125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 4

31

บรรณำนกุ รม

กกรรมมสสง่ง่ เเสสรริมมิ กกาารรปปกกคครรอองงทท้อ้องงถถ่นิ่ิน.. ((22556622)).. ขขอ้้อมมลูลู จจา�ำ นนววนนอองงคค์ก์กรรปปกกคครรอองง
สสว่่วนนททอ้อ้ งงถถ่นินิ่ แแยยกกรราายยจจังงั หหววัดัด.. เเขขา้้าถถงึงึ เเมมอื่อื่ ววนัันทที่ี่ 55 สสิงงิ หหาาคคมม 22556644,,
จจาากก hhttttpp::////wwwwww..ddllaa..ggoo..tthh//wwoorrkk//aabbtt//iinnddeexx..jjsspp
กก รรมมกกจิจิ กกาผhาhผรรttู้สู้สtผtผงููงpp้สูู้สออssงููงำา::อ/อ/ยย//าา.ุww.ุ ยยเเุ.ww.ุขข(า้้าww2(ถถ25..ึงึงdd56เเooมม63pp3)อ่ื่ือ...)ววgg.รนัันooำทท..รยttาี่่ีhhง11ยำ//55dนdงาooปสสนwwงิงิรปหหะnnจราาlloะคคoำจaปมมaำ�ddี 22ป2//55ii5ีmm666233pp35,,lleeก6จจmmรา3ากมกeeกnnกิจttรaกaมttำiกioรoิจnnก//าtthhร
11662200772266332266--11337733__00..ppddff
ก กรรมมสสง่่งเเสสพปเ2รรท5ิมรมิกิ พ6ะแแำเจ3รลลพำ.ะะกญ็ปกพพรวีรมัฒัฒ2างุ ส5เนนนทง่ 6าิสาเพส3คคยฯรุณณุ์.กมิ:ภภรแเมทาาลพพสพะง่ชชเพพเีววี ฒสั ็ญิติตรนคควิมานนาแคนพพลณุสิิกิกะยาภาพ์.รราฒั ..พ((น22ชำ55วี ค66ติ 3ณุ3ค))น.ภ.รพรำาำพกิ ยยาชงงราวี ำ.นตินกปครงุนรเะทจพำ�ฯป:ี
ดดเิิเรรกก ปปทัทั ปรกท(พรปทพ(กม2ม2าาออกอ้ฒั้อกฒัส5สย5ยงงคงคงิร6นรินง6ททงถถริวร1าวิาาา1ุนอุน่นิ่นิฒัอน)ัฒ,,น.)งสสแงแวธน.ธนวตกตนนลลจิิตติ,์ิจกนำ์,นบัยับัะะิมิมสรัยาเสเววฉสสอาาปุมอฉรุมเิิเบน นงาคงครปพบพาขบัุนุนขละรรลลัรบลอสกอีหกำาีับสะับงสมาะงะายสทันหพพรทมรหหบัดันว้อตวลย้บอล์ศ์ศรูจตจิิจงพิงึณังึงดักักูรำพิถัย,ัย,ถลณยกยจ,์น่ิลกกิ่นว(ภภ(ขาชแวส์า,สุฒาแาำนกุดุฒญลกญกชลพ,ิพำโขะววจิ,ุดะจคพดกก.ก.นนก)นโพรชิใาำาคางาาานิชริตรรก รรดกคอคิตศศกงารใรงววรกรรรัชนระคพีบบวีพะาตชัจ์กอิจฤรรรจฤพตารัยวงวทวาทยพิบปกคมิมยจธธอบิลุกาอเ์ิัท์ทยก์เิากรกภคุลำ�ก้้ออนรยีสยีนภพรางงปารง่รอาพ,ถรถจเตกตจงสสส่นิ่ิน,,ิ,,ิสค,รุ่วงขสขสแสแิม่วรเมิานนวุลสลำ�นกอลนิมะาำนระางักดลดคิมเครักสฮงเณเกณงาลล่งเวาฮานะ็กก็ะนนรง....







146 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ดเิ รก ปัทมสริ วิ ฒั น.์ (2562). วธิ ีการงบประมาณแผ่นดนิ แนวใหม่
“1การมสี ว่ นรว่ มของภาคประชาชน”.คอลมั นด์ ลุ ยภาพดลุ ยพนิ จิ .
มตชิ นออนไลน์.
ฐติ มิ า ชา่ งไม.้ (2561). แนวทางการจัดท�ำ งบประมาณรายจา่ ยประจำ�ปี
ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. วารสารวิจัยและการ
พฒั นามหาวทิ ยาลยั ราชภฎั เลย, 9 (27), หนา้ 10-17.
ศักดิ์ณรงค์ มงคล. (2562). บทบาทและอำ�นาจหน้าที่ขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในทศวรรษหน้ากับความเปลี่ยนแปลง
ของสงั คม เศรษฐกิจและการเมอื ง. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์
สำ�นักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัย และ
นวตั กรรม (สกสว.).
วรี ะชยั กอ้ นมณ.ี (2564).การบรหิ ารจดั การการจดั บรกิ ารส�ำ หรบั ผสู้ งู อายุ
ที่มีภาวะพ่งึ พงิ Long Term Care ในระบบหลกั ประกนั สขุ ภาพ
แห่งชาติ. เอกสารการประชุม, สำ�นักงานหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ.
สำ�นักงานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น. (2564). แผนผังการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น. เข้าถึงเมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2564,
จาก
https://odloc.go.th/%e0%b8%81%e0%b8%b2%e0%


147อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

b8%a3%e0%b8%88%e0%b8%b1%e0%b8%94%e0%
b8%aa%e0%b8%a3%e0%b8%a3%e0%b8%a3%e0%
b8%b2%e0%b8%a2%e0%b9%84%e0%b8%94%e0%
b9%89%e0%b9%83%e0%b8%ab%e0%b9%89%e0%
b9%81%e0%b8%81%e0%b9%88%e0%b8%ad/%e0
%b8%82%e0%b9%89%e0%b8%ad%e0%b8%a1%e0
%b8%b9%e0%b8%a5%e0%b8%82%e0%b8%ad%e0
%b8%87%e0%b8%81%e0%b8%b2%e0%b8%a3%e0
%b8%88%e0%b8%b1%e0%b8%94%e0%b8%aa%e0
%b8%a3%e0%b8%a3%e0%b8%a3%e0%b8%b2%e0
%b8%a2%e0%b9%84/%e0%b9%81%e0%b8%9c%e
0%b8%99%e0%b8%9c%e0%b8%b1%e0%b8%87%e
0%b8%81%e0%b8%b2%e0%b8%a3%e0%b8%88%e
0%b8%b1%e0%b8%94%e0%b8%aa%e0%b8%a3%e
0%b8%a3%e0%b9%80%e0%b8%87%e0%b8%b4%e
0%b8%99%e0%b8%ad%e0%b8%b8%e0%b8%94/
ส�ำ นักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2559). กำ�ลงั คนภาครัฐ
ในฝา่ ยพลเรอื น 2558. นนทบรุ :ี เซน็ จรู ี่ จ�ำ กดั .
ส�ำ นกั งานคณะกรรมการข้าราชการพลเรอื น. (2560). กำ�ลังคนภาครัฐ
ในฝ่ายพลเรือน 2559. นนทบุร:ี เซน็ จูร่ี จำ�กัด.

148 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ส�ำ นักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรอื น. (2561). ก�ำ ลังคนภาครัฐ
ในฝ่ายพลเรือน 2560. นนทบรุ ี: เซน็ จรู ี่ จำ�กดั .
สำ�นกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น. (2562). กำ�ลงั คนภาครฐั
ในฝ่ายพลเรือน 2561. นนทบุร:ี เซ็นจรู ี่ จำ�กดั .
สำ�นักงานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน. (2563). ก�ำ ลังคนภาครฐั
ในฝา่ ยพลเรอื น 2562. นนทบรุ :ี เซน็ จรู ่ี จ�ำ กัด.
สำ�นักงบประมาณของรัฐสภา. (2562). การศึกษาผลกระทบของ
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่มีต่อ
รูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปีเพ่ือ
สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ . รายงานวชิ าการสำ�นกั
งบประมาณของรฐั สภา ฉบับที่ 9/2562.
ส�ำ นกั งบประมาณของรฐั สภา. (2563). ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ตามภารกจิ ถา่ ยโอนกรณศี กึ ษาโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตําบล. กรุงเทพฯ: สํานักงานเลขาธิการ
สภาผแู้ ทนราษฎร.
สำ�นกั งบประมาณของรัฐสภา. (2564). รายงานวิเคราะห์งบประมาณ
รายจ่ายประจำ�ปีงบประมาณปี 2565: องคก์ รปกครองสว่ น
ท้องถนิ่ . เอกสารสำ�หรับคณะกรรมาธกิ ารวิสามัญพจิ ารณาร่าง
พ.ร.บ. งบประมาณรายจา่ ย ประจ�ำ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565.

149อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

iLaw. (2561). สป่ี ี คสช. ปฏิรูปการปกครองทอ้ งถิน่ กระจายอ�ำ นาจ

ถอยหลงั ราชการแทรกแซงทอ้ งถ่นิ . เขา้ ถึง เม่ือวนั ที่ 24

สิงหาคม 2564, จาก https://ilaw.or.th/node/4809

The World Bank Group. (2001). Intergovernmental Fiscal

Relations. Retrieved August 29, 2022, from

http://www1.worldbank.org/publicsector/decentraliz

ation/fiscal.htm

Blöchliger H. (2013). “Measuring decentralization: The OECD

fiscal decentralization”, In Kim J.,Lotz J., and Blöchliger
H.(Eds). Measuring Fiscal Decentralization: Concepts
and Policies. Pp.15-36. OECD Fiscal Federalism
Studies: OECD Publishing.

Liu Y., Martinez-Vazquez J., Timofeev A. (2013). “Measuring

the extent of fiscal decentralization: An application

to the United States”, In Kim J.,Lotz J., and Blöchliger
H.(Eds).MeasuringFiscalDecentralization:Conceptsa
nd Policies. Pp 71-88. OECD Fiscal Federalism Studies:
OECD Publishing.
Spicker P. (2014). Social Policy: Theory and Practice. Policy
Press: Great Britain.

150 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

1

1

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การกจาดั รกจาัดรกอางรคอก์ งาคร์กขไไาอททรงใยยขนออง1งค2อ์กใใ4งรนนคปป์ก11กีร22คป44รกอปปคงีีรสอ่วงปนสฐทมว่ ้อานวงดทถี ้อจิ่นงงไรถทักน่ิษย์1

ปฐมาวดี จงรักษ์1

บทนา
บทนา บทความนี้จะกล่าวถึงรูปแบบการจัดการองค์การของ

องค์กรปบกคทรคอวงาสม่วนน้ีจทะ้อกงถล่ิน่าว(ถอึงปรทูป.)แขบอบงกไทารยจในัดหก้วางรอ1ง2ค4์กปาีทรี่ผข่าอนง
อมงาคโ์กดรยปจกะคมรุ่งอเงนส้น่วนศึกทษ้องาถริ่นูปแ(อบปบทก.า) รขจอัดงไกทายรใอนงหค้ว์กงาร1ข24องปีทอี่ผป่าทน.
ผม่านโกดรยอจบะมแุ่งนเนวค้นิดศหึกษน้ารทูป่ีหแลบักบทกาางรกจาัดรกบารริหอางรค์ก(Fาuรขncอtงioอnปs ทof.
ผm่าaนnกagรeอmบeแnนtว) คไดิด้แหกน่ ้ากทาร่ีหวลาักงทแผานงกกาารรบจรัดิหโาครรง(สFuร้าnงcอtioงคn์กs าoรf
mกาaรnปaรgะeสmาeนnงtา)นไดก้แารกน่ กาาแรลวะากงแารผคนวบกคาุมรจเัดพโื่อควริเงคสรรา้าะงหอ์รงูปคแ์กบาบร
การปจัดระกสาารนองปานท.กขาอรงนไทายแทล่ีผะ่ากนามรคาแวบลคะรุมูปเแพบื่อบวดิเคังรกาละ่าหว์รมูปีคแวบาบม
กเหามราจะัดสกมาสรอดอคปลทอ้ .งขกอบั งสไทภายพทส่ีผัง่าคนมมปาัจแจลุบะันรหูปรแอื บไมบ่เพดังียกงใลด่าวมีความ
เหมาะสมสอดคล้องกบั สภาพสังคมปัจจุบันหรือไม่เพยี งใด

1 ผศ.ดร. ปฐมาวดี จงรกั ษ์ อาจารยป์ ระจาสานักสาขารัฐประศาสนศาสตร์

1ผศ.ด1ครณผ. ปศะฐ.รดมัฐราศ.วาปดสีฐจตมงรราแ์ กัวลษดะี์ อรจาัฐงจปรากัรรษะยศ์ป์ อาราสะจนจา�ศำรสาย�สำป์นตรกั ระส์ จมาาขหสาาราวฐันิทปักยรสาะาลศขยัาาสเรชนัฐียศปงารใสหะตมศร่า์ คสณนะศราฐัสศตารส์ ตร์
และรคัฐณประะรศัฐศาสาสนตศรา์แสลตะรร์ มัฐหปารวะทิศยาสาลนยัศเาชสียตงรให์ มมห่ าวิทยาลัยเชียงใหม่
1

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 1

151

2

พัฒนาการ 124 ปีการบริหารท้องถ่ินของไทยในเชิง
โครงสรา้ ง

ปี พ.ศ. 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
(รัชกาลท่ี 5) ทรงประกาศใช้พระราชกาหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ
ร.ศ. 116 นับเป็นการริเร่ิมการปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลท่ี
กรุงเทพฯ แต่การบริหารงานของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ในขณะนั้น
กลบั ดาเนินการโดยข้าราชการทัง้ หมด มีเสนาบดีกระทรวงนครบาล
เป็นผู้กาหนด เม่อื พิจารณารปู แบบการปกครองแลว้ จึงไมอ่ าจกล่าว
ได้ว่าสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 เป็นการเปลี่ยนแปลงเชิง
โครงสร้างไปสู่การปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริง หากแต่เป็นการ
ขยายขอบเขตของอานาจของระบบราชการส่วนกลางสู่ท้องถ่ินให้
มากขึ้นเท่านั้น เน่ืองจากเป็นการดาเนินการโดยข้าราชการและใช้
จ่ายงบประมาณจากส่วนกลาง โดยมิได้มีความมุ่งหวังให้ประชาชน
มีส่วนร่วมแต่อยา่ งใด

ต่อมาในปี พ.ศ. 2448 รัชกาลท่ี 5 ได้มีพระบรมราชโองการ
ให้ยกฐานะตาบลท่าฉลอม จ.สมุทรสาคร เป็นสุขาภิบาลท่าฉลอม
เป็นการกระจายอานาจไปสู่พ้ืนที่นอกเมืองหลวงเป็นคร้ังแรก
อย่างไรก็ตาม การบริหารสุขาภิบาลท่าฉลอมในขณะน้ันก็ยังเป็น
การปกครองโดยบุคคลท่ีราชการแต่งต้ัง เช่น ผู้ว่าราชการเมือง
นายอาเภอ กรรมการอาเภอ กานัน และผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้

2

152 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3

บริหารงานรับผิดชอบเรียกว่า กรรมการสุขาภิบาล ( King
Prajadhipok’s Institute, 2010) ก็คือ การบริหารสุขาภิบาลนั้น
ก็เป็นการสร้างองค์กรใหม่ให้ผู้บริหารในส่วนภูมิภาคเป็นผู้บริหาร
ไม่มีการแต่งต้ังเจ้าหน้าท่ีของท้องถ่ินเป็นการเฉพาะในการบริหาร
สุขาภิบาลหรือให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการบริหารท้องถ่ิน
การกระจายอานาจสู่องค์กรที่ต้ังขึ้นมาใหม่ที่มุ่งหมายให้เป็น
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนั้นกลับเป็นการกระจายอานาจ
ในลักษณะของการแบ่งอานาจ (Deconcentration) ในลักษณะ
เช่นเดียวกับการบริหารงานในราชการส่วนภูมิภาค จึงอาจกล่าว
ได้ว่า การบริหารท้องถ่ินของไทยตกอยู่ใต้อานาจของระบบราชการ
ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนับตงั้ แต่เกิดมี อปท.ขนึ้ ในประเทศน้ี

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 คณะราษฎร์
ได้มีการประกาศใช้ พรบ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่ง
ราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 โดยจัดระเบยี บการบริหารราชการ
แผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ (1) ราชการบริหารส่วนกลาง
(2) ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และ (3) ราชการบริหารส่วนท้องถ่ิน
นับเป็นการยอมรับการมีอยู่ของ อปท.ในโครงสร้างการบริหาร
ราชการของไทยเป็นคร้ังแรก ต่อมามีการตรากฎหมายการปกครอง
ทอ้ งถนิ่ ซ่ึงเรียกวา่ พรบ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 ส่งผลใหเ้ กิด
องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบท่ีเรียกชื่อว่า “เทศบาล” ซึ่งมีฐานะ
เป็นนิติบุคคลมีงบประมาณ ทรัพย์สิน เจ้าหน้าท่ี มีอานาจในการ

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 3

153

4

ออกเทศบัญญัติ และมีอานาจในการปฏิบัติงานในเขตท้องถ่ินนั้น ๆ
ส่วนฝา่ ยบริหารยังคงมาจากการแต่งต้ังของรัฐบาล ส่วนสมาชิกของ
สภาเทศบาลน้ันมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นท่ี
(ไททัศน์ มาลา, 2560) การเกิดขึ้นของเทศบาลในปี พ.ศ. 2476 ท่ี
มีฐานะเป็นนิติบุคคลจึงนับเป็นการเกิดข้ึนของการบริหารราชการ
ส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง โดยมีกระจายอานาจทางการบริหารมาก
ขึ้นโดยได้ให้เทศบาลได้มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่เป็นของตนเอง
อกี ทง้ั ยงั มีการให้อานาจทางการเมืองบางส่วนแก่เทศบาล ดงั เห็นได้
จากการเปิดโอกาสให้สมาชิกของเทศบาลมาจากการเลือกต้ัง
อย่างไรก็ตาม อานาจทางการบริหารสูงสุดของหน่วยงานยังคงมา
จากผู้บรหิ ารทีไ่ ด้รับการแต่งตัง้ จากสว่ นกลาง

ในช่วงรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เกิดการขยาย
จานวนของ อปท.โดยได้มีการจัดต้ังอปท.ข้ึนอีก 2 รูปแบบคือ
องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหาร
ราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 และองค์การบริหารส่วนตาบล
(อบต.) ตาม พรบ.ระเบียบบรหิ ารราชการสว่ นตาบล พ.ศ. 2499 ซ่งึ
มีฐานะเปน็ นิติบุคคล อย่างไรก็ตาม ในปี พ.ศ. 2515 ได้มกี ารยกเลิก
อบต. และในปี พ.ศ. 2518 และ พ.ศ. 2521 ได้มีการตั้ง อปท.
รูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพฯ และเมืองพัทยาข้ึนตามลาดับ
(ไททัศน์ มาลา, 2560)

4

154 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

5

ในปี พ.ศ.2537 ได้มีการร้ือฟ้ืนโครงสร้างการปกครอง
ท้องถ่ินในระดับตาบลขึ้นอีกคร้ัง โดยได้มีการจัดต้ัง อบต.
ตาม พ.ร.บ. สภาตาบล และ อบต. พ.ศ. 2537 ทาให้นับต้ังแต่นั้น
เป็นต้นมาประเทศไทยมรี ปู แบบ อปท.ทัง้ สน้ิ 5 รปู แบบ ไดแ้ ก่ อบจ.
เทศบาล อบต.กรงุ เทพฯ และเมืองพทั ยา

หลังเกิดรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการเปลี่ยนแปลง
หลายประการในด้านการกระจายอานาจสู่ อปท. โดยรัฐธรรมนูญ
ฉบับดังกล่าวได้มีการบัญญัติการปกครองท้องถิ่นข้ึนเป็นคร้ังแรก
โดยในหมวด 9 มีการบัญญัตไิ ว้หลายมาตราว่าด้วยการใหอ้ านาจแก่
การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีกฎหมายท่ีสาคัญคือ พ.ร.บ.กาหนด
แผนและขน้ั ตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 จึงนับ
ได้ว่าการกระจายอานาจมากข้ึน และต่อมามีการเปล่ียนแปลง
แนวทางในการสรรหาผู้บริหารสูงสุดของ อปท. โดยกาหนดให้ฝ่าย
บริหารของ อปท.มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนใน
ท้องถ่ิน ทาให้ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2546 เป็นต้นมา ผู้นาฝ่ายบริหารของ
อปท.ทุกรูปแบบในประเทศไทยมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ
ประชาชน แตใ่ นเชงิ โครงสร้างองค์กรนั้นไม่ได้มีการเปลีย่ นแปลงแต่
อยา่ งใดโดยยงั คงมี อปท. 5 รปู แบบดังเดิม

แม้ว่าจะมีการกระจายอานาจให้แก่ อปท.มากข้ึนตาม
เจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 แต่ก็มีการขยายตัวของ

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 5

155

6

โครงสร้างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเช่นกัน กล่าวคือ มี
การตั้งหน่วยงานข้ึนมาใหม่เพ่ือกากับดูแลการกระจายอานาจ
โดยเฉพาะ ไดแ้ ก่ สานกั งานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่
อปท.(สานักงาน ก.ก.ถ.) เป็นส่วนราชการสังกัดสานักงานปลัด
สานักนายกรัฐมนตรี โดยมีคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่
อปท.ทาหน้าที่กาหนดอานาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการ
สาธารณะระหว่างรัฐกับ อปท.และระหวา่ ง อปท.ด้วยกนั เอง รวมถึง
การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับ อปท.และระหว่าง
องค์กรปกครอง (สานักงาน ก.ก.ถ., ออนไลน์) ในขณะที่ภารกิจ
ด้านงานบุคคลน้ัน พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน
พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติให้มีการจัดต้ัง สานักงานคณะกรรมการ
มาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน (ก.ถ) ขึ้นในสานักงาน
ปลัดกระทรวง กระทรวงมหาดไทย ทาหน้าท่ีช่วยเหลือและ
ให้คาปรึกษา แนะนาเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน
(สานักงาน ก.ถ., ออนไลน์) นอกจากนี้ กระทรวงมหาดไทยก็ได้มี
การตั้งกรมใหม่ข้ึนในปี พ.ศ. 2545 คือ กรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่น โดยมีบทบาทภารกิจสาคัญในการส่งเสริมสนับสนุน อปท.
โดยการพัฒนาและให้คาปรึกษา แนะนา อปท.ในด้านการจัดทา
แผนพัฒนาท้องถ่ิน การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และ
การบริหารจัดการ เพื่อให้ อปท. มีความเข้มแข็ง และมีศักยภาพ
ในการให้บริการสาธารณะ และได้จัดต้ังหน่วยงานในระดับภูมิภาค

6

156 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

7

ภายใต้สังกัดกรมคือ สานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด
และอาเภอ ข้ึนในทุกจังหวัด (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน
ออนไลน์) ซ่ึงแสดงให้เห็นว่าในการกระจายอานาจสู่ อปท.นั้น
ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็ได้มีการแผ่ขยายจานวนและ
ขอบเขตในการกากับดแู ล อปท. มากขนึ้ เชน่ กนั

การมี อปท.ในรปู แบบท่ัวไป คอื อบจ. เทศบาล และ อบต.
ในทุกจังหวัดนอกเหนือจากกรุงเทพฯ น้ัน ทาให้เกิดข้อถกเถียง
ในเรื่องความซ้าซ้อนในเชิงโครงสร้างทั้งกับราชการส่วนภูมิภาค
และ อปท.ด้วยกันเอง ซึ่งเป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากรในการ
บริหารประเทศและสร้างความสับสนในการบริหารราชการ ให้แก่
ประชาชน แต่การปรับเปล่ียนโครงสรา้ งโดยการควบรวมหน่วยงาน
(amalgamation) หรือการยุบเลิกหน่วยงานแทบไม่มีให้เห็น แม้ว่า
จะมีความพยายามและมีข้อเสนอในการปรับปรุงโครงสร้างของ
ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถ่ินเพื่อลดความซ้าซ้อนหลายคร้ัง
แต่ก็จะเกิดกระแสต่อต้านจากกลุ่มผลประโยชน์ไม่ว่าจะเป็นการยบุ
หน่วยงานส่วนภูมิภาคหรือส่วนท้องถ่ิน ทาให้โครงสร้างการบริหาร
ราชการของไทยมีความเทอะทะซ้าซ้อนและไม่สามารถลดขนาดลง
ไดต้ ลอดมา

จากพัฒนาการดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการปกครองท้องถ่ิน
ของไทยนั้น แมจ้ ะมีจดุ กาเนิดนบั 100 ปที ี่ผา่ นมา แต่การทาให้เป็น

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 7

157

8

สถาบัน (Institutionalization) นั้นกลับมีพัฒนาการช้ามาก ดังจะ
เห็นได้จากการใช้เวลาถึง 36 ปี หลังจากการเกิดสุขาภบิ าลกรุงเทพ
จึงจะมีการบัญญัติให้การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่ง
ของการบริหารราชการแผ่นดิน ภายหลัง พ.ศ. 2476 การปกครอง
ทอ้ งถน่ิ ของไทยก็มีการขยายจานวนและรูปแบบขึน้ แต่ก็ประสบกับ
ความไม่แน่นอนและอยู่ภายใต้อิทธิพลการบริหารของราชการ
ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมาตลอด และใช้เวลาถึง 64 ปีนับจากปี
พ.ศ. 2476 จึงจะมีการบัญญัติเน้ือหาเก่ียวกับการปกครองท้องถิ่น
ไว้ในรัฐธรรมนูญ ทาให้เกิดการกระจายอานาจสู่อปท.อย่างเต็ม
รูปแบบ โดยมีการให้อานาจทางการเมือง การคลัง และการบริหาร
แก่อปท.มากข้ึน แต่อย่างไรก็ตาม ราชการส่วนกลางและส่วน
ภูมิภาคก็ได้มีการขยายโครงสร้างและจานวนมากข้ึนตามไปด้วย
เพื่อการกากบั ดแู ล อปท.ทไ่ี ดร้ ับการกระจายอานาจมากขน้ึ

เมื่อ อปท.ถูกออกแบบโดยราชการส่วนกลาง โครงสร้าง
ของ อปท. จึงเป็นการจาลองระบบราชการส่วนกลางและส่วน
ภมู ิภาคมาส่ทู ้องถิ่น ซ่งึ จากโครงสร้างดงั กลา่ วทาใหส้ ง่ ผลต่อรูปแบบ
ในการจดั การของทอ้ งถน่ิ ซึง่ จะได้กล่าวต่อไป

8

158 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

9

รปู แบบการบรหิ ารงานภาครัฐกบั การบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย

เม่ือกล่าวถึงการบริหารภาครัฐคนส่วนใหญ่อาจแทนท่ีด้วย
คาว่า “ระบบราชการ” แต่แท้จริงแล้วคาว่าระบบราชการ เป็น
เพียงรูปแบบหนึ่งของการจัดการองค์การ โดยรูปแบบที่สาคัญมีอยู่
3 รูปแบบหลัก คือ รูปแบบระบบราชการ (bureaucracy) รูปแบบ
ตลาด (market) และรูปแบบเครือข่าย (network) โดยรูปแบบ
ระบบราชการนั้นเป็นรูปแบบดั้งเดิมท่ีใช้กันในภาครัฐมานับต้ังแต่
ต้นศตวรรษท่ี 20 นับเป็นรูปแบบการบริหารภาครัฐท่ีอิทธิพลต่อ
การบริหารประเทศท่ัวโลกมาอย่างยาวนาน โดยลักษณะท่ีสาคัญ
ของการบริหารในรูปแบบระบบราชการ คือ การมีโครงสร้างที่
ชัดเจน มีการแบ่งงานตามความถนัด มีสายการบังคับบัญชา การ
มุ่งเน้นกฎระเบียบในการทางาน การติดต่อประสานงานอย่างเป็น
ทางการและเป็นลายลักษณ์อักษร การไม่เลือกปฏิบัติ ความเป็นมือ
อาชีพ เป็นต้น (Gerth & Mills 2015) โดยเม่ือเวลาผ่านไป ระบบ
ราชการยังได้ขยายขนาดขึ้นเร่ือย ๆ จนมีลักษณะใหญ่โตเกินความ
จาเป็น และโครงสร้างของระบบราชการเมื่อก่อต้ังขึ้นมาแล้วก็เป็น
การยากท่ีจะยุบรวมหรือเปลี่ยนแปลง ทาให้ระบบราชการมี
ลักษณะที่มีโครงสร้างขนาดใหญ่ ใช้ทรัพยากรมาก แต่การทางาน
กลับมีลักษณะเช่ืองช้า ไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหาได้อย่าง
ทันท่วงที

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 9

159

10

จากข้อวิพากษ์ของการบริหารงานภาครัฐแบบระบบราชการ
จึงนามาซึ่งความพยายามในการปฏิรูประบบราชการโดยการนา
แนวคิดของภาคเอกชนมาปรับใช้กับภาครัฐ โดยการบริหารงาน
ภาครัฐในรูปแบบตลาด (market-based public mnagement)
ต่อมาได้ถูกเรียกว่า “การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่” (New
Public Management: NPM) ซึ่งมีลักษณะที่สาคัญ ได้แก่ การ
จัดการโดยให้อิสระในการบริหารงาน การมีมาตรฐานและระบบ
การวัดผลงานที่ชัดเจน การมุ่งเน้นท่ีการควบคุมผลผลิตมากกว่า
กระบวนการ การปรับเปลี่ยนหน่วยงานให้แยกเป็นหน่วยย่อยและ
การกระจายอานาจ การเพ่ิมการแข่งขันในภาครัฐ การใช้วิธีการ
ปฏิบัติงานแบบเอกชนในการบริหารงาน การสร้างความมีวินัยและ
ความประหยัดในการใช้ทรัพยากร (Hood, 1991) ซง่ึ แนวคิด NPM
น้ีได้มีอิทธิพลต่อบริหารภาครัฐในประเทศตะวันตกหลายประเทศ
เช่น อังกฤษ นิวซีแลนด์ สหรัฐอเมริกา โดยมีอิทธิพลท้ังการบริหาร
ภาครัฐในส่วนกลางและส่วนท้องถ่ิน ดังตัวอย่างของการบริหาร
ท้องถ่ินในประเทศสหรัฐอเมริกาท่ีมีการจ้างเหมาให้เอกชนเข้ามา
ดาเนินการในหลายภารกิจแทนการดาเนินการเอง การให้อิสระแก่
อปท.ในการกาหนดมาตรฐานการปฏิบัติงานด้วยตนเอง การ
ประเมินผลการปฏิบัติงานของท้องถิ่นมาจากการรับฟังเสียงของ
ประชาชน รวมไปถงึ มกี ารควบรวมส่วนงานท่ีมคี วามซา้ ซอ้ นระหว่าง
อปท.สองแห่งเพ่ือให้บริการสาธารณะร่วมกันเพ่ือให้เกิดประโยชน์

10

160 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

11

สูงสุดในการใช้ทรัพยากรและการให้บริการแก่ประชาชน โดย
มงุ่ เน้นผลของการทางานเปน็ ทตี่ ้ัง (ปฐมาวดี จงรกั ษ์, 2560)

แมว้ ่ากระบวนทัศน์การบริหารงานภาครัฐแบบตลาดจะได้รับ
การยอมรับในช่วงเวลาหนึ่งว่าสามารถแก้ไขการทางานแบบระบบ
ราชการที่เช่ืองช้าไม่มีประสิทธิภาพได้ แต่ก็มีข้อจากัดของการใช้
การบริหารงานแบบตลาดกับการบริหารงานภาครัฐหลายประการ
เช่น การนาแนวคิดกลไกตลาดมาใช้โดยจ้างเหมาบริการและ
การเป็นหุ้นส่วนกับรัฐมาใช้ทาให้เกิดความสับสนแก่ประชาชน
ผู้ รั บ บ ริ ก า ร ใ น เ รื่ อ ง ค ว า ม เ ป็ น เ จ้ า ภ า พ แ ล ะ ไ ด้ ก่ อ ใ ห้ เ กิ ด ปั ญ ห า
ความรับผิดรับชอบของภาครัฐตามมา (Public accountability)
หรือการที่แนวคิด NPM มุ่งสร้างค่านิยมใหม่ให้เกิดข้ึนในภาครัฐ
โดยนาเอาค่านิยมของภาคเอกชนมาใช้ ได้แก่ ความมีประสิทธิภาพ
(Efficiency) ความสามารถในการผลิต (Productivity) การจัด
การนิยม ( Managerialism) และคว ามเป็นผู้ประกอบ ก า ร
(Entrepreneurship) แต่ค่านิยมใหม่เหล่าน้ีได้ลดทอนค่านิยม
สาคัญของการบริการสาธารณะเดิมของภาครัฐท่ีได้รับการปลูกฝัง
จากแนวคิดการบริหารปกครองแบบระบบราชการ เช่น ความเป็น
มืออาชีพของข้าราชการ (Professionalism) ความเป็นกลาง
(Neutral competence) และผลประโยชน์สาธารณะ (Public
interest) และแนวคิด NPM อาจไม่เหมาะกับการนาไปปรับกับ
ทุกบริบท โดยเฉพาะอย่างย่ิงประเทศกาลังพัฒนา (Haque, 2007)

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 11

161

12

จึงนามาซ่ึงกระบวนทัศน์ทางการบริหารภาครัฐในรูปแบบที่สามคือ
รปู แบบเครือขา่ ย (Network)

การบริหารงานภาครัฐในรูปแบบเครือข่ายน้ันแม้จะมีมา
อย่างยาวนานแต่มีอิทธิพลอย่างมากต่อการบริหารงานภาครัฐ
ในศตวรรษที่ 21 โดย Eggers และ Goldsmith (2004) ชใ้ี ห้เห็นว่า
แนวโน้มการเปล่ียนแปลงไปสู่การจัดการภาครัฐแบบเครือข่าย
เกิดจาก 3 สาเหตุได้แก่ 1) การเติบโตของการจ้างเหมาเอกชน
ให้ดาเนินกิจการแทนรัฐ (Contracting out) ซ่ึงเป็นผลจาก
แนวคิด NPM 2) การเกิดขึ้นของแนวคิดให้บริการภาครัฐร่วมกัน
(Joined-up government) ซึ่งเป็นแนวคิดท่ีใช้ในประเทศอังกฤษ
ในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 และ 3) การปฏิวัติดิจิทัล (Digital
revolution) ทาให้สามารถส่ือสารและทางานร่วมกันกับพันธมิตร
ข้ามขอบเขตขององค์กรได้ง่ายขึ้นจึงทาให้เกิดการทางานแบบ
เครือข่ายได้มากขึ้น โดยแนวคิดการทางานในรูปแบบเครือข่ายนั้น
ไม่เพียงแต่มีอิทธิพลต่อการบริหารราชการส่วนกลางเท่านั้น แต่มี
อิทธพิ ลตอ่ การบรหิ ารทอ้ งถ่นิ ด้วย Sørensen และ Torfing (2007)
กล่าวว่า การบริหารปกครองท้องถ่ินจะมีลักษณะเป็นเครือข่ายมาก
ข้ึน เพ่ือแก้ปัญหาความล้มเหลวของระบบราชการและระบบตลาด
ท่ีเกดิ ขึน้ ตง้ั แต่ปี ค.ศ. 1970 เปน็ ต้นมา

12

162 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

13

Rhodes (1997) นิยามการบริหารปกครองแบบเครือข่ายวา่
เป็นรูปแบบหนึ่งของการบริหารปกครองท่ีแตกต่างไปจากการ
บริหารปกครองแบบระบบราชการและระบบตลาด โดยที่อานาจ
และกฎระเบียบเป็นเครื่องมือในการบริหารปกครองแบบระบบ
ราชการ และการแข่งขันและราคาเป็นเครื่องมือในการบริหาร
ปกครองแบบตลาด การบริหารปกครองแบบเครือข่ายนั้นใช้ความ
ไว้เน้ือเช่ือใจและการเจรจาเป็นพ้ืนฐานในการบริหารงาน โดยเป็น
การบริหารงานท่ีการพ่ึงพากันระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ท่ีมากกว่า
หน่วยงานของรัฐ ซ่ึงหมายรวมถึงตัวแสดงหรือหน่วยงานนอก
ภาครัฐเข้ามาร่วมบริหารงานด้วย ซึ่งเป็นการลดบทบาทของภาครัฐ
ลงซึ่งจากเดิมเป็นตัวแสดงหลักในการแก้ไขปัญหาสาธารณะ แต่ใน
การบริหารแบบเครือข่ายหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นเพียงตัวแสดง
หน่ึงซึ่งคอยสนับสนุนตัวแสดงอื่น ๆ ให้สามารถดาเนินการให้บรรลุ
เป้าหมายได้และหน่วยงานต่าง ๆ เหล่าน้ันล้วนมีปฏิสัมพันธ์กัน
อย่างต่อเน่ืองบนกฎกติกาที่ตกลงร่วมกัน โดยการบริหารงาน
แบบเครือข่ายอย่างสมบูรณ์นั้นมีลักษณะท่ีเป็นอิสระจากรัฐ
(self-governing network)

หากพิจารณาในเชิงกระบวนการการจัดการองค์การแล้ว
ท้ังสามรูปแบบของการบริหารองค์การน้ันมีวิธีการในการจัดการ
องค์การท่ีแตกต่างกัน โดยหากพิจารณาจากหน้าท่ีหลักทางการ
จดั การ (Functions of management) สามารถสรปุ ไดด้ ังนี้

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 13

163

14

หน้าที่หลัก ระบบราชการ ตลาด เครอื ข่าย
ในการ
จัดการ  วางแผนจาก  วางแผน  วางแผนแบบ
บนลงลา่ ง จากบนลง ผสมผสาน
การวางแผน ล่าง (Hybrid) ทงั้
 วางแผนจาก บนลงล่าง
ภาครัฐ ไมม่ ี  วางแผน และลา่ งข้นึ
การมสี ่วน จากภาครฐั บน
รว่ มจากภาค ไม่มสี ่วน
ส่วนอน่ื รว่ มจาก  ภาครฐั และ
ภาคสว่ น ภาคส่วน
 แผนมงุ่ เนน้ อื่น อนื่ ๆ ร่วมกัน
กระบวนการ ในการ
ในการ  แผนมุ่งเน้น วางแผน
ทางานของ ผลลพั ธใ์ น
ภาครัฐ การทางาน  แผนม่งุ เน้น
ของภาครฐั ผลลพั ธ์
ร่วมกนั ของ
ทกุ ภาคสว่ น

14

164 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

15

การจัด  การแบ่งงาน  ภาครฐั ทา  รัฐทาหน้าที่
องค์การ กันทาตาม เฉพาะงานที่ เป็นผู้
ความถนดั จาเป็น ประสานงาน
การ และ
ประสานงาน  โครงสรา้ ง  โครงสร้าง อานวยการ
องคก์ ารแบบ องคก์ ารไม่
การนา สายการ ตายตวั เน้น  โครงสรา้ ง
องคก์ าร บังคบั บญั ชา ประสทิ ธภิ าพ ยดื หยุน่ ไมม่ ี
(Hierarchy) ในการทางาน สายการ
บงั คบั บัญชา
 ภาครฐั เปน็ ผู้  เอกชนเขา้
ดาเนินงาน มารว่ ม  ภาคสว่ น
เองทั้งหมด ดาเนินงานใน ต่างๆเป็น
กิจการ ผดู้ าเนินการ
 เปน็ ทางการ ร่วมกนั
 ตง้ั อยู่บน  เปน็ ทางการ
 ตัง้ อย่บู น  ไม่เปน็ ทางการ
พืน้ ฐานสาย  ต้ังอยู่บนกฎ
การบงั คบั พ้นื ฐานการ
บัญชา จ้างเหมา/ทา กติกาท่ียอมรับ
 การสงั่ การ สัญญา รว่ มกนั
 การเป็นลูกค้า  การเจรจา
 ใช้อานาจตาม และผู้ ตอ่ รอง
สายการบงั คับ ให้บริการ
บัญชา  ใช้การแขง่ ขัน  ใชค้ วามไว้เนอื้
และผลการ เช่อื ใจ
ปฏบิ ัตงิ าน

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 15

165

16

การควบคมุ  ควบคมุ  ควบคมุ ผ่าน  การควบคมุ ไม่
ตามลาดับสาย สัญญาการจดั มกี ลไกท่ี
การบังคบั จ้าง ชดั เจน
บัญชา
 ควบคมุ  มุ่งเนน้
 ควบคมุ ผลผลติ ประสิทธผิ ล
กระบวนการ ร่วมกัน
 มุ่งเน้น
 มงุ่ เนน้ ประสิทธภิ าพ
ประสทิ ธภิ าพ และ
ประสิทธผิ ล

ทม่ี า: ผเู้ ขียน

จากรูปแบบการบริหารงานภาครัฐท้ัง 3 รูปแบบท่ีกล่าวมา
ข้างต้น เมื่อนามาพิจารณากับบริบทการจัดการใน อปท.ของไทย
สามารถพจิ ารณาได้ดงั น้ี

ด้านการวางแผน

การวางแผนในการบริหารงานของ อปท.ของไทยน้ัน ในยุคแรก
เป็นการวางแผนจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค เพื่อให้
อปท.เป็นผู้ปฏิบัติ เน่ืองจาก อปท.ของไทยถูกออกแบบในเชิง
โครงสร้างให้เป็นส่วนต่อขยายของระบบราชการสว่ นกลางและส่วน
ภูมิภาคดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น โดยการวางแผนในการบริหาร

16

166 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

17

ท้องถ่ินเริ่มมีการเปล่ียนแปลงไปในระยะหลังการเกิดรัฐธรรมนูญ
ปี พ.ศ. 2540 ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการทาแผน
ของ อปท.ผ่านกระบวนการประชาคมท้องถิ่น ทาให้การวางแผน
ของ อปท.ในระยะหลังปี พ.ศ. 2540 มีลักษณะเป็นแบบผสมผสาน
(Hybrid) มากข้ึน อย่างไรก็ดี การวางแผนของอปท.ก็มีการส่ังการ
จากส่วนกลาง โดยมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยท่ีเกี่ยวข้องกับการ
จัดทาแผนของ อปท.หลายฉบับ อาทิ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยการจัดทาแผนพัฒนาของ อปท. พ.ศ. 2448 แก้ไขเพิ่มเติม
(ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2559 และ (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2561 ท่ีกาหนดผู้มี
ส่วนเก่ียวข้อง แนวทาง ระยะเวลาและขั้นตอนในการจัดทา
แผนพัฒนาท้องถ่ิน และกาหนดให้มีคณะกรรมการพัฒนาท้องถ่ิน
ซ่ึงประกอบด้วยผู้บริหารและสภาของ อปท.ผู้แทนภาคราชการ
และ/หรือรัฐวิสาหกิจท่ีผู้บริหารท้องถ่ินคัดเลือกจานวนไม่น้อยกว่า
สามคน และผู้แทนประชาคมท้องถิ่นที่ประชาคมท้องถิ่นคัดเลือก
จานวนไม่น้อยกว่าสามคนแต่ไม่เกินหกคน นอกจากน้ี แผนพัฒนา
ท้องถ่ินต้องได้รับความเห็นชอบจากนายอาเภอหรือผู้ว่าฯ ด้วย
จะเห็นได้ว่า กระบวนการจัดทาแผนพัฒนาท้องถิ่นนั้นถูกกาหนด
ผู้มีส่วนร่วม แนวทาง และระยะเวลามาจากส่วนกลางคือ
กระทรวงมหาดไทย แม้จะมีการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วน
ร่วมในกระบวนการวางแผนของ อปท.มากขึ้น แต่เม่ือพิจารณา

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 17

167

18

สัดส่วนการเป็นตัวแทนในคณะกรรมการพัฒนาท้องถ่ินนั้น ผู้แทน
ภาคประชาสงั คมกลบั มีสัดส่วนท่นี อ้ ยกว่าผแู้ ทนภาคราชการ

ดา้ นการจดั องคก์ าร

แมว้ ่ากฎหมายจะอนุญาตให้ อปท.สามารถกาหนดโครงสร้าง
การแบ่งส่วนงานได้เอง ภายใต้กรอบที่กาหนด แต่ลักษณะการแบ่ง
สว่ นงานของ อปท.ก็เปน็ ลกั ษณะการแบ่งงานตามความถนัดเหมือน
ดังระบบราชการ มีสายการบังคับบัญชา ไม่มีความยืดหยุ่นในเชิง
โครงสร้าง และมีความพยายามในการขยายขนาดขององค์การให้มี
ขนาดใหญ่โตขึ้นเรื่อย ๆ การเปลี่ยนแปลง ยุบ ควบรวมกองงาน
ต่าง ๆ ภายใน อปท.มีให้เห็นน้อยมากไม่ต่างจากราชการส่วนกลาง
และส่วนภมู ภิ าค

นอกจากน้ี รูปแบบในการจัดโครงสร้างองค์การของ อปท.
ของไทยยังไม่มีความหลากหลายเม่ือเทียบกับหลายประเทศ เช่น
สหรัฐอเมริกา มีลักษณะการจัดโครงสร้างรัฐบาลท้องถ่ินท่ีมีความ
แตกต่างหลากหลายกันไปตามบริบทของพื้นที่ (ปฐมาวดี จงรักษ์,
2560) ในขณะท่ีโครงสร้าง อปท.ของไทย มีลักษณะเดียวกันทั้ง
ประเทศ เว้นเพียงกรุงเทพฯ และเมืองพัทยา ท่ีมีโครงสร้างการ
บริหารที่แตกต่างไป ซ่ึงในความเป็นจริงแล้ว การออกแบบ
โครงสร้างของ อปท.ควรออกแบบให้เหมาะสมกับบริบทและความ

18

168 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

19

ต้องการของคนในท้องถ่ินมากกว่าถูกออกแบบและสั่งการจาก
ส่วนกลาง

ในด้านการจัดองค์การด้านภารกิจของ อปท.จะเห็นได้ว่า
อปท.ของไทยยังเป็นผู้ดาเนินการให้บริการสาธารณะเองเป็นส่วน
ใหญ่ การบรหิ ารงานภาครัฐในรูปแบบตลาดที่มีการจา้ งเหมาเอกชน
ในการดาเนินการแทนรัฐน้ันมีให้เห็นน้อยมาก มีเพียงบางงานที่มี
การจา้ งเหมาบริการ เช่น งานทาความสะอาด หรอื กอ่ สรา้ งถนน แต่
ในต่างประเทศมีการจ้างเหมาการให้บรกิ ารสาธารณะที่หลากหลาย
มาก เพ่อื เป็นการลดภารกจิ ของรฐั บาลท้องถน่ิ อาทิ บา้ นพักคนชรา
ศูนย์บาบัดยาเสพติด สถานพยาบาล เป็นต้น ซึ่งเอกชนเหล่าน้ีจะ
เป็นผู้ให้บริการสาธารณะและรัฐบาลท้องถิ่นปรับเปลี่ยนมาทาหน้าที่
ในการกากับดูแลแทนที่จะเป็นผู้ให้บริการด้วยตนเอง (ปฐมาวดี
จงรักษ์ 2560) เนือ่ งจากความไม่มีอิสระในการบริหารจัดการตนเอง
ของ อปท.ท่ีถูกกากับดูแลโดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
ทาให้ อปท.ไม่สามารถจะใช้แนวคิดการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่
มาประยกุ ต์ใชใ้ นการบรหิ ารได้มากนกั

การจัดองค์การยังอาจหมายรวมถึงการบริหารงานบุคคล
ซึ่งการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นไทยก็มีแนวคิดไม่ต่างจากการ
บริหารงานบุคคลในส่วนกลางและสว่ นภูมิภาคมากนัก ดังจะเห็นได้
จากการเรียกเจ้าหน้าท่ีท่ีทางานใน อปท.ท่ีเกิดข้ึนในยุคแรกว่า

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 19

169

20

“ข้าราชการ” เช่น ข้าราชการ อบจ.ข้าราชการกรุงเทพฯ ซ่ึงเป็น
การสะทอ้ นวธิ คี ิด (mentality) ของการต้ัง อปท.ว่าให้เป็นส่วนหน่ึง
ของระบบราชการ แม้ว่า อปท.ท่ีเกิดข้ึนภายหลัง เช่น เทศบาล
อบต. จะเรียกช่ือว่า พนักงานเทศบาล พนักงาน อบต. และใน พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ินปี พ.ศ. 2542 จะใช้คาว่า
“พนักงานส่วนท้องถ่ิน” เพื่อเรียกเจ้าหน้าท่ีท่ีทางานใน อปท.ทุก
ประเภท แต่ลักษณะในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็ยังมี
ลักษณะเป็นลาดับข้ันตามแบบระบบราชการ และแมว้ า่ จะมี พ.ร.บ.
ระเบยี บบริหารงานบุคคลสว่ นท้องถิน่ เอง แตก่ ็ไม่ได้ให้อานาจอิสระ
แก่อปท.ในการบริหารทรัพยากรบุคคลด้วยตนเอง มีการควบคุม
อย่างมากจากส่วนกลางโดยสานักงานคณะกรรมการมาตรฐาน
การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน (ก.ถ) ซ่ึงเป็นโครงสร้างและ
ระเบียบที่แยกออกจากการบริหารงานข้าราชการพลเรือนที่ดูแล
โดยสานกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน (ก.พ.) จึงการสร้าง
ระบบราชการขึ้นอีกช้ันเพ่ือกากับดูแลการบริหารงานบุคคลของ
อปท. โดยเฉพาะโดยไม่ได้ทาให้การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น
มีอสิ ระมากขึ้นแต่ประการใด

ดา้ นการประสานงาน

การประสานงานสามารถพิจารณาได้ท้ังการประสานงาน
ภายในองค์การและภายนอกองค์การ การประสานงานภายใน

20

170 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

21

องค์การน้ัน อปท.ยังคงมีการประสานงานกันในลักษณะระบบ
ราชการ กล่าวคือ ประสานงานตามสายการบังคับบัญชาและมี
ความเป็นทางการค่อนข้างสูง นอกจากนี้ การประสานงานที่สาคัญ
ภายใน อปท.คือการประสานงานระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่าย
พนักงานประจา ซง่ึ อปท.หลายแห่งก็มีปัญหาระหวา่ งฝา่ ยการเมือง
ซงึ่ เป็นผบู้ รหิ ารและผู้กาหนดนโยบาย กับฝา่ ยพนักงานประจาท่ีต้อง
รับนโยบายของฝ่ายบริหารมาปฏิบัติ หาก อปท.ใดมีการ
ประสานงานกันระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจาได้เป็นอย่างดี
ก็จะทาให้การบริหารอปท.เป็นไปด้วยความราบร่ืน ในส่วนของ
การประสานงานกับหน่วยงานภายนอกนั้น จะเห็นได้ว่าการ
ประสานงานระหว่าง อปท.ด้วยกันเองในการจัดทาแผนและ
กิจกรรมต่าง ๆ ในพื้นท่ีใกล้เคียงกันและการร่วมมือกันในการ
ใหบ้ ริการสาธารณะแกป่ ระชาชนยังมใี หเ้ ห็นไม่มากนัก แตล่ ะ อปท.
มักจะดาเนินการด้วยตนเองภายในพ้ืนที่รับผิดชอบโดยขาดการ
บูรณาการการทางานระหว่างกัน ซึ่งลักษณะดังกล่าวไม่เป็นไปตาม
การบริหารในลักษณะเครือข่ายท่ีภาครัฐมีบทบาทลดลง และ
ปรบั เปล่ียนบทบาทมาเป็นผู้อานวยความสะดวก (facilitaor) ให้แก่
สมาชิกอ่ืน ๆ ในเครือข่ายท่ีมีมากกว่าหน่วยงานของรัฐ แต่รวมถึง
ตัวแสดงนอกภาครัฐ เช่น เอกชน NGOs และภาคประชาชน ได้เข้า
มาบริหารงานสาธารณะ โดยรัฐไม่ได้เป็นเจ้าของหรือผูกขาด
การให้บริการสาธารณะแต่เพียงผู้เดียวอีกต่อไป การบริหารงาน

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 21

171

22

ในลักษณะเครือข่ายในประเทศไทยมักมีลักษณะเป็นเครือข่าย
ที่ถูกส่ังการหรือเกิดขึ้นโดยคาสั่งของระบบราชการ (mandated
network) ซ่ึงไม่ได้เป็นลักษณะการทางานแบบเครือข่ายตาม
ธรรมชาติอย่างแท้จริง ในหลายครั้งอปท.ถูกสั่งการให้มีการสร้าง
เครือข่ายในการดาเนินงานในท้องถ่ินเพื่อสร้างความชอบธรรมและ
สรา้ งการมีสว่ นร่วมในชมุ ชน แต่การเปล่ยี นแปลงบทบาทของ อปท.
ไปสู่ผู้อานวยการเครือข่ายหรือผู้กากับดูแลเครือข่ายยังไม่เด่นชัด
มากนัก อย่างไรก็ตาม มีบางท้องถิ่นท่ีมีลักษณะการบริหารท้องถ่ิน
แบบเครือข่ายอย่างแท้จริง เช่น ชุมชนตาบลน้าเกี๋ยน อ.ภูเพียง จ.น่าน
ที่มีลักษณะการจัดการปัญหาชุมชนโดยเครือข่ายภายในชุมชนเอง
และ อปท.เป็นเพียงส่วนหนุนเสริมให้เครือข่ายนั้นดาเนินการได้
อยา่ งมปี ระสิทธิภาพ (จีราวฒั น์ คงแกว้ , 2556, 5 กนั ยายน)

นอกจากน้ี การประสานงานกับราชการส่วนกลาง ส่วน
ภูมิภาค มีลักษณะแบบระบบราชการ ท่ีแม้จะในทางกฎหมายแล้ว
อปท.ไม่ได้อยู่ภายใต้สายการบังคับบัญชาของราชการส่วนภูมิภาค
แตใ่ นทางปฏบิ ัตนิ ้ัน การให้อานาจราชการส่วนภูมภิ าคไมว่ ่าจะเป็น
ผู้ว่าฯ นายอาเภอ ท้องถ่ินจังหวัด ท้องถ่ินอาเภอ มีอานาจในการ
อนุมัติในหลายกิจกรรมของ อปท.ทาให้องค์กรเหล่าน้ัน ต้องพ่ึงพิง
ราชการส่วนภูมิภาค ความขัดแย้งระหว่างราชการส่วนภูมิภาค
และ อปท.จึงแทบไม่มีให้เห็น เพราะ อปท.น้ันถูกออกแบบให้มี
ความสัมพันธ์เชิงอานาจท่ีด้อยกว่าส่วนภูมิภาค (ธเนศวร์ เจริญเมือง,

22

172 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

23

2562) อย่างไรก็ตาม การเกิดข้ึนของอปท.ในประเทศไทยทาให้
เกิดการประสานงานกับประชาชนดีข้ึน เน่ืองจาก อปท.เป็น
หน่วยงานท่ีทางานใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดจึงทาให้มีการ
ประสานงานทด่ี ีขน้ึ

ด้านการนาองค์การ

จากพัฒนาการการบริหารท้องถ่ินของไทยที่ได้กล่าวข้างต้น
จะพบว่าในตอนต้นของการจัดต้ัง อปท.ข้ึนในประเทศไทยนั้น
ข้าราชการส่วนภูมิภาคทาหน้าท่ีเป็นผู้นาของ อปท.ไปด้วย
เนอ่ื งจากความไมพ่ ร้อมของบคุ ลากรใน อปท.รวมถึงการขาดความรู้
ความเข้าใจของประชาชนในหลักการประชาธิปไตยอันเป็นหลัก
สาคญั ของการปกครองท้องถ่ิน อาทิ อบจ.ในชว่ งก่อน ปี พ.ศ. 2540
ผู้ว่าฯ ทาหน้าที่นายก อบจ.ควบคู่ไปด้วย จึงทาให้การนาองค์การ
ในช่วงแรกถูกครอบงาโดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
อย่างมาก โดยต่อมาได้มีการปรับเปลี่ยนให้ผู้นา อปท.ถูกเลือกมาจาก
สมาชิกสภาท้องถ่ินท่ีมาจากการเลือกต้ังของประชาชน และตั้งแต่
ปี พ.ศ. 2546เป็นต้นมาได้มีการกาหนดให้ฝ่ายบริหารของ อปท.
มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชนในท้องถนิ่ ทาให้นับแต่นั้น
เป็นต้นมาผู้นาฝ่ายบริหารของ อปท.ทุกรูปแบบในประเทศไทยมา
จากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน จะเห็นได้ว่าการได้มาซึ่งผู้นา
ของ อปท.ในประเทศไทยนั้นมีการปรับเปลี่ยนไปในทางท่ีดี

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 23

173

24

ด้านการควบคุม

การควบคุมและการกากับดูแลการทางานของ อปท.ยังมี
ความเข้มงวดอย่างมาก ทั้งน้ีจากข้อมูลของ ป.ป.ท. (2560) พบว่า
อปท.เป็นหน่วยงานท่ีมีเร่ืองร้องเรียนปัญหาการทุจริตมากที่สุด
คิดเป็นคิดเป็นร้อยละ 17.35 โดยการศึกษาของโกวิทย์ พวงงาม
(2550) พบวา่ อบต.เปน็ อปท.ท่มี เี ร่ืองรอ้ งเรยี นมากทีส่ ดุ ในระหว่าง
ปี 2543-2550 จึงทาให้มีหน่วยงานต่าง ๆ เข้าไปตรวจสอบ
การทางานของ อปท. ยกตัวอย่างเช่น สานักงานคณะกรรมการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สานักงาน
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.)
สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นต้น ทาให้ อปท.ต้อง
ทางานเอกสารเพื่อรองรับการตรวจสอบของหน่วยงานภายนอก
ในขณะที่การตรวจสอบจากกลไกสภาท้องถ่ินและประชาชน
ในท้องถ่ินแทบไม่มีอานาจในการคานอานาจของฝ่ายบริหาร
ในท้องถ่ินได้เลย ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าการบริหารท้องถ่ิน
ของไทยน้ัน อปท.ถูกทาให้เป็นส่วนหนึ่งของระบบราชการและ
เป็นหน่วยราชการที่เล็กท่ีสุดท่ีตกอยู่ภายใต้การกากับดูแลและ
ตรวจสอบของส่วนราชการอนื่ อยา่ งเขม้ งวด

สาเหตุหน่ึงท่ี อปท.ถูกควบคุมอย่างมากเนื่องจาก อปท.
ส่วนใหญ่ ยังคงพ่ึงพางบประมาณจากส่วนกลางเป็นสัดส่วนท่ีมากกว่า

24

174 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

25

รายได้ท่ีจัดเก็บเองอย่างมาก จากข้อมูลของสานักงบประมาณของ
รัฐสภา (2564) พบว่า สัดส่วนรายได้ของ อปท.เฉล่ีย7 ปีย้อนหลัง
(2558-2564) มีดังน้ีคือ 1) รายได้จากภาษีที่รัฐจัดเก็บให้และ
แบ่งให้ คิดเป็นร้อยละ 32.27 ของรายได้ อปท. 2) รายได้จาก
ภาษีมูลค่าเพิ่มท่ีรัฐบาลแบ่งให้คิดเป็นร้อยละ 16.21 ของรายได้
อปท. 3) รายได้จากเงินอุดหนุน คิดเป็นร้อยละ 38.25 ของรายได้
อปท. 4) รายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง คิดเป็นร้อยละ 13.27 ของ
รายได้อปท.จะเห็นได้ว่างบประมาณกว่ารอ้ ยละ 80 ของรายได้ของ
อปท.เป็นเงินที่ได้รับการจัดสรรจากส่วนกลาง อปท.จึงมีสถานะ
เ ส มื อ น ห นึ่ ง ห น่ ว ย ง า น ลู ก ข อ ง ส่ ว น ก ล า ง ท่ี ร อ รั บ ง บ ป ร ะ ม า ณ
มาดาเนินการในท้องถ่ินเท่านั้น งบประมาณท่ีถูกจัดสรรมาน้ัน
ต้องใช้ตามระเบียบของราชการ และต้องถูกควบคุมและตรวจสอบ
อย่างเคร่งครัด นอกจากนี้ งบประมาณเงินอุดหนุนจานวนมาก
เป็นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งงบประมาณที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะ
เป็นการจัดสรรอย่างมีเงื่อนไขโดย อปท.แต่ละแห่งสามารถเสนอ
โครงการเพ่ือขอรับเงินอุดหนุนตามประกาศและเง่ือนไขของ
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดย อปท.ไม่มีอานาจอิสระ
ในการจัดการงบประมาณดังกล่าวตามความต้องการของท้องถ่ิน
จากการศึกษาการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจในช่วงระหว่าง
ปี พ.ศ. 2552 - 2555 ของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และ ดารณี พุ่มแก้ว
(2560) พบว่า ก่อนปี พ.ศ. 2554 รัฐบาลมีการจัดสรรเงินอุดหนุน

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 25

175

26

ทั่วไปมากกว่าเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ แต่หลังจาก ปี พ.ศ. 2554
งบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพ่ิมขึ้นอย่างมาก ซ่ึงสะท้อน
ให้เห็นความพยายามของส่วนกลางในการเข้าไปมีอิทธิพลต่อ
การบริหารทอ้ งถ่ินผ่านการใชเ้ งนิ อุดหนนุ เฉพาะกจิ

นอกจากน้ี ยังมีการควบคุมผ่านการประเมินผลการ
ปฏิบัติงานของ อปท.โดยส่วนใหญ่เป็นการประเมินโดยราชการ
ส่วนกลางเพ่ือตอบสนองต่อตัวช้ีวัดที่กาหนดมาโดยส่วนกลาง
จากการสัมภาษณ์หน่วยงานในระดับเทศบาลตาบลแห่งหน่ึงพบว่า
มีหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มาประเมินการทางานของ
เทศบาลในด้านตา่ ง ๆ กวา่ 10 หนว่ ยงานต่อปี โดยกรมสง่ เสริมการ
ปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นหน่วยงานหลักที่ทาการประเมิน
คุณภาพของอปท.ผ่านการประเมินประสทิ ธิภาพของ อปท. (Local
Performance Assessment : LPA) และการประเมินประสิทธภิ าพ
และประสิทธิผลการปฏิบัติราชการเพ่ือเสนอขอรับเงินรางวัล
ประจาปีสาหรับ อปท. นอกจากนี้ยังมี การประเมินมาตรฐาน
ขัน้ ต่าการจัดบริการสาธารณะของ อปท.ของสานักงาน ก.ก.ถ. และ
การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดาเนินงานของ
หน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment:
ITA) ของสานักงาน ป.ป.ช. ยังไม่รวมถึงการตรวจสอบด้าน
งบประมาณที่มีการตรวจสอบงบการเงินประจาปีงบประมาณของ
สตง. การตรวจสอบการคลัง การเงิน การบัญชีและการพัสดุของ

26

176 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

27

อปท.ประจาปี ของสานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจังหวัด
นอกจากน้ียังมีการตรวจประเมินเฉพาะด้าน เช่น การประเมิน
มาตรฐานสถานพัฒนาเด็กปฐมวัยแห่งชาติ สานักงานรับรอง
มาตรฐานและประเมินคุณภาพการศกึ ษา (องค์การมหาชน) เปน็ ต้น
ซึ่งจะเห็นได้ว่ามีหน่วยงานที่เข้ามาประเมินการทางานของ อปท.
ในแตล่ ะปีเป็นจานวนมาก ไมต่ า่ งจากการท่ีหน่วยราชการระดับล่าง
ต้องทางานตอบสนองต่อหนว่ ยงานในระดบั ท่ีสูงขนึ้ ไป แทนที่ อปท.
จะทางานตอบสนองต่อความต้องการประชาชนกลับต้องมา
ตอบสนองต่อความต้องการของส่วนราชการต่าง ๆ ที่เข้ามา
ประเมินและตรวจสอบการทางานของ อปท. ซึ่งการประเมินผล
การปฏิบัติงานของ อปท.โดยหน่วยงานต่าง ๆ มากมายน้ันไม่ได้
เป็นไปเพื่อจูงใจให้ท้องถ่ินแข่งขันกันทางานให้ดีข้ึน แต่ประเมิน
เพ่ือใช้อานาจในการควบคุมท้องถนิ่

บทสรุป: 124 ปีการบริหารท้องถิ่นไทยยังไม่ก้าวข้ามระบบ

ราชการ

จากพัฒนาการของการจัดการของ อปท.ไทยที่ได้กล่าวข้างต้น
อาจสรุปได้ว่า การบริหารท้องถ่ินไทยกว่า 124 ปีท่ีผ่านมายังคงไม่
ก้าวพ้นการบริหารจัดการในรูปแบบระบบราชการ เนื่องจากการ
บริหารท้องถิ่นของไทยถูกออกแบบและจัดต้ังขึ้นโดยส่วนราชการ
ส่วนกลาง โดยท่ี อปท.ไม่มีอิสระในการออกแบบโครงสร้างด้วย

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 27

177

28

ตนเอง จึงส่งผลต่อรูปแบบการจัดการองค์การ โดยเมื่อพิจารณาถึง
หลักการจัดการองค์การในด้านต่าง ๆ จะเห็นได้ว่า อปท.ของไทย
ยังคงไม่ก้าวข้ามรูปแบบการจัดการแบบระบบราชการ ทั้งด้านการ
วางแผนท่ีแม้ อปท.จะมีกลไกการวางแผนที่มีส่วนร่วมจาก
ประชาชนในท้องถิ่น แต่ก็มีการวางระเบียบปฏิบัติในการวางแผน
จากส่วนกลางให้ท้องถิ่นดาเนินการตาม ด้านการจัดองค์การ อปท.
ของไทยยังมีโครงสร้างองค์การที่เป็นสายการบังคับบัญชาและ
ภารกิจส่วนใหญ่ อปท.เป็นผู้ดาเนินการด้วยตนเอง อีกทั้งการ
บริหารงานบุคคลของท้องถิ่นก็ถูกกรอบด้วยวิธีคิดแบบข้าราชการ
ที่ได้รั บอิทธิพล มาจ ากการ บริ ห าร งาน บุคคล ของส่ วน ก ล างและ
ส่วนภูมิภาค ด้านการประสานงาน อปท.ของไทยยังคงมีการ
ประสานงานตามหลักสายการบังคับบัญชา โดยการประสานงาน
ส่วนใหญ่จะดาเนินการภายในวงของภาครัฐ โดยการประสานความ
ร่วมมือกับภาคส่วนอ่ืนมีให้เห็นน้อยมาก ด้านการนาองค์การ ผู้นา
ท้ อ ง ถ่ิ น ยั ง ไ ม่ มี อิ ส ร ะ ใ น ก า ร ด า เ นิ น ง า น ที่ น อ ก ก ร อ บ ข อ ง ร ะ บ บ
ราชการ แม้ว่าจะเป็นความต้องการของประชาชนในพ้ืนท่ีก็ตาม
และด้านการควบคุม อปท.ยังคงตกอยู่ภายใต้การกากับดูแลของ
ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคอย่างเข้มข้น ดังนั้น จึงอาจกล่าว
ได้ว่าการจัดการองค์การของ อปท.ของไทยยังคงมีลักษณะเป็น
รูปแบบระบบราชการ

28

178 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

29

แม้ว่าการบริหารงานภาครัฐด้วยรูปแบบระบบราชการจะมี
ข้อดีและมีอิทธิพลต่อการบริหารภาครัฐทั่วโลกมาอย่างยาวนาน
แต่ภาครัฐในต่างประเทศได้ก้าวข้ามผ่านการบริหารแบบระบบราชการ
ไปสูก่ ารบริหารในรูปแบบตลาด และการบริหารในรปู แบบเครือข่าย
ซง่ึ ในปจั จุบันแนวคิดการบริหารงานแบบเครือข่ายไดร้ ับการยอมรับ
วา่ เป็นแนวคดิ ทเ่ี หมาะสมกับสภาพสังคมในปจั จุบัน เนือ่ งจากสภาพ
ปัญหาสังคมมีความซับซ้อนเกินกว่ารัฐจะสามารถจัดการได้เพียง
ลาพัง ยกตัวอย่างเช่น การเกิดขึ้นของโรคอุบัติใหม่ไวรัสโคโรน่า
2019 เป็นข้อพิสูจน์ว่าภาครัฐไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนได้
โดยไม่อาศัยเครือข่ายในการจัดการ ภาครัฐเองไม่สามารถ
ตอบสนองต่อปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพเนื่องจากมีข้อจากัด
ด้านทรัพยากรและข้อจากัดเกี่ยวกับระเบียบราชการและการ
ตรวจสอบการใช้งบประมาณซ่ึงเป็นผลจากการบริหารงานแบบ
ระบบราชการที่ไม่มีความยืดหยุ่นและไม่สามารถปรับเปล่ียนตาม
สถานการณไ์ ด้อยา่ งทันทว่ งที

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 29

179

3300

บบรรรรณณาานนกุกุ รรมม

กกรรมมสสง่่งเเสสรริมิมกกาารรปปกกคครรอองงทท้้อองงถถนิิ่น่ ..((ออออนนไไลลนน์์,,มม..ปป..ปป..)) .. คคววาามมเเปป็น็นมมาา ..
สสบืืบคคน้้น 1166 สสงงิิ หหาาคคมม 22556644 ,, จจาากก
hhttttpp::////wwwwww..ddllaa..ggoo..tthh//sseerrvvlleett//DDLLAASSeerrvvlleett??vviissiitt==hhiiss
ttoorryy

โโกกววทิทิ ยย์์ พพววงงงงาามม.. ((22555500)) .. ““กกาารรททจุจุ รรติติ คคออรร์ร์รัปัปชชั่่ันนใในนอองงคค์ก์กรรปปกกคครรอองง
สส่ว่วนนททอ้อ้ งงถถนน่่ิิ ”” .. ววาารรสสาารรพพรระะปปกกเเกกลลาา้้ กกันันยยาายยนน--ธธนันั ววาาคคมม
22555500.. สสืบบื คคนน้้ 2200 สสงิงิ หหาาคคมม 22556644,, จจาากก
hhttttpp::////wwwwww..ooiicc..ggoo..tthh//FFIILLEEWWEEBB//CCAABBIINNFFOOCCEENNTTEERR4433
//DDRRAAWWEERR002266//GGEENNEERRAALL//DDAATTAA00000000//0000000000221111..PPDDFF

จจีรรี าาววัฒฒั นน์์ คคงงแแกกว้ว้ .. (( 22555566,, 55 กกันนั ยยาายยนน)).. ““ววันันฟฟา้้าใใสสทท่นี่ีน้าา้ เเกก๋ียย๋ี นน””..
กกรรุงุงเเททพพธธรุรุ กกิจจิ .. สสบืบื คคน้้น 2200 สสิงงิ หหาาคคมม 22556644 จจาากก
hhttttppss::////wwwwww..bbaannggkkookkbbiizznneewwss..ccoomm//nneewwss//ddeettaaiill//55
2255776688

ดดเิเิ รรกก ปปทััทมมสสริิริวิวฒัฒั นน์์ ,, แแลละะ ดดาารรณณีี พพุ่มุ่มแแกก้วว้ .. ((22556600)) .. ““ออุดุดหหนนุนนุ
เเฉฉพพาาะะกกจิิจแแลละะคคววาามมเเหหลล่ืื่ออมมลลา้้ากกาารรคคลลังังทท้้อองงถถ่ิน่ินใในนปปรระะเเททศศ
ไไททยย””.. ววาารรสสาารรสสถถาาบบนัันพพรระะปปกกเเกกลล้า้า,,1155((11))..

180 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕ 3300

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

31

ไททัศน์ มาลา. (2560). “120 ปี การปกครองท้องถิน่ ไทย (พ.ศ.
2440-2560): พัฒนาการ และเง่ือนไขทางประวัติศาสตร์
ของรัฐไทย”. วารสารสนั ตศิ กึ ษาปรทิ รรศน์ มจร, 5(1),
343-356

ธเนศวร์ เจรญิ เมือง (2562). ทอ้ งถน่ิ ไทย: ทอ้ งถ่นิ การบริหาร
จัดการท้องถ่นิ และสงั คมไทย (พ.ศ. 2435-2561)
บทเรยี นและก้าวต่อไป. เชียงใหม่. มูลนธิ สิ ถาบันพฒั นา
เมืองเชียงใหม่.

ปฐมาวดี จงรกั ษ์. (2560). ธรรมาภิบาลในการบริหารท้องถนิ่ :
บทเรยี นจากสหรัฐอเมรกิ ารส่กู ารพฒั นาท้องถน่ิ ไทย.ใน.
อ่านเอาเรอ่ื งเนอื่ งด้วยทอ้ งถิ่น. เชยี งใหม:่ ศูนย์ศกึ ษาการ
บรหิ ารกิจการบ้านเมืองระดับทอ้ งถิ่น
มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่

สถาบันพระปกเกลา้ . (2555). สุขาภบิ าล, สบื คน้ 16 สิงหาคม
2564, จาก
http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=%E0%B8%AA
%E0%B8%B8%E0%B8%82%E0%B8%B2%E0%B8
%A0%E0%B8%B4%E0%B8%9A%E0%B8%B2%E0
%B8%A5

การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี 31

181

32

สานกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริตใน
ภาครัฐ.(2560).สรุปผลการดาเนินการเร่อื งร้องเรยี น
สานักงาน ป.ป.ท. ประจาปี 2560 . สบื คน้ 20 สิงหาคม
2564 , จาก
https://www.pacc.go.th/info_pacc/610601_compl
ain_result2560/

สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถนิ่ . ( ม.ป.ป.). เก่ียวกบั สานกั งาน ก.ก.ถ., สบื ค้น
16 สิงหาคม 2564 , จาก https://odloc.go.th/about/

สานักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบรหิ ารงานบคุ คลส่วน
ทอ้ งถน่ิ . ( ม.ป.ป.). ข้อมลู หน่วยงาน, สบื ค้น 16 สงิ หาคม
2564 , จาก
http://www.local.moi.go.th/newweb2019/web/de
partment/detail/7

สานักงบประมาณของรัฐสภา . (2564) . รายงานวเิ คราะห์รายได้
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ . สืบค้น 31 สิงหาคม
2564 , จาก
https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/par
budget/ewt_dl_link.php?nid=992

32

182 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

33

Eggers, W. D., & Goldsmith, S. (2004). Government by
network — the new public
managementimperative. Ash Center and Brookings
Institution Press, 1-32.

Rhodes, R. A. (1997). Understanding governance:Policy
Networks, Governance, Reflexivity and
Accountability. Buckingham: Open UniversityPress.

Sørensen, E., & Torfing, J. (2007). “Theoretical
approaches to governance network failure”. In
Theories of democratic network governance.
London. Palgrave Macmillan (pp. 95-110)

33

183การจดั การองค์การขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นไทยใน 124 ปี

33

Eggers, W. D., & Goldsmith, S. (2004). Government by
network — the new public
managementimperative. Ash Center and Brookings
Institution Press, 1-32.

Rhodes, R. A. (1997). Understanding governance:Policy
Networks, Governance, Reflexivity and
Accountability. Buckingham: Open UniversityPress.

Sørensen, E., & Torfing, J. (2007). “Theoretical
approaches to governance network failure”. In
Theories of democratic network governance.
London. Palgrave Macmillan (pp. 95-110)