แนวทางปฏิบัติในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์ (ปี 2561)

194

195

196

197

ประเดน็ ปัญหา 16. องค์การบริหารส่วนจังหวัดขายคืนที่ดินให้แก่ราษฎรที่เป็นเจ้าของเดิมและ
ข้อเท็จจริง ครอบครองทาประโยชน์ต่อเนื่อง ตามเง่ือนไขประกอบในการซื้อท่ีดินว่าเม่ือทาการ
พฒั นาและ จัดรูปทีด่ ินเสร็จแลว้ จะขายคนื ให้ราษฎรทค่ี รอบครองทาประโยชน์อยู่เดมิ
ข้อกฎหมาย/
ระเบยี บ/ องค์การบริหารส่วนจังหวัดหารือแนวทางปฏิบัติ การขายคืนท่ีดินท่ีองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดได้ซ้ือมาจากราษฎรที่ครอบครองอยู่ตามเอกสาร ส.ค. 1 หรือ น.ส 3
หนงั สอื เวียน ตามนโยบายรัฐบาล โดยราษฎรผู้ครอบครองยังคงอยู่อาศัยและทาประโยชน์ในท่ีดินตนเอง
ความเหน็ ก่อนการขายองค์การบริหารส่วนจังหวัดจนถึงปัจจุบัน โดยมีเงื่อนไขประกอบในการซ้ือ
กรมท่ดี นิ ท่ีดินว่า เมื่อพัฒนาและจัดรูปท่ีดินแล้วจะขายท่ีดินคืนให้ราษฎรผู้ครอบครองอยู่ท่ีเดิม
ซงึ่ ต่อมาการดาเนนิ การพัฒนาทดี่ ินไดห้ ยุดชะงกั และลม้ เลิกไปโดยปรยิ ายองคก์ ารบริหาร
ส่วนจังหวัดจึงได้ขอออกโฉนดที่ดินเพื่อการขายคืนให้กับเจ้าของท่ีดินเดิม การขายคืน
ให้แก่ราษฎรที่เป็นเจ้าของเดิมและยังคงอยู่อาศัยและทาประโยชน์อยู่ในที่ดินของตน
มาโดยตลอด ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับท่ี 11 (พ.ศ. 2500) ออกตามความ
ในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ข้อ 1 แต่กรมส่งเสริม
การปกครองท้องถิ่นมีความเห็นว่า การขายคนื ที่ดนิ กรณีดังกลา่ วต้องทาเป็นพระราชบัญญัติ

-

กรณีองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ซ้ือท่ีดินมาจากราษฎรที่ครอบครองอยู่ตามเอกสาร
ส.ค. 1 หรือ น.ส 3 ตามนโยบายรัฐบาล โดยราษฎรผู้ครอบครองยังคงอยู่อาศัยและ
ทาประโยชน์ในที่ดินของตนเองก่อนการขายให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจนถึงปัจจุบัน
ซึ่งมีเงื่อนไขประกอบในการซ้ือท่ีดินว่า เมื่อพัฒนาและจัดรูปแบบที่ดินแล้วจะขายท่ีดินคืน
ให้ราษฎรผู้ครอบครองอยู่เดิม ต่อมาดาเนินการพัฒนาที่ดินหยุดชะงักและล้มเลิกไป
โดยปริยาย องค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงได้ขอออกโฉนดท่ีดินเพื่อการขายคืนให้กับ
เจ้าของที่ดินเดิม จึงเห็นได้ว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดท่ีดินแปลงดังกล่าวตาม
นโยบายของรัฐบาล ไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะจัดซ้ือมาเพ่ือใช้ประโยชน์ในกิจการที่อยู่ใน
อานาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยเฉพาะ ราษฎรยังคงอยู่อาศัยและ
ทาประโยชน์ในที่ดินอย่างต่อเน่ือง ที่ดินดังกล่าวจึงไม่มีฐานะเป็นสมบัติสาธารสมบัติ
ของแผ่นดินตามนัยมาตรา 1304 (3) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และ
จากข้อเท็จจริงที่ดินดังกล่าวก็ไม่มีฐานะเป็นที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน
ตามนัยมาตรา 1304 (1) และ (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์พิจารณา
ได้ว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัดถือครองที่ดินในลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนและ

198
198

มีหนังสือแสดงสิทธ์ิในที่ดินแล้ว ในการขายคืนท่ีดินย่อมต้องเสียค่าธรรมเนียม
การจดทะเบียนและภาษีอากรตามท่ีกฎหมายกาหนด เว้นแต่จะมีกฎหมายให้ลดหรือ
ยกเว้นให้

199

199

ประเด็นปัญหา 17. การพิจารณากาหนดความเหมาะสม หรือเปลี่ยนแปลงความเหมาะสมของการใช้
ขอ้ เทจ็ จรงิ ประโยชนใ์ นท่ีดนิ สาธารณประโยชน์
ขอ้ กฎหมาย/
ระเบยี บ/ จังหวัดกาญจนบุรีได้ขอหารือประเด็นท่ีดินสาธารณประโยชน์ซ่ึงได้กาหนดความเหมาะสม
หนงั สือเวียน (Zoning) การใช้ประโยชน์ไว้ให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตลอดไป ว่าจะสามารถนา
ที่ดินแปลงดังกล่าวมาพิจารณาเปล่ียนแปลงกาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์จาก
ความเหน็ เพ่ือให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นเพ่ือไว้ใช้ประโยชน์ในราชการได้หรือไม่ และ
กรมทดี่ ิน ทีด่ ินสาธารณประโยชน์แปลงที่ยังไม่ได้กาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์ในที่ดนิ ไว้
จะสามารถนามากาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์เพ่ิมเติมเป็นเพื่อไว้ใช้ประโยชน์
ในราชการไดห้ รอื ไม่

1. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0723/ว 3443 ลงวันที่ 27 พฤศจิกายน
2544 ระเบียบและเรื่อง มาตรการเก่ียวกับการอนุมัติให้ส่วนราชการใช้ที่ดิน
สาธารณประโยชน์

2. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0511.3/ว 591 ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์
2547 เรื่อง มาตรการเก่ียวกับการอนุมตั ิใหส้ ว่ นราชการใช้ทด่ี นิ สาธารณประโยชน์

3. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0511.3/ว 1833 ลงวันที่ 31 พฤษภาคม
2549 เรอ่ื ง มาตรการเกีย่ วกับการอนุมัตใิ หส้ ว่ นราชการใช้ทดี่ นิ สาธารณประโยชน์

4. หนังสือกรมท่ีดิน ที่ มท 0511.3/3788 ลงวันท่ี 8 กุมภาพันธ์ 2551 ตอบข้อหารือ
ก ร ณีจัง ห วัด ข อ น แ ก่น ข อ ห า รือ ก า ร ข อ แ ก้ไ ข ค ว า ม เ ห ม า ะ ส ม ก า ร ใช้ป ร ะ โ ย ช น์
ในท่ีดินสาธารณประโยชน์ท่ีได้กาหนดไว้แล้วจาก “ให้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน” เป็น
“ใหใ้ ช้ประโยชน์ในราชการ”

การกาหนดให้ทุกจังหวัดถือปฏิบัติตามมาตรการเก่ียวกับการอนุมัติให้ส่วนราชการ
ใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์ รวมท้ังการเปล่ียนแปลงแก้ไขการใช้ประโยชน์ในที่ดิน
สาธารณประโยชน์ตามที่ได้กาหนดไว้แล้วนั้น กระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้อยู่ใน
ดุลพินิจของจังหวัด โดยมีคณะกรรมการหรือคณะทางานกาหนดความเหมาะสมการใช้
ที่ดินสาธารณประโยชน์ ซ่ึงต้องมีผังเมืองจังหวัดร่วมเป็นคณะทางานหรือคณะกรรมการ
เป็นผู้พิจารณาด้วย ดังนั้น หากจังหวัดพิจารณาแล้วเห็นว่า สภาพแวดล้อมของการ
บริหารจัดการการใช้ท่ีดินสาธารณประโยชน์ได้เปล่ียนแปลงไป จาเป็นต้องมีการแก้ไข
ความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์ในที่ดินตามท่ีจังหวัดได้เคยกาหนดไว้แล้ว หรือมี
ที่ดินสาธารณประโยชน์ที่ยังไม่ได้กาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์ในที่ดิน
การเปล่ียนแปลงแก้ไข หรือการกาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์เพิ่มเติม
ให้อยู่ในดุลพินิจของจังหวัดที่จะพิจารณาดาเนินการได้ตอบข้อหารือจังหวัดกาญจนบุรี
ตามหนังสือกรมที่ดนิ ท่ี มท 0511.3/29407 ลงวันที่ 7 พฤศจกิ ายน 2560

202000

201

202

203

204

205

206

207

ประเด็นปัญหา 18. ทบวงการเมืองผู้ขอไม่จัดทาเอกสารโครงการและเหตุผลความจาเป็น
ข้อเทจ็ จรงิ ประกอบการ ยื่นคาขอใชท้ ี่ดินสาธารณประโยชน์จะทาไดห้ รอื ไม่ อยา่ งไร
ข้อกฎหมาย/
ระเบียบ/ ทบวงการเมืองไม่จัดทาเอกสารโครงการขอใช้ประโยชน์ในท่ีดินสาธารณะท่ีแสดงเหตุผล
หนังสอื เวียน ความจาเป็น วัตถุประสงค์ท่ีขอใช้ประโยชน์ วิธีการดาเนินการและงบประมาณ ตลอดจน
รายละเอียดกิจกรรมต่าง ๆ ประกอบการพิจารณาการขอใช้ที่ดิน โดยให้เหตุผลว่า เม่ือคร้ัง
ความเห็น ดาเนินการในปี 2534 ไม่ได้จัดทาเอกสารดังกล่าวประกอบกับระยะเวลาได้ลว่ งเลยมานาน
กรมทด่ี ิน จึงไม่สามารถจัดทาโครงการเป็นการย้อนหลังได้ เป็นเหตุให้ทบวงการเมืองผู้ขอไม่ได้รับ
อนุญาตให้ใชท้ ่ีดินสาธารณประโยชน์ ทั้งทีป่ ัจจบุ ันได้มกี ารสร้างอาคารในพ้ืนท่ีดังกล่าวแลว้

1. ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคสอง (1)
2. ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้น

ทะเบียนหนังสือเวียนและการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ตามประมวลกฎหมาย
ทีด่ นิ พ.ศ. 2550 ขอ้ 11 (1)
3. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนมาก ที่ มท 0511.2/ว 184 ลงวันที่ 16
มกราคม 2546 เร่ือง ระเบียบกระทรวงมหาดไทย วา่ ด้วยหลักเกณฑแ์ ละวธิ ีการอนุญาต
ให้ทบวงการเมืองใช้ท่ีดนิ ของรัฐ เพื่อประโยชน์ในราชการตามประมวลกฎหมายที่ดิน
พ.ศ. 2541
4. หนังสือกระทรวงทมหาดไทย ที่ มท 0511.2/ว 1389 ลงวันที่ 25 เมษายน
2546 เร่ือง การดาเนินคดีตามกฎหมายกับบุคคลที่เข้าใช้ท่ีดินสาธารณประโยชน์
โดยมิไดร้ ับอนุมัตคิ วามเหน็

การขอใช้และขอถอนสภาพท่ีดินสาธารณประโยชน์ ทบวงการเมืองผู้ขอจะต้องยื่นคาขอ
กรมที่ดินพร้อมเอกสารหลักฐาน และกรณีที่ผู้ขอจะเข้าใช้ท่ีดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน
สาหรับพลเมืองใช้ร่วมกันขณะที่ยังไม่ได้มีการถอนสภาพ จะต้องได้รับอนุมัติจาก
กระทรวงมหาดไทยตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ
เก่ียวกับการอนุญาตตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2543 ส่วนการเข้าใช้
ท่ีดินก่อนได้รับอนุญาต กระทรวงมหาดไทยได้วางแนวทางปฏิบัติไว้แล้ว ดังน้ัน การที่
สานักงานที่ดินแจ้งให้ทบวงการเมืองจัดส่งเอกสารโครงการขอใช้ประโยชน์ในท่ีดิน
เพ่ือประกอบการพิจารณาดาเนินการถอนสภาพ เป็นการดาเนินการตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียน และ
การจัดหาผลประโยชน์ในท่ีดินของรฐั ตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550 ท่ีกาหนดให้
ทบวงการเมืองที่ประสงค์จะนาท่ีดินของรัฐไปใช้ประโยชน์ในราชการ จะต้องย่ืนหนังสือ
แสดงความประสงค์ขอถอนสภาพพร้อมด้วยเอกสารหลักฐานต่างๆ ซึ่งรวมถึง แผนงาน/

202808

โครงการที่แสดงเหตุผลความจาเป็น กาหนดวัตถุประสงค์ วิธีดาเนินการ งบประมาณ
ดาเนินการตลอดจนรายละเอียดของกิจกรรมต่างๆ ด้วย เพื่อพิจารณาวัตถุประสงค์และ
กิจกรรมรวมท้ังงบประมาณในการดาเนินการ ว่าอยู่ในหลักเกณฑ์ท่ีจะขอถอนสภาพเพ่ือใช้
ประโยชน์ในราชการได้หรือไม่ อย่างไร จึงมีความจาเป็นท่ีจะต้องแนบแผนงานหรือ
โครงการในการดาเนินการพร้อมคาขอด้วย

209

209

210

211

212

213

214

215

216

ประเด็นปญั หา 19. องค์การบริหารส่วนจังหวัดขายคืนที่ดินให้แก่ราษฎรที่เป็นเจ้าของเดมิ และครอบครอง
ขอ้ เทจ็ จริง ทาประโยชน์ต่อเนื่อง ตามเงื่อนไขประกอบในการซื้อที่ดินว่าเม่ือทาการพัฒนาและ
จัดรปู ทีด่ ินเสรจ็ แลว้ จะขายคนื ใหร้ าษฎรทค่ี รอบครองทาประโยชน์อยูเ่ ดมิ
ขอ้ กฎหมาย/
ระเบียบ/ องค์การบริหารส่วนจังหวัดหารือแนวทางปฏิบัติ การขายคืนท่ีดินท่ีองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดได้ซ้ือมาจากราษฎรที่ครอบครองอยู่ตามเอกสาร ส.ค. ๑ หรือ น.ส. ๓ ตามนโยบาย
หนงั สือเวียน ของรัฐบาล โดยราษฎรผคู้ รอบครองยังคงอยู่อาศัยและทาประโยชน์ในที่ดินของตนเองก่อนการ
ความเห็น ขายให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจนถึงปัจจุบัน โดยมีเงื่อนไขประกอบในการซื้อท่ีดินว่า
กรมที่ดิน เมื่อพัฒนาและจัดรูปที่ดินแล้วจะขายที่ดินคืนให้ราษฎรผู้ครอบครองอยู่เดิม ซ่ึงต่อมาการ
ดาเนินการพัฒนาที่ดินได้หยุดชะงักและล้มเลิกไปโดยปริยาย องค์การบริหารส่วนจังหวัดจงึ ได้
ขอออกโฉนดที่ดินเพื่อการขายคืนให้กับเจ้าของที่ดินเดิม การขายคืนให้แก่ราษฎรที่เป็น
เจ้าของเดิมและยังคงอยู่อาศยั และทาประโยชนอ์ ยู่ในท่ีดินของตนมาโดยตลอด ต้องปฏบิ ัติตาม
กฎกระทรวง ฉบบั ท่ี ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๐๐) ออกตามความในพระราชบญั ญตั ใิ หใ้ ช้ประมวลกฎหมาย
ที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ข้อ ๑ แต่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมีความเห็นว่า การขายคืนที่ดิน
กรณดี งั กลา่ วต้องทาเป็นพระราชบัญญตั ิ

-

กรณีองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ซื้อท่ีดินมาจากราษฎรที่ครอบครองอยู่ตามเอกสาร
ส.ค. ๑ หรือ น.ส. ๓ ตามนโยบายของรัฐบาล โดยราษฎรผู้ครอบครองยังคงอยู่อาศัยและ
ทาประโยชน์ในที่ดนิ ของตนเองก่อนการขายให้องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั จนถงึ ปัจจุบัน ซึง่ มี
เง่ือนไขประกอบในการซื้อที่ดินว่า เม่ือพัฒนาและจัดรูปท่ีดินแล้วจะขายที่ดินคืนให้
ราษฎรผู้ครอบครองอยู่เดิม ต่อมาการดาเนินการพัฒนาท่ีดินได้หยุดชะงักและล้มเลิกไปโดย
ปริยาย องค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงได้ขอออกโฉนดที่ดินเพื่อการขายคืนให้กับเจ้าของ
ที่ดินเดิม จึงเห็นได้ว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวตามนโยบาย
ของรฐั บาล ไมไ่ ดม้ ีวัตถุประสงค์ท่ีจะจัดซอื้ มาเพื่อใชป้ ระโยชนใ์ นกิจการทอี่ ยู่ในอานาจหน้าท่ี
ขององค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัดโดยเฉพาะ ราษฎรยงั คงอยู่อาศยั และทาประโยชนใ์ นทด่ี ิน
อย่างต่อเน่ือง ท่ีดินดังกล่าวจึงไม่มีฐานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามนัยมาตรา
๑๓๐๔ (๓) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และจากข้อเท็จจริงท่ีดินดังกล่าว
ก็ไม่มีฐานะเป็นที่ดินอนั เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) และ (๒)
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พิจารณาได้ว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด

212717

ถือครองที่ดินในลักษณะเช่นเดียวกับเอกชนและมีหนังสือแสดงสิทธิในท่ีดินแล้ว ในการ
ขายคืนที่ดินย่อมต้องเสียค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนและภาษีอากรตา มท่ีกฎหมาย
กาหนด เวน้ แต่จะมกี ฎหมายใหล้ ดหรือยกเวน้ ให้
(ตอบข้อหารือจังหวัดอุบลราชธานี ตามหนังสือกรมที่ดิน ที่ มท 0511.3/22431 ลว. 25
สงิ หาคม 2551)

218

218

ประเดน็ ปญั หา 20. หารือแนวทางปฏิบัติกรณีกระทรวงมหาดไทยได้มีประกาศให้องค์กรปกครอง
ขอ้ เทจ็ จริง ส่วนท้องถน่ิ จัดหาผลประโยชนใ์ นท่ีดนิ ของรัฐ

ขอ้ กฎหมาย/ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หารือประเด็นกระทรวงมหาดไทยได้มีประกาศให้
ระเบียบ/ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ จัดหาผลประโยชน์ในทด่ี ินของรัฐ โดยใหร้ าษฎรทไ่ี ด้รบั ความ
เดือดร้อนจากภัยธรรมชาติไม่มีท่ีอยู่อาศัยเช่าอยู่อาศัย แต่เนื่องจากปัจจุบันมีราษฎร
หนงั สอื เวียน จานวนหน่ึงไม่มีการปลูกสร้างท่ีอยู่อาศัยหรือพักอาศัยจริงในที่ดิน ซึ่งไม่เป็นไปตาม
ความเหน็ วัตถุประสงค์ของประกาศ อีกทั้งผู้เช่าบางส่วนยื่นคาร้องขอให้เปลี่ยนตัวผู้เช่า และ
กรมทดี่ ิน บางส่วนส่งมอบการครอบครองท่ีดินกนั เอง จะสามารถกระทาไดห้ รอื ไม่อย่างไร

๑. มาตรา ๑๐ และ ๑๑ แหง่ ประมวลกฎหมายท่ดี นิ
๒. มาตรา ๕๔๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์

พระราชกฤษฎีกาถอนสภาพและประกาศกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว ไม่ได้กาหนด
หลักเกณฑ์และเงื่อนไขว่าหากผู้มีสิทธิเช่าท่ีดินของรัฐไม่ปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ของการ
จัดหาผลประโยชน์แล้วจะมีผลอย่างไร แต่เม่ือพิจารณาตามสัญญาเช่าท่ีดินซ่ึงองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินคู่สัญญาได้ระบุไว้ชัดเจนว่าถ้าผู้เช่าไม่ดาเนินการตามวัตถุประสงค์
ที่ระบุไว้ภายใน ๑ ปี นับแต่วันทาสัญญาให้ถือว่าผู้เช่าผิดสัญญาน้ีผู้ให้เช่ามีสิทธิบอกเลิก
สญั ญาเช่าท่ีดินได้ สาหรบั กรณีราษฎรผู้เช่าขอใหเ้ ปลย่ี นตัวผูเ้ ช่า และบางกรณมี ีการส่งมอบ
การครอบครองกันเอง เห็นว่าสัญญาเช่าเป็นสิทธิเฉพาะตัวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในฐานะผู้ให้เช่าต้องพิจารณาถึงคุณสมบัติของผู้เช่าท่ีดินเป็นสาคัญเพื่อให้เป็นไปตาม
วัตถุประสงค์ของการจัดหาผลประโยชน์ ผู้เช่าไม่สามารถเปล่ียนตัวผู้เช่าหรือส่งมอบการ
ครอบครองกันเองได้ ประกอบกับในสัญญาเช่าระบุว่าห้ามผู้เช่านาที่ดินที่เช่าอาคารหรือ
สิ่งปลูกสร้างในที่ดินท่ีเช่าท้ังหมดหรือบางสว่ นไปให้เช่าช่วงโอนสิทธิการเช่า ยอมให้ผู้อ่ืน
ใช้ประโยชน์หรือใชป้ ระโยชน์อ่นื นอกจากเพื่อวตั ถุประสงค์ในการเชา่ เวน้ แตจ่ ะได้รบั ความ
ยินยอมเป็นหนังสือจากผู้ให้เช่าก่อน ซ่ึงสอดคล้องกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
มาตรา ๕๔๔

212919

220

221

222

223

ประเด็นปัญหา 21. หารอื การเปลี่ยนแปลงกาหนดความเหมาะสมการใช้ทีด่ นิ สาธารณประโยชน์
ขอ้ เทจ็ จริง
ข้อกฎหมาย/ คณะกรรมการกาหนดความเหมาะสมของการใช้ประโยชน์ในท่ีดิน สาธารณประโยชน์
ระเบยี บ/ ได้ประชุมและมีมติเพ่ือให้พลเมืองใช้ร่วมกัน หากทบวงการเมืองประสงค์ขอใช้และ
หนงั สือเวยี น ขอถอนสภาพจึงไม่สามารถดาเนินการได้ เมื่อจังหวัดได้กาหนดโซนหรือแผนการใช้ที่ดิน
สาธารณประโยชน์ไว้เพื่อใหป้ ระชาชนใช้ร่วมกันแล้ว จะขอเปล่ียนแปลงโซนหรือแผนการ
ความเห็น ใชท้ ีด่ นิ เพ่ือให้สว่ นราชการใช้ประโยชน์ในราชการได้หรอื ไม่ อยา่ งไร
กรมทีด่ ิน
1. ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียน
และระเบียบปฏิบัติและการจดั หาผลประโยชน์ในทีด่ ินของรัฐ ตามประมวลกฎหมายท่ีดิน
พ.ศ. 2550 ข้อ 5

2. หนังสือกรมท่ีดิน ท่ี มท 0511.3/ว 16851 ลงวันท่ี 17 มิถุนายน 2554
เร่ือง ซักซ้อมความเข้าใจวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับทบวงการเมืองหรือส่วนราชการขอใช้
ทด่ี ินของรฐั

3. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0511.3/ว 1833 ลงวันที่ 31 พฤษภาคม 2549
เรือ่ ง มาตรการเกยี่ วกบั การอนุมัตใิ ห้ส่วนราชการใช้ที่ดนิ สาธารณประโยชน์

4. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ท่ี มท 0511.3/ว 591 ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2547
เรอ่ื ง มาตรการเกี่ยวกับการอนุมตั ิให้สว่ นราชการใช้ทีด่ นิ สาธารณประโยชน์

5. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0723/ว 3443 ลงวันที่ 27 พฤศจิกายน 2544
เรอ่ื ง มาตรการเก่ียวกับการอนมุ ตั ิให้สว่ นราชการใช้ทด่ี ินสาธารณประโยชน์

การกาหนดความเหมาะสมการใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์กระทรวงมหาดไทยได้มอบหมาย
ให้อยู่ในดุลยพินิจของจังหวัด โดยต้ังคณะทางาน หรือคณะกรรมการกาหนดความ
เหมาะสมการใช้ท่ีดินสาธารณประโยชน์ ดังน้ัน การกาหนดว่าท่ีดินแปลงใดเหมาะสม
ท่ีควรจะสงวนไว้ให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตลอดไป แปลงใดเหมาะสมที่จะให้
ใช้ประโยชน์ในราชการได้ หรือแปลงใดเหมาะสมท่ีจะใช้ประโยชน์อย่างอ่ืน ให้อยู่ใน
ดุลยพินิจของคณะกรรมการที่จังหวัดแต่งตั้งเป็นผู้พิจารณา เม่ือคณะกรรมการฯ
มีความเห็นว่าจาเป็นต้องแก้ไขโซนหรือแผนการใช้ท่ีดินสาธารณประโยชน์ท่ีจังหวัดกาหนด
ไว้แล้ว การเปลี่ยนแปลง แก้ไข ย่อมอยู่ในดุลยพินิจของคณะกรรมการฯ ที่จะกาหนดความ
เหมาะสมเช่นกัน อย่างไรก็ตามท่ีดินสาธารณประโยชน์ท่ีเป็นสุสานสาธารณประโยชน์
คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยมีข้อสังเกตว่า การใช้ที่ดิน
สาธารณประโยชน์ประเภทที่ป่าช้าสาหรับฝังศพ และเผาศพหรือท่ีดอนปู่ตาซ่ึงส่วนใหญ่
จะมีต้นไม้ขนาดใหญ่ขึ้นอยู่หนาแน่น สมควรสงวนท่ีดินสาธารณประโยชน์แปลงน้ันไว้
สาหรบั เป็นสวนสาธารณะประจาชมุ ชน

222424

225

226

227

228

229

230

231

232

ประเด็นปัญหา 22. หารือแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการโอนท่ีดินคืนให้แก่ผู้ยกให้ ในกรณีท่ีไม่สามารถ
ข้อเท็จจริง ปฏิบตั ติ ามเงือ่ นไขทกี่ าหนดไว้

ข้อกฎหมาย/ ราษฎรจานวน 3 ราย ไดอ้ ุทิศท่ีดินให้เทศบาลตาบลแคนดง เพ่ือใช้เป็นท่ีก่อสร้างอาคาร
ระเบยี บ/ ตลาดสด อาคารสถานีขนส่งผู้โดยสาร และทางสัญจรเข้าออก โดยมีเง่ือนไขว่าต้อง
ดาเนินการก่อสร้างภายใน 6 เดือนนับแต่วันจดทะเบียนโอนท่ีดิน และพร้อมเปิดใช้งาน
หนังสือเวียน เป็นทางการภายใน 36 เดือน นับแต่วันจดทะเบียนโอน หากผิดเงือ่ นไข ให้ถือว่า ผิดสัญญา
ความเห็น และขอสงวนสิทธิเรียกคืนที่ดินภายใน 6 เดือน หากเทศบาลฯ ไม่สามารถดาเนินการได้
กรมท่ีดิน จังหวัดเห็นว่าที่ดินดังกล่าวไม่มีสถานะเป็นท่สี าธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 1304
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่อยู่ในบังคับของมาตรา 1304 การโอนที่ดินคืน
เจ้าของเดิมสามารถจดทะเบียนโอนคืนให้แก่ผู้ให้ โดยไม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ
ที่ดินเป็นทรัพย์สินของเทศบาลตาบลแคนดง และไม่เป็นที่ราชพัสดุตามมาตรา 4 แห่ง
พระราชบัญญัติท่ีราชพัสดุ พ.ศ. 2518 และไม่เป็นท่ีสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงขอ
หารอื ว่า ความเห็นของจังหวัดถูกต้องหรือไม่

1. ประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ มาตรา 1304 และมาตรา 130
2. พระราชบัญญตั ทิ ร่ี าชพัสดุ พ.ศ. 2518 มาตรา 4
3. พระราชบญั ญัตเิ ทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 66
4. ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จท่ี 493/2548 เรื่อง การโอนกรรมสิทธิ์

ในที่ดนิ คนื ใหแ้ ก่ผบู้ รจิ าค
5. ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เร่ืองเสร็จท่ี 701/2551 เรื่อง การคืนที่ดินที่อุทิศ

ให้เปน็ ทส่ี าธารณสมบตั ิของแผน่ ดนิ สาหรบั พลเมืองใชร้ ่วมกันให้แกเ่ จ้าของที่ดินเดิม

ท่ีดินท่ีราษฎรยกให้เทศบาลฯ เพ่ือให้ใช้เป็นที่ก่อสร้างอาคารตลาดสด อาคารสถานี
ขนส่งผู้โดยสาร และทางสัญจรเข้าออก ท่ีดินดังกล่าวเป็นทรัพย์สินขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน จึงไม่เป็นท่ีราชพัสดุตามนัยมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ
พ.ศ. 2518 แต่ที่ดินแปลงนี้จะมีสถานะเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา หรือเป็น
สาธารณสมบัติของแผ่นดินประการใด น้ัน เห็นว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน”
ตามนัยมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หมายถึงทรัพย์สิน
ทุกชนิดของแผ่นดิน ซ่ึงใช้เพ่ือสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน
และการท่ีจะพิจารณาว่าทรัพย์ใดเป็นสาธารสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ จะต้องพิจารณา
จากองคป์ ระกอบรวมสองประการ คือ (1) ต้องเป็นทรพั ย์สินของแผ่นดิน และ (2) ทางราชการ
ได้ใช้เพ่ือประโยชน์สาธารณะ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน หากไม่ครบองค์ประกอบ
ทรัพย์น้ันย่อมไม่ถือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เป็นแต่เพียงทรัพย์สินของแผ่นดิน

223333

เท่านั้น ตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จท่ี 163/2509 และ 230/2512
ดังนั้น หากเทศบาลฯ ไม่สามารถดาเนินการได้ตามวัตถุประสงค์และเงื่อนไขของผู้ให้ที่ดิน
แปลงนี้จึงไม่มีสถานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 แห่งประมวล
กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่มีสถานะเป็นเพียงทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา และไม่อยู่
ในบังคับของมาตรา 1305 แต่อย่างใด ดังนั้น การโอนที่ดินคืนให้เจ้าของที่ดินเดิม
สามารถกระทาได้โดยการจดทะเบียนโอนสิทธิครอบครองคืนให้แก่ผู้ให้ โดยไม่ต้องตรา
เป็นพระราชบัญญัติ เทียบเคียงตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จท่ี
493/2548 และ701/2551

234

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243