The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.

เล่มที่ 4 การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search
Published by papichaya, 2022-02-09 04:39:38

125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 4

เล่มที่ 4 การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๑๒๕ ปี

การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

เล่ม ๔

การบริหารขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น

ยงธนิศร์ พิมลเสถียร
จำ�เนียร วรรตั น์ชยั พนั ธุ์

อภิวฒั น์ รตั นวราหะ
ยอดพล เทพสิทธา

วศิน โกมุท
ดารุณี พุม่ แก้ว
ปฐมาวดี จงรกั ษ์
บรรณาธกิ าร: ธเนศวร์ เจรญิ เมือง

๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

125 Years: Local Government in Thailand, 1897 - 2022

เล่ม ๔ การบรหิ ารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ผู้เขยี น ยงธนศิ ร์ พมิ ลเสถียร จา� เนียร วรรตั นช์ ัยพนั ธุ์
อภวิ ฒั น์ รตั นวราหะ ยอดพล เทพสิทธา
วศนิ โกมทุ ดารุณี พุ่มแก้ว
ปฐมาวดี จงรักษ์

ISBN (ชุด) 978-616-588-850-9

พมิ พ์คร้งั แรก มกราคม 2565

จำ� นวนพิมพ ์ 500 เล่ม

กองบรรณำธิกำร ธเนศวร์ เจรญิ เมือง ปฐมาวดี จงรกั ษ์
ณัฐกร วทิ ติ านนท์ สภุ าภรณ์ อาภาวชั รุตม์

ออกแบบปก อารยา ฟา้ รุง่ สาง

พมิ พท์ ี่ หจก. เชียงใหมโ่ รงพมิ พแ์ สงศิลป์ ค�ำอธบิ ำยปกหนำ้ -หลัง
195-197 ถ.พระปกเกล้า ต.ศรีภูมิ อ.เมอื ง ทั้งสองด้านเป็นภาพเดียวกัน
จ.เชียงใหม่ 50200 โทร. 053-221212 ในหลวงรชั กาลที่ 5 เสดจ็ ฯ ไปเปดิ
Email : [email protected] “ถนนถวาย” ที่ท่าฉลอม เมือง
สมุทรสาคร เมื่อ 12 มีนาคม
สนับสนนุ โดย มูลนธิ คิ อนราด อาเดนาวร์ ร.ศ. 124 (พ.ศ. 2448) และตอ่ จาก
(ส�านกั งานประเทศไทย) น้ันในปีเดียวกันท่าฉลอมก็ได้รับ
Konrad-Adenauer-stiftung, Office Thailand การยกระดับข้ึนเป็นสุขาภิบาล
แห่งแรกในต่างจังหวัด ต่อจาก
จัดพมิ พโ์ ดย ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง สขุ าภบิ าลกรุงเทพฯ (พ.ศ. 2440)
ศนู ยส์ รา้ งสรรคเ์ มอื งเชยี งใหม่: แหลง่ เรยี นรนู้ อกหอ้ งเรยี น ทม่ี ำ: หอจดหมายเหตุแหง่ ชาติ
65/27 หมูท่ี 14 ต.สุเทพ อ.เมอื ง จ.เชยี งใหม่ 50200
โทร. 081-952-3322

ข้อมลู ทำงบรรณำนกุ รมของหอสมุดแหง่ ชำติ
ธเนศวร์ เจริญเมือง.

125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. 2440-2565.-- เชียงใหม่ : เชียงใหม่โรงพิมพ์แสงศิลป์,
2565. 183 หน้า.

1. การปกครองทอ้ งถ่นิ -- ไทย. I. ชื่อเรอ่ื ง.

352.1409593
ISBN 978-616-588-850-9

คำ�นำ�

หนงั สอื เลม่ นี้ “125 ปี การปกครองทอ้ งถน่ิ ไทย พ.ศ.
2440-2565” เป็นเล่มที่ 4 ในจำ�นวน 5 เล่ม เล่มนี้ว่าด้วย
“การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” มีบทความรวม
7 ชิ้น เริ่มจากการผังเมืองและการอนุรักษ์เมือง, เมืองกับระบบ
นิเวศ, ปัญหาเมืองหด, ข้อบัญญัติท้องถิ่น, กฎหมายและโครงสร้าง
การบริหารงานบุคคล, ปัญหาการคลังขององค์กรปกครองท้องถิ่น,
และการจัดการองคก์ รขององค์กรปกครองท้องถ่นิ ในห้วง 125 ปี
คนทไี่ ดไ้ ปเยอื นตา่ งประเทศหรือชมภาพยนตร์ มกั มีคำ�ถาม
เสมอเช่น เหตุใดกรุงเทพฯ จึงมีความเจริญทุกอย่าง แต่ก็แออัด
ยัดเยียดท่สี ุด แต่เหตุใดในตา่ งประเทศความเจริญและงดงามนา่ อยู่
สะดวกสบายของประเทศเขาจงึ กระจายไปทั่ว ไมม่ คี วามแตกตา่ งท่ี
มากมายเหมือนในสังคมไทย เราเป็นประเทศที่กำ�ลังพัฒนามา 60
กว่าปีแล้ว เหตุใดเราก็ยังเป็นเช่นนั้น เพียงแต่ระบบรถไฟ รถบัส
และทางหลวงที่แตกต่างกันอย่างมากในสังคมไทย การปกครอง
ท้องถิ่นในต่างประเทศมีบทบาทและบทเรียนอย่างไรท่ีเราควรเร่ง
ศึกษาอย่างจรงิ ๆ จงั ๆ ?

ดว้ ยคารวะ
กองบรรณาธกิ าร
12 พฤศจิกายน 2564



สารบัญ

หนา้

เลม่ ที่ 4 การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

ค�ำ น�ำ
บรรณาธิการ.............................................................................................ก

19. ทอ้ งถ่นิ ไทยกบั การผงั เมืองและการอนรุ กั ษ์เมอื ง
ยงธนิศร์ พมิ ลเสถยี ร..................................................................................1
20. การพัฒนาเมืองบนฐานระบบนิเวศ
จ�ำ เนยี ร วรรัตนช์ ยั พันธุ์............................................................................28
21. เมืองหดกับความท้าทายส�ำ หรับองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่
อภิวัฒน์ รตั นวราหะ................................................................................42
22. ขอ้ บญั ญัติทอ้ งถิน่ : กลับไม่ไดไ้ ปไม่ถึง
ยอดพล เทพสิทธา...................................................................................71
23. กฎหมายและโครงสร้างการบรหิ ารงานบคุ คลแผนอัตราก�ำ ลงั
และรายจ่ายด้านบคุ ลากร:ประเดน็ ทา้ ทายในการบริหาร
งานบุคคลขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ
วศิน โกมทุ ...............................................................................................92
24. อำ�นาจการคลงั ขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ
และคณุ ภาพชีวิตประชาชน
ดารุณี พุ่มแก้ว.......................................................................................116
25. การจัดการองคก์ ารขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นไทยใน 124 ป ี
ปฐมาวดี จงรกั ษ์....................................................................................151



1
1

ททอ้้องงถถนิ่ิ่นไไททยยกกับับกกาารรผผงัังเเมมือืองงแแลละะกกาารรออนนุรุรักักษษเเ์์ มมออืื งง

ยงธนิศร์ พมิ ลเสถียร1
ยงธนศิ ร์ พิมลเสถยี ร1

บทนา
บทนา

บทความน้ีจะพิจารณาประเด็นสาคัญสองเร่ือง ได้แก่ การผังเมือง
กับ การอบนทุรคักวษา์เมมนือี้จงะพทั้งิจสารอณงเารป่ือรงะนเี้มดีค็นวสาามคเัญกส่ียอวงพเรันื่อกงับไคดว้แากม่ เกปา็นรทผัง้อเงมถือ่ินง
กสูับงมกาากรอเทน่าุรทัก่ีไษด์เ้ทมาืองงาทน้ังมสาอพงบเรวื่อ่างในน้ีมปีครวะาเทมศเกไี่ยทวยพนัน้ันกไับมค่ไดว้เาปม็นเปอ็นยท่า้องทงถ่ีวน่ิ่า
สสัูงกมเทาก่าใเดท่าเพท่ี่ืไอดข้ทยาางยาคนวมาามพบผวู้เข่าใียนนปจรึงะแเบท่งศกไทารยนนาั้นเไสมน่ไดอ้เทปีล็นะอเยร่ื่าองงทคี่วื่อา
กสัากรเผทัง่าเใมดืองเพเรื่อ่ือขงยหานย่ึงคกวัาบมกาผรู้เอขนียุรนักจษึง์เแมบือ่งงกอาีกรเรนื่อางเสหนนอึ่งทแีลตะ่จเะรอ่ือธงิบคาืยอ
กแตาร่ลผะังเรเมื่อืองภงเารย่ือใตงห้ชนุด่ึหง ัวกขับ้อกเดาีรยอวกนันุรักคษือ์เม(1ือ)งหอีกลัเกรค่ือิดงแหลนะึ่งที่มแตา่จ(ะ2อ)ธกิบลาไยก
กแาตร่ลทะาเรงา่ือนงภ(3าย) ใบตท้ชบุดาหทัวขขอ้องเทด้อียงวถกิ่นันไทคยือ แ(1ล)ะหล(4ัก)คพิดัฒแลนะาทก่ีมาราใน(2ป)ัจกจลุบไันก
จกาารกทนา้ันงจาะนส(ร3ุป) รบวทมบตาาทมขทอรงรทศ้อนงะถขิ่นอไงทผยู้เขแียนละแล(4ะ)เนพ่ือัฒงนจาากกทารั้งใสนอปงัเจรจื่อุบงันนี้
จปารกะนเท้ันศจไะทสยรไุปมร่ไวดม้คติดาขม้ึนทเรอรงศมนีกะาขรอง“ผนู้เขาียเขน้า”แลแะนเนว่ือคงิดจจาากกทตั้ง่าสงอปงรเะร่ือเทงนศ้ี
ดปังรนะั้นเทศเวไลทายอไธมิบ่ไดา้ยคิดแขต้ึน่ลเะอหง ัวมขีก้อากร็จะ“นนาาเเสข้าน”อดแ้วนยววค่าิดในจาปกรตะ่าเทงปศรตะ่าเงทศๆ
ไดดัง้ทนาั้นอะเวไรลไาปอบธา้ิบงาเยพ่อืแเตป่ลระียหบัวเทข้ยีอบก็กจบัะนปารเะสเทนศอไดท้วยยว่าในประเทศต่าง ๆ
ได้ทาอะไรไปบ้าง เพ่ือเปรียบเทียบกับประเทศไทย

1 ผศ. ดร. ยงธนศิ ร์ พิมลเสถยี ร อดีตผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ประจาคณะสถาปตั ยกรรม
ศ11 ผาผสศศต..รดด์แรรล.. ะยยกงงธาธนรนผิศิศงัรรเ์ ์มพพือิมมิ งลลเมสเสหถถาียียวรริทอยอดาดีตลตีผัยผ้ชู ธู้ช่วรย่วรยศมาศศสาาตสสรตตารรจา์าจรายร์ปยร์ปะรจะาจค�ณำคะณสะถาสปถตัาปยกัตรยรกมรรม
ศาสตรร์แแ์ ลละะกกาารรผผังงั เเมมอื อื งง มมหหาาววทิ ทิ ยยาาลลยั ยั ธธรรรรมมศศาาสสตตรร์ ์

1ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

2

ทอ้ งถ่ินไทยกับการผังเมือง

การผังเมืองเป็นเรื่องทางกายภาพของเมืองท่ีมีทั้งการช้ีนาใน
การส่งเสริมให้เกิดการพัฒนา ขณะเดียวกันก็มีการรักษาทรัพยากรท่ีมี
คุณค่าควรแก่การอนุรักษ์ ท้ังน้ีเป็นผลมาจากข้อตกลงภายใต้ความซับซ้อน
ของปจั จัยต่าง ๆ ในดา้ นสทิ ธิในทรพั ย์สิน ลกั ษณะการกอ่ สร้าง กระบวน
การตัดสนิ ใจ กฎหมายข้อบงั คบั รวมทงั้ มาตรฐานคุณภาพชวี ติ ของคนใน
ด้านสวัสดิภาพ (welfare) ความปลอดภัย (safety) และสุขอนามัย
(health) สังเกตได้ว่าเมื่อมีเหตุการณ์ร้าย ๆ ในเมือง เช่น การจราจรติดขัด
มลพิษ สารพิษในโรงงานระเบิด หรือโรคติดต่อ มักจะพูดกันว่า “ผังเมือง
ไม่ดี” ทั้ง ๆ ท่ีผังเมืองเป็นเพียงเครื่องมือทางกฎหมายท่ีมาจากข้อตกลง
ของคนและภาคส่วนต่าง ๆ ในเมืองรว่ มกันนน่ั เอง หากจะตาหนิผังเมือง
ซึ่งเป็นแค่เครื่องมือ ก็น่าจะหันมาดูว่าใครเป็นคนทาให้เคร่ืองมือเป็น
อย่างนั้นมากกวา่

ที่ผ่านมา ในด้านการผังเมืองของไทย ผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง
จากการวางและประกาศใช้ผังเมืองได้แก่ประชาชนที่อยู่ในพ้ืนท่ี แต่ผู้ที่
ดาเนนิ การวางและจดั ทา รวมท้ังการประกาศใช้ผังเมืองส่วนใหญม่ าจาก
ส่วนกลาง ท้งั นี้เปน็ ไปตามกฎหมายทมี่ ีมากอ่ นหน้าน้ี ซึ่งหมายถงึ พ.ร.บ.
การผังเมือง พ.ศ. 2518 ก่อนท่ีจะมีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วย
การผงั เมืองใหมท่ ้งั ฉบับใน พ.ศ. 2562

2 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3

หลกั คิดและทม่ี า

หลักคิดในด้านการผังเมืองในบทความนี้ถือเอางานผังเมืองท่ี
มีอยู่ 2 ส่วนหลัก ได้แก่ การควบคุม (Control) และการช้ีนาอนาคต
(Guidance) ของการพัฒนาเมือง การผังเมืองในยุคสมัยใหม่เกือบ
ท่ัวโลกเป็นผลพวงจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม ซ่ึงทาให้เกิดการอพยพ
ของคนในชนบทเข้ามาในเมืองเพื่อทางานในโรงงานอุตสาหกรรมเป็น
จานวนมาก (ภาษาอังกฤษเรียกรวมกันว่า Industrialization and
urbanization) ผนวกกับความรู้เท่าไม่ถึงการณ์ หรือน่าจะเป็นการเห็น
แก่ได้ของกลุ่มนายทุน ทาให้เมืองที่เกิดข้ึนใหม่เต็มไปด้วยมลพิษ สภาพ
การอยู่อาศยั ของแรงงานท่ีแออัดเส่ือมโทรมเปน็ อนั ตรายต่อสุขภาพ ชวี ิต
และทรัพย์สิน โดยเฉพาะโรคระบาด ไฟไหม้ และอื่น ๆ (ประเทศไทยก็ยังมี
ให้เห็นอยู่) แม้จะมีเจ้าหน้าท่ีรัฐท่ีทาหน้าท่ีสอดส่องดูแลแต่ด้วยการ
ฉ้อราษฎร์บังหลวงของเจ้าหน้าที่ หลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา
จึงต้องออกกฎหมายข้อบังคับเรียกกฎหมายโซนนิ่งใช้แทนอานาจ
ดลุ ยพนิ ิจท่มี มี าก่อนหนา้ (Barnett 2011: 201)

ในสหรัฐฯ กฎหมายโซนนิ่งที่กาหนดการแยกประเภทการใช้
ประโยชน์ท่ีดินท่ีไม่ให้เกิดการรบกวนซึ่งกันและกัน เช่น แยกกิจการ
อุตสาหกรรมออกจากยา่ นพักอาศยั รวมท้งั การกาหนดระยะถอยร่นและ
ความสูงของอาคาร ให้อาคารข้างเคียงได้รับแสงแดดและการถ่ายเท
อากาศที่พอเพียง รวมท้ังกฎหมายที่ให้ท้องถิ่นมีอานาจในการวางผังเมือง
ท่ีเป็นการชี้นาการพัฒนานั้น เกิดขึ้นในช่วงต้นของคริสต์ศตวรรษที่ 20

3ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนุรกั ษ์เมอื ง

4

ในประเทศอังกฤษก็รเิ ร่ิมการผงั เมืองดว้ ยกฎหมายทเ่ี กยี่ วข้องกับผังเมือง
กับท่อี ยอู่ าศัยในชว่ งใกล้เคียงกัน ส่วนในญี่ปนุ่ ก็มีกฎหมายผังเมืองฉบับแรก
ใน ค.ศ. 1919 สิ่งที่ทาให้ประเทศท่ียกตัวอย่างนี้มีกฎหมายผังเมืองที่
ควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและลักษณะการก่อสร้างเกิดข้ึนในเวลา
ที่ใกล้เคียงกันนั้น น่าจะมาจากการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกัน
โดยนักวิชาการและเจ้าหน้าท่ี ที่มีการเดินทางเข้าร่วมประชุมวิชาการ
หรือไปดูงานต้ังแต่ในยุคน้ัน ซึ่งรวมถึงทวีปยุโรป โดยเฉพาะเยอรมนี
ที่หลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกาใช้ผังเมืองแฟรงก์เฟิร์ตเป็นต้นแบบ
ด้วย (Mullen 1977: 3) ในขณะที่ญี่ปุ่น ได้มีการเดินทางไปเข้าร่วม
สัมมนาทั้งในสหรัฐฯ และยุโรป (Sorensen 2002: 114) ผู้สนใจอาจหา
รายละเอียดได้จากการศึกษาประวัติของการผังเมืองแต่ละประเทศ
ทไ่ี ด้อธิบายถงึ เบื้องหลังและท่มี าทไ่ี ปของพฒั นาการน้ัน ๆ

สาหรับประเทศไทยในเชิงนโยบายอาจนับเอาผังนครหลวง
(ชื่อขณะน้ัน) ที่ดาเนินการโดยกลุ่มบริษัทท่ีปรึกษาอเมริกันท่ีเรียกว่า
ผังลิทช์ฟิลด์ ที่รัฐบาลสหรัฐอเมริกามอบหมายให้มาทาการศึกษาและ
เสนอแนะแก่รัฐบาลไทย ในช่วงแรกของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติฉบับแรกท่ีเร่ิมใน พ.ศ. 2504 แม้ว่าประเทศไทยจะมีกฎหมาย
ว่าด้วยการผังเมืองก่อนหน้านั้น คือ พ.ร.บ. การผังเมืองและผังชนบท
พ.ศ. 2495 แต่กฎหมายดังกล่าวไม่ได้มีสาระของการชี้นาอนาคตของ
เมือง (Litchfield Whiting Brown and Associates et al 1964: 187)
ซ่ึงหลังจากน้ันกว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ท่ี มี

4 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

5

การวางแผนแบบช้ีนาด้วยก็ล่าช้ามาถึง พ.ศ. 2518 ไม่ทันกับความแออัด
และมลพษิ ที่เกิดจากการพัฒนา ซง่ึ ไดเ้ กดิ มากอ่ นหน้าเปน็ เวลานานแล้ว

เป็นทีน่ ่าสังเกตวา่ ทม่ี าของการมกี ฎหมายผงั เมืองน้นั หากดจู าก
ต่างประเทศจะเห็นว่า เป็นความพยายามของรัฐและคนในประเทศนั้น
ท่ีจะแก้ปัญหาท่ีเกิดขึ้นจริง โดยการใช้ปัญญาที่เกิดจากการแลกเปลี่ยน
เรียนรู้ เกิดจากประสบการณ์จริง จึงต้องการแก้ไขปัญหานั้นจริง ด้วย
การดูงานและมีการริเริ่มใช้มาตรการต่าง ๆ ที่ไม่เคยมีการใช้มาก่อน แต่
ของประเทศไทยนั้นมาจากที่ปรึกษาต่างประเทศแนะนาให้มีการวางผัง
และจัดทากฎหมายผังเมือง ไม่ได้เกิดจากการรับรู้ปัญหาของรัฐและ
คนในประเทศ ไมไ่ ดเ้ ปน็ ประเด็นสาธารณะ นอกจากนน้ั ในดา้ นการเมือง
การปกครองยังเป็นลักษณะรวมศูนย์ จึงใช้เทคนิคในการแก้ปัญหาเมือง
แ ท น ก า ร ท า ค ว า ม เ ข้ า ใ จ กั บ ค ว า ม ต้ อ ง ก า ร ข อ ง สั ง ค ม แ ล ะ ชุ ม ช น
ความตระหนักและความรับผิดชอบในการต้ังใจให้มีการแก้ปัญหาจึง
อาจจะไม่ได้เกิดขึ้นในยุคนั้น และน่าจะเป็นเหตุหนึ่งที่ทาให้การผังเมือง
อยู่ไกลจากการรบั รขู้ องทง้ั ประชาชนและท้องถน่ิ จนถงึ ทุกวันนี้

กลไกการทางาน

ผังเมืองเป็นเคร่ืองมือท่ีคนในเมืองมีข้อตกลงร่วมกันกาหนดว่า
อนาคตของเมืองจะเป็นอย่างไร ซ่ึงจะออกมาในรูปของการพัฒนากายภาพ
(Physical) เชิงพ้ืนที่ (Spatial) ดังน้ันการดาเนินการให้ได้มาซ่ึงผังและ
ข้อกาหนดจะมีความใกล้ชิดและสะท้อนความต้องการของประชาชนใน

5ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

6

พื้นท่ีมาก ในสหรัฐฯ นั้นท้ังกฎหมายโซนน่ิงและกฎหมายผังเมืองท่ีแยก
คนละฉบับให้เป็นอานาจของท้องถิ่นในการวาง จัดทา และประกาศใช้
เป็นกฎหมายท้องถิ่น ในอังกฤษและญ่ีปุ่นก็เช่นเดียวกัน ทั้งน้ีในสอง
ประเทศหลังเดิมทีเป็นอานาจของส่วนกลาง แต่ต่อมาได้ถ่ายโอนให้เป็น
อานาจของท้องถิ่นมาเป็นเวลานานแล้ว ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายการ
ถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางสู่ส่วนท้องถ่ิน ในที่น้ีหมายความว่าส่วนกลาง
จะต้องถ่ายโอนอานาจ (Devolve) ทั้งทางกฎหมาย เครื่องมือ งบประมาณ
และบุคลากรให้ท้องถิ่นทาได้เอง ในขณะท่ีส่วนกลางกากับและกาหนด
กรอบ รวมท้ังแนวทางต่าง ๆ เพ่ือมิให้เกิดการใช้อานาจท่ีขาดหลัก
ธรรมาภิบาล (ในท่ีนี้หมายถึงส่วนกลางน้ันมีธรรมาภิบาลในการบริหาร
บ้านเมือง)

สาหรับประเทศไทย ก่อน พ.ศ. 2562 กฎหมายว่าดว้ ยการผังเมือง
โดยเฉพาะผังเมืองรวม ให้ประกาศเป็นกฎกระทรวงมหาดไทย ไม่ได้เป็น
ข้อบัญญัติท้องถิ่นเหมือนในต่างประเทศ ในกลไกน้ีมีกระบวนการวาง
และจัดทาผังท่ีค่อนข้างจะห่างไกลจากประชาชนในพ้ืนที่ ข้อสังเกตนี้
ไม่ใช่เพียงการดาเนินการจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นที่มีหลากหลาย
กรณี ครอบคลุมกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมดบ้าง ไม่ครอบคลุมบ้าง แต่ยัง
หมายถึงการเข้าร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีน้อย คือผู้ทา
ไม่ได้เป็นผู้อยู่และรับผลกระทบในพ้ืนท่ี ความรับผิดชอบของท้องถิ่นจึง
มีน้อย และหลายแห่งยังเข้าใจว่าการทาผังเมืองคือการระบายสีแผนท่ี
เท่านั้น ทั้งนี้อาจยกเว้นกรุงเทพมหานครฯ ที่มีหน่วยงานวางผังและ

6 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

7

ดาเนินการวางผังเมืองเองมาหลายฉบับแล้ว แต่ก็ยังต้องมีขั้นตอนท่ี
เพ่ิมขน้ึ จากการประกาศผงั ท่ีเป็นกฎกระทรวงจากสว่ นกลางอยดู่ ี

บทบาททอ้ งถิ่นไทยในการผังเมอื ง
เมื่อกลไกกาหนดมาอย่างน้ี ท้องถิ่นไทยจึงไม่ค่อยมีโอกาสใน

การวางและจัดทาผงั เมืองรว่ มกบั ประชาชนในพ้ืนทท่ี ่ตี นรบั ผิดชอบ และ
ไม่ขวนขวายท่ีจะวางแผนบริหารจัดการท่ีจะทาผังเมืองร่วมกับประชาชน
เพราะไม่มีกฎหมายให้ทาผังเมืองและประกาศใช้เอง การถ่ายโอนอานาจและ
ภารกิจท่ีเป็นนโยบายมานานแล้วจึงไม่น่าจะเป็นไปตามความหมายท่ีแท้จริง
น่าจะเข้าลักษณะการขยายอานาจของส่วนกลาง (De-concentration)
มากกว่าการถ่ายโอนท้ังอานาจหน้าที่ งบประมาณ และทรัพยากร
(Devolution) ส่ิงที่ท้องถิ่นทาได้ในเร่ืองเมืองได้แก่งานประเภท “ปัด
กวาดเช็ดถู” เช่น การเก็บขยะมูลฝอย ท่อระบายน้า ไฟถนน ก่อสร้าง
ถนนท้องถ่ิน แต่ไม่ใช่เป็นงานท่ีสามารถร่วมกับชุมชนในการกาหนด
อนาคตของเมืองได้

ในขณะท่ีต่างประเทศ ท้องถ่ินมีบทบาทสูงมากในกระบวนการ
ทางผังเมือง รวมทั้งภาคประชาชนด้วย เพราะกฎหมายได้ให้ท้องถิ่น
เป็นผู้วางจัดทา และมีอานาจประกาศใช้ ท้องถิ่นท่ีใกล้ชิดกับประชาชน
อยแู่ ล้ว จึงถูกกากับและตรวจสอบโดยประชาชนผู้เสียภาษีในเมืองน้ัน ๆ
ความเคลื่อนไหวของภาคประชาชนก็มีสูงมาก เช่น ในสหรัฐอเมริกา ในหลาย
มลรัฐและหลายเมือง มีการจัดตั้งหน่วยวางแผนชุมชน (Neighborhood

7ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

8

Planning Unit – NPU) ที่มีต้นกาเนิดมาจากการถูกลิดรอนสิทธิข้ัน
พ้ืนฐานและสิทธิทางการเมืองของชาวแอฟริกัน-อเมริกันในยุคทศวรรษ
ท่ี 1970 ส่วนในญี่ปุ่น ภาคประชาชนในเขตเมืองมีส่วนสาคัญต้ังแต่ราว
ค.ศ. 1920 จากนโยบายของรัฐและได้พัฒนามาเป็นองค์กรชุมชน
(Neighborhood Association หรือ chonaikai ในภาษาญี่ปุ่น) ท่ีริเริ่ม
จากการดูแลสุขภาวะในชุมชน และในปัจจุบันได้มีเคร่ืองมือทางกฎหมาย
ท่ีชุมชนใช้ในการกาหนดอนาคตเมืองของตนเองได้คือ Machizukuri
(Sorensen 2014: 104-105, 309)

การที่ท้องถิ่นและประชาชนหรือชุมชนสามารถทาผังเมืองและ
ประกาศใช้ในระดับท้องถ่นิ ได้เอง ทาใหเ้ กิดการเรยี นรแู้ ละการแก้ปัญหา
ท่ีเกิดขึ้นจริงและเกิดการริเริ่ม (Initiatives) ด้านเครื่องมือทางผังเมือง
ใหม่ ๆ อยู่ตลอดเวลา เช่น จากกฎหมายโซนน่ิงที่มีข้อกาหนดเคร่งครัด
ได้พัฒนามาเป็นการให้แรงจูงใจ (Zoning incentives) การพัฒนาโครงการ
ขนาดใหญ่ที่มาจากการเจรจาต่อรองและการรับฟังความคิดเห็น (ในอเมริกา
เรียก Planned Unit Development – PUD) และปัจจุบัน บางแห่งได้ใช้
เครื่องมือการพัฒนาพ้ืนท่ี ท่ีสะท้อนเอกลักษณ์ของตนเองโดยออก
เป็นกฎหมายข้อกาหนดการก่อสร้างอาคารเฉพาะพ้ืนท่ี ท่ีเรียกว่า
Form-Based Codes เป็นต้น ในขณะที่ของไทย นักวิชาการอาจศึกษา
ของใหม่ ๆ มา แล้วคิดว่าน่าจะนามาใช้ได้ แต่เนื่องจากมาตรการใหม่ ๆ
ดังกล่าวไม่ได้เกิดมาจากความต้องการหรือปัญหาของท้องถิ่น และชุนชน

8 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

9

จริง ๆ อานาจในการตัดสินใจจึงตา่ งกัน จึงมีหลายคร้ังที่โครงการใหม่ ๆ
ใช้คาทนั สมัยแตไ่ ม่สามารถทาได้เพ่อื ให้เหน็ ผลสมั ฤทธ์ิ

พัฒนาการในปัจจุบนั

การเปล่ียนแปลงของการผังเมืองไทยในปัจจุบันที่เกี่ยวข้องกับ
บทบาทของท้องถ่ิน คือการให้อานาจท้องถิ่นในการวาง จัดทา และ
ประกาศใชผ้ ังเมืองรวมโดยออกเป็นขอ้ บัญญัตทิ ้องถ่นิ ใน พ.ร.บ.การผงั เมือง
พ.ศ. 2562 ที่ประกาศใช้ขึ้นแทนฉบับเดิม (ดูมาตรา 23 และ 33)
อย่างไรก็ตาม ในกฎหมายฉบับนี้ก็ยังคงอานาจให้ส่วนกลางในการวาง
และประกาศใช้ผังเมืองรวม ซึ่งออกเป็นประกาศกระทรวงโดยกรม
โยธาธิการและผังเมือง หรอื ทัง้ สององค์กรทาร่วมกันก็ได้ ดงั น้ัน บทบาท
ของท้องถ่ินแม้จะมีอานาจในการวางและประกาศใช้ผังแล้ว แต่จะใช้
หรือไม่ใช้อานาจนั้นก็ได้ เพราะกฎหมายมีทางเลือกให้ส่วนกลางทาได้
เช่นกัน ดังน้ันท้องถิ่นใดท่ีอยากจะทาผังเมืองและประกาศใช้เองก็
สามารถทาได้ อย่างไรก็ตามจะต้องผ่านการพิจารณากลั่นกรองจาก
ส่วนกลางอีกหลายข้ันตอนตามสถานการณ์และเง่ือนไขต่าง ๆ (ดูมาตรา
27-32) รวมทั้งการท่ีผังเมืองท้องถิ่นจะต้องสอดคล้องกับผังระดับ
นโยบายที่ส่วนกลางเป็นผู้กาหนด แต่อย่างน้อยในกฎหมายว่าด้วยการ
ผังเมืองฉบับนี้ก็ยังมีการเปิดโอกาสในการให้อานาจท้องถิ่นในการวาง
และประกาศใช้ผังได้เอง ซึ่งท้องถิ่นที่จะทาได้ต้องมีทรัพยากรทั้ง
งบประมาณ ความรู้ และบุคคล ในการดาเนินการ น่ันคือจะต้องมีการ

9ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนุรกั ษ์เมอื ง

10

ลงทุนในด้านน้ีด้วย ผู้เขียนเห็นว่าแม้ท้องถิ่นจะมีอานาจในการวางและ
ประกาศใช้ผังเมืองของตนเองได้ แต่ไม่น่าจะทาได้ในเร็ววัน คงจะมีแต่
ท้องถ่ินที่มีทรัพยากรท่ีเก่ียวข้องในการจัดทาผังเมือง โดยเฉพาะ
บคุ ลากรและงบประมาณที่อาจจะทาไดก้ ่อน

ท้องถน่ิ ไทยกับการอนุรกั ษ์เมอื ง

การอนุรักษ์เมืองในที่น้ีไม่ได้หมายความถึงการอนุรักษ์แหล่ง
โบราณสถานหรือโบราณคดีในเมืองเพียงอย่างเดียว แต่หมายถึงการ
อนุรักษ์ย่านประวัติศาสตร์ ศูนย์กลางเมืองประวัติศาสตร์ หรืออาคาร
สาคัญที่มีคุณค่าทางสถาปัตยกรรมเป็นหลัก อาคารเหล่านี้ยังมีการใช้สอย
สืบทอดมาจนถึงปัจจุบัน บางท่านเรียกว่าเป็นมรดกวัฒนธรรมท่ีมีชีวิต
ต่างจากโบราณสถานซ่ึงเป็นมรดกที่ไม่มีชีวิต เป็นท่ีน่าสังเกตว่า ที่เป็น
มรดกที่ไม่มีชีวิตหรือโบราณสถาน ประเทศไทยมีกฎหมายคุ้มครองมา
เป็นเวลานาน ก่อนการเปล่ียนแปลงการปกครองเสียอีก แต่อาคารหรือ
พื้นที่เมืองประวัติศาสตร์ที่ยังมีชีวิต มีพลวัตเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ท้ังด้าน
ประชากร เศรษฐกจิ สงั คม อาคาร หรอื พนื้ ท่ีประวัตศิ าสตร์ดังกล่าวกลับ
ไม่มีกฎหมายที่ใช้ปกป้อง โดยเฉพาะกฎหมายท่ีมีอยู่ เช่น กฎหมายผัง
เมอื งและกฎหมายส่งิ แวดลอ้ ม ไมส่ ามารถนามาใช้ปกปอ้ งไดโ้ ดยตรง

10 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

11

หลักคดิ ท่ีมา

การอนุรักษ์ในที่น้ีโดยพ้ืนฐานหมายถึงการปกป้องส่ิงก่อสร้างที่
มีคุณค่าควรอนุรักษ์ โดยใช้กฎหมายเป็นเคร่ืองมือ การใช้กฎหมาย
ในการปกป้องสิ่งก่อสร้างท่ีมีความสาคัญทางประวัติศาสตร์มีหลักคิด
มาจากทางยุโรป โดยนักกฎหมายชาวสวิสชื่อ Emmerich de Vattle
ใน ค.ศ. 1758 ท่ีต้ังคาถามถึงความชอบธรรมในการทาลายอาคาร
ประวัติศาสตร์ของประเทศต่าง ๆ ในช่วงสงคราม ท้ังน้ีเน่ืองจากอาคาร
ดังกล่าวมีมาก่อนคนในยุคนั้น เป็นส่ิงที่บรรพชนสร้างไว้ ถือเป็นมรดก
ของมวลมนุษยชาติร่วมกัน (Common heritage of humankind)
รวมถึงนักกฎหมายเช้ือสายเยอรมันในสหรัฐฯ ชื่อ Francis Lieber
ที่เสนอใน ค.ศ. 1874 ให้มีกฎหมายปกป้องคุ้มครองทรัพย์สินทาง
วัฒนธรรม ด้วยเห็นว่าเป็นสมบัติร่วมกันของมนุษย์ในช่วงสงคราม
(Jokilehto 1999: 281-282) ซ่ึงภายหลังได้เป็นท่ีมาของการกาหนดให้
แหล่งโบราณสถาน ส่ิงก่อสร้างสาคัญ เป็นส่ิงท่ียกเว้นไม่ให้เกิดการ
ทาลายในช่วงสงครามในอนุสัญญากรุงเฮก (Hague Convention)
ค.ศ. 1907 อย่างไรก็ตาม เมื่อเกิดสงครามโลกทั้งสองคร้ังก็ได้มีการ
ทาลายส่ิงก่อสร้างท่ีเป็นหลักฐานทางประวัติศาสตร์มากมาย แต่สิ่งที่ได้
จากหลักการน้ีคือ แนวคิดของการปกป้องแหล่งโบราณสถานท่ีเป็น
สมบัติของคนทั้งมวล ไม่ว่าใครเป็นเจ้าของในปัจจุบันก็จะต้องรักษาไว้
(ตอ่ มาแนวคิดน้ไี ด้เป็นส่วนหนึ่งของฐานคิดในเรื่องสิทธิทางวฒั นธรรมใน
แง่มุมอื่นด้วย) ส่วนใหญ่เพ่ือให้ควบคุมได้ง่ายขึ้น รัฐจึงเข้าครอบครอง

11ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนุรกั ษ์เมอื ง

12

เป็นเจ้าของเพื่อจะได้มีการตั้งงบประมาณในการอนุรักษ์ฟ้ืนฟู ตัวอย่าง
คือสหรัฐฯ ท่ีใช้กฎหมาย Antiquities Act ค.ศ. 1906 กฎหมายฉบับน้ี
กาหนดว่าการปกป้องแหล่งโบราณสถาน โบราณคดีจะทาได้ต้องเป็น
ทรัพย์สินของรัฐบาลกลาง ซึ่งเป็นแนวคิดเดียวกับอุทยานแห่งชาติ
(National Park) หรือเห็นได้จากกฎหมายโบราณสถานในหลาย
ประเทศ

หลักคิดของการอนุรักษ์ได้ขยายขอบเขตในช่วงหลังสงครามโลก
ครั้งท่ีสอง ความเสียหายอย่างย่อยยับฉับพลันจากระเบิด ผนวกกับ
การพัฒนาใหม่ ๆ ในเมืองในช่วงเวลาต่อมา ทาให้เกิดการหวนระลึก
อย่างอาลัยอาวรณ์ถึงสภาพแวดล้อมท่ีเคยอยู่อาศัยและเคยทางาน
ในประเทศตะวันตก ถือกันว่าเป็นจุดเปลี่ยนของการให้ความหมายส่ิง
ท่ีจะอนุรักษ์ว่าเป็นมากกว่าโบราณสถานหรือสิ่งก่อสร้างที่สาคัญย่ิงใหญ่
(Great) แต่หมายถึงสัญญาณหรือหลักฐานใด ๆ ท่ีบันทึกกิจกรรม
หรือความสาเร็จของอดีตท่ีผ่านมา (Feilden and Jokilehto 1998: 11)
นั่นคือส่ิงท่ีจะอนุรักษ์นั้นขยายความหมายออกไปมากกว่าโบราณสถาน
เป็นส่ิงท่ีอยู่รอบ ๆ ตัว (Mundane) ที่ทาให้หวนระลึกถึงอดีต อย่างไร
ก็ดี ในประเทศที่เคยเป็นอาณานิคม อาจมีความคิดที่แตกต่างจาก
โลกตะวันตก กล่าวคือ ในช่วงหลังการประกาศอิสรภาพได้มีการทาลาย
อาคารอาณานคิ มเป็นจานวนมาก และสร้างทดแทนด้วยอาคารสมัยใหม่
เน่ืองจากไม่อยากให้เป็นหลักฐานของความเจ็บปวดท่ีผ่านมา ผู้เขียน
ได้พบแนวคิดนี้จากการได้ไปทางานหรือประชุมในประเทศต่าง ๆ

12 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

13

โดยเฉพาะไต้หวัน เวียดนาม ลาว และอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นเร่ืองท่ีเกิดข้ึน
ในช่วงทศวรรษท่ี 1980 แต่หลังจากน้ันก็ได้เปล่ียนแปลงไป เม่ือคนรุ่น
ต่อมาเห็นว่าอาคารเก่าในยุคอาณานิคมสามารถนามาใช้ใหม่ในเชิง
ท่องเท่ียวและเศรษฐกิจ ทาให้เกิดกระแสของการอนุรักษ์ในปัจจุบันใน
ภูมภิ าคด้วยสว่ นหน่ึง

กลไกการทางาน

การอนุรกั ษ์สิ่งทีอ่ ยู่รอบตัวเรา ยกตวั อยา่ งเช่น บา้ นเก่า ตกึ แถวเก่า
ย่านเก่า เป็นการอนุรักษ์ในแบบที่เรียกกันภายหลังในบางสานักว่า
ใช้ฐานคุณค่า (Values-Based Approach) ในขณะท่ีการอนุรักษ์
โบราณสถานจะถูกเรียกว่าเป็นการอนุรกั ษ์แบบใช้ฐานวัสดุ (Materials-
Based Approach) ส่วนท่ีแตกต่างกันคือการอนุรักษ์แบบใช้ฐานวัสดุ
รัฐหรือผู้เชี่ยวชาญเป็นผู้ตัดสินใจในวิธีการอนุรักษ์ โดยเฉพาะในด้าน
กายภาพ และปกป้องไม่ให้ใครมาใช้ประโยชน์นอกจากรัฐ ในขณะท่ีการ
อนุรักษ์โดยใช้ฐานคุณค่านั้นผู้เชี่ยวชาญยังคงตัดสินใจว่าจะอนุรักษ์
อย่างไรจึงจะรักษาคุณค่า แต่ชุมชนเป็นผู้ใช้ประโยชน์ ตัวอย่างใน
ต่างประเทศ เช่น การกาหนดย่านประวัติศาสตร์และอาคารสาคัญ
เจ้าของอาคารที่มีคุณค่าจะต้องส่งแบบแผนการอนุรักษ์ให้คณะ
ผู้เชี่ยวชาญของเมืองพิจารณาก่อนจะดาเนินการ กลไกการกลั่นกรองนี้
เรียกโดยรวมในภาษาอังกฤษว่า Review Process หรืออาจใช้คาอ่ืน ๆ
ข้ึนอยู่กับแต่ละท้องถิ่น นอกจากน้ันเพื่อให้มีมาตรฐานและไม่ให้

13ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

14

เจ้าหน้าที่หรือใช้อานาจดุลยพินิจเกินขอบเขต รัฐจะกาหนดแนวทาง
และเง่ือนไขให้มี (1) กาหนดเกณฑ์พิจารณาว่าอาคารนั้นมีความสาคัญ
หรือมีคุณค่าทางด้านใด เช่น ประวัติศาสตร์ สถาปัตยกรรม ความงาม
เทคโนโลยี ฯลฯ และให้พิสูจน์ว่าตรงกับเกณฑ์ข้อใด (2) ขึ้นบัญชีอาคาร
สาคัญเพื่อปกป้องจากการรื้อถอน เรื่องนี้ถูกมองว่าเป็นการรอนสิทธิใน
การพฒั นาอย่างมาก (3) กาหนดขั้นตอนและวธิ ีการอนุรักษว์ ่าทาได้มาก
น้อยแค่ไหนให้สอดคล้องกับคุณค่าท่ีได้ตกลงกันไว้ และ (4) การบริหาร
จัดการและการบารุงรักษาให้คงคุณค่าน้นั ตลอดไป นอกจากนี้ เนื่องจาก
อาคารส่วนใหญ่เป็นของเอกชน มักจะมีประเด็นในด้านการเสียสิทธิใน
การพัฒนาจากการถูกข้ึนบัญชี หลายประเทศจึงได้มีมาตรการแรงจูงใจ
เช่น การลดหรือยกเว้นภาษีอสังหาริมทรัพย์ หรือภาษีเงินได้หากมีการ
อนุรักษ์ตามข้ันตอน หรือมาตรการทางผังเมืองอื่น ๆ ที่นิยมกันท้ังใน
อเมริกาเหนือและเอเชียบางประเทศ คือการโอนสิทธิบนอากาศ (Air
Rights Transfer) เรือ่ งแรงจูงใจต่าง ๆ มรี ายละเอียดปลีกยอ่ ยมากมาย

อน่ึง เม่ือไม่นานมาน้ี ได้มีแนวคิดการอนุรักษ์เพ่ิมข้ึนจากการ
อนุรักษ์โดยใช้ฐานคุณค่า คือแนวคิดมรดกมีชีวิต (Living Heritage)
ผู้สนใจอาจศึกษาได้งานโครงการ Living Heritage และ Integrated
Territorial and Urban Conservation (ITUC) ข อ ง ศู น ย์ ICCROM
(International Center for the Study of the Preservation and
Restoration of Cultural Property) หรืองานของ Polios (2010) และ
Winter (2012) เน่ืองจากเห็นว่าแนวคิดแบบ Values-Based นั้นได้รับ

14 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

15

อิทธิพลจากยุโรปมาก จนประเทศในภูมิภาคอื่นไม่ได้ทาเช่นเดียวกันทั้งหมด
และเสนอให้ชุมชนมีส่วนในการตัดสินใจวิธีการอนุรักษ์ด้วย ไม่ใช่มีแต่
กลุ่มผู้เช่ียวชาญเท่านั้น อย่างไรก็ตาม Values-Based ก็ยังคงเป็น
กระแสหลักของการอนุรักษ์ในช่วงน้ีอยู่ โดยเฉพาะแนวทางของมรดก
โลกและกลไกตามกฎหมายประเทศตะวันตกต่าง ๆ ท่ีมีมานานราวคร่ึง
ศตวรรษแล้ว

ข้อสังเกตท่ีสาคัญจากการขยายขอบเขตการอนุรักษ์และการใช้
กรอบการอนุรักษแ์ บบใช้ฐานคุณค่านั้น คอื เรื่องของการพฒั นากฎหมาย
จากเดมิ ที่มกี ารอนรุ ักษ์โบราณสถาน ประเทศต่าง ๆ รวมทง้ั ประเทศไทย
จะมีกฎหมายโบราณสถานในช่ือของ Antiquities Law หรือ Ancient
Monuments Law ใช้เพียงฉบับเดียว แต่หลังจากการขยายขอบเขต
การอนุรักษ์มาเป็นอาคารบ้านเรือนและย่านประวัติศาสตร์ในเมืองแล้ว
ได้มีการพัฒนากฎหมายข้ึนมาใหม่ ดังจะเห็นได้จากวิวัฒนาการในญี่ปุ่น
จากการประกาศย่านอนุรักษ์ในเมือง Kurashiki กับ Kanazawa ด้วย
ข้อบัญญัติท้องถ่ินใน ค.ศ. 1968 (Koide 1999: 74; Sorensen 2004:
321) ซง่ึ เป็นปเี ดียวกับทีก่ ฎหมายผงั เมืองในญป่ี นุ่ ทเี่ ริม่ ใน ค.ศ. 1919 ได้
ถ่ายโอนอานาจในการวางและประกาศใช้ผังเมืองให้แก่จังหวัด
(Prefectures) และ เทศบาล (Municipal governments) ในสหรัฐ
อเมริกาเช่นเดียวกัน โดยเมืองแรกที่ประกาศย่านประวัติศาสตร์ด้วย
กฎหมายท้องถ่ินคือ Charleston มลรัฐ South Carolina ใน ค.ศ.
1931 (Tyler 2000: 59) ในอังกฤษก็ไปในทางเดียวกนั แตม่ ีรายละเอยี ด

15ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

16

เล็กน้อย คือมีการขึ้นบัญชีปกป้องอาคารสาคัญเรียก Listed Buildings
โดยกฎหมายผังเมืองตั้งแต่ ค.ศ. 1947 ซ่ึงผู้รับรองคือรัฐมนตรี (Ross
1996: 22) ต่อมาได้มีพัฒนาการของกฎหมายที่เพ่ิมอานาจท้องถ่ิน
โดย Civic Amenities Act ค.ศ. 1967 และกฎหมายผังเมือง Town
and Country Planning Act ค . ศ . 1968 (Delafons 1997: 95-102)
โดยท้องถิ่นสามารถประกาศพื้นที่ที่มีการรวมกลุ่มของอาคารท่ีมีคุณค่า
ให้เป็นย่านอนุรักษ์ เรียก Conservation Area จนในปัจจุบันได้มีการ
ปรับปรุงและใช้กลไกที่กาหนดโดยกฎหมายผังเมืองท่ีปรับปรุงแก้ไข
ใน ค.ศ. 1990

นอกจากกฎหมายผังเมืองแล้ว การพัฒนากฎหมายอนุรักษ์
สาหรับมรดกวัฒนธรรมที่ไม่ใช่โบราณสถานยังคงมีต่อในสหรัฐฯ คือการ
ประกาศใช้กฎหมายอนุรักษ์ประวัติศาสตร์แห่งชาติ (National Historic
Preservation Act) ค.ศ. 1966 ที่ทาให้การอนุรักษ์กว้างขวางมากขึ้น
และมีย่านประวัติศาสตร์รวมอยู่ด้วย (Tylor 2000: 52, 58) ส่วนใน
ญ่ีปุ่นมีกฎหมายรักษาทรัพย์สินทางวัฒนธรรม (Cultural Property
Preservation Law) จากการรวมกฎหมายอนุรักษ์ท่ีมีอยู่เดิม 3 ฉบับ
(Asano 1999: 239) และต่อมาได้มีการปรับปรุงแยกประเภทมรดก
วัฒนธรรมที่หลากหลายและบางกลุ่ม โดยเฉพาะย่านประวตั ิศาสตร์ทีใ่ ช้
กลไกจากท้องถิ่นใน ค.ศ. 1975 แมแ้ ตใ่ นประเทศเพื่อนบา้ นคือมาเลเซีย
ซึ่งแต่เดิมมีเพียงกฎหมายโบราณสถานหรือของโบราณ (Antiquities
Act 1976) ซ่ึงไม่ครอบคลุมการปกป้องอาคารตึกแถวในปีนังและมะละกา

16 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

17

ท่ีกาลังจะขอขึ้นบัญชีมรดกโลก รัฐบาลมาเลเซียได้ตรากฎหมายข้ึน
อีกฉบับ คือกฎหมายมรดกของชาติ (National Heritage Act) ใน
ค.ศ. 2005 ท่ีรวมกลไกการขึ้นบัญชีมรดกวัฒนธรรมหลายระดับ ซึ่งถือ
ว่ามีเครื่องมือทางกฎหมายในการปกป้อง และยังใช้ร่วมกับกฎหมาย
ผังเมืองในการจัดทาแผนเฉพาะพ้ืนท่ีเพื่อการอนุรักษ์ เรียก Special
Area Plan หลังจากน้ันใน ค.ศ. 2008 จึงได้รับการข้ึนบัญชีมรดกโลก
การมีกฎหมายท่ีนอกเหนือไปจากกฎหมายโบราณสถานเป็นส่วนหนึ่งที่
ทาใหก้ ารอนุรกั ษเ์ ปน็ ไปไดอ้ ย่างกว้างขวางมากขนึ้

สาหรับประเทศไทย เป็นที่น่าเสียดายว่านอกจากกฎหมาย
โบราณสถานฯ แล้ว ไม่มีกฎหมายอ่ืนใดท่ีจะสามารถปกป้องอาคารหรือ
ย่านประวัติศาสตร์ที่ไม่ใช่โบราณสถาน บางท่านอาจจะแย้งว่ามีการ
กาหนดอาคารท่มี ีคณุ ค่าในการวางผังเมอื งเฉพาะในกฎหมายผังเมือง ซง่ึ
ในขณะที่เขียนบทความนี้ยังไม่มีการประกาศใช้ผังเมืองเฉพาะใด ๆ แต่
ถึงมีก็มีข้อสังเกตอีกว่า อาคารที่มีคุณค่านั้นไม่ได้อยู่ในพื้นที่ของผังเมือง
เฉพาะอย่างเดียวเท่าน้ัน และการประกาศใช้ผังเมืองเฉพาะก็มีความซับซ้อน
ในด้านกรรมสิทธิ์และบทบาทของรัฐกับเอกชนที่ต้องเจรจาตกลงกัน จึง
อาจนับได้ว่าในเร่ืองมาตรการปกป้องอาคารสาคัญท่ีควรจะเป็นน้ัน คือ
การประกาศขึ้นบัญชีให้มีการปกป้อง คือการห้ามร้ือถอนและมีการ
กล่ันกรองก่อนดาเนินการซ่อมแซม และต้องมีกลไกที่สามารถทาได้ใน
ทรัพย์สินของเอกชนที่ยังมีการเปล่ียนแปลง และมีการใช้สอยอยู่ตลอด
ซ่งึ เป็นปัจจยั ที่แตกต่างจากการอนุรกั ษ์โบราณสถาน

17ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

18

บทบาทของทอ้ งถ่ินไทย

ชุมชนหลายแห่งในหลายท้องถ่ินมีความต้องการท่ีจะอนุรักษ์
อาคารเก่า ย่านเก่า เช่นเดียวกับประเทศอื่น ๆ ซ่ึงรัฐบาลแต่ละประเทศ
ได้ตอบสนองโดยการพัฒนากฎหมายใหท้ ้องถ่นิ สามารถทาได้โดยมีกลไก
เช่ือมโยงกับรัฐบาลกลาง แต่ประเทศไทยกฎหมายท่ีว่าน้ันยังไม่เกิดขึ้น
อานาจในการปกป้องโดยวิธีขน้ึ ทะเบียนหรือขน้ึ บัญชีและผ่านกลไกแบบ
ใช้ฐานคุณค่านั้นยังไม่มีในประเทศไทย ยกเว้นขั้นตอนการอนุรักษ์
โบราณสถาน ซ่ึงเป็นเรื่องภายในของกรมศิลปากรท่ีไม่ได้เผยแพร่มากนัก
และทาเฉพาะโบราณสถาน ดังนั้น ท้องถ่ินไทยจึงมีบทบาทน้อยมากใน
การรักษามรดกวัฒนธรรม ตัวอย่างง่าย ๆ ในกรณีของเมืองเก่าท่ีมีการ
ประกาศไปแล้วมากกว่า 30 แห่งท่ัวประเทศ ตามระเบียบสานักนายก
รัฐมนตรีว่าด้วยการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์และเมืองเก่า
พ.ศ. 2546 (หมายเหตุ: ในขณะท่ีเขียนบทความกาลังมีการปรับปรุง
ระเบียบฉบับนี้ ส่วนหน่ึงมาจากการขยายเขตกรุงรัตนโกสินทร์จาก
คลองรอบกรุงไปจนถึงคลองผดุงกรุงเกษม) เมืองเก่าเหล่านี้ส่วนมาก
มีอาคารเก่าที่มีคุณค่าแต่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนโบราณสถานเป็นจานวนมาก
ยกตัวอย่างเช่น ในพื้นท่ีใจกลางเมืองเก่าภูเก็ตท่ีเห็นเป็นอาคารสวยงาม
นั้น ทั้งหมดไม่ได้ขึ้นทะเบียนโบราณสถานเลย หรือในกรุงรัตนโกสินทร์
ในขณะท่ีโบราณสถานท่ีข้ึนทะเบียนมีจานวนนับร้อย แต่อาคารที่มี
คุณค่าท่ีไม่ได้ขึ้นทะเบียนตามท่ีเคยสารวจมีถึงกว่า 7,000 หน่วย และ

18 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

19

เทศบาลหรือแม้แต่กรุงเทพมหานครก็ไม่มีอานาจใด ๆ ตามกฎหมาย
ในการข้ึนทะเบียนหรือข้ึนบัญชี เท่ากับไม่มีมาตรการปกป้องตาม
กฎหมาย เมื่อไม่มีการปกป้อง อาคารเหล่าน้ีก็อาจเส่ือมสลายและ
ถูกทุบทง้ิ โดยไม่ผิดกฎหมายใด ๆ และจะคอ่ ย ๆ หายไปในท่สี ุด

พฒั นาการในปจั จุบนั

การอนุรักษ์อาคารท่ีไม่ใช่โบราณสถาน (หรืออาจเข้านิยาม
โบราณสถานแต่ไม่ได้ข้ึนทะเบียน) ยังไม่มีกฎหมายโดยเฉพาะ มีแต่
กฎหมายทางอ้อม ส่วนที่มีพัฒนาการคือการประกาศเขตเมืองเก่าตาม
ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีตามที่ได้กล่าวไว้แล้ว ในการประกาศเขต
เมืองเก่าปัจจุบันให้มีการระบุอาคารสาคัญท้ังท่ีขึ้นและไม่ข้ึนทะเบียน
โบราณสถาน เนื่องจากเมืองเก่าท่ีประกาศน้ันเป็นเมืองที่ยังมีชีวิต มี
ประวัติและหลักฐานทางกายภาพท่ีเป็นอาคารบ้านเรือน ตึกแถว ห้องแถว
และสิ่งก่อสร้างที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานในอดีต หลายแห่งมีจานวน
มากกว่าโบราณสถาน ถือเป็นการเริ่มต้นในการให้ความสาคัญของ
อาคารและสิ่งก่อสร้างเหล่านี้โดยกลไกท่ีมีอยู่ คือการจัดตั้ง
คณะอนุกรรมการระดับจังหวัดในการพิจารณากล่ันกรองโครงการ
พัฒนาของภาครัฐท่ีจะเกิดขึ้นในพื้นที่ แต่ไม่มีการกลั่นกรองโครงการ
ภาคเอกชน อย่างไรก็ตามเทศบาลทม่ี ีเมืองเก่าบางแหง่ ยังสร้างกลไกการ
กลั่นกรองโครงการของเอกชน และบางแห่งได้มีการจัดทาเทศบัญญัติ
เพื่อการอนุรักษ์โดยอาศัยอานาจจากกฎหมายควบคุมอาคาร ทั้งน้ี

19ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนุรกั ษ์เมอื ง

20

เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายปกป้องอาคารในกลุ่มดังกล่าว เทศบัญญัติที่
ทาได้จึงเป็นเพียงการกาหนดความสูง ขนาด การใช้วัสดุ และลักษณะ
อาคารท่ีจะสร้างขึ้นใหม่เท่านั้น ยังไม่สามารถลงรายละเอียดในการระบุ
อาคารเก่าและมีกลไกในการรักษาอาคารเก่าตามหลักของการอนุรักษ์
โดยใชฐ้ านคณุ ค่า

ข้อสังเกตส่งท้าย

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการผังเมืองหรือการอนุรักษ์เมือง การมี
ส่วนของชุมชนและท้องถิ่นในการดาเนินการตามท่ีกฎหมายกาหนดนั้น
ถือได้ว่ามีน้อยมาก ท้ัง ๆ ท่ีเป็นส่ิงที่อยู่ใกล้ชิดกับท้องถ่ินมากและ
ท้องถิ่นน่าจะมีส่วนในการกาหนดอนาคตของตนเองได้ ผู้เขียนเห็นว่า
หากจะทาให้ท้องถิ่นและชุมชนเข้ามามสี ว่ นได้มากขึ้น ในขณะทรี่ ฐั บาลก็
ยังใช้กฎหมายแบบรวมศูนย์อยู่มาก หากไม่นับเรื่องการเมืองการ
ปกครองท่ไี ม่ใช่ความเช่ียวชาญของผ้เู ขียนทีจ่ ะวเิ คราะหไ์ ด้ ก็มีเร่อื งอยู่ 4
เรอ่ื งท่ีเป็นข้อสังเกตที่หากเกดิ ข้นึ ได้กน็ า่ จะทาให้ท้องถ่ินเข้ามามีบทบาท
ในการผังเมืองและการอนุรักษ์เมืองได้มากข้ึน ประโยชน์ท่ีได้คือ
ประชาชนในท้องถิ่นจะเข้ามามีส่วนในการกาหนดอนาคตในบ้านเมือง
ของตนเองได้มากขนึ้

20 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

21

เร่อื งที่ 1 สภาชุมชน (Community Council)
คาว่า สภาชุมชน ในท่ีนี้หมายถึงการที่ชุมชนที่ได้จดทะเบียน
เป็นคณะกรรมการชุมชนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีมีอยู่หลาย
ชุมชน บางแห่งมีคณะกรรมการชุมชนครอบคุลมพื้นที่เขตการปกครอง
ท้งั หมด ได้มกี ารเลอื กตัวแทนของคณะกรรมการชมุ ชนทงั้ หลายเขา้ มา มี
ส่วนในการตัดสินใจของท้องถ่ินในสภาท้องถิ่น มีบทบาทเท่า ๆ กับ
นักการเมืองท้องถิ่น ท้ังน้ีเมื่อเห็นว่าระบบการเลือกต้ังยังไม่สามารถมี
ผู้แทนปากเสียงของประชาชนได้จริง หากสามารถทาได้จะทาให้
ประชาชนในชุมชนกับท้องถ่ินมีการสื่อสารกันได้ตรง และร่วมกัน
รับผิดชอบในแผนเมืองได้มากข้ึน ท้ังน้ีท้องถิ่นท่ีทาได้จะต้องมีความ
ไว้เนื้อเช่ือใจกับภาคประชาชนมาก และมองเห็นประโยชน์และการให้
โอกาสชุมชนเป็นหลกั ซึง่ น่าจะทาให้การกาหนดอนาคตของเมืองทั้งด้าน
การช้ีนาและการอนุรักษ์มีความสอดคล้องกับความต้องการของ
ประชาชน ผเู้ ขียนเคยพบลกั ษณะน้ใี นประเทศไทยอยู่บางท้องถน่ิ ท่ีมีการ
ต้ังสภาภาคประชาชน แต่ยังไม่ได้มีส่วนในการตัดสินใจ ในช่วงท่ีผู้เขียน
ร่วมในการจัดทาร่างผังเมืองกรุงเทพมหานครหลายฉบับ เวลาประชุม
กับชุมชนพบว่า หลายชุมชนได้เคยรวมตัวกันและเสนอผู้ว่าราชการ
กรุงเทพมหานครให้มีโครงสร้างคล้ายกับสภาชุมชนดังกล่าว แต่ไม่
สามารถขับเคลื่อนให้เป็นจริงได้ เพราะทางชุมชนแจ้งว่าไม่มีในนโยบาย
ของกรงุ เทพมหานคร

21ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

22

เร่อื งที่ 2 กฎหมายกาหนดอานาจหน้าท่ี (Enabling legislation)
ในที่น้ีหมายถึงการมีกฎหมายท่ีกาหนดอานาจหน้าท่ีของหน่วยงาน
ให้สามารถดาเนินการในเร่ืองนั้น ๆ ได้ ในด้านการผังเมืองในปัจจุบัน
กฎหมายผังเมืองไทยได้ให้อานาจท้องถ่ินในการวางและประกาศใช้ผัง
แล้ว แตน่ ่าจะใช้เวลานานในการดาเนินการของทอ้ งถนิ่ เพราะสว่ นกลาง
ยังคงมีทรัพยากรมากกว่าในทุกด้าน แต่ในส่วนของการอนุรักษ์ ยังไม่มี
กฎหมายใดในการให้อานาจหน่วยงานใดในการข้ึนบัญชีอาคารสาคัญที่
ไมไ่ ดข้ นึ้ ทะเบียนโบราณสถาน ดงั ทกี่ ลา่ วไวข้ า้ งต้นว่า ในต่างประเทศบาง
แห่งกาหนดไว้ในกฎหมายผังเมือง บางแห่งกาหนดในกฎหมายมรดก
วัฒนธรรมแห่งชาติทีต่ ราข้ึนใหมเ่ พื่อให้ครอบคลุมมากขึ้น ในข้อนผ้ี เู้ ขียน
คิดวา่ เปน็ ช่องว่างขนาดใหญ่ของประเทศทห่ี ากจะอ้างวา่ เป็นดินแดนท่ีมี
มรดกวัฒนธรรมเก่าแก่และหลากหลาย หากไม่มีกฎหมายกาหนด
อานาจหน้าที่ในส่วนน้ีให้ครอบคลุม ในอนาคตอาจเอามาอ้างไม่ได้อีก
แล้ว ปัจจุบันผู้ท่ีอยากจะอนุรักษ์มรดกเหล่านี้ก็ทากันตามสภาพตามมี
ตามเกดิ ไม่เหมือนโบราณสถานทม่ี ีมาตรการชดั เจนในการดแู ล

เรอ่ื งที่ 3 การรับรองสมรรถนะของท้องถน่ิ (Certified
Local Government)
ปัญหาหนึ่งในการทางาน ท่ีผู้เขียนรับรู้จากส่วนกลาง คือ ไม่แน่ใจ
ว่าท้องถ่ินจะทางานผังเมืองหรืออนุรักษ์เองได้ เนื่องจากขาดความรู้
หรือไม่ก็พยายามจะเอาผลประโยชน์ส่วนตนให้มากท่ีสุด ส่วนท้องถ่ิน

22 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

23

ก็ว่าอยากจะทา เพราะประชาชนที่เลือกต้ังมากดดัน แต่ไม่มีอานาจ
ตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างย่ิงในส่วนของการอนุรักษ์ที่มีความจาเป็น
ต้องใช้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เช่น ประวัติศาสตร์ โบราณคดี
ประวัติศาสตร์สถาปัตยกรรม และวิชาการอนุรักษ์โดยเฉพาะ หาก
ส่วนกลางให้อานาจนี้ไปท้องถ่ินก็ไม่สามารถจะทาได้ และอาจมีความ
เสี่ยงถ้าไม่มีผู้เชี่ยวชาญหรือองค์ความรู้ดังกล่าว ในการแก้ปัญหานี้
โดยทัว่ ไปทางราชการมักให้มีการถ่ายทอดองค์ความรู้ เชน่ การฝึกอบรม
แต่มักได้ผลน้อย เพราะเม่ืออบรมเสร็จทุกอย่างก็น่ิงอยู่กับท่ี ส่ิงหน่ึงที่
เห็นว่าน่าจะทามากกว่า (แต่ต้องใช้ความตั้งใจและความพยายามมาก)
คือการกาหนดให้มีการรับรองสมรรถนะของท้องถ่ิน ว่าจะทาเร่ือง
เช่นน้ันได้ กล่าวคือ ท้องถ่ินจะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่ามีความพร้อมในการ
ดาเนินการเร่ืองนั้นจริง โดยเฉพาะต้องมีการจัดหา (1) บุคลากร
เจ้าหน้าท่ีท่ีมีความรู้เฉพาะด้านโดยเฉพาะ (2) มีการจัดตั้งหน่วยงาน
ภายในเพื่อรับผิดชอบการดาเนินงานอย่างต่อเน่ือง (3) มีการจัดตั้ง
งบประมาณเพ่ือบริหารอย่างสม่าเสมอ และ (4) มีประสบการณ์ มีการ
ดาเนินโครงการจริงในพื้นที่ ท้ังนี้ ในความเป็นจริงเป็นเร่ืองที่ทาได้ไม่ง่าย
โดยเฉพาะ เมื่อการผังเมืองและการอนุรักษ์เมืองยังเป็นเรื่องที่คิดกันว่า
ยงั ห่างไกลกับประชาชน

23ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

24

เร่อื งท่ี 4 โครงการร่วม (Partnership Programs)
คาว่า Partnership ในท่ีน้ีผู้เขียนหมายถึงการมีแนวปฏิบัติให้
เกิดโครงการร่วมระหวา่ งส่วนกลางกับส่วนท้องถ่ิน ไม่ได้หมายความเลย
ไปถึงความร่วมมือรัฐ-เอกชน ทั้งนี้ หากส่วนกลางมีความตั้งใจจริงท่ีจะ
ให้ท้องถ่ินดาเนินการได้ก็น่าจะต้องมีการจัดหาโครงการร่วมโดย
สนับสนนุ ทรัพยากรให้ทาได้เบ้ืองตน้ เชน่ หาทปี่ รกึ ษา งบประมาณ โดย
เน้นในส่วนท่ีเป็นองค์ความรู้ และกระบวนการที่ทาให้เกิดประสบการณ์
ให้ท้องถ่ินทาได้จริง ในเรื่องนี้ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะทาได้ เช่น การทาผังเมือง
ท้องถิ่น หากรัฐบาลส่วนกลางมีกฎหมายให้ท้องถ่ินวางและประกาศ
ผังเมืองเองได้ ก็ประกาศรับท้องถิ่นท่ีสนใจและส่งทีมงานและทรัพยากร
ต่าง ๆ ไปช่วย ให้เกิดการดาเนินการได้จริง หรือกรณีอนุรักษ์ อาจตั้ง
งบประมาณเพื่อการศึกษาภูมิประวัติของเมือง หรือทาตัวอย่างวิธีการ
อนรุ กั ษท์ ่ีได้มาตรฐานใหแ้ กท่ อ้ งถ่นิ ที่สนใจ
สิ่งที่ได้นาเสนอนี้ บางเรื่องผู้เขียนได้เคยหารือกับภาคราชการ
บางส่วน ส่วนหน่ึงก็เห็นเป็นประเด็น แต่อีกส่วนก็ไม่คิดว่าเป็นประเด็น
เนื่องจากเห็นว่าท่ีมีอยู่ก็ดีอยู่แล้ว ในส่วนตัวเห็นวา่ น่าจะทาได้มากกว่าน้ี
เน่ืองจากความต้องการของประชาชนและชุมชนที่อยากจะวางอนาคต
ของตนเองน้ันมีอยู่จริง และมีอยู่จานวนมาก หากทาได้จะช่วยประหยัด
ทรัพยากรจากส่วนกลางและเพิ่มความเข้มแข็งให้ภาคประชาชนและ
ท้องถนิ่ อย่างแท้จริง.

24 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

25

จากผเู้ ขยี น

ขณะที่เขียนบทความน้ีผู้เขียนได้ลาออกจากการเป็นอาจารย์ท่ี
สอนเก่ียวกับการผังเมืองและการอนุรักษ์เมือง และไม่ได้ทางานวิชาการ
ใด ๆ มาเป็นเวลาพอสมควร แต่ยังมีผู้เสนอให้ทางานต่าง ๆ อยู่บ้าง
ดังน้ัน ส่ิงท่ีเขียนไปน้ีอาจจะล้าสมัยไปบ้างและไม่ได้เป็นวิชาการท่ี
เข้มขน้ ตอ้ งขออภัยมา ณ ทน่ี ี้

25ท้องถ่ินไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

26

บรรณานุกรม

Asano, Satoshi. (1999). “The Conservation of Historic Environment in
Japan”. In Peter J. Larkham (ed.) Built Environment. 35 3, pp.
236-243.

Barnett, Jonathan. (2011). “How Codes Shaped Development in the
United States, and Why They Should Be Changed.” In Stephen
Marshall (ed.), Urban Coding and Planning. London: Routledge.
pp. 201-226.

Delafons, John. (1997). Politics and Preservation: A Policy History of
the Built Heritage, 1882-1996. London: F&N Spon.

Feilden, Bernard M. and Jokilehto, Jukka. (1998). Management
Guidelines for World Cultural Heritage Sites. 2nd edition. Rome:
ICCROM.

Jokilehhto, Jukka. (1999). A History of Architectural Conservation.
ICCROM. Oxford: Butterworth-Heinermann.

Koide, K. (1997), “Arrangements and Issues of Machizukuri: Bulletin
from Imaicho (Machizukuri E No Torikumi to Kadai)”. Zokei:
Community and Urban Design. 8, pp. 114-119.

Litchfield Whiting Bowne and Associates and Adams Howard and
Greeley. (1964). Greater Bangkok Plan.

Mullen, John Robert. (1977). “City Planning in Frankfurt, Germany
1925-1932: A Study in Practical Utopianism.” In Journal of Urban
History. Vol. 4, No. 1, pp. 3-28.

26 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

27

Poulios, Ioannis. (2010).” Moving Beyond a Values-Based Approach to
Heritage Conservation”. Conservation and Management of
Architectural Sites, 12, 2, pp. 170-185. W.S. Maney & Son.
DOI:10.1179/175355210X12792909186539.

Ross, Michael. (1996). Planning and the Heritage: Policy and
Procedure. 2nd edition. London: E & FN Spon.

Sorensen, Andre (2002). The Making of Urban Japan: Cities and
planning from Edo to the twenty-first century. London:
Routledge.

Tyler, Norman. (2000). Historic Preservation: An Introduction to Its
History, Principles, and Practice. 2nd edition. New York: W.W.
Norton & Company.

Winter, Tim. (2012). “Beyond Eurocentricism? Heritage Conservation
and the Politics of Difference”. International Journal of Heritage
Studies. London:Routledge, pp. 1-15. DOI: 10.1080/ 13527258.2012.736403.

-----------------------------

27ท้องถิ่นไทยกับการผงั เมอื งและการอนรุ กั ษ์เมอื ง

111

กกกาาารรรพพพัฒัฒัฒนนนาาาเเเมมมืออืืองงงบบบนนนฐฐฐาาานนนรรระะะบบบจจจำำำบบบเเเนนนนนนยียยีี เิิเิเรรรววววววศศศรรรรรรตตัััตนนนช์์ชช์ ัยัยยั พพพนันนัั ธธธ์์์111

ทเเหนกทเกหเนทเทเทหนกทเCภภCภCเถเเถถยยยสปสปปสดดดำ่ำ่ำ่วววhhh้ำ้ำำ้ัััเี่่ี่ีเ่ี่ีีเ่กกกยยยำำอออีีียยยืืือออกกก็็็นนนนนน่ำำ่่ำทททกกกaaa่่่อออพพพรรรหหหิดดิิดนนนจจจอออหหหnnn่ีดด่ี่ีดเเเใใใิิิมมมบบบยยยะะะขขขำำำกกกัััหหหนนนgggนิินินีทททีี นนนัััตตตยยยดดดอออนึ้ึน้น้ึeeeรรร้้้มมมเเเีส่่สี่สี ีจจจีีกกกตตติิิใใใับบับัรรรแแแกกกตตต)))เภเภภเนนนำำำดุุดุดนนนยยยึงึึงงิิิดดดมมม่่่อออลลลลลลฎฎฎ่อออ่่กกกัััซซซััักกกยยยขขขไไไคคคอออไไไทททนนนะะะงงงเเเดดดำำำ่ึึึ่่วววพพพงงงอออฟฟฟมมมเเเรรรไไไรรรสสสรรรีีีคคค้้้ิิิเเเทททหหหสสสดดดงงงิิิ้ั้ัั้บบบงงงือืืออไไไไไไมมมรรรัััพพพรรมมมยยย่่่หหหมมมยยยตวววตตนนน้้้ิ่่ิ่ิมมมงงงัััำ้ำ้้ำนนนตตตยยยโุโุโุำำำ่่่นนนแแแมุมุมุกกกมมม้ีี้้ีงงงวววสสสิิิีีีทททรรรเเเ222์์์สสสศศศรรรลลลรรรป่่ปป่ีีี้้้รำำำรรปปปใใใรรรปปป555ำำำิิินนนะะะำำำณณณหหหมมมะะะะะุปปุุป็็็นนน่่่ำำำ666กกกงงงสสสบบบชชชบบบำำำขขขญญญบบบีีีธธธปสปปสสน4นน44ลลลตตตบบบมุมุุมจจจ้้้ำำำบบบรรร่ิิิ่่ทททงงงบับับั้้้ำำำรรร่่่มมมรรรำำำนนนมมมนนนชชชปปปรรรนนนปปะะะเเเ์์์ไไไไไไีีีกกกตตตนนนพพพ้ี้้ีีเิเเิิรรรมมมดดดดดดลลลิิิเเเเเเ่่่ำำำวววเเเกกก้้้ียียียทททนนนวววนนนรรรชชชปปป้้้รรรููู้้้กกกหหหใใใศศศำำำนนนศศศหหหมมมศศศบับบัััน้นนั้ั้เเเำำำสสส็็็นนนลลลขขขรรรหหหทททแแแแแแ้้้ทททตตตคคคจจจคคครรรอออำำำปปปเเเลลลดดดตตต่ี่ี่ีดดดปปปิิิววว้้้ะะะทำททำำ่ี่่ีีวววมมมกกกงงงรรระะะงงงุุุนนนำำำเเเีีีำำำเเเเเจจจลลลีีีี่่ีี่รรรเเเำำำพพพปปปมมมนนนทททมมมมมมกกกะะะ่ีี่่ีำำำยยยธธธกกกจจจอือือื่มิ่่ิิมม็็็นนน้้้ำำำิคคคิิเเเำำำดดดบบบกกกรรรนนนฏฏฏสสสำำำงงงทททขขขแแแภภภิิิดดดรรรขขขบบบกกกแแแกกกีีียยยกกก้ึน้นึน้ึผผผ่่่วววมมมเเเููู้ึึ้้ึมมมแแแนนนิิิปปปจจจกกกปปปหหหำำำหหหนนนมมมอออชชชลลลิิิตตตใใใรรรำำำกกกลลลรรรำำ็็็นนนีีีกกกปปปนนนำำำะะะ้้้ำำำณณณรรรคคคยยยะะะงงงรรรตตตใใใหหหชชชรรรนนนหหหปปปสสสเเเลลลมมมนนนรรร์์์ทททิิิััับบบทททุมมมุุลลลทททลลล้้้อออภภภ่ืืื่่รรรนนนำำำมมมททท่ีี่ี่ไไไตตตำำำชชชศศศะะะกกกำำำำำำงงงำำำคคคมมมกิกกิิศศศยยยัววััวนนนหหหกกกนนนบบบยยยทททพพพววว่่่คคคเเเทททำำำเเเใใใััันนนนนนปปปทททททบบบ่ีสสีส่่ีพพพำำำภภภหหหำำำรรรำำำมมมึ่ึ่่ึนนนงงงุดุดดุ่ำ่ำ่ำุุรรรนนนนนน่ืื่่ือออดดดูููมมมพพพงงง้เเเ้้สสสรรระะะขขข้้้ำำำิิิเเเเเเลลลเเเคคคิิิอออัััฒฒฒููู่่่มมมปปปวววดดดดดด้้้อออทททเเเ้มมม้้ดดดิิิดดดำำำทททศศศีกีกีกีีียยยิิิมมมรรรนนนขขข่่่วววนนนกกกกกกะะะศศศำำำวววเเเคคค้น้นน้มมมไไไแแแำำำำำำำปปปรรรเเเกกกดดดใใใวววมมมรรรศศศทททลลลขขขวววนนน็็็นนนกกกััันนน้้้สสสำำำใใใำำำะะะิเิเิเศศศอออชชชยยยำำำแแแ(((มมมคคคถถถรรรกกกชชชใใใCCCรรร้ง้้งงพพพุุุโโโ้้้รรรำำำึึึรงรรงงเเเยยยกกกีีีวววรรรสสสlllรรรมมมมมมงงงสสสำำำลลลิง่ิ่ิ่งงiiiลลลิิิตตตปปปmmmะะะีีีคคคยยยะะเเเนนนำำำขขขััังงง้้้เเเผผผดดดบบบหหหหหวววเเเเเเคคคงงง้ึนึึน้นุุุ้aaaษษษหหหมมมููู้้้คคคืืือออำำำำำำำำำยีีียยำำำ์์์วววttt่ื่ื่ืนนนยยยนนนนนอออตตตยยยมมมยยยeee่่่ำำำงงง์์์ุุุ

1111 ดดดดรรรร.... จจจจ�ำำำำเเเเนนนนยียยยีีี รรรร ววววรรรรรรรรตัตตตััั นนนนช์์ชช์ช์ ยััยัยัยพพพพันนนััันธธธธ์์์์ ผผผผู้อู้ออู้อู้ �ำำำำนนนนววววยยยยกกกกา111ำำำรรรรออออาำำำววววุโุุโุโโสสสส สสสสถถถถาำำำบบบบันันนันั สสสสงิ่ง่ิงิ่ิ่งแแแแววววดดดดลลลล้อ้อ้้ออมมมมไไไไททททยยยย

28 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

2

ความหมายและความสาคญั ของระบบนิเวศตอ่ ความเปน็ เมอื ง

ระบบนิเวศมีบทบำทท่ีสำคัญต่อเมืองเป็นอย่ำงมำก ควำมเป็น
“เมืองน่าอยู่” นั้น มำจำกกำรมีสภำพส่ิงแวดล้อมที่ดี มีอำกำศบริสุทธิ์
เพ่ือหำยใจ มีน้ำสะอำดใช้ด่ืม มีสิ่งแวดล้อมและบรรยำกำศที่ร่มร่ืน
ซึ่งปัจจัยเหล่ำน้ี ล้วนมำจำกกำรมีระบบนิเวศสิ่งแวดล้อมท่ีดี ยิ่งเมืองที่
ควำมหนำแน่นสูงเพ่ิมมำกขึ้นเท่ำใด กำรมีระบบนิเวศที่สมบูรณ์เพื่อเปน็
ฐำนรองรับมลพิษของอำกำศ น้ำ และดิน ย่ิงมีควำมจำเป็นมำกข้ึนตำม
ไปดว้ ย

ปัจจุบันกำรพัฒนำและกำรวำงผังเมือง ยังไม่ได้ออกแบบ
สำหรับกำรเปลี่ยนแปลงสภำพภูมิอำกำศ และภัยพิบัติต่ำง ๆ เช่น
น้ำท่วม คลื่นควำมร้อน ควำมแห้งแล้ง ท่ีจะมีควำมรุนแรงและถ่ีมำกขึ้น
แนวทำงในกำรป้องกัน และแก้ไขปัญหำและภัยคุกคำมเหล่ำน้ี ต้องอำศัย
“องคค์ วามรูแ้ ละการพัฒนาบนฐานของระบบนิเวศ”

กำรพัฒนำเมืองในปจั จุบนั และในอนำคตมีควำมจำเปน็ อย่ำงยิ่ง
ที่จะต้องนำเอำธรรมชำติและระบบนิเวศเข้ำสู่ชุมชนท่ีอยู่อำศัย
ศูนย์กำรค้ำ สถำนท่ีรำชกำร และย่ำนอุตสำหกรรมอย่ำงท่ัวถึง
กำรก่อสร้ำง กำรพัฒนำทุกรูปแบบต้องหลีกเล่ียงและลดกำรทำลำย
ท่ีสร้ำงควำมเส่ือมเสียต่อระบบนิเวศ เช่น คูคลอง พื้นที่ชุ่มน้ำ แม่น้ำ
ตน้ ไม้ พ้นื ท่สี เี ขียวที่มอี ยู่

2

29การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

3

เมอื งน่ำอยมู่ ใิ ช่เปน็ เมืองที่มีระบบสำธำรณปู โภค สำธำรณปู กำร
และเทคโนโลยีท่ีดี เพียงอย่ำงเดียว แต่ต้องมีองค์ประกอบของระบบ
นิเวศท่ีเอ้ือต่อกำรดำรงชีวิตและส่งเสริมคุณภำพชีวิตของผู้อยู่อำศัยได้
ด้วย ยังมีควำมเข้ำใจในหมู่นักวิชำกำรด้ำนเศรษฐศำสตร์และผู้ลงทุน
พฒั นำอยู่เป็นอนั มำกวำ่ พื้นที่เมืองเป็นท่ีทำเลทอง จะไมค่ มุ้ ค่ำหำกนำไป
จัดสรร เพ่ือปลูกป่ำ สร้ำงพื้นที่สีเขียว และทำกำรเกษตร (Urban
Agriculture) แต่ในปัจจุบันเมืองสำคัญในยุโรป และเมืองใหญ่ในเอเชีย
เช่น สิงคโปร์ ปักก่ิง เซี่ยงไฮ้ โซล แม้กระท่ังกรุงเทพฯ มูลค่ำของอำคำร
ที่อยู่อำศัยและอำคำรพำนิชย์เพ่ิมสูงขึ้น หำกต้ังอยู่ในทำเลที่มี
ส่ิงแวดลอ้ มและระบบนเิ วศธรรมชำตสิ วยงำมและรม่ ร่นื

ความหลากหลายทางชวี ภาพของเมือง (Urban Biodiversity)

ควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพของเมือง (Urban Biodiversity)
เป็นปัจจัยหน่ึงของระบบนิเวศที่สำมำรถเพ่ิมภูมิต้ำนทำนและคุณภำ พ
ชีวิตแก่เมืองและชุมชนได้ เพรำะควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพของพืช
และสัตว์ที่สมบูรณ์จำกกำรอนุรักษ์ดิน น้ำ และธำตุอำหำร จะกลับมำ
เป็นตัวแปรและกลไกที่สำมำรถดูดซับและทำลำยมลพิษทำงอำกำศ ดิน
และน้ำได้ สำมำรถหนุนเสริมให้เมืองฟ้ืนฟูจำกภัยพิบัติ เช่น อุทกภัย
และภัยแล้งได้เร็วกว่ำ ย่ิงไปกว่ำน้ันจำกผลกำรศึกษำวิจัย ยืนยันว่ำ
ควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพเป็นมำตรกำรท่ีมีประสิทธิภำพทั้งในด้ำน

3

30 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

4

กำรลด และกำรดูดซับก๊ำซเรือนกระจก (Mitigation) และกำรปรับตัว
(Adaptation) ในบรบิ ทของกำรเปลี่ยนแปลงสภำพภูมิอำกำศ

ผลพลอยได้จำกควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพและระบบนิเวศ
ที่ดี กำรจัดสรรพ้ืนท่ีโล่ง พื้นที่สำธำรณะทำงธรรมชำติและวัฒนธรรม
ให้กับเมือง เป็นกำรเสริมสร้ำงสุขภำวะ ท้ังในด้ำนสุขภำพ สังคม และ
จิตใจ ของคนเมอื งที่กำลังเส่อื มถอยใหด้ ีขึ้นได้

การแก้ไขปัญหาการพัฒนาบนฐานธรรมชาติ (Nature-Based
Solutions)

ในมุมมองของกำรเก้ือกูลพ่ึงพำอำศัยกัน ระหว่ำงมนุษย์กับ
ธรรมชำติ ภำยใต้ควำมตระหนักถึงกำรพัฒนำอย่ำงควำมสมดุล เป็นบท
พิสูจน์แล้ววำ่ สังคมมนุษย์ไม่อำจจะเจริญพัฒนำไปได้เพียงลำพังโดยทไ่ี ม่
ต้องอำศัยธรรมชำติ และประโยชน์จำกธรรมชำติท่ีมีต่อมนุษย์นั้น ต้อง
อำศัยกลไกที่มำท่ีซับซ้อนภำยใต้ระบบนิเวศท่ีสมบูรณ์ จึงเป็นท่ีมำของ
หลักกำรแก้ไขปัญหำกำรพัฒนำบนฐำนธรรมชำติ (Nature Based
Solution - NbS) หรอื เรียกง่ำย ๆ วำ่ การพฒั นาบนฐานธรรมชาติ ซง่ึ
มีควำมหมำยถึงกำรปฏิบัติ เพ่ือปกป้องระบบนิเวศ ด้วยกำรจัดกำรท่ีมี
ควำมยั่งยืนที่ให้ควำมสำคัญต่อกำรฟ้ืนคืนควำมเป็นธรรมชำติหรือกำร
ปรบั ปรุงแก้ไขระบบนิเวศใหค้ ืนสสู่ ภำพสมบรู ณ์ ซ่งึ เปน็ ควำมทำ้ ทำยทำง
สังคมท่ีต้องอำศัยควำมมีประสิทธิภำพ (effectiveness) และ

4

31การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

5

กำรปรับตัวไปพร้อมกับกำรคำนึงถึงควำมเป็นอยู่ท่ีดีของมนุษย์และ
ควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพ โดยข้อดีของหลักกำรนี้มีหลำยประกำร
อำทิ

ประการแรก กำรใช้ธรรมชำติในกำรแก้ปัญหำเชิงนิเวศใน
รูปแบบของกำรจัดกำร ฟื้นฟูระบบนิเวศ และลดกำรสูญเสียทรัพยำกร
ธรรมชำติ (Ecosystem-based Mitigation - EbM) เป็นกำรนำไปสู่
กำรลดผลกระทบจำกกำรเปลยี่ นแปลงสภำพภมู อิ ำกำศได้

ประการที่สอง กำรอำศัยควำมเป็นธรรมชำติหรือใช้กำร
ปรับปรุงแก้ไขระบบนิเวศให้คืนสู่สภำพสมบูรณ์ เป็นวิธีกำรท่ีมี
ประสิทธิภำพสูงในกำรต่อสู้กับกำรเปล่ียนแปลงสภำพภูมิอำกำศ
โ ด ย วิ ธี กำ ร น้ี คือก ำ ร เ ก็ บ กั ก คำ ร์ บ อน ต ำ มธ ร ร มช ำ ติ ด้ ว ย กำ ร ดู ด ซั บ
เขำ้ สรู่ ะบบนิเวศโดยตรง

ประการสุดท้าย ระบบนิเวศที่สมบูรณ์ให้ประโยชน์ต่อชุมชนท่ี
มีควำมเปรำะบำง โดยเฉพำะชุมชนที่ต้องพ่ึงพิงประโยชน์จำกธรรมชำติ
เป็นหลัก ให้สำมำรถปรับตัวได้ดีข้ึนและสำมำรถรับมือกับผลข้ำงเคียง
จำกกำรเปลี่ยนแปลงสภำพภูมิอำกำศได้ รวมถึง ควำมสำมำรถในกำร
รับมือกับสภำพอำกำศที่แปรปรวนรุนแรง ภัยธรรมชำติท่ีมีผลมำจำก
กำรเปล่ียนแปลงสภำพภูมิอำกำศ ด้วยวิธีกำรน้ี เรียกว่ำ กำรปรับตัว
รับมือโดยใช้ระบบนิเวศเป็นฐำน (Ecosystem-based Adaptation -
EbA) และกำรลดควำมเส่ียงจำกภัยพิบัติโดยใช้ระบบนิเวศเป็นฐำน

5

32 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

6

(Disaster Risk Reduction: Eco-DRR) ด้วยกระบวนกำรจัดกำรระบบ
นิเวศและกำรมีโครงสร้ำงพื้นฐำนที่เป็นธรรมชำติ สำมำรถเสริมและเพิ่ม
ประสิทธิภำพของโครงสร้ำงพ้ืนฐำนทำงกำยภำพ เช่น ผนังป้องกันกำร
กัดเซำะชำยฝั่งทะเล หรือสันเขื่อน ได้อย่ำงผสมผสำน ภำยใต้กำร
คำนึงถงึ กำรจัดกำรที่มีประสิทธิภำพ

แผนผังภมู ินเิ วศเมือง (Ecological Spatial Plan)

กำรพัฒนำเมือง ชนบท และอุตสำหกรรมของประเทศท่ีกำลัง
พัฒนำผ่ำนมำ ได้ให้ควำมสำคัญด้วยกำรมุ่งเน้นกำรก่อสร้ำงส่ิง
สำธำรณูปโภค สำธำรณูปกำร และกำรขยำยตัวของเศรษฐกิจ ซ่ึงเป็น
กำรพัฒนำท่ีมีลักษณะไร้ทิศทาง ขำดเป้ำหมำยระยะยำว เป็นกำร
พัฒนำที่ไรอ้ ตั ลักษณ์ ไม่ไดค้ ำนงึ ถึงคุณค่ำทำงวัฒนธรรม วถิ ีชวี ติ ของคน
พ้ืนถิ่น และกำรพัฒนำที่ ไม่คานึงถึงข้อจากัดในการรองรับของระบบ
นิเวศและทรัพยำกรธรรมชำติท่ีมีอยู่ รวมถึงสภำพสังคม ฐำนะกำรเงิน
กำรคลัง และศักยภำพกำรบริหำรกำรจัดกำรของท้องถ่ินเอง จำกกำร
พัฒนำเมืองในลักษณะดังกล่ำวข้ำงต้น ได้ส่งผลต่อควำมม่ันคง ม่ังค่ัง
และย่ังยืนของเมืองและชุมชนน้อยลงเป็นอันมำก ท้ังในด้ำนส่ิงแวดล้อม
สุขภำพ เศรษฐกิจ และในด้ำนกำรรับมือกับผลของกำรเปล่ียนแปลง
สภำพภูมิอำกำศทก่ี ล่ำวมำขำ้ งต้น

6

33การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

7

องค์กำรสหประชำชำติ ได้กำหนดเปำ้ หมำยสู่กำรพัฒนำที่ย่ังยืน
(Sustainable Development Goals: SDGs) ท่ีได้ให้ควำมสำคัญกับ
กำรพฒั นำเมืองและชุมชน ท่ีใหค้ วำมปลอดภยั มีภูมิต้ำนทำน และยัง่ ยนื
(SDG 11) และในยุทธศำสตร์ชำติ 20 ปี ยุทธศำสตร์ท่ี 5 กำรสร้ำงกำร
เติบโตบนคุณภำพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ได้เสนอ “แผนผังภูมิ
นิเวศ” (Ecological Spatial Plan) เป็นเคร่ืองมือยุทธศำสตร์ในกำร
ป้องกันและแก้ไขกำรพัฒนำที่ไร้ทิศทำง ไร้อัตลักษณ์ และที่ไม่ได้
คำนึงถึงขีดควำมสำมำรถของพ้ืนท่ีชนบท เมือง เกษตรกรรม และ
อุตสำหกรรม

จุดออ่ นและข้อผิดพลำดทีส่ ำคัญที่สุดของกำรพฒั นำเมืองท่ีแล้ว
มำ คือ กำรท่ีองค์กรของรัฐและภำคีท่ีเก่ียวข้องไม่ได้ใช้กลไกเครื่องมือที่
เป็นในกฎหมำย สู่กำรปฏิบัติอย่ำงจริงจังคือ แผนพัฒนาและผังเมือง
หรือกำรใช้ประโยชน์ที่ดินทุกระดับและทั้งไม่ได้บูรณำกำรควำมสำคัญ
ของระบบนิเวศในกระบวนกำรทำแผนพฒั นำและผงั เมืองอยำ่ งมีนัยยะ

7

34 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

8

แผนผังภูมินิเวศ คืออะไร
แผนผังภูมินิเวศ คือ ผลลัพธ์ของกำรบูรณำกำรระหว่ำง แผน

ผัง และภมู ินิเวศ
แผน คอื แผนพฒั นำดำ้ นกำยภำพ เศรษฐกจิ สงั คม สิ่งแวดลอ้ ม

ในระดับต่ำง ๆ อำทิ แผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ แผน
ทรัพยำกรธรรมชำติ และส่ิงแวดล้อม แผนพัฒนำจังหวัด และ
แผนพัฒนำองค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ และชุมชน

ผัง คือ ผังนโยบำยกำรใช้ประโยชน์พ้ืนท่ี ซ่ึงมีท้ังในระดับ
ประเทศ ระดับภำค ระดับจังหวัด และผังกำหนดกำรใช้ประโยชน์
ที่ดิน คือ ผังเมืองรวม และผังเมืองเฉพำะ (มำตรำ 8 พ.ร.บ. ผังเมือง
2562)

ภูมินิเวศ หมำยถึง รูป สัณฐำน สภำพ ระบบควำมสัมพันธ์
ระหว่ำงทรพั ยำกรธรรมชำตแิ ละกำรใช้ประโยชนข์ องดิน แหล่งนำ้ ทะเล
อำกำศ จนถงึ พืชพรรณ สงิ่ มีชวี ิต ควำมหลำกหลำยทำงชวี ภำพของพ้ืนที่
เมืองและชุมชนและพื้นท่ีข้ำงเคียง ซง่ึ เปน็ ภูมนิ ิเวศธรรมชำตสิ ่ิงแวดล้อม
และคำนึงถึงพื้นท่ีอนุรักษ์แหล่งโบรำณคดี มรดกทำงสถำปัตยกรรม อัต
ลักษณ์ และวิถีชีวิตพ้ืนถ่ิน ซ่ึงเป็นภูมิสังคมวัฒนธรรม กำรพิจำรณำ
ลักษณะภูมินิเวศดังกล่ำว ทำให้แผนผังภูมินิเวศเช่ือมโยง ผูกพันกับ
ระบบนิเวศธรรมชำตซิ ง่ึ อำจขำ้ มเขตกำรปกครองของแต่ละทอ้ งถ่ิน

8

35การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนิเวศ

9

ในกำรจัดทำแผนผังภูมินิเวศให้สมบูรณ์และมีประสิทธิภำพน้ัน
ต้องอำศัย “ระบบฐำนข้อมูล” เพื่อประเมินสถำนภำพตำมเกณฑ์
มำตรฐำนตวั ชว้ี ัดในกำรพฒั นำ ไม่ว่ำจะเปน็ กำรพัฒนำเมืองน่ำอยู่ ชุมชน
มั่นคง เกษตรยั่งยืน และอุตสำหกรรมเชิงนิเวศ และต้องอำศัย “กำรมี
ส่วนร่วม” ของทุกภำคส่วนที่เก่ียวข้อง ทั้งภำครัฐ ภำคเอกชน ภำค
ประชำสังคมในขน้ั ตอนของกำรเกบ็ และวิเครำะห์ข้อมลู กำรออกแบบผัง
และแผน ไปจนถึงกำรประเมินติดตำมผลและกำรรับผลประโยชน์จำก
แผนและผงั

กล่ำวโดยสรุป ‘แผนผังภูมินิเวศ คือ แผนและผังเพ่ือการ
พัฒนาเมืองและชุมชน บนฐานธรรมชาติส่ิงแวดล้อม และสังคม
วฒั นธรรมของทอ้ งถน่ิ ’

9

36 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

10

แผนผังภูมินเิ วศมีกระบวนการอย่างไร
ในภำพรวม กระบวนกำรจัดทำแผนผังภูมินิเวศ ประกอบด้วย

3 ข้ันตอนหลกั ไดแ้ ก่

ขั้นตอนท่ี 1 การวิเคราะห์สถานการณแ์ ละศกั ยภาพของท้องถ่นิ
เป็นกำรรวบรวม วิเครำะห์ข้อมูลเชิงสถิติและเชิงกำยภำพ ท่ีสะท้อน
สถำนกำรณ์ท้องถิ่นในด้ำนสิ่งแวดล้อม สังคม คุณภำพชีวิตเศรษฐกิจ
สงั คม วัฒนธรรม และวิเครำะห์ศักยภำพของทอ้ งถิ่น เพ่ือเปน็ ขอ้ มลู ฐำน
ในกำรกำหนดยทุ ธศำสตร์ตอ่ ไป
ขั้นตอนที่ 2 การกาหนดทิศทางและแนวทางการพัฒนา
โดยกำหนดประเด็นยุทธศำสตร์สำคัญของเมืองและกำรดำเนินงำน
ภำยใต้ 3 ยุทธศำสตร์หลักได้แก่ ยุทธศำสตร์กำรอนุรักษ์ ฟ้ืนฟู และ
พัฒนำจำกผลกำรวิเครำะห์ข้อมูลสถำนกำรณ์และศักยภำพของท้องถ่ิน
และกำหนดแนวทำงกำรดำเนินงำน พื้นท่เี ป้ำหมำย ผู้ไดร้ บั ผลประโยชน์
และภำคยี ทุ ธศำสตร์ ในแตล่ ะประเด็นยุทธศำสตร์

10

37การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

11

ขน้ั ตอนที่ 3 การพฒั นาแผนงานส่กู ารปฏบิ ตั ิ
กำหนดสิ่งที่ต้องดำเนินกำรเพื่อให้บรรลุเป้ำหมำย ได้แก่ แผนงำนและ
โครงกำร ระยะเวลำ งบประมำณ ตัวชี้วัด และวิธีติดตำมผลลงในแผน
และกำหนดพ้ืนท่ีดำเนินกำรและผู้ได้รับผลประโยชน์ลงบนผังแผนและ
ผังดังกล่ำวจะนำไปสู่ ปฏิบัติการเพ่ือพัฒนาท้องถิ่น โดยกำรคัดเลือก
แผนงำนท่ีสำคัญเพ่ือจัดทำข้อเสนอโครงกำร ดำเนินกำรตำมแผนงำน
โดยกำรมีส่วนร่วมของภำคสว่ นต่ำง ๆ และติดตำมผลสำเร็จตำมตวั ชวี้ ัด
พร้อมกันน้ี เพื่อให้กำรดำเนินงำนเป็นไปอย่ำงมีระบบ จำเป็นต้องมีกำร
พฒั นำระบบสำรสนเทศเพ่ือกำรบริหำร และระบบสำรสนเทศภมู ิศำสตร์
สำหรับกำรสนับสนุนกำรตัดสินใจกำรดำเนินงำน และมีกำรทบทวน
ติดตำมประเมินผลกำรดำเนินงำน เพื่อนำไปปรับปรุงพัฒนำแผนเป็น
ระยะตอ่ ไป

ผู้บริหำร เจ้ำหน้ำที่ และภำคีกำรพัฒนำจะทำกำรคัดเลือกหรือจดั ลำดบั
ควำมสำคัญของประเด็นยุทธศำสตร์เพ่ือทำแผนยุทธศำสตร์ต่อไป โดย
ทำกำรระบุแนวทำงกำรดำเนินงำนของแต่ละประเด็นยุทธศำสตร์
ภำยใต้ 3 ยุทธศำสตร์หลัก (Main Strategies) ได้แก่ ยุทธศำสตร์กำร
ฟ้ืนฟู ยุทธศำสตรก์ ำรอนรุ ักษ์ และยุทธศำสตร์กำรพัฒนำ

11

38 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

12

กาหนดประเด็นยทุ ธศาสตร์สาคัญ (Strategic Issues) ทีเ่ มอื งควร
ดาเนนิ การ

ภายใต้ 3 ยุทธศาสตร์หลกั : ฟ้นื ฟู – อนุรักษ์ – พัฒนา

การฟื้นฟู (Rehabilitation) หมำยถึง กำรทำให้สิ่งที่มีอยู่เดิม
ท่ีอยู่ในสภำพเสื่อมโทรม ให้กลับมำอยู่ในสภำพดีหรือได้มำตรฐำน
เพ่อื ทจี่ ะนำไปใช้ใหเ้ ป็นประโยชนไ์ ด้อย่ำงยงั่ ยนื

การอนุรักษ์ (Conservation) หมำยถึง กำรรักษำไว้ให้นำน
ที่สุด และพร้อมท่ีจะนำมำใช้ให้เป็นประโยชน์ได้อย่ำงยั่งยืนโดยมีกำร
ป้องกนั กำรสูญเสีย

การพฒั นา (Development) หมำยถงึ กำรสร้ำงใหมจ่ ำกที่ไม่
เคยมมี ำก่อน หรอื กำรทำใหส้ ง่ิ ที่มีอยเู่ ดิม เกิดกำรเปลยี่ นแปลงไปในทำง
ท่ีเจริญขึ้นหรือดีขึ้น และสำมำรถใช้ประโยชน์ได้อย่ำงยั่งยืนสำหรับ
เปรยี บเทยี บควำมเปลย่ี นแปลงในอนำคต

ต้ังแต่ปี 2563 เป็นต้นมำจนถึงปัจจุบัน สมำคมสันนิบำต
เทศบำล ได้จัดทำเอกสำรคู่มือถอดแนวคิดกำรพัฒนำท่ีย่ังยืน และหลัก
คดิ กำรพัฒนำบนฐำนธรรมชำติและแผนยุทธศำสตร์ชำติ 20 ปี เป็นคู่มือ
กำรทำแผนผังภูมินิเวศและจัดฝึกอบรมเจ้ำหน้ำที่เทศบำลและผู้สนใจ
ปัจจบุ นั มี 20 เทศบำลทก่ี ำลังนำเอำ “แผนผงั ภมู นิ เิ วศ” สกู่ ำรปฏบิ ตั ิ

12

39การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

13

บทบาทขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น

อปท.เป็นหน่วยงำนปกครองระดับพ้ืนท่ีที่ใกล้ชิดกับประชำชน
ชุมชน ส่ิงแวดล้อม และระบบนิเวศมำกที่สุดมำกกวำ่ หนว่ ยงำนใด ๆ จึง
มบี ทบำทและภำรกิจสำคัญในกำรนำเอำหลักกำร แนวคดิ ของกำรแก้ไข
ปัญหำและพัฒนำบนฐำนธรรมชำติ ระบบนิเวศ บูรณำกำรเข้ำไปใน
กระบวนกำรวำงแผนพัฒนำและกำรใช้ประโยชน์ท่ีดิน เป็นที่ประจักษ์
ชัดเจนว่ำ ควำมหลำกหลำยทำงชีวภำพและระบบนิเวศท่ีดี สร้ำงคุณค่ำ
และประโยชน์อย่ำงมำกมำยด้ำนเศรษฐกิจ สังคม ด้ำนสุขภำพ รวมทั้ง
กำรปอ้ งกันแก้ไขผลกระทบของกำรเปลย่ี นแปลงสภำพภมู ิอำกำศ

อปท. สำมำรถเร่ิมต้นด้วย การฟื้นฟู สภำพส่ิงแวดล้อมและ
ระบบนิเวศ เช่น มลพิษในแม่น้ำ คู คลอง และในชุมชน และ การ
อนุรักษ์ พื้นที่สีเขียวถ่ินอำศัยของพืชและสัตว์นำนำพันธ์ุ รวมท้ังอำคำร
หรือพ้ืนท่ีที่มีคุณค่ำทำงวัฒนธรรม มีคุณค่ำทำงจิตใจของคนในท้องถ่ิน
ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของเมืองน่ำอยู่ กระแสและกิจกรรมกำร
อนุรักษ์ธรรมชำติและวัฒนธรรมของเมืองไม่ได้ขัดแย้งกับกำรพัฒนำ
เศรษฐกิจ และเทคโนโลยี หรือทำให้เมืองSMARTน้อยลงแต่ประกำรใด
แต่ตรงกันข้ำม กำรพัฒนำและกำรอนุรักษ์ท่ีออกแบบอย่ำงบูรณำกำร
อยำ่ งลงตวั น่เี องจะชว่ ยสร้ำงควำมมนั่ คง และควำมยง่ั ยืนให้กับเมอื งและ
ชุมชน.

13

40 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

1144

บบรรรรณณาานนุกุกรรมม

สสมมำำคคมมสสถถำำปปนนิิกกผผัังงเเมมืือองงไไททยย ((22556633)).. แแผผนนผผัังงภภููมมิินนิิเเววศศ กกลลไไกกพพััฒฒนนาา
เเมมอืืองงนนา่า่ ออยย่.ูู่. TTwweennttyy CCllaassssiicc RReeaaddiinnggss ffoorr TTUUDDAA
UUrrbbaann AAccttiioonn..

สสมมำำคคมมสสัันนนนิิบบำำตตเเททศศบบำำลลแแหห่่งงปปรระะเเททศศไไททยย ((22556633)).. แแผผนนผผัังงภภููมมิินนิิเเววศศ
เเออกกสสำำรรกกำำรรฝฝกึกึ ออบบรรมม สสิงิงหหำำคคมม 22556633

สสถถำำบบัันนพพรระะปปกกเเกกลล้้ำำ ((22556600)).. พพื้ื้นนทท่ีี่สสีีเเขขีียยววแแลละะคคววาามมหหลลาากกหหลลาายยททาางง
ชชีววี ภภาาพพใในนเเมมือืองง.. กกรรุงุงเเททพพฯฯ

EE CCoohheenn--SShhaacchhaamm,, GG WWaalltteerrss.. NNaattuurree--bbaasseedd SSoolluuttiioonnss ttoo
aaddddrreessss GGlloobbaall SSoocciieettaall hhaalllleennggeess.. IIUUCCNN
hhttttppss::////ppoorrttaallss..iiuuccnn..oorrgg//lliibbrraarryy//ssiitteess//lliibbrraarryy//ffiilleess//ddooccuu
mmeennttss//22001166--003366..ppddff

1144

41การพฒั นาเมอื งบนฐานระบบนเิ วศ

1
1

สสสาาาหหหรรรเเเับบับั มมมอออืืืออองงงงงงคคคหหหกก์์ก์ ดดดรรรกกกปปปััับบบกกกคคคคคควววรรราาาอออมมมงงงทททสสส้้า้าา่ว่ว่วทททนนนาาาทททยยย้ออ้้องงงถถถน่ิิ่่ินน

อภิวัฒน์ รตั นวราหะ
อภิวัฒน์ รัตนวราหะ
อภวิ ฒั น์ รตั นวราหะ

โโนนเออนอเททขขดดกกกบโดขเบนนอบอทฉฉฉคคคอออาาา้้้าาาานนนอออี่ี่่ีคคททคททททพพพรรรหหหคคนนนบบบกกกาาา้้้รรรอออนนนงงงาาานนนาพพพเเเคคเเเคาาาสสสงงงหหหาาาขขขะะะรรดดดัััภภตตภนนนตถถถรรรสใใตตตสในนนทททอออิิิิ่่ินน่ิ้้น้ธธธาาานนนวววิ่่ิงคคคงืออืือปปปิศิศศิกกกงงงัััััันนนตตตปปมมมจจจวววจจัััจจจปปปทททิิิจจจใใในนนิิิัััตตาาาตลลดดดาาาจจจกกกาาารรกกรกมมมกกกููิิิ์์์กกกกเเเัััยยยงงงะะะลลาาาล(((กกกรรรกกสสาาากกกuuuดดดชชชรรร้้้ััับบบนนน็็็บบาาารรรราาาrrr้้้วววาาาาารรรี้ี้ี้ผผผbbb้้ยยยาารรรเเเนนนาาากกกเเเนนอออนงงิิิทททดดด้้้aaaาาาขขขงงงปปปรรรททงงงnnnคคยยคยชชชแแแาาา้า้าา้ ทททรรรี่ี่หหงงงiiiถถถอออสสสรรรผผผzzzแแแะะะ่ี่ี่ีมมาาามาาา่ิิ่่ิสสููู่่ส่นบบนบนนนนนaaaชชชนนนลลลีีีนนนภภภังงัังtttาขขาขฐฐฐแแแาาาขขขะะะiiiคคคัััยยยิิิแแวววoooอออาาาลลลกกกอออทททมมมัััสสสตตตนนนนnnnงงงะะะรรรงงง่ี่ีี่สสสไไไออาาอานนน่่)))นนขขขแแแจจจอออดดดูงูงูงคคคงงง์์ถถ์ถัััใใใอออดดดมมลลลงงงววว้้้จจจคคคัััญญญนนนคคคืืืออองงะะะงหหหาายยััยั าาา์์์กกกทททปปป์์์กกกกกเเเสสสเเเแแแาาากกกรรรศศศปปปรรรขี่ี่ขี่นนรรนรบบบลลาาลาฯฯฯกกกรรรปปป็็็้ึึ้ะะะนนนนนหหหวว้้ว้้้ีีี้รรรมมมษษษาาากกกชชชิิิแแแกกรรรแแแีีีคคครรรกกกฐฐฐแแคคคััาาัาลลลบบบาาานนนจจจวววรรรกกกตตรรรกกกรระะะัััาาาะะะดดดวววิิิจจจอออ่่รรพพพอออรรใใใมมมบบบโโโสสสนนวนวเเเงงงชชช้้ืืื้ปปปนนนนนนปปปหหหวววสสสมมรรรดดดนนนฐฐฐททท้้้นน็็็นนนนมมมวว่่่วรรรไมมไม้้้าาาาาาบบบปป...นนนกกกบบบขขขกกนนนาาาไไไนนนทททาาถาถททททททอออยยยรรราาแแแใใใรรรึึงงเเเิิิบบบ้้้อออรรรยยยคคคงงงหหหหหกกขขกขกกเเเงงงรรรใใใทททรรร้้้ลลลกกก้้้ลลลาาาปปปาถถถนนนัััฐฐฐอออ่่่ังงัังบบบพพพสสสาาารรนินิ่่ิ่นลลลปปบบปบรรรบบบยยยปูู่่ปู่ปปปเเเ้ื้้ืืนนน่ีี่ี่ยยยาาาัััมมมจจจาาเเเคคค(((รรรรรฐฐฐยยยปปปนนนอออลลลจจืืืจอออัับบะะะลลลาาาไไไ็น็น็นปปปุุุบบบสสสแแแงงงดดดชชชุุนนนุเมมเมเเเแแแทททป่่่ปัััวววปปนนปน้้้จจจาาามมมขขขไไไลลลนนน...ลชชชาาามมมแแแลลลืออืือ)))อออะะะกกก่ี่ีนนนยยกก่่่ลลลงงเเงเงงงงงทททพพพดดดภภภนหหนหทททตตตลละะละกกกัั้ง้ง้งั ้้้าาาีีีาาาวยยวยรรราาใใใาาาาใใใาาาานนษษนนนษนนนนืืืิออิอถถมมมรรรงงงงงงงงงีีีีี

อาคารสิ่งปลูกสร้างท่ีหนาแน่นมากข้ึน แต่รวมไปถึงการปรับเปล่ียนวิถี

42 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ชีวิตความเป็นอยู่ ปฏิสัมพันธ์ทางสังคมวัฒนธรรม ไปจนถึงการมีส่วน
ร่วมทางการเมอื ง

บทความน้ีอธิบายแนวโน้มสาคัญของนคราภิวัตน์ไทยในปัจจุบัน
ท่ีผู้เขียนเห็นว่าน่าจะมีนัยสาคัญสาหรับพันธกิจและรูปแบบการบริหาร
จดั การของ อปท.ในอนาคต โดยเฉพาะสาหรับงานด้านการวางแผนพัฒนา
เศรษฐกิจและส่ิงแวดล้อมเมือง เน้ือหาส่วนต่อจากบทนาอธิบายแนวโน้ม
2 ด้านของกระแสนคราภิวัตน์ไทยในปัจจุบัน คือ การขยายตัวของความ
เป็นเมืองไปท่ัวประเทศไทย และทวิภาวะระหว่างเมืองหลวง เมืองหลัก ที่
เตบิ โตไปเรือ่ ย ๆ กบั เมืองรอง เมืองเลก็ จานวนมากทปี่ ระสบกับการหดตัว
ทางประชากรและเศรษฐกิจ เนื้อหาต่อจากน้ันอธิบายสาเหตุของทวิภาวะ
ดังกล่าว รวมทั้งอปุ สรรคในการฟื้นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจเมือง โดยจะเน้น
เฉพาะกลุ่มเมืองที่ประสบกับการหดตัวของประชากรและเศรษฐกิจ
เน่ืองจากงานเขียนจานวนมากได้อธิบายถึงความท้าทายและทางเลือกเชิง
ยุทธศาสตร์ในบริบทการเติบโตของเมืองไปแล้ว ส่วนสุดท้ายของบทความ
จะเสนอทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์และตัวอย่างมาตรการที่หน่วยงาน
ส่วนกลางและ อปท.ท่ีประสบกับปัญหาเมืองหดอาจนาไปพิจารณา
ประยุกตใ์ ชไ้ ดใ้ นอนาคต

ความเป็นเมืองทวั่ ไทย

ในวงการวชิ าการแต่เดิมโดยสว่ นใหญ่ท้ังในด้านประชากรศาสตร์
รฐั ศาสตร์และการผังเมือง กระบวนการกลายเป็นเมืองหมายถึงแนวโน้ม

2 43

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

การย้ายถิ่นฐานของประชากรจากชนบทเข้าสู่เมือง ส่วนระดับความเป็น
เมืองก็วัดได้โดยการคานวณสัดส่วนของประชากรที่อาศัยอยู่ใน พื้นท่ี
เมืองเมื่อเทียบกับประชากรทั้งประเทศ นิยามเหล่าน้ีได้ใช้เป็นพ้ืนฐาน
ของการกาหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทยมาเป็นเวลานานใน
แทบทุกระดับของการวางแผน นบั ตั้งแตร่ ะดบั แผนพฒั นาเศรษฐกิจและ
สังคมแห่งชาติ ไล่ลงมาจนถึงแผนนโยบายระดับกระทรวงและระดับ
แผนปฏบิ ตั ิการของหน่วยงานของรฐั

ส่วนคาว่า “เมือง” ตามความหมายด้านประชากรศาสตร์และ
รัฐประศาสนศาสตร์แต่เดิมมักใช้เกณฑ์ด้านขนาดประชากรและขอบเขต
การปกครองเป็นหลัก โดยหมายถึงอาณาบริเวณที่อยู่ในเขตเทศบาล
หรือสุขาภิบาล ตาม พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ. 2495 หรือ พ.ร.บ.เทศบาล
พ.ศ. 2496 ซึ่งได้แบ่งเทศบาลออกเป็น 3 ระดับ คือ เทศบาลตาบล
เทศบาลเมือง เทศบาลนคร รวมไปถึงเมืองพัทยาและ กทม. นอกจาก
เกณฑ์ด้านขนาดประชากรแล้ว ยังมีเกณฑ์ด้านความหนาแน่นประชากร
และเกณฑ์ด้านการเป็นท่ีต้ังของศาลากลางจังหวัดอีกด้วย ตามคาจากัด
ความน้ี “ประชากรเมือง” จึงหมายถึงประชากรท่ีอาศัยอยู่ในเขตเทศบาล
ทุกประเภท รวมถึง กทม. และเมืองพัทยา ในทางตรงกันข้าม พื้นที่อื่น ๆ
ท่มี ไิ ด้ประกาศว่าเป็นเขตเทศบาลถือว่าเปน็ เขต “ชนบท” โดยปริยาย

ตามเกณฑ์ของราชการไทยในปัจจุบัน พื้นท่ีเมืองระดับเทศบาล
ตาบลมีประชากรอยู่อาศัย 7,000 คนข้ึนไป เมืองระดับเทศบาลเมืองมี

3

44 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ประชากรอยู่อาศัย 10,000 คนขึ้นไป และเมืองระดับเทศบาลนครมี
ประชากรอยู่อาศัย 50,000 คนข้ึนไป หากยึดตามเกณฑ์ดังกล่าว
ประเทศไทยใน พ.ศ. 2563 มีเมืองจานวนทั้งหมด 2,472 แห่งท่ัวประเทศ
โดยยงั ไม่รวม กทม. และเมอื งพทั ยาอีก 2 แหง่

ถา้ ยึดตามนิยามเดิมทว่ี ่าประชากรเมืองในประเทศไทยคือจานวน
ประชากรท่ีอาศัยอยู่ในพื้นท่ีเทศบาลท้ังหมด รวมถึง กทม.และเมืองพัทยา
และคานวณโดยใช้ข้ อมูลสถิติประชากรทางการทะเบี ยนราษฎร์ ของ
กรมการปกครอง ระดับความเป็นเมืองของประเทศไทยใน พ.ศ. 2562
จะอยู่ที่เพียงประมาณร้อยละ 44.55 อย่างไรก็ตาม ข้อมูลสถิติทะเบียน
ราษฎร์จะแตกต่างจากข้อมูลที่ได้จากการเก็บสามะโนประชากร
และการเคหะ เนื่องจากตัวเลขในระบบทะเบียนราษฎร์ไม่รวมประชากร
แฝง ซ่ึงอาจอยู่อาศัยและใช้ชีวิตในเมืองแต่ไม่ได้มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน
ในเมืองน้ัน ดังนั้น ระดับความเป็นเมืองที่แท้จริงตามนิยามดังกล่าวน่าจะ
สูงกว่านั้น

จากการสารวจของสานักงานสถิติแห่งชาติ จานวนประชากรแฝง
กลางคืนท่ัวประเทศไทยใน พ.ศ. 2562 มีทั้งส้ิน 6,910,745 คน หากสมมติ
ให้ประชากรแฝงกลางคืนเป็นประชากรเมืองทั้งหมด เม่ือนาตัวเลข
ประชากรแฝงกลางคืนมารวมกับจานวนประชากรเมืองในเขตเทศบาลตาม
ทะเบียนราษฎร์ 29,658,673 คน ก็จะรวมได้จานวนประชากรเมือง
36,569,418 คน คิดเป็นระดับความเป็นเมืองท่ีร้อยละ 54.95 ซ่ึงสูงกว่า

4 45

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น


Click to View FlipBook Version