125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 4

5

กฎหมายและโครงสร้างการบรหิ ารงานบุคคล

พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542
กาหนดระบบการบริหารงานบุคคลของ อปท. ท่ีอยู่ภายใต้โครงสร้าง
ระบบการบริหารงานบุคคล 3 ระดับ คือ คณะกรรมการมาตรฐานการ
บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) คณะกรรมการกลางข้าราชการ
หรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) และคณะกรรมการข้าราชการหรือ
พนักงานส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด โดยกาหนดให้มีคณะกรรมการ
พนักงานส่วนท้องถ่ิน ซึ่งมีลักษณะไตรภาคี อันประกอบไปด้วยผู้แทน
จากส่วนราชการ ผแู้ ทนจาก อปท. และผ้ทู รงคุณวุฒิ โดยคณะกรรมการ
แบง่ เปน็ 3 ระดับ ดงั นี้

(1) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วน
ท้องถิ่น (ก.ถ.) ทาหน้าท่ีกาหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการ
รักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล แนวทางการ

พัฒนาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ส่งเสริมให้มีการศึกษาวิจัย

เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตลอดจนให้คาปรึกษา และ
พิจารณาปัญหาเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ินแก่ อปท.

โดยมีสานักงาน ก.ถ. ภายใต้สังกัด สนง.ปลัดกระทรวงมหาดไทย ทา

หนา้ ทีเ่ ป็นหนว่ ยเลขานุการของ ก.ถ.

(2) คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วน
ทอ้ งถน่ิ (ก.กลาง) มีจานวน 3 คณะ ประกอบด้วย คณะกรรมการกลาง

5

96 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

6

ข้าราชการ อบจ. (กจ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (กท.)
และคณะกรรมการกลางพนกั งานส่วนตาบล (ก. อบต.) ทาหนา้ ท่ีกาหนด
หลักเกณฑ์และเง่ือนไขการคัดเลือกผู้แทนพนักงานส่วนท้องถ่ิน และ
ผู้ทรงคุณวุฒิ กาหนดมาตรฐานทั่วไปในการดาเนินการเก่ียวกับการ
บริหารงานบุคคล ได้แก่ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเบื้องต้น อัตรา
และมาตรฐานของตาแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและ
ประโยชน์ตอบแทนอื่น หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุ
และแตง่ ตัง้ การย้าย การโอน การรบั โอน การเล่อื นระดับ และการเลอ่ื น
ข้ันเงินเดือน วินัยและการรักษาวินัย และการดาเนินการทางวินัย
กาหนดการให้ออกจากราชการ สิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์
และการร้องทุกข์ โครงสรา้ งการแบ่งส่วนราชการ วิธกี ารบริหารและการ
ปฏิบัติงาน และการให้ข้อคิดเห็นหรือให้คาปรึกษาในการปฏิบัติงาน
กากับดแู ล แนะนาและช้ีแจง สง่ เสรมิ และพฒั นาความรู้แก่พนักงานส่วน
ท้องถิ่น ทั้งน้ี สนง.คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วน
ทอ้ งถ่ิน ตั้งอยู่ในกรมส่งเสริมการปกครองส่วนทอ้ งถนิ่

(3) คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น
ระดับจังหวัด มีจานวน 5 คณะ ได้แก่ คณะกรรมการข้าราชการ อบจ.
(ก.จ.จ.) คณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด (ก.ท.จ.) และ

คณะกรรมการพนักงานส่วนตาบลจังหวัด (ก.อบต.จังหวัด)

คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา และคณะกรรมการข้าราชการกทม.

และบุคลากร กทม. (ก.ก.) โดยการบรหิ ารงานบุคคลของกทม.กาหนดให้

กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง 6

97

7

เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการกทม. ทาหน้าที่กาหนด
คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่มีความจาเป็นเฉพาะ กาหนดจานวน
และอัตราตาแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือน และ
ประโยชน์ตอบแทนอ่ืน หลกั เกณฑ์และเงอ่ื นไขในการคดั เลือก การบรรจุ
และแต่งต้ัง การย้ายการโอน การรับโอน การเล่ือนระดับ การเลื่อนข้ัน
เงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัยการให้ออกจากราชการ
การอุทธรณ์ และการรอ้ งทกุ ข์ กาหนดระเบยี บเก่ยี วกบั การบรหิ ารและ
การปฏิบัติงาน และ กากับ ดูแล ตรวจสอบ แนะนาและช้ีแจง ส่งเสริม
และพัฒนาความรแู้ ก่พนักงานส่วนทอ้ งถิ่น

ทั ้ง นี ้ส า ม า ร ถ แ ส ด ง โ ค ร ง ส ร ้า ง ก า ร บ ร ิห า ร ง า น บ ุค ค ล ข อ ง
อปท. ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
ดงั แผนภาพท่ี 1 ดงั นี้

7

98 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

8

แผนภาพท่ี 1 โครงสรา้ งการบริหารงานบุคคลของ อปท.
ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2542

คณะกรรมการทั้งสามชุดทาหน้าที่ในการสร้างมาตรฐานการ
บริหารงานบุคคลให้มีความเป็นเอกภาพในการบริหารงานบุคคล และ
เป็นแนวทางในการบริหารงานของ อปท. โดยผลการดาเนินงานของ
คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ินและ
คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถ่ิน (ก.กลาง) น้ัน
ก็มีความทับซ้อนในการทางาน ขาดความเป็นเอกภาพ อาทิเช่น สนง.

กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง 8

99

9

ก.ถ. ซึ่งเป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการ ก.ถ. สังกัด สนง.
ปลัดกระทรวงมหาดไทย ขณะเดียวกัน ก.กลาง มีฝ่ายเลขานุการ คือ
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน หรือ ก.จังหวัด อยู่ภายใต้การดูแล
อย่างใกล้ชิดกับผู้ว่าฯ/นายอาเภอ ในสังกัดกรมการปกครอง แม้ว่า
หน่วยงานทัง้ สามน้ีต่างอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย แต่การทางานไม่มี
ความร่วมมือในการทางาน ให้เกิดระบบบริหารงานบุคคลยังขาด
เอกภาพ การกาหนดนโยบายด้านการบริหารงานบุคคลหรือการ
ตดั สินใจต่าง ๆ อาจถูกครอบงาจากนโยบายของกระทรวงมหาดไทย ทา
ให้ อปท. ขาดความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลตามเจตนารมณ์
ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถ่ิน นอกจากนี้
องค์ประกอบของคณะกรรมการในองค์กรการบริหารงานบุคคลท้องถ่ิน
ซ่ึงกฎหมายกาหนดให้มีตัวแทนของ อปท. เข้าร่วมเป็นกรรมการ แต่
ความเป็นจริงกลับไม่มีตัวแทนของพนักงานส่วนท้องถิ่น ซ่ึงเป็นผู้มีส่วน
ได้เสียโดยตรง หรือมีองค์ประกอบของผู้ทรงคุณวุฒิที่เข้ามาเป็น ก.
จังหวัดขาดความรู้ความเข้าใจเก่ียวกับ อปท. แต่กลับมีความใกล้ชิดกับ
หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค ทาให้การกาหนดนโยบายหรือการ
ตัดสินใจเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นขาดความสอดคล้องกับ
กฎหมายและหลักคุณธรรมท่ีได้ให้อานาจอิสระแก่ อปท.ในการ
บรหิ ารงานบุคคลทอ้ งถน่ิ

นอกจากน้ีแล้ว ในช่วงที่ผ่านมา การปรับปรุงมาตรฐานการ
บริหารงานบุคคลท้องถ่ิน รวมถึงการตรากฎหมาย/การปรับปรุงแก้ไข

9

100 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

10

กฎหมายไม่สามารถดาเนินการได้ตามแผนที่วางไว้ เนื่องจากขาดการ
ประสานงานและความร่วมมือที่ในการดาเนินการของหน่วยงานท่ี
เกี่ยวข้อง ทั้ง สนง.คณะกรรมการคณะกรรมการการกระจายอานาจ
ให้แก่ อปท. คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน
(ก.ถ.) และกรมส่งเสรมิ การปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ตลอดจนความไม่เป็น
เอกภาพในการดาเนินงานเพ่ือพัฒนาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน
ให้ตอบสนองการปฏิบัติงานของ อปท. ส่งผลให้การบริหารงานบุคคล
ส่ ว น ท้ อ ง ถ่ิ น ไ ม่ ส า ม า ร ถ พั ฒ น า ต อ บ ส น อ ง ไ ด้ ทั น ต่ อ ก ร ะ แ ส ก า ร
เปล่ียนแปลงต่าง ๆ ท้ังด้านกฎหมาย สภาพแวดล้อมในการบริหารงาน
ภารกจิ และการจดั บริการสาธารณะของ อปท.

ประเด็นท้าทายสาคัญของกฎหมายและโครงสร้างระบบการ
บริหารงานบุคคลของ อปท. คือ ประการแรก การควบรวมหน่วยงานที่
เกี่ยวข้องกับการกระจายอานาจและการปกครองท้องถิ่น ได้แก่ สนง.
คณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่ อปท. สนง.คณะกรรมการ
มาตรฐานการบรหิ ารงานบุคคลส่วนทอ้ งถิ่น (ก.ถ.) และกรมส่งเสรมิ การ
ปกครองท้องถ่ินเป็นหน่วยงานเดียวกัน ทาหน้าที่กากับดูแลระบบงาน
บุคคลท้องถ่ิน โดยปฏิบัติงานอย่างเป็นอิสระภายใต้การกากับดูแลของ
ฝ่ายบริหารประเทศ ซึ่งอาจกาหนดให้หน่วยงานดังกล่าวสังกัดสานัก
นายกรัฐมนตรี เพื่อให้เกิดเป็นเอกภาพในการปฏิบัติงานท้ังการกระจาย
อานาจ ภารกจิ งบประมาณ บคุ ลากร ตลอดจนการกากับดแู ล อปท.
มีวัฒนธรรมองค์การท่ีเอ้ือต่อการกระจายอานาจและการปกครองส่วน

10

101กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

11

ท้องถ่ินที่มีความเป็นอิสระ ให้สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระของ
อปท.ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และสามารถจัดบริการสาธารณะ
ใหแ้ กป่ ระชาชนตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปได้

ประการท่ีสอง คือ การแก้ไขกฎหมายสาคัญท่ีเกี่ยวกับการ
บริหารงานบุคคลท้องถ่ิน ได้แก่ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วน
ท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 รวมถึงมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสว่ นท้องถิ่น
ให้มีความทันสมัย สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงสังคม และการ
ปฏิบัติงานของ อปท. เพื่อให้การบริหารงานบุคคลของ อปท. สามารถ
ตอบสนองความต้องการของบุคลากรและภารกจิ ของท้องถ่ินได้ โดยการ
กาหนดค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรควรรวมเงินเดือน ประโยชน์ตอบแทนอนื่
และงบค่าใช้จ่ายในการพัฒนาบุคลากรเข้าด้วยกัน และควรจัดต้ัง
องค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของท้องถ่ิน เพ่ือให้การบริหารงานบุคคล
ท้องถ่ินเป็นไปตามหลักคุณธรรมในการบริหารงานบุคคล ตลอดจนเพ่ือ
ปอ้ งกนั ปญั หาการกระทาอันมิชอบเก่ียวกับการบรหิ ารงานบคุ คลท้องถิ่น

แผนอตั รากาลัง

การจัดทาแผนอัตรากาลังของ อปท.จะดาเนินการในรูปแบบ

แผนอตั รากาลงั สามปี โดย สนง. ก.จ. ก.ท. และ ก. อบต.จะมหี นังสือสั่ง

การไปยังประธาน ก.จังหวัด พร้อมคู่มือการจัดทาแผนอัตรากาลัง 3 ปี

เพื่อเป็นแนวทางให้ อปท.จัดทาแผนอัตรากาลังของหน่วยงานตนเอง

การจดั ทาแผนอตั รากาลงั จงึ ประสบปญั หาความท้าทาย ดังนี้

11

102 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

12

(1) อปท.ขาดความรู้ความเข้าใจในการจัดทาแผนกรอบ
อัตรากาลัง เห็นได้จากการท่ี อปท.มักจะคัดลอกตามแผนกรอบ
อัตรากาลังเดมิ ในรอบสามปีที่ผ่านมา หรือ อปท.ขนาดเลก็ มกั จะใช้แผน
กรอบอัตรากาลังของ อปท.ขนาดใหญ่เป็นแนวทางการจัดทาแผน
อัตรากาลังของหน่วยงาน โดยมีการนามาเปล่ียนแปลงตัวเลขเล็กน้อย
เพือ่ ให้เข้ากับขนาดของ อปท.ของตน

(2) การจัดทาแผนกรอบอัตรากาลังของ อปท.ส่วนใหญ่เขียน
เพื่อให้ครบตามองค์ประกอบตามท่ีหลักเกณฑ์และเงื่อนไขกาหนด ใน
คู่มือการจัดทาแผนอัตรากาลัง 3 ปีเท่านั้น เช่น บทศึกษาวิเคราะห์
อานาจหน้าที่และภารกิจความรับผิดชอบของ อปท.ในช่วง 3 ปี พบว่า
อปท.เกือบทุกแห่งลอกอานาจหน้าท่ีตามที่กฎหมายระบุไว้ให้ทามา
จัดทาเป็นบทศึกษาวิเคราะห์อานาจหนา้ ท่ีและภารกิจ ซึ่งไม่มีการศึกษา
วิเคราะห์อานาจหน้าท่ีและภารกิจความรับผิดชอบ เพื่อนาไปสู่การ
กาหนดกรอบอัตรากาลังท่ีเหมาะสมแต่อย่างใด

(3) ความล่าช้าในการจัดทาแผนกรอบอัตรากาลังของ อปท.
และล่าช้าในกระบวนการนาเข้าสู่การพิจารณาให้ความเห็นชอบของ
คณะกรรมการระดับจังหวัดซ่ึงมีการประชุมกันเดือนละหนึ่งครั้ง ความ
ล่าช้าดังกล่าวน้ีอาจส่งผลเสียหายต่อ อปท.ได้ในบางกรณี ตลอดจนการ
พิจารณาของคณะกรรมการระดับจังหวัด (ก.จังหวัด) ในบางครั้งไม่
ทราบถึงความต้องการและสภาพปัญหาของ อปท.ท่ีแท้จริง จึงทาให้ผล

12

103กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

13

การพจิ ารณาของคณะกรรมการระดับจงั หวดั ไม่เหมาะสม และกอ่ ให้เกิด
ปัญหาในทางปฏิบัติต่อ อปท. หากคณะกรรมการระดับจังหวัดไม่เห็น
ด้วยกับเรื่องที่เสนอ นอกจากน้ีการที่ท้องถ่ินไม่สามารถท่ีจะกาหนด
ตาแหน่งตามที่ท้องถ่ินต้องการได้อย่างอิสระ ทาให้ไม่คล่องตัวในการ
บริหารงานและอาจจะส่งผลเสียต่อการบริหารงานภายในองค์กร
ในกรณีท่ีตาแหน่งซึ่งมีความสาคัญต่อการบริหารจัดการต่าง ๆ ภายใน
ว่างลง

(4) อปท.ส่วนใหญ่มักมีแนวโน้มท่ีจะกาหนดกรอบอัตรากาลัง
ท่สี ูงเกินจริงเพอ่ื หลบเล่ยี งเกยี่ วกับข้อกาหนดของกฎหมายบุคคลท้องถ่ิน
ในด้านกรอบรายจ่ายบุคลากร จากงานวิจยั ของวีระศักดิ์ เครือเทพ และ
คณะ (2557) ที่ศึกษาวิจัยเพ่ือติดตามประเมินผลการกระจายอานาจ
ของไทย พบว่า อปท.กาหนดกรอบอัตรากาลังสูงกว่าอัตรากาลังจริง
ค่อนข้างมาก อาทิ ในปี 2556 อบจ.มีกรอบอัตรากาลังโดยเฉล่ียรวม
547 อัตรา แต่มบี ุคลากรบรรจุแต่งต้ังในตาแหนง่ จานวน 533 คนเท่านนั้
หรอื เทศบาลนครมีกรอบอัตรากาลังโดยเฉล่ีย 1,759 อตั ราตอ่ แห่ง แต่มี
บุคลากรจรงิ ราว 1,400 คนโดยเฉลีย่ ต่อเทศบาลนครเท่าน้ัน ดงั แสดงได้
ดงั ตารางที่ 3

13

104 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

14

ตารางท่ี 3 แสดงกรอบอตั รากาลงั และอตั รากาลังของ อปท. ปี 2556

ทมี่ า: วรี ะศกั ด์ิ เครือเทพและคณะ (2557)

ประเด็นท้าทายสาคัญ ประการแรก การวิเคราะห์กรอบ
อตั รากาลงั ให้เกิดความเหมาะสมกบั ภารกจิ ที่ อปท.แตล่ ะแห่งรบั ผดิ ชอบ
โดยทบทวนภารกิจตามกฎหมายจัดต้ัง อปท. ภารกิจตามแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอานาจฯ และภารกิจในอนาคตตามบริบท
สภาพแวดล้อมท่ีเปลี่ยนแปลงไป อาทิ การรับมือกับโรคระบาด การ
เปลีย่ นแปลงของเทคโนโลยี เพ่อื ให้ อปท.มีกรอบอัตรากาลงั ท่ีเหมาะสม
และ อปท.ควรมีเพียงตาแหน่งข้าราชการท้องถ่ิน ลูกจ้างประจา ลูกจ้าง
ช่ัวคราว พนักงานจ้างตามภารกิจ และพนักงานจ้างท่ัวไปเท่าน้ัน โดย
ปรับในส่วนพนักงานจ้างเหมาบริการมาเป็นในส่วนพนักงานจ้างตาม
ภารกิจหรือพนักงานจ้างท่ัวไป เพ่ือให้บุคลากรผู้ปฏิบัติงานอยู่ในระบบ

14

105กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

15

บรหิ ารงานบุคคลของ อปท. และสะทอ้ นค่าใชจ้ า่ ยจริงในการบรหิ ารงาน
บคุ คลของ อปท.

ประเด็นที่สอง กาหนดตาแหน่งใน อปท.ให้เหมาะสมกับ
ปริมาณงานและศักยภาพขององค์กร บางตาแหน่งใน อปท.ขนาดเล็ก
อาทิ อบต. เทศบาลตาบลอาจไม่มีความจาเป็น เน่ืองจาก อปท.เหล่าน้ี
มีศกั ยภาพไม่เพียงพอในการปฏิบัตภิ ารกิจบางประเภท หรือภารกจิ น้อย
เกินไปไม่คุ้มค่ากับการจ้างบุคลากรมาปฏิบัติงานประจา เช่น งานด้าน
สิ่งแวดล้อม กฎหมาย เป็นต้น ดังน้ันอาจมอบหมายภารกิจให้แก่ อบจ.
ให้บริการแก่ อปท.ขนาดเลก็ ในพืน้ ทไ่ี ด้

ประเด็นท่ีสาม การเปิดระบบการจ้างงานจาก อปท.อ่ืน ๆ ใน
การเข้าจัดบริการสาธารณะแทน อปท.ขนาดเล็ก เพ่ือลดข้อจากัดใน
ด้านบุคลากรท้องถ่ินได้ หรือในกรณีตาแหน่งว่างของ อปท. หากไม่

สามารถหาบุคลากรมาปฏิบัติงานได้ อาจใช้ระบบความร่วมมือการ
ทางานระหว่าง อปท. ดังนั้น อบจ.ในฐานะ อปท.ท่ีสนับสนุน อบต.และ
เทศบาลในพ้ืนที่จังหวัด และมีศักยภาพทางการคลังสูง ดาเนินการจ้าง
บุคลากรในตาแหน่งเหล่านี้ เพ่ือสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจของ อปท.
ขนาดเลก็

ประเดน็ ที่ส่ี การพจิ ารณาการยุบรวม อปท.ใหม้ ขี นาดเหมาะสม
กับภารกิจ จานวนบุคลากรท่ีพอดีกับการจัดบริการสาธารณะให้
ประชาชน เพ่ือใหเ้ กดิ ประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลในการดาเนนิ ภารกิจ
ของ อปท.

15

106 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

16

รายจ่ายดา้ นบุคลากร
ข้อกาหนดสัดส่วนรายจ่ายด้านบุคลากรต่อรายจ่ายรวมของ

อปท.ต้องไม่เกินร้อยละ 40 ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลสว่ น
ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 รายจ่ายด้านบุคลากรของ อปท.จึงประสบปัญหา
ดังนี้

(1) สัดส่วนรายจ่ายด้านบุคลากรต่อรายจ่ายรวมของ อปท.
ส่วนใหญ่เกินกว่าร้อยละ 40 ของรายจ่ายรวมของ อปท. และเมื่อได้นับ
รวมรายจ่ายด้านบุคลากรทุกประเภทรวมกันจาก อปท.กลุ่มตัวอย่าง
110 แห่ง พบว่ากลุ่มเทศบาลมีแนวโน้มว่าจะมีปัญหารายจ่ายด้าน
บุคลากรเกินกว่าร้อยละ 40 เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะเทศบาลนคร
มีสัดส่วนรายจ่ายบุคคลต่อรายจ่ายรวมสูงถึงร้อยละ 64.38 (วีระศักด์ิ
เครือเทพและคณะ, 2557) รายละเอียด ดงั ตารางท่ี 4

16

107กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

1717

ตารตางรทาี่ง4ที่แ4สแดสงสดดังสัดว่ สน่วขนอขงรอางยรจาย่ายจบ่ายุคบคคุลคแลตแล่ ตะปล่ ะรปะเรภะทเภในทภในาภพารพวมรวม
(ข้อ(ขม้อลู มปลูงี ปบงีปบรปะมระาณมาณ25525)55)

ทีม่ ทา:ม่ี วารี: ะวศรี ักะศดกั์ิ ดเคิ์ รเือคเรทอื พเทแพละแคลณะคะณ(ะ25(5275)57)

(2)(2)อปอทป.ใทช.้ใกชา้กราจร้าจง้าเหงเมหามบารบิกราิกราแรทแนทกนากราจร้าจง้าบงุคบลุคาลการกเปรเ็นป็น
ลูกลจูก้าจงใ้านงใหนนห่วนย่วงยานงาเนพื่อเพไมื่อ่ใไหม่ใ้ปหร้ปากราฏกอฏัตอรัตากรากลางั ลแงัลแะลระายราจยา่ จย่าดย้าดน้าบนุคบคคุ ลคล
เพรเพาะรากะากรจาร้าจงเ้าหงมเหามบารบิกราิกรเาปร็นเปค็น่าคใช่า้จใช่า้จย่าในยใหนมหวมดวคด่าคใช่าส้ใชอส้ ยอไยม่นไมา่นมามนาับนับ
รวรมวกมับกคับ่าคต่าอตบอแบทแนทนจึงจเปึง็เนปก็นากราแรฝแงฝคง่าคใช่า้จใช่า้จย่าดย้าดน้าบนุคบลุคาลการกไปรไกปับกงับางนาน
บรบิกราิกราทร่ีหทนี่ห่วนย่วงยางนาจนัดจซัด้ือซจื้อัดจจัด้าจง้ามงามอาันอเันกิดเกจิดาจกากกากรากรากหานหดนคดาคนาิยนาิยมาม
เกี่ยเกวย่ีกวับกรับายราจย่าจยา่บยคุ บคุคลคอลยอ่ายงแ่างคแบคบแลแะลเพะ่ือเพห่อื ลหีกลเลีกยี่เลง่ียกงฎกหฎมหามยาบยรบหิ ราหิรงาารนงาน
บุคบคุคลคทล่ีไทม่ใีไหม่ใ้มหีส้มัดีสสัด่วสน่วรนายราจย่าจย่าบยคุ บลุคาลการกเกรินเกริน้อรยอ้ ลยะล4ะ04ข0อขงอรางยราจย่าจย่ารยวมรวม
ขอขงอองปอทป. ท.

(3)(3)โคโรคงสรงรส้ารง้ราางรยาจย่าจย่าขยอขงอกงากราจรัดจบัดรบิกราิกราสราสธาธราณระณปะรปะรเภะเทภท
ต่าตง่าๆง มๆคี มวคีามวาแมตแกตตกา่ ตงกา่ งันกแนั ลแะลกะากรจารัดจบัดรบกิ ราิกรสาราสธารธณาระณบะาบงปางรปะรเภะทเภตท้อตง้อง
ใช้บใชุค้บลุคาลการกดราดเนาินเนกินากรใานรใสนัดสสัด่วสน่วทนี่สทูงี่สสูง่งสผ่งลผทลาทใหาใ้รหา้ยราจย่าจย่าดย้าดน้าบนุคบลุคาลการกร

108 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕ 1717

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

18

เพื่อการจัดบริการสาธารณะบางประเภทมีสัดส่วนสูงถึงราวร้อยละ 85
ของรายจ่ายเพ่ือการน้ัน ๆ ดังเช่น ข้อมูลรายจ่ายด้านสาธารณสุขของ
อปท. กลมุ่ ตวั อย่าง

ตารางท่ี 5 แสดงสัดส่วนงบบุคลากรในรายจา่ ยดา้ นสาธารณสขุ ของ อปท.
(เฉลยี่ ปงี บประมาณ 2551 - 2555)

ประเภท จานวน งบรายจา่ ยเฉลี่ยในดา้ นสาธารณสขุ (บาท/ปี) สดั สว่ นงบ
บุคลากร
อบจ. แหง่ งบลงทนุ งบใช้สอย คา่ ใช้จา่ ย รวม
ทน. บุคลากร (%)
ทม.
ทต. 12 1,265,475.09 3,010,163.89 24,691,104.00 28,966,742.98 85.2
อบต.
4 653,999.25 2,002,084.69 3,349,944.16 6,006,028.10 55.8

9 517,959.77 1,248,746.90 1,282,559.87 3,049,266.54 42.1

20 122,643.97 184,551.64 299,917.19 607,112.80 49.4

65 58,430.05 67,988.15 113,352.60 239,770.80 47.3

ท่มี า: วีระศกั ด์ิ เครือเทพและคณะ (2557)

(4) บริการสาธารณะบางประเภทจะมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้าน
บุคลากรสูงขึ้น เมื่อการจัดบริการสาธารณะมีขนาดเล็กลง ดังนั้น อปท.
ขนาดเล็กจะประสบปัญหาด้านรายจ่ายบุคลากรเพ่ิมขึ้น บริการ
สาธารณะเหล่าน้ี อาทิ การจัดการด้านสิ่งแวดล้อม อบต.มีสัดส่วนงบ
บุคลากรสูงถึงร้อยละ 69.2 ขณะท่ี อบจ.มีสัดส่วนงบบุคลากรเพียง
ร้อยละ 9.4 ดังข้อมูลตามตารางท่ี 6 หรือการรักษาความปลอดภัยใน
ชุมชน อบต.มีสัดส่วนงบบุคลากรสูงถึงร้อยละ 48.7 ขณะที่ อบจ.มี
สดั ส่วนงบบคุ ลากรร้อยละ 42.6 ดังขอ้ มลู ตามตารางที่ 7 ดังต่อไปน้ี

18

109กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

19

ตารางท่ี 6 สัดสว่ นงบบุคลากรในรายจ่ายดา้ นสงิ่ แวดล้อมของ อปท.
(เฉลยี่ ปงี บประมาณ 2551 - 2555)

ประเภท จานวน งบรายจา่ ยเฉล่ยี ในด้านส่ิงแวดลอ้ มและทรพั ยากรธรรมชาติ (บาท/ป)ี สดั สว่ น

แหง่ งบใช้สอย คา่ ใช้จ่าย งบ
งบลงทนุ บคุ ลากร รวม บคุ ลากร

(%)

อบจ. 12 36,134,834.05 2,161,867.47 3,990,957.15 42,287,658.67 9.4

ทน. 4 43,213,692.27 34,187,555.80 18,413,140.82 95,814,388.89 19.2

ทม. 9 13,251,700.96 4,027,026.88 4,618,550.86 21,897,278.70 21.1

ทต. 20 936,303.33 836,598.17 2,028,644.72 3,801,546.22 53.4

อบต. 65 107,081.67 230,875.52 759,683.28 1,097,640.47 69.2

ทีม่ า: วรี ะศักดิ์ เครอื เทพและคณะ (2557)

ตารางท่ี 7 สัดส่วนงบบุคลากรในรายจา่ ยด้านการรักษาความปลอดภัย
ในชุมชน (เฉลีย่ ปงี บประมาณ 2551 - 2555)

ประเภท จานวน งบรายจา่ ยเฉล่ยี ในด้านการรกั ษาความปลอดภยั (บาท/ป)ี สัดส่วน

อบจ. แห่ง งบใช้สอย คา่ ใช้จา่ ย งบ
ทน. งบลงทนุ บุคลากร รวม บุคลากร
ทม.
ทต. (%)
อบต.
12 1,215,208.25 2,214,901.12 2,546,740.00 5,976,849.37 42.6

4 14,722,786.47 2,522,380.29 7,677,593.30 24,922,760.06 30.8

9 601,963.03 3,058,621.56 2,493,842.57 6,154,427.16 40.5

20 626,401.21 382,428.62 827,904.75 1,836,734.58 45.1

65 156,274.41 259,983.00 394,905.36 811,162.77 48.7

ท่ีมา: วรี ะศักด์ิ เครอื เทพและคณะ (2557)

19

110 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

20

(5) ลักษณะธรรมชาติของงานท้องถิ่นที่เป็นการบริการ
สาธารณะหลายประเภทจะต้องมีบุคลากรดาเนินการ ไม่สามารถใช้
เครื่องจักรทดแทนได้ อีกทั้งสัดส่วนรายจ่ายด้านบุคลากรอาจผนั แปรไป
หลากหลายตามแต่ประเภทของการให้บริการได้ ดังนั้นการกาหนด
กรอบวงเงินรายจ่ายบุคคลท่ีไม่เกินร้อยละ 40 ตาม พ.ร.บ.ระเบียบ
บริหารงานบุคคลส่วนท้องถนิ่ พ.ศ. 2542 อาจอยบู่ นฐานคิดท่ีไม่ถูกต้อง
เกี่ยวกับลักษณะงานของท้องถ่ิน และท้ายที่สุดแล้วกรอบควบคุม
ดังกลา่ วอาจไมม่ ีความจาเป็น ถ้าหากสามารถทาให้ อปท. กาหนดกรอบ
อตั รากาลงั ทเ่ี หมาะสมได้ตง้ั แต่ต้น

ประเด็นท้าทายสาคัญ ประเด็นแรก คอื การยกเลิกกรอบวงเงิน
งบบุคลากรร้อยละ 40 ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วน
ท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 กาหนด เน่ืองจากการทางานของ อปท. ท่ีมีภารกิจ
แตกต่างกัน และบริการสาธารณะแต่ละประเภทมีโครงสร้างรายจ่าย
ด้านบุคลากรแตกต่างกัน การกาหนดกรอบวงเงินดังกล่าวทาให้ขาด
ความยืดหยุ่นในการทางาน ทั้งน้ีอาจใช้พิจารณาโดยใช้เกณฑ์ขนาด
พ้ืนท่ี อปท. จานวนประชากร ภารกิจและบริการสาธารณะท่ี อปท.
รับผิดชอบ โดยกาหนดกรอบงบบุคลากรเป็นสองกลุ่มงาน (วีระศักด์ิ
เครือเทพและคณะ, 2557) คือ กลุ่มงานท่ี 1 การจัดบริการสาธารณะ
ด้านบริการสังคม เศรษฐกิจชุมชน สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ
การดูแลความเพิ่มขึ้น สามารถกาหนดให้มีรายจ่ายบุคลากรปรับเพิ่ม

20

111กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

21

ได้ตามลักษณะความยากของงาน กลุ่มงานที่ 2 การจัดบริการด้าน
สาธารณสขุ การศกึ ษา เนอ่ื งจากบริการด้านเหลา่ น้ีมีตน้ ทุนรายจ่ายด้าน
บุคลากรในสัดส่วนท่ีสูงตามลักษณะธรรมชาติของงาน ดังน้ันควรให้
อปท.มีอิสระในการกาหนดรายจ่ายในการจัดบริการสาธารณะเหล่านี้
โดยท่ีอาจกาหนดกรอบงบบุคลากรตามมาตรฐานการจัดบริการ
สาธารณสขุ /การจัดการศึกษาให้มีคุณภาพ โดยอาจมสี ดั ส่วนอยรู่ ะหว่าง
ร้อยละ 40 – 80 ของรายจ่ายในแผนจัดบริการสาธารณะด้าน
สาธารณสขุ และ/หรอื ด้านการศึกษา เปน็ ตน้

ประเด็นท่ีสอง อปท.ต้องออกแบบระบบการบริหารงานบุคคล
ท่ีเหมาะสม สอดคล้องกับปริมาณงานและความรับผิดชอบของ
หน่วยงาน เพ่ือเป็นกรอบบริหารงานบุคคลท่ี ตอบสน อ ง ต่ อ
ลกั ษณะเฉพาะของชุมชนท้องถิ่น และกรอบการทางานของ อปท.แต่ละ
แห่ง โดยสร้างระบบการบริหารงานบุคคลที่มีประสิทธิภาพเช่นเดียวกับ
สนง.คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนได้พัฒนาระบบการบริหารงาน
บุคคลของข้าราชการพลเรือน และให้ สนง.ปกครองท้องถิ่นจังหวัด
กากับติดตาม อปท.ให้ดาเนินการตามกระบวนการบริหารงานบุคคล
ตามมาตรฐานการบรหิ ารงานบคุ คลท้องถ่ิน

ท่ามกลางการเปล่ียนแปลงของบริบทสังคม เศรษฐกิจและ
การเมืองท่ีเปล่ียนไป ตลอดจนความต้องการบริการสาธารณะของ
ประชาชนในท้องถ่ินที่ปรับเปลี่ยนตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป ระบบ

21

112 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

22

การบริหารงานบุคคล อปท.จะเป็นกลไกการทางานสาคัญในการบริหาร
ทรัพยากรมนุษย์ของการบริหารท้องถิ่นให้ทางานอย่างเต็มสมรรถนะ
และช่วยขับเคลื่อนการปฏิบัติตามภารกิจของหน่วยงานได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ ประเด็นท้าทายในการบริหารงานบุคคลของ อปท. ทั้งใน
ส่วนกฎหมายและโครงสร้างการบริหารงานบุคคล แผนอัตรากาลัง และ
รายจ่ายด้านบุคลากร เป็นความท้าทายสาคัญท่ีควรได้รับการพัฒนา
เพ่ือให้การบริหารงานของอปท.สามารถตอบสนองความต้องการของ
ประชาชนไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ

22

113กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

2233

บบรรรรณณาานนุกกุ รรมม

กกรรมมสส่่งงเเสสรริิมมกกาารรปปกกคครรอองงสส่่ววนนทท้้อองงถถิิ่่นน.. ((22556644)).. ขข้้ออมมููลลบบุุคคลลาากกรรใในนสสัังงกกััดด
ออปปทท.. ณณ ววันนั ทที่่ี 11 สสิงงิ หหาาคคมม 22556644.. เเขข้า้าถถงึงึ เเมมอ่ือื่ 55 สสงิงิ หหาาคคมม 22556644..
เเขขาา้้ ถถงึึงไไดด้้จจาากก hhttttpp::////wwwwww..ddllaa..ggoo..tthh//

กกรรมมสส่่งงเเสสรริิมมกกาารรปปกกคครรอองงสส่่ววนนทท้้อองงถถิิ่่นน.. ((22556644)).. คคูู่่มมืืออกกาารรจจััดดททาาหหรรืืออกกาารร
ปปรรัับบปปรรุุงงแแผผนนออััตตรราากกาาลลัังง 33 ปปีี ปปรระะจจาาปปีีงงบบปปรระะมมาาณณ พพ..ศศ..22556644
–– 22556666 ขขอองงอองงคค์์กกรรปปกกคครรอองงสส่่ววนนทท้้อองงถถ่ิิ่นน.. เเขข้้าาถถึึงงเเมมื่่ืออ 55 สสิิงงหหาาคคมม
22556644.. เเขขา้้าถถงงึึ ไไดดจจ้้ าากก hhttttpp::////wwwwww..ddllaa..ggoo..tthh//

พพ..รร..บบ..รระะเเบบยีียบบบบรริหิหาารรงงาานนบบุุคคคคลลสส่วว่ นนททอ้อ้ งงถถิ่ิ่นน พพ..ศศ.. 22554422
รรััฐฐธธรรรรมมนนญูญู แแหหง่ง่ รราาชชออาาณณาาจจักักรรไไททยย พพุททุ ธธศศกักั รราาชช 22554400
รรฐฐัั ธธรรรรมมนนญููญแแหห่ง่งรราาชชออาาณณาาจจกัักรรไไททยย พพทุทุ ธธศศกกัั รราาชช 22555500
รรฐััฐธธรรรรมมนนูญญู แแหห่่งงรราาชชออาาณณาาจจัักกรรไไททยย พพทุทุ ธธศศกกัั รราาชช 22556600
ววีีรระะศศัักกดดิ์ิ์ เเคครรืืออเเททพพแแลละะคคณณะะ.. ((22555577)).. รราายยงงาานนววิิจจััยยฉฉบบัับบสสมมบบููรรณณ์์

โโคครรงงกกาารรศศึึกกษษาาววิิจจััยยเเพพืื่่ออตติิดดตตาามมปปรระะเเมมิินนผผลลกกาารรกกรระะจจาายยออาานนาาจจ
ขขอองงไไททยย.. สสาานนกักั งงาานนคคณณะะกกรรรรมมกกาารรกกาารรกกรระะจจาายยออาานนาาจจใใหห้แแ้ กกออ่่ งงคค์์กกรร
ปปกกคครรอองงสสว่ว่ นนททออ้้ งงถถิน่ิ่น
สสถถาาบบัันนววิิจจััยยเเพพ่ืื่ออกกาารรพพััฒฒนนาาปปรระะเเททศศไไททยย.. ((22555599)).. ““กกาารรปปรรัับบบบททบบาาทท

ภภาาคครรััฐฐใในนกกาารรใใหห้้บบรริิกกาารรสสาาธธาารรณณะะ:: กกรระะจจาายยออาานนาาจจใใหห้้ทท้้อองงถถ่ิิ่นน
ตตััดดสสิินนใใจจ””.. รราายยงงาานนททีีดดีีออาารร์์ไไออ ฉฉบบัับบทท่ีี่ 111188 ปปรระะจจาาเเดดืืออนน

2233

114 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

24

สิงหาคม 2559 เข้าถึงเม่ือ 5 สิงหาคม 2564. เข้าถึงได้จาก
https://tdri.or.th/
สานักพัฒนาระบบจาแนกตาแหน่งและค่าตอบแทน สานักงาน ก.พ.. ๖
(2563). กาลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน 2562. เข้าถึงเมื่อ 5
สงิ หาคม 2564. เข้าถึงไดจ้ าก https://www.ocsc.go.th/

24

115กฎหมายและโครงสรา้ งการบรหิ ารงานบุคคลแผนอัตราก�ำลัง

1

1

อำนำจทำงกำรคลงั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ
อำนำจทำงกแำลระคคลณุ ังขภอำงพอชงวีคติก์ ปรประกชคำรชอนงสว่ นท้องถ่ิน

และคณุ ภำพชวี ิตประชำชน

ดารุณี พุ่มแก้ว1
ดารณุ ี พมุ่ แกว้ 1

บทความนี้มุ่งศึกษาความเป็นอิสระทางการคลังหรืออานาจ
ทางการคบลทังคขวอางมนอปี้มุ่ทงศ. ึกในษฐาาคนวะาผมู้รเปับ็นกอาริสถร่าะยทโาองนกงาบรปครละังมหารณืออเพาน่ือาใหจ้
ตทนางเอกงาสราคมลาังรขถอทงาหอนป้าทท. ่ีไใดน้อฐยา่านงะมผีปู้รรับะกสิทารธถิภ่าายพโอบนทงคบวปารมะแมบา่งณออเพกื่อเปใ็นห้
4ตนสเ่วอนงสคาือม(า1ร)ถหทลาักหพนื้นาทฐาี่ไดน้อทยา่างงกมาีปรครละสังทิ ้อธิงภถาิ่นพ (บ2)ทพคัวฒานมาแกบา่งรอทอากงเกปา็นร
4คลสัง่วทน้อคงือถิ่น(1) (ห3ล) ักบพท้ืนวฐิเคานราทะาหงก์สาถราคนลกังาทร้อณง์ถทิ่นาง(ก2า) รพคัฒลนังทาก้อางรถทิ่นางแกลาะร
(ค4ล)ังบทท้อสงรถุปิ่นแล(ะ3ข)้อบเสทนวอิเคแนราะะห์สถานการณ์ทางการคลังท้องถิ่น และ
(4) บทสรุปและข้อเสนอแนะ
(1) หลักพื้นฐำนว่ำด้วยกำรคลังท้องถิน่
(1) หลักอพป้นื ทฐ.ำนจะวท่ำดา้วหยนก้าำทร่ีไคดล้อังยท่า้องงมถีปน่ิ ระสิทธิภาพได้ก็ต้องมีรายได้ท่ี
เพียงพออแปลทะม. ีอจะานทาจหในน้ากทา่ีไรดต้อัดยส่าินงมใจีปเรกะี่ยสวิทกธับิภราาพยไจด่า้กย็ตข้อองงมตีรนาย(Tไดh้ทe่ี
เWพoียrงldพอBแaลnkะมGีอroาuนpาจ2ใ0น0ก1า)รBตlัöดcสhินlใigจeเrก(ี่ย2ว0ก1ับ3)ราไดย้เจส่านยอขวอา่ ตงตัวชน้วี ัด(Tกhาeร
World Bank Group 2001) Blöchliger (2013) ได้เสนอว่าตวั ชว้ี ัดการ

1 ผศ.ดร. ดารณุ ี พุ่มแก้ว อาจารย์ประจาคณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั อบุ ลราชธานี
1, ผEศm.ดaรil.:ดpาkร_ณุ dีaพruุ่มnแeกeว้ @ออาhาจoจาtารmรยยaป์ ์ปilรร.ะcะจoจ�mาำคคณณะะรรฐั ัฐศศาาสสตตรร์ ์มมหหาาววทิ ทิ ยยาาลลัยยั ออุบุบลลรราาชชธธาานน,ี ี
,EmEmaila:ilp:kp_kd_adruarnuenee@[email protected]

116 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

2

กระจายอานาจทางการคลังน้ัน สัดส่วนรายได้หรือรายจ่ายระหว่าง
อปท.และรัฐส่วนกลางนั้นไม่สามารถสะท้อนได้ชัดเจนและอาจทาให้
เข้าใจผิดได้ การมีดุลพินิจ (discretion) เหนืองบประมาณคือหัวใจหลกั
ของความเป็นอิสระทางการคลังซ่ึงสะท้อนถึงการกระจายอานาจ
ทางการคลงั โดยมีตวั ชี้วัดดงั ต่อไปนี้

1.1 ความเปน็ อิสระทางภาษี (Tax revenue autonomy) เช่น
การมีอานาจในการใช้หรือการยกเลิกภาษี กาหนดอัตราภาษี กาหนด
ฐานภาษี ลดหยอ่ นภาษี เปน็ ตน้ ในบางประเทศ ภาษไี มไ่ ด้ถูกกาหนดให้
เป็นของท้องถ่ินโดยเฉพาะแต่เป็นภาษีแบ่งท่ีแบ่งระหว่างรัฐส่วนกลาง
และท้องถิ่น ซึ่งในการแบ่งน้ันแต่ละ อปท. ไม่มีอานาจในการควบคุม
อัตราภาษีและฐานภาษี แต่การรวมตัวของ อปท. จานวนมากอาจ
นาไปสู่การต่อรองสูตรในการแบ่งภาษีกับรัฐบาลส่วนกลางหรืออัตรา
ภาษีได้ ภาษีแบ่งนั้น อปท. มีอิสระน้อยกว่าภาษีของท้องถิ่นเพราะยังมี
การควบคุมจากรัฐส่วนกลางเช่น ชนิดของภาษีท่ีแบ่ง ความบ่อยในการ
เปลี่ยนสูตรการแบ่ง กระบวนการกฎหมายที่รองรับการเปลี่ยนสูตร
สัดส่วน เป็นต้น ซึ่งอาจนาไปสู่การเปล่ียนพฤติกรรมทางการเงินของ
ทอ้ งถน่ิ

1.2 อานาจในเงินอุดหนุน เงินอุดหนุนเป็นเงินเพ่ิมสาหรับเป็น
แหล่งรายได้ให้ท้องถิ่นเพื่อลดช่องว่างระหว่างรายได้และรายจ่ายเพื่อ

117อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3

สร้างความเท่าเทียมกันทางการคลังของ อปท. ซ่ึงเงื่อนไขของเงิน
อุดหนุนมีช่วงระดับความเป็นอิสระท่ีกว้างคือ จากระดับท่ีมีอิสระในเงิน
อุดหนุนอย่างเต็มที่ไปจนกระท่ังมีการควบคุมการใช้จากรัฐส่วนกลาง
ดังนั้นความมีอิสระของเงินอุดหนุนขึ้นกับว่าเงินอุดหนุนนั้นเป็น แบบ
บงั คบั หรือสามารถใชด้ ุลพนิ จิ ในการใชไ้ ด้เอง

1.3 อานาจทางด้านรายจ่าย (Spending autonomy) คือ
อานาจในการกาหนดนโยบายทางด้านรายจ่ายหรือการควบคุมเหนือ
งบประมาณของ อปท. ในฐานะผ้จู ัดบรกิ ารสาธารณะ ถ้าหากมกี ฎหมาย
หรือระเบียบท่ีเหนือกว่าควบคุมการจัดบริการสาธารณะชนิดนั้น หรือ
การใช้จ่ายนั้นถูกปรับเปลี่ยนหรือมีอิทธิจากการแรกแซงของหน่วยงาน
ระดับบน ลักษณะดังกล่าวนาไปสู่การลดอานาจการใช้ดุลพินิจและ
โครงสร้างทางงบประมาณของ อปท. ดังน้ันในการพิจารณาถึงอานาจ
หรือความเป็นอิสระทางด้านรายจ่ายสามารถพิจารณาได้จาก 5 แง่มุมท่ี
คือ ก.) อานาจทางนโยบาย (Policy autonomy) คือ การมีอานาจใน
การกาหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย การจัดบริการบริการสาธารณะ
เช่น อปท. ถูกบังคับให้จัดทานโยบายสาธารณะนั้นหรือไม่ ข.) อานาจ
ทางงบประมาณ (Budget autonomy) อานาจของ อปท. ในการ
ควบคุมเหนืองบประมาณ เช่น ความเป็นอิสระในการใช้จ่ายถูกจากัด
ด้วยเงื่อนไขของการใช้จ่ายหรือไม่ เช่นเงินอุดหนุน ค.) อานาจในปัจจัย

118 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

4
4

นาเข้า (Input autonomy) อปท. มีอานาจควบคุมเหนือราชการพล
นเราือเนข้าเช(I่nนpกuาt รaบuรtoิกnาoรจmัดyก) าอรปพทน.ั กมงีอานานกาาจรคบวรบิหคาุมรเจหัดนกือารราเชงิกนาเ ดรืพอนล
เเปรือ็นนต้นเชห่นรือกอาารนบารจิกในารกจาัดรกกาาหรนพดนปักัจงจาัยนนากเาขร้าบอร่ืนิหๆารเจชัด่นกกาารรเงปินรเะดกือวนด
เรปา็นคตา้น กหารือรอทาานสาัจญในญกาารเกปา็นหนตด้นปัจงจ.)ัยอนาาเนขา้าอจื่นในๆผเลช่นผลกิตาร(ปOรuะtกpวuดt
aรuาtคoาnoกmาyร)ทอาปสทัญ. มญีอาานเาปจ็นคตว้นบคงุม.)เหอนาือนมาาจตใรนฐผานลผเลชิ่นต (คOุณuภtpาuพt
ปauรtิมoาnณomขอyง)บอรปิกทา.รมสีาอธาานราณจะคทวบี่จัดคุมทเาหจน.ือ) มอาาตนราฐจาในนกเาชร่นตรควุณจสภอาพบ
ปแลระิมปารณะขเมอินงบ(Mริกonารitสoาriธnาgรaณnะdทe่ีจvัดalทuาatจio.n) )ออาานนาาจจใขนอกงาอรปตทรว. จในสกอาบร
คแวลบะคปุมรเะหเมนนิือก(าMรปoรnะitเoมrนิ inกgารaตnรdวจeสvอaบluเaชt่นioกnา)รอคาวนบาคจุมขเงอนิ ง กอาปรทตร. วใจนสกอาบร
คบวรบิกคารมุ สเหานธาือรกณาระปเรปะ็นเมติน้นก(าBรlตöรcวhจlสigอeบr,เช20น่ 1ก3า)รควบคุมเงนิ การตรวจสอบ
บรกิ ารสาธารณะ เปน็ ต้น (Blöchliger, 2013)
(2) พฒั นำกำรกำรคลงั ทอ้ งถิ่น
(2) พฒั นรำะกยำะรเกวลำราคผล่านังทมอ้ างกถว่ิน่า 2 ทศวรรษ การคลังท้องถ่ินของไทยมี
การพัฒนราะหยละาเวยลดา้าผน่าโนดมยากก่อวน่าก2ารทปศรวะรกราษศใกชา้รรัฐคธลรังรทม้อนงูญถ่ินพข.ศอ.งไ2ท4ย5ม0ี
กกาารรพบัฒริหนาารหงลาานยยดัง้าเนปโ็นดรยูปกแ่อบนบการรัฐปรรวะมกศาูนศยใช์ ซ้ร่ึงัฐทธรารใมหน้อูญานพา.จศอ.ย2ู่ท4่ีร5ัฐ0
สก่วารนบกรลิหาางแรงลาะนรยะังบเบป็รนารชูปกแาบรบดรังัฐนรั้นวมอศปูนทย.์ ซย่ึงังทไมา่มใหีอ้อาานนาาจจทอายงู่ดท้า่ีรนัฐ
งสบ่วปนรกะลมาางณแลมะีเพระียบงบบทรบาชาทกใานรกดาัรงรน่ว้ันมสอนปับทส.นยุนังแไมล่ะมทีอาาตนาามจคทาาสงั่งดข้าอนง
งรบัฐบปารละผม่าานณกามรีเทพาียงงาบนทภบาายทใตใน้กากราบรรร่ิหวมารสรนาับชสกนารุนสแ่วลนะภทูมาิภตาาคมทค้ังาจสังั่งหขวอัดง
แรัฐลบะอาลาเผภ่าอนการทางานภายใต้การบริหารราชการส่วนภูมิภาคทั้งจังหวัด
และอาเภอ

119อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

5

ชว่ งหลงั รฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2540-2549 ช่วงนีเ้ ปน็ ชว่ งมีการปฏิรูป
โครงสร้างการบริหารราชการท่ีเน้นการกระจายอานาจ รัฐธรรมนูญ
พ.ศ. 2540 มาตรา 284 ได้กาหนดให้ อปท. มีอิสระในการกาหนด
นโยบาย การบริหาร การบรหิ ารงานบคุ คล การเงินและการคลัง รวมท้ัง
มีอานาจหน้าท่ีของตนโดยเฉพาะ ซ่ึงบัญญัติดังกล่าวส่งผลให้เกิดการ
กระจายอานาจทางการคลังควบคู่ไปกับการกระจายอานาจให้แก่ อปท.
การคลังท้องถ่ินถูกรองรับด้วย พ.ร.บ.กาหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2452 และแผนการกระจายอานาจ
และแผนปฏิบัติการกาหนดข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. ทาให้
การดาเนินการทางการคลังมีการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่าง
รัฐส่วนกลางและ อปท. สัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล
การให้อานาจทางภาษแี กท่ อ้ งถ่นิ มกี ารจัดตั้งคณะกรรมการการกระจาย
อานาจให้แก่ อปท.ซ่ึงกล่าวได้ว่าช่วงน้ีเป็นช่วงสาหรับการเปล่ียนถ่าย
และการสร้างนโยบาย รวมทงั้ การออกระเบียบ การออกกฎหมายตา่ ง ๆ
ทางการคลงั ทอ้ งถ่นิ ซึง่ ดาเนนิ การและออกแบบจากรฐั สว่ นกลาง

ในยุครัฐประหาร 2549 ถึงปัจจุบัน การยึดอานาจของคณะ
รักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทาให้กลไกการบริหารราชการแผ่นดิน
ของส่วนกลางมีอานาจเพ่ิมมากขึ้น ซ่ึงรัฐส่วนกลางสามารถใช้อานาจ
พิเศษเพื่อควบคุมทางด้านงบประมาณของท้องถ่ิน เช่นในเดือน
กรกฎาคม 2557 คสช. ออกประกาศ คสช. ที่ 104/2557 ใหผ้ วู้ ่าฯ และ
นายอาเภอ ติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ให้

120 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

6

เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนของทางราชการ นโยบาย
ประกาศและคาส่ังของ คสช. อย่างเคร่งครัด ซ่ึงลักษณะดังกล่าวเป็น
การให้ผู้ว่าฯ และนายอาเภอเข้ามาควบคุมการใช้งบประมาณของ
ท้องถ่ิน นอกจากนี้คสช.ได้ออกคาส่ัง คสช.ที่ 88/2557 ได้แต่งตั้ง
คณะกรรมการพิจารณาความเหมาะสมการจัดสรรเงินอุดหนุนให้ อปท.
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 โดยมีเสนาธิการทหาร เป็นประธาน
กรรมการ รองเสนาธิการทหาร เป็นรองประธานกรรมการ ผู้บัญชาการ
หน่วยบัญชาการทหารพัฒนาเป็นรองประธานกรรมการ ซึ่งโครงสร้าง
หลักของคณะกรรมการท้ัง 8 คน ประกอบด้วยข้าราชการและทหาร
โดยไม่มีตัวแทนจาก อปท.โดยคณะกรรมการมีอานาจหน้าท่ีใน
ปีงบประมาณ 2558 คือ พิจารณาการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน
ให้ อปท. กากับดูแลการบริหารงานงบประมาณของ อปท. ประจาปี
งบประมาณให้เป็นไปตามนโยบาย คสช. รายงานผลการดาเนินการ
และเสนอแนะความเห็นใหห้ วั หนา้ คสช. (iLaw, 2561)

นอกจาก นี้รัฐบาลเผชิญภาวะวิกฤตเศรษฐกิจตกต่าส่งผลให้
รัฐบาลต้องควบคุมทุกการใช้จ่ายรวมทั้งอานาจการใช้จ่ายของ อปท.
เพื่อบรรลุผลทางนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ดังน้ันรัฐบาลจึงกาหนด
นโยบายที่ตอบสนองต่อความต้องการของตนเอง เช่น ต้ังแต่ปี 2559
มีการประกาศให้นาเงินสะสมของท้องถ่ินมาสนับสนุนการดาเนินการ

121อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

7

ตามนโยบายของรัฐในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ในปี 2560 คณะรัฐมนตรี
มีมติอีกครั้งในการอนุมัติกรอบและแนวทางการใชเ้ งินสะสมของท้องถิน่
ซึ่งกระทรวงมหาดไทยเสนอว่า อปท.มีเงินสะสม ณ กันยายน 2560
จานวน 318,342.68 ล้านบาท เม่ือกันเงินสารองจ่ายกรณีสาธารณภัย
บุคลากร งดทดลองจ่ายเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และรายการก่อหนี้
ผูกพันแล้ว คงเหลือเงินสะสมที่นามาใช้ได้ 150,955.34 ล้านบาท ซึ่ง
กระทรวงมหาดไทยได้กาหนดแนวทางการใช้จ่ายเงินสะสมเพื่อ
สนับสนุนนโยบายของรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ นอกจากนี้ในช่วง
เวลาท่ีเกิดโรคติดต่อโควิด-19 รัฐบาลได้มอบหมายนโยบายและภารกิจ
จานวนมากให้จังหวัดดาเนินการแต่พบว่านโยบายและภารกิจถูกส่ง
ต่อไปยัง อปท. เป็นจานวนมากและต้องใช้งบประมาณของท้องถ่ินเอง
นอกจากน้ีเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนจากการแพร่ระบาดของโรค
โควิด-19 ทาให้รัฐบาลประกาศปรับลดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างร้อย
ละ 90 ซึ่งส่งผลต่อรายได้จัดเก็บเองของ อปท. ช่วงนี้สามารถเรียกว่า
เปน็ ชว่ งการคลงั ทอ้ งถิน่ ท่ีตอบสนองต่อความต้องการรฐั บาล

122 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

8

(3) บทวิเครำะห์อำนำจทำงกำรคลงั และคุณภำพชีวิตของประชำชน

การกระจายอานาจทางการคลังให้แก่ อปท. น้ันไม่สามารถดู
เพียงตัวเลขสัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลเพียง
เท่านั้น หากมีความจาเป็นต้องวิเคราะห์ถึงความสามารถของ อปท. ใน
การใชด้ ุลพนิ ิจเหนอื งบประมาณของตน ไม่วา่ จะเปน็ ทางดา้ นรายได้หรือ
รายจ่ายว่ามีมากน้อยเพียงใด จากการศึกษาพบว่ามีข้อจากัดบาง
ประการท่มี ีผลต่อความเป็นอสิ ระทางการคลังของ อปท. ดงั น้ี

3.1 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรที่นำไปสู่กำรช่วงชิง
งบประมำณและประชำชน

ระบบการจัดสรรงบประมาณของไทยเป็นงบประมาณฐานกรม
เป็นการแบ่งโครงสร้างการทางานตามภารกิจ (Function) เน้นตาม
ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านของหน่วยงาน กรมถือเป็นหน่วยปฏิบัติงาน
หรือจัดบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ เช่น การป้องกันโรค พัฒนา
สังคมแลสวัสดิการ พัฒนาที่ดิน ชลประทาน ควบคุมมลพิษ ส่งเสริม
คุณภาพสิ่งแวดล้อม ทางหลวง การขนส่ง เป็นต้น ปัจจุบันมีหน่วยงาน
ระดับกรมหรือเทียบเท่ากว่า 299 หน่วยงานสังกัดกระทรวงหรือ
เทียบเท่า อยู่ภายใต้การกากับดูแลของรัฐมนตรีและทางานตอบสนอง
นโยบายรัฐบาล

123อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

9

รายจ่ายของรัฐบาลส่วนใหญ่ดาเนินการผา่ นกรม โดยกรมขอรับ
งบประมาณและจดั ทาคาของบประมาณ หลังจากนัน้ จงึ จดั สรรรายจ่าย
ไปจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชน อย่างไรก็ตาม พบว่า การทาหน้าท่ี
ของกรมมีบางส่วนที่ทับซ้อนกับภารกิจหน้าท่ีของราชการส่วนท้องถ่ิน
เช่น กรมกิจการผู้สูงอายุ ซึ่งเป็นกรมในสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคม
และความม่ันคงของมนุษย์ มีภารกิจเกี่ยวกับผู้สูงอายุโดยตรงในการ
ส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพ การจัดสวัสดิการ และการคุ้มครองพิทักษ์
สิทธิผู้สูงอายุ กรมทาหน้าท่ีทั้งในเชิงวิชาการและการปฏิบัติงานในพื้นที่
เป้าหมาย โดยมีกลไกของ อปท. และชมรมผู้สูงอายุเป็นแกนหลกั ในปี
2563 กรมกิจการผู้สูงอายุได้รับงบประมาณ 478.8 ล้านบาท (กรม
กิจการผู้สูงอายุ, 2563) กรมกิจการผู้สูงอายุมีอัตรากาลังคนทั้งหมด
576 คน ประกอบดว้ ยบคุ ลากรส่วนกลาง 204 คน บคุ ลากรสว่ นภมู ภิ าค
372 คน (กรมกิจการผู้สูงอายุ, 2563) ภาระงานของกรมเช่น การ
สนับสนุนการสงเคราะห์ในการจัดศพตามประเพณีโดยปรับเพิ่มเงินค่า
จัดศพรายละ 3,000 บาท การคุ้มครอง การส่งเสริมและการสนับสนุน
การช่วยเหลือผู้สูงอายุท่ีประสบความเดือดร้อนวงเงินครั้งละ 3,000
บาท ท้ังนี้ไม่เกิน 3 ครั้งต่อคนต่อปี การขยายผลการจัดตั้งศูนย์พัฒนา
คุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.) เป็นต้น อีก
ตัวอย่างเช่นกรมส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ กรมมีอัตรา
กาลังคน 927 คนและในปี 2563 ได้รับการจัดสรรงบประมาณ 741.1

124 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

10

ลา้ นบาท กรมทาหน้าท่ใี นการขับเคล่ือนส่งเสริมและพฒั นาคุณภาพชีวิต
คนพิการ ทั้งการเสนอนโยบาย การจัดทาแผนพัฒนาคุณภาพชีวิตคน
พิการ การส่งเสริมสิทธิ จัดสวัสดิการและความช่วยเหลือคนพิการ การ
พฒั นาศกั ยภาพและอาชีพให้คนพิการ การตรวจสอบสิทธิประโยชน์ของ
คนพกิ าร การรวบรวมขอ้ มูลและวิเคราะห์คณุ ภาพชวี ติ คนพิการ เปน็ ต้น
กรมฯ มีหน่วยงานในสังกัด รวม 23 แห่ง (เช่น สถานคุ้มครองและ
พัฒนาคนพิการพระประแดง ศูนย์พัฒนาศักยภาพและอาชีพคนพิการ
จังหวัดขอนแก่น ศูนย์พัฒนาศักยภาพภาพบุคคลออทิสติก) ดังนั้นจาก
ตวั อยา่ งดงั กลา่ วจะเห็นว่าการการบริหารราชการไทยโดยเฉพาะในพื้นที่
ของจังหวัดจะมีการแยกบทบาทงบประมาณ บุคลากร อานาจหน้าท่ี
ของหน่วยงานต่าง ๆ ในระดับกรมกระจายอยู่ในจังหวัด ซึ่งส่งผลให้
อานาจในการจัดสรรรายจ่ายหรืองบประมาณแผ่นดินในภาคปฏิบัติอยู่
ในมือของกรมท้งั ๆ ทก่ี ลมุ่ คนและพน้ื ทเี่ ปน็ ของ อปท.

กรมได้ทาหน้าท่ีทั้งเชิงวิชาการและปฏิบัติงานในพื้นที่ โดยการ
ปฏิบัติงานในพ้ืนท่ีน้ันกรมมีกลุ่มประชากรเดียวกับ อปท. เช่นผู้สูงอายุ
หรือผู้พิการ ในขณะที่กรมมีข้อจากัดด้านข้อมูลและรายละเอียดของ
กลุ่มเป้าหมาย สาเหตุส่วนหน่ึงเพราะมีกาลังคนไม่เพียงพอ อปท.เป็น
องค์กรท่มี ีความใกลช้ ิด เข้าถึงขอ้ มูลผู้คนไดด้ ีกว่า และรถู้ งึ ความตอ้ งการ
ได้มากกว่า ดังนั้น กรมควรปรับบทบาทเหลือเพียงบทบาททางวิชาการ

125อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

11
11

เช่น นโยบาย มาตรการ เทคโนโลยี และนวัตกรรม การคุ้มครองสิทธิ
กเชา่นรวนิเคโยรบาาะยห์ขม้อามตูลรกภาารพรเทวคมโพนัฒโลนยาี รแะลบะบนงวาัตนกเรทรคมโนกาโลรคยุ้มีสคารรสอนงสเทิทศธิ
เกปา็นรตวิ้นเคโรดายะโหอ์ขน้อหมนูล้าภทาี่ดพ้านรวปมฏพิบัฒัติกนาารรเชะ่นบกบางราจนัดเสทวคัสโดนิกโาลรยีสกาารรสส่งนเเสทรศิม
เแปล็นะตก้นารโพดัฒยโนอานศหักนย้าภทา่ีดพ้านเปป็นฏติบ้นัติกใาหร้แเชกน่่ อกปารทจ.ัดกสาวรัสใชด้ิจก่าายรงกบาปรสระ่งเมสารณิม
ตแล่างะกๆารหพาัฒกนใหาศ้เปัก็นยภอาานพาเจปข็นอตง้นอใปหท้แก. ่จอะปททา.ใหก้ากราใรชต้จอ่าบยงสบนปอรงะคมวาาณม
ตต่้อางงกๆารหไดาแ้ กมใน่หย้เปาม็นาอกากนวาา่ จของ อปท. จะทาให้การตอบสนองความ
ต้องการไดแ้ ม่นยามากกว่า

3.2 กำรมุ่งเน้นสัดส่วนของรำยได้ของ อปท. ต่อรำยได้สุทธิ
ของรฐั บ3ำล.2ทก่ไี มำ่สระมทุ่งเอ้ นน้นอสำัดนสำจ่วกนำขรอใชงรจ้ ำำ่ ยยไเดงิน้ของ อปท. ต่อรำยได้สุทธิ
ของรัฐบรำัลฐทธไี่รมรส่ มะนทูอ้ญนแอหำ่นงรำจากชำอราใชณจ้ าำ่ จยักเงรินไทย พ.ศ. 2540 ได้ให้
ความสารคัฐัญธกรับรกมานรูกญรแะหจ่างยรอาาชนอาาจณแลาะจกัการรไคทลยังทพ้อง.ศถ่ิน. 2โด54ย0พไ.ดร้.ใบห.้
กคาวหามนสดาแคผัญนกแัลบะกขา้ันรกตรอะนจกาายรอการนะาจจาแยลอะากนาารจคใหล้แังทก้่อองปถ่ินท.โพด.ยศ.พ2.ร5.4บ2.
กาหนดเแปผ้านหแมลาะยขกั้นารตจอัดนสกรารรรการยะไดจ้ใาหย้แอกา่นอาปจทให. ้แกกาห่ อนปดทให. ้มพีส.ศัด.ส่ว2น54ไม2่
กนา้อหยนกวด่าเปร้อ้ายหลมะา2ย0กาภราจยัดใสนรปรี รพา.ยศไ.ด2้ใ5ห4้แ4กเ่ พอ่ิมปขทึ้น. เกปา็นหไนมด่นใ้อหย้มกีสวัด่ารส้อ่วยนลไมะ่
น35้อยภกาวย่าใรน้อปยีลพะ.2ศ0. ภ25า4ย9ในตป่อี พม.าศไ.ด2้ม5ีก4า4รอเพอิ่มกขึ้นพเ.ปร.็นบไ.มก่นาห้อยนกดวแ่าผรน้อยแลละะ
ข35ั้นตภอานยกในาปรกี พร.ะศจ.า2ย5อ4า9นตา่อจมใหา้ไแดก้ม่ ีกอาปรทอ.อ(กฉบพับ.รท.บี่ 2.ก) าพห.ศน.ดแ25ผ4น9แลไดะ้
กขั้านหตนอดนเกปา้ารหกมราะยจสาัดยสอ่วานนราายจไใดห้้แอกป่ ทอ.ปตท่อ.ร(าฉยบไดับ้สทุท่ี ธ2ิข) อพง.รศัฐ.บ2า5ล4ใ9ห้ไไมด่้
กนาอ้ หยนกวด่าเรปอ้ ้ายหลมะาย2ส5ัดตสงั้ ่วแนตรป่ างี ยบไปดร้ อะมปาทณ. ตพ่อ.รศา. ย2ไ5ด5้ส0ุทโธดิขยอมงีจรดุัฐมบงุ่ าหลมใาหย้ไทม่่ี
นจะ้อใยหก้ วอ่าปรอ้ทย. ลมะีรา2ย5ไดต้เงั พแิ่มตป่ข้ึนงี บคปิดรเะปม็นาสณัดสพ่ว.นศ.ต2่อ5ร5า0ยไโดด้สยุทมีจธิขดุ มอุ่งหรัฐมบายาทล่ี
จะให้ อปท. มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล

126 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

12

ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ท้ังนี้จากข้อกาหนดดังกล่าวส่งผลให้รัฐบาลมี
หน้าท่ีในการจัดสรรรายได้ให้เป็นไปตามที่กาหนด หากพิจารณาสถิติ
การจัดสรรรายได้ย้อนหลัง 7 ปีต้ังปี 2558-2564 พบว่าสัดส่วนรายได้
ของ อปท. เพ่ิมขึ้นเป็นลาดับคือ ร้อยละ 27.8, 28.16, 29.36, 29.42,
29.47, 29.43, 29.72 ตามลาดบั

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจะพบว่า (1) สัดส่วนรายได้เป็น
เพียงภาพรวมทางตัวเลขเท่าน้ันแต่แปรผกผันกับความเป็นอิสระและ
อานาจทางการคลัง โครงสรา้ งรายไดห้ ลักของ อปท. มาจากเงนิ อุดหนุน
ซ่ึงมีแนวโน้มสูงข้ึนในทุกปี (ตารางที่ 1) ในปี 2564 รายได้จากเงิน
อดุ หนุน 328,051 ลา้ นบาทคดิ เปน็ ร้อยละ 41 ของรายได้ของท้องถ่ินซึ่ง
มจี านวน 795,604 ลา้ นบาท ซึง่ การเพิ่มขึ้นมีนยั ยะถงึ การพ่งึ พาทางการ
คลังที่เพิ่มมากขึ้นและไม่นาไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว
เน่ืองจากเงินการเพิ่มเงินอุดหนุนจากรัฐบาลไม่ได้ส่งเสริมความสามารถ
ทางการคลงั ของ อปท.

127อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

13
13

ตตำำรรำำงงทที่่ี 11 รรำำยยไไดดข้้ขอองง ออปปทท.. ปปงงีี บบปปรระะมมำำณณ 22555599--22556644

ทท่ีีม่มาา:: สสาานนกักั งงาานนคคณณะะกกรรรรมมกกาารรกกาารรกกรระะจจาายยออาานนาาจจใใหหแ้้แกก่่ ออปปทท..22556644

เเเขเขครรรครปปบบฉฉููอ้้อปปอองงรรย้ยี้ีพพเเยยแแงงะะหหผผลลาาบบมมลลออููสส้้ะะะะบบาาืืออาาููงงกกณณเเ22ออหหเเิิงงจจ((งง0022าารราาิินนิินนจจยย))้้ออรรออททััดดออุุเเกกยยุุดดกก้้งังัสสุุดดสสลลาานนหหาารรหหรรรระะรรี้ี้เเิิมมนนรรนนงงไไสสใใุุนนนิิน88มมุุนนงงออนน00ออทท่่เเมมททาาคครรุุดดั่่ัววีีหหออ่่ััววถถููปปรรหหไไไไิิููสสาากกาาปปแแปปนนรระะกกรรกกบบททกกนุนุหหะะาาาาบบ่ี่ีลลสสทท์์เเหหใใหหบบาาาาขขนนวั่่ัวนนนนี้ย้ยีมมงงไไออกกดดดดววปปยยาางงาาัันนววววรรงังักกกกรรััััตตชชตตถถาาาาใใศศีีพพถถหหถถนนรรชชููนนุุปปุุปปคคนนาากก้้จจยยไไรรนนดดรร่่ออ่่ปปาาะะ์์พพะะววพพสสยยใใสสสสัตัตััฒฒิิกกชชรรเเงงงงถถงง้้าาตต้้าาคคนนคคุปปุิินนรรงงาา์์แแาา์์ใใรรออมมเเลลนนเเะะดดเเปปาาออะะกกนนสส็็กกคคน็น็าาเเาาื่่ืงงอองงนนเเาาตตคครรลลิินนงงรราา้น้นใใ์์็็กกออจจจจกกชชจจุุดดาาหหแแีี้้ฬฬัดดั กก((กกหหลลนนสสตตาาาาะะเเนนรร้้าา//าารรงงเเรรสสททนุุนรรสสิิงงนนใใาานนนินิ่ี่ีเเปปงงนนออฉฉงงเเออาารรรรคคุุพพททดดมมะะุุดดปููปรราา่ี่ี22หหมมหหกกแแาาะะ))นนาาีีนนะะบบฬฬกกใใณณุุหหนนุุนนบบนนิจิจาา์์

128 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

14

14

ก่อสรา้ งและปรับปรุงประปาหมู่บ้าน การก่อสรา้ งอาคารศูนย์พฒั นาเด1็ก4
กเเเกพพพ222ลลล555อ่่อนนืื้ื้้น็็็กกก666สสฐฐฐ444รราาาเเเ)))า้้านนนปปปงง็็็นนนแแดดดกกกตตตลลััังงงาาานนน้้้ะะรรรนนนจจจปปั้ัั้้นนนัดดััด(((รรงงงสสสบบบัับบบบบาาารรรปปปปปนนนิิกกิกรรรรรััักกกาาางุงุ ะะะงงงรรรปปมมมาาาสสสรรนนนาาาาาาะะธธธณณณคคคปปาาาณณณาาทททรรรหหณณณ่่ี่ีีนนนะะะมมกกกาาาะะะูู่่บบไไไตตตรรรปปป้าา้รรราาา่่่ นนสสสงงงมมมููู่่่กกกกกกๆๆๆกกาาาาาาาารรรอออรรรรรพพพาาากกกกกจจจัััฒฒฒรรรอ่่อไไไะะะสสมมมนนนจจจรร่เ่่เเาาาพพพ้า้าาาาไไไงงยยยยีียยีมมมออออองงง่่่วววาาพพพาาา่่่าาาคคอออนนนจจจาาาาาะะะรรจจจศศเเเปปปููนนใใใหหห็็็นนนยย้้้แแแโโโ์์พพคคคกกกฒััฒรรร่่่ นนงงงอออสสสาาปปปรรรเเทททดด้้้าาา็็กก...งงง,,,

ตำรำงท่ี 2 เปรียบเทียบเงินอุดหนุนทั่วไป เงินอุดหนุนเฉพำะกิจ
จจจัดดััดสสสรรรรรรโโโดดดยยยตตรรรำำัััฐฐฐรรบบบำำำำำงงลลลทท(((ี่ี่ททท22ั้ง้ัง้งั ปปปเเปปรรระะะรรีีเเเยยทททบบศศศเเ)))ททแแแีียยยยยบบกกกเเรรรงงำำำิินนยยยออปปปุุดดีีี 222หห555นน666ุุนน000---ทท222่่ััวว555ไไ666ปป333 เเงงิินนออุุดดหหนนุุนนเเฉฉพพำำะะกกิิจจ

หน่วย:ลา้ นบาท

เงนิ อุดหนุน เงนิ อุดหนนุ รวมเงนิ รหวนมเว่ งยิน:อลุดา้ หนนบุนาท

ทเงว่ันิ ไอปุดตหานมนุ ทเงั่วนิ ไอปดุ กหานหุนนด รอวดุ มหเนงินุน เงนิ อุดหนนุ ทรหวั่วนมไปเ่วงแยินล:อละุดเา้ หงนนิ นบุนาท
ปี อเทงาวั่นิ นไอปาุดตจหหานมนุน้าท่ี วทเงัตว่ันิ ถไอปุปดุ กรหาะนหสนุงคด์ ทอรวุดวั่ มไหปเนงินุ เเฉงนิพอาดุะกหจินุน ทรอวุดว่ั มไหปเนงแินนุ ลอเะฉุดเพหงินานะุนกิจ

2ป5ี 60 ทอ49า่ัวน,ไ3ปา5ตจ5หา.0มนา้ ที่ ทว1ัต5ว่ ถ7ไป,ุ 9กร9าะ7หส.6นงคด์ 2ทอ0ุดัว่ 7ไหป,น35นุ 2.6 เ1งฉ5นิพ,2อา3ุดะ4กห.จิน1นุ อ2ท2ดุวั่ 2ไหป,น5แ8นุ ล6เะฉ.7เพงนิาะกิจ

2ป255ี 6601 อ5409าน,,93า45จ55ห..50น้าที่ ว11ตั56ถ75,,ุป89ร99ะ07ส..61งค์ ท2201ั่ว76ไป,,835325..66 เ21ฉ50พ,,92า36ะ54ก..ิจ01 2อ223ดุ 27ห,,น8580นุ 06เฉ..76พาะกิจ
2256201 554090,,90342552..510 11657576,,80991071..106 22120667,,803353532..61 221056,,9267354..017 2232572,,853008067..678
22556231 5502,,09724025..581 11867635,,98091180.109 221236,,7803935..761 42036,293763435..078 22835702,,30807703..865
25632 ที่ม520า,70:42ส02.า81นกั งานค1ณ8736ะ,90ก9181ร.90รมการ2ก32า6ร,70ก393ร.ะ71จาย42อ36า,32น3734า.87จใหแ้ ก285่ 02อ,03ป70ท37.58. 2564
2563 ทีม่52า,7:4ส0.า8นักงานค1ณ83ะ,9ก98ร.9รมการ2ก3า6ร,7ก39ร.ะ7จาย4อ3า,3น33า.8จให้แก28่ 0อ,0ป7ท3.5. 2564
ทม่ี า: สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่ อปท. 2564

(3) รายได้จากการจัดเก็บเอง รายได้ที่รัฐจัดเก็บให้และรายได้
มรรรมมจจจาาาาาาาาายยยกกกกกกรรรไไไกกกดดดัฐัฐฐั ววว้้้แแแททท่่่าาาบบบเเเ่ีี่ี่นนน((งงง33่ง่งง่ าาาิิินนน))ใใใไไไหหหอออรรปปปุุุดดด้้้าาสสสรรรหหหยยาาาููู่่่กกกไไนนนยยยาาาดดไไไุุุนนนรรร้้จจดดดคคคาาท้ท้้ทแแแวววกก้ง้งัั้งัตตตาาากก่่่กกกมมม333าาลลลเเเรรแแแปปปััับบบจจหหห็็็นนนพพพััดดลลลอออบบบเเงงง่่่กกิิิสสสวววนนน็็บบรรร่่่าาา้ี้ี้ีถถถเเะะะรรรอออืออืื าาาแแแวววงงยยยลลล่่าาา่ ไไไรระะะเเเดดดปปปาากกก้้้จจจยย็นน็็นาาาาาาไไรรรรรรกกกดดาาาพพพกกก้้ททยยย่ึ่ึ่ึงงงาาา่่ีีไไไรรพพพรรรดดดััฐฐจจจาาา้้้จจจจจัััดดดตตตาาาััดดเเเกกกนนนเเกกกภภภกกเเเ็็็บบบอออ็็บบาาาเเเงงงษษษใใอออทททหหีซซซีีงงงาาา้้แแงึง่ึึง่่มมมงงงเเเลลีีีสสสปปปกกกะะัััดดดนนน็็็าาารรสสสรรรแแแาา่่่วววคคคหหหยยนนนลลลลลลไไทททดดััังงง่่่งงงีีี่่่้้

129อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

15

น้อยท่สี ุดประมาณร้อยละ 10 ของรายไดท้ ั้งหมด (ตารางที1่ ) ซงึ่ เกิดจาก
ข้อจากัดเนื่องจากมีชนิดภาษีไม่หลากหลาย เช่น ภาษีโรงเรือนและ
ท่ีดิน ภาษีบารุงท้องถ่ิน (ก่อนปี 2563) ภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง
(หลังปี 2563) ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์ ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ เป็นต้น
รัฐบาลไม่มีนโยบายในการพัฒนาและเพิ่มรายได้ภาษีเพ่ือให้ อปท.
มีรายได้เป็นของตนเอง ซ่ึงลักษณะดังกล่าวยังคงส่งผลให้ อปท.
ไม่มีอานาจทางรายได้ของตนเองแต่ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
ซ่ึงไม่สอดคล้องตามหลักว่าด้วยการกระจายอานาจ นอกจากนี้หาก
รัฐบาลมีงบประมาณท่ีขาดดุลและก่อหน้ีสาธารณะอย่างต่อเน่ืองส่งผล
ตอ่ ความเสีย่ งทางการคลงั ของ อปท.

3.3 รำยจ่ำยงบบุคลำกรที่เติบโตและส่งผลต่อรำยจ่ำยงบ
พฒั นำในอนำคต

จากรายงานของสานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน
(2563) พบว่าในปี 2562 ราชการส่วนท้องถิ่นมีกาลังคน 564,026 คน
ประกอบด้วยข้าราชการ 252,889 คน พนักงานจ้าง 245,543 คน
ลูกจ้างประจา 49,172คน และลูกจ้างชั่วคราว 16,422 คน (ตารางท่ี 3)
ท้ังน้ีข้าราชการส่วนท้องถ่ินมีสัดส่วนเพิ่มข้ึนอย่างต่อเนื่องในปี 2562
เพ่ิมข้ึนจากปี 2548 เป็นร้อยละ 18.88 โดยมีวุฒิต่ากว่าปริญญาตรี
37,771 คน ปริญญาตรี 136,128 คน ปริญญาโท 78,446 คน และ

130 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

16
16

ปริญญาเอก 544 คน ทั้งน้ีระดับตาแหน่งพนักงานเทศบาลส่วนให1ญ6่
ดบชปบปดดบชาาาาารรรรรนนรรริิิิิญญหหหงงงาาาาาญญญญตตตรรราาาาากกสสสแแแเเาา่่่วววออหหหรรนนนกกนนน((จจจรร่่่งงง55ััังงงออ้้ รรร44หหหยยะะะ44วววลลดดดัััดดดะะคคััับบบแแแนน22อออลลล66าาาททะะะ,,นนน้้ัังงพพพรรวววนน้อ้อนนนยยย้ีี้รรยยััักกกกกกะะลลาาางงงดดะะาาารรรัับบนนนตตต22ตต้้้33นนนสสสาา่่่วววตตแแ(((นนนรรราาหห้้้อออตตตมมนนยยยลลาาา่่งงบบบาาลลลพพดดะะะลลลนนับบั สสส333ัักก))่่่ววว333งงนนน)))าาใใในนขขขหหห้้้าาาเเททญญญรรราาาศศ่่่ดดดชชชบบาาากกกาารรราาาลลงงงรรรตตตสสอออ่่าาาววงงงแแแนนคคคหหหใใ์์์กกกหหนนนาาาญญ่่่งงงรรร่่
ชานาญการ (รอ้ ยละ 26, ร้อยละ 23 ตามลาดบั )

ตำรำงที่ 3 จำนวนบคุ ลำกรในรำชกำรส่วนท้องถนิ่
ตำรำงท่ี 3 จำนวนบคุ ลำกรในรำชกำรสว่ นทอ้ งถน่ิ
ตำรำงที่ 3 จำนวนบุคลำกรในรำชกำรสว่ นทอ้ งถนิ่

หน่วย: คน

บคุ ลากรในราชการสว่ นทอ้ งถนิ่ 2558 2559 2560 2561 หหนน2ว่ว่5ยย222,::855คค866นน922
บขาุ้ครลาาชกกราใรนราชการสว่ นท้องถนิ่ 2082,955848 2112,15589 2312,356390 2472,056901
บพข้าุคนรลักาางชกากนราใจรนา้ รงาชการส่วนทอ้ งถน่ิ 2200082,,995508428 1219712,,11555089 2243612,,535663290 2244732,,605698071 2254252,,585486932
ลพข้ากูนรจักา้างชงากปนารจระ้าจงา 250408,,99308342 12591217,,6135280 2543016,,035363192 244973,,406098670 2454259,,851847392
ลพลกกููนจจักา้า้ งงงาปชนว่ัรจคะา้ จรงาาว 2150470,,89330632 1519277,,161335230 2154606,,705376912 241993,,496038367 241596,,514472322
ลรวูกมจ้างปชว่ัรคะจราว 4158745,89213363 4158720,16633322 5154067,07273911 514692,496730637 5416966,41582728
ลรวูกมจา้ งชวั่ คราว ท่ีมา: สานกั งาน418ค75ณ,8213ะ63กรร4ม18ก70,า16ร332ขา้ ราช51ก467า,72ร7พ91ลเร5ือ16น92,967337 51666,458228
รวม ท่มี า: สา2น5กั 5ง8า,น428ค55ณ251ะ93ก, ร2ร54ม68ก00า6,ร322ข5า้ 6ร1า,ช52ก457า26ร7พ1ลเร5อื 6น2677 566588
ที่มา: สา2น5ัก5ง8า,น2ค5ณ5ะ9ก, ร2ร5ม6ก0า,ร2ข5า้ 6ร1า,ช2ก5า6รพลเรือน
2558, 2559, 2560, 2561, 256

รายจ่ายเงินเดือนเป็นรายจ่ายที่สูงที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับรายจ่าย
ททเทเพพัั้้ั้งงงิ่ิ่มมหหหสสมมมููงงดดดขขขขขึ้้ึนนรราาอออยยเเงงงนนจจ่ื่ืออ่่าาอออยยงงปปปเเจจงงทททาาิินนกก...เเดดใใใใในนืืออนนนนนททอออเเุุกกปปนนนปป็็นนาาาีีจจรรคคคาาะะตตตยยมมจจีีกรรกร่่าาาาาาายยยยยรรททเเจจจี่ี่สสลล่่่าาางงููื่ื่ออททยยยนนี่่ีสสสสสขขุุ่่่ดดววว้ัั้นนเเนนนมมเเงงนนน่ืื่ออิินนเเี้้ีี้จจจปปเเะะะดดรรมมมีียยืืออีีีบบทททนนเเิิิศศศททหหทททีียยรรบบาาาืืออกกงงงกกเเเัับบาาดดดรรรรีีียยยาาเเยยลลวววจจ่ืื่คคคออา่า่ ืืืนนอออยย
เพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากในทุกปีจะมีการเล่ือนข้ันเงินเดือน หรือการเล่ือน

131อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

17

ระดับ หรือการปรับข้ันเงินเดือนเพ่ิมตามวุฒิ หรือเงินประจาตาแหน่ง
เป็นต้น ซ่ึงเป็นรายจ่ายที่ต้องตั้งจากเงินรายได้เท่านั้น นอกจากนี้ยังมี
รายจ่ายด้านสวัสดิการซึ่งเป็นค่าตอบแทนท่ี อปท.จัดให้ในฐานะท่ีเป็น
สมาชกิ ขององคก์ ร เชน่ เงนิ คา่ เช่าบา้ น เงินค่าการศึกษาบตุ ร เป็นตน้ ซง่ึ
สวัสดิการบางอย่างหมายถึงการเพ่ิมขึ้นของรายจ่ายงบกลางด้วย เช่น
บาเหน็จบานาญต่าง ๆ ที่ อปท.ต้องส่งสมทบกองทุนบาเหน็จบานาญ
ข้าราชการส่วนท้องถ่ินเพื่อจ่ายเม่ือข้าราชการส่วนท้องถ่ินผู้ใดออกจาก
ราชการ ให้จ่ายบาเหน็จหรือบานาญจากกองทุนบาเหน็จบานาญ
ข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้ตามเกณฑ์ นอกจากนี้ ถึงแม้ว่ารายจ่ายเก่ียว
บุคลการบางหมวดอาจไม่ได้เบิกจ่าย อปท.โดยตรงก็ตาม เช่น ค่าการ
รักษาพยาบาล โดยมีหน่วยจัดเบิกจ่ายคือสานักงานหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ ซึ่งพนักงานและลกู จ้างของ อปท.ใช้สิทธิรับบริการสาธารณสขุ
ตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ พ.ศ.2545
เป็นบันทึกข้อตกลงความร่วมมือระหว่างสานักงานประกันสุขภาพ
แห่งชาติ (สปสช.) กระทรวงสาธารณสุขกับกรมส่งเสริมการปกครอง
ส่วนทอ้ งถน่ิ กระทรวงมหาดไทย ซงึ่ คา่ การรกั ษาพยาบาลจะครอบคลุม
(1) พนักงานส่วนท้องถ่ินและลูกจ้างประจาของ อปท. (2) ผู้ได้รับบานาญ
ตามกฎหมายว่าด้วยบาเหน็จบานาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น (3) นายก
อบจ.จังหวัด นายกเทศมนตรี และนายก อบต. (4) บุตรชอบด้วย
กฎหมายของผู้มีสิทธิ (5) คู่สมรสที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้มีสิทธิ

132 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

1188
18

คค(ค((เเเ666หหห่า่าา่ )))ลลลรรรบบบกกัักั่่่าาานนนิดิดิดษษษาาา้ี้ี้ีมมมาาาหหหพพพีีีแแแรรรยยยนนนือืออื าาาวววมมมบบบโโโาาานนนาาารรรลลล้้้มมมดดดมมมสสสาาาาาาูููงงงทททกกกขขขช่ีีชีช่่ ขขขึ้ึึ้้นนนอออึ้นึ้น้ึนเเเบบบนนนคคคดดดื่ื่ื่อออววววว้้้วงงงาาายยยจจจมมมกกกาาาถถถกกกฎฎฎ่ีีใ่่ีใใเเเหหหนนนมมมมมมกกก่ื่ื่ือออาาาาาาบบบยยยรรรุุุคคคขขขใใใชชชลลลอออม้้้มมาาางงงกกกผผผมมีีีมรรรมูมูู้้้มาาามมมกกกสสีสีี ขขขีีีอออทิทิทิ ้ึ้นึนึ้นาาาธธธยยยิิิ ซซซุุุมมม่ง่ึึงง่ึาาาคคคกกกา่า่า่ ขขขรรรึ้ึ้้ึนนนักกัักษษษกกกาาาาาาพพพรรรใใใยยยชชชาาา้้้สสสบบบิิิทททาาาลลลธธธิิิ

ตตตำำำรรรำำำงงงททที่ี่่ี 444 คคคำ่่ำ่ำใใใชชช้จ้จจ้ ่ำ่ำ่ำยยยเเเพพพสสสือ่่ออ่ืื ขุุุขขบบบภภภรรรกิิิกกำำำพพพำำำรรรแแแสสสหหหำำำ่งงง่่ธธธชชชำำำำำำรรรตตตณณณิิิ สสสุขขุุขกกกออองงงทททนุนนุุ หหหลลลักกัักปปปรรระะะกกกันนััน

แงแงเแงคแหคงแสงงงสหงงคหเสงงเหหหบบบบบบบบบบบลลลลลำ่่ำ่ำำำลลลมมมบบผบบผบบบบบผใใใธธธะะะะะัักกักชชชาาาำำำูปู้้ปู้ปรผผผรรรรรรรรรปปปจจจจจจ้้้รรรักักิกิิกกกิกิิิิกิกกปูปูู้้ป้่่วว่วรรร่าาา่่ณณณ------ำ่ำำ่่ษษาาาาาาาาายยย่่ว่ววะะะยยยยยยรรรรรรรรรไไไาายยยสสสกกกรรรตตตผผคทคทคผทเเเโโเเเันนาาััานขขุุุขพพพรรอออวววูตตูตู้้้ววาาายยยคคตตตฯฯฯาาาืือ่ออ่่ืบบบดดดงงงดิิดิ หหหยยยเเกกกำำำคกกลคเลลกลคกคกกเคคลเสสสบบบเเเคคครรบบบวััวัวชชชมมมเเเาาากกััักงงงาาาาาา์์์่่่า่่า่าื้ืออ้มุมมุุรรรรรรรรรื้อืื้ออ้กกิิิกทททรรรรรรบบบบบบษษษิิิกกกอื้อืื้้อรรพพพแแแเเเแแแแแแจจจปปปุนนนุุรรรรรรัังงำำำรรรณณณอออพพพา่า่่าพพพพพพ...กิิิกกกิิกกิ้อ้อ้อรรรััังงงรรชชชยยยะะะทททททททททาาาาาางงง...ไไไใใใบบบงงงรรรรรรกกกยยยอออยยยยยยนนนบบบทททททท...นันันั์์์วววทท์์์์์์ทาาาาาาีีี ่่่ีีี งงงงงง 3311 กกรรกกฎฎำำคคมม 22556644 3311 กกรรกกฎฎำำคคมม 2255หหห6633นนน่วว่่วยยย:::บบบาาาททท
31 กรกฎำคม 2564
และรกั ษาโรคเร้ือรัง 9995555,,,,669994477755000,,,,006667722255333,,,,88111884449999....4466688222 31 กรกฎำคม 2563
5,645,075,889.48 99966000,,,,11999990003333,,,,446664422244222,,,,99222444422666....9911177888
6,193,444,942.97
44,,222233,,445533,,224411..3399
111141000,,,,,020666442222003777,,,,,77499951122288388,,,,,442000343777010111.....030777900555 33,,007788,,885566,,117744..2266
1,040,718,430.00 713177,,,,,00000666007434843,,,,,556865118885769997,,,,,333991777111435355.....026660011610
1,003,617,973.00

133อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

19
19

งบค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมสาหรับ 1,490,288,000.00 1,490,288,000.00

หงบนค่ว่ายใบชร้จิก่าายรเพในิ่มพเตน้ื ิมทส่ีกาันหดราบั ร 1,490,288,000.00 1,490,288,000.00
หงบนคว่ ่ายบบรริกิกาารรสในาธพานื้ รทณ่กี สันุขดาร 991,656,000.00 802,005,000.00

งสบาหคา่รบบั รผิกทู้ าม่ี รภี สาาวธะาพรณึ่งพสิงขุ ใน 991,656,000.00 802,005,000.00
ชสุมาหชรนับผ้ทู ีม่ ภี าวะพึง่ พิงใน
ชงบมุ คช่านบริการ สธ.ปฐมภูมมิ ี 153,001,282.00 123,635,610.00

งแบพคท่ายบ์ปรริกะาจราคสรธอ.ปบฐคมรภวั ูมมิ ี 153,001,282.00 123,635,610.00
แคพา่ ชทดยเ์ปชรยะวจคั าซคนี รโอรบคหครัดัวคาง - 27,009,000.00

ทค่าูมชแดลเชะยหวดั คั เยซนีอรโรมคนั หัด คาง 120,142,744,064.24- 110,62877,0,00698,0,20602.0.00
ทรวมู มแคลา่ ใะชหจ้ ัดา่ เยยบอรริกมาันร 120,142,744,064.24 110,687,068,262.02
สรวามธาครา่ ณใชส้จขุ ่ายบริการ
สคา่ ธใชาจ้รณา่ ยสงุขบกลาง รายการ 2
- 719,063,421.35

สคาา่ รใชอจ้ง่าจย่ายงบเพก่อืลการงณราฉี ยกุ กเฉาินร - 719,063,421.35
หสารรืออจงาจเป่าย็นเสพาื่อหกรรบั ณโรีฉคุกตเฉดิ ิน 4,308,009,715.51 5,384,033,706.58
เหชรอื้ อื ไจวารเัสปโ็นคสโรานหารบั2โ0ร1ค9ติด
เ(Cชือ้oไvวidรัส-1โ9ค)โรนา 2019
ค(Cำ่ oใvชi้จd่ำ-1ย9เพ) ือ่ กำร
รคัก่ำษใชำจ้พำ่ ยยำเบพำอ่ื ลกขำอรง
ขรกั ้ำษรำำชพกยำำรบ/ำพลนขักองงำนส่วน 4,308,009,715.51 5,384,033,706.58
ขทำ้้อรงำถชิ่นกำร/พนกั งำนส่วน
ท้องถ่ิน ทีม่ า: กองทุนหลักประกนั สุขภาพแห่งชาติ 2564
ที่มา: กองทุนหลกั ประกันสขุ ภาพแห่งชาติ 2564

ดังน้ัน การให้กาลังคนของท้องถิ่นทุกคนมีความก้าวหน้าเติบโต
ในสายงาดนังอนยั้น่างกเาทร่าใหเท้กียามลกังคันนทขาอใหงท้ก้อางรถเบ่ินิกทจุก่าคยนดม้าีคนวบาุคมลกา้าวกหรมนีม้าเาตกิบขโ้ึนต
รในวมสาทยั้งงโคานรงอสยร่า้างงเขทอ่าเงทปียรมะชกันากทราไใทหย้กทาี่เรรเิ่มบกิก้าจว่าเยขด้า้าสนู่สบังคุคมลผาู้สกูงรอมาีมยาุแกบขบ้ึน
รสวมมบทูรั้งณโค์สร่งงผสลรใ้าหง้รขาอยงจป่ารยะดช้าานกสรวไัสทดยิกทาี่เรรเ่ิมพก่ิม้ามวาเขก้าขส้ึนู่สังเชค่นมผดู้ส้าูงนอคา่ายรุแักบษบา
สสุมขภบาูรพณอ์สา่งจผมลีบให่อ้รยาขยึ้นจถ่า่ีขย้ึนด้าภนาสรวะัสดด้าิกนางรบเปพร่ิมะมมาากณขบ้ึนุคเคชล่นดดังก้านล่าคว่าสรูังกขษ้ึนา
สุขภาพอาจมีบ่อยขึ้นถ่ีขึ้น ภาระด้านงบประมาณบุคคลดังกล่าวสูงข้ึน

134 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

20

และสวนทางกับงบประมาณที่จะต้องนาไปพัฒนาในสว่ นอื่น ดังนั้น เพื่อ
แก้ไขปัญหาด้านงบประมาณของ อปท.ท่ีมีแนวโน้มสูงขึ้นจากเงินเดือน
และสวัสดิการ จึงควรปรับรูปแบบการจ้างงานที่หลากหลายไม่เน้น
เฉพาะรูปแบบข้าราชการ อาจเป็นรูปแบบการจ้างงานเอกชนหรืออื่น ๆ
ท้ังน้ีองค์กรปกครองท้องถ่ินต้องเตรียมพร้อมกับภารกิจ และภาระ
ค่าใช้จ่ายที่เพ่ิมขึ้นที่เกิดจากโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมอย่างน้อย 5
มิติ คือ ความเปล่ียนแปลงในทางเศรษฐกิจ มติ กิ ารพฒั นาไปสู่ความเป็น
เมือง มิติทางสาธารณสุข มิติของส่ิงแวดล้อม และมิติเทคโนโลยี
(บรรเจิด สิงคะเนติ และคณะ, 2562) ความเปล่ียนแปลงดังกล่าวส่งผล
กระทบต่อ อปท. อย่างหลีกเลีย่ งไมไ่ ด้

3.4 รูปแบบกำรขอต้ังงบประมำณที่ไม่ตอบสนองภำระ
ค่ำใช้จ่ำยที่แทจ้ ริง

รัฐจดั สรรเงินให้ อปท.เพื่อเปน็ รายไดเ้ พิ่มให้นาไปใช้ตามอานาจ
หน้าท่ีในรูปแบบของเงินอุดหนุน ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมารายได้
เงินอุดหนุนเป็นรายได้หลักเม่ือเปรียบเทียบกับแหล่งรายได้อื่น ๆ
ตัวอย่างเช่นในปี 2562 อปท. มีรายได้ท้ังหมด 751,480.1 ล้านบาท
ในจานวนดังกล่าวเป็นเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี 276, 130.1 ลา้ นบาทหรือรอ้ ยละ 36.74 (ตารางท1่ี )

135อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

21

ท้ังน้ี รูปแบบและวิธีการดาเนินการการขอตั้งงบประมาณ
รายจ่ายเงินอุดหนุนของ อปท. ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุน
เฉพาะกจิ น้ัน อยภู่ ายใต้ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 เน่อื งจาก
อปท.เป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยรับงบประมาณ ซึ่งมาตรา 29
กาหนดให้ อปท. ยื่นคาขอตั้งงบประมาณต่อ รมว. มหาดไทยเพื่อเสนอ
ต่อสานักงบประมาณ และการการต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีต้อง
ดาเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการท่ีสานักงบประมาณกาหนด ทั้งน้ี
สานักงบประมาณได้กาหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการย่ืนคาขอต้ัง
งบประมาณรายจ่ายของ อปท.เป็นคู่มือปฏิบัติการจัดทางบประมาณ
รายจ่ายประจาปี โดยในปี 2563 กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
รวมทง้ั อบจ.เปน็ หนว่ ยรบั งบประมาณท่สี ามารถย่ืนคาขอต้ังงบประมาณ
รายจ่ายด้วยตนเองและโดยตรง ต่อมาในปี 2564 สานักงบประมาณได้
ขยายให้เทศบาลนครและเทศบาลเมืองขอรับการจัดสรรงบประมาณ
โดยตรง โดยมีรายละเอียดกล่าวคือ (1) กรุงเทพมหานครและเมือง
พัทยาย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรมว.มหาดไทยเพ่ือย่ืนต่อ
ผู้อานวยการสานักงบประมาณ (2) อบจ. เทศบาลนคร และเทศบาล
เมือง ยื่นคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อ รมว.มหาดไทยโดยตรงใน
ระบบสารสนเทศเพื่อการบริหารงบประมาณของ อปท.ตามท่ีสานัก
งบประมาณกาหนด โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินรวบรวมและ
ให้ความเห็นประกอบการพิจารณาของ รมว.มหาดไทย เพื่อย่ืนคาขอต้ัง

136 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

22

งบประมาณต่อ ผู้อานวยการสานักงบประมาณ (3) เทศบาลตาบลและ
องค์การบริหารส่วนตาบล ย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อตั้ง
งบประมาณรายจ่ายไว้ที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน โดยเสนอ
ตัง้ งบประมาณผ่านท้องถน่ิ จังหวดั และผู้ว่าฯ

ดังน้ัน อปท.จานวน 7,547 แห่งซ่ึงประกอบด้วยเทศบาล
ตาบล 2,247 แห่งและ อบต. 5,300 แห่ง ต้องต้ังงบประมาณผ่านท้องถิ่น
จังหวดั ผู้วา่ ฯ ผ่านกรมสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถน่ิ กระทรวงมหาดไทย
ไม่สามารถย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีของตนเองได้
โดยตรง ทัง้ น้ีจากวิธกี ารขอต้ังงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวพบวา่

1.) กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นทาหน้าที่เป็นหน่วย
ขอรับงบประมาณและได้รับการจัดสรรงบประมาณแทน อปท.7,547
แห่ง ซึ่งทาให้การวิเคราะห์งบประมาณยังคงทาโดยหน่วยงานราชการ
สว่ นกลาง นอกจากนี้จากการศกึ ษาของฐิติมา ช่างไม้ (2561) พบว่าการ
จัดทางบประมาณของกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ินมีปัญหา
โดยเฉพาะข้ันตอนการเตรียมงบประมาณกล่าวคือ ข้อมูลไม่ครบถ้วน
และไม่เป็นข้อมูลปัจจุบัน มีข้อจากัดทางข้อมูลในด้านความต้องการ
ของพื้นที่แต่ละแห่งอย่างแท้จริง ซึ่งแต่ละท้องถิ่นมีสภาพปัญหาและ
ความต้องการที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจดั บริการสาธารณะไม่สามารถ
แก้ปัญหาของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังตัวอย่าง

137อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

23

กรณีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาบล (รพ.สต.) เป็นการให้บริการด้าน
สาธารณสุขระดับปฐมภูมิโดยให้บริการรักษาพยาบาล ส่งเสริมสุขภาพ
และป้องกันโรคในระดับตาบลซึ่งเผชิญกับปัญหาด้านสาธารณสุข และ
ความต้องการหรือข้อเรียกร้องของประชาชนผู้รับบริการในพ้ืนท่ีก่อน
หน่วยบริการอื่น ๆ โดยจานวน รพ.สต. 10,873 แห่งกระจายอยู่ทั่วทั้ง
ประเทศ (ช่วงปี 2551-2559) มีการถ่ายโอน รพ.สต. 51 แห่ง (สานัก
งบประมาณของรัฐสภา, 2563) ที่เหลือยังคงอยู่ภายใต้สังกัดกระทรวง
สาธารณสุข ท้ังนี้ รพ.สต.ท่ีถ่ายโอนได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนท่ัวไป
เป็นแบบคงท่ีคือมีจานวนเท่ากันทุกแห่ง ซึ่งส่งผลคือมีจานวนเงินไม่
เพียงพอกับปริมาณงานในพ้ืนท่ีท่ีรับผิดชอบ เนื่องจาก รพ.สต.นอกจาก
ต้องการงบดาเนินงานเพื่อการปฏิบัติงานประจาเช่น ค่าตอบแทน ค่าใช้
สอย ค่าวัสดุ เป็นต้น แต่มีความจาเป็นต้องในด้านการขับเคลื่อนการ
ส่งเสริมสุขภาพอนามัยกับเครอื ข่ายในพื้นที่ อสม. กลุ่มแม่และเด็ก กลุ่ม
นักเรียนและเยาวชน กลุ่มวัยทางาน กลุ่มผู้สูงอายุ เป็นต้น รวมทั้ง
โครงการพิเศษต่าง ๆ เช่น โครงการวิจัยและพัฒนาภูมิปัญญาไทยและ
สมุนไพรในพื้นท่ีมาใช้ทางการแพทย์ โครงการ/กิจกรรมเพ่ือเฝ้าระวัง
ป้องกัน ควบคุมไม่ให้เกิดโรคในพื้นท่ี เป็นต้น รวมทั้งการร่วมขับเคล่ือน
ยทุ ธศาสตร์ นโยบาย แผนงานและโครงการต่าง ๆ ของรฐั บาล กระทรวง
จังหวดั อาเภอ และท้องถิน่ (สานกั งบประมาณของรัฐสภา, 2563)

138 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

24

(2) ถึงแม้ว่าวิธีการยื่นขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีได้
ปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับหลักการกระจายอานาจในระดับหนึ่ง ตาม
พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 โดยการปรับให้ อปท. บางชนิด
จัดคาขอทางบประมาณโดยตรง แต่ยังพบว่ารายละเอียดในแบบฟอร์ม
คาของบประมาณท่ีใช้กับ อปท. ยังคงคล้ายกับหน่วยราชการที่เป็น
หน่วยรับประมาณซ่ึงยังไม่สอดคล้องกับลักษณะการดาเนินงานของ
อปท. (สานักงบประมาณของรัฐสภา, 2562) นอกจากนี้มีการให้อานาจ
ผู้อานวยการสานักงบประมาณโดยปราศจาก “คณะกรรมการบริหาร
งบประมาณ”ซ่ึงไม่คานึงถึงมิติการมีส่วนร่วมของประชาชน หากมี
คณะกรรมการบรหิ ารงบประมาณจะชว่ ยให้เกิดความรอบคอบ และชว่ ย
ลดอิทธิพลทางการเมืองที่จะเข้ามาแทรกแซงการจัดสรรงบประมาณ
อยา่ งน้อยระดบั หน่งึ (ดเิ รก ปัทมสิริวฒั น์, 2562)

ดังนั้นเน่ืองจาก พ.ร.บ.ฉบับน้ีกาหนดให้สานักงบประมาณ
เป็นหน่วยปฏิบัติและเปน็ ผตู้ ัดสนิ ใจในข้ันตอนดาเนินการก่อนจะสง่ ผ่าน
ไปยังรัฐบาล ดังน้ันสานักงบประมาณจาเป็นต้องกาหนดรูปแบบและ
วิธีการจัดสรรงบประมาณให้แก่ อปท.ท่ีแตกต่างจากส่วนราชการ
ส่วนกลางหรอื ราชการส่วนภมู ภิ าค เป็นการพิจารณางบประมาณสาหรับ
หน่วยรบั งบประมาณในมิติพ้นื ท่ีและการมสี ว่ นร่วม เพ่อื ใหส้ อดคล้องกับ
การทาหนา้ ที่ของ อปท.ทย่ี ึดโยงกบั พื้นท่ี

139อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

25

3.5 กำรออกแบบ อปท. ไมใ่ ช่เป็น “องคก์ รหลัก” ในกำร
จัดบริกำรสำธำรณะสง่ ผลตอ่ กำรใชง้ บประมำณที่มีประสิทธิภำพ

หลายภารกิจท่ีมีการดาเนินงานหลายหน่วยงานหรือตั้งแต่สอง
หน่วยงานข้ึนไปโดยใช้กลไกของ อปท.ท่ีกระจายอยู่ท่ัวประเทศ ท้ังน้ี
กลับพบว่า ขาดความชัดเจนในเรื่องอานาจหน้าท่ีโดยเฉพาะการใช้
งบประมาณจึงส่งผลให้การดาเนินภารกิจน้ัน ๆ ขาดประสิทธิภาพ
ดังตัวอย่างภารกิจด้านการดูแลสุขภาพในทุกกลุ่มวัยของคนในท้องถ่ิน
พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติพ.ศ.2545 มาตรา 47 กาหนดเรื่อง
การสร้างหลักประกันสุขภาพให้กับบุคคลในพ้ืนท่ีโดยให้ อปท.เป็น
ผู้ดาเนินงานและบริหารจัดการระบบหลักประกันสุขภาพในพื้นที่
โดยได้รับค่าใช้จ่ายจากกองทุนหลักประกันสุขภาพท้องถ่ินท่ีดาเนินงาน
ภายใตค้ วามรว่ มมือของสานกั งานประกนั สุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)

งบประมาณที่ได้รับการจัดสรรจากสานักงานหลักประกัน
สุขภาพแหง่ ชาติ (สปสช.) มีดงั น้ี (1) กองทุนฟ้นื ฟจู งั หวดั โดย สปสช.จา่ ย
5 บาทต่อหัวประชากร และท้องถิ่นจ่ายสมทบไม่น้อยกว่าที่ได้รับจาก
สปสช. เพ่ือจาแนกกลุ่มผู้สูงอายุที่มีภาวะพักพิง (2) กองทุนดูแลระยะ
ยาวสาหรับผู้สูงอายุที่อยู่ในภาวะพึ่งพิง โดย สปสช.โอนจ่าย
แบบเหมาจ่าย 6,000 บาทตอ่ ผ้สู งู อายุที่มีภาวะพึง่ พิง โดยท้องถนิ่ ไม่ต้อง
สมทบเพ่ือดาเนินการสาธารณสุขสาหรับผู้สูงอายุท่ีมีภาวะพึ่งพิง

140 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

26

(3) กองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถ่ิน (กปท.) โดย สปสช.
จ่ายแบบเหมาจ่าย 45 บาทต่อคนต่อปี และ อปท.จ่ายสมทบ โดยมี
วัตถุประสงคเ์ พ่ือเปน็ คา่ ใช้จ่ายในการสรา้ งเสริมสุขภาพและป้องกนั โรค

ท้ังน้ีการบริหารงบบริการสาธารณสุขสาหรับผู้สูงอายุท่ีมี
ภาวะพงึ่ พงิ (Long Term Care)ไดม้ กี ารออกแบบดงั นี้คือ (1) กระทรวง
สาธารณสุขทาหน้าท่ีจัดบริการ ควบคุมมาตรฐานบริการ กากับ
ประเมินผลการบริการ (2) สปสช.กาหนดหลักเกณฑ์ กาหนดสิทธิ
ประโยชน์ บริหารจัดการงบประมาณ สรุปผลโครงการ (3) ท้องถ่ิน
จัดบริการผ่านศูนย์ผู้สูงอายุ บริหารโครงการ จัดสรรงบประมาณ
ติดตามกากบั ผูจ้ ดั บรกิ าร

อปท. ถูกออกแบบให้เป็นเจ้าภาพหลักในการบริหารจัดการ
ให้เกิดบริการดูแลระยะยาวสาหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพ่ึงพิง (Long
Term Care) ซึ่งในปี 2561 สปสช.ได้รับค่าบริการสาธารณสุขสาหรับ
ผู้สูงอายุท่ีมีภาวะพ่ึงพิง 1,159.2 ล้านบาท โดยคณะกรรมการ
หลักประกันสุขภาพแห่งชาติได้กาหนดหลักเกณฑ์เพ่ือสนับสนุนให้
อปท.ดาเนินงานกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถิ่นซึ่งมี
ความพร้อมและได้แสดงเจตจานงค์เข้าร่วมได้รับเงินเพ่ิมจากกองทุน
หลักประกันสุขภาพแห่งชาติในส่วนค่าบริการสาธารณสุขสาหรับ
ผสู้ ูงอายุท่ีมีภาวะพงึ พงิ

141อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

27
27

ท้งั นีป้ ญั หาของการจัดบริการดูแลระยะยาวสาหรบั ผู้สูงอายุที่มี
ภาวะพึ่งพทิัง้งน(้ีปLoญั nหgาขTอeงrmการCจaัดreบ)รนิกั้านรมดีปูแัญลรหะายไะมย่มาีรวะสเาบหียรบับรผอู้สงูงรอับายแุทล่ีมะี
ภระาเวบะียพบึ่งกพาิงร(เLบoิกnจg่าTยeขrอmง Cสaปreส)ชน.ไั้นมม่สีปอัญดหคลาไ้อมง่มกีรับะรเะบเียบบียรบอขงอรับงกแรลมะ
รสะ่งเเสบรี ยิมบกกาารรปเ บกิคกรจอ่ างยทข้อองงถิ่สนปรสวชม.ทไม้ัง่สกอารดดคาลเ้ อนงินกงับานร ะเปเ บ็ นี ยกบารขใอหง้พก้ืนร ทม่ี
สส่งมเั คสรริมใ จกทาราปใ หก้ คอรปองทท. ห้องลถาิ่นย แรหว่มง ไทม้ัง่ เกขา้ ารรด่ วามเนิเนนงื่ อานง จเปา็ นกกไ มา่รมใั่ นหใ้พจื้นใ ทนี่
สกฎมรัคะรเใบจียทบาขใอหง้ อสปปสทช.ห. แลลาะยไแมห่ม่ีรงะไมเบ่เีขย้บารแ่วนมวทเานงื่อในงกจาารกดไามเ่นมินั่นงใาจนใทน่ี
ชกัฎดเรจะนเบในียกบาขรอดงาเสนปินสงชา.นแผล่าะนไศมูน่มยีร์ผะู้เสบูงียอบายแุนจวึงทสา่งงผใลนใกหา้กราดราใเหน้กินางราเนบทิก่ี
ชจ่าัดยเจเงนินใขนอกงากรอดงาทเนุนินหงลาักนปผร่าะนกศันูนสยุข์ผภู้สาูงพอสาะยสุ จมึงอสย่งู่หผลลาใยหร้ก้อายรลให้าน้กราอรเกบาิกร
เจบ่าิยกเจง่าินยขจอางกกอองปทุนทห. ล(รักูปปภระากพันทส่ี ุข1)ภาซพึ่งสส่ะงผสมลอตย่อู่หกลาารยดรูแ้อลยแลล้าะนพรอัฒกนาาร
เคบุณิกภจา่าพยชจวี าิตกขอองปผสู้ทงู .อ(ารยูปใุ นภบาาพงทพี่ ื้น1ท)ี่ ซึ่งส่งผลต่อการดูแลและพัฒนา
คณุ ภาพชวี ิตของผสู้ งู อายใุ นบางพื้นท่ี

รูปภำพท่ี 1 รำยรับรำยจำ่ ยคงเหลือของ อปท. Long Term Care
รปู ภำพที่ 1 รำยรับรปำยงี บจปำ่ ยรคะมงเำหณล2อื 5ข5อ9ง-2อ5ป6ท3. Long Term Care

ปีงบประมำณ2559-2563

ทม่ี า: วีระชยั ก้อนมณี 2564
ท่ีมา: วีระชัย ก้อนมณี 2564

142 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

28

3.6 กำรคลังท้องถิน่ ของ อปท. ขนำดเลก็
อปท.ของไทยมีทั้งหมด 7,853 แห่ง การมีจานวนของ อปท.
มากอาจมีประโยชน์ในการเข้าถึงบริการสาธารณะของคนในพ้ืนที่ และ
ปฏิสัมพันธ์ระหว่างประชาชนในท้องถิ่นกับ อปท.แต่หากมองในด้าน
งบประมาณในการดาเนินงานบริการสาธารณะนั้นงบประมาณรายได้
และรายจ่ายอาจไม่เพียงพอหลังจากหักรายจ่ายด้านบุคลากรและ
รายจ่ายประจา รวมทั้งการจัดบริการสาธารณะน้ันอาจทาให้ต้นทุนต่อ
หน่วยในการจัดการสูงเน่ืองจากขนาดที่เล็กเกินไปไม่ทาให้เกิดการ
ประหยัดจากขนาด (Economic of scale) นอกจากน้ีชนิดของบริการ
สาธารณะอาจไม่ครบทุกด้าน จากการศึกษาของ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
และคณะ (2561) พบว่า อปท. ท่ีมีขนาดประชากรน้อยกว่า 6,000 คน
มีจานวนทั้งหมด 3,764 แห่ง ซ่ึงรัฐส่วนกลางจัดสรรเงินอุดหนุนต่อหัว
มากกว่า และนอกจากนี้คะแนนการประเมินประสิทธิภาพของ อปท.
(Local Performance Assessment: LPA) โดยเฉล่ียต่ากว่า อปท. ท่ีมี
ขนาดใหญ่กว่าทั้งนี้อาจเกิดจาก (1) บริการสาธารณะท่ีดาเนินการ
ไมค่ รบถว้ น (2) อปท.ขนาดกลางถงึ ใหญ่ สามารถจดั กิจกรรมไดบ้ ่อยครั้ง
และมีประชาชนใช้บริการตอ่ วันมากกว่า

143อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

29

(4) บทสรุปและขอ้ เสนอแนะ

อานาจหรือความเป็นอิสระทางรายได้และรายจ่ายของ อปท.
มีความสมั พันธก์ บั การจดั บริการสาธารณะท่มี ีประสิทธิภาพเพอ่ื ยกระดับ
คุณภาพชีวิตประชาชน ทั้งนี้งบประมาณของ อปท.ยังมีข้อจากัดหลาย
ประการเช่น (1) โครงสร้างบริหารราชการท่ีเน้นกระจายงบประมาณ
ผ่านกรม ทั้งนี้กรมทาหน้าที่ทั้งเชิงวิชาการและปฏิบัติการในพ้ืนที่
ซ่ึงการปฏิบัติการในการจัดบริการสาธารณะหลายอย่างของกรมซ้าซอ้ น
กับ อปท.ในขณะท่ีกรมมีบุคลากรและข้อมูลไม่เพียงพอ (2) สัดส่วนของ
รายได้ของ อปท.ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลท่ีไม่สะท้อนอานาจการใช้
จ่ายเงิน (3) รายจ่ายงบบุคลากรที่เติบโตและส่งผลต่อรายจ่ายงบพัฒนา
ในอนาคต (4) รูปแบบการขอต้ังงบประมาณที่ไม่ตอบสนองภาระ
ค่าใช้จ่ายที่แท้จริง (5) การออกแบบ อปท.ไม่ใช่เป็น “องค์กรหลัก”
ในการจัดบริการสาธารณะส่งผลต่อการใช้งบประมาณท่ีมีประสิทธิภาพ
(6) ขนาดของ อปท.และข้อจากัดทางการคลังท้องถน่ิ

ข้อเสนอแนะคือการต้ังงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิต
ของประชาชนควรเป็นการต้ังงบประมาณจากพื้นท่ีไม่ควรมาจาก
ระดับกรม การตั้งงบประมาณจากพ้ืนที่ทาให้สามารถควบคุม
งบประมาณและตรวจสอบได้มากกว่ากรม โดยการเปลี่ยนฐานอานาจ
ของกรมทาหน้าที่ในทางวิชาการเพียงอย่างเดียว และให้ อปท. เป็น

144 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

การบรหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

30

หน่วยปฏิบัติเนื่องจากมีข้อมูลเก่ียวกับคุณภาพชีวิตของประชาชน
นอกจากนี้สานักงบประมาณควรจัดทารูปแบบวิธีการย่ืนคาขอและ
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเงินอุดหนุนที่สอดคล้องกับหลักการ
กระจายอานาจ การขอต้ังและรับจัดสรรงบประมาณควรเปน็ ในรูปแบบ
การการขอต้ังงบประมาณและจัดสรรงบประมาณโดยตรง และ
การพิจารณางบประมาณควรแตกต่างจากหน่วยงานราชการของรัฐ
แต่ต้องเป็นการพิจารณาตามเง่ือนไขของแต่ละพื้นท่ีได้ซ่ึงเป็นงบประมาณ
ที่ยึดโยงกบั พ้ืนที่

145อ�ำนาจการคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น