียงเหนือในฤดูหนาว จะมีอากาศหนาว ในบางปมีอุณหภูมิของอากาศต่ํากวาศูนย องศา เซลเซียส เปนตน จ. ฝนแลง (Drought) เนื่องจากฝนไมตกตามฤดูกาล เกิดความแหงแลงยาวนานทํา ใหผลผลิตทางการเกษตรเสียหาย เกิดความขาดแคลนพืชพันธุธัญญาหาร ๑.๒ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของผิวโลก ไดแก ก. แผนดินเลื่อนหรือแผนดินถลม (Landslide) เปนการเปลี่ยนแปลงของพื้นดินชั้น บน ทําใหเกิดการเลื่อนไหลและการสั่นสะเทือน เชน เมื่อมีฝนตกหนักบริเวณเทือกเขาที่มี พื้นดินลาด เอียง ขาดตนไมหรือพืชคลุมดินจึงไมมีการยึดเหนี่ยวของพื้นผิวดิน อาจทําใหพื้นที่ผิวดิน พังทลายลง มาทับบานเรือน ตามบริเวณเชิงเขาได ข. แผนดินไหว (Earthquake) เปนการเปลี่ยนแปลงของชั้นเปลือกโลก ทําใหมีการ สั่นสะเทือนเปนคลื่นติดตอกันออกจากจุดศูนยกลางแผไปทุกทิศทุกทางทําใหบานเรือนหรือ สิ่งปลูก สรางพังทลาย ค. ภูเขาไฟระเบิด (Volcanic Eruption) คือ การระเบิดจากแรงดันของความรอน ภายใตพื้นผิวโลก มีการพนลาวาทําใหเกิดการสั่นสะเทือนรอบ ๆ ภูเขาไฟและพนควันพิษ กระจาย ทั่วไปในอากาศ ๑.๓ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นตามลักษณะภูมิประเทศไดแก 60 Nick. W. Carter, Disaster Managerment’s handbook, (Manila, Philippines : Asian Development Bank, 1991., 1992.).

๕๑ ก. อุทกภัย (Flood) เปนภัยที่เกิดจากน้ําทวมในบริเวณพื้นที่ที่ต่ํากวา ระดับน้ําทะเล มักจะมีน้ําทวมเปนประจําและในบริเวณที่ลุม ข. หิมะถลม (Snow Slide) เปนการถลมทลายของกอนหิมะที่จับตัวกัน เมื่อมี น้ําหนักมาก อาจเลื่อนไหลลงมาทับบานเรือนและผูคนบริเวณเชิงเขาได ๑.๔ ภัยพิบัติที่เกิดจากเชื้อโรคและภัยพิบัติที่เกิดจากสัตวและแมลงไดแก ก. การระบาดของโรค (Epidemic) เชน อหิวาตกโรค ไขสมองอักเสบ โรคเอดส เมื่อ มีแหลงแพรเชื้อ หรือมีภูมิคุมกันต่ํา เปนตน ข. ภัยจากสัตวหรือแมลง (Pets or Insects) เชน หนูนา ตั๊กแตนที่มีจํานวน มากทํา ใหเกิดความเสียหายแกพืชไร อาจเกิดการขาดแคลนอาหารและภาวะอดอยากไดเปนตน ๒. ภัยพิบัติที่เกิดจากการกระทําของมนุษย (Man Made Disaster) ไดแก ๒.๑ ภัยจากอุบัติเหตุทางคมนาคม (Transportation Accidents) ไดแก ก. ภัยทางอากาศ เชน เครื่องบินตกหรือเครื่องบินเกิดระเบิดในอากาศ เปนตน ข. ภัยทางบก เชน รถไฟชนกัน รถไฟตกราง รถพลิกคว่ํา เปนตน ค. ภัยทางน้ํา เชน เรือขนาดใหญลม เรือชนกัน เปนตน ๒.๒ ภัยจากการกอสราง (Construction Accidents) เชน การกอสรางที่ไมคํานึงถึง ความปลอดภัย การพังทลายของอาคารที่กอสรางผิดแบบหรือการตอเติมอาคารจนฐานรากไมสามารถ รับน้ําหนักได เปนตน ๒.๓ ภัยจากการประกอบอุตสาหกรรม (Industrial Accidents) เชน การระเบิดของทอ กาซหรือถังแกสภายในโรงงานหมอไอน้ําระเบิด โรงงานสารเคมีลุกไหมเกิดควันที่เปนพิษหรือโรงงาน ปฏิกรณปรมาณูเกิดการรั่วไหลของสารกัมมันตภาพรังสี เปนตน ๒.๔ ภัยจากการขัดแยงทางลัทธิ หรือการกอวินาศกรรมในที่สาธารณะ (Sabotage) เชน การวางระเบิดในสถานที่ชุมชน ในสถานที่ราชการ เปนตน ๒.๕ ภัยที่เกิดจากการจลาจล (Civil Unrest) เปนภัยที่เกิดจากการที่ชุมชนที่มีการ ขัดแยง กันอยางรุนแรง ทําใหเกิดการยกพวกปะทะกันหรือเผาอาคารบานเรือน สถานที่ราชการ ฯลฯ ๒.๖ ภัยจากการปะทะดวยกําลังอาวุธ (Aimed Conflicts) เชน การกอการราย สงคราม กองโจร สงครามแบงแยกดินแดน สงครามโลก เปนตน ภัยพิบัติ (Disaster) หมายถึง ภัยที่เกิดขึ้นแกสาธารณชน ไดแก อัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย สินามิ ตลอดจนภัยอื่นๆ อันเปนสาธารณะ ไมวาจะเกิดจากธรรมชาติหรือมีผูกระทําใหเกิดขึ้น ซึ่ง กอใหเกิดอันตรายแกชีวิตรางกายของประชาชน หรือความเสียหายแกทรัพยสินของประชาชนหรือ ของรัฐ (พ.ร.บ.ปองกันภัยฝายพลเรือน พ.ศ.๒๕๕๒) ซึ่งภัยธรรมชาติเปนสวนหนึ่งของภัยพิบัติ

๕๒ ภัยพิษัติทางธรรมชาติ (Natural Disaster)61 คือ ภัยอันตรายที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ เมื่อเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติขึ้นจะกอใหเกิดความเสียหายเปนวงกวางตอชีวิตและทรัพยสิน ตอสภาพ ความเปนอยู เศรษฐกิจตลอดจนสิ่งแวดลอมโดยรวม ภัยพิบัติทางธรรมชาติไดแก ธรณีพิบัติภัย อุทกภัย วาตภัยหรือภัยทางสภาพอากาศ อัคคีภัยและภัยพิบัติจากอวกาศ ๑. ธรณีพิบัติภัย (Geological Disasters) เปนภัยที่เกิดจากพื้นดิน หรือใตแผนเปลือกโลก เชน แผนดินไหว (Earthquake) ดินถลม (Landslide) หิมะถลม (Avalanche) หลุมยุบ (Sinkhole) ภูเขาไฟระเบิด (Volcanic Eruption) ธรณีพิบัติภัยเปนภัยธรรมชาติที่รุนแรงมาก ยากที่จะปองกันหรือหลีกหนีไดทัน เมื่อเกิด แผนดินไหว หรือภูเขาไฟระเบิด นอกจากชีวิตของสิ่งมีชีวิตนับไมถวนจะตองสูญเสียไปแลว สภาพภูมิ ประเทศยังเปลี่ยนแปลงไปอยางมากอีกดวย เทือกเขาสูง ๆ ของโลกใบนี้ ก็เกิดจากการเคลื่อนตัวของ เปลือกโลก แผนดินไหว และภูเขาไฟปะทุในครั้งบรรพกาล ถึงแมวาจะกอความเสียหายอยางมากมาย แตภายหลังจากเหตุการณสงบลง เถาถานและ แรธาตุจากลาวาที่ไหลออกมาก็มอบความอุดมสมบูรณคืนแกผืนดิน ใหเหลาสิ่งมีชีวิตที่เหลือรอดไดใช ประโยชนนานัปการ ๒ อุทกภัย (Hydrological Disasters) เปนภัยที่เกิดจากน้ํา ทั้งน้ําปา และน้ําทะเล เชน น้ําทวม (Flood) คลื่นยักษ (Tsunami) อุทกภัยเกิดขึ้นบอยครั้ง แมไมรุนแรงเทากับธรณีพิบัติภัย แตก็สรางความเสียหายอยาง มาก น้ําทวมฉับพลัน ทําใหสัตวเล็กสัตวนอยลมตาย คนตองอพยพทิ้งบานเรือน ถาน้ําทวมเปน เวลานาน โรคระบาดมักจะตามมาภายหลัง เนื่องจากน้ําขังจนเนา น้ําปาไหลหลากมีพลังทําลาย บานเรือนที่กีดขวางทางน้ําไดในทันที บางครั้งเกิดโคลนถลมตามมา แตเมื่อน้ําลดลง ผืนดินก็อุดมสมบูรณ เหมาะแกการเพาะปลูก พืชเจริญเติบโตไดดีเพราะ ไดรับแรธาตุอยางเต็มที่ กอใหเกิดระบบนิเวศใหมที่อุดมสมบูรณ ๓. ภัยพิบัติทางสภาพอากาศ (Meteorological Disasters) เปนภัยที่เกิดจากสภาพ อากาศแปรปรวน มีตัวแปรคืออุณหภูมิและความกดอากาศ เชน วาตภัย (Strom) ไดแก พายุหมุนเขต รอนที่เกิดในทะเล (Tropical Storm) พายุแนวตั้งที่เกิดบนบกอยางพายุงวงชางหรือทอรนาโด (Tornado) ฟาผา (Lightning) พายุลูกเห็บ (Hailstorm) พายุหิมะ (Blizzard) นอกจากวาตภัยแลว ก็ 61 มรุตเทพ วงษวาโย, ภัยพิษัติทางธรรมชาติ (Natural Disaster), ขอมูลภัยธรรมชําติ, https://www.trueplookpanya.com/learning/detail/33122 ณ (วันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๖๕).

๕๓ ยังมีภัยที่เกิดจากสภาพอากาศแปรปรวน เชน คลื่นความรอน (Heat Wave) คลื่นความเย็น (Cold Wave) และภัยแลง (Drought) พายุหมุนเขตรอน เรียกชื่อตามสถานที่เกิดในทองทะเล เชน พายุไตฝุน (Typhoon) คือ พายุหมุนเขตรอนความเร็วลมสูงที่เกิดในแถบทะเลจีนใตและมหาสมุทรแปซิฟกตะวันตก พายุไซโคลน (Cyclone) เกิดขึ้นในอาวเบงกอลและมหาสมุทรอินเดีย และพายุเฮอริเคน (Hurricane) คือพายุที่เกิด ในแถบมหาสมุทรแอตแลนติกและแปซิฟกตะวันออก พายุที่มีกําลังและความเร็วลมมากระดับนี้ สามารถพัดทําลายที่อยูอาศัยของประชากรในพื้นที่ที่มันพัดผาน เกิดความเสียหายรุนแรง โดยเฉพาะ ความเสียหายที่เกิดกับสิ่งปลูกสรางของมนุษย แตความเสียหายตอระบบนิเวศในธรรมชาติกลับไมมากนัก พายุยังเปนตัวพัดพาเอาความ ชุมชื้นมามอบใหแกผืนปา ผิวดิน และแหลงน้ําอีกดวย ๔. อัคคีภัย (Conflagration) เปนภัยที่เกิดจากไฟ เชน ไฟปา (Wildfire) ไฟไหมปา เปนภัยที่บางครั้งก็เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติจากความแหงแลง ตนไมเกิดการ เสียดสีกันจนเกิดประกายไฟ บางครั้งก็เกิดขึ้นโดยฝมือมนุษย ทั้งโดยทางตรงและทางออม หลายครั้ง กินเวลานานจนขยายเปนวงกวาง สิ่งมีชีวิตลมตายแทบจะทันทีที่ไฟลามไปถึง โดยเฉพาะสัตวที่กําลัง ทํารังวางไข สัตวที่อยูเปนหลักแหลง และแนนอนที่สุด ตนไมทุกตนที่ไฟลุกลามไปถึง นอกจากระบบนิเวศที่ลมสลายลงทันที ไฟปายังกอใหเกิดฝุนควันลอยไปในอากาศ สราง มลพิษที่เปนอันตรายตอสัตวและมนุษยที่อยูไกลออกไปอีกดวย อยางไรก็ตามแต เมื่อมอดดับลง สิ่งที่ ไฟปาเหลือทิ้งไวก็คือ เถาถานและปุยอันอุดมสมบูรณแกผืนดิน ความชื้นที่ถูกขับออกไปตอนไฟไหม ก็ รวมตัวกัน กอตัวเปนเมฆฝน หยดลงมาคืนความชุมฉ่ําใหแกดิน เพื่อรอใหเมล็ดพันธุที่เหลือรอด ได หยั่งรากเจริญเติบโตเปนผูผลิต เริ่มตนระบบนิเวศใหมอีกครา ๕. ภัยพิบัติจากอวกาศ (Space Disasters) เปนภัยที่มาจากภายนอกโลก เชน อุกกาบาต พุงชน (Impact Event) พายุสุริยะ (Solar Flare) ภัยจากอวกาศ เชน อุกกาบาตพุงชนโลก หรือ พายุสุริยะที่กอใหเกิดมหันตภัยครั้งรายแรง เปนทฤษฎีที่ถูกใชอธิบายถึงการสูญพันธุของสัตวขนาดมหึมาที่เคยครองโลกในอดีตกาลนับลานปอยาง ไดโนเสาร ถามันเกิดขึ้นจริง ๆ อีกครั้ง อาจไมไดหมายถึงเพียงแคการสูญพันธุของสิ่งมีชีวิตนับไมถวน เทานั้น แตอาจหมายถึงการสูญสิ้นอารยธรรมของมนุษยชาติเลยทีเดียว บางครั้ง ภัยธรรมชาติก็เกิดตอเนื่องกันเปนลูกโซ เชนเกิดภัยแลงยาวนาน ทําใหพืชลมตาย จํานวนมาก สัตวกินพืชและสัตวกินเนื้อก็อดอยากลมตายตามเปนทอด ๆ เกิดเปนภาวะทุพภิกขภัย หรือภัยจากความอดอยาก แลวตามมาดวยภัยจากโรคระบาด อีกทอดหนึ่ง ซึ่งคราสิ่งมีชีวิตไปมากมาย

๕๔ ภัยพิบัติทางธรรมชาติมีพลังทําลายลางอยางที่มนุษยไมอาจรับมือได แตทวาในปจจุบัน มนุษยกลับมีสวนในการเรงใหเกิดภัยธรรมชาติที่รุนแรงเสียเอง โดยการบริโภคทรัพยากรอยางไมมี ขีดจํากัด การแผวถาง ตัดไมทําลายปา และการทิ้งขยะสิ่งปฏิกูลที่ยอยสลายกลับคืนสูระบบนิเวศ ตามธรรมชาติไมได จนกลายเปนภาระแกโลก บานที่เราอาศัยอยูเอง ๒.๑.๓.๓ ประเภทของการเกิดภัยพิบัติ การจัดแบงประเภทของภัยพิบัติ มีการจัดแบงประเภทของภัยพิบัติออกเปน ๒ แบบ คือ 61 62 ๑. แบบคลาสสิค (Classical Concept) จําแนกประเภทของภัยพิบัติตามสาเหตุของการเกิดเปน ๒ แบบ คือ ๑) ภัยพิบัติธรรมชาติ (Natural Disasters) เชน พายะ แผนดินไหว แผนดินถลม ไฟ ปา ภัยแลง น้ําทวม เปนตน ๒) ภัยพิบัติจากการกระทําของมนุษย (Manmade Disasters) เชน ภัยจากคมนาคม ขนสง ภัยจากการจราจร ภัยจากการทํางาน ภัยที่เกิดจากอัคคีภัย เปนตน ๒. แบบสมัยใหม (Contemporary Concept) แบบสมัยใหมไดจําแนกประเภทของภัยพิบัติตามสําเหตุ และเจตนารมณของการ เกิดเปน ๓ ประเภท คือ ๑) ภัยพิบัติธรรมชาติ (Natural Disasters) เปนภัยที่เกิดขึ้นโดย ธรรมชาติ เชน น้ํา ทวม พายุ แผนดินถลม ภัยแลง แผนดินไหว ไฟปา เปนตน ๒) ภัยพิบัติเทคโนโลยี (Technological Disasters) เปนภัยพิบัติที่เกิด จากการ กระทําของมนุษย เชน อัคคีภัย ภัยจากการจราจร และคมนาคมขนสง ภัยจากการทํางาน เปนตน ๓) ภัยพิบัติซับซอน (Complex Disasters) เปนภัยที่เกิดจากการกระทําของมนุษย โดยการมุงหวังผลทางการเมืองหรือทางสังคม (เนนเชื้อชาติ หรือศาสนา หรือลัทธิ) เชน การกอการ ราย การลี้ภัยทางการเมือง การกอการจลาจล ภัยจากสงครามกลางเมือง เปนตน กลาวโดยสรุป ประเภทของภัยพิบัติมาจากสาเหตุใหญๆ อยู ๒ ประเภท คือ แบบคลาสสิค และแบบสมัยใหม ซึ่งเกิดจากธรรมชาติที่มีความเปลี่ยนแปลงอยูตลอดเวลา ที่เปนสาเหตุแหงภัยทาง ธรรมชาติที่มีความแตกตางกันไป และภัยพิบัติที่เกิดจากการกระทําของมนุษยที่สรางขึ้น อาจเกิดจาก ความประมาณหรือความตั้งใจ จึงเปนสําเหตุของภัยพิบัติ เปนตน 62 กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย, คูมือประชาชนในการเตรียมตัว ใหรอด ปลอดภัยพิบัติ, (กรุงเทพมหานคร : สํานักพิมพชุมนุมสหกรณการเกษตรแหงประเทศไทยจํากัด, พิมพครั้งที่ ๓, ๒๕๕๒), หนา ๓.

๕๕ ๒.๑.๓.๔ แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ ภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในปจจุบันนี้นับวามีความรุนแรงมากขึ้นอยางตอเนื่องไมวาจะเปนภัย พิบัติ ที่เกิดจากที่มนุษยเปนผูกอขึ้นโดยตั้งใจหรือไมก็ตาม เชนกรณีเหตุการณเพลิงไหมซานติกาผับ และเสือปาพลาซา เปนตน หรือเกิดขึ้นจากภัยธรรมชาติที่ไมอาจคาดเดาไดหรือไมก็ตามเชน กรณี เหตุการณ สึนามิ โคลนถลม น้ําทวมและภาวะโลกรอนในปจจุบัน เปนตน ดังนั้นการบริหารจัดการที่มี ความพรอม และเปนขั้นตอนอยางมีระบบจะมีสวนชวยเหลือประชาชนกอนเกิดเหตุ ขณะเกิดเหตุและ หลังเกิดเหตุ เปนอยางยิ่ง การบริหารจัดการสถานการณฉุกเฉิน (Emergency Management)63 หมายถึง การ จัดการสถานการณฉุกเฉินอันเกิดจากสิ่งที่เปนภัยทั้งทาง ธรรมชาติและมิใชธรรมชาติ เชน ภัยทาง เทคโนโลยีที่มากับความทันสมัย และภัยจากการกระทําของมนุษยในรูปแบบอื่นๆ โดยรัฐจะจัด ระเบียบโครงสรางขององคกรที่มีหนาที่โดยตรงใหใชความเปนมืออาชีพ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถใน การเตรียมความพรอมตอบสนอง และฟนฟู จึงเนนการสรางระบบที่ดีเปนเครื่องมือในการจัดการกับ ภัยพิบัติ (management of disaster) โดยการใหความรู ไดแก ดานตัวบุคคล ดานระบบ และ ดานสังคม ประกอบดวยความรูทักษะ และความสามารถ ศักยภาพจะเกิดขึ้นไดเต็มที่เมื่อฐานทาง สังคมพรอม หมายถึง ตองมีความรวมมือจากทุกภาคสวน ตองมีการสื่อสารหรือใหขาวสารที่จําเปน สูภายนอกอยางเหมาะสม จะนําไปสูความเปนมืออาชีพอยางเต็มรูปแบบ การสรางความรวมมือในการใหบริการ 63 64 กลาวคือ หนวยงานภาครัฐจําเปนที่จะตอง สรางความรวมมือและสรางเครือขายใน ๓ ระดับ ซึ่งไดแก การสรางความรวมมือในระดับชุมชน ระดับเครือขาย และระดับหนวยงาน ถึงแมวาทั้ง ๓ ระดับ จะมีความเชื่อมโยงกัน หากแตในการ ประเมินประสิทธิภาพนั้นในแตละระดับก็จะมีเกณฑในการประเมินของตัวเอง โดยเขากลาววาเกณฑที่ เหมาะสมในการประเมินประสิทธิภาพของระดับหนึ่งอาจจะเหมาะสม หรือไมเหมาะสมกับอีกระดับ หนึ่ง โดยที่เครือขายทั้ง ๓ ระดับ หรือเรียกอีกอยางหนึ่งวา เครือขายทางสังคมยังหมายรวมถึง การบูรณาการของพลเมืองทองถิ่นใหอยูในรูปแบบขององคการเพื่อที่จะทํางาน รวมกันกับหนวยงาน ของรัฐบาลเพื่อที่จะลดความเสี่ยงและการจัดการกับภาวะฉุกเฉินและภัยพิบัติ 63 ภาวิกร ศรีรัตนบัลล, เหลียวหลังแลหนา : บทเรียนจากเหตุการณกรณีพิบัติและแนวคิด การ รับมือภัยพิบัติในอนาคต, (กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพแหงจุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย. วารสารสังคมศาสตร ปที่ ๓๖ ฉบับที่ ๑, ๒๕๔๘). 64 TavidaKamolvej,Theintergovernmentalcoordinationandinformationanagementin response to immediale crisis (Thailand emergency management), (Doctorate Thesis, University of Pittsburgh graduate school of public and intermational affairs, 2006), pp.2-5.

๕๖ ไดสรุปสาระสําคัญจากการประชุมวาดวย ลดภัยพิบัติที่เมืองโกเบ (Kobe) จังหวัดเฮียวโงะ (Hyogo) ประเทศญี่ปุน64 65 ดังนี้ ๑. การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเปนเรื่องที่ทุกคนตองใหความสําคัญเปนอันดับแรก ๒. รูถึงความเสี่ยงและวิธีการจัดการกับความเสี่ยง ๓. สรางความเขาใจและการตระหนักถึงภัยแกสาธารณชน ๔. มีการดําเนินการเพื่อลดความเสี่ยง ๕. เตรียมความพรอมซึ่งสามารถนําไปปฏิบัติไดทันที จากความหมายที่กลาวมาขางตน สิ่งที่สําคัญในการปองกันแกไขปญหาภัยพิบัติ คือ ชุมชน ตองมีความรูความเขาใจเกี่ยวกับภัยพิบัติที่เกิดขึ้นอยางถองแท วาชุมชนของตนมีความเสี่ยงอยูกับภัย พิบัติใด และเขาใจสาเหตุอยูในภูมิศาสตรอยางไร มีความเสี่ยงหรือไม แลวคนในชุมชนมีแนวทางใน การเตรียมการจัดการกับปญหาภัยพิบัติ และลดความเสี่ยงจากผลกระทบทั้งนี้องคกรภาคประชาชน และองคกรสวนทองถิ่นตางๆ คนที่อยูในพื้นที่จะรูดีที่สุด และเขาใจสามารถประเมินสถานการณ ชุมชนเหลานี้เปนผูที่รูจักสภาพและลักษณะพื้นที่ของชุมชนของตนและเปนผูมีประสบการณจาก อันตรายมากอน ดังนั้น ในการแกไขปญหาจึงเล็กเห็นวาการมีสวนรวมของคนในชุมชน และ เอาชุมชน เปนศูนยกลางในการขับเคลื่อนการบริหารจัดการภัยพิบัติใหบรรลุผลสําเร็จตามเปาหมายได การบริหารราชการในภาวะวิกฤติ65 66 โดยไดใหขอเสนอแนะไวซึ่งเกี่ยวของกับงานศึกษาใน ครั้งนี้ ดังนี้ ๑. ควรมีการจัดทํา “คูมือการปฏิบัติงานตามแผนที่เตรียมไว” (Manual) สําหรับผูมี หนาที่ รับผิดชอบในการนําแผนไปปฏิบัติในทองถิ่น แตผูบริหารระดับสูงสุดจนถึงผูปฏิบัติในระดับลาง รวมไปถึง เตรียมจัดทําแบบฟอรมตางๆ เชน แบบฟอรมการขอใชเครื่องมือเครื่องใช แบบฟอรมการ ยืมเครื่องจักรอุปกรณ แบบฟอรมการขอระดมบุคลากรและเครื่องมือตางๆ เปนตนไวลวงหนาเพื่อ ความสะดวกรวดเร็วในการปฏิบัติงานในภาวะวิกฤติ และใหมีการฝกซอมการปฏิบัติการ “คูมือ” ดังกลาว อยางตอเนื่องเปนประจําบอยๆ เมื่อตองปฏิบัติงานจริงในสถานการณวิกฤติจะไดเกิดความ เคยชิน ชํานาญ และผิดพลาดนอยลง ทั้งนี้การฝกซอมดังกลาว ควรใหทุกสวนราชการที่เกี่ยวของใน พื้นที่ ภาคเอกชน และภาคประชาชนเขารวมดวยเสมอ เพื่อใหทุกฝายรูจักจุดออนจุดแข็งที่ควรแกไข 65 กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, รวมกับนิลุบล สูพานิช, แนวทางการปฏิบัติงานสําหรับ ผูปฏิบัติงานภาคสนามในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐานะในประเทศไทย, (กรุงเทพมหานคร : บริษัทโรงพิมพ คลังวิชา จํากัด, ๒๕๔๙), หนา ๔๓. 66 คลังสมอง วปอ. เพื่อสังคม, การบริหารราชการในภาวะวิกฤติ(กลุมการเมืองและการบริหาร ประเทศ, (อัดสําเนา) . ๒๕๔๘).

๕๗ หรือ บทบาทหนาที่ของตนเอง หรือสงเสริมทั้งในเรื่อง บทบาทหนาที่ การประสานงาน และเครื่องมือ เครื่องใช เพื่อใหสามารถปฏิบัติไดโดยอัตโนมัติเมื่อมีภัยมา ๒. การพิจารณาเพื่อดําเนินการในภาวะวิกฤติควรแบงการดําเนินงานออกเปน ๓ ชวง คือ ๑) กอนเกิดภาวะวิกฤติ จะตองเตรียมการไวลวงหนา ประกอบดวย จัดทําแผนตางๆ ไวลวงหนา รวมทั้งแผลระดมเครื่องใชตางๆ จากหนวยงานราชการ และเอกชน เตรียมการกอนทําการฝกซอม ตามแผน เชน เตรียมบุคลากร เตรียมเครื่องมือและอุปกรณที่ตองใชและศึกษา วิธีการใชเครื่องมือและ อุปกรณใหพรอมใชงานไดเมื่อเกิดเหตุ การสรางจิตสํานึกของประชาชนในเรื่องความปลอดภัย เตรียมการในเรื่อง”ระบบการแจงขาว” ใหประชาชนไดทราบ และดําเนินการฝกซอมตามแผนที่ เตรียมไวอยางตอเนื่อง ๒) ขณะเกิดภาวะวิกฤติ และ ๓) หลังเกิดภาวะวิกฤติ ๓. ควรมีการสราง “จิตสํานึกเรื่องความปลอดภัยสาธารณะ” ใหแกประชาชนตั้งแตยังเปน เด็กเล็ก เพื่อใหมีขีดความสามารถในการมีสวนรวมตรวจสอบความปลอดภัยสาธารณะ และมีความรู ในการชวยเหลือปองกันตนเองและผูอื่นได โดยการใหความรูแกประชาชนในเรื่องใกลตัวในบานไป จนถึงภัยพิบัติ การกอวินาศกรรม การกอการราย เรื่องที่ควรใหความรูแกประชาชน ไดแก ภัยที่ สามารถเกิดขึ้นในบานเรามีลักษณะพิเศษอยางไร และประชาชนควรปฏิบัติอยางไร เชน กรณี แผนดินไหว ตึกถลม เครื่องบินตน ไฟไหม เรือลม โปะลม คลื่นยักษสึกนามิ เปนตน และจิตสํานึกเรื่อง ความปลอดภัย เชน การใชปลั๊กไฟ การตรวจสอบสายไฟ กระเปา หรือวัสดุแปลกปลอมวางในที่ชุมชน หรือที่ลับตา เปนตน สรุปปจจัยหลักในการบริหารจัดการภัยพิบัติ ดังนี้ ๑. ชุมชน เครือขายและอาสาสมัครเพื่อการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ๒. แผนการจัดการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติประจําปของชุมชน ๓. กระบวนการเสริมสรางขีดความสามารถ การฝกอบรมและการฝกซอมแผนในการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ๔. การเฝาระวังภัย การแจงขอมูลขาวสารและสถานการณเกี่ยวกับภัยพิบัติ ๕. กฎ ระเบียบ กติกา และขอตกลงในการรวมมือกันในชุมชน ซึ่งสอดคลองและไมขัดตอ กฎหมาย และนโยบายของประเทศ ๖. กระบวนการติดตามการทํางานและการประเมินผล การบริหารจัดการเกี่ยวกับสาธารณภัย66 67 การบริหารจัดการสาธารณภัยที่มีประสิทธิภาพ ไว ดังตอไปนี้ 67 อิสระ สุวรรณบล, การพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารจัดการสาธารณสุข, (โครงการปรับภาค ราชการเขาสูยุคโลกาภิวัตน, ๒๕๔๐), หนา ๔๑.

๕๘ ๑. การบริหารจัดการสาธารณภัยที่มีประสิทธิภาพ อาจประเมินจากลักษณะนี้ ๑) มีนโยบายและแผนสาธารณภัยในระดับตางๆ กับมีการปฏิบัติตามนโยบาย และ แผนนั้นเพื่อใหมีความพรอมรับสาธารณภัย ทั้งจากภัยธรรมชาติและภัยจากการกระทําของมนุษย รวมถึงการปองกันอุบัติเหตุตางๆ ทั้งจากการจราจร การทํางานบานและสถานศึกษา แผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติจะตองมีการกําหนดการบริหารจัดการสาธารณภัยไวในการพัฒนาทุก ระดับ และทุกอาณาบริเวณจะตองมีการกําหนดแผนเฉพาะดาน เชน ดานสาธารณสุข ดานการ ติดตอสื่อสารโทรคมนาคม ดานการบรรเทาสาธารณภัย ฯลฯ รวมตลอดถึงนโยบายในระดับกระทรวง ซึ่งจะตองดูแลใหมีการปฏิบัติตามนโยบาย และแผนดังกลาวดวย ในการนี้ภาวะผูนํามีความสําคัญมาก เพราะผูนําจะตองมีวิสัยทัศน มีความเขาใจ และตระหนักเห็นความสําคัญของการบริหารจัดการ สาธารณภัย ๒) มีการบริหารจัดการที่คํานึงถึงประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ โดยระดม ความ พยายามและทรัพยากรของหนวยงานตางๆทั้งภาครัฐภาคเอกชนและภาคประชาชนรวมมือ ประสาน การปฏิบัติงานอยางเปนเครือขาย และเปนระบบตามขั้นตอนและกระบวนการที่กําหนดไว ขณะเดียวกันตองสรางระบบบริหารจัดการเชิงกลยุทธใชนโยบาย และแผนเปนตัวนําภายใตกฎหมาย และเงื่อนไขปจจุบันโดยมีขั้นตอนการดําเนินงาน ๒. การเตรียมพรอมและปองกันบรรเทาสาธารณภัย ๑) มีจุดเนนที่จะปองกันบรรเทาแทนการชวยเหลือชวยชีวิตเมื่อเกิดสาธารณภัยแลว ๒) มีการเตรียมพรอมทั้งดานสถาบัน (องคกรบริหาร กฎหมาย กฎเกณฑ (บังคับ นโยบายและแผน ฯลฯ) และดานกายภาพ (ทรัพยากร การจัดการ ระบบขาวสารขอมูล ฯลฯ) ๓) มีการสรางระบบเตือนภัยที่มีประสิทธิภาพดานการพยากรณ ทั้งอากาศ แผนดินไหว และอุทกภัย ใหมีสมรรถนะในการเผยแพรขาวสารดังกลาวผานสื่อโทรทัศน วิทยุกระจายเสียง ฯลฯ ๔) มีระบบขอมูลเพื่อการจัดการสาธารณภัยโดยออกแบบวางระบบและรวบรวม ขอมูลของหนวยงานตางๆที่เกี่ยวของโดยใหหนวยงานหลักบริหารจัดการสาธารณภัยเปนแมขาย เชื่อมโยงระบบขอมูลดังกลาวไปยังหนวยงานตางๆที่เกี่ยวของ ๕) มีการรณรงคเพื่อสรางความตระหนักของสาธารณชนเกี่ยวกับภัยอันตรายจาก ภัยพิบัติและอุบัติเหตุตางๆสรางความรูความเขาใจและความเชื่อวาการลดความสูญเสียนั้นอาจกระทํา ไดถาดําเนินมาตรการปองกันอยางมีประสิทธิภาพ ๖) มีการวางแผนและคูมือปฏิบัติการ โดยเฉพาะอยางยิ่งในระดับทองถิ่น

๕๙ ๓. การควบคุมสถานการณและการกูภัย ๑) มีความฉับไวในการสั่งการ มีเอกภาพในการสั่งการและอํานวยการ ๒) สามารถจัดตั้งศูนยปฏิบัติการฉุกเฉินไดอยางรวดเร็วเพื่อเปนศูนยบัญชาการ ๓) มีระบบการติดตอสื่อสารที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งระบบสื่อสารเครือขายทดแทน ในยามฉุกเฉิน ๔) การใชกําลังทหารในยามฉุกเฉิน ซึ่งอาจมีกิจกรรมหลายประการที่อาจทําได เชน การคนหาและกูภัย การสํารวจและประเมินสถานการณ การเขาควบคุมสถานการณ และ ชวยงาน ศูนยปฏิบัติการของจังหวัด การเขาควบคุมจุดตรวจ การเขาสูระบบติดตอสื่อสารของทหาร การ ปฏิบัติงานของทหารชางฯลฯ ๕) การมีสวนรวมของภาคเอกชนและประชาชนซึ่งมีบทบาทอยางมาก ๔. การบรรเทาทุกข ๑) การชวยเหลือทางการแพทย ซึ่งจําเปนตองมีการชวยเหลือทางการแพทย ณ จุด เกิดเหตุเพื่อชวยชีวิตในขั้นตน มีรถพยาบาลและการเตรียมการรับสงผูปวยฉุกเฉินกับมีการรณรงค ดานตางๆเพื่อลดอุบัติภัยและสาธารณภัย ๒) การชวยเหลือดานประชาสงเคราะห โดยชวยเหลือตั้งแตปจจัยสี่ใหสามารถ ดํารงชีวิตในยามฉุกเฉินตอไปได ๓) การใหความชวยเหลือดานตาง ๆ เชน บริการขาวสารผูประสบภัย การจัดหางาน การเจรจากับนายจางเกี่ยวกับเงินชดเชย ฯลฯ ๕. การฟนฟูบูรณะและการพัฒนา ๑) การชวยเหลือหลังจากภัยพิบัติที่จะชวยใหชุมชนที่ประสบภัยกลับสูสภาพเดิม ๒) การพัฒนาเพื่อใหผูประสบภัยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นในสภาพแวดลอมที่มีการ พัฒนาแบบยั่งยืนและสมดุล

๖๐ การจัดการสาธารณภัย6 7 68 เปนการหาความรูจากสหสาขาในการรวมกันสังเกต และ วิเคราะหสาธารณภัยที่เกิดขึ้นโดยมีเปาประสงคในการปรับปรุงให วิกฤตดีขึ้นโดยกระบวนการปองกัน (Prevention) การบรรเทา(Mitigation) การเตรียมการ (Preparedness) การตอบสนองอยางฉุกเฉิน (Emergency Response) และการฟนฟู (Recovery) ในการจัดการสาธารณภัยนั้นจะประกอบดวย ขั้นตอนหลายขั้นตอนซึ่งขึ้นอยูกับกฎระเบียบวิธีการ บริหารงบประมาณ และวัฒนธรรมของการ บริหารในสังคมนั้น ๆ ถึงแมจะมีความแตกตางกันใน ขั้นตอนแตหลักการสําคัญๆจะไมแตกตางกันมาก นักขั้นตอนสําคัญๆไดแก ๑) การปองกัน (Prevention) หมายถึง มาตรการการดําเนินการเพื่อไมใหภัยพิบัติมี โอกาสเกิดขึ้นได ๒) การเตรียมความพรอม (Preparedness) หมายถึง มาตรการที่ชวยใหชุมชนสามารถ รับกับภัยพิบัติที่เกิดขึ้นไดอยางมีประสิทธิภาพหรือเกิดความเสียหายนอยที่สุด ๓) การชวยเหลือในขณะเกิดภัยพิบัติหรือการจัดการในภาวะฉุกเฉิน (Response) หมายถึง การดําเนินการเพื่อชวยเหลือผูประสบภัยใหเกิดอันตรายนอยที่สุดในขณะที่กําลังเกิด สาธารณภัย ๔) การฟนฟู(Recovery) หมายถึง มาตรการในการดําเนินการชวยเหลือผูประสบภัยให กลับมามีชีวิตที่ดีเหมือนเดิมหรือดีกวาเดิม ในเรื่องของขั้นตอนในการจัดการสาธารณภัยนั้นอาจจะพบวาในบางแหงจะมีขั้นตอน บางอยางเพิ่มขึ้น เชน การบรรเทาความเสียหาย (Mitigation) ซึ่งหมายถึง มาตรการที่จะชวยลด ขนาดของความรุนแรงใหอยูในระดับที่เสียหายนอยลง รวมทั้งเรื่องของการพัฒนา (Development) ภายหลังมีการฟนฟู (Recovery) เพื่อใหเห็นวาภายหลังจากการฟนฟูแลวจะดําเนินการอยางไรให สภาพชุมชนดีขึ้นโดยเปนในลักษณะของโครงการระยะยาว กลาวโดยสรุป การบริหารจัดการภัยพิบัติหรือสาธารณภัย จะสําเร็จไดประชาชนในพื้นที่ และหนวยงานที่อยูในพื้นที่ตองมีความรวมมือกันทุกภาคสวน ในการทําความเขาใจเกี่ยวกับภัยพิบัติ รูจักแนวทางในการปองกันแกไขปญหาที่จะเกิดขึ้นดวยความรวมมือกันของคนในชุมชนโดยการเริ่ม จากการติดตามเฝาระวัง การปองกัน การแกไขปญหา และการฟนฟูเยียวยาหลังจากภัยพิบัติเกิดขึ้น อยางมีประสิทธิภาพ 68 เศกสิน ศรีวัฒนานุกูลกิจ การจัดการสาธารณภัย,เชียงใหม : สาขาวิชาการจัดการสาธารณภัย, (ภาควิชาสังคมศาสตรกับการพัฒนา, มหาวิทยาลัยเชียงใหม, ๒๕๕๓), หนา ๓๔.

๖๑ ตารางที่ ๒.๔ ความหมายหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับการปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก สุพิชชา ณ ปอมเพ็ชร กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย สุพรรณี โรจนทัพพะ สาธารณภัย หมายถึง ภัยหรืออันตราย ที่ทําใหเกิด ความสูญเสียทั้งชีวิตทรัพยสิน สาธารณภัย” หมายความวา อัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแลง โรคระบาดในมนุษยโรคระบาดสัตว โรคระบาด สัตวน้ํา การระบาดของศัตรูพืช ตลอดจนภัยอื่นๆ อันมีผลกระทบตอสาธารณชน ภัยทางอากาศ หมายถึง ภัยอันเกิดจากการโจมตี ทางอากาศ การกอวินาศกรรม หมายถึง การกระทําใดๆอันเปนการมุง ทําลายทรัพยสินของประชาชนหรือของรัฐหรือสิ่งอัน เปนสาธารณูปโภค ประเทศไทยไดเผชิญกับสาธารณภัยตลอดมาโดยเฉพาะ อุทกภัย การจัดการสาธารณภัยที่ผานมาสังคมไทย ยังมีความรูความเขาใจในการลดความเสี่ยงจาก สาธารณภัยในขอบเขตที่จํากัดจึงมีความจําเปน ในการเผยแพรองคความรูตอสาธารณะเพื่อใหเกิด ความเขาใจในแนวคิดและหลักการ เพื่อใหสามารถ ชวยกันสรางสังคมที่มีความพรอม รูรับ และปรับตัว เพื่อลดโอกาสการสูญเสียใดๆ หากเกิดสาธารณภัย ขึ้นในอนาคต ภัย จําแนกออกเปน ๒ ประเภท ไดแก ๑. ภัยที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ ๒. ภัยพิบัติที่เกิดจากการกระทําของมนุษย

๖๒ ตารางที่ ๒.๔ ความหมายหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับการปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก Nick. W. Cartet กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ภาวิกร ศรีรัตนบัลล Provan & Milward กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย คลังสมอง วปอ. เพื่อสังคม ก า ร แ บ ง ป ร ะ เ ภ ท ข อ ง ภั ย พิ บั ติ ต า ม ลั ก ษ ณ ะ การเกิดออกเปน ๒ ประเภท ๑. ภัยพิบัติจากธรรมชาติ ๒. ภัยพิบัติที่เกิดจากการกระทําของมนุษย การจัดแบงประเภทของภัยพิบัติออกเปน ๒ แบบ ๑. แบบคลาสสิค ๒. แบบสมัยใหม ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ส ถ า น ก า ร ณ ฉุ ก เ ฉิ น (Emergency Management) หมายถึง การจัดการ ส ถ า น ก า ร ณ ฉุ ก เ ฉิ น อั น เ กิ ด จ า ก สิ่ ง ที่ เ ป น ภั ย ทั้งทาง ธรรมชาติและมิใชธรรมชาติ ก า ร ส ร า ง ค ว า ม ร ว ม มื อ ข อ ง ใ น ร ะ ดั บ ชุ ม ช น ระดับเครือขาย และระดับหนวยงานภาครัฐ เพื่อที่จะลด ความเสี่ยงและการจัดการกับภาวะฉุกเฉินและภัยพิบัติ สิ่งที่สําคัญในการปองกันแกไขปญหาภัยพิบัติ คือ ชุมชน ตองมีความรูความเขาใจเกี่ยวกับภัยพิบัติ และชุมชน อยูในภูมิศาสตร ที่มีความเสี่ยงหรือไม การบริหารราชการในภาวะวิกฤติ แบงออกเปน ๓ ประเภท ๑. ควรมีการจัดทํา “คูมือการปฏิบัติงานตาม แผนที่เตรียมไว” ๒. การพิจารณาเพื่อดําเนินการใน ภาวะวิกฤติควรแบงการดําเนินงานออกเปน ๓ ชวง คือ ๑) กอนเกิดภาวะวิกฤติ ๒) ขณะเกิดภาวะวิกฤติ และ ๓) หลังเกิดภาวะวิกฤติ ๓. ควรมีการสราง “จิตสํานึกเรื่อง ความปลอดภัยสาธารณะ”

๖๓ ตารางที่ ๒.๔ ความหมายหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับการปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก อิสระ สุวรรณบล เศกสิน ศรีวัฒนานุกูลกิจ การบริหารจัดการเกี่ยวกับสาธารณภัยที่มี ประสิทธิภาพ ๑. การบริหารจัดการสาธารณภัย ๒. การเตรียมพรอมและปองกันบรรเทาสาธารณภัย ๓.การควบคุมสถานการณและการกูภัย ๔.การบรรเทาทุกข ๕.การฟนฟูบูรณะและการพัฒนา การจัดการสาธารณภัย เปนการหาความรูจากสหสาขา ในการรวมกันสังเกต และวิเคราะหสาธารณภัยที่เกิดขึ้น โดยมีเปาประสงคในการปรับปรุงให วิกฤตดีขึ้นโดย ๑. กระบวนการปองกัน ๒. การบรรเทา ๓. การเตรียมการ ๔. การตอบสนองอยางฉุกเฉิน ๕. การฟนฟู

๖๔ ๒.๒ หลักอปริหานิยธรรม ๗ หลักอปริหานิยธรรม ๗ ประการ คือธรรมไมเปนที่ตั้งแหงความเสื่อม ธรรมที่ทําใหไมเสื่อม เปนไปเพื่อความเจริญฝายเดียว ๒.๒.๑ ความหมายของหลักอปริหานิยธรรม ๗ ในพระไตรปฎก ไดบันทึกพระดํารัสของพระพุทธเจาเกี่ยวกับหลักอปริหานิยธรรมไวใน ภิกขุอปริหานิยธรรม68 69ดังนี้ เมื่อวัสสการพราหมณมหาอํามาตยแควนมคธจากไปไมนาน พระผูมีพระภาครับสั่ง เรียก ทานพระอานนทมาตรัสวา “อานนท เธอจงไปนิมนตภิกษุที่เขามาพักอยูในกรุงราชคฤหทุกรูปใหมา ประชุมกันที่หอฉัน” ทานพระอานนททูลรับสนองพระดํารัสแลว นิมนตภิกษุที่เขามาพัก อยูใน กรุงราชคฤหทุกรูปใหมาประชุมกันที่หอฉันแลว เขาไปเฝาพระผูมีพระภาคถึงที่ประทับ ถวายอภิวาท แลวยืนอยู ณ ที่สมควร ไดกราบทูลพระผูมีพระภาคดังนี้วา “ขาแตพระองคผูเจริญ ภิกษุสงฆประชุม กันแลวขอพระผูมีพระภาคจงกําหนดเวลาที่สมควร ณ บัดนี้เถิด พระพุทธเจาขา” ลําดับนั้น พระผูมีพระภาคทรงลุกจากพุทธอาสน เสด็จเขาไปยังหอฉันประทับนั่งบนพุทธ อาสนที่ปูลาดไวแลว รับสั่งเรียกภิกษุทั้งหลายมาตรัสวา “ภิกษุทั้งหลาย เราจะแสดงอปริหานิยธรรม ๗ ประการแกเธอทั้งหลายเธอทั้งหลายจงฟงจงใสใจใหดีเราจักกลาว” ภิกษุเหลานั้นทูลรับสนองพระ ดํารัสแลวพระผูมีพระภาคจึงไดตรัสดังนี้วา “ภิกษุทั้งหลาย” (๑) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญ ๑ อยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุยัง หมั่นประชุมกันเนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง (๒) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุยังพรอม เพรียงกันประชุม พรอมเพรียงกันเลิกประชุม และพรอมเพรียงกันทํากิจที่สงฆจะพึงทํา (๓) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุยังไม บัญญัติสิ่งที่เรามิไดบัญญัติไว ไมลมลางสิ่งที่เราไดบัญญัติไวแลว ถือปฏิบัติมั่นตามสิกขาบทที่เรา บัญญัติไวแลว (๔) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุยัง สักการะ เคารพ นับถือ บูชาภิกษุผูเปนเถระ เปนรัตตัญู บวชมานาน เปนสังฆบิดร เปนสังฆปริณา ยก และสําคัญถอยคําของทานเหลานั้นวาเปนสิ่งควรรับฟง (๕) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุยังไมตก อยูในอํานาจแหงตัณหากอใหเกิดภพใหมที่เกิดขึ้นแลว 69 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๑๓๖/๘๑.

๖๕ (๖) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุยังเปนผู มุงหวังเสนาสนะปา (๗) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุยังตั้งสติไว ในภายในวา ทําอยางไร เพื่อนพรหมจารีทั้งหลายผูมีศีลงามที่ยังไมมา พึงมา ทานที่มาแลวพึงอยูอยาง ผาสุก69 70 ภิกษุทั้งหลาย ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ภิกษุ ยังมีอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้อยู และใสใจอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้ อยูและจากการทบทวนเอกสารที่เกี่ยวของเกี่ยวกับหลักอปริหานิยธรรม ๗ ประการ พบวามีนักวิชาการนําเสนอไว ดังนี้ อปริหานิยธรรม70 71 คือ ธรรมไมเปนที่ตั้งแหงความเสื่อม ธรรมที่ทําใหไมเสื่อม เปนไปเพื่อ ความเจริญฝายเดียว มี ๗ อยาง ที่ตรัสสําหรับภิกษุ (ภิกขุอปริหานิยธรรม) มีรายละเอียดดังนี้ (๑) หมั่นประชุมกันเนืองนิตย ๒) เมื่อประชุมก็พรอมเพรียงกันประชุม เมื่อเลิกประชุมก็พรอมเพรียงกันเลิก และพรอม เพรียงชวยกันทํากิจที่สงฆจะตองทํา (๓) ไมบัญญัติสิ่งที่พระพุทธเจาไมบัญญัติขึ้น ไมถอนสิ่งที่พระองคบัญญัติไวแลว สมาทาน ศึกษาอยูในสิกขาบทตามที่พระองคทรงบัญญัติไว (๔) ภิกษุเหลาใด เปนผูใหญเปนประธานในสงฆ เคารพนับถือภิกษุเหลานั้น เชื่อฟง ถอยคําของทาน (๕) ไมลุอํานาจแกความอยากที่เกิดขึ้น (๖) ยินดีในเสนาสนะปา (๗) ตั้งใจอยูวา เพื่อนภิกษุสามเณรซึ่งเปนผูมีศีล ซึ่งยังไมมาสูอาวาส ขอใหมา ที่มาแลว ขอใหอยูเปนสุข71 72 หลักภิกขุอปริหานิยธรรมของพระธรรมปฎก (ประยุทธ ปยุตฺโต) มีสอดคลองกับ ความหมายของพระเทพดิลก (ระแบบ ฐิตญาโณ) ที่ไดอธิบายถึงหลักภิกขุอปริหานิยธรรมไววา ขอที่ ๑ ขอที่ ๒ พูดถึงการประชุมของคนที่อยูเปนหมวดหมูกัน จําเปนจะตองมีการประชุมปรึกษาในกิจการ งานและกระทํากิจกรรมตางๆ ตามหนาที่ การประชุมจึงตองมีบอยๆ เพื่อใหสามารถติดตามศึกษา และแกไขปญหาที่เกิดขึ้นไดทันทวงที ในการเขารวมประชุมนั้น ตองพรอมเพรียงกันประชุม เพราะ 70 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๑๓๗/๘๓. 71 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๖๘/๘๖. 72 พระธรรมปฎก (ป.อ. ปยุตฺโต), พจนานุกรมพุทธศาสตร ฉบับประมวลธรรม, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, ๒๕๔๖), หนา ๒๘๙.

๖๖ กรรมในพระพุทธศาสนาที่ถือวาถูกตอง จะตองพรอมเพรียงกันกระทํา ไมใชตางคนตางทําหรือวาคน หนึ่งทํา คนหนึ่งไมเห็นดวย และเมื่อประชุมไปแลวก็ตองอยูในระเบียบวินัย ไมใชนึกจะลุกไปกลางคัน ก็ลุกไป แตจะตองประชุมกันจนตลอดไป นอกจากเกิดเหตุสุดวิสัยขึ้นมาจริงๆ จึงออกไปตามมติของ สงฆได แตจะตองยอมรับมติตางๆ ซึ่งสงฆไดลงไปในขณะที่เราไมอยูในที่ประชุม กิจการอันใดที่เปน ภาระของหมูคณะ ไมวาภายในบานหรือวาภายในวัด หรือวาภายในสังคม ตลอดถึงประเทศชาติก็ตาม จะตองพรอมเพรียงกันปฏิบัติภารกิจ เหลานั้นใหสําเร็จลุลวงไปดวยดี และพรอมเพรียงกันทํางานอัน เปนหนาที่ความรับผิดชอบของหมูของคณะนั้นๆ ไมใหมีความบกพรอง หลักภิกขุอปริหานิยธรรมในขอ ๓ นี้พระพุทธองคทรงตรัสถึงหลักการประพฤติปฏิบัติ พระพุทธศาสนาก็คือคําสั่งสอนของพระพุทธเจา ผูที่นับถือพระพุทธศาสนาจะตองปฏิบัติตามคําสั่ง และคําสอนของพระองค ดังนั้น เรื่องอะไรที่พระองคทรงบัญญัติไว ก็ถือประพฤติปฏิบัติไปตามนั้น ไม มีการบัญญัติเพิ่มเติม ไมมีการแกไขสิ่งที่ทรงบัญญัติไว ทรงบัญญัติไววาอยางไร ก็ตองยึดถือประพฤติ ปฏิบัติไปอยางนั้น ถาหากวาไมพอใจหรือไมอาจปฏิบัติได ก็สึกออกไปเปนฆราวาส ไมใชจะมาแกไข ดัดแปลงพระธรรมวินัย เพื่อใหตนปฏิบัติไดโดยไมยอมรับนับถือหลักที่พระพุทธเจาทรงบัญญัติไว สิกขาบทบางอยางถึงแมวาในยุคในสมัยนี้ไดมีอะไรเปลี่ยนแปลงไปมากก็ตาม แตก็ตองยึดถือประพฤติ ปฏิบัติไปตามนั้น หลักภิกขุอปริหานิยธรรมในขอที่ ๔ อีกวา ในหมูในคณะที่อยูรวมกัน มีผูหลักผูใหญ ที่ ลดหลั่นกันลงมาจําเปนจะตองใหความเคารพนับถือตอทานที่เปนใหญในที่นั้น เชน ภายในวัด ก็ให ความเคารพนับถือตอเจาอาวาสและพระเถระผูใหญที่เหนือตนขึ้นไป ขอความที่ทานแนะนําสั่งสอน แมจะมีการดุดาตําหนิไปบาง แตถือวาเปนคําสอนที่เกิดขึ้นโดยเจตนาดี ผูที่อยูในสํานักของทานจะตอง เชื่อถือและปฏิบัติตาม หลักภิกขุอปริหานิยธรรมขอ ๕ นี้ เกี่ยวกับการควบคุมอารมณ คนเรานั้นเหมือนกับนกที่ ตายเพราะเหยื่อ หรือปลาที่ตายเพราะเหยื่อ คนก็มีลักษณะอยางเดียวกัน คือถาปลอยใหความอยาก ไดอยางนั้น อยางนี้ อยางโนน ครอบงําใจแลว โอกาสหนึ่งก็เปนอันตราย เพราะความอยากเหลานั้น การพยายามควบคุมจิตใจไมใหทําอะไรไปตามอํานาจของความอยากทุกอยาง จึงเปนทางเจริญของ บุคคลเหลานั้น หลักภิกขุอปริหานิยธรรม ขอ ๖ เรื่องของเสนาสนะที่อยูอาศัย ทรงสอนใหหาเสนาสนะที่ เปนปจจัยโนมนอมไปเพื่อหาความสงบ โดยเนนไปที่เสนาสนะปา ซึ่งหางจากเสียง รบกวน ไมมีเสียง อึกทึกครึกโครม ซึ่งเปนอันตรายตอการกระทําความสงบ แตวาในชั้นของการปฏิบัตินั้น เราจะอยูที่ ไหนก็ตาม ถาหากวามีเสียงรบกวนมาก ก็อยาไปใสใจ สนใจตอเสียงรบกวนเหลานั้นใหมากกวา ก็จะ ทําจิตใจใหเกิดความสงบได

๖๗ หลักภิกขุอปริหานิยธรรม ขอ ๗ สุดทายถือวาเปนหลักสําคัญของคนที่อยูรวมกันวัด หรือศาสนาสถานในทางศาสนานั้น ถือวาเปนคุณสมบัติกลางของพระศาสนา พระภิกษุสามเณรทุกรูป ที่บวชมาถูกตองตามพระธรรมวินัย มีศีล มีความคิดเห็นตรงตอหลักธรรมในทางพระพุทธศาสนา จึงมีสิทธิที่จะเขาอยูในอารามนั้นในวัดนั้น ดังนั้น ใครจะอยูในวัดใดก็ตาม ก็ตองสรางความรูสึกพรอม ที่จะพบเห็นเพื่อนภิกษุสามเณร ที่ยังไมไดอยูในวัดของเรา ก็ขอใหมา ที่มาแลว ก็ขอใหอยูเปนสุข ซึ่งทั้งหมดนี้ เปนเรื่องของการสรางความรูสึกทั้งนั้น แมจะไมลงมือประพฤติปฏิบัติ คือ ไมลงมือชวยเหลือเกื้อกูลอะไรก็ตาม แตเปนการแสดงออกถึงความไมเห็นแกตัว ความไมหวงที่อยู ความไมอิจฉาริษยาคนอื่น ซึ่งแตละอยางนั้นไมใชเปนเรื่องที่ทําไดงายนัก72 73 ในความหมายของอุดร จันทาวัน ชวยเสริมใหเกิดความนาเชื่อถือเพิ่มขึ้น คือ อปริหานิยธรรม หมายถึงธรรมที่ประพฤติปฏิบัติแลวจะไมทําใหองคกรและสังคมนั้นๆ เสื่อมทรามลง คือมีแตความเจริญฝายเดียว73 74 หรือธรรมเปนที่ตั้งของความไมเสื่อม7 4 75 หรือธรรม ไมเปนที่ตั้งของความเสื่อม7 5 76เปนหลักการสําหรับใหพระภิกษุสงฆประพฤติเพื่อใหบรรลุ ตามวัตถุประสงคสูงสุดในทางพระพุทธศาสนา76 77 จากการคนควาผูวิจัยสรุปไดวา ความหมายของอปริหานิยธรรมนั้น หมายถึง เครื่องแสดง หรือคุณภาพที่มีประจําตัว โดยเฉพาะของอปริหานิยธรรม ซึ่งไดแก คว ามไมเสื่อม หรือความเจริญกาวหนา สําหรับลักษณะของอปริหานิยธรรมที่ทําใหการปกครองมีความเจริญ โดยที่ ไมมีทางเสื่อมนั้น จะตองประกอบดวยสิ่งสําคัญ ๓ ประการ ไดแก ผูปกครองเปนผูมีธรรม ผูถูกปกครองหรือประชาชนเปนผูมีธรรม และมีหลักวิธีการบริหารการปกครองที่ดี หลักธรรม ดังกลาวนี้ เปนหลักธรรมที่ประชาชนหรือสมาชิกในรัฐควรยึดถือเปนหลักปฏิบัติ และเปนหลักธรรม ที่สอน ใหดําเนินชีวิตอยางมีความรับผิดชอบทั้งตอตนเองและตอสังคมโดยรวม 73 พระเทพดิลก (ระแบบ ฐิตญาโณ), ธรรมปริทรรศน, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ มหามงกุฏราช วิทยาลัย, พิมพครั้งที่ ๔, ๒๕๔๔), หนา ๑๐. 74 อุดร จันทาวัน, “พระพุทธศาสนากับการปกปองคุมครองสิทธิมนุษยชน”, สารนิพนธพุทธศาสตร บัณฑิต, (บัณฑิตวิทยาลัย : มหาจุฬากรณราชวิทยาลัย, ๒๕๔๗). 75 พระราชธรรมนิเทศ (ระแบบ ฐิตญาโณ), ธรรมาธิปไตย, (กรุงเทพมหานคร : การศาสนา, ๒๕๓๕), หนา ๑๔. 76 สมเด็จพระสังฆราชเจา กรมหลวงวชิรญาณวงศ, ธรรมานุกรม, (กรุงเทพมหานคร : มหามกุฏราช วิทยาลัย, ๒๕๑๕). 77 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๑๓๖/๘๑-๑๔๑-๘๘.

๖๘ ๒.๒.๒ หลักอปริหานิยธรรม ๗ ในพระไตรปฎก หลักอปริหานิยธรรมที่ปรากฏในมหาปรินิพพาน พระสุตตันตปฎก ทีฆนิกาย มหาวรรค ไววา วัสสการพราหมณมหาอามาตยแควนมคธ ทูลรับสนองพระดํารัสแลวเทียม ยานพาหนะคันงามๆ ขึ้นยานพาหนะคันงามๆ ออกจากกรุงราชคฤหพรอมดวยยานพาหนะคันงามๆ ติดตามอีกหลายคันไป ยังภูเขาคิชฌกูฏ จนสุดทางที่ยานพาหนะจะเขาไปได ลงจากยานพาหนะเดินเขาไป เฝาพระผูมีพระภาคถึงที่ประทับ ไดสนทนาปราศรัยพอเปนที่บันเทิงใจ พอเปนที่ระลึกถึงกัน จึงนั่ง ณ ที่สมควร ไดกราบทูลพระผูมีพระภาคดังนี้วา “ขาแตทานพระโคดม พระราชาแหงแควนมคธ พระนามวา อชาตศัตรูเวเทหิบุตร ขอกราบพระยุคลบาทของพระ โคดมดวยพระเศียร ทูลถามถึง พระสุขภาพ ความมีพระโรคาพาธนอย กระปรี้กระเปรา มีพระพลานามัยสมบูรณอยูสําราญ พระราชาแหงแควนมคธ พระนามวา อชาตศัตรูเวเทหิบุตร มีพระประสงคจะเสด็จไปปราบแควนวัชชี มีรับสั่งอยางนี้วา “เราจะโคนลมพวกวัชชีผูมีฤทธิ์มากอยางนี้ มีอานุภาพมากอยางนี้ ใหพินาศยอยยับ” ๑) ราชอปริหานิยธรรม77 78 สมัยนั้น ทานพระอานนทยืนถวายงานพัดพระผูมีพระภาคอยู ณ เบื้องพระปฤษฎางค พระผูมีพระภาครับสั่งเรียกทานพระอานนทมาตรัสถามวา (๑) “อานนท เธอไดยินไหมวา ‘พวกเจาวัชชีหมั่นประชุมกันเนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง” ทานพระอานนททูลตอบวา “ขาแตพระองคผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา ‘พวกเจาวัชชีหมั่นประชุมกันเนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง” พระผูมีพระภาคตรัสถามวา “อานนท พวกเจาวัชชีพึงไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่พวกเจาวัชชี ยังหมั่นประชุมกัน เนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง” (๒) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชีพรอมเพรียงกันประชุม พรอมเพรียงกัน เลิกประชุม และพรอมเพรียงกันทํากิจที่พวกเจาวัชชีจะพึงทํา” พระอานนทกลาววา “ขาแตพระองค ผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา พวกเจาวัชชีพรอมเพรียงกัน พระพุทธเจาตรัสวา “อานนท พวกเจาวัชชี พึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังพรอมเพรียงกัน ประชุม พรอมเพรียงกันเลิกประชุม และพรอมเพรียงกันทํากิจที่พวกเจาวัชชีจะพึงทํา” (๓) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชีไมบัญญัติสิ่งที่มิไดบัญญัติไว ไมลมลาง สิ่งที่บัญญัติไวแลว ถือปฏิบัติมั่นตามวัชชีธรรมที่วางไวเดิม” พระอานนททูลตอบ“ขาแตพระองค ผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา พวกเจาวัชชีไมบัญญัติสิ่งที่มิไดบัญญัติไว ไมลมลางสิ่งที่บัญญัติไวแลว ถือปฏิบัติมั่นตามวัชชีธรรมที่วางไวเดิม” พุทธองคทรงตรัส “อานนท พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความ 78 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๑๓๓/๗๘.

๖๙ เจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังไมบัญญัติสิ่งที่มิไดบัญญัติไว ไมลมลาง สิ่งที่บัญญัติไวแลวถือ ปฏิบัติมั่นตามวัชชีธรรมที่วางไวเดิม” (๔) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชีสักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจาวัชชี ผูมีพระชนมายุมากของชาววัชชี และสําคัญถอยคําของทานเหลานั้นวาเปนสิ่งควรรับฟง” พระอานนททูลตอบ “ขาแตพระองคผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา พวกเจาวัชชี สักการะ เคารพนับถือ บูชาเจาวัชชีผูมีพระชนมายุมากของชาววัชชี และสําคัญถอยคําของทานเหลานั้นวาเปนสิ่งควรรับฟง” “อานนท พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่พวกเจาวัชชี ยังสักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจาวัชชีผูมีพระชนมายุมากของชาววัชชี และสําคัญถอยคํา ของทานเหลานั้น วาเปนสิ่งควรรับฟง” (๕) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชีไมฉุดคราขืนใจกุลสตรี หรือกุลกุมารี ใหอยูรวมดวย” พระอานนททูล “ขาแตพระองคผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา พวกเจาวัชชีไมฉุดคร่ํา ขืนใจกุลสตรี หรือกุลกุมารีใหอยูรวมดวย” “อานนท พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังไมฉุดคราขืนใจกุลสตรี หรือกุลกุมารีใหอยูรวมดวย” (๖) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชี สักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจดีย ในแควนวัชชีของชาววัชชีทั้งในเมืองและนอกเมือง และไมละเลยการบูชาอันชอบธรรมที่เคยให เคยกระทําตอเจดียเหลานั้นใหเสื่อมสูญไป” พระอานนททูลตอบ“ขาแตพระองคผูเจริญ ขาพระองค ไดยินวา พวกเจาวัชชี สักการะ เคารพนับถือ บูชาเจดียในแควนวัชชีของชาววัชชีทั้งในเมือง และนอกเมือง และไมละเลยการบูชาอันชอบธรรมที่เคยใหเคยกระทําตอเจดียเหลานั้นใหเสื่อมสูญไป” “อานนท พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่พวกเจาวัชชี ยังสักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจดียในแควนวัชชีของชาววัชชีทั้งในเมืองและนอกเมือง และไมละเลย การบูชาอันชอบธรรมที่เคยใหเคยกระทําตอเจดียเหลานั้นใหเสื่อมสูญไป” (๗) “อานนท เธอไดยินไหมวา พวกเจาวัชชีจัดการรักษา คุมครอง ปองกัน พระอรหันตทั้งหลายโดยชอบธรรมดวยตั้งใจวา ทําอยางไร พระอรหันตที่ยังไมนํามาสูแวนแควน ของเรา ทานที่มาแลวพึงอยูอยางผาสุกในแวนแควน” พระอานนททูลตอบ “ขาแตพระองคผูเจริญ ขาพระองคไดยินวา พวกเจาวัชชีจัดการรักษาคุมครอง ปองกันพระอรหันตทั้งหลายโดยชอบธรรม ดวยตั้งใจวา ทําอยางไรพระอรหันตที่ยังไมมา พึงมาสูแวนแควนของเรา ทานที่มาแลว พึงอยูอยาง ผาสุกในแวนแควน” พระพุทธองคตรัสวา “อานนท พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังจัดการรักษา คุมครอง ปองกันพระอรหันตทั้งหลาย โดยชอบธรรมดวย ตั้งใจวาทําอยางไร พระอรหันตที่ยังไมมา พึงมาสูแวนแควน78 79 79 ที.ม. (ไทย) ๑๐/๑๓ /๘๑.

๗๐ ลําดับนั้น พระผูมีพระภาครับสั่งกับวัสสการพราหมณมหาอํามาตยแควนมคธ วา “พราหมณ สมัยหนึ่ง เราอยูที่สารันทเจดีย เขตกรุงเวสาลี ไดแสดงอปริหานิยธรรม ๗ ประการนี้ แกพวกเจาวัชชี พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียวไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชียังมีอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้ อยูและใสใจอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้ อยู” เมื่อพระผูมีพระภาคตรัสอยางนี้ วัสสกรพราหมณมหาอํามาตยแควนมคธไดกราบทูล ดังนี้วา “ขาแตทานพระโคดม พวกเจาวัชชีมีอปริหานิยธรรมแมเพียงขอเดียวก็พึงหวังไดแตความเจริญ อยางเดียวไมมีความเสื่อมเลย ไมจําตองกลาววามีครบทั้ง ๗ ประการ ขาแตทานพระโคดม พระราชาแหงแควนมคธพระนามวา อชาตศัตรู เวเทหิบุตร ไมควรทําสงครามกับพวกเจาวัชชี” นอกจากจะใชวิธีปรองดองทางการทูต หรือไมก็ทําใหแตกสามัคคีกัน ขาแตทานพระโคดม ถาอยางนั้นบัดนี้ ขาพระองคขอทูลลากลับ เพราะมีกิจมาก มีหนาที่ที่จะตองทําอีกมาก พระพุทธเจาขา” พระผูมีพระภาคตรัสวา “พราหมณ ขอทานจงกําหนดเวลาที่สมควร ณ บัดนี้ เถิด” จากนั้น วัสสการพราหมณ มหาอํามาตยแควนมคธมีใจยินดีชื่นชมพระดํารัสของพระผูมีพระภาคแลว ลุกจากที่นั่งจากไป หลักอปริหานิยธรรมที่พระพุทธเจาทรงตรัสไวในสารันททสูตรและมหาปรินิพพานสูตร แบงออกเปน ๒ สวนใหญๆ คือ ราชอปริหานิยธรรม หรือ วัชชีอปริหานิยธรรม ซึ่งตรัสไวสําหรับ กษัตริยแหงแควนวัชชีซึ่งปกครองกันแบบสามัคคีธรรม และภิกขุอปริหานิยธรรม ซึ่งตรัสไวสําหรับ ภิกษุธรรมสําคัญ ๒ หมวดนี้ พระพุทธเจาตรัสกับเจาลัจฉวีที่สารันเจดีย ใกลพระนครเวสาลี และตรัสเนื่องจากทรงปรารภพระดําริของพระเจาอชาตศัตรู กษัตริยผูครองแควนมคธจะทําสงคราม กับแควนวัชชี ไดทรงสงวัสสการพราหมณมาเฝาพระพุทธเจา ขณะประทับอยูที่ภูเขาคิชฌกูฏ เขตกรุงราชคฤห เพื่อขอทราบความเห็นของพระพุทธเจาเกี่ยวกับการสงครามกับแควนวัชชี ไดทรงสงวัสสการพราหมณมาเฝาพระพุทธเจา ขณะประทับอยูที่ภูเขาคิชฌกูฏ เขตกรุงราชคฤห เพื่อขอทราบความเห็นของพระพุทธเจาเกี่ยวกับการทําสงคราม กับแควนวัชชี ซึ่งอปริหานิยธรรม ๒ สวนนี้ สามารถแยกออกไดดังนี้ (๑) ราชอปริหานิยธรรม เปนธรรมที่พระพุทธเจาแสดงแกเจาลิจฉวี แควนวัชชี เพื่อปองกันความเสื่อมจากความสามัคคีที่มีมานาน จนทําใหบานเมืองมีความเจริญรุงเรืองไมมี แควนใดกลาที่จะเขามารุกรานได ซึ่งอปริหานิยธรรมที่พระพุทธเจาแสดงแกเจาลิจฉวีทั้งหลาย ในพระไตรปฎก เรียกวา “ราชอปริหานิยธรรม” หมายถึง อปริหานิยธรรมสําหรับพระราชาผูปกครอง บานเมือง หรือ “วัชชีอปริหานิยธรรม” หมายถึง อปริหานิยธรรมสําหรับชาววัชชีที่ปกครองดวย หลักสามัคคีธรรม (๒) อปริหานิยธรรม พระพุทธเจาทรงตรัสไวในสารันททสูตรแกเจาลัจฉวีทั้งหลาย แหงแควนวัชชี ซึ่งปกครองกันแบบสามัคคีธรรมและวัสสการสูตรทรงตรัสแกวัสสการ พราหมณ

๗๑ อํามาตย ผูใหญในมคธรัฐ ดังมีรายละเอียดที่กลาวถึงธรรม ๗ ประการในสารันททสูตร วา “เจาลิจฉวี ทั้งหลาย เราจักแสดงอปริหานิยธรรม ๗ ประการแกทานทั้งหลาย ทานทั้งหลายจงฟง จงใสใจใหดี เราจักกลาว” เจาลิจฉวีเหลานั้นทูลรับสนองพระดํารัสแลวพระผูมีพระภาคจึงไดตรัสเรื่องนี้วา “เจาลิจฉวีทั้งหลาย อปริหานิยธรรม ๗ ประการ อะไรบาง คือ (๒.๑) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชียังหมั่นประชุมกันเนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง (๒.๒) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชียังพรอมเพรียงกันประชุม พรอมเพรียงกันเลิกประชุม และพรอมเพรียงกันทํากิจ ที่พวกเจาวัชชีพึงทํา (๒.๓) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชี ยังไมบัญญัติสิ่งที่มิไดบัญญัติไว ไมลมลางสิ่งที่บัญญัติไวแลว ถือปฏิบัติมั่นในวัชชีธรรม ที่วางไวเดิม (๒.๔) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชียังสักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจาวัชชี ผูมีพระชนมายุมากของชาววัชชี และสําคัญ ถอยคําของทานเหลานั้นวาเปนสิ่งควรรับฟง (๒.๕) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชี ยังไมฉุดคร่ําขืนใจกุลสตรีหรือกุลกุมารีใหอยูรวมดวย (๒.๖) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังสักการะ เคารพ นับถือ บูชาเจดียในแควนวัชชีของชาววัชชีทั้งในเมือง และนอกเมือง และไมละเลยการบูชา อันชอบธรรมที่เคยให เคยกระทําตอเจดียเหล่ํานั้นใหเสื่อมสูญไป (๒.๗) พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลยตราบเทาที่ พวกเจาวัชชียังจัดการรักษา คุมครอง ปองกันพระอรหันตทั้งหลายโดยชอบธรรมดวยตั้งใจวา ทําอยางไร พระอรหันตที่ยังไมมา พึงมาสูแวนแควนของเรา และทานที่มาแลวพึงอยูอยางผาสุก พวกเจาวัชชีพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่พวกเจาวัชชียังมี อปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้อยู และใสใจอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้79 80 (๒) ปฐมสัตตกสูตร80 81 หลักอปริหานิยธรรมที่พระพุทธเจาทรงตรัสไวในปฐมสัตตกสูตร มีรายละเอียดที่ กลาวถึง อปริหานิยธรรมธรรม ๗ ประการ วา 80 องฺ.สตฺตก. (ไทย) ๒๓/๒๑/๓๑-๓๒. 81 องฺ.สตฺตก. (ไทย) ๒๓/๒๓/๓๗-๓๘.

๗๒ ...สมัยหนึ่ง พระผูมีพระภาคประทับอยูที่ภูเขาคิชฌกูฏ เขตกรุงราชคฤห ณ ที่นั้น พระผูมีพระภาครับสั่งเรียกภิกษุทั้งหลายมาตรัสวา “ภิกษุทั้งหลาย เราจักแสดงอปริหานิยธรรม ๗ ประการแกเธอทั้งหลาย เธอทั้งหลายจงฟง จงใสใจใหดี เราจักกลาว” ภิกษุเหลานั้นทูลรับสนอง พระดํารัสแลว พระผูมีพระภาคจึงไดตรัสเรื่องนี้วา“ภิกษุทั้งหลาย อปริหานิยธรรม ๗ ประการ อะไรบาง คือ (๑) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังหมั่นประชุมกันเนืองนิตย ประชุมกันมากครั้ง (๒) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังพรอมเพรียงกันประชุม พรอมเพรียงกันเลิกประชุม และพรอมเพรียงกันทํากิจที่สงฆพึงทํา (๓) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังไมบัญญัติสิ่งที่เรามิไดบัญญัติไว ไมลมลางสิ่งที่เราบัญญัติไวแลว ถือปฏิบัติมั่นในสิกขาบทที่ บัญญัติไว (๔) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังสักการะ เคารพ นับถือ บูชาภิกษุผูเปนเถระ เปนรัตตัญู บวชมานาน เปนสังฆบิดร เปนสังฆปริณายก และสําคัญถอยคําของทานเหลานั้นวาเปนสิ่งควรรับฟง (๕) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังไมตกอยูในอํานาจแหงตัณหากอใหเกิดภพใหม ที่เกิดขึ้นแลว (๖) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุ ยังเปนผูมุงหวังเสนาสนะปา (๗) ภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียว ไมมีความเสื่อมเลย ตราบเทาที่ภิกษุตั้งสติมั่น ไวในภายในวา “ทําอยางไร เพื่อนพรหมจารีทั้งหลายผูมีศีลงามที่ยังไมมา ขอใหมา และทาน ที่มาแลว พึงอยูอยางผาสุก”ภิกษุทั้งหลายภิกษุพึงหวังไดแตความเจริญอยางเดียวไมมีความเสื่อมเลยตราบ เทาที่ภิกษุยังมีอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้อยู และใสใจอปริหานิยธรรมทั้ง ๗ ประการนี้อยู81 82 ๒.๒.๓ หลักอปริหานิยธรรม ๗ ที่นํามาประยุกตเพื่อใชในการวิจัยครั้งนี้ หลักธรรมในทางพระพุทธศาสนาเปนหลักธรรมที่มีคุณคาและประโยชนมากมาย ซึ่งมีทั้ง หลักธรรมที่ใชสําหรับประพฤติปฏิบัติของแตละบุคคล และหลักธรรมที่ใชสําหรับการอยูรวมกัน ของกลุมคนใหสามารถอยูรวมกันไดอยางปกติสุข โดยเฉพาะหลักอปริหานิยธรรม ซึ่งเปนธรรมสําหรับ การปกครองที่จะชวยปองกันความเสื่อม นําไปสูความเจริญรุงเรืองของหมู คณะ องคกร หนวยงาน 82 พระธรรมปฎก (ป.อ. ปยุตฺโต), พจนานุกรมพุทธศาสน ฉบับประมวลศัพท, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, พิมพครั้งที่ ๑๒, ๒๕๔๖).

๗๓ ตางๆ รวมถึงการปกครองระดับประเทศ ผูวิจัยจึงไดทําการศึกษา คนควาหลักอปริหานิยธรรม ที่มีในพระพุทธศาสนาเถรวาท โดยแบงเนื้อหาสาระออกเปนดังนี้ ประการที่ ๑ การประชุมเปนนิตย82 83 เปนธรรมขอแรกในหลัก “อปริหานิยธรรม ๗” ที่ องคสมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจาไดใหไว และดูเหมือนคนทํางานในยุคสมัยนี้ก็ นิยมการประชุมกันเปน นิตย เพราะถามใครก็ติดประชุมกันทั้งนั้น จนบางวันมีแตประชุมและประชุม ซึ่งวาไปก็ดูทาจะดีเพราะ ไดมีการพูดคุยกันบอยๆ งานก็นาจะกาวหนาไปดวยดี ประการที่ ๒ การพรอมเพรียงกันประชุม83 84 หมายถึง การประชุม – เลิกประชุม และ กระทํากิจที่ควรทําโดยพรอมเพรียงกัน เพื่อใหเกิดความยุติธรรมเปนอันหนึ่งอันเดียวกันของหมูคนที่ อยูรวมกัน ไมกินแหนงแคลงใจกัน จะทํางานอะไรก็สําเร็จได เชนในครอบครัวมีอะไรปรึกษาหารือกัน ก็ตองอยูพรอมๆ กัน เพื่อทุกคนจะไดยอมรับในสิ่งที่จะทําลงไปดวยความเต็มใจ ซึ่งการพรอมเพรียง กันประชุม เลิกประชุมโดยพรอมเพรียงกันซึ่งเปน ๑ ในหลักการของหลักการการประชุมที่ดี ประการที่ ๓ การไมบัญญัติ หรือไมลมเลิกขอบัญญัติตามอําเภอใจ หมายถึง การไมบัญญัติ หรือไมลมเลิกระเบียบกฎเกณฑตางๆ ขององคกร หรือกฎระเบียบขอบังคับอื่นๆ ตามความตองการ ของบุคลใดบุคคลหนึ่ง หรือตามความตองการของกลุมคนใด กลุมคนหนึ่ง หรือตามอิทธิพลใดอิทธิพล หนึ่ง โดยไมคํานึงถึงความถูกตอง และชอบธรรม การไมบัญญัติสิ่งที่ขัดตอกฎหมายรัฐธรรมนูญ และไมเลิกลมกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือสิ่ง ที่บัญญัติไวแลว เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้น เปนกฎหมายแมบทของการปกครองและบริหาร ประเทศบานเมืองจะสงบสุขได ทุกคนจะตองไมบัญญัติและไมลมเลิกระเบียบกฎเกณฑตางๆ ของ องคกร หรือกฎระเบียบขอบังคับอื่นๆ ตามความพอใจของตนหรือของกลุมโดยไมคํานึงถึงความ ถูกตอง ประการที่ ๔ การเชื่อฟงผูบังคับบัญชา84 85 หมายถึง การสงเสริม สนับสนุนและปฏิบัติตาม ผูบังคับบัญชา ใหบรรลุไปตามวัตถุประสงคและนโยบายขององคกร ปฏิบัติหนาที่ตามพันธกิจที่ ผูบังคับบัญชามอบหมาย ดวยความซื่อสัตยและขยันหมั่นเพียร ใหความเคารพ เชื่อฟง ใหเกียรติ และ ปฏิบัติตามคําสั่งของผูบังคับบัญชาในเรื่องที่เกี่ยวของกับหนาที่ พึงปฏิบัติงานอยางเต็มกําลัง 83 ชัยวัฒนถิระพันธุ, และปาริชาต สถาปตานนท, การประชุมอยางสรางสรรค, (กรุงเทพมหานคร : ม.ป.พ., ๒๕๔๗), หนา ๔. 84 ปรมะ สตะเวทิน, หลักนิเทศศาสตร, (กรุงเทพมหานคร : ภาพพิมพ, พิมพครั้งที่ ๘, ๒๕๓๘), หนา ๑๐-๑๑. 85 ทศพร ศิริสัมพันธ, คูมือเทคนิควิธีการสงเสริมประสิทธิภาพในหนวยราชการ, (กรุงเทพมหานคร : ศูนยปฏิบัติการโครงการสงเสริมประสิทธิภาพในสวนราชการ, ๒๕๔๒), หนา ๔๑.

๗๔ ความสามารถ รอบคอบ รวดเร็ว ขยันหมั่นเพียร ถูกตองสมเหตุสมผล ตระหนักถึงหนาที่และความ รับผิดชอบใน การปฏิบัติงาน เพื่อประโยชนสูงสุดของหนวยงาน ประการที่ ๕ เคารพสิทธิสตรี85 86 หมายถึง การเปดโอกาสใหสตรีมีสวนรวมทางการเมือง หรือการเขาไปมีบทบาทในตําแหนงสําคัญของภาคราชการและเอกชน ผูหญิงควรไดตําแหนงโดยมี สัดสวนที่เทียบกับผูชาย ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๔ มาตรา ๓ บุคคล ยอมเสมอกันในกฎหมายและไดรับความคุมครองตามกฎหมายเทาเทียมกันชายและหญิงมีสิทธิเทา เทียมกัน ตามหลักปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชนแหงสหประชาชาติ ประการที่ ๖ สงเสริมและรักษาวัฒนธรรมประเพณีอันดีงาม หมายถึง วัฒนธรรมประเพณี อันดีงามของทองถิ่นนั้นมีความสําคัญและเปนประโยชนตอการดํารงชีวิต มาชวยปลูกฝงจิตสํานึกให คนรักทองถิ่นรักแผนดินของตนเอง วัฒนธรรมประเพณีอันดีงามของชาวไทยนั้นมีมากหลายอาจ แตกตางกันไปในแตละพื้นที่ตามความเชื่อถือศรัทธาของประชาชน กลาวโดยสรุปเนื้อหาสาระการ แสดงของทุกภาคจะสะทอนใหเห็นถึงชีวิตความเปนอยูที่เปนจริงของคนในสังคม ในทองถิ่นของตนเอง แทรกมุขตลกบางเพื่อสรางอารมณ สรางความสุข สนุกสนานใหกับผูฟงผูชม วัฒนธรรมประเพณีอันดี งามของชาวไทยนั้น เปนมรดกอันมีคา สมควรชวยกันสงเสริมรักษาตอ รวมใจกันสงเสริมและรักษา อนุรักษคุณคาของความเปนไทยใหมั่นคงยืนยงตลอดไป ประการที่ ๗ การอารักขา คุมครอง ปกปอง อันชอบธรรม หมายถึง การคุมครอง การ ปกปอง และการดํารงรักษาพระพุทธศาสนาใหคงอยูตลอดไป โดยการทํานุบํารุงพระพุทธศาสนา ดวย การถวายปจจัยสี่ ดวยการสนับสนุนการบรรพชาสามเณรภาคฤดูรอน ดวยการปลูกฝงจิตสํานึกการมี สวนรวมกิจกรรมในทางพระพุทธศาสนา การสนับสนุนการนําหลักธรรมของศาสนามาใชเพื่อ เสริมสรางคุณธรรมจริยธรรม และพัฒนาคุณภาพชีวิต สรุปไดวา อปริหารนิยธรรม หมายถึง ธรรมเปนที่ตั้งแหงความไมเสื่อม ๗ ประการ ผู ปฏิบัติธรรมนี้จะเปนไปเพื่อความเจริญ ผูวิจัยจึงเห็นควรนํามาประยุกตใชกับการพัฒนาการมีสวนรวม ของประชาชนในการปองกันไฟปา ๑) การประชุมเปนนิตย หมายถึง การประชุม การปรึกษาหารือ การพูดคุย การ ประสานงานกันอยูเปนประจํา เพื่อแกไขปญหาและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นซึ่งกันและกัน ๒) การพรอมเพรียงกันประชุม หมายถึง การประชุม – เลิกประชุม และทํากิจกรรมที่ควร ทําโดยพรอมเพรียงกัน การลงมติเห็นชอบรวมกัน ซึ่งเปนการมีสวนรวมภายในองคกรทําใหเกิดความ สามัคคีภายในองคกร 86 สมาคมพัฒนาประชากรและชุมชน, ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน, [ออนไลน], แหลงที่มา : www.pda.or.th (๒๘ มีนาคม ๒๕๖๔).

๗๕ ๓) การไมบัญญัติ หรือไมลมเลิกขอบัญญัติตามอําเภอใจ หมายถึง การไมบัญญัติ หรือไม ลมเลิกระเบียบกฎเกณฑตางๆ ขององคกร หรือกฎระเบียบขอบังคับอื่นๆ ตามความตองการของบุคล ใดบุคคลหนึ่ง หรือตามความตองการของกลุมคนใดกลุมคนหนึ่ง หรือตามอิทธิพลใดอิทธิพลหนึ่ง โดย ไมคํานึงถึงความถูกตอง และชอบธรรม ๔) การเชื่อฟงผูบังคับบัญชา หมายถึง การปฏิบัติหนาที่ตามคําสั่งผูบังคับบัญชา เพื่อให บรรลุไปตามวัตถุประสงคขององคกร และนโยบายขององคกร เพื่อใหบรรลุพันธกิจขององคกร และ เพื่อใหบรรลุภารกิจที่ผูบังคับบัญชาไดมอบหมายใหดวยความซื่อสัตย ขยันหมั่นเพียร ความเคารพ เชื่อฟง และใหเกียรติผูบังคับบัญชา ๕) การใหเกียรติ และคุมครองสิทธิสตรี หมายถึง การเปดโอกาสใหสตรีมีสวนรวมและ บริหารภายในองคกร โดยมีบทบาทหนาที่ในตําแหนงตางๆ ขององคกร ในสัดสวนที่ทัดเทียมกับผูชาย และไดรับความคุมครองโดยชอบธรรมตามกฎหมาย ๖) การสงเสริม และรักษาวัฒนธรรมประเพณีอันดีงาม หมายถึง การสงเสริม และรักษา วัฒนธรรมประเพณีอันดีงามของทองถิ่นที่มีความสําคัญ การปลูกฝงจิตสานึกใหประชาชนรักทองถิ่น ของตนเอง การสนับสนุนความเชื่อถือศรัทธาของประชาชนในทองถิ่นนั้นๆ ที่เปนประโยชนตอการ พัฒนาคุณภาพชีวิต ๗) การอารักขา คุมครอง ปกปอง อันชอบธรรม หมายถึง การคุมครอง การปกปอง และ การดํารงรักษา พระพุทธศาสนาใหคงอยูตลอดไปโดย การทํานุบํารุง พระพุทธศาสนา ดวยการถวาย ปจจัยสี่ ดวยการสนับสนุนการบรรพชาสามเณรภาคฤดูรอน ดวยการปลูกฝงจิตสํานึกการมีสวนรวม กิจกรรมในทางพระพุทธศาสนา การสนับสนุนการนําหลักธรรมของศาสนามาใชเพื่อเสริมสราง คุณธรรมจริยธรรม และพัฒนาคุณภาพชีวิต จากการศึกษาแนวคิดหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับความหมายของ หลักอปริหานิยธรรม ๗ ผูวิจัยไดสังเคราะห และประมวลผลสาระสําคัญ โดยสรุปไดตามตารางที่ ๒.๕ มีรายละเอียดดังตอไปนี้

๗๖ ตารางที่ ๒.๕ แนวคิดหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับความหมายของหลัก อปริหานิยธรรม ๗ นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก พระธรรมปฎก (ป.อ. ปยุตฺโต) พระเทพดิลก (ระแบบ ฐิตญาโณ) อุดร จันทาวัน พระราชธรรมนิเทศ (ระแบบ ฐิตญาโณ) สมเด็จพระสังฆราชเจา กรมหลวง วชิรญาณวงศ อปริหานิยธรรม ๗ ประการ หมายถึง ธรรมไมเปนที่ตั้ง แหงความเสื่อม ธรรมที่ทําใหไมเสื่อม เปนไปเพื่อความ เจริญฝายเดียว มี ๗ อยาง คือ ๑) หมั่นประชุมกันเนืองนิตย ๒) เมื่อประชุมก็พรอมเพรียงกันประชุม ๓) ไมบัญญัติสิ่งที่พระพุทธเจาไมบัญญัติขึ้น ๔) สักการะ เคารพ นับถือ บูชาภิกษุผูเปนเถระ ๕) ไมลุอํานาจแกความอยากที่เกิดขึ้น ๖) ยินดีในเสนาสนะปา ๗) ตั้งใจอยูวา เพื่อนภิกษุสามเณรซึ่งเปนผูมีศีล หลักภิกขุ อปริหานิยธรรม ขอ ๗ สุดทายถือวาเปนหลักสําคัญของ คนที่อยูรวมกันวัด หรือศาสนาสถานในทางศาสนานั้น ถือวาเปนคุณสมบัติกลางของพระศาสนา พระภิกษุ สามเณรทุกรูปที่บวชมาถูกตองตามพระธรรมวินัย มีศีล มีความคิดเห็นตรงตอหลักธรรมในทางพระพุทธศาสนา จึงมีสิทธิที่จะเขาอยูในอารามนั้นในวัดนั้น อปริหานิยธรรม หมายถึงธรรมที่ประพฤติปฏิบัติแลวจะ ไมทําใหองคกรและสังคมนั้นๆ เสื่อมทรามลง คือมีแต ความเจริญฝายเดียว ธรรมเปนที่ตั้งของความไมเสื่อม ธรรมไมเปนที่ตั้งของความเสื่อมเปนหลักการสําหรับให พระภิกษุสงฆประพฤติเพื่อใหบรรลุตามวัตถุประสงค สูงสุดในทางพระพุทธศาสนา

๗๗ ตารางที่ ๒.๕ แนวคิดหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับความหมายของหลัก อปริหานิยธรรม ๗ (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก พระธรรมปฎก (ป.อ. ปยุตฺโต) ชัยวัฒน ถิระพันธุ, และปาริชาต สถาปตานนท ปรมะ สตะเวทิน หลักอปริหานิยธรรมในปฐมสัตตกสูตร ประกอบดวย ๑) หมั่นประชุมกันเนืองนิตย ๒) พรอมเพรียงกันประชุม ๓) ไมบัญญัติสิ่งที่พระพุทธเจามิไดบัญญัติไว ไมลมลางสิ่ง ที่พระพุทธเจาบัญญัติไวแลว ๔) สักการะ เคารพ นับถือ บูชาภิกษุผูเปนเถระ ๕) ไมตกอยูในอํานาจแหงตัณหา ๖) มุงหวังเสนาสนะปา ๗) ตั้ง สติมั่นไวภายในวา ผูมีศีลงามที่ยังไมมาขอใหมา และ ทานที่มาแลว พึงอยูอยางผาสุก อปริหานิยธรรม ซึ่งเปนธรรมสําหรับการปกครองที่จะ ชวยปองกันความเสื่อม นําไปสูความเจริญรุงเรืองของหมู คณะ องคกร หนวยงานตางๆ รวมถึงการปกครอง ระดับประเทศ การประชุม – เลิกประชุม และกระทํากิจที่ควรทําโดย พรอมเพรียงกัน เพื่อใหเกิดความยุติธรรมเปนอันหนึ่งอัน เดียวกันของหมูคนที่อยูรวมกัน ไมกินแหนงแคลงใจกัน จะทํางานอะไรก็สําเร็จได

๗๘ ตารางที่ ๒.๕ แนวคิดหลักที่นักวิชาการและนักวิจัยทําการศึกษาเกี่ยวกับความหมายของหลัก อปริหานิยธรรม ๗ (ตอ) นักวิชาการหรือแหลงขอมูล แนวคิดหลัก ทศพร ศิริสัมพันธ สมาคมพัฒนาประชากรและชุมชน การเชื่อฟงผูบังคับบัญชาหมายถึง การสงเสริม สนับสนุน และปฏิบัติตามผูบังคับบัญช า ใหบรรลุไปตาม วัตถุประสงคและนโยบายขององคกร ปฏิบัติหนาที่ตาม พันธกิจที่ผูบังคับบัญชามอบหมาย ดวยความซื่อสัตยและ ขยันหมั่นเพียร ใหความเคารพ เชื่อฟง ใหเกียรติ และ ปฏิบัติตามคําสั่งของผูบังคับบัญชาในเรื่องที่เกี่ยวของกับ หนาที่ พึงปฏิบัติงานอยางเต็มกําลังความสามารถ รอบคอบ รวดเร็ว ขยันหมั่นเพียร ถูกตองสมเหตุสมผล ตระหนักถึงหนาที่และความรับผิดชอบใน การปฏิบัติงาน การเปดโอกาสใหสตรีมีสวนรวมทางการเมือง หรือการ เขาไปมีบทบาทในตําแหนงสําคัญของภาคราชการและ เอกชน ๒.๓ ขอมูลบริบทเรื่องที่วิจัย ๒.๓.๑ โครงสรางและหนาที่ขององคการบริหารสวนตําบล พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ไดแกไขเพิ่มเติม จนถึงฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่เกี่ยวกับการบริหารงานงบประมาณขององคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนตําบลเปนหนวยงานราชการสวนทองถิ่นที่จัดตั้งขึ้นโดย กระทรวงมหาดไทย ตามนโยบายของรัฐที่เกี่ยวของกับการกระจายอํานาจของรัฐสูทองถิ่น องคการ บริหารสวนตําบลมีฐานะเปนนิติบุคคล หลังจากพระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวน ตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มีผลบังคับใชตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๓๘ จนถึงปจจุบันทําใหเกิดมีผลการเปลี่ยนแปลง ฐานะขององคการบริหารสวนทองถิ่นในระดับตําบล (ที่อยูนอกเขตเทศบาลหรือองคการปกครองสวน ทองถิ่น ยกเวน อบจ.) มี ๒ รูปแบบ ดังนี้

๗๙ ๑. สภาตําบล มีฐานะเปนนิติบุคคล มีจํานวน ๒๑๙ แหง ๒. องคการบริหารสวนตําบลมีฐานะเปนนิติบุคคล และเปนสวนราชการทองถิ่นมีจํานวน ทั้งสิ้น ๖,๗๔๖ แหง การจัดตั้งองคการบริหารสวนตําบลเปนการยกฐานะสภาตําบลที่มีรายไดเก็บได จริงโดยไมรวมเงินอุดหนุนของรัฐในปงบประมาณที่ติดตอกันเปนเวลาสามป เฉลี่ยไมนอยกวาปละหนึ่ง แสนหาหมื่นบาท และเปนไปตามหลักเกณฑที่กําหนด (โดยใหทําเปนประกาศกระทรวงมหาดไทยและ ประกาศใหราชกิจจานุเบกษา ระบุและเขตองคการบริหารสวนตําบล) โดยมีจุดประสงค คือ ๒.๑ เพื่อใหองคการบริหารสวนตําบลซึ่งเปนองคกรของประชาชนมีอํานาจตัดสินใจ ในการแกไขปญหาในตําบลของตนเอง ๒.๒ เพื่อใหเกิดระบบการควบคุมตรวจสอบระหวางสมาชิกองคการบริหารสวน ตําบลกับคณะกรรมการบริหาร ๒.๓ เพื่อเปนการทําเจตนารมณของพระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหาร สวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ๒.๔ เพื่อระดมทุนงบประมาณรายไดทรัพยสินและทรัพยากรอื่น ๆ ใหเกิดประโยชน ตอการพัฒนาทองถิ่น ๓. องคการบริหารสวนตําบลจะใหประโยชนดังนี้ ๓.๑ เพื่อใหองคกรที่กําหนดพื้นที่ ในการบริหารงานพัฒนาตําบล ๓.๒ เพื่อทําหนาที่พัฒนาตําบลดานเศรษฐกิจ สังคม การศึกษา วัฒนธรรม การ ทองเที่ยวและผังเมือง ๓.๓ เพื่อจัดทําหรือมีกิจกรรมสรางความเจริญกาวหนาของชุมชน เชน การรักษา ความสะอาด การพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน บํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม ๓.๔ เพื่อยกระดับองคการบริหารสวนตําบลใหเปนเทศบาลตามกฎหมายในอนาคต เพื่อเปนหนวยปฏิบัติ และประสานกับหนวยรัฐบาลรวมเอกชน ๓.๕ เพื่อสงเสริมคนในทองถิ่นที่มีความรูความสามารถใหทํางานรับใชทองถิ่น เชน สมัครเปนสมาชิกองคการบริหารสวนตําบล เปนขาราชการลูกจางของราชการทองถิ่นในตําบล