125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 4

ระดับความเป็นเมืองท่ีวัดโดยข้อมูลทะเบียนราษฎร์ อย่างเดียว
อย่างไรก็ตาม ก็ยังถือเป็นระดับที่ไม่สูงมากเท่าใดนักเมื่อเทียบกับหลาย
ประเทศทั่วโลก

อย่างไรก็ตาม กระแสนคราภิวัตน์ท่ีเกิดข้ึนในประเทศไทยใน
ปั จ จุ บั น ไ ม่ ไ ด้ จ า กั ด อ ยู่ เ พี ย ง ก า ร ย้ า ย ถิ่ น จ า ก ช น บ ท เ ข้ า สู่ เ มื อ ง ต า ม
ความหมายเดิมอีกต่อไป ระบบโครงข่ายถนนท่ีครอบคลุมท่ัวประเทศไทย
ทาให้ต้นทุนในการเดินทางของผู้คนและการขนส่งสินค้าลดต่าลง อีกทั้ง
การขยายสาขาของร้านสะดวกซ้ือและการขยายระบบพ้ืนท่ีบริการของ
โทรศัพท์มือถือและอินเทอร์เน็ต ทาให้รูปแบบการบริโภคแบบเมือง
สามารถแผ่ขยายไปทั่วประเทศไทยได้ง่ายยิ่งข้ึน สิ่งอานวยความสะดวก
จานวนมากท่ีสะท้อนถึงการบริโภคแบบเมือง เช่น ร้านสะดวกซ้ือ
ร้านกาแฟ และตู้กดเงินอัตโนมัติ ได้ขยายรัศมีการให้บริการไปยังพ้ืนที่
ชนบทจานวนมาก ทาให้คนท่ีอาศัยอยู่ในชนบทสามารถเข้าถึงสินค้าและ
บรกิ ารหลายอยา่ งที่ไม่แตกต่างจากคนที่อาศัยอยใู่ นพน้ื ทีเ่ มือง

ในโครงการวจิ ยั “คนเมอื ง 4.0: อนาคตชวี ิตเมอื งในประเทศไทย”
ผู้เขียนได้วิเคราะห์ระดับความเป็นเมืองตามเกณฑ์ด้านการบริโภค โดย
คานวณจานวนประชากรทั้งหมดที่อยู่อาศัยในตาบลที่มีร้านกาแฟ
ร้านสะดวกซ้ือ และตู้กดเงินอัตโนมัติ พบว่า ระดับความเป็นเมืองของ
ประเทศไทยอยู่ในระดับร้อยละ 53, 58, และ 66 ตามลาดับ (ตารางที่ 1)
ถ้าหากนับรวมพ้ืนท่ีใดก็ตามท่ีมีอย่างน้อยหน่ึงในสามของส่ิงอานวยความ

5

46 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

สะดวกดังกล่าว ระดับความเป็นเมืองของไทยจะเพ่ิมขึ้นไปถึงร้อยละ 72
หากย่ิงนับไปจนถึงพื้นที่ท่ีมีโครงข่ายโทรศัพท์มือถือเข้าถึงและระบบ
อินเทอร์เน็ตเข้าถึงได้ ระดับความเป็นเมืองของประเทศไทยน่าจะยิ่งสูง
กว่าระดับท่ีวิเคราะห์ตามขอบเขตการปกครองแบบเดิมมาก (อภิวัฒน์
รัตนวราหะ และคณะ, 2563)

ตารางท่ี 1: สัดส่วนประชากรเมอื งของประเทศไทยใน พ.ศ. 2562 ด้วยเกณฑ์
การนับท่ตี ่างกนั

เกณฑ์การนับจานวน ประชากร ประชากรเมอื ง ประชากร ประชากรเมอื ง
ประชากรเมือง ท้ังหมด (ลา้ นคน) ชนบท (ร้อยละ)
(ล้านคน) (ล้านคน)
เทศบาล+กทม.+พทั ยา 66.56 29.66 36.90 44.55
เทศบาล+กทม.+พัทยา+ 66.56 36.57 29.99 54.95
ปชก.แฝง
ตาบลท่ีมรี า้ นกาแฟ 66.56 35.46 31.10 53.28
ตาบลท่ีมีรา้ นสะดวกซ้อื 66.56 38.82 27.74 58.32
ตาบลทีม่ ีเคร่ืองเอทีเอม็ 66.56 44.05 22.51 66.18

ดดั แปลงจาก: อภิวฒั น์ รัตนวราหะ และคณะ (2563) ด้วยข้อมลู ประชากรแฝง

จากสานักงานสถติ ิแห่งชาติ (2562)

ความแตกต่างระหว่างระดับความเป็นเมืองที่วัดด้วยหลักเกณฑ์
ตามระเบียบราชการ กับที่วัดตามเกณฑ์ด้านการบริโภคและใช้ชีวิตของ
ประชาชนมีนัยสาคัญสาหรับอปท. กล่าวคือ การบริโภคแบบเมืองทาให้

6 47

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

เกดิ ความต้องการในการใชบ้ ริการพ้ืนฐานและทรัพยากรทั้งในปริมาณที่สูง
กว่าและในรูปแบบที่แตกต่างจากการบริโภคแบบชนบทดั้งเดิม การใช้
เกณฑ์ด้านประชากรเพียงอย่างเดียวในการกาหนดความเป็นเมืองตามที่
เป็นอยู่ในปัจจุบันจึงไม่สะท้อนความต้องการในด้านโครงสร้างพ้ืนฐานทั้ง
ในปจั จุบนั และในอนาคตได้

ในขณะเดียวกัน การกาหนดลาดับศักย์ของอปท.ตามขนาด
ประชากรแม้ว่าจะสะท้อนลาดับศักย์ของเมืองได้ระดับหน่ึง แต่อาจไม่
สะท้อนลาดับศักย์ของเมืองตามมูลค่าการบริโภคหรือมูลค่าการผลิตเสมอ
ไป บางเมืองอาจมีประชากรอยู่อาศัยจานวนไม่มาก แต่ผู้คนในพื้นท่ีมี
พฤติกรรมการบริโภคเป็นแบบเมือง หรือในหลายกรณีมีนักท่องเท่ียวเข้า
มามากและมีการบริโภคเป็นแบบเมือง จึงมีความจาเป็นในด้านบริการ
พ้ืนฐานมากกว่าเมืองอ่ืนท่ีมีขนาดประชากรใกล้เคียงกัน การเพ่ิมมิติด้าน
การบริโภคในการกาหนดระดับความเป็นเมืองจะช่วยให้การแบ่งกลุ่มหรือ
การแบ่งลาดับศักย์ของเมืองเป็นไปได้ละเอียดมากยิ่งข้ึน และอาจเป็น
ประโยชน์ในการกาหนดกรอบการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรท่ี
สะทอ้ นความต้องการที่แตกต่างกันไดม้ ากย่งิ ขนึ้

สองนคราประชากรไทย

การแบ่งพื้นที่และประชากรออกเป็นเมืองกับชนบทเพ่ือ
วิเคราะห์ความแตกต่างระหว่างกลุ่มคนในด้านเศรษฐกิจ สังคมและ

7

48 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

การเมืองเป็นกรอบแนวคิดท่ีมีมานานในวงการวิชาการในประเทศไทย
หน่งึ ในนน้ั คือทฤษฎีสองนคราประชาธิปไตย ของ อเนก เหล่าธรรมทัศน์
ซ่ึงต้ังอยู่บนข้อสมมติท่ีว่า พื้นท่ีและคนเมืองบ่งชี้ถึงการพัฒนา
แ ล ะ ค ว า ม ก้ า ว ห น้ า ท า ง เ ศ ร ษ ฐ กิ จ ที่ ม า พ ร้ อ ม กั บ ก า ร เ ติ บ โ ต ข อ ง
ภาคอุตสาหกรรม ในขณะที่พื้นท่ีและคนชนบทแสดงถึงความล้าหลัง
ทางเศรษฐกิจที่โดยมากยังเป็นภาคการเกษตร ความแตกต่างของ
คุณลักษณะเชิงพื้นที่และสภาวะเศรษฐกิจสังคมของคนในสองพ้ืนท่ีนี้
เป็นตัวแปรหลักท่ีสามารถใช้อธิบายความแตกต่างด้านสานึกและ
ความพร้อมทางประชาธิปไตยระหว่างคนเมืองกับคนชนบท (เอนก
เหล่าธรรมทัศน์, 2552) อย่างไรก็ตาม นักวิชาการหลายคนในต่อมา
ได้วิพากษ์และแสดงหลักฐานหักล้างทฤษฎีดังกล่าวไปพอสมควรแล้ว
โดยแสดงให้เห็นว่าพื้นที่และคนชนบทได้เปล่ียนแปลงไปมาก จนเส้น
แบ่งระหว่างเมืองกับชนบทไม่ไดช้ ัดเจนเหมอื นแต่กอ่ นอีกต่อไป1

หากเส้นแบ่งระหว่างเมืองกับชนบทได้เลือนหายไปจริงตามท่ีเชื่อ
กนั ในปัจจุบัน คาถามที่ตามมาคือ เรายังสามารถแบ่งประชากรในประเทศ

11 ดเชรน่. จจ�ำาเนมยีะรรี วเชรียรงัตทนอ์ชงัย.พ(2นั 5ธ6์ ผ0อู้).�ำแนลวะยกอารรรอถาจวักุโรส์ สสตัถยาาบนนั ุรสักง่ิ ษแ์.วด(2ล5อ้ 5ม8ไ)ท. ย

8 49

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ออกเป็นกลุ่มตามรูปแบบการต้ังถิ่นฐานได้อีกหรือไม่ จากมุมมองด้านการ
บริหารรัฐกิจและการบริหารจัดการเมือง การแบ่งกลุ่มประชากรตาม
รูปแบบการต้ังถิ่นฐานมีประโยชน์อยู่บ้างในด้านการกาหนดยุทธศาสตร์
และนโยบายสาธารณะที่ไม่ได้เหมือนกันหมดทั้งประเทศ แต่ก็ไม่ได้
ละเอียดปลีกย่อยตามคุณลักษณะเฉพาะของแต่ละพื้นที่มากจนเกินไป
นัยหน่ึงคือ การแบ่งกลุ่มพ้ืนที่สามารถใช้เป็นพื้นฐานในการกาหนด
ยุทธศาสตร์การพัฒนาและบริหารจัดการพ้ืนที่ท่ียอมรับในความแตกต่าง
และหลากหลายของพ้นื ที่และประชากร ไปพรอ้ มกับการประกันขนาดการ
ผลิตตา่ สดุ ทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพ (minimum efficient scale) ในการใหบ้ ริการ
ดา้ นสาธารณูปโภคสาธารณปู การกับประชาชน

ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นว่าหน่ึงในบริบทสาคัญด้านการต้ัง
ถิ่ น ฐ าน แล ะน คร าภิ วั ตน์ ไ ทย ท่ี ใน อน าค ต อาจ ใช้ เป็ น กร อบ แ น ว คิ ด
ในเชิงวิชาการและในเชิงบริหารรัฐกิจโดยเฉพาะที่เกี่ยวกับ อปท. คือ
ปรากฏการณ์ “สองนคราประชากรไทย” ปรากฏการณน์ ้ีหมายถึงทวิภาวะ
ระหว่างเมืองสองกลุ่มท่ีมีแนวโน้มการเปล่ียนแปลงด้านประชากร
เศรษฐกิจและกายภาพท่ีแตกต่างกันอย่างชัดเจน คือกลุ่มเมืองโตกับ
กลุม่ เมอื งหด

กลุ่ม “เมืองโต” คือเมืองท่ีจานวนประชากร ขนาดเศรษฐกิจและ
พ้ืนที่เมืองมีแนวโน้มขยายตัว และคาดการณ์ได้ว่าน่าจะขยายตัวต่อไปอีก
ระยะหนึ่ง หากไม่มีปัจจัยพลิกผันท่ีทาให้ประชากรต้องย้ายออกจากเมือง

9

50 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ไปอย่างถาวรและเศรษฐกิจตกต่าอย่างที่ไม่มีทางฟ้ืนฟูได้ เช่น สงคราม
และภัยพบิ ตั ิรุนแรงต่อเน่ือง กลุ่มเมอื งโตประกอบด้วยพื้นท่ีเมืองหลวง คือ
เมืองท่ีอยู่ในเขตมหานครกรุงเทพ นับต้ังแต่ กทม. และจังหวัดปริมณฑล
ทงั้ 5 แหง่ คอื นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ สมุทรสาคร และนครปฐม
ขอบเขตของเมืองโตในมหานครกรุงเทพน่าจะรวมไปถึงพ้ืนที่เมืองรอยต่อ
ในจังหวัดพระนครศรีอยุธยา สมุทรสงคราม นครนายกและชลบุรี
กลุ่มเมืองโตยังครอบคลุมถึงเมืองหลักในภูมิภาค เช่น เชียงใหม่
นครราชสีมา ขอนแก่น ภูเก็ต ซ่ึงมีอัตราการเติบโตด้านประชากรและ
เศรษฐกจิ เป็นบวกในช่วงประมาณย่สี ิบปที ผ่ี า่ นมา

ส่วนกลุ่ม “เมืองหด” ประกอบด้วยเมืองทรงกับเมืองทรุด คือ
เมืองท่ีมีแนวโน้มของประชากรจานวนประชากรที่ทรงตัวหรือลดลงพร้อม
กับการถดถอยทางเศรษฐกิจ และเริ่มเห็นความเสื่อมโทรมทางกายภาพใน
เมือง เมืองขนาดรองและขนาดเล็กจานวนมากในประเทศไทยจัดอยู่ใน
กลุม่ นี้ โดยประชากรในเมืองโดยเฉพาะคนหนุ่มสาวได้ย้ายออกจากเมืองไป
ยังเมืองใหญ่กว่า ทั้งท่ีย้ายไปมหานครกรุงเทพและเมืองหลักในภูมิภาค
สาหรับ“เมืองทรง” อัตราการเติบโตของประชากรและเศรษฐกิจมีเพ่ิมลด
บ้างแต่ไม่มากนัก แต่ก็ไม่มีแนวโน้มว่าจะเติบโตอย่างรวดเร็วอีกในอนาคต
ในขณะที่ “เมืองทรุด” มีการหดตัวด้านประชากรและการถดถอยทาง
เศรษฐกิจอย่างชดั เจน

10 51

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ตามที่แสดงในตารางท่ี 2 จากการวิเคราะห์ข้อมูลการ
เปล่ียนแปลงประชากรในระดับอาเภอท่ัวประเทศไทย พบว่า ใน พ.ศ.
2563 จานวนอาเภอที่จานวนประชากรเพิ่มข้ึนมากกว่าร้อยละ 0.5 เม่ือ
เปรียบเทยี บกับข้อมลู ใน พ.ศ. 2562 มีอยู่ 100 แหง่ และเม่ือเปรียบเทียบ
กับข้อมูลใน พ.ศ. 2559 มีอยู่ 311 แห่ง ส่วนเมืองทรงมีอยู่เป็นจานวน
357 แห่งในช่วงระหว่างปี 2562-2563 ในขณะท่ีในภาพระยะเวลายาว
กว่าน้ัน คือช่วงปี 2559-63 มีเมืองทรงอยู่ 193 แห่ง เม่ือเปรียบเทียบกับ
จานวนเมืองโตในทั้งสองช่วงเวลา สามารถสันนิษฐานได้ว่า สถานการณ์
โรคระบาดโควดิ น่าจะเป็นสาเหตุที่ทาให้เมืองจานวนหน่ึงไม่ได้มกี ารเติบโต
ทางประชากร เมือ่ เปรยี บเทียบกับแนวโน้มท่ีเกิดขน้ึ ก่อนหน้านัน้

ในขณะเดียวกัน สถานการณ์โควิดท่ีส่งผลโดยตรงต่อกิจกรรม
ทางเศรษฐกิจของประเทศไทยน่าจะย่ิงทาให้จานวนเมืองหดเพิ่มมากข้ึน
ด้วยเช่นกัน ในช่วงระหว่างปี 2559-63 มีเมืองหดอยู่ทั้งหมด 424 แห่ง
ทั่วประเทศไทย จานวนดังกล่าวได้เพิ่มมากข้ึนเป็น 471 แห่งในช่วงปี
2562-63 ตัวเลขดังกล่าวแสดงให้เห็นค่อนข้างชดั เจนวา่ เมืองในประเทศไทย
กวา่ คร่ึงหน่ึงกาลังประสบสภาพการถดถอยของประชากร

11

52 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ตารางที่ 1 จานวนเมอื งตามลกั ษณะการเปลีย่ นแปลงด้านประชากร 2563

จานวนเมอื ง (อาเภอ)

กลุ่มเมอื งตาม การ การ
รปู แบบการ
เปลี่ยนแปลง เปลยี่ นแปลง เปลย่ี นแปลง ตัวอยา่ งเมอื ง

เมือ่ เทียบกับ เมือ่ เทียบกบั

พ.ศ. 2562 พ.ศ. 2559

เมอื งโต 100 เมอื งบางพลี จ.สมทุ รปราการ เมืองบางละมุง
จ.ชลบุรี เมืองหางดง จ.เชียงใหม่ เมืองแมส่ าย
311 จ.เชยี งราย เมอื งแม่สอด จ.ตาก เมอื งเกาะ
ย า ว จ . พั ง ง า เ มื อ ง ย ะ ห า จ . ย ะ ล า
เมอื งสงั ขละบรุ ี จ.กาญจนบรุ ี เปน็ ต้น

เมืองด่านขุนทด จ.นครราชสีมา เมืองโนน
ดนิ แดง จ.บรุ ีรัมย์ เมอื งไทยเจริญ จ.ยโสธร

เมอื งทรง 357 193 เมืองชุมแพ จ.ขอนแก่น เมืองเชียงคาน
จ.เลย เมืองน่าน จ.น่าน เมืองลานสกา

จ.นครศรีธรรมราช เมืองเบตง จ.ยะลา

เปน็ ตน้

เมอื งทรุด 471 เมืองพระประแดง จ.สมุทรปราการ เมือง
บางระจัน จ.สิงห์บุรี เมืองเกาะสีชัง
424 จ.ชลบุรี เมืองบัวใหญ่ จ.นครราชสีมา
เมืองประโคนชัย จ.บุรีรัมย์ เมืองบ้านไผ่
จ.ขอนแก่น เมอื งพะเยา จ.พะเยา เปน็ ตน้

รวม 928 928

ทมี่ า: คานวณโดยผเู้ ขยี นด้วยขอ้ มลู จากทะเบยี นราษฎร์
หมายเหตุ: ข้อมูลจานวนประชากรที่ใช้ในการวิเคราะห์เป็นข้อมูลระดับอาเภอ, เมืองโตมี
ประชากรในพ้ืนที่เพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 0.50, เมืองทรงมีประชากรในพื้นที่เปลี่ยนแปลง
ระหว่างร้อยละ -0.50 ถึง 0.50, เมืองทรดุ มปี ระชากรในพนื้ ที่ลดลงมากกว่าร้อยละ -0.50

12 53

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

แน่นอนว่า ข้อมูลระดับอาเภอไม่สามารถแสดงภาพการ
เปลี่ยนแปลงระดับเมืองโดยรวมได้อย่างชัดเจนทั้งหมด โดยเฉพาะในกรณี
ของมหานครกรุงเทพและเมืองหลักในภูมิภาค เน่ืองจากเมืองเหล่านี้มี
ขนาดใหญ่เกินกวา่ ขอบเขตการปกครองระดับอาเภอ2 การเปลยี่ นแปลงใน
ระดับอาเภอหรือระดับเขตจึงย่อมไม่สะท้อนการเติบโตในภาพรวมของ
เมืองหลวงและเมืองหลักเหล่าน้ี กระนั้นก็ตาม ข้อมูลระดับอาเภอน้ีก็
แสดงให้เห็นว่า ทั่วประเทศไทยมี อปท. จานวนมากท่ีกาลังตกอยู่ภายใต้
ความท้าทายสาคัญเม่ือประชากรมีแนวโน้มไม่เพิ่มข้ึนมากหรือกาลังลดลง
อย่างชัดเจน

สาเหตแุ ละอปุ สรรคของเมอื งหด

ภาพทวิภาวะของนคราภิวัตน์ไทยในลักษณะดังกล่าวส่วนหนึ่ง
เกิดจากกลไกทางเศรษฐกิจที่เอื้อต่อขนาดและความหลากหลาย
ของเมืองใหญ่ มหานครกรุงเทพและเมืองหลักในภูมิภาคมีขนาดเมือง
ท่ีใหญ่เพียงพอท่ีจะทาให้เกิดขนาดและความหลากหลายของผู้คนและ
เศรษฐกิจ การกระจุกตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจและผู้คนที่มากหน้า

2 จากการวิเคราะหข์ ้อมลู ในโครงการวจิ ัย “คนเมือง 4.0” พบว่า เมอื งในประเทศ
ไ2ทจยาทกมี่กาพี รนื้ วทเิ ค่ีครราอะบหคข์ ลอ้ มุมมลู าในกโกควร่างก1าอรวาจิเภยั อ“คมนีทเั้งมหอื มงด4.300” แพหบง่วา่ เ มเมอื อืงทงใอ่ี นยป่ภู ราะยเทในศไทย
ขทอมี่ บพี เ้นืขทตี่ค1รอบาเคภลอุมมมีทา้ังกหกมวด่า 169อ1�ำเแภหอง่ มอที า้ังเภหอมทดี่เห3ล0อื แอหกี ง่ 6เม8ือแงหท่ง่อี จยัดูภ่ อายยูใ่ ในนกขลอุ่มบเขต
พ1น้ื อท�ำีช่เภนอบมทที ั้งหมด 691 แหง่ อ�ำเภอที่เหลืออีก 68 แหง่ จัดอยูใ่ นกลมุ่ พ้ืนทชี่ นบท

13

54 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

หลายตาทาให้เกิดความประหยัดจากการกระจุกตัว (agglomeration
economies) ทั้งในรูปแบบการประหยัดจากขนาดและการประหยัด
จากขอบเขต (scale and scope economies) ความหนาแน่นและ
ความหลากหลายของผู้คนและกิจกรรมในเมืองใหญ่ที่มีอยู่แล้วย่ิงเป็น
แรงดึงดูดให้ผู้คนและกิจกรรมทางเศรษฐกิจย่ิงหลั่งไหลเพิ่มข้ึนมาอีก
เรื่อย ๆ ในขณะเดียวกัน การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนา
เศรษฐกจิ ของประเทศกย็ ังคงกระจุกตวั อยู่ในพน้ื ท่ีมหานครกรุงเทพ และ
บางส่วนมีให้กับเมืองหลัก แต่น้อยมากเป็นการลงทุนฟ้ืนฟูและพัฒนา
เมืองรองและเมืองเล็ก

ดังนั้น ตามแนวโน้มและปัจจัยขับเคล่ือนที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
มหานครกรุงเทพก็น่าจะเติบโตต่อไปเร่ือย ๆ เมืองหลักในภูมิภาคก็
เช่นเดียวกัน นอกเหนือจากการเป็นศูนย์กลางพาณิชยกรรมในระดับ
ภูมิภาคแล้ว เมืองหลักโดยมากมักมีบทบาทหน้าท่ีในการเป็นศูนย์กลางใน
การบริหารราชการและการศึกษาด้วย เช่น เชียงใหม่ โคราช ขอนแก่น
หาดใหญ่-สงขลา และอุบลราชธานี เมืองเหล่านี้มีประชากรย้ายถิ่นเข้ามา
เป็นระยะและสม่าเสมอ จึงยงั คงมกี ารเติบโตไปเร่ือย ๆ

พร้อมกันน้ี การเติบโตของการท่องเท่ียวก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ทา
ให้เกิดความแตกต่างอย่างชัดเจนระหว่างเมืองโตกับเมืองหด เมืองท่ีได้รับ
ความนิยมในหมู่นักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศจะมีการ
เติบโตทางเศรษฐกิจและประชากรอย่างรวดเร็ว ดังในกรณีของเมืองภูเก็ต

14 55

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

พัทยาและสมุย บางเมืองอาจประสบกับแนวโน้มการลดลงของประชากร
และการทรงตัวหรือถดถอยทางเศรษฐกิจมาก่อน แต่เม่ือกลายเป็นแหล่ง
ท่องเที่ยวท่ีได้รับความนิยม เมืองน้ันก็มักกลับมามีเศรษฐกิจท่ีคึกคักมาก
ข้ึน และในหลายกรณีก็เกิดการหลั่งไหลของประชากรเข้ามาจากพื้นท่ีอื่น
เพอื่ เข้ามาทางาน

อปท.ที่ต้ังอยู่ในเมืองโต ไม่ว่าจะในมหานครกรุงเทพหรือเมือง
หลักในภมู ิภาค จะมคี วามท้าทายท่ีแตกตา่ งอยา่ งชัดเจนจากองค์กรฯ ทต่ี ั้ง
อยู่ในเมืองทรงกับเมืองทรุด ในพ้ืนท่ีเมืองโต จานวนประชากรท่ีเพิ่มข้ึน
ย่อมหมายถึงความต้องการในด้านสาธารณูปโภคสาธารณูปการท่ีเพ่ิมขึ้น
อย่างต่อเนื่องและรวดเร็ว จนบริการพ้ืนฐานในเมืองเหล่าน้ีไม่พอเพียงกับ
ความต้องการ และเกิดปัญหาความขาดแคลนและแออัดในด้านต่าง ๆ
นับตั้งแต่ปัจจัยพื้นฐานด้านการอยู่อาศัย ไฟฟ้า ประปา การขนส่ง
การศึกษาและสาธารณสุข ไปจนถึงด้านนันทนาการ เช่น สวนสาธารณะ
และสถานกีฬา เป็นต้น พันธกิจและบทบาทสาคัญของ อปท.ในเมือง
เหล่านี้จึงต้องเน้นไปท่ีการลงทุนพัฒนาและการบริหารจัดการโครงสร้าง
และบรกิ ารพน้ื ฐาน

ความท้าทายประการสาคัญสาหรับ อปท.ท่ีตั้งอยู่ในเมืองโตคือ
การสรา้ งกลไกในการวางแผนพัฒนาและบริหารจัดการเมืองร่วมกับ อปท.
อ่ืน ๆ ที่อยู่ในพื้นท่ีเมืองเดียวกันให้มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม ไม่ว่าจะ
เปน็ เร่อื งบริการขนส่งสาธารณะ การจัดการขยะ ฯลฯ และเรื่องการจัดเก็บ

15

56 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

และแบ่งปันรายได้จากภาษีรูปแบบต่าง ๆ แต่ในพ้ืนที่เมืองเดียวกันก็มี
อปท.หลายรูปแบบและหลายขนาด ในมหานครกรุงเทพมีจานวน อปท.
อยู่มาก นับต้ังแต่พ่ีใหญ่คือ กทม. ไปจนเทศบาลนคร เทศบาลเมือง
และ อบต. ปรากฏการณ์เดียวกันก็เกิดข้ึนกับพ้ืนท่ีเมืองเชียงใหม่
หาดใหญ่-สงขลา ภูเก็ต และเมืองหลักอ่ืน ๆ ความท้าทายในการบริหาร
จัดการเมืองระดับมหานครน้ีมีการถกเถียงอยู่พอสมควรแล้วในวงการ
ด้านรฐั ศาสตร์และด้านการผังเมืองในประเทศไทย

ในการกลับกัน ความท้าทายของ อปท.ที่อยู่ในเมืองหดจานวนมาก
ท่ัวประเทศไทยคือการประคอง ฟื้นฟูและกระตุ้นฐานเศรษฐกิจในเมืองให้
คึกคักข้ึน เพ่ือชะลอการย้ายออกของประชากรโดยเฉพาะคนรุ่นใหม่ และ
ในบางกรณีอาจคาดหวังไปไกลถึงการดึงดูดให้คนจากพื้นที่อื่นย้ายเข้ามา
ในพื้นที่ตนเอง เนื่องจากเมืองทรงและเมืองทรุดมักประสบความท้าทาย
ดา้ นการเข้าส่สู ังคมสูงวยั ไปพร้อมกัน ความท้าทายในการฟ้ืนฟูและกระตุ้น
เศรษฐกจิ ท้องถ่นิ จึงอาจเหมือนกับการเข็นครกใหญ่ขึน้ ภเู ขาสาหรับ อปท.
จานวนมาก โดยเฉพาะองค์กรท่ีตั้งอยู่ในพื้นที่ชนบทกับเมืองขนาดเล็ก
เน่ืองจากความเป็นศูนย์กลางพาณิชยกรรมท่ีมีมาแต่เดิมได้ลดน้อยถอยลง
ไป ในขณะที่ภาคการเกษตรท่ีอยู่ในพื้นที่รอบเมืองก็ไม่ได้เพ่ิมมูลค่าอะไร
มากมาย ทางเลือกในการกระตุ้นฐานเศรษฐกิจของเมืองขนาดเล็กเหล่านี้
จงึ เหลอื อยนู่ ้อยมาก

16 57

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ความท้าทายในลักษณะเดียวกันน้ีก็เกิดข้ึนในเมืองรองที่เป็น
ศูนย์กลางของจังหวัดขนาดเล็ก พ้ืนที่ตลาดและพาณิชยกรรมในเมือง
เหล่าน้ีได้ประสบกับความถดถอย ส่วนหนึ่งเกิดจากการแข่งขันที่รุนแรง
มากขึ้นจากการลงทุนของกลุ่มทุนจาก กทม. โดยเฉพาะการขยายสาขา
ของโมเดิร์นเทรดและร้านสะดวกซ้ือ ในขณะเดยี วกนั ความแพร่หลายของ
เครือข่ายโทรศัพท์มือถือและระบบอินเทอร์เน็ตย่ิงทาให้การซื้อขายของ
ออนไลน์ได้รับความนิยมมากข้ึน และทาให้ผู้บริโภคมีทางเลือกมากย่ิงข้ึน
กว่าเดิม จนทาให้ผู้ประกอบการท้องถิ่นไม่สามารถแข่งขันได้ จึงต้องลด
ขนาดหรอื ปดิ กจิ การไป

เมืองเล็กและเมืองรองหลายแห่งพึ่งฐานเศรษฐกิจในภาคราชการ
โดยเป็นแหล่งที่ตั้งของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม การจ้างงานในภาคราชการโดยเฉพาะในระดับท้องถิ่นไม่
น่าจะเพิ่มข้ึนมากในอนาคต แม้จะมีการกระจายอานาจและภารกิจไปสู่
ท้องถิ่นอย่างเต็มที่ก็ตาม เน่ืองจากระบบเทคโนโลยีสารสนเทศและการ
ประมวลผลด้วยเคร่ืองมือดิจิทัลจะช่วยลดความจาเป็นในการใช้
แรงงานคนไปได้อีกในอนาคต ดังน้ัน การจ้างงานในภาคราชการจึงจะไม่
เป็นคาตอบของอปท.ในการกระตุ้นเศรษฐกิจท้องถ่ินในเมืองทรงและเมือง
ทรดุ ได้

แม้แต่เมืองขนาดกลางบางแห่งก็ประสบความท้าทายของเมือง
ทรงและเมืองทรุดได้เช่นกัน บางเมืองเช่น นครสวรรค์และลาปางท่ีเคยมี

17

58 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ฐานอุตสาหกรรมหรือธุรกิจที่ขับเคล่ือนเศรษฐกิจของเมืองได้เร่ือยมา แต่
เ มื่ อโ คร ง ส ร้ า ง เ ศร ษฐ กิ จ ข อ ง ป ร ะเ ท ศ แ ล ะ พล วั ต ใ น ด้ า น ธุ ร กิ จ แ ล ะ
อุตสาหกรรมระดับโลกเปลี่ยนไป สาขาเศรษฐกิจเดิมไม่สามารถเป็นแรง
ขับเคล่ือนเศรษฐกิจของเมืองได้เต็มที่เช่นเดิม เมืองขนาดกลางเหล่านี้จึง
ประสบความท้าทายคลา้ ยกันกับเมืองรองและเมืองเล็ก

ดังน้ัน อุปสรรคสาคัญของการฟ้ืนตัวของเมืองทรงและเมืองทรุด
ในอนาคตคือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพียงเฉพาะการ
เปล่ยี นผา่ นจากภาคการเกษตรสู่ภาคอุตสาหกรรมที่ทาให้การจ้างงานและ
มูลค่าการผลิตในภาคเกษตรลดลง แต่รวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงเข้าสู่
เศรษฐกิจฐานข้อมูล ความรู้ นวัตกรรมและการสร้างสรรค์ รูปแบบ
เศรษฐกิจแนวใหม่น้ีมักเอื้อกับเมืองใหญ่ท่ีมีท้ังจานวนและความหนาแน่น
ของแรงงานท่ีมีความรู้และทักษะเฉพาะทาง และมีความหลากหลายทาง
ความคิดสร้างสรรค์ นอกจากนี้ เมืองขนาดเล็กยังเสียเปรียบเมืองใหญ่ใน
ด้านการเช่ือมต่อกับห่วงโซ่การผลิตระดับโลก รวมถึงระดับความสามารถ
ในการเข้าถึงในด้านการขนส่งเดินทาง โลกาภิวัตน์ด้านการค้า การลงทุน
และการผลิตไม่ได้เกิดข้ึนอย่างเท่าเทยี มกันท่ัวทุกพ้ืนที่ และเมืองรองเมือง
เลก็ มกั เป็นผู้แพ้ในกระแสโลกาภิวัตนท์ ผ่ี า่ นมา

ทั้งนี้ กระแสดิจิทัลภวิ ัตน์ (digitalization) อาจเปดิ โอกาสให้เมือง
รองเมืองเล็กสามารถพัฒนาและขายผลิตภัณฑ์ท้องถ่ินรวมถึงการ
ให้บริการดา้ นต่าง ๆ ผ่านทางแพลตฟอร์มออนไลน์ก็เป็นได้ ปรากฏการณ์

18 59

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

คนทางานอิสระหรือฟรีแลนซ์ การทางานจากบ้าน (work from home)
ไปจนถึงผู้เร่ร่อนทางดิจิทัลหรือดิจิทัลนอแมด (digital nomad) อาจ
กลายเป็นเรื่องปกติและเป็นรูปแบบการทางานกระแสหลักในอนาคต จน
ทาใหเ้ มืองรองเมืองเล็กบางแห่งกลายเป็นจุดหมายปลายทางในการใช้ชีวิต
ของคนกลุ่มน้ีได้ ถ้าเมืองดังกล่าวมีท่ีอยู่อาศัยที่ดีและราคาไม่แพง มี
โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลในระดับมาตรฐาน และมีความสะดวกในการ
เดินทางไปยังเมืองหลวงเมืองหลักหรือแม้แต่ต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม
จากสถานการณ์ที่สังเกตได้อยู่ในปัจจุบัน กระแสดิจิทัลภิวัตน์ท่ีเกิดขึ้นใน
เวลาน้ียังคงเอ้ือต่อเมืองหลวงและเมืองหลักอยู่เช่นเดิม ด้วยแนวโน้มและ
ปจั จัยขับเคลื่อนท่ีเป็นอยู่ จึงมคี วามเป็นไปได้สูงมากท่ีเมืองใหญจ่ ะยังคงมี
ความได้เปรียบมากกว่าเมืองรองและเมืองเล็ก และน่าจะยังคงได้เปรียบ
เชน่ น้ีต่อไปอกี นาน

นอกเหนือจากประเด็นด้านประชากร เศรษฐกิจและกายภาพ
ภายในท้องถิ่นแล้ว ความแตกต่างระหว่างเมืองโตกับเมืองหดอาจเกิดข้ึน
ในมิติอื่น ๆ ด้วยเช่นกัน นับตั้งแต่โครงสร้างและรูปแบบปฏิสัมพันธ์ทาง
สังคม ไปจนถึงพลวัตทางการเมืองระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ
ตัวอย่างในบางประเทศเช่นสหรัฐอเมริกาแสดงให้เห็นว่า ผู้คนในเมืองท่ี
ประสบความถดถอยทางเศรษฐกิจจะมีวาระและค่านิยมทางการเมืองท่ี
แตกตา่ งอยา่ งชัดเจนจากผู้คนในเมืองท่ีมกี ารเติบโตทางเศรษฐกจิ ข้อเสนอ
น้ียังเป็นเพียงสมมติฐานท่ีต้องมีการพิสูจน์ด้วยงานวิจัยเชิงประจักษ์ใน
ประเทศไทยต่อไป

19

60 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ทางเลอื กเชงิ ยุทธศาสตร์

สาหรับ อปท. ท่ีอยู่ในเมืองทรงและเมืองทรุด การกาหนด
ยุทธศาสตร์ในการฟ้ืนฟูและพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาวมีความสาคัญ
อย่างย่ิง เน่ืองจากการก้าวพ้นอุปสรรคใหญ่ในด้านการเปล่ียนแปลง
โครงสร้างเศรษฐกิจที่กล่าวมาจาเป็นต้องมีทิศทางของยุทธศาสตร์
ท่ีชัดเจน เพื่อระดมทรัพยากรอย่างเต็มที่ การดาเนินงานตามพันธกิจ
พื้นฐานปกติที่เน้นการบริหารจัดการภารกิจทั่วไปจะไม่สามารถผลักดัน
ให้เกิดการเปล่ียนแปล งเชิงโ ครงส ร้าง ทา งเ ศรษฐ กิจ แล ะปร ะช า ก ร
ในท้องถิ่นได้ ทาได้อย่างมากก็เพียงแค่ประคองสถานการณ์ไปเท่านั้น
ด้วยเหตุนี้ อปท.ในเมืองทรงและเมืองทรุดจึงต้องค้นหาทางเลือก
เชิงยุทธศาสตร์ในการสร้างฐานเศรษฐกิจและการจ้างงานไปพร้อมกับ
การยกระดบั คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชน

อปท.ในเมืองทรงและเมืองทรุดจึงเสมือนอยู่บนทางสองแพร่งใน
เชิงยุทธศาสตร์ ในแพร่งหน่ึงคือปล่อยให้ประชากรลดลงไปเรื่อย ๆ แต่ใน
อีกแพร่งหนึ่งคือพยายามดึงดูดประชากรที่ย้ายออกไปให้กลับมา หรือ
ดึงดูดคนกลุ่มใหม่มาจากพื้นท่ีอื่นเพื่อให้เมืองสามารถกลับมาเติบโตได้อีก
ครั้งหนึง่

ในทางเลื อกเชิ งยุ ทธ ศาส ตร์ แร ก ที่ มุ่ ง ปร ะคองหรื อปล่ อ ย ให้
ประชากรลดลงไปตามแนวโน้มในปจั จุบันน้ัน ไมไ่ ด้หมายความวา่ อปท.จะ
ไม่ทาอะไรเลยในการฟื้นฟูเศรษฐกิจและกายภาพของเมือง แต่เป็นการ

20 61

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ปรับมุมมองว่า การทรงตัวหรือลดลงของจานวนประชากรดังที่เป็นอยู่น้ัน
กลับเป็นโอกาสท่ีดีในการออกแบบและพัฒนาเมืองให้ดียิ่งข้ึนได้ โดยไม่
ตอ้ งกงั วลเร่อื งความแออัดและความขาดแคลนเหมือนกับท่เี กิดขน้ึ กบั เมือง
ทีเ่ ติบโตไปเรือ่ ย ๆ

แนวคิดหนึ่งท่ีเมืองทรงเมืองทรุดหลายแห่งในประเทศญี่ปุ่น
ยุโรปและสหรัฐอเมริกาใช้ในการกาหนดยุทธศาสตร์คือแนวคิดเมืองหด
อย่างชาญฉลาด (smart urban shrinkage) หรือการพัฒนาเมืองตาม
ขนาดท่ีเหมาะสม (rightsizing) ตัวอย่างแนวคิดท่ีเป็นองค์ประกอบของ
การพัฒนาตามแนวทางเมืองหดอย่างชาญฉลาดในขนาดท่ีเหมาะสมมี
ต้ังแต่การพัฒนาเมืองคาร์บอนต่า (low-carbon city) เศรษฐกิจ
หมุนเวียน (circular economy) ไปจนถึงแนวคิดท่ีมานานแล้วในวงการ
พัฒนาเมือง เช่น เมืองกระชับ (compact city) เมืองน่าอยู่ (liveable
city) และเมืองสุขภาวะท่ีดี (healthy city) การพัฒนาตามแนวคิดเมือง
หดอย่างชาญฉลาดมุ่งยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนในเมือง แทนที่จะมุ่ง
สร้างการเตบิ โตทางเศรษฐกิจทน่ี าไปส่คู วามแออดั และปัญหาในด้านต่าง ๆ
อยา่ งที่หลายเมืองประสบอย่ใู นปัจจุบนั

องค์ประกอบสาคัญของยุทธศาสตร์การหดตัวอย่างชาญฉลาด
และยั่งยืนคือการลงทุนในการฟ้ืนฟูและพัฒนาเมืองท่ีมุ่งยกระดับคุณภาพ
ชีวิตของประชาชนและความย่ังยืนด้านการใช้ทรัพยากรไปพร้อมกับ
การส่งเสรมิ การมีสว่ นร่วมของประชาชนในทุกมติ ิของการพฒั นาเศรษฐกิจ

21

62 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

สังคมและส่ิงแวดล้อมในเมือง ตัวอย่างเช่น การจัดหาที่อยู่อาศัยที่มี
คุณภาพดีและเหมาะสมกับรายได้ของประชาชน การพัฒนาระบบ
สวสั ดกิ ารดา้ นการรักษาพยาบาลและเสริมสรา้ งสุขภาพที่ดี การสรา้ งพื้นที่
สีเขียวและพื้นที่นันทนาการท่ีเปิดกว้างให้ประชาชนท่ัวไปเข้าถึงได้ง่าย
และไม่เสียค่าใช้จ่าย รวมไปถึงแนวคิดการพัฒนาระบบการเกษตรในเมือง
และท้องถ่ินเพ่ือสร้างความม่ันคงทางอาหาร เป็นต้น มาตรการและ
โครงการท่ีเลือกดาเนินการย่อมต้องเป็นไปตามความเหมาะสมกับบริบท
และเง่ือนไขในแต่ละท้องถ่ิน แต่การเลือกยุทธศาสตร์ท่ีเหมาะสมก็ข้ึนอยู่
กับวสิ ยั ทศั นแ์ ละขดี ความสามารถของผนู้ าใน อปท.เชน่ กัน

ทั้งนี้ทั้งน้ัน การหดตัวอย่างชาญฉลาดไม่สามารถเกิดข้ึนได้ถ้า
ฐานเศรษฐกิจของเมืองถดถอยลงไปเร่ือย ๆ เน่ืองจาก อปท.ยังต้องมีรายได้
มาจุนเจือในการลงทุนด้านโครงสร้างพ้ืนฐานและจัดหาสวัสดิการพื้นฐาน
ให้กับประชาชน การพยายามกระตุ้นให้เมืองฟ้ืนฟูและกลับมาเติบโตอีก
คร้ังด้วยฐานเศรษฐกิจแบบใหม่ อาจต้องครอบคลุมไปถึงการดึงดูดคนรุ่น
ใหม่ทย่ี า้ ยออกไปให้กลับมาอย่บู ้านเกิด รวมถงึ คนต่างถิ่นที่มองเห็นโอกาส
ในการใช้ชีวิตในถิ่นฐานใหม่ ดังน้ัน ยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ
ท้องถ่ินจึงเป็นวาระท่ีผู้บริหารใน อปท.ต้องให้ความสาคัญเป็นอย่างย่ิง
ย่ิงถ้าหากในอนาคต การกระจายอานาจสู่ท้องถ่ินเกิดขึ้นอย่างเต็มท่ีจริง
และสัดส่วนของการอุดหนุนงบประมาณจากรัฐบาลส่วนกลางลดน้อยลง
การแข่งขันระหว่างท้องถ่ินจะยิ่งเพ่ิมมากข้ึน ในกรณีน้ัน อปท.ในพ้ืนที่ใด

22 63

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ไม่มียุทธศาสตร์ในการดึงดูดธุรกิจและฐานเศรษฐกิจใหม่ ๆ ก็ย่อมจะต้อง
พา่ ยแพต้ อ่ พนื้ ที่อื่น และจะยิ่งประสบกับปัญหาเมืองหดต่อไปเร่ือย ๆ

อย่างไรก็ตาม จากสภาพปัจจุบัน อปท.ย่อมมีข้อจากัดด้าน
งบประมาณและทรัพยากรในการพัฒนาและดาเนินตามยุทธศาสตร์ที่มุ่ง
ปรับเปล่ียนโครงสร้างทางเศรษฐกิจของเมือง ในการน้ี รฐั บาลสว่ นกลางจึง
ยังคงต้องมีบทบาทสาคัญในการสนับสนุนกระบวนการพัฒนาและ
ดาเนินการตามยุทธศาสตร์ โดยเฉพาะมาตรการด้านการคลังใน
ระดับประเทศ ตวั อยา่ งเช่น รัฐบาลอิตาลีได้จัดสรรงบประมาณประมาณ 1
พันล้านยูโร (ประมาณ 4 หม่ืนล้านบาท) ในการฟื้นฟูเมืองหดประมาณ 2
พันแห่งทั่วประเทศในช่วงหลังโรคระบาดโควิด โดยมุ่งไปท่ีการพัฒนา
โครงสร้างพื้นฐานด้านอินเทอร์เน็ตและบริการพ้ืนฐานอื่น ๆ ให้ครอบคลุม
เมืองหดเหล่าน้ี เพื่อดึงดูดคนทางานท่ีอยากใช้ชีวิตท่ีมีคุณภาพที่ดีขึ้น แต่
ไมอ่ ยากและไม่จาเปน็ ต้องอยู่ในเมืองใหญ่ (Hughes, 2021)

อีกตัวอย่างท่ีน่าสนใจคือระบบภาษีบ้านเกิด (Furusato Nozei)
ของรฐั บาลญี่ปนุ่ ที่มุ่งชว่ ยเหลือพ้ืนที่และเมืองที่ได้ประสบกับความถดถอย
ทางประชากรและเศรษฐกิจ ภาษีบ้านเกิดนี้เป็นระบบภาษีแบบสมัครใจท่ี
ดาเนินการมาต้ังแต่ พ.ศ. 2551 โดยเปิดโอกาสให้ผู้เสียภาษีสามารถ
กาหนดได้ว่า เงินภาษีทจ่ี ่ายไปบางส่วนจะบริจาคเพ่ือจัดสรรให้กบั ท้องถ่ิน
ใดก็ได้ โดยแลกเปล่ียนกับผลิตภณั ฑ์จากทีผ่ ลติ ในท้องถ่ินนัน้ ๆ ระบบภาษี
น้ีอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของกระทรวงกิจการภายในและการสื่อสาร

23

64 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

(Ministry of Internal Affairs and Communications) แตบ่ รหิ ารจัดการ
โ(Mดยinเวis็บtrไyซoตf์ขIอnงteเอrnกaชlนAfดfa้วiยrsคaวnามdสCะoดmวกmในunกiาcรaจti่าoยnเsง)ินแแตลบ่ ะรจหิ ัดากราจรดั ดก้าานร
ภโดายษเีวป็บรไะซกตอ์ขบอกงับเอผกลชิตนภัณด้วฑย์ทค้อวงาถม่ินสทะี่ดวึงดกูดในใจกาจรึงจท่าายใเหง้ิรนะแบลบะภจัาดษกีนารี้ได้ราันบ
คภวาาษมี นปิยระมกเรอือ่ บยกมับาผลิตภัณฑ์ท้องถิ่นท่ีดึงดูดใจ จึงทาให้ระบบภาษีน้ีได้รับ
ความนิยมรเะรบือ่ บยภมาาษบี า้ นเกิดนี้นาไปสู่การแขง่ ขันกันระหว่าง อปท.ในญี่ปุ่น
โดยมีการนะบาบเสภนาอษผบี ลา้ ิตนภเกัณิดนฑ้ีน์ทาี่ดไึปงดสูด่กใาจรแใหข้ผ่งขู้เสันียกภันราะษหีบวร่าิจงาอคปภทา.ษในีใญห้ก่ีปับุ่น
โทด้อยงมถีก่ินานร้ันนาแเมส้วน่าอใผนลชิต่วงภหัณลฑังเ์ทรี่ิมดึมงดีงาูดนใจวิใจหัย้ผทู้เี่แสสียดภงาใษหี้บเหร็นิจวา่าคภระาษบีบใหภ้กาับษี
ทบ้าอนงถเกิ่นิดนนั้น้ีไมแ่ไมด้วบ่ารใรนลชุป่วรงะหสลิทังธเริภ่ิมามพีงแาลนะวปิจรัยะทสี่แิทสธดิผงลใตหา้เมหท็นี่ตวั้ง่าเปร้าะหบมบาภยาไษว้ี
บเส้ามนอเกไปิดน(R้ีไมau่ไดsc้บhร,ร2ล0ุป2ร0ะ)สแิทตธ่กิภ็ถาืพอเแปล็นะนปวรัตะสกิรทรธมิผทลาตงากมาทรี่ตค้ังลเังปท้าี่นห่ามสานยใไจว้
แเสลมะออไาปจเ(ปR็นauกsรcณhีศ, ึก20ษ2า0ส)าหแรตับ่กก็ถาือรเพปัฒ็นนวาัตมกาตรรมกาทราชง่วกยาเรหคลลือังทอี่นป่าทส.นขอใจง
แไทลยะทอี่ปาจระเปส็นบกปรญั ณหีศาึกเมษือางสหาดหไรดับ้ในกอานรพาคัฒตนามาตรการช่วยเหลือ อปท.ของ
ไทยทปี่ ระสบปัญหาเมืองหดไดใ้ นอนาคต

สรปุ
สรุป บทความนี้ได้เสนอประเด็นความท้าทายด้านประชากรและ

เศรษฐกิจบสทาคหวราับมนอี้ปไดท้เ.สไทนยอปในระบเรดิบ็นทคขวอางมกทร้าะทแาสยนดค้ารนาภปิวรัตะนช์ทากี่เกริดแขลึ้นะ
อเศยรู่ใษนฐปกัจิจจสุบาันหแรลับะอคปาดทว.ไ่าทจยะดใานเบนรินิบตท่อขไอปงอกีกรระะแยสะนหคนร่ึงาภนิวอัตกนเห์ทน่ีเกือิดจขา้ึนก
อปยัญู่ใหนาปคัจวจาุบมันขแาลดะแคคาลดนวแ่าลจะะดคาวเานมินแตอ่ออไัดปทอ่ีเีกกริดะขย้ึนะกหับนเึ่งมือนงอใกหเญหน่ทือี่ยจังาคกง
เปตัญิบหโตาคอวยาู่แมลข้วาดภแาคพลสนาแคลัญะทค่ีจวามเปแ็นอตอ้ัดอทงม่ีเกีกิดาขร้ึนอกภับิปเรมาือยงเใพหิ่มญม่ทา่ียกังขคึ้นง
ใเตนิบวงโกตาอรยวู่แิชลา้กวาภรแาลพะสนาโคยัญบทาย่ีจสาาเปธา็นรตณ้อะงใมนีกปารระอเทภศิปไรทายยคเือพกิ่มามราหกดขต้ึนัว
ในวงการวิชาการและนโยบายสาธารณะในประเทศไทยคือการหดตัว

24 65
24

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

ด้านประชากรและเศรษฐกิจของเมืองรองเมืองเล็กจานวนมาก
ทั่วประเทศ ปรากฏการณ์เมืองหดเป็นวาระสาคัญในการกาหนด
ยุทธศาสตร์การต้ังถิ่นฐานและการพัฒนาเศรษฐกิจ ไม่เพียงเฉพาะ
สาหรับ อปท.ท่ีตั้งอยู่ในเมืองหดเหล่าน้ี แต่นับเป็นวาระสาคัญในด้าน
การพัฒนาระดับประเทศท่ีหน่วยงานส่วนกลางต้องให้ความสาคัญมาก
ย่งิ ขึ้นกว่าท่เี ป็นอยู่ในปัจจุบัน

ท้ังน้ี ไม่ว่าจะเป็นในบริบทของเมืองโตหรือเมืองหดก็ตาม
บทบาทของ อปท.ของไทยต้องก้าวพ้นกรอบแนวคิดในการบริหารจัดการ
ตามพันธกิจประจาวันท่ัวไป แต่ต้องแสดงบทบาทและยุทธศาสตร์เชิงรุก
มากย่ิงข้ึน โดยเฉพาะในการลงทุนในด้านการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถ่ินที่
ม า ก ไ ป ก ว่ า ก า ร ส่ ง เ ส ริ ม ก า ร ผ ลิ ต ภั ณ ฑ์ ชุ ม ช น แ ล ะ ก า ร ท า นุ บ า รุ ง
ศิลปวัฒนธรรมท้องถิ่นเพ่ือต้อนรับนักท่องเที่ยว ยิ่งถ้าหากการกระจาย
อานาจและการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางไปยังท้องถ่ินสามารถ
ดาเนินการตอ่ ไปได้ การกาหนดยุทธศาสตรข์ องท้องถน่ิ ย่ิงจะสาคญั มากข้ึน

ในด้านการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางไปยังส่วนท้องถ่ินนั้น
งานด้านโครงสร้างพ้ืนฐานมีแนวโน้มจะได้รับการถ่ายโอนจากส่วนกลางสู่
อปท.มากกว่าภารกิจด้านอื่น ในขณะที่งานด้านการส่งเสริมคุณภาพชีวิต
จะมุ่งเน้นในเรื่องการศึกษาและสาธารณสุขเป็นหลัก (วีระศักดิ์ เครือเทพ
และคณะ, 2557) ส่วนการจัดสรรงบประมาณเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ
ท้องถ่ินน้ัน มักข้ึนอยู่กับลักษณะโครงสร้างเศรษฐกิจและบริบทของแต่ละ

25

66 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

พ้ืนท่ี โดยมีการจัดสรรงบประมาณลงสู่แผนงานและกิจกรรมด้านการ
พัฒนาทางเศรษฐกิจเฉล่ียประมาณร้อยละ 9.91 ของงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี เป็นที่น่าสังเกตว่า อปท.แต่ละประเภทใช้จ่ายเงินงบประมาณ
ด้านน้ีในสัดส่วนท่ีแตกต่างกันอย่างมาก เช่น เทศบาลนครมีสัดส่วน
งบประมาณด้านการพัฒนาทางเศรษฐกิจสูงถึงร้อยละ 17 รองลงมาคือ
องค์การบริหารส่วนจังหวัด (เฉลี่ยร้อยละ 9.08) ในขณะที่เทศบาลตาบล
และเทศบาลเมืองมีสัดส่วนงบประมาณด้านการพัฒนาเศรษฐกิจต่าท่ีสุด
เฉลี่ยร้อยละ 2.7 และ 6.27 ตามลาดับ (วีระศักด์ิ เครือเทพ และคณะ,
2557) อย่างไรก็ดี เม่ือพิจารณาเฉพาะส่วนงบลงทุน ถือว่าการพัฒนา
ลงทุนด้านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนยังมีสัดส่วนท่ีน้อย คิดเป็นร้อยละ
0.28-3.92 ของงบประมาณรายจ่ายรวมของ อปท. จึงกล่าวได้ว่า สัดส่วน
งบลงทุนด้านการพัฒนาเศรษฐกิจระดับท้องถ่ินยังค่อนข้างน้อยเม่ือเทียบ
กบั งบประมาณรายจ่ายทั้งหมด

ส่วนการพัฒนาด้านโครงสร้างพ้ืนฐานและการวางผังเมืองน้ัน ก็
ควรมุ่งไปท่ีการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานที่ตอบรับกับยุทธศาสตร์ในการ
ฟน้ื ฟแู ละพัฒนาเศรษฐกิจเปน็ หลัก ไม่วา่ จะเป็นไปในแนวทางเมืองโตหรือ
เมืองหดอย่างชาญฉลาด ท่ีผ่านมาหน่วยงานส่วนกลางก็ได้โอนถ่ายภารกจิ
ด้านการวางผังเมืองจากส่วนกลางไปยัง อปท.มากข้ึน และคาดหวังว่า
น่าจะเป็นไปตามแนวโน้มน้ีต่อไปในอนาคต อย่างไรก็ตาม อปท.เองก็ต้อง
แสดงบทบาทมากขึ้นในการพัฒนาองค์ประกอบสาคัญในการพัฒนาเมือง
บางเรื่องท่ีแต่เดิมดาเนินการโดยหน่วยงานส่วนกลางเป็นหลัก ตัวอย่าง

26 67

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

สาคญั คือด้านการพัฒนาที่อยู่อาศัย ซง่ึ ทผ่ี ่านมาได้ปล่อยให้เป็นหน้าท่ีของ
หน่วยงานส่วนกลางเรื่อยมา แม้แต่การจัดหาและจัดการด้านที่อยู่อาศัย
ใหแ้ ก่ผ้มู ีรายได้น้อยและการปรับปรุงชุมชนแออัด การถา่ ยโอนภารกิจจาก
ส่วนกลางไปส่วนท้องถิ่นก็ยังไม่ค่อยคืบหน้ามากเท่าใดนัก องค์ประกอบ
เหล่าน้ีมีความสาคัญมากสาหรับ อปท.ในการดาเนินยุทธศาสตร์พัฒนา
เมืองที่มุ่งยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนไปพร้อมกับการเสริมสร้าง
เศรษฐกิจท้องถนิ่ และดึงดดู ประชากร

27

68 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

บบรรรรณณาานนกุุกรรมม

จจาามมะะรรีี เเชชยียี งงททอองง.. ((22556600)).. สสัังงคคมมชชนนบบททใในนโโลลกกสสมมยยัั ใใหหมม่่.. เเชชยียี งงใใหหมม่่
คคณณะะสสงงัั คคมมศศาาสสตตรร์์ มมหหาาววทิิทยยาาลลยััยเเชชยียี งงใใหหมม..่่

ววีีรระะศศัักกดดิ์์ิ เเคครรืืออเเททพพ,, จจรรััสส สสุุววรรรรณณมมาาลลาา,, ตตรระะกกููลล มมีีชชััยย,, ววศศิินน โโกกมมุุทท,,
เเสสาาววนนีียย์์ ววิิจจิิตตรรโโกกสสุุมม,, เเออืื้้ออออาารรีียย์์ ออิ้้ิงงจจะะนนิิลล,, .. .. .. เเจจตตนน์์ ดดิิษษฐฐออุุดดมม..
((22555577)).. โโคครรงงกกาารรศศึึกกษษาาววิิจจััยยเเพพื่ื่ออตติิดดตตาามมแแลละะปปรระะเเมมิินนผผลลกกาารร
กกรระะจจาายยออาานนาาจจขขอองงไไททยย..
hhttttppss::////ppeeaacceerreessoouurrcceeccoollllaabboorraattiivvee..oorrgg//tthheeoorriieess//ppoolliittiiccaall--
ssttrruuccttuurree--ggoovveerrnnmmeenntt//mmoonniittoorrddeecceennttrraalliissaattiioonn

ออรรรรถถจจัักกรร์์ สสััตตยยาานนุุรรัักกษษ์์.. ((22555588)).. ““""ชชนนบบทท"":: ปปรระะชชาาธธิิปปไไตตยยบบนนคคววาามม
เเคคลลื่่ืออนนไไหหวว””.. ใในน:: พพงงศศกกรร เเฉฉลลิิมมชชุุตติิเเดดชช,, เเกกษษรราา ศศรรีีนนาาคคาา,,
บบรรรรณณาาธธิิกกาารร.. ชชุุดดโโคครรงงกกาารรววิิจจััยยเเรรื่ื่อองง คคววาามมเเปปลล่ีี่ยยนนแแปปลลงง
""ชชนนบบทท"" ใในนสสัังงคคมมไไททยย:: ปปรระะชชาาธธิิปปไไตตยยบบนนคคววาามมเเคคลล่ืื่ออนนไไหหวว..
กกรรุงงุ เเททพพ:: สสกกวว..

ออภภิิววััฒฒนน์์ รรััตตนนววรราาหหะะ,, ภภาาววิิกกาา ศศรรีีรรััตตนนบบััลลลล์์,, นนิิรรมมลล เเสสรรีีสสกกุุลล,, เเปป่ี่ียยมมสสุุขข
สสนนิททิ ,, พพรรสสรรรร ววเิเิ ชชยียี รรปปรระะดดษิษิ ฐฐ์์,, ออนนรรรรฆฆ พพทิทิ ักกั ษษธ์ธ์ าานนนินิ แแลละะภภัณัณฑฑิิรราา
จจููลละะยยาานนนนทท์์.. ((22556633)).. คคนนเเมมืือองง 44..00:: ออนนาาคคตตชชีีววิิตตเเมมืือองงใในน
ปปรระะเเททศศไไททยย ((รราายยงงาานนผผลลกกาารรววิิจจััยย)).. กกรรุุงงเเททพพมมหหาานนคครร::
สสาานนกักั งงาานนกกาารรววจิจิ ยัยั แแหหง่่งชชาาตต.ิิ.

เเออนนกก เเหหลล่่าาธธรรรรมมททััศศนน์์.. ((22555522)).. สสอองงนนคครราาปปรระะชชาาธธิิปปไไตตยย.. กกรรุุงงเเททพพฯฯ::
คคบบไไฟฟ..

2288 69

เมอื งหดกับความท้าทายสำ� หรบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

Hughes, R. A. (2021). “Italy’s €1 billion project to lure digital
nomads to remote villages”. Forbes, 2 6 April 2 0 2 1 .
https://www.forbes.com/sites/rebeccahughes/2021/04
/ 2 6 / italys-1 - billion-project-to-lure-digital-nomads-to-
remote-villages/?sh=61c2c2a82a33

Rausch, A. (2020). “Furusato Nozei: Paying Taxes for a Prize”.
Tokyo Review. April 2, 2020.
https://www.tokyoreview.net/2020/04/furusato-nozei-
paying-taxes-for-a-prize/

29

70 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

1
1

ขข้อ้อบบัญัญญญัตตั ิททิ ออ้้ งงถถน่่ินิ :: กกลลับบั ไไมม่ไ่ไดดไไ้้ ปปไไมมถถ่่ ึงงึ 1
ข้อบญั ญตั ทิ ้องถ่ิน : กลบั ไม่ไดไ้ ปไมถ่ ึง

ยยออดดพพลล เเททพพสสิททิ ธธาา11

ยอดพล เทพสิทธา1

บบททนนำำ
((ออปปทท..))22 ภภบภขขออ้้าาาทบบยยยนััญญใใใำตตตญญ้้้หหหัตัตลลลิททิ ััักกก้้ออคคคงงวววถถาาาน่ิิ่นมมมถถเเเืืออปปปเเ็็็นนนปปอออ็น็นิิิสสสเเคครรรรระะะ่่ืืออขขขงงอออมมงงงืือออออสสงงงาาคคคคค์์์กกกัญญั รรรใใปปปนนกกกกกคคคาารรรรรดดอออาางงงเเสสสนน่่่วววิินนนนนกกทททจิจิ ้้้อออกกงงงรรถถถรริ่่ิ่ินนนมม

(อปท.)2 ข้อบัญญัตทิ ้องถ่นิ ถือเปน็ เครื่องมือสาคญั ในการดาเนินกิจกรรม

ไไไตตบตกกบกบคคค212112ทปททกกกปคคใ2 กส ร1ดดดหาผคัััววววววาาาว่าาาานวรร่ี่ี่ีแแแผผผรรรคคคแ้แแ้้ช้แรหหหแแแาาานศะะารรริิิวหหหศศศทททใวววกกกตกมมมกนมสสาตตตททท.กนน...าาาาาา้้้จจจดดดด่่่มอาอ่เเเเิททิทลอออนนนมมมรรรดดดรรปปปรปรรรรบเปธธาอ้รรรบบบิิิจจจงงง.เเเนนนปแ...็็็นนน็นยสงปปปิยยภิยภทาาาขขขงาาาสสสโโโน็บไอออออ(((((ถนอออชชช็็็าากกกนนน.ยยยอออ111ม21นนนเอบดิิิสสสิส่ินพพดดดอกกกสสสบบบงงง)))อออ))ใ่ สิ อออเพรรรร ชพพพงคคคาาาว่ว่่วือ่ดาาาิิิคคคสสสระะะะคงงงกคคลค่รรรนนนนนนยยยลลลติมวววะรรรใใใใคคควาแแแววนกกกใใใใใในนนนอาาาะะะขไเารเเเวววาหหหานนนบบบดทใลลลมมมทททบอขขขดดดดมกมนาาาม้้้แแแททท้แบบบพาาาเเเง้พพพอออา้าาา้้สตรมมมเทเปปปกงกงกงกอ้้้อออนนนนปเเเสะนปงงงอ้สสสไไไตตต้อดดด็็็่่่นนน่สอออปงงงจทิอออนนนน็มมมงอททิิิท็น้้้ออองิิิมมมถถถ่วปปปอออทากปปปธี้ไ่่่้ี้้ีีใใใไไไงอธธธถอนงงง่ิิ่ิ่นนนยดไไไชชชดดดิิิสสสทททาคา.าาาิทททสิ่นนิดดดกกกส กอร่่่คคค้แ้้้แแแรรรว...รอน...้้้นั้กกกเเเขอออแแแาาารล�ะะะกนนนากกกนนนพพพำะาะรรรนั้นอาาาาาาสกกกมาใใใ่ใ่่่ใใใใใใ้้ั้ัันนนจ่่ืืื่อออจจจขขขนนนรรรใหงหหหงนนนาา่่่สสสตนานๆสสสแปตตตกกกาาามจอออกกก้้ออ้อ้ททท่่่อ้วววกรรรรลาาากอออรรรจรางงงาาิสิิิสสสนนนงย้้้อออจายยยมมมะะระะะึงาปปปบบบรรกรรรรป์งงงงึกกก์์ปป์ปถไชสรจจจาาากกกะาะะะสสสถถถอรรรกดรลลลจรรรบารรร่วาาาราาาแแแแะะะิ่ิ่่ินนนนนา�ะม้ ะะะชาาา�ำถถถนยยยขหหหรกจำกกกหชชชจนนนอออแงงงจจจนจจจิอออภหนนนจ่อ่่่อออ�าาานแแแงงงันน้้้ันับนาาาำใาาางาาาูมะาคปดดดชชชคคคปปปนคคคดลลลปกคแแแนนนรไิภณๆๆๆนนนนนทวววณณณทททแนะะะมอวรนนนงาาาาาาาโโโต.ใใใสสสา...ะะโอเ่าจจจะะะจจจใกกกคใใใยยยมมมขนนนยมล่นชน่่่นวววกนนนนนนจจจึึึงงงอออนบบบ้าตตตบแแแะเานนนอออิตกไบึึึกกกงงงิตติิตใปอออ้ัน้้้อออาาาดชพาตตตจไไไาาาศิาภภภาาาุศิิศศิค็นยยยกกกงงงยดดดเ้นจจจถ่่่นรื้ลลลารรรูููปมมมาาาคกกกขใใใอไไไใ้้้กมมมไจจจึงสกกกทะะะสสสนนนดดดิิิน็ภภภ้าลดาาาิสค�ะะะอออตาาาพพพเตตต่ีำรกกกรรร้้้เเเสก้อาาาพหวไไไหหหรบบบปปปรรราขขขื้้ืื้นนนาาาอะมมมคคคยาา์นรนนนช์์์คคค็็็นนนรรรอออมมใรมป่าเเ่่เ่ทททมมมนนนาดกนขขขดดดบบบวววบงงงงปสสสหตะหหหี่่ี่ีท้ัั้ั้เเเนนนนา้้้าาาาาามนนนกปปปรรรพพพรใาาา้อาาาาร.ใใใมมมนโาิิิีปหหหโโโิหรรระมมมวถงจจจวววรรรทขขขยยยยรเเเระะะทิกกรูาาากาปปปททิิิทถถถาาปปป้้้บาาาก่ีเบบบะชชชะรรราารยปะะะจงึึงงึยยยรรรรรร็็็นนน�าบาาาสรรงงงงาาาำคคคาั็นใใใดะะะาาาาาาหยยยยดาาาทาอออบชชชิทลนนนวววลลลชชชกกกตตทนนนนนทททว้ิิิสสสนนนี่แกยัธาาายัยััยรรรกกกั้าาาัวงย่ีจดขขขข่ี่ี่ีจจจทภิรรรมมมานไไไะะะนนนขรรรแาาาก�ดดดนอรอออะะะาาาตตตา้จำเบบบดดดเเเ้ึรรรทนเรบนัเเเ้้้อออใใใงรรรโงงงพร้้้ปอออปปปททท้้้วววศบบบยนนนนโอศศศรไยยยออองิ งงง็นดยยย็็น็นนดีี่่่ีวบเเเหิจกกกขกกกปววว่่่าาาปปปกกปปปยรกกกตแ้ตตตาารรรองงงาาาาาาาทาาททท็็็นนนัััม่อนนนกกยมมร่อ่่ออรรรรรรงรร....ี่ีี
ปวตัระถสปุ ิทระธสิภงาคพเ์ พือ่ กระจายอ�ำนาจจากส่วนกลางใหแ้ ก่ส่วนทอ้ งถนิ่ ในการปกครอง

71ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

2

ของ อปท.เน่ืองจากข้อบัญญัติท้องถิ่นจะเป็นฐานทางฎหมายให้แก่
ฝา่ ยปกครองในการดาเนินการทั้งในด้านของการจดั ทาบรกิ ารสาธารณะ
และการรักษาความสงบเรียบร้อยในเขตพื้นที่ สถานะของข้อบัญญัติ
ท้องถิ่นเองถูกจัดวางอยู่ในลาดับของกฎหมายลาดับรอง ซึ่งหมายความ
ว่า จะต้องมีกฎหมายแม่บทในการให้อานาจในการตราข้อบัญญัติ

ตนเอง ด(ัง2น)้ันคกวาารมบเปริห็นาอริสจรัดะกในารกภาราบยใรนิหอางรคงา์กนรบจึุงคมคีคลวาอมปแทต.ถกูกตจ่าัดงกตับั้งขร้ึนะเโบดียยบมี
วบัตรถหิ ุปารระาสชงกคา์เรพแ่ือบกบรอะนื่ จาโดยยอทานี่ อาปจทจ.านกน้ัสท่วนง้ั ผกบู้ ลราหิงใาหรแ้ ลกะ่สส่วมนาทช้อกิ งสถภ่ินาใทนอ้ กงาถรน่ิ ปนกนั้ คลรว้อนง
ตมนาจเอากงกดาังรนเล้ันือกกาตรั้งบทรั้งิหส้ินารซจึ่งัแดตกกาตรภ่างาจยาใกนกอางรคบ์กรริหจาึงรมราีคชวกาามรแแตบกบตอ่าื่นงทก่ีขับ้ารระาเชบกียาบร
บมราิหจารกรกาาชรกแาตร่งแตบั้งบทอ้ัง่ืนสิ้โนดยเทมื่ีอปผู้ทบ.รนิหน้ั าทร้ังมผาู้บจราิหกากราแรลเะลสือมกาตชั้งิกแสลภ้วานทั้น้อกงถาิ่นรบน้ันริหล้วานร
มกา�ำลจงัาคกนกจารงึ เปลนื็อกอตสิ รั้งทะขั้งอสงิ้นอซปึ่งแทต.กในตก่าางรจกา�กำหกนาดรบต�รำแิหหารนรง่ ารชวมกถารงึ สแรบรบหอาื่นบทคุ ่ีขค้าลรมาาชดก�ำารรง
มต�าำแจหานกง่กใานรอแปตท่งต. ซั้งงึ่ทค้ังวสาิ้นมเปเมน็ ่ืออผสิ ู้บระรใิหนากรามราบจราหิ การกงาารนเบลคุือคกลตน้ังนั้แยลงั้วรนวั้นมไกปาถรงึบกราิหรใาหร้
ตพกบดพจบ อาาัดย้รน้ารน้ ลแินกิทก่าจจังหงาาก�าาคำไนรรกบการนสส่งตรตรกจใาาเิกา�็ไนงำึง((ธธแดแา3ิ3นเอาารหหป้))แปรรสหนนน็คณณลทคาา่ง่งอวะธ.วกะะิสากากกาซททแรมราาามึ่งตุุะกกณรรเรคเปข่หใปปใปงะวหหอ็บนมรร็นาไ้ส้สงะะมาปอมออิททิยเเ่วิเสริสภภปปธธถ่าะรรปิททิปทจ็นึงมะะกระรไ.ไอใาใใมมะะใานนิสนนนโ่่โรสสรกดดยไยรทาาะมา้าชช้าะมมี่ใร่นไนนนดนอาาดกก์ตกต์ับกรรปา้หาา่า่าถถชาหทมรงงรรปาปน.เาเบตๆๆฏงฏงดยสริหินินิเิเตคแแิหาสสรแแาวกมกาือธธลลแาร่พพ่าไไใะะหมงดนรดนนกากนถว้ว้วรกัักนาา่าห่งะ่่าางงรบรรอเเดาาางงงวงคุปรันบนิินนบบมาคทออทเเปถปยลปปีกีก.้อึงจไรรนดด็็นนงสดะะะน้ัถ้ว้วรปป้ดมใมยยย่ินรชั้วจัจาาหัง้จยณจจณรคา่าตัยัยวบวยัวมสสใใาุคงเนน�ไามอำบคปคคกกเงลปถปััญญาผามรึง็นรร่าใใกะาจจนนนอดามัดัดิสกกกราาททราาาใรณหะ�รรรงาำ้
จจัดัดทเกา็บบภริกาาษรีแสลาะธาคร่าณธระรไมม่วเน่าจียะมใตน่ารงะดๆบั ชทาี่ตเกิหิดรขือ้ึนในในระพด้ืนับทท่ีข้อองถงแิ่นตค่ลวะาทม้อเปง็นถอ่ินิสเอระง
ดน้าอนกกจารกเนงิน้ียแังสลาะมการถงบปริหระามรจาัดนกไมา่ไรดเง้หินมราายยคไวดา้ปมรวะ่าเอภปททเง.ิจนะอใุดชห้จน่ายุนงทบ่ีไปดร้ ะับมจาณก
อรฐัยบ่าางลไรไดกอ้ ็ไยดา่้ งหอาสิ กรแะตโด่หยมทาไี่ มยถ่ กูึงคกวาบรทคมุ่ีอจปาทก.สสว่ านมกาลราถงหการทายี่ อไปดท้ด.้วจยะตมัวคี เวอางมผส่าานมการาถร
จในัดกเการ็บสภรารหษาีแรลาะยคได่า้รธวรมรถมึงเกนาียรมบตร่ิหางารๆงบทปี่เรกะิดมขาึ้นนในั้นพจ้ืะนตท้อ่ีขงอมงีกแฎตห่ลมะาทย้อใหง้อถ�ิ่นำนเาอจง
นอปอกทจ. าไวกเ้นป้ีอ็นปกทา.รไเวฉ้เพปน็าะการเฉพาะ

72 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3

ท้องถ่ินไว้ จึงจะสามารถออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ โดยกฎหมายแม่บทที่
ให้อานาจในการตราข้อบัญญัติท้องถ่ินเช่น พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496
พ.ร.บ.สภาตาบลและ อบต. พ.ศ. 2537 พ.ร.บ. อบจ.พ.ศ. 2540 พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารราชการ กทม. พ.ศ. 2528 และ พ.ร.บ.ระเบียบบริหาร
ราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542

เม่ือการตราข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องอาศัยกฎหมายแม่บทแล้ว
กลไกที่ตามมาได้แก่การกากับดูแลไม่ให้ข้อบญั ญัติท้องถิ่นน้ันขัดตอ่ หลกั
ความเปน็ เอกภาพของรฐั 3 ซง่ึ ถอื เป็นวตั ถุประสงคส์ าคัญในการใช้อานาจ
กากับดูแล และการใช้อานาจกากับดูแลนั้นจะเกินกว่าขอบเขตของ
กฎหมายไม่ได้ ดังหลักกฎหมายที่ว่า ไม่มีการกากับดูแลโดยไม่มี
กฎหมาย อย่างไรก็ตาม การกากับดูแลข้อบัญญัติท้องถ่ิน แลดูเป็นเร่ือง
ที่กฎหมายให้อานาจไว้อย่างกว้างขวางโดยไม่ได้กาหนดถึงขอบเขตไว้
อย่างชัดเจน จึงอาจส่งผลให้มีการกากับดูแลท่ีก้าวล่วงลงไป ถึง

33 หหลลกัักคคววาามมเเปปน็ ็นเเออกกภภาาพพขขอองรงัฐรัฐทที่ม่ีมตี ีอ่ตอ่องอคงก์คร์กกรรกะรจะาจยาอยาอน�าำนจนาจน้ั นใน้ันตในา่ งตป่ารงะปเรทะศเมที ศ
คมาคี ว�ำนิวนิิจฉจิ ัยฉขยั อขงอคงณคณะตะลุตาลุ กาการารรัฐรธฐั รธรรมรมนนญู ญู ฝฝรั่งรเง่ั ศเศสสทท่ีนน่ี่าสา่ สนนใจใจไดได้แแ้กก่ ค่ คา�วำวนิ นิ จิ จิ ฉฉยั ยั ลลา�ดำดบั บั ทท่ี ี่
91-290 ลงวนั ท่ี 99พพฤฤษษภภาาคคมม11999911ววา่ ดา่ ดว้ ยว้ ยสสถถานานะะพพเิ ศิเศษษขขอองเงกเกาะาะCoCrosreseกฎหมาย
กฎระหจมาายยอก�ำรนะาจจา1ย9อ8า2นาไดจก้ 1�ำ9ห8น2ดใไหดป้การหะชนาดชในหข้ปอรงะเชกาชะนCขoอrsงeเกสาาะมCารoถrsคeงเสอากมลากั รษถณ์
คแงลเะออกัตลลกั ักษษณณ์แ์ขลอะองตั นลักเอษงณไดข์ ้ อองยต่านงเไอรงกไ็ตดา้ อมย่ารงัฐไบรัญกต็ ญาัตมิวร่าัฐดบ้วญัยกญาตั ริวกา่ รดะว้ จยากยาอร�ำนาจ
กไมร่สะาจมายารอถาในชา้คจ�ำไวมา่ ส่ ชามาวารCถoใrชsค้ icาaว่าไดช้เาพวราCะoถrอืsiเcปa็นไกดาเ้ รพแรบาง่ะแถยอื กเปพน็ลกเมาือรแงอบอง่ กแจยากกกัน
พวนิลิจเมฉือัยงใอหอถ้ กอ้ จยาคก�ำกดนัังกวลินา่ จิวฉขัยดั ใรหัฐถ้ธ้อรรยมคนาูญดงั กลา่ วขดั รัฐธรรมนญู

73ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ดไ้ ปไมถ่ ึง

4

เจตนารมณ์หรือล้าเข้าไปจนขัดต่อหลักความเป็นอิสระในการปกครอง
ตนเองของ อปท.ได้

ประเภทของขอ้ บัญญัตทิ ้องถิน่

ข้อบัญญัติท้องถิ่นถือได้ว่าเป็นเคร่ืองมือในการดาเนินกิจกรรม
สาธารณะของ อปท. หรืออาจเรยี กไดว้ า่ เป็นหวั ใจในการดาเนินกจิ กรรม
ของ อปท. โดยข้อบญั ญตั ทิ อ้ งถ่นิ อาจแบ่งได้เป็น 2 ประเภท ได้แก่

(1) ข้อบัญญัติท้องถ่ินท่ีออกได้ทุก อปท. ข้อบัญญัติประเภทนี้
สามารถแบง่ ออกไดอ้ กี 2 ประเภทได้แก่
1.1 ข้อบัญญัติท้องถิ่นท่ีเป็นอานาจทั่วไป เช่น
การจัดการขยะ การจากัดการเผาในท่ีโล่ง
การจัดทาบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ เช่น
มาตรา 71 ของ พ.ร.บ.สภาตาบลและ อบต. พ.ศ.
25374

ตห4เห4แพ ลมารนมอ่ืืบะอา้าาใกตอทลตชํรา่ีาบ้ขรหาเนาองัพ น7าคงื่อ7ดจ1อบั 1ใโหงอใทชคนนอง้บษค์กเ้างขัปงทก์าคตครราี่ข์กอับับบรอางบผใรงรคนฝู้ิหรอบก์า่หิเางขรฝาารคิรหนตืรสก์บสดาอ่วารรวว่้งนรหิสยนคบตาก่วต์ก�รรำไ็นําหิบาดสบตราล้ว่ แลบารนตอบสรใตม่นาิว่หล�ใจิำนกอบาหอาตราลก้ อรสาจไ�กนำดบ่วหอข้ีจเ้นลนอทอ้ะตดกบาใ่กานโขทญัํทาบ้กอไ่ีหษญมลาบนปข่รตัไัญดนดรดัอิ คบัญ้ี้เตจงท่าเคะอ่ัตกธ่ากก์กิอนิรทาาฎรงหร่ีหไหมคนมบนเ์มกง่ึ่ขรนดพาาหิัดียคยรนัาตม่าบรหบ่อทธสรารรกี่เว่ิหทอืรรฎนียอามเหตวรก�เำน้น�สนมเำกบแยี่วาา็บตลจนมย่
ทจะ่ีเรมียกี กฎเหกม็บาแยลบะญั กญาหตั นไิ วดเ้ ปโทน็ ษอปยา่รงับอผนื่ ู้ฝรา่ า่ ฝงืนขดอ้ บว้ ยญั กญ็ไดตั ้อิ แงตค่มก์ าิใหรบ้กราหิ านรดสโว่ ทนษตปําบรลับเจกะินเสหนนอง่ึ
พไดันก้ บแ็ าตทค่ ณเวะน้ ผแบู้ ตร่จหิ ะามรีกหฎรหอื มสามยาบชญั กิ สญภตั าิไอวง้เปคน็ก์ อารยบา่ รงอหิ น่ืารสรา่วงนขต้อ�บำบัญลญหัตรอิ อื งรคา์กษาฎรรบใรนิหเขาตร
สอ่วงคนก์ ตาารบบลริหจาะรเสสว่ นนอตไํดาบ้กล็แตตา่คมณกฎะหผมู้บารยิหวาา่ รด้วหยรกือาสรเมขาา้ ชชิกือ่ สเภสนาอองขคอ้ ์กบาัญรญบตัริหทิ า้อรงสถ่นิ่วน

74 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

5

1.2 ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องกับการเงิน การ
พาณิชย์ และ การงบประมาณ กาหนดให้ อปท.
สามารถตราข้อบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการเงิน การ
พาณิชย์ และ การงบประมาณได้ เพื่อให้
สอดคล้องกับความเป็นอิสระในการปกครอง
ตัวเองของ อปท. เชน่ มาตรา 76 ของ พ.ร.บ.สภา
ตาบลและ อบต. พ.ศ. 25375

(2) ข้อบัญญัติช่ัวคราว เป็นข้อบัญญัติท่ีกฎหมายไม่ได้ให้
อานาจ อปท.ทุกประเภทในการออก มีเพียงแต่ อบจ.
เทศบาล และ กทม.เท่าน้ันที่สามารถตราข้อบัญญัติ
ชั่วคราวได้ เช่น พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540 มาตรา 57 ใน
กรณีฉุกเฉินซึ่งจะเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วน
จังหวัดให้ทันท่วงทีมิได้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
อาจออกข้อบัญญัติชั่วคราวที่มิใช่ข้อบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีหรือ ข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่าย

ตาบล หรือราษฎรในเขตองคก์ ารบริหารส่วนตาบลตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการเข้าชื่อ
เสนอขอ้ บัญญตั ทิ ้องถนิ่
5 มาตรา 7766อองคงก์คา์กราบรรบิหราิหราสร่วสน่วตนาตบ�ลำบมลีอมาีอน�าำนจอาจออกขออ้กบขญั้อบญัญัตญิองัตคิอ์กงาคร์กบารริหบาริสหว่านร
ตสา่วบนลต�เำพบอ่ืลเกเ็บพภื่อาเษก็ีอบาภการษแีอลาะกครา่ ธแรลระมคเน่าธยี รมรเพมม่ิเนขียน้ึ มไมเพเ่ กิ่มนิ ขร้ึนอ้ ไยมล่เะกสินบิ รข้ออยงภละาษสิอีบาขกอรง
แภลาะษคอี า่าธกรรรแมลเะนคยี ่ามธปรรระมเเภนทยี ใมดปประรเะภเภททใดหนปึ่งรหะเรภอื ททหุกนปึ่งรหะรเภือทท.ุก..ป...ระเภท......

75ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ดไ้ ปไมถ่ ึง

6

เพิ่มเติมได้เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการ
สามัญประจาสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และเม่ือได้
ประกาศไว้โดยเปิดเผย ณ ท่ีทาการองค์การบริหารส่วน
จังหวัดแล้วให้ใช้บังคับได้ ในการประชุมสภาองค์การ
บริหารส่วนจังหวัดคราวต่อไป ให้นาข้อบัญญัติชั่วคราวนั้น
เสนอตอ่ สภาองค์การบริหารสว่ นจังหวดั เพ่ืออนมุ ัติและเมื่อ
สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดอนุมัติแล้ว ให้ใช้ข้อบัญญัติ
ช่ัวคราวนั้นเป็นข้อบัญญัติต่อไป แต่ถ้าสภาองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดไม่อนุมัติให้ข้อบัญญัติชั่วคราวนั้นเป็นอันตกไป
แต่ ท้ังนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงกิจการที่ได้เป็นไปใน
ระหวา่ งที่ใชข้ อ้ บัญญัติชว่ั คราวน้นั

ผู้มสี ิทธใิ นกำรเสนอข้อบญั ญัตทิ ้องถิน่

เพื่อให้สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยท้องถิ่น กฎหมาย
ได้กาหนดให้มีผู้มีสิทธิในการเสนอข้อบัญญัติท้องถ่ินไว้ 3 กลุ่มได้แก่
(1) สมาชิกสภาท้องถิ่น (2) ผู้บริหารท้องถิ่น และ (3) ประชาชนผู้มสี ทิ ธิ
เลือกตั้งในเขต อปท. เข้าช่ือเสนอข้อบัญญัติท้องถ่ินตามหลักเกณฑ์และ
วธิ กี ารท่ีกาหนดโดยกฎหมาย

76 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

7

ควำมสมบูรณข์ องกำรออกขอ้ บัญญตั ิท้องถนิ่

ความสมบูรณ์หรือการมีผลบังคับใช้ของข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้น
ประกอบไปด้วยองค์ประกอบหลายประการด้วยกัน ท้ังในด้านของ
รูปแบบและด้านของเนื้อหา อย่างไรก็ตามข้อบัญญัติท้องถ่ินท่ีได้ทาการ
ตราโดยชอบด้วยกระบวนการของสภาท้องถิ่นแล้วยังไม่มีผลบังคับใช้
ในทันทีเว้นแต่เป็นข้อบัญญัติชั่วคราวท่ีฝ่ายบริหารของ อปท.เป็นผู้ตรา
อาจมีผลใช้บังคับได้เร็วกว่าข้อบัญญัติทั่วไป เช่น การใช้อานาจตรา
ข้อบัญญัติท้องถิ่นตามมาตรา 57 ของ พ.ร.บ. อบจ. พ.ศ. 2540 ท่ีใช้
เพยี งความเหน็ ชอบจากคณะกรรมการสามญั ประจาองคก์ ารบริหารส่วน
จงั หวดั กเ็ พียงพอ

อย่างไรก็ตาม ลักษณะของข้อบัญญัติช่ัวคราวนั้นหากเทียบกับ
กฎหมายระดับชาติอาจถือได้ว่ามีลักษณะใกล้เคียงกับพระราชกาหนด
คือ ฝ่ายบริหารสามารถออกได้ภายใต้เงื่อนไขและเง่ือนเวลาบางอย่าง
เท่านั้น ไม่สามารถออกข้อบัญญัติชั่วคราวได้ตามอาเภอใจ อานาจใน
การออกข้อบัญญัติช่ัวคราวน้ีเป็นไปเพื่อรักษาความต่อเนื่องในการ
ดาเนินการของ อปท.และป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายแก่การบริหาร
ราชการของแตล่ ะ อปท.

77ขอ้ บญั ญตั ิท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

8

เป็นที่นา่ สังเกตว่าข้อบัญญตั ิชั่วคราวของ กทม.และเทศบาลนั้น
ยังคงไม่ได้เป็นอานาจของผู้ว่าราชการกทม.กับสมาชิกสภากรุงเทพฯ
หรือคณะเทศมนตรี เช่นเดียวกับของ อบจ. เพราะข้อบัญญัติชั่วคราว
ของ กทม. และ เทศบาล ยังต้องได้รับการอนุมัติจาก รมว.กระทรวง
มหาดไทยและผวู้ ่าฯ ตามลาดบั 6

ความสมบูรณ์ของข้อบัญญัติท้องถ่ินทั่วไป ข้อบัญญัติท้องถิ่นท่ี
ได้รับการลงมติจากสภาท้องถ่ินแล้วนั้น โดยสภาพยังไม่มีผลทาง
กฎหมายแม้ว่าจะมีการติดประกาศไว้แล้วก็ตาม เนื่องจากเงื่อนไข
ประการหน่ึงของความสมบูรณ์ของข้อบัญญัติท้องถิ่นได้แก่ การต้องส่ง
ร่างข้อบัญญัติท่ีผ่านการลงมติแล้วไปให้แก่ผูก้ ากับดูแลเป็นผู้ “ให้ควำม

6 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา
1รใ6นีบพ0ร8ดระะ่วใหรนนาวใรชน่าะงบอหทญันั ว่ีไจญม่าะง่มตั รทีสริักี่ไภะษมเาบา่มกคยีีสรวบภุงาเบาทมกรปพิหรลมุงาอหเรทดราพาภนชยัมคกสรหาาารหธนการครรืองุรณใเนทะหกพหรรมรือณอืหในปีฉานุกอ้กเคงรฉปณรินดั พีฉทภุก.่ีมศยั เีค.พฉว2ินิบา5ทัตม2ี่ิสมจ8าีํคามธเวปาาาร็นตมณรรจาีบะา ดแ1เป่ว0ลน็น8ะ
จในะอเันรจียะกรักปษราะคชวุามมสปภลาอกดภรุัยงสเทาธพารมณหะาหนรือคปร้อใงหป้ทัดันภัยทพ่วิบงัตทิสี ามธิาไรดณ้ผะู้วแ่าลระาจะชเกรียากร
กปรุงะเชทุมพสมภหาากนรคุงรเโทดพยมอหนามุ นัตคริ รฐั ใมหน้ทตันรทีว่วำงกทำีรกมริไดะท้ผู้วร่วารงามชหกำาดรไกทรยุงจเทะอพอมกหขา้อนกคารหโดนยด
กอนรุมงตัเทริ ฐั พมมนหตราวี นา่ คการรใกหร้ใะชท้บรวังงคมับหาดดังไเทชย่นจะขอ้ออบกัขญอ้ ญกํัตาหิ นแดลกะรงุ เเมท่ือพมปหราะนกคารใศหใใ้ ชน้
รบางั ชคกบั ิจดจงั าเชนน่ ุเบขอก้ บษญัาแญลตั้วิใแหลใ้ ะชเบ้ มงัอ่ื คปับรไะดก้ าศในราชกจิ จานเุ บกษาแลว้ ใหใ้ ชบ้ งั คบั ได้ พระ
พรารชะบราญั ชญบัตญเิ ญทศตั บเิ ทาศลบพาล.ศ.พ2.ศ4.92649ม6าตมราาต ร6า46ใ4นกในรณกรฉี ณุกฉีเฉุกนิ เฉซิน่งึ จซะึง่ เจระียเกรปียกระปชรุมะชสุมภา
สเทภศาบเทาศลบใหา้ทลนัใหท้ทว่ ันงททมีว่ งิไดท้ีมคไิ ดณ้ ะคเณทะศเมทนศตมรนี ตอราีจออาอจกอเอทกศเบทัญศบญัญัตญชิ ่ัวัตคิชรว่ั าควรไาดว้เมไดือ่ เ้ ไมด่ือ้รบั
สไเอทดานร้ศนุมับบักัตอางิจนลานาแุมกเลตั ทผ้วจิ ศกู้วำบ็ใ่ากหารผล้ใาชู้วแช้บ่ำลกรังว้ ำาคกชรบั ็ใจกหไัดงำใ้ หชร้ จ้บวังัังดหควับแัดไลดะแ้ เลมะื่อเไมดอื่ ้ปไดระป้ กระาศกไาวศ้โไดวยโ้ ดเปยเิดปเิดผเยผทย่ี ทส่ี �ำนักงาน

78 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

9

เห็นชอบ” ก่อนจึงจะประกาศใช้ได้ โดยผู้กากับดูแล อปท.แต่ละ
ประเภทไดแ้ ก่

- ผวู้ า่ ฯ สาหรบั อบจ.และ เทศบาล
- นายอาเภอ สาหรบั องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบล
- ผู้วา่ ราชการจังหวัดชลบรุ ี สาหรับ เมือง พัทยา
- รมว.กระทรวงมหาดไทย สาหรับ กทม.เฉพาะกรณี

ข้อบญั ญตั ชิ ว่ั คราว

โดยหลักการพื้นฐานของการกากับดแู ลนั้นผูก้ ากับดูแลสามารถ
กากับดูแลการกระทาขององค์กรที่ถูกกากับดูแลได้เพียง “ควำมชอบ
ด้วยกฎหมำย” เท่านั้น ซึ่งในท่ีน้ีได้แก่การตรวจสอบว่าการกระทาของ
อปท.น้ันเป็นไปตามกฎหมายแม่บท (ระดับ พ.ร.บ.) ไม่ได้มีอานาจใน
การเข้าไปก้าวล่วงถึงดุลยพินิจของ อปท. เช่น ก่อนการประกาศใช้
กฎหมายกระจายอานาจ ค.ศ. 1982 ฝรั่งเศสให้อานาจผู้กากับดูและใน
การให้หรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อการกระทาของ อปท.รวมถึงมีอานาจ
ส่ังให้เปล่ียนแปลงแก้ไขตามสมควรได้ ซึ่งถือเป็นอานาจดุลพินิจท่ี
กว้างขวางของผู้กากับดูแล จนกฎหมายกระจายอานาจ ค.ศ. 1982
ประกาศใช้ ส่งผลให้อานาจของผู้กากับดูแลเหลือเพียงการพิจารณา
ความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาของ อปท.เท่านั้น และหากเห็น
ว่าข้อบัญญัติอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้กากับดูแลทาได้เพียงส่งให้

79ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

10

ศาลปกครองพิจารณาเท่านั้นไม่สามารถประกาศความไม่ชอบด้วย
กฎหมายหรือเพิกถอนด้วยตัวเองได้7 กล่าวโดยสรุป คือ อานาจในการ
พิจารณาว่าจะส่งร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นให้ศาลปกครองหรือไม่เป็น
ดุลพินิจของผู้ว่าฯ ซึ่งอานาจของผู้ว่าฯ นี้เป็นอานาจท่ีไม่อาจโต้แย้งหรือ
อุทธรณ์ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไม่ส่งร่างข้อบัญญัติให้ศาลปกครอง
พจิ ารณาความชอบดว้ ยกฎหมาย

7 Article L2131-1 Les actes pris par les autorités communales sont
exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication
o7 uAratfifciclehaLg2e1o3u1-à1leLeusr naoctteifiscaptrioisnpaaurxleinstéaruetsosréitsésaincsoimqmu'àunleaulers sont
Ctltdtetoldeerrrrxéeéuaaaauuéltnnlnnrérétcasssseggssummmmfuiuiftggtioééiiriicnnssssahissssaardndiiiieattooooasauusgmnnnnnnrerdeessiiaains.e.nolulus’t'taiuaepoerrrrreelrrnrveovàoppiiinepnenrrlééndendesdstuitiuseesrtdsrosnndeeasittatnm'nmaaenondnsfeseftttèenuinufsddctnitcn.tee.quadPPudtleloéo’'i’EéroEluiultalntpraraiaaatilltdeaeréddedsusvteaaxéoqddnniquéésepisncucirnlléiitoeisseznélicieeoozrddéeecnnéjdétsossprpésjuooaiéiannrnuàrsrsddttireqelsiàiavevmumiiiàucnddeeoresu,ucnimnpseeotteuqllmpllolobeueotupuesls’ni,à,tcràeàcacddreletseseeiottoodsuttnnneeer
mCeotdtealtitréans sfmixéisessiopnarpeduétcrse’tefefnecCtuoenrsepial rdv'Eotaiet.éPloecutrrolensiqcuoem, mseulonnesddees
pmluosdadleité5s0fi0x0é0eshpabaritadnétcsr,ecteetnteCtorannssemil idss’Eiotnate. Pstoruéraleisséceosmelmonunces de
mplouds adlieté5s0da0n0s0uhnabdiétalanitds,ecceinttqe atnrasnàsmcoismsiopnteredsterléaaplisroéme uselglaotnionces
dmeoldaaloitiéns°d2a0n1s5u-9n91dédluai7daeocûitnq20a1n5spàorctoanmtpntoeur vdeellelaoprgroamnisualtgiaotnion
tdeerriltaorlioailen°de20l1a5R-9é9p1ubdluiqu7ea. oût 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République.

80 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

11

จะเห็นได้ว่าแนวทางในการกากับดูแลข้อบัญญัติท้องถ่ินของ
ต่างประเทศน้ันจะใช้เพียงการให้อานาจผู้กากับดูแลพิจารณาส่งต่อร่าง
ข้อบัญญัติท้องถิ่นไปยังศาลปกครองเท่าน้ัน ไม่มีอานาจในการพิจารณา
เองแม้ว่าจะเป็นการพิจารณาว่าร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินน้ันชอบด้วย
กฎหมายหรอื ไมก่ ็ตาม

โดยวตั ถปุ ระสงคข์ องการกากบั ดแู ลนั้นไดแ้ ก่

- การกากับดูแลเพ่ือให้กิจการเป็นไปเพ่ือประโยชน์ส่วนรวม
โดยการกากับดูแลลักษณะน้ีจะเป็นการกากับดูแลเพื่อ
ไมใ่ ห้ อปท.ดาเนินการที่ขัดต่อกฎหมายหรือมีลกั ษณะที่ขัด
ต่อรัฐธรรมนูญ เช่น เรื่องการแบ่งแยกไม่ได้ของรัฐ หรือ
การกากับดูแลไม่ให้ อปท.ดาเนินการท่ีไม่สอดคล้องกับ
นโยบายระดับชาติ8 เป็นต้น

- การกากับดูแลเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่น เป็นการกากับ
ดูแลเพื่อให้การดาเนินการของ อปท.เป็นไปเพื่อตอบสนอง
ความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง ผ่าน

8 การพจิ ารณาวา่ กจิ กรรมของ อปท.ขดั ตอ่ นนโยบายระดบั ชาตหิ รอื ไมเ่ ปน็ เรอื่ งทต่ี อ้ ง
8ตหเเโนทขหดอ้รกโ�้าำมืองยยาใคกไจราบเมวาพเฉะพาร่าจิสพแขยรมาลมอาาดรเะะกขงะณังจปบั้าอกอาะรใปทลวยตะจา่ท่าอ้ชอ้่าเก.วพางงงสิจพชถยารกนจิมนิ่่ิงารใาารหหะนรรมจณรทาถขอืะกด้อาอไตางใคงมนถเอ้อนว่นิส่ ปงินาแอไทพมมกงล.่สดาิจตขะรอ้าัดา้อตนดรตอางปคณอ่มปกลรนนทะาาอ้ นโกใงร.ยโสนกอขยบาบับสบอามนกยอางานัโยนงปยรรนั้ดบไถระดไ้าาดดะดแ้ ยนบั�้หชกำดปเชรา่นังนาือรชกนติโไะลนยมหิกกา่บ่ใราวโอนาือดรยบไยทตมนเกา้ฉอ่เัน้ ปมันพงเ็นหนาถเมะโไริ่นยอดาือ่ ไะยบง้แมสา่ทากงม่ส่ตียย่กอ้อน่ิงนบั งหดนั้ ททโาคยไาอ้กดคบลงคห้ถว้าอวา่นิรายงมอืมนกไั้ับนม่

81ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ดไ้ ปไมถ่ ึง

12

การกากับดูแลวัตถุประสงค์อันปรากฏในกฎหมายจัดต้ัง
อปท.
- การกากับดูแลเพื่อเยียวยาความเสียหายแก่เอกชน การ
กากับดแู ลในลักษณะนไ้ี มค่ ่อยปรากฏในการกากับดูแลของ
ไทย เนื่องจากเอกชนสามารถใช้สิทธิฟ้องร้องต่อศาล
ปกครองเพ่ือให้ศาลปกครองเยียวยาความเสียหายอันเกิด
จากการกระทาของ อปท.ได้

เมื่อพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของการกากับดูแลแล้วจะพบว่า
บทบัญญัติที่กาหนดอานาจของผู้กากับดูแลตามกฎหมายไทยนั้น น่าจะ
ไม่สอดคล้องกับหลักการกากับดูแล โดยที่อานาจของผู้กากับดูแลตาม
กฎหมายไทยน้ันได้กาหนดให้ข้อบัญญัติของ อบจ. เทศบาล อบต.และ
เมืองพัทยา ต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้กากับดูแลก่อน โดยกฎหมาย
แมบ่ ทของแต่ละ อปท.ได้กาหนดเงอ่ื นไขไวด้ ังน้ี

มาตรา 53 “พ.ร.บ. อบจ.กาหนดให้ ภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่
สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้มีมติเห็นชอบด้วยกับร่างข้อบัญญัตใิ ด
ให้ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสง่ ร่างข้อบัญญัติน้ันให้ผู้วำ่ ฯ
พิจำรณำ ผู้ว่าฯ ต้องพิจารณาร่างข้อบัญญัติตามวรรคหน่ึงให้เสร็จและ
ส่งคืนประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดภายในสิบห้าวันนับแต่

82 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

13

วันท่่ีได้รับร่างข้อบัญญัตินั้น ถ้าผู้ว่าฯ ไม่พิจารณาให้แล้ว เสร็จภายใน
ระยะเวลาท่กี าหนด ใหถ้ ือว่าผู้วา่ ฯ เห็นชอบด้วยกับร่างขอ้ บญั ญตั ินน้ั

ในกรณีที่ผู้ว่าฯ เห็นชอบด้วยกับร่างข้อบัญญัติตามวรรคหน่ึง
ให้ส่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดลงนามใช้บังคับเป็นข้อบัญญัติ
ต่อไป แต่ถ้าผู้ว่าฯ ไม่เห็นชอบด้วยให้ส่งร่างข้อบัญญัติน้ัน พร้อมด้วย
เหตุผลไปยังสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อพิจารณาใหม่ถ้าสภา
อ ง ค์ ก า ร บ ริ ห า ร ส่ ว น จั ง ห วั ด มี ม ติ ยื น ยั น ต า ม ร่ า ง ข้ อ บั ญ ญั ติ เ ดิ ม
ด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจานวนสมาชิกสภาองค์การ
บริหารส่วน จังหวัดท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ ให้ประธานสภาองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดส่งร่างข้อบัญญัตินั้นให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดลง
นามใช้บังคับเป็นข้อบัญญัติและแจ้งให้ผู้ว่าฯ ทราบต่อไป แต่ถ้า
สภาองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดไม่ยืนยันภายในสามสิบวันนับแต่วันท่ี
ได้รับร่างข้อบัญญัติหรือยืนยันร่างข้อบัญญัติเดิมด้วยคะแนนเสียงน้อย
กว่าสองในสาม ให้ร่างขอ้ บัญญัติน้ันตกไป”

จากถ้อยคาของบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นว่ากฎหมายใช้คาว่า
“พิจารณา” และ “เห็นชอบ” ซ่ึงแสดงให้เห็นถึงอานาจดุลยพินิจของ
ผู้กากับดูแล ท่ีสามารถกากับดูแลได้ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและ
ความเหมาะสม

83ขอ้ บญั ญตั ิท้องถิ่น: กลับไมไ่ ดไ้ ปไมถ่ ึง

14

ปัญหาที่ต้องพิจารณาได้แก่ การให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้
ความเหน็ ชอบของผู้กากบั ดูแลนนั้ ก้าวล่วงไปถึงข้อบญั ญัติทอ้ งถิ่นได้มาก
น้อยและมีระดับเพียงใด ในเรื่องนี้ผู้เขียนเห็นว่า ผู้กากับดูแลไม่ควรมี
อานาจให้การพิจารณาความเหมาะสมของข้อบัญญัติท้องถิ่น เน่ืองจาก
การที่ผู้กากับดูแลสามารถเข้าไปก้าวล่วงถึงความเหมาะสมน้ัน อาจเป็น
การทาลายหลักความเป็นอิสระในการปกครองตนเองของ อปท. อันจะ
ส่งผลให้การดาเนินการของ อปท.ไม่สามารถตอบสนองความต้องการ
ของประชาชนได้อย่างแท้จรงิ ตามเจตนารมณข์ องการกระจายอานาจ

ในส่วนขององค์การบริหารส่วนจังหวัดน้ัน หากผู้ว่าฯ ไม่ให้
ความเห็นชอบร่างข้อบญั ญัติท้องถ่ินใด เปน็ หน้าท่ขี องสภาท้องถ่ินที่ต้อง
ทาการยืนยันด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า หนึ่งในสาม หากพิจารณาใน
ระบอบประชาธิปไตยแล้ว การลงมติเพื่อผ่านร่างกฎหมายหรือร่าง
ข้อบัญญัติต่าง ๆ เสียงข้างมากคือกึ่งหน่ึง การที่กาหนดให้สภาองค์การ
บริหารส่วนจังหวัดต้องใช้เสียงจานวนสองในสามเพ่ือย่ืนยันร่าง
ข้อบัญญัติดังกล่าวถ้าพิจารณาตาหลักการคานวนจะพบว่า น้าหนักของ
ผู้ว่าฯ น้ันมีน้าหนักมากกว่าสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดกึ่ง
หนึ่ง ระบบการให้ยืนยันด้วยคะแนนเสียงเกินกว่าสองในสามน้ีจึงเปิด
โอกาสให้ผู้กากับดูแลท่ีเป็นตัวแทนจากส่วนภูมิภาคสามารถเข้ามา
แทรกแซง อปท.ได้

84 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

15

สาหรบั เทศบาลตาบล เปน็ อานาจของนายอาเภอ เทศบาลเมอื ง
และเทศบาลนครเป็นอานาจของผู้ว่าฯ โดยมีเน้ือความเช่นเดียวกับการ
กากบั ดแู ลในระดบั องค์การบรหิ ารส่วนจังหวดั

อบต.เป็นอานาจของนายอาเภอเช่นเดียวกับเทศบาลตาบลโดย
มีข้ันตอนและวิธีเดียวกัน ปรากฏใน พ.ร.บ.สภาตาบลและองค์การ
บริหารสว่ นตาบลและสภาตาบล มาตรา 71

เมืองพัทยา ใช้ระบบเดียวกับเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร
กล่าวคือเป็นอานาจของผู้ว่าฯ ชลบุรีที่ทาหน้าที่เป็นผู้กากับดูแล ตาม
พ.ร.บ.ระเบยี บบรหิ ารราชการเมืองพทั ยา พ.ศ. 2542

จากบทบัญญัติท่ีปรากฏสามารถสรุปได้ว่า การกากับดูแลของ
ไทยใช้ระบบควบคุมก่อน กล่าวคือ เป็นการควบคุมก่อนการประกาศใช้
ซึ่งหมายความว่า อปท.มีหน้าที่ทาตามเง่ือนไขที่กาหนดไว้โดยกฎหมาย
ใหค้ รบถ้วนก่อน ขอ้ บญั ญัติทอ้ งถิ่นนัน้ จึงจะมีผลใชบ้ งั คบั ได้

ปญั หาทอ่ี าจเกิดขนึ้ ได้จากการควบคุมก่อนคือ อานาจในการให้
ความเห็นชอบของผู้กากับดูแลซ่ึงถือเป็นเง่ือนไขประการสาคัญของ
ความสมบูรณ์หรือความชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่น หาก
เปรียบเทียบกับระบบกฎหมายต่างประเทศเช่นประเทศฝร่ังเศส ดังที่
กล่าวไว้ข้างต้น จะพบว่า อานาจของผู้กากับดูแลของฝร่ังเศส (ผู้ว่าฯ)

85ขอ้ บญั ญตั ิท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

16

เป็นเพียงอานาจท่ีมีลักษณะเป็นแบบพิธีเท่าน้ัน กล่าวคือ อปท.เมื่อส่ง
ร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินให้ผู้กากับดูแล และ ได้ปิดประกาศไว้ตามเงื่อนไข
ข้อบัญญัตินั้นจะมีผลใช้บังคับในทันทีโดยไม่จาเป็นต้องพิจารณาถึง
ความเห็นของผู้กากับดูแล เว้นแต่เป็นกรณีที่ผู้กากับดูแลเห็นว่า
ข้อบัญญัติท้องถิ่นน้ันน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายและทาการส่งให้ ศาล
ปกครองพิจารณาและมีคาขอให้ศาลทุเลาการบังคับข้อบัญญัติท้องถิ่น
นั้น เม่ือศาลได้มีคาส่ังให้ทุเลาการบังคับข้อบัญญัติท้องถ่ินนั้นจึงจะไม่
สามารถบังคับใช้ต่อไปได้ ในทางกลับกันหากไม่มีการทาคาขอหรือศาล
ปกครองไม่มีคาส่ังทุเลาการบังคับข้อบัญญัติท้องถิ่นน้ันก็สามารถบังคับ
ใชต้ อ่ ไปได้

ในการกากับดูแลข้อบัญญตั ิของไทยนัน้ กฎหมายกลับกาหนดให้
ความสมบูรณ์ของข้อบัญญัติท้องถ่ินข้ึนอยู่กับความเห็นของผู้กากับดูแล
ซึง่ เปน็ ตวั แทนจากส่วนกลาง แม้วา่ จะได้กาหนดเง่ือนไขอีก 2 ประการก็
ตามไดแ้ ก่ การกาหนดเงื่อนเวลาในการส่งรา่ งข้อบัญญตั ิท้องถิ่นคนื ให้แก่
อปท.หรือเงื่อนไขในการใช้เสียงสองในสามในการยืนยันร่างข้อบัญญัติ
ท้องถ่ิน การที่กฎหมายกาหนดไว้เช่นน้ีย่อมส่งผลให้ไม่มีการกระจาย
อานาจทั้งในทางข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย กล่าวคือ ตัวแทนจาก
ส่วนกลางสามารถใช้อานาจดุลยพินิจในการยับย้ังร่างข้อบัญญัติท้องถ่ิน
ได้ทั้ง ๆ ท่ีเป็นร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินที่ผ่านการลงมติมาแล้ว การใช้

86 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

17

อานาจยับยั้ง ผ่านการไม่ให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบดังกล่าวถือ
เป็นการควบคุมความเหมาะสมซึ่งถือว่าเป็นการก้าวล่วงไปในการ
กระจายอานาจ แม้ว่าเป็นการกากับดูแลท่ีมีกฎหมายให้อานาจ ผู้กากับ
ดแู ลกไ็ มส่ มควรทจ่ี ะใช้อานาจนั้น

ข้อเสนอแนะ

เพ่ือให้การทาหน้าที่ของ อปท. โดยเฉพาะสภาท้องถิ่นเป็นไป
ตามหลักความเป็นอิสระในการปกครองตนเองของ อปท.นั้น ผู้เขียน
ขอเสนอแนวทางท่ีเหมาะสมในการปรับปรุงอานาจในการกากับดูแล
ของผู้กากับดแู ลเพ่ือใหส้ อดคลอ้ งกบั การกระจายอานาจดังน้ี

(1) กรณีที่ยังต้องการคงสถานะของผู้กากับดูแลท่ีมาจาก
ราชการส่วนภูมิภาค ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายจัดต้ัง
อปท. ในส่วนของอานาจของผู้กากับดูแล โดยแก้ไขถ้อยคา
ในกฎหมายจากการให้ผู้กากับดูแลให้ความเห็นชอบ มา
เปน็ การให้ผู้กากับดูแลสง่ ต่อร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นน้ันไปยัง
ศาลปกครองเพ่ือพิจารณา โดยไม่ให้ผู้กากับดูแลมีอานาจ
เหน็ ชอบหรือไม่เห็นชอบ ทาได้เพียงใชด้ ุลยพินจิ ว่าจะส่งไป
ศาลปกครองหรือไม่เท่านั้น และต้องยกเลิกระบบการ
ยื น ยั น ด้ ว ย เ สี ย ง ส อ ง ใ น ส า ม ข อ ง ส ม า ชิ ก ส ภ า เ พ่ื อ ใ ห้

87ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ดไ้ ปไมถ่ ึง

18

ข้อบัญญัตินั้นสมบูรณ์ ในการดาเนินการเพ่ือให้เป็นไปใน
แนวทางน้ีนอกจากการแก้ไขกฎหมายจัดต้ัง อปท.แล้ว ยัง
มีความจาเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.จัดต้ังศาลปกครอง
และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ในมตรา 9 เรื่อง
เขตอานาจศาลปกครอง โดยต้องเพิ่มเติมอานาจของศาล
ปกครองในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของ
“ร่าง”ข้อบัญญัติท้องถิ่นควบคู่กันไปด้วย เพราะโดย
ธรรมชาติแล้วการควบคุมโดยองค์กรตุลาการจะเป็นการ
ควบคุมหลัง ในกรณีนี้จึงจาเป็นต้องแก้ไขให้มีลักษณะเป็น
การควบคุมก่อนควบคู่กันไปดว้ ย และในทางค่ขู นานกันนั้น
ต้องไม่สร้างเง่ือนไขของความเห็นชอบของผู้กากับดูแลให้
เป็นเงื่อนไขหน่งึ ในความสมบูรณ์ของข้อบญั ญัติท้องถิ่น แต่
ให้ลดระดับเป็นเพียงเงื่อนไขในการส่งร่างเท่าน้ัน โดยไม่
จาเป็นตอ้ งพิจารณาถงึ เนอ้ื หา
(2) กรณีที่ไม่ต้องการคงสถานะของผู้กากับดูแลท่ีมาจาก
ราชการส่วนภูมิภาค จาเป็นที่จะต้องแก้ไขกฎหมายจัดตั้ง
อปท.เช่นกัน โดยมีประเด็นปญั หาทจี่ ะต้องพิจารณาไดแ้ ก่

- ใครหรือหน่วยงานใดจะเป็นผู้พิจารณาความชอบ
ด้วยกฎหมายของร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ใน
ประเด็นน้ีผู้เขียนเห็นว่าหน่วยงานที่สมควรเป็น

88 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

19

ผู้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่าง
ข้อบัญญัติท้องถ่ินสมควรเป็นองค์กรตุลาการ โดย
จะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเฉพาะของ
องคก์ รตุลาการตามท่ไี ดน้ าเสนอไวใ้ นข้อ 1
- การริเรม่ิ ให้ตรวจสอบความชอบดว้ ยกฎหมายของ
ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นควรเป็นอานาจของใคร ใน
ประเด็นนี้ผู้เขียนเห็นว่า ควรมีเป็นอานาจของ
อปท.โดยตรงได้แก่ (1) ผู้บริหารท้องถิ่น หากเห็น
ว่าร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นอาจจะขัดต่อกฎหมาย
แม่บท ให้เป็นอานาจของผู้บริหารท้องถ่ินในการ
นาร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินนั้นเสนอต่อศาลปกครอง
เ พ่ื อ ใ ห้ ศ า ล ป ก ค ร อ ง พิ จ า ร ณ า ค ว า ม ช อ บ ด้ ว ย
กฎหมาย (2) สมาชิกสภาท้องถ่ินเอง ที่เห็นว่าร่าง
ข้อบัญญัติท้องถ่ินนั้นอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย
สามารถเสนอให้มีการส่งเร่ืองข้ึนสู่ศาลปกครอง
ให้ทาการพิจารณาได้ โดยต้องกาหนดจานวน
ห รื อ สั ด ส่ ว น ข อ ง จ า น ว น ส ม า ชิ ก ใ ห้ เ ห ม า ะ ส ม
กับประเภทและขนาดของ อปท. และ (3)
ประธานสภาท้องถ่ิน หากเห็นว่าร่างข้อบัญญัติ
ท้องถ่ินนั้นอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมายสามารถสง่

89ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

20

ร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินให้ศาลปกครองพิจารณาได้
โดยในการนาแนวทางนม้ี าใชน้ ั้น จาเปน็ ต้องมีการ
แก้ไขกฎหมายจัดต้ัง อปท.ในส่วนของการกากับ
ดูแลความชอบด้วยกฎหกมาย โดยตัดอานาจเดิม
ของผู้กากับดูแลท้ิงและเพ่ิมเติมอานาจในการส่ง
เร่ืองให้ศาลปกครองโดยสามหน่วยงานข้างต้น
โดยในแนวทางน้จี ะเปน็ การสนบั สนุนการกระจาย
อานาจอย่างแทจ้ รงิ
เพื่อไปให้ถึงการกระจายอานาจและให้ อปท.สามารถมีอิสระ
อยา่ งแท้จริงในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของการปกครองส่วน
ท้องถ่ิน สมควรทบทวนอานาจกากับดูแลของผู้กากับดูแลปัจจุบันให้
เหลือเพียงการกากบั ดูแลความชอบด้วยกฎหมายเพียงอยา่ งเดียวเท่านั้น
ไมส่ มควรใหม้ กี ารกากับความเหมาะสม และกฎหมายท่เี กย่ี วข้องสมควร
ปรับแก้ถ้อยคาให้มีความชัดเจน ไม่เปิดโอกาสให้มีการใช้ดุลพินิจอย่าง
กวา้ งขวางเชน่ ในรปู แบบปัจจบุ นั

90 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

21

บรรณำนกุ รม

หนงั สอื
นันทวัฒน์ บรมานนั ท์. (2552). กำรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน.

พมิ พค์ ร้งั ที่ 5. กรงุ เทพฯ: วิญญชู น.
มาโนช นามเดช. (2559). กำรกำกบั ดแู ลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน.

พิมพ์คร้ังท่ี 1. กรุงเทพฯ : สถาบนั พระปกเกลา้ .
สมคดิ เลิศไพฑูรย์. (2550). กฎหมายการปกครองท้องถ่ิน.

กรุงเทพฯ: บรษิ ทั เอ็กซเปอร์เนท็ จากัด.
บทควำม
บุบผา อคั รพิมาน. (2548). “การควบคุมความชอบดว้ ยกฎหมายของนติ ิ

กรรมทางปกครอง ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ ”.
วารสารวิชาการศาลปกครอง, 5(3), 1-27.

91ขอ้ บญั ญัติท้องถิ่น: กลับไมไ่ ด้ไปไมถ่ ึง

111

กกกแแแฎฎฎผผผปปปหหหนนนรรรมมมะะะอออาาาขขขเเเัตตตััยยยดดดอออรรรแแแ็นน็็นงงงาาาลลลอออทททกกกะะะงงงา้าา้้าาาโโโคคคทททลลลคคคก์ก์์กาาางงงัััรรรรรรยยยงงงแแแปปปใใใสสสลลลนนนกกกรรระะะกกกคคค้า้าา้ รรรงงงาาารรราาากกกรรรอออยยยบบบาาางงงจจจรรรสสสรรร่าาา่่บบบิหหหิิ่่ววว่ ยยยรรรนนนาาาดดดหหิหิิรรรทททาา้า้้งงงาาาออ้้อ้นนนาาารรรงงงนนนบบบงงงถถถาาาบบบคุคุคุ นิิิ่น่น่นนนลลลุุคคุคบบบาาาคคคุุคคคุกกกลลลคคครรร:::ลลล

วววศศศินิินน โโโกกกมมมุุทุทท111

เเเกซใกกผทเคซซกผกผใใกทกทกคเคเกพพพหหหหหหููู้้้่ึ่ึ่ึาาางาแงงแแาาวววาาา้้้อออื่อือ่ือ่็็็มมม้้้รรรนนนรรรพาพพาารรรทททงงงปปปเเเบบบมมมีีีคคคกกกถถถชชชนนนนนนปปปตตตรรรรรรุุุณณณ่ิิิ่่นนนรรรอออัััขขขกกกน็็็นนะะะิิิหหห้อ้ออ้ะะะบบบอออสสสงงงกกกกกก(((งงงาาารรรจจจอออาาางงงมมมฎฎฎจจจกกกาาารรรัััฐฐฐาาาหหหนนนปปปศศศบบบาาาหหหงงงาาาธธธยยยนนนาทททาารรรใใใกกกัััตตตรรรมมมอออแแแชชชนนนแแแ่่่ววว...รรรคคคิิิตตตาาา)))าาาลลล้้้ลลลยยยบบบมมมยยยาาาพพพณณณนนนะะะะะะรรรุุุคคคมมมนนนหหหโโโ...าาาลลลาาาะะะคคครรรดดดคคคทททูููญญญลลลชชชจจจ...ูููกกกกกกวววยยยบบบลลลี่ี่ี่ักกกัักกกกกกกกกแแแาาาจจจรรรใใใ...ใใใฎฎฎมมมนนนาาาหหหรรราาา้้้รรราาานนนรรรแแแหหหะะะเเเรรรมมม่่่มมมงงงงงงกกกหหหทททลลลเเเบบบมมมรรรขขขาาากกกบบบาาามมมี่ีี่่เเเะะะาาาตตตาาาอออรรรรรรกกกาาายีีียยาาาชชชมมมยยยิิิรรรหหหบบบงงงรรร่ีี่่ียยยบบบะะะอออาาาาาาบบบรรราาาพพพวววสสสบบบตตตอออาาาัััญญญิหิหิหรรรขขข222มมมนนนณณณรรรรรรปปปงงงาาา้้้อออ888ญญญขขขหิิหหิาาาััักกกาาารรรทททาาางงง444อออาาาัััตตตนนนงงงงงงจจจ222...รรรงงงาาาผผผาาาพพพิิิรรรััักกกบบบ888แแแงงงโโโนนนนนนููู้้้แแแะะะ้้้นนนรรรดดด888ุุุาาาคคคตตตบบบทททบบบสสสไไไนนนยยยจจจคคค่ล่่ลลทททบบบุคคคุุุ่่่นนนุุใใใวววบบบมมมาาาะะะลลลหหหคคคยยยัััญญญนนนขขขกกกีีีจจจคุคคุุทททใใใ้้้ลลลอออทททาาาญญญหหหตตตคคคพพพอออ้้้อออขขขนนนงงง้้้ลลล้้้าาาอออปปปแแแงงงุุุทททัััตตตอออวววถถถแแแสสสออองงงกกกทททิิิวววธธธงงงนนนนิ่ิ่ิ่นนว่ว่่วหหหถถถปปป่่่่่่าาาอออศศศ...เเเนนนอออิ่ิิ่่นนนนนนทททััังงงกกกทททมมมกกกแแแปปปทททคคค่่่ง...งงรรรีีี่่่คคคาาาาาาลลลอออททท้อ้อ้อ์์์าาากกกกกกแแแวววรรระะะตตตััันนนงงง...ชชชััันนนลรลลรรแแแาาาตตตถถถ้้้อออปปปมมมปปปตตตะะะ้อ้อ้อิ่นิ่ิ่นน222งงงเเเผผผร่รร่่งงงกกกงแแแงง555ปปปเเเตตตููู้้้ทะททะะไไไพพพปปปคคคลลล444็็็นนนดดด้ัั้ั้งงงกกกรรร็็็...ะะะ000รรรนนนแแแร้้รร้ศศศออองงงออออออไไไบับบััลลล...ิิิคคคสสสนนนมมมบบบปปปงงงคคคะะะ222ุุุณณณรรรุุุ่่่าาางงงสสสตตตดดด555กกกวววะะะเเเไไไ่่่ววววววนนนปปป้้้าาาวววาาา444ใใใาาาุฒฒุฒุนนนนนน้้้นนนมมมมมมยยยสสส222รรริิิููู่่่

111สสสคัังงงัผณผผคคคศศศะมมม...ศดดดิลรรรคคค.ป..ณณณววววศศศศศะะะานิ ศศศนิิินนสลิิลิลตโโโโกปปปรกกกม์ศศศมมมมุทาาาททุุทุหสสสปาตตตปปปรวรรรรระทิ ์์์ะะะจยจจจมมม�าำาาาหหหลหหหาาาลยั ลลลวววักอักกัักททิิิทสบุ สสสยยยูตลตตตูููาาารรลลลรรรศาศศศัยัยัยิลชลลลิิิอออปธปปปุุบบุบาศนะะะลลลาศศศีรรรสาาาาาตชชชสสสรธธธตตตบ์ าาารรรัณนนน์์์บบบีีีฑณณััณั ิตฑฑฑสตตติิิ าขสสสาาาวขขขชิาาาวววากิชชิชิ าาากกกรพาาารรรัฒพพพนฒฒัฒัั านนนสาาาังคม111

92 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

2

อย่างไรก็ตาม แม้ในปัจจุบันจากปี พ.ศ.2542 ที่มีการ
ประกาศใช้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มี
การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญถึง 2 ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 โดยใน
มาตรา 283 กาหนดให้ อปท.มีความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล
และมาตรา 288 กาหนดให้การบริหารงานบุคคลของ อปท.ต้องมี
มาตรฐานสอดคล้องกัน และต้องมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของ
ข้าราชการส่วนท้องถ่ิน เพ่ือสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรม
ในการบริหารงานบุคคล และคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถ่ินตาม
วรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยราชการที่เก่ียวข้อง
ผู้แทนของ อปท. ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถ่ินและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมี
จานวนเท่ากัน ทั้งน้ีตามที่กฎหมายบัญญัติ และรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560
ฉบับปัจจุบันที่มีสาระสาคัญของการบริหารงานบุคคลของ อปท.ท่ี
เปลี่ยนแปลงไป โดยมาตรา 251กาหนดให้การบริหารงานบุคคลของ
อปท.ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้อง
คานึงถึงความเหมาะสมและความจาเปน็ ของแต่ละท้องถิน่ และ อปท.แต่
ละรูปแบบ การจัดให้มีมาตรฐานท่ีสอดคล้องกันเพ่ือให้สามารถพัฒนา
ร่วมกันหรือการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่าง อปท.ด้วยกันได้ แต่
กฎหมายหลักในการบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถิน่ ยังคงใช้กฎหมายฉบับ
เดิมอย่างยาวนานกว่า 22 ปี ซึ่งการใช้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบคุ คล
สว่ นท้องถนิ่ พ.ศ. 2542 ประสบปัญหาการดาเนินงานในการบรหิ ารงาน
บคุ คล และไม่สอดคล้องกบั ภารกจิ ของ อปท.ในบรบิ ททเ่ี ปลย่ี นแปลง

กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง 2

93

33 3

กกาากรราขขรยยขาายยยาตตยััววตขขัวออขงงอกกงาากลลาัังงลคคังนนคภภนาาภคคารรคััฐฐรสสัฐ่่ววสนน่วททน้้ออทงง้อถถง่ิ่ินนถมมิ่นีีสสมััดดีสสสัด่่ววสนน่วเเนพพเ่ิิ่มมพขขิ่มึ้้ึนนขึ้น
โโดดโยยดใใยนนใปปนีี ปพพี ..พศศ..ศ22.5524457747จจาาจกกาปปกรรปะะรมมะาามณณาณ11 1แแสสแนนสคคนนนคนหหรรหอือื รปปือรรปะะรมมะาามณณาณรร้้ออรยย้อลลยะะละ88..338.3
ขขออขงงอกกงาากลลาัังงลคคังนนคภภนาาภคคารรคััฐฐรททัฐั้ั้งงทหหั้งมมหดดมด((สส(ถถสาาถบบาัันนบววันิิจจวััยยิจเเัยพพเื่ื่ออพกกื่อาากรราพพรััฒฒพัฒนนาานปปารรปะะรเเะททเศศทไไศททไยยท,,ย,
22552555995))9มม) าามใใานนใปปนีี ปพพี ..พศศ..ศ22.5526652262เเพพเิ่ิ่มมพเเิ่มปปเ็็นนป็น55665446,,400,2206626คคนนคนหหรรหืืออรปปือรรปะะรมมะาามณณาณรร้้ออรยย้อลลยะะละ
22552..566.5565ขขออขงงอกกงาากลลาัังงลคคังนนคภภนาาภคคารรคััฐฐรททัฐั้ั้งงทหหั้งมมหดดมด((สส(าาสนนาัักกนพพักััฒฒพัฒนนาานรราะะรบบะบบจจบาาจแแานนแกกนตตกาาตแแาหหแนนห่่งงน่ง
แแลลแะะลคคะ่าา่ คตตา่ ออตบบอแแบททแนนทนสสาาสนนาักกั นงงักาางนนานกก..กพพ..พ,, .22,552665336))3โโ)ดดโยยดขขย้อ้อขมมอ้ ลููลมลูณณณววันนั วททันี่่ี ท11่ี 1สสงิงิ สหหิงาาหคคามมคม
225526654464พพบบพววบ่่าาวมม่าีีบบมุุคคีบลลุคาาลกการรกสสร่่ววสนน่วททน้้ออทงง้อถถง่ิิ่นนถทท่ิน้ัั้งงทสส้ังิ้้ินนสจจ้ินาาจนนาววนนนวน55005550,,511,2218828คคนนคนตตาาตมมาม
ขข้อ้อขมม้อลูลู มใใลูนนใตตนาาตรราาารงงาททงี่่ี ท11่ี 1แแลลแะะละ22 2

ตตาาตรราารงงาททงี่่ี ท11่ี แแ1สสแดดสงงดกกงลลกุุ่ม่มลขขุ่มา้า้ ขรรา้ารชชากกชาากรราสสราาสมมาัญญั มขขัญออขงงออองปปอททป..ท.

ททีี่่ ท่ี ออปปอททป..ท. ขข้้าาขรร้าารชชากกชาากรราร ลลูกูกลจจกู าา้้ จงง้าปปงรรปะะรจจะาาจา พพนนพัักกนงงักาางนนาจจน้า้าจงง้าง รรววรมมวม
11 1 ออบบอจจบ..จ. 11001,,88022,88828 996694464 11441,,88488,84484 22662,,6677,66676
22 2 เเททเศศทบบศาาบลลาล 66886,,00811,08818 77,,55722,55525 11111771,,22777,27777 11991229,,88222,80020
66,,11622,13323 999992292 11991,,11966,11161 22662,,22677,26676
เเททเศศทบบศาาบลลานนลคคนรรคร 11221,,99266,92262 11,,88122,81121 33113,,55100,50000 44664,,22688,23383
เเททเศศทบบศาาบลลาเเมมลอือืเมงงือง 44884,,99833,93333 44,,77411,72212 66666,,6611,66616 11221002,,22066,21161
เเททเศศทบบศาาบลลาตตลาาตบบาลลบล 77997,,11955,15555 33,,66377,62272 99449,,33433,39939 11771777,,11766,16666
33 3 ออบบอตตบ..ต. 11551885,,00800,01101 11221,,11266,11161 22222662,,55600,50000 33993669,,6666,62262

รรววรมมวม

ทท่ีมม่ี ทาาม่ี :: ากก:รรกมมรสสม่งง่ สเเสสง่ รรเสมมิิ รกกมิ าากรราปปรกกปคคกรรคออรงงอสสงว่่วสนน่วททนอ้อ้ ทงง้อถถง่ิน่นิ ถน่ิ((2255(2665446))4)

33 3

94 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

4
4

ตารางที่ 2 แสดงกลมุ่ ข้าราชการครูของ อปท.
ตารางท่ี 2ครแูสดงกลลูกุ่มจข้าา้ งรปาชระกจาารครูขพอนงักองปานทจ. า้ ง
ที่ อปท. 8ค,6รู37 ลกู จ้างปร1ะจ2า9 พนกั งา2น,จ2า้8ง0 รวม
ท1ี่ อบจ. อปท. 308,,660347 132389 292,,823810 1ร1ว,ม046
21 เอทบศจบ. าล 306,,690846 33989 291,,853512 6110,,074736
2 เเททศศบบาาลลนคร 162,,908269 20969 91,,505128 608,,767337
1112,,508299 20363 199,,021681 281,,623573
เเททศศบบาาลลเนมคอื รง 1171,,454809 373 1199,,220601 3210,,825833
เเททศศบบาาลลตเมาือบงล 1567,,648401 4747 5119,,230101 3360,,684873
3 เอทบศตบ.าลตาบล 56,681 474 51,311 13086,,646476
3 อบต. รวม 108,466

รวม

ทม่ี า: กรมส่งเสรมิ การปกครองส่วนทอ้ งถิน่ (2564)
ท่ีมา: กรมสง่ เสรมิ การปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ (2564)

อรสปสปรอคคททะะตัตัววออ่ี่ีเเรรปปาารรเเดดะะบบมมาาลลกกคคกกีีททีี่่ยยยยออลลาานน้้าาบบ้้ออบบลลจจททแแกกงงังงั ดดาาาาปปกกาา้้กกววแแยยััลลรรบบจจยยลลบบงงเเบบาาะะพพไไกกรรนนรรรรปปื่่ืออิิ าาหหฎฎิิบบววกกยยสสนนาาหหททจจาา่่งงรรบบมมกกรรา่า่ ผผงงุุยยปปคคาาาาลลาาดดลลยยลลรรนนใใััััาา้้บบงงแแาาหหบบนนคคกกตตลล้้กกุุบบคคนนรรััววะะาาุคุคสสคคใใรรโโหหแแลลคค่่ววบบลล้้ลลสสาานนรรททรรกกออะะงงิิททหห่่ีี บบรรสสบบดด้้าาออัั งงรรคครรรรงงคค้้าาิิบบลลงงถถัั บบงงาา้้ออทท่ิิ่นนกกนนใใงงเเททชชาาบบกกศศ่ี่ีเเรร้้ ออัับบุุคครรพพบบยยษษคคบบิิ่่มมรรูู่่ ลลฐฐรรขขิิไไหหิิบบกกขขมมึ้ึ้นนาาิิจจออทท่่ ไไรรงงททดดแแงงสส้้ีี่่เเปปตตออาาัังงปป่่นนกกปปรรคคลลััฎฎบบบบททมมีี่่ยยุุหหเเคค..นนมมปปกกมมคคแแีีปปาาลลาาลลปปรรรรี่ี่ ยยยยลลเเะะแแนนแแมมเเงงผผดดลลืืใใออไไหหปปนน็็นนะะงง้้

44

95กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง