125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 1

๑๒๕ ปี

การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

เลม่ ๑

ประวัติศาสตร์กับการเมือง
การปกครองท้องถิ่น

Foreword: Céline-Agathe Caro, KAS
บทนำ�: ธงชยั วนิ ิจจะกูล
สมชยั ภัทรธนานันท์
อารยา ฟ้ ารุง่ สาง
ศรสี มภพ จิตรภ์ ิรมยศ์ รี
ชยั พงษ์ สำ�เนียง

นรเศรษฐ ชุม่ ถนอม, สัพพญั ญู วงศ์ชยั และหฤทัยชนก คำ�ใส
บรรณาธกิ าร: ธเนศวร์ เจรญิ เมือง

๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

125 Years: Local Government in Thailand, 1897 - 2022

เล่ม ๑ ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมืองการปกครองท้องถิ่น

ผ้เู ขยี น ธงชยั วนิ จิ จะกลู สมชัย ภทั รธนานันท์
อารยา ฟา้ รุ่งสาง ศรสี มภพ จิตรภ์ ริ มย์ศรี
ชัยพงษ์ ส�าเนียง นรเศรษฐ ชุ่มถนอม
สัพพญั ญู วงศ์ชยั หฤทยั ชนก คา� ใส

ISBN (ชดุ ) 978-616-588-850-9

พิมพค์ ร้ังแรก มกราคม 2565

จ�ำนวนพิมพ ์ 500 เลม่

กองบรรณำธกิ ำร ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง ปฐมาวดี จงรักษ์
ณัฐกร วทิ ติ านนท์ สภุ าภรณ์ อาภาวัชรุตม์

ออกแบบปก อารยา ฟ้ารงุ่ สาง

พมิ พท์ ่ ี หจก. เชยี งใหมโ่ รงพมิ พ์แสงศิลป์ คำ� อธิบำยปกหนำ้ -หลัง
195-197 ถ.พระปกเกลา้ ต.ศรีภูมิ อ.เมือง ท้ังสองด้านเป็นภาพเดียวกัน
จ.เชยี งใหม่ 50200 โทร. 053-221212 ในหลวงรชั กาลท่ี 5 เสดจ็ ฯ ไปเปดิ
Email : [email protected] “ถนนถวาย” ท่ีท่าฉลอม เมือง
สมุทรสาคร เมื่อ 12 มีนาคม
สนบั สนนุ โดย มูลนธิ ิคอนราด อาเดนาวร์ ร.ศ. 124 (พ.ศ. 2448) และตอ่ จาก
(ส�านักงานประเทศไทย) น้ันในปีเดียวกันท่าฉลอมก็ได้รับ
Konrad-Adenauer-stiftung, Office Thailand การยกระดับข้ึนเป็นสุขาภิบาล
แห่งแรกในต่างจังหวัด ต่อจาก
จัดพมิ พ์โดย ธเนศวร์ เจริญเมอื ง สุขาภิบาลกรงุ เทพฯ (พ.ศ. 2440)
ศนู ยส์ รา้ งสรรคเ์ มอื งเชยี งใหม่: แหลง่ เรยี นรนู้ อกหอ้ งเรยี น ทม่ี ำ: หอจดหมายเหตุแหง่ ชาติ
65/27 หมทู ี่ 14 ต.สุเทพ อ.เมอื ง จ.เชียงใหม่ 50200
โทร. 081-952-3322

ขอ้ มูลทำงบรรณำนกุ รมของหอสมดุ แหง่ ชำติ
ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง.

125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. 2440-2565.-- เชียงใหม่ : เชียงใหม่โรงพิมพ์แสงศิลป์,
2565. 182 หน้า.

1. การปกครองทอ้ งถ่นิ -- ไทย. I. ชอ่ื เร่อื ง.

352.1409593
ISBN 978-616-588-850-9

คำนำ

ศูนย์สร้างสรรค์เมืองเชียงใหม่ (the Creative Urban Solutions
Center, Chiang Mai - CUSC), ได้รับทุนสนับสนุนการพิมพ์หนังสือ
“125 ปีของกำรปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2440-2565)” เน่ืองใน
วาระสาคัญครบรอบช่วงเวลาดังกล่าว ศูนย์ฯ ได้เชิญนักวิชาการ
ที่มีบทบาทสาคัญในด้านความคิดและผลงานด้านรัฐ-สังคม และ
การปกครองท้องถิ่นไทยมาร่วมกันเสนอผลงานเก่ียวกับช่วงเวลานั้น
รวม 33 ชนิ้ มนี ักวชิ าการเสนอผลงานทั้งหมด 36 คน

หนังสือเล่มน้ีเป็นผลพวงของการเฝ้าสังเกต และการถกเถียง
ของนักวิชาการกลุ่มหนึ่งในห้วง 3 ทศวรรษท่ีผ่านมา เร่ิมต้ังแต่การ
จุดประเด็นเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในปี พ.ศ. 2534 จนถึงขณะน้ี
ครบรอบ 30 ปีพอดี นักวิชาการกลุ่มนี้เติบโตในชนบท ได้เดินทางเข้า
ไปศึกษาในตัวจังหวัดท่ีเป็นเมือง และได้ไปศึกษาต่อท่ีกรุงเทพฯ
หลายคนได้ไปศึกษาต่อในต่างประเทศ บางคนไม่ได้เรียนต่อ แต่ไป
เที่ยวหรือได้อ่านหนังสือ ได้เห็นภาพถ่าย ภาพยนตร์ โทรทัศน์ และ
ฟั ง เร่ื อ ง เล่ า ม า ก ม า ย ท่ี พู ด ถึ ง ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ช น บ ท แ ล ะ เมื อ ง
ด้วยคุณภาพที่ใกล้เคียงกัน เมืองกับชนบทต่างกันแต่เพียงเมืองใหญ่
มอี าคารสงู มากมาย และผูค้ นแออดั แต่คุณภาพการศึกษา สาธารณสุข

ก

ศิลปวัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม การงานอาชีพ การเดินทาง การคมนาคม
ขนส่ง อุปกรณ์และเครื่องอานวยความสะดวกต่าง ๆ ในการดารงชีวิต
ของท้ังสองพื้นที่แทบไม่ตา่ งกนั เลย

แล้วพวกเขาก็ได้พบว่าการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ิน และ
การเสริมสร้างระบอบประชาธิปไตยท้ังในระดับชาติ และท้องถิ่นนี่เอง
ทเี่ ปน็ คาตอบเพื่อทีจ่ ะบรรลุความใฝฝ่ นั เหล่านั้น

บัดนี้ เวลาผ่านไป 3 ทศวรรษ อบต. เกิดข้ึนครั้งแรกในปี
พ.ศ. 2537 หรือ 27 ปีก่อน พรบ. กระจายอานาจสทู่ ้องถิ่นเกิดข้ึนในปี
พ.ศ. 2442 หรอื 22 ปีท่ีแล้ว และเม่ือศึกษามากขน้ึ ก็ได้รู้ว่าสุขาภิบาล
ซึ่งเป็นการปกครอง และการบริหารจัดการท้องถ่ินรูปแบบแรกเกิดขึ้น
เป็นครั้งแรกเม่ือ 124 ปีท่ีแล้ว (พ.ศ. 2440) และจะครบ 125 ปีในปีหน้า

ความใฝ่ฝันเหล่าน้ีไม่เคยเลือนลางจากไป ตรงกันข้าม
ยิ่งใกล้จะถึงวาระ 125 ปี ของการริเริ่มการปกครองท้องถ่ินในประเทศน้ี
แต่ท่ามกลางสถานการณ์เศรษฐกิจ สังคมและการเมืองท่ีเปลี่ยนแปลง
ตลอด 3 ทศวรรษท่ีผ่านมา การขบคิด ความสงสัย คาถาม ตลอดจน
การศึกษาค้นคว้าต่าง ๆ ก็ยิ่งถาโถมมากขึ้น ๆ เป็นลาดับ เน่ืองจาก
มีข้อสงสัยและคาถามมากมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการท้องถิ่น และ
การเมืองการปกครองในระดบั ชาติท่ผี า่ นมา

เหตุใด สยามที่เป็นชาติแรกในเอเชียเม่ือ 1 ศตวรรษที่แล้ว
จึงมีระบบรถไฟท่ีล้าหลังมากในปัจจุบัน เหตุใดมีรถไฟฟ้ามากมาย
ในกรุงเทพฯ แต่กลบั แทบไม่มีอะไรเลยในจังหวดั อ่ืน ๆ นอกจากระบบ

ข

ทางหลวงที่เชื่อมร้อยแทบทุกอาเภอและจังหวัดในประเทศ เหตุใด
เรือดาน้า รถถัง เคร่ืองบิน และอาวุธยุทโธปกรณ์ต่าง ๆ ของกองทัพ
รุ่นใหม่จึงทยอยเข้ามาอย่างไม่ขาดสายทุกปี แต่รถไฟที่วิ่งไปมาทกุ ภาค
คอยรับใช้ผู้โดยสารมากมายทุกๆวันกลับเป็นคันเก่า ๆ ที่มีการพัฒนา
น้อยมาก ๆ เหตุใดไม่มีทางรถไฟเชื่อมร้อยในตัวจังหวัดและอาเภอ
ต่าง ๆ ตลอด 1 ศตวรรษที่ผ่านมา เหตุใดกรุงเทพฯ ยังคงเป็นเอกนคร
ท่ีเจริญก้าวหน้าแตกต่างจากเมืองอ่ืน ๆ อย่างลิบลับ และเหตุใด
จนถึงวันน้ี วิทยุ-โทรทัศน์ต่าง ๆ ก็ยังคงขอรับบริจาคเส้ือผ้า-อาหาร-
ผ้าห่ม-หนังสือ-ยา-เมล็ดพืชพันธ์ุ-อุปกรณ์กีฬา เพ่ือส่งไปช่วยพ่ีน้อง
ในชนบทที่ห่างไกลเพราะประสบภัยต่าง ๆ เหตุใด ญี่ปุ่นซ่ึงมีการเลือกต้ัง
ผู้ว่าฯ โดยประชาชนในทุก ๆ จังหวัดท่ัวประเทศในปี 2490 จึงมี
ท้องถ่ินท่ีเจริญ มีรถไฟว่ิงไปมาแทบทุก ๆ แห่ง เหตุใดเกาหลีใต้ที่เพิ่ง
ก้าวตามการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นของญี่ปุ่นไปเม่ือ 3 ทศวรรษก่อน
จึงก้าวรุดหน้า แซงไทยไปอย่างรวดเร็ว ท้ัง 2 ชาติน้ีมีระบอบประชาธิปไตย
ท่ีมน่ั คงเขม้ แขง็ และสภาพทวี่ า่ นกี้ ็กาลงั เกดิ ข้นึ ทอ่ี ินโดนเี ซยี ฯลฯ

หนังสือเล่มน้ีเชิญนักวิชาการมาเผยแพร่ผลการศึกษาประเด็น
ต่าง ๆ เก่ียวกับการปกครองท้องถิ่น เราพยายามทา 3 เรื่อง คือ
1. เชิญนักวิชาการหลากวัยและประสบการณ์มาทางานนี้ ทั้งนักศึกษา
ปริญญาโท มหาบัณฑิตใหม่ อาจารย์วัยหนุ่มสาว อาจารย์วัยกลางคน และ
สูงวัย 2. เราเรียนเชิญนักวิชาการด้านต่าง ๆ มิใช่เฉพาะนักรัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์ มาเสนอประเด็นและมิติต่าง ๆ เกี่ยวกับ

ค

การปกครองท้องถิ่น เราภูมิใจมากท่ีได้ท้ังนักประวัติศาสตร์ นายแพทย์
นักสังคมวิทยา-มานุษยวิทยา นักนิติศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์การเมือง
นักวิชาการด้านสถาปัตยกรรมศาสตร์ ศึกษาศาสตร์ สังคมสงเคราะห์-
ศาสตร์ และสิ่งแวดล้อม ฯลฯ มารว่ มงาน และ 3. เพราะปี พ.ศ. 2565
จะมีวาระสาคัญ 2 อย่าง คือ 125 ปีการปกครองท้องถิ่น และ 130 ปี
การปฏิรูประบบราชการไทย เราจึงหวังท่ีจะเห็นการถ่ายทอดประสบการณ์
และการเรียนรู้ซ่ึงกันและกัน และเปิดโอกาสให้คนรุ่นใหม่ได้เสนอ
ผลงาน และเรียนรู้จากคนรุ่นก่อน และหวังที่จะได้ร่วมกันทางาน
ให้มากขน้ึ กว่าเดิมในปีหน้า

กองบรรณาธิการขอขอบพระคุณและขอบคุณนักวิชาการทุก
ท่านที่ได้สนับสนุนงานนี้ เรารู้สึกเป็นเกียรติ และซาบซ้ึงอย่างยิ่ง
อนึ่ง นอกจากขอขอบพระคุณ Dr. Céline-Agathe Caro ที่ให้การ
สนับสนุนการจัดพิมพ์หนังสือนี้เพื่อให้ความรู้แก่สังคมไทย คานาของ
ท่านเกี่ยวกับหลักการ “เริ่มต้นท่ีท้องถ่ิน” ในการบริหารประเทศของ
เยอรมนีถือว่าสาคัญมาก และที่ผ่านมาสังคมไทยแทบไม่เคยได้ยินคานี้
มีคาหนง่ึ ที่โด่งดังมานาน คอื "อานาจอธิปไตยเป็นของประชาชน” และ
อีกคาหน่ึงท่ีเพิ่งโด่งดังมาไม่นาน คือคาว่า “ประชาชนเป็นศูนย์กลาง”
ซึ่งไม่น่าจะห่างไกลกับหลักการของเยอรมนี แต่สุดท้ายก็เหมือนกับคา
ว่า “ประชาธิปไตย” ที่ได้ยินได้ฟังกันมาเกือบ 90 ปีแล้วในประเทศน้ี
ซึ่งไพเราะนักแตไ่ มเ่ คยนามาปฏบิ ัตกิ นั อย่างจริงจัง

ง

ในแง่นี้ หนังสืออันล้าค่าชุดน้ี จึงยอดเยี่ยมข้ึนไปอีก เม่ือได้
คานาของ Dr. Céline-Agathe Caro และบทนา ของ ดร. ธงชัย วินิจจะกูล
มาเสริม ขอขอบคุณกองบรรณาธิการ ฝ่ายออกแบบปก และรูปเล่ม
ฝ่ายพิสูจน์อักษร ขอขอบคุณคุณนภาจรี จิวนันทประวัติ คุณอุบลรัตน์
หยาใส่ และคุณอารยา ฟ้ารุ่งสาง และโรงพิมพ์แสงศิลป์ เชียงใหม่
ทที่ าให้งาน 124 ปี ของเราเป็นรปู ร่าง และจะกา้ วสู่ 125 ปี อย่างทระนง.

ดว้ ยคำรวะ
กองบรรณำธกิ ำร
12 พฤศจกิ ำยน 2564

จ

Foreword

The Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), a German
non-profit organization, is honored to cooperate with the
Creative Urban Solutions Center (CUSC), and many Thai experts
for the present publication. This cooperation aims at supporting
academic work on local administration and decentralization
in Thailand as well as local participation and people’s voting
rights.
This publication focuses on decentralization issues
from an academic perspective. As the experience in Europe
shows, decreasing the role of central governments and
institutions can be beneficial to the citizens in many ways.
The European Union (EU) for example recognizes
the principle of subsidiarity as one of its core values.
This principle aims to ensure that decisions are taken as
closely as possible to the citizens and the realities on the
ground. It forces EU institutions to verify if a policy at EU level
is justified or if it would be more effective to act at national,
regional, or local level.

ฉ

As for Germany, it’s a federal country with sixteen
Länder (states) that have shared authority with the national
government in several areas and exclusive legislative
authority in many others like culture and education. At the
national level, the Länder are represented and defend their
interests in the upper house of the Parliament (Bundesrat).
In Germany as at the EU level, decentralization and the
principle of subsidiarity thus recognize that each geographical
level has its own identity and traditions as well as its own
economic and social strengths and challenges and that it is
often best to address them specifically.

Other positive aspects are that decentralization
empowers and motivates local representatives to take action.
It makes local elections more relevant because elected
officials have more power or budget to implement their
ideas. On the other hand, local politicians and administrations
are directly accountable to the citizens in their area
and under pressure to meet the expectations of their
constituents. It means that the voters have more leverage
and control about policies and decisions that affect them
and their community. It allows them to take responsibility,

ช

influence local policies and benefit directly from the political
choices implied by their ballots.

In that sense, decentralization policies are a central
tool to improve good governance, public management, and
participatory democracy in the decision-making at all levels.
Decentralization reforms are also complex because they
require a comprehensive approach to transfer certain political,
administrative, and fiscal responsibilities to the regional
or local level.

This publication on “125 Years of Thai Local
Administration” is a collection of papers from thinkers,
academics, and experts on decentralization and local
governance. It aims to disseminate knowledge about
the concept, principles, and different steps of
decentralization processes in order to encourage a
constructive discussion on the topic in Thailand.

This book is the result of an exceptional cooperation
between the CUSC, and the KAS. On behalf of the Konrad-
Adenauer-Stiftung, I would like to thank Prof. Dr. Tanet
Charoenmuang, [Chairman], as well as all distinguished writers

ซ

and staff members for their successful results in the
preparation of this publication.
The KAS hopes that this book will become
an academic reference for Thai officials at the national and
local level, members of the House of Representatives and
Senate, as well as academics, students, and the general
public interested in decentralization policies, good
governance, and citizen participation in public policies.

Dr. Céline-Agathe Caro
Resident Representative
Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) – Thailand

September 29, 2021

ฌ

คำนำ (แปล)

มูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ (The Konrad-Adenauer-Stiftung
: KAS) เป็นองค์กรที่ไม่แสวงหาผลกาไรจากสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี
รู้สึกเป็นเกียรติยิ่งที่ได้ทางานร่วมกับศูนย์สร้างสรรค์เมืองเชียงใหม่
(the Creative Urban Solution Center; CUSC) และผู้เชี่ยวชาญ
ชาวไทยจานวนมากในการจัดพิมพ์หนังสือเล่มนี้ ความร่วมมือกันครั้งนี้
มุ่งสนับสนุนงานวิชาการที่เก่ียวกับการปกครองท้องถิ่นและการ
กระจายอานาจในประเทศไทย ตลอดจนการมีส่วนร่วมของท้องถิ่น
และสทิ ธิในการออกเสียงเลือกตัง้ ของประชาชน

หนังสือเล่มน้ี ม่งุ เน้นที่ประเด็นการกระจายอานาจจากมุมมอง
ทางวิชาการ ประสบการณ์ในยุโรป ให้เห็นว่าการลดบทบาทของ
รัฐบาลกลางและสถาบันต่าง ๆ เป็นประโยชน์ต่อพลเมืองในหลาย ๆ
ด้าน เช่น สหภาพยุโรป (The European Union; EU) ยอมรับว่า
หลักการ “เร่ิมต้นท่ีท้องถิ่น” (Principle of Subsidiarity) เป็นค่านิยม
ท่ีสาคัญข้อหน่ึง หลักการน้ีเห็นว่า การตัดสินใจต่าง ๆ ควรให้ใกล้ชิด
กั บ ป ร ะ ช า ช น แ ล ะ ค ว า ม เป็ น จ ริ ง ใ ห้ ม า ก ที่ สุ ด เท่ า ที่ จ ะ เป็ น ไป ไ ด้
นอกจากน้ี สหภาพยุโรปได้กาหนดให้สถาบันต่าง ๆ ต้องชี้แจงว่า
นโยบายต่าง ๆ ของสหภาพยุโรปเหมาะสมกับการตัดสินใจท่ีระดับใด
คือ ระดบั ชาตหิ รอื ระดับภูมิภาค หรอื ระดบั ท้องถ่นิ

ญ

สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีประกอบด้วย 16 มลรัฐ แต่ละ
มลรัฐใช้อานาจร่วมกับรัฐบาลกลางในบางด้านและร่วมกันใช้อานาจ
นิติบัญญัติพิเศษ เช่น ด้านวัฒนธรรมและด้านการศึกษา ในระดับชาติ
แต่ละมลรัฐ จะเป็นตัวแทนและปกป้องผลประโยชน์ในสภาสูงของ
รัฐสภา เยอรมนียึดถือหลักการกระจายอานาจและหลักการเริ่มต้นที่
ท้องถ่ินตามแนวทางของสหภาพยุโรป โดยยอมรับว่า แต่ละพ้ืนท่ี
ภูมิศาสตร์ มีอัตลักษณ์ และประเพณีของตนเอง มีจุดแข็งด้าน
เศรษฐกิจ และสังคมของตนเอง ตลอดจนเผชญิ ความท้าทายที่พืน้ ที่นั้น
บริหารจัดการด้วยตนเองเปน็ สิง่ ทีด่ ที ่สี ุด

การกระจายอานาจนั้นเป็นทั้งการให้อานาจ ผลักดันผู้แทน
ท้องถ่ินลงมือทางาน และเปล่ียนแปลง การเลือกตั้งท้องถ่ินจึงมี
ความหมายมากขึ้น เพราะนักการเมืองท้องถิ่นท่ีมาจากการเลือกต้ัง
มีท้ังอานาจและงบประมาณในการทางานให้บรรลุผลตามนโยบาย
ในอีกด้านหนึ่ง นักการเมืองท้องถิ่น และฝ่ายบริหารยังรับผิดชอบ
โดยตรงต่อป ระชาชน ในพื้ น ท่ี น้ัน และอยู่ภ ายใต้แรงกดดัน
เพื่อตอบสนองความคาดหวังผู้เลือกตั้งซ่ึงหมายความว่า ผู้เลือกตั้งมี
อิทธพิ ล และสามารถควบคมุ นโยบาย และการตดั สนิ ใจทีส่ ่งผลกระทบ
ต่อพวกเขา และชุมชนของพวกเขา การเลือกต้ังทาให้คนท้องถ่ินมี
ความรับผดิ ชอบมีบทบาทดา้ นโยบายทอ้ งถ่ิน และให้ประโยชน์โดยตรง
ต่อพวกเขาจากตัวเลือกทางการเมืองที่คนท้องถ่ินลงคะแนนเสียง
ดว้ ยตนเอง

ฎ

ในแง่หนึ่ง นโยบายการกระจายอานาจจึงเป็นเครื่องมือสาคัญ
ในการพัฒนาหลักธรรมาภิบาล การบริหารจัดการสาธารณะ และ
ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมในกระบวนการร่วมตัดสินใจในทุกระดับ
การปฏิรปู การกระจายอานาจก็มีความซบั ซอ้ นเช่นกัน เพราะตอ้ งมกี าร
วางแนวทางที่ครอบคลุมในการถ่ายโอนความรับผิดชอบทางการเมือง
การบริหาร และการคลงั ไปส่รู ะดบั ภูมิภาคหรือระดบั ท้องถน่ิ

หนังสือ “125 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย” เล่มน้ีเป็นการ
รวบรวมผลงานของนักคิด นักวิชาการ ผู้เช่ียวชาญด้านการกระจาย
อานาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือเผยแพร่
ความรู้เก่ียวกับแนวคิด หลักการ และขั้นตอนต่าง ๆ ของกระบวนการ
กระจายอานาจ เพ่ือส่งเสริมการอภิปรายเชิงสร้างสรรค์ในหัวข้อ
การกระจายอานาจในประเทศไทย

หนังสือเล่มน้ี เกิดจากความร่วมมือพิเศษระหว่างศูนย์สร้างสรรค์
เมืองเชยี งใหม่ และมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ขอขอบคุณศาสตราจารย์
เกียรติคุณ ดร. ธเนศวร์ เจริญเมือง (ประธาน) ผู้ทรงคุณวุฒิ และคณะ
ผจู้ ดั ทาทง้ั หมดท่ีทาให้หนงั สอื เล่มนี้ประสบความสาเรจ็

มูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ หวังเป็นอย่างยิ่งว่า หนังสือเล่มน้ี
จะเป็นข้อมูลอ้างอิงตามหลักวิชาการให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐไทยท้ังหลาย
ทั้งในระดับชาติ ระดับท้องถ่ิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา

ฏ

ตลอดจนนักวชิ าการ นักศึกษา และประชาชนท่วั ไป ทสี่ นใจในนโยบาย
การกระจายอานาจ ธรรมาภิบาล และการมีส่วนร่วมของพลเมือง
ในนโยบายสาธารณะ

Dr. Céline-Agathe Caro
ผูแ้ ทนมูลนิธิคอนรำด อำเดนำวร์ ประจำประเทศไทย

มลู นธิ คิ อนรำด อำเดนำวร์ (KAS) – ประเทศไทย
29 กันยำยน 2564

แปลและเรียบเรียง โดย หฤทัยชนก คาใส
นกั ศกึ ษาปรญิ ญาโท สาขาการเมอื งและการปกครอง
คณะรฐั ศาสตรแ์ ละรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่

ฐ

สารบญั

หน้า

เลม่ ท่ี 1 ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมืองการปกครองท้องถ่ิน

คำ�นำ�
บรรณาธิการ.............................................................................................ก

Foreword
Céline-Agathe Caro...............................................................................ฉ

ค�ำ น�ำ (แปล)
Céline-Agathe Caro...............................................................................ญ

บทนำ�: เดินหนา้ ออกจากจนิ ตนาการเกา่
ธงชยั วนิ ิจจะกูล.......................................................................................1

1. ท้องถนิ่ ชาติ ในประวัตศิ าสตร์การเมืองอีสาน
สมชยั ภัทรธนานนั ท.์ ..............................................................................30

2. การรวมศูนยด์ า้ นทรัพยากรปา่ ไม้ในสมัยรชั กาลท่ี 5
กบั ผลกระทบต่อล้านนา
อารยา ฟา้ รงุ่ สาง.....................................................................................57

3. การเมอื งการปกครองในจงั หวัดชายแดนภาคใต้
และการกระจายอ�ำ นาจในรปู แบบใหม ่
ศรสี มภพ จิตร์ภริ มย์ศร.ี ..........................................................................81

4. การขยายอ�ำ นาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำ นาจ
ชัยพงษ์ สำ�เนยี ง...................................................................................121

5. ล�ำ ดับเหตุการณ:์ รฐั และทอ้ งถ่ินไทย (พ.ศ. 2417-2564)
นรเศรษฐ ชุม่ ถนอม
สัพพัญญ ู วงศช์ ยั
และหฤทัยชนก ค�ำ ใส............................................................................157

ฑ

1

บทนำ
เดนิ หนำ้ ออกจำกจินตนำกำรเก่ำ

เมื่อย้อนมองการปกครองท้องถ่ินของไทย ซึ่งมีหลักหมาย
เริ่มต้นท่ีพระราชบัญญัติการปกครองท้องท่ี ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440)
คนนอกวงการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แต่สนใจประวัติศาสตร์
อย่างผมนกึ ถึงอะไรบ้าง

(1) ประเด็นหนึ่งท่ีผมสงสัยมานานจากการอ่านหนังสือ
เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นก็คือ ถ้ารากเหง้าของปัญหาอยู่ท่ีการเร่ิม
สร้างรัฐสมัยใหม่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แล้วรัฐราชการหลังจาก
สมยั น้ันมสี ว่ นทาให้ดีขึ้นหรอื แยล่ งขนาดไหนอยา่ งไร

รัฐสมัยใหม่สมัยสมบูรณาญาสทิ ธริ าชย์รวบอานาจส่กู รุงเทพฯ
อย่างมากหากเปรียบเทียบกับรัฐแบบจารีต (ซ่ึงปล่อยให้เจ้าเมือง
“กนิ เมือง” และเจ้าประเทศราชปกครองอาณาจักรของตนไป ขอให้ส่ง
ส่วยบรรณาการประจาสม่าเสมอเป็นพอ) แต่ระบบเทศาภิบาลใน
ขณะน้ันก็ไม่สามารถทาให้การควบคุมโดยศูนย์กลางเป็นไป ได้ อย่าง
เข้มแข็งท่ัวถึงอย่างรัฐในสมัยหลัง เพราะโครงสร้างพ้ืนฐานสาหรับการ
ปกครองการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น การคมนาคมส่ือสาร และ
ประสิทธิภาพของระบบราชการที่ส่วนกลาง ฯลฯ ยังจากัดอยู่ แม้ว่า

1บทนำ� เดนิ หน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

2

รถไฟ ไปรษณีย์และโทรเลขจะเป็นปัจจัยที่ช่วยให้ระบบรวมศูนย์
เปน็ ไปได้แต่ตน้ ก็เถอะ

หลังการปฏิวัติ 2475 จนถึง 2490 มีความพยายามเพียงใดที่
จ ะ เ ป ลี่ ย น ร ะ บ บ ก า ร ป ก ค ร อ ง แ ล ะ บ ริ ห า ร แ บ บ ร ว ม ศู น ย์ อ า น า จ ที่
กรุงเทพฯ ที่เร่ิมต้นโดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และมีความ
พยายามเพียงใดท่ีจะวางรากฐานแก่การกระจายอานาจแบบสมัยใหม่
จากการศกึ ษาท่ีผ่านมา ดูเหมอื นว่าระบบรวมศูนย์มิได้เปล่ยี นแปลงสัก
เท่าไรหลังจากเลิกระบบเทศาภิบาลมาเป็นโครงสร้างแบบส่วนกลาง-
ภูมิภาค-ท้องถิ่น และให้ความสาคัญแก่จังหวัดก็เถอะ กระทรวงมหาดไทย
ท่ีมีบทบาทนาในการสร้างระบบรวมศูนย์การปกครองท้องท่ีในสมัย
สมบูรณาญาสทิ ธริ าชยก์ ็ยงั คงบทบาทความสาคญั ไม่ต่างจากเดมิ

นี่เป็นความเข้าใจผิดทางประวัติศาสตร์อันเกิดจากลัทธิราชา
ชาตินิยมท่ีลดค่าไม่ให้เครดิตแก่การปฏิวัติ 2475 หรือเป็นความเข้าใจ
ท่ีถูกต้องแล้วกันแน่ ถ้าเป็นคาตอบแรก เราก็น่าจะเรียนรู้เก่ียวกับ
ความคิด และแผนงานที่ระบอบใหม่หลังการปฏิวัติพยายามกระจาย
อานาจ แต่ถูกมองข้ามโดยนักวิชาการสมัยหลัง น่าจะเป็นประโยชน์
สาหรับปัจจุบนั ไม่น้อย แต่ถ้าเป็นคาตอบอยา่ งหลัง คือ ระบบรวมศูนย์
ยังกระชับอานาจท่ีกรุงเทพฯไม่เปลี่ยนแปลงหรืออาจยิ่งหนักเข้าไปอีก
ทาไมจึงเปน็ เช่นนนั้

2 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

3

เราพอทราบกันอยู่ว่าระบบรวมศูนย์อานาจ และการบริหาร
ท้องที่จากกรุงเทพฯ ย่ิงหนักมือเข้าไปอีกภายใต้รัฐอานาจนิยมและ
เผดจ็ การทหารชุดตา่ ง ๆ หลัง 2490 และตลอดยุคสงครามเย็นที่ถือว่า
ช น บ ท แ ล ะท้ อง ถิ่ น เ ป็ น แ ห ล่ ง ข อง ภั ย คุ ก ค า ม ค ว า ม ม่ั น ค ง ข อ ง ช า ติ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน “ยุคพัฒนา” ที่เร่งท้ังความเติบโตทางเศรษฐกิจ
ด้วยการสูบทรัพยากรจากนอกกรุงเข้ามาหล่อเล้ียงอุตสาหกรรมใน
มหานคร ปัจจัยการเมือง และเศรษฐกิจเหล่านี้มาควบคู่กับเทคโนโลยี
อันจาเป็นสาหรับระบบรวมศูนย์อานาจ ได้แก่ ถนนท่ีครอบคลุมพื้นท่ี
กว้างขวางขึ้นทุกที และระบบโทรคมนาคมที่ดียิ่งกว่าเดิมโดยที่รัฐ
สามารถผูกขาดได้ด้วย เช่น วิทยุ โทรทัศน์ ฯลฯ ทั้งหมดนี้เอ้ือต่อการ
รวมศนู ยอ์ านาจและการบริหารท้องทจ่ี ากกรุงเทพฯ

แต่ผมไม่แน่ใจว่าความเข้าใจอย่างคร่าว ๆ เช่นนี้ถูกต้อง
หรือไม่ ไม่แน่ใจว่ามีการศึกษาการปกครองบริหารท้องท่ีที่เปล่ียนไป
ในบรบิ ท และเพราะปัจจยั เหล่านเ้ี พยี งใด

เราจะโทษนักการเมืองท้องถิ่นอย่างที่ระบบราชการ และคน
กรุงเทพฯมักทาบ่อย ๆ คงไม่ได้ เพราะนักการเมืองน่ีแหละคือตัวการ
ให้เกิดการกระจายอานาจ ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่และไม่ว่าจะมีการ
คอร์รัปช่ันมากน้อยก็ตาม ความเช่ือท่ีว่าเจ้าพ่อท้องถ่ินทาลาย
ประชาธปิ ไตยนนั้ เรากลับเห็นไดว้ ่ายงิ่ อานาจท้องถิน่ ในที่ต่าง ๆ เติบโต
ขึ้นแล้วแข่งขันกันมากเท่าไหร่ ก็ย่ิงมีผลดีต่อท้องถ่ินเหล่านั้น แต่การ

3บทน�ำ เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

4

เปล่ียนแปลงทานองนี้มิใช่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างหรือระบบรวม
ศูนย์อานาจท่ีกรุงเทพฯ เพราะเป็นเพียงการจัดสรรอานาจและ
ทรัพยากรสู่ท้องถ่ินหนึ่ง ๆ แบบผูกติดกับตัวบุคคล โดยไม่ก่อให้เกิด
ระบบใหม่ท่ยี ง่ั ยนื

บางคนมักกล่าวว่าการลดอานาจที่รวมศูนย์ จะมากับ
ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี แต่ระบบรวมศูนย์อานาจที่กรุงเทพฯ
นับแต่เริ่มต้นและต่อมานั้น เป็นไปได้ก็เพราะเทคโนโลยีใหม่ ทาไม
เทคโนโลยีดังกล่าวจึงกลับไม่ผลักดันให้ท้องถ่ินต่าง ๆ มีอิสระกว่าเดิม
หรือขึ้นอยู่กับอานาจการเข้าถึง ครอบครอง ใช้ และผูกขาดเทคโนโลยี
เหล่าน้ัน? ถ้าเช่นน้ัน แน่ใจหรือว่าเทคโนโลยีดิจิตัล ซ่ึงก่อให้เกิดภาวะ
ชะงักขัดข้อง (disruptive) ของอานาจเดิมในที่ต่าง ๆ ท่ัวโลก จะไม่
เป็นปัจจัยช่วยให้รัฐสามารถยกระดับการรวมศนู ยอ์ านาจไปอกี ขั้นหน่งึ

(2) ประเด็นท่ีสาคัญกว่ามากก็คือ กรอบมโนทัศน์ (conceptual
frame) ของการผลติ ความรเู้ กยี่ วกบั การปกครองท้องถ่ิน

ในหนังสือ การปกครองเมืองในสังคมไทย กรณีเชียงใหม่เจ็ด
ศตวรรษ ของธเนศวร์ เจริญเมืองเมื่อปี 2540 เขาตั้งข้อสังเกตไว้ว่า
เราศึกษาเรื่องการบริหารราชการระดับชาติกันเยอะ แต่เรื่องระดับ
เมืองยังมีไม่มาก ความรู้เร่ืองน้ียังด้อยอยู่มาก ข้อสังเกตนี้น่าจะยัง
ถูกตอ้ งจนถึงขณะน้ี - 25 ปใี ห้หลงั

4 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

5

ขอเสริมว่าการศึกษาวิเคราะห์การศึกษาการปกครองท้องถ่ิน
ท่ผี ่านมา ส่วนใหญอ่ ยู่ภายในกรอบของการปรับปรงุ ใหเ้ กิดการกระจาย
อานาจมากข้ึนทีละนิด ๆ แบบราชการ ตามสายตาของกรุงเทพฯ
ซึ่งทาตัวเป็น “คุณพ่อรู้ดี” เป็นความรู้เชิงประยุกต์เพ่ือใช้งาน เพ่ือเพิ่ม
ประสิทธิภาพของกลไกรัฐ ไม่ว่าทางนโยบายหรือทางปฏิบัติ ไม่ใช่เพื่อ
ลดอานาจศูนย์กลาง (decentralization) แตอ่ ยา่ งใด แต่กลับเพื่อช่วย
ให้อานาจของศูนย์กลางแผ่กว้างขวางแทรกเข้าไปในท้องถิ่นได้ลึก
กวา่ เดิมด้วยซ้า

อย่างไรก็ตาม มกี ารศึกษาเชงิ วิพากษ์วจิ ารณ์ทเี่ สนอให้ท้องถิ่น
มีอานาจมากข้ึนกว่าแบบราชการและด้วยสายตาของท้องถิ่นที่เชื่อมั่น
ในศักยภาพของตนเอง ไม่ว่าจะเป็นอานาจ อบต. อบจ. หรืออานาจ
ภาคประชาชนก็ตาม มีบ้างท่ีพุ่งเป้าไปท่ีการรวมศูนย์เกินไปของ
กรุงเทพฯ และการปรบั ตัวเชอื่ งชา้ ตามสายตากรุงเทพฯ

แต่ทั้งหมดนี้อยู่ในกรอบของรัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์
และการบริหารรัฐกิจของรัฐประชาชาติหน่ึง ๆ ท่ีถือว่ารัฐประชาชาติมี
อยู่แล้ว ไม่ได้มีมรดกมาจากรัฐแบบอ่ืนในอดีต (จึงไม่ต้องสนใจ
ประวัติศาสตร์เท่าไรนัก) และถือว่ารัฐประชาชาติหน่ึง ๆ ย่อมมีระดับ
การรวมศูนย์ และการกระจายอานาจท่ีจะค่อย ๆ เปล่ียนไปในทางที่ดี
ขนึ้ ตามแนวคดิ แบบ Modernization theory

5บทน�ำ เดนิ หนา้ ออกจากจนิ ตนาการเก่า

6

ภายใตร้ ัฐราชการทรี่ วมศูนยเ์ บด็ เสรจ็ แบบทีเ่ ป็นอยู่ การศกึ ษา
ท่ผี ่านมามกั ใชม้ โนทัศนด์ ังกล่าว ซง่ึ มกี ารเปลีย่ นแปลงน้อยมากใน 100
กว่าปีที่ผ่านมา ราวกับว่ามโนทัศน์อย่างท่ีเป็นอยู่ไม่ควรต้องมีการ
พจิ ารณาเปลี่ยนแปลงแก้ไขแต่อย่างใด ดูเหมือนทางเลือกการปกครอง
ทอ้ งถ่ินช่างไร้จินตนาการหรอื มที างเลอื กจากัดอยา่ งยิง่

นอกวงวิชาการ ความรู้สาธารณะในเรื่องน้ี รวมท้ังการ
วิพากษ์วิจารณ์ระบบรวมศูนย์ ล้วนแต่เพื่อการปรับปรุงเล็ก ๆ น้อย ๆ
เพ่ือให้มีประสิทธิภาพดีข้ึนในกรอบเช่นเดิม และ 30 กว่าปีหลังมาน้ี
ก็เน้นที่การขจัดคอร์รัปช่ันเหนือวาระอื่นใด ความตื่นตัวอยาก
เปลี่ยนแปลงเป็นเพียงช่วงประมาณสิบกว่าปีของการปฏิรูปการเมือง
ในทศวรรษ 1990s จนถึงภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งทาให้ อบจ.
อบต. มีอานาจและงบประมาณเป็นอิสระมากพอสมควร การปกครอง
ระดับท้องถิ่นจึงคึกคักเติบโตขึ้นขนานใหญ่ อย่างไรก็ตาม ทุกคร้ังที่มี
กระแสเรียกร้องให้ปรับตวั ปรับโครงสร้าง และรูปการของการปกครอง
ท้องถิ่น จะมีปฏิกิริยาต่อต้านจากระบบราชการ และผู้ได้ประโยชน์ใน
ระบบเดิมค่อนข้างสูง จะอ้างกลับไปถึงการปฏิรูปสมัยรัชกาลท่ี 5 และ
อ้างความมั่นคง เพ่ือตอกย้าว่าต้องเป็นรฐั เด่ยี วแบบแข็งทื่อปรับเปลี่ยน
ไม่ได้ต่อไป คร้ันเกิดการรัฐประหาร 2549 และ 2557 การปกครอง
ส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเหยื่อรายแรก ๆ ท่ีถูกจัดการให้ย้อนกลับไปสู่ก่อน
รัฐธรรมนูญ 2540 หรือก่อนหน้านั้นอีก การเลือกตั้งระดับท้องถิ่นก็ถูก
แชแ่ ขง็ ไว้ไมม่ ีกาหนด

6 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

7

ฐานของความรู้แบบราชการดังท่ีกล่าวมา คืออุดมการณ์
(ideology) ทางประวัติศาสตร์แบบราชาชาตินิยมที่เช่ือว่าการปฏิรูปก็
เพ่ือรักษาเอกราชของสยาม การรวมศูนย์อานาจไว้ที่กรุงเทพฯ ก็เพ่ือ
รักษาเอกราชของสยาม และยังต้องรวมศูนย์อานาจต่อ ๆ มานับร้อย
กว่าปีก็เพื่อรักษาความมั่นคงของชาติ รูปการรัฐเด่ียวก็เพื่อรักษาความ
มั่นคงของชาติ ฐานของความรู้แบบราชการเช่นน้ีไปกันได้ดีกับ
Modernization theory ของนกั รฐั ศาสตรก์ ระแสหลกั ในประเทศไทย

แต่วิชาการประวัติศาสตร์เก่ียวกับเรื่องนี้ได้เปล่ียนไปมากใน
2-3 ทศวรรษท่ีผ่านมา ย่ิงไปกว่าน้ัน นับจากทศวรรษ 1980 ความ
สนใจประวัติศาสตร์ท้องถิ่น ภูมิปัญญาท้องถ่ินและวัฒนธรรมท่ีเป็นตัว
ของตัวเองของท้องถิ่นต่าง ๆ เติบโตข้ึนอย่างมาก (จะกล่าวถึงท้ังสอง
ประเด็นนต้ี อ่ ไป)

ประวัติศาสตร์ตามแนวคิดใหม่ ๆ เหล่านี้ น่าจะมีผลต่อกรอบ
มโนทัศน์ของการปกครองทอ้ งถิ่นทแี่ ตกต่างออกไป

หรือว่าไมม่ ที าง ไมเ่ กยี่ วกนั เลย? เพราะประวัติศาสตรม์ ีคุณค่า
ตรงท่ีส่งเสริมการท่องเท่ียวและการอนุรักษ์ศิลปะ แต่ไม่เกี่ยวข้องใด ๆ
กับกรอบมโนทัศน์ (concept, conceptual frame) ของรัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์?

7บทนำ� เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

8

(3) งานเชิงประวัติศาสตร์ทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสน
ศาสตร์ มักเป็นประวัติของหน่วยงานหรือสถาบันอย่างที่ราชการมักทา
ในโอกาสครบรอบต่าง ๆ มากกว่าจะวิเคราะห์ความเปลี่ยนแปลงของ
ระบบ และไม่ค่อยมีงานที่สนใจทบทวนตรวจสอบแนวคิดหรือกรอบ
มโนทัศน์ ในความรู้อันจากัดของผม งานสาคัญท่ีวิเคราะห์การบริหาร
ราชการ และการปกครองท้องท่ีได้อย่างดี และทาให้เราต้องขบคิด
อย่างมากกับการวิเคราะห์ และข้อเสนอของเขา คือ การวิจัยของ
ชัยอนันต์ สมุทวณิช ในโอกาส 100 ปีของการปฏิรูปการบริหาร
ราชการแผน่ ดินเมือ่ พ.ศ. 2435 1

ชัยอนันต์วิเคราะห์วิวัฒนาการของระบบการบริหารราชการ
ในช่วงต่าง ๆ นับแต่เร่ิมการปฏิรูปฯ จนถึงขณะที่เขาเขียนหนังสือเล่ม
ดังกล่าว (ช่วงประมาณหลังการรัฐประหารปี 2534 แต่ว่าก่อน
เหตุการณ์พฤษภาคม 2535) เขาใช้กรอบมโนทัศน์ที่น่าสนใจเพื่อช่วย
ในการวิเคราะห์ข้อมูลรูปธรรมจานวนมากอย่างเป็นระบบ มีทั้ง

11 ชชััยยออนนันันตต์์ สสมมุทุทววณณิิชช,, 110000 ปปีแีแหห่ง่งกกาารรปปฏฏิริรูปูปรระะบบบบรราาชชกกาารร:: ววิวิวัฒัฒนนาากกาารรขขอองง
อ�าำนาจจรรัฐัฐแแลละะออ�ำานนาาจจกกาารรเมเมือืองง((ฝฝ่า่ายยววิจิจัยัย จุฬฬาาลลงงกกรรณณ์ม์มหหาาววิทิทยยาาลลัยัย 22535)
ความคิดของชัยอนนันันตต์ในเล่มนี้หรือในช่วงน้ัน จะเหมือนหรือต่างกับภายหลัง
ขนาาดดไไหหนนเพเพราระาอะะอไะรไเรป็นเปส็นิ่งนสอ่ิงกนเอหกนเือหกนารือพกจิ าารรพณิจาาใรนณทน่ีาใี้ แนลทะี่นคี้ณุ แคลา่ ะทคาุณงวคิช่าาทการง
ขวอิชงาหกนางัรสขืออเงลหม่ นนังย้ี สอ่ ือมเอลย่มใู่ นนต้ียัว่อมมนั อเอยู่งในไตมัว่วม่าผันู้เเขอียงนไหมน่วัง่าสผือู้เจขะียเปนลหย่ี นนังหสรือือจไะมเอ่ ปยลา่ ่ียงไนร
ใหนรภือาไยมห่อลยงัา่ งไรในภายหลงั

8 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

9

ข้อเสนอทางทฤษฎีและข้อเสนอรูปธรรมสาหรับปรับปรุงกลไกระบบ
ราชการหลายประเดน็

โดยหลกั ๆ เขาวิเคราะห์การสร้าง “อานาจรัฐ” เทียบกับการสรา้ ง
“อานาจทางการเมือง” ในบริบทช่วงต่าง ๆ “อานาจรัฐ” หมายถึง
การปกครองและบริหารราชการ สว่ น “อานาจทางการเมือง” หมายถงึ
การจัดความสัมพันธ์ทางอานาจระหว่างผู้ปกครองกับกลุ่มพลังอ่ืน ๆ
ในสังคมการเมือง ซ่ึงหมายถึงการมีส่วนร่วม การกระจายอานาจ
(หรือกระบวนการทาให้เป็นประชาธิปไตยนั่นเอง แม้ว่าเขาจะไม่ใช้
คา ๆ น้เี ลยก็ตาม)

เขาเห็นว่าการปฏิรูปสร้างรัฐเด่ียวท่ีรวมศูนย์แต่แรกเร่ิมนั้น
เกิดขึ้นในบริบทท่ีสยามเผชิญกับภัยคุกคามของลัทธิล่าอาณานิคม
เหตุผลของรัฐจึงต้องรักษาความมั่นคงเป็นสาคัญที่สุด การปฏิรูปกลไก
บริหารส่วนกลางและการปกครองหัวเมืองต่าง ๆ ขนานใหญ่เพ่ือสร้าง
อานาจรัฐที่ศูนย์กลางให้เข้มแข็งจึงจาเป็น และเหมาะสมกับภาวะนั้น
แม้จะผูกขาดอานาจของเจ้ากรุงเทพฯ ไว้หรือยิ่งเพิ่มมากกว่าเดิม
มหาศาล รัฐในขณะนั้นไม่ได้สนใจปรับตัวในแง่อานาจทางการเมืองกับ
กล่มุ อื่นในสงั คม

แต่หลังการปฏวิ ัติ 2475 เป็นต้นมา บริบท และเหตุผลของรัฐ
เปล่ียนไปแล้ว รัฐไทยน่าจะเน้นการปรับปรุงอานาจทางการเมืองให้
ประชาชนมีส่วนร่วมมากข้ึน แต่คณะราษฎรและคณะทหารชุดต่าง ๆ

9บทนำ� เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

10

กลับเน้นการสร้างอานาจรัฐให้เข้มแข็งเพิ่มข้ึนอยู่ดี ซ่ึงถือเป็นความ
ผิดพลาดอย่างยิ่ง ผลกค็ อื ในรอ้ ยปีนับแต่การปฏริ ูปฯ 2435 รฐั ไทยมิได้
ทาภารกิจสร้างชาติ (nation-building) สักเท่าไหร่ เอาแต่สร้างรัฐ
(state-building) ให้เข้มแข็งขึ้น ด้วยเหตุผลเพ่ือรักษาความม่ันคงของ
ชาติตลอดมาทงั้ ๆ ทบี่ ริบทเปลีย่ นไปมากแล้ว

เขาย้าหลายคร้ังตลอดท้ังเล่มว่า ร้อยปีผ่านไป การปกครอง
และบริหารราชการท้ังที่ศนู ย์กลางอานาจ (รัฐบาล คณะรัฐมนตรี ฯลฯ)
และการปกครองท้องท่ีท้องถิ่น (โครงสร้าง การกระจายอานาจ ฯลฯ)
แทบไม่มีการเปล่ียนแปลงสาคัญ ๆ ให้เหมาะกับบริบทและภารกิจของ
รฐั ในชว่ งต่าง ๆ สกั เทา่ ไรเลย

ชัยอนันต์ให้ความเห็นในปีที่เขียนน้ันว่า แนวโน้มอนาคตยุค
โลกาภิวัตน์จะเป็นบริบทใหม่ เหตุผลของรัฐต้องปรับ และต้องการ
การปฏิรูปการปกครองและบริหารราชการด้วย รัฐเดี่ยวท่ีรวมศูนย์
แบบท่ีเป็นอยู่ (คงรวมขณะนี้ด้วยเพราะยังคงไม่มีการเปล่ียนแปลงที่
สาคัญใด ๆ หลังการปฏิรูปการเมืองในทศวรรษ 1990 และหลัง
รัฐธรรมนูญ 2540) ระบบการบริหารราชการทั้งส่วนกลางและ
การปกครองท้องถิ่นควรต้องปรับเปล่ียน ไม่น่าจะเหมาะสมกับยุค
โลกาภิวัตน์ซึ่งก่อให้เกิดความหลากหลาย จึงต้องการการบริหารท่ี
เหมาะสม ไม่ตายตัวเป็นมาตรฐานเดียวจากกรุงเทพฯ ระบบรวมศูนย์

10 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

11

นอกจากจะไม่สามารถเก้ือหนุนการปรับตัวกับพลวัตรของโลกและ
สังคมไทยแล้ว ยังอาจเป็นอปุ สรรคขดั ขวางเสียดว้ ย

ชัยอนันต์ลงรายละเอียดถึงกลไกการบริหารโดยเฉพาะอย่าง
ยงิ่ ของศนู ยก์ ลางอานาจรฐั ไดแ้ กบ่ ทบาทอานาจของคณะรฐั มนตรีและ
นายกรัฐมนตรีและกลไกสาคัญ ๆ เช่น กระทรวงกลาโหม และ
กระทรวงมหาดไทย ทั้งยังพิจารณากฎหมายหลักสองฉบับ คือ
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและพระราชบัญญัติ
การปกครองท้องที่ ซึ่งเกิดข้ึนก่อนรัฐธรรมนูญฉบับใด ๆ แต่มีการ
เปลี่ยนแปลงแก้ไขสาคัญเพียงไม่ก่ีครั้ง ทาให้กฎหมายทั้งสองฉบับ
กลายเป็นเสาหลักของการใช้อานาจท่ีมีผลบังคับจริงในการบรหิ ารงาน
ของรัฐย่ิงกว่ารัฐธรรมนูญฉบับใด ๆ ในตอนท้าย เขาจึงทาข้อเสนอ
มากมายอย่างเป็นรูปธรรมว่าควรปรับกลไกการบริหารของคณะรัฐมนตรี
อย่างไรบ้าง เป็นข้อเสนอเชิงเทคนิคเพื่อให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
ดูเหมือนว่างานชิ้นน้ีจะพยายามประสานกันทั้งการวิเคราะห์วิวัฒนาการ
ของรัฐตามทฤษฎีรัฐศาสตร์ในมิติประวัติศาสตร์ กับข้อเสนอรูปธรรม
เชิงนโยบาย และการปรบั ปรุงกลไกรัฐในทางปฏบิ ัติดว้ ย

คงตอ้ งกลา่ วให้ชัดดว้ ยว่า งานชนิ้ น้ีเน้นทกี่ ารบรหิ ารศูนย์กลาง
อานาจรัฐมากกว่าการปกครองท้องถิ่น แต่ทุกคร้ังที่เขากล่าวถึง
การปกครองท้องถิ่นจะตรงเป้าเผง คือเป็นรัฐเดี่ยวที่รวมศูนย์ตายตัว

11บทน�ำ เดนิ หนา้ ออกจากจนิ ตนาการเก่า

12

มาตรฐานเดียวจากกรุงเทพฯ ฯลฯ น่าเสียดายที่เขามิได้วิเคราะห์ใน
เร่ืองนอ้ี ย่างพิสดารเหมอื นกบั ทเี่ ขาทากับศนู ย์กลางอานาจรัฐ

น่าจะกล่าวได้ว่า ชัยอนันต์วิเคราะห์ “รัฐราชการ” นั่นเอง
(แมเ้ ขาจะไม่ใช้คา ๆ นเ้ี ลยกต็ าม) และดว้ ยความปรารถนาจะลดอานาจ
ของรัฐราชการลง เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน เขาวิพากษ์การถือ
ความม่ันคงเป็นเร่ืองใหญ่ว่าเหมาะสมกับสถานการณ์เมื่อเร่ิมการ
ปฏิรูปฯ แต่ไม่เหมาะแน่ ๆ กับยุคสมัยโลกาภิวัตน์ ไม่ว่า ณ ปีท่ีเขา
เขียนงานชิ้นนี้หรอื 30 ปีถดั มาในทุกวันน้ี

นี่เป็นการวเิ คราะห์ทางประวตั ิศาสตร์มหภาคที่น่าต่ืนเต้นและ
ยากมากที่จะทาอย่างเป็นระบบ เพราะต้องสังเคราะห์มโนทัศน์ทาง
ทฤษฎีจานวนมากให้สอดคล้องกัน เพื่อประมวลวิเคราะห์ข้อมูลหลาย
ประเภทประกอบกันเข้าเป็นคาอธิบายท่ีซับซ้อน แม้ผมจะช่ืนชม
ผลงานช้ินนี้อย่างมาก แต่ย่อมมีคาถาม ข้อโต้แย้ง และทัศนะต่าง
ออกไปเป็นธรรมดา แถมเราได้เปรียบท่ีได้เห็นความคล่ีคลายของ
ประวัติศาสตร์อีก 30 ปีต่อมาอีกด้วย ในที่น้ี ผมจึงจะขอนาข้อคิดที่ได้
จากหนังสือดังกล่าวของชัยอนันต์มาต่อยอดด้วยความคิดและในภาษา
ของผมซ่ึงตา่ งออกไปในบางจดุ สาคญั

12 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

13

(4) มักเข้าใจกันว่าบริบทของการปฏิรูปฯ สร้างรัฐเดี่ยวแบบ
รวมศูนย์อานาจในสมัยรัชกาลที่ 5 ก็เพื่อรักษาเอกราชภายใต้ภัย
คุกคามจากมหาอานาจ แต่นี่เป็นประวัติศาสตร์ตามทัศนะของชนช้ัน
ปกครองของสยาม (เจ้ากรุงเทพฯ) ประวัติศาสตร์ช่วงนี้มีด้านอื่นหรือ
สามารถเข้าใจต่างออกไปด้วยทัศนะมุมมองอ่ืนได้ดังท่ีมีผู้ศึกษาแสดง
ให้เห็นไว้พอสมควรแล้ว ได้แก่ สยามร่วมมือกับจักรวรรดินิยมอังกฤษ
ในหลายด้านหลายระดับ รวมทั้งการคืบเข้าครองล้านนาและการแบ่ง
ดินแดนรัฐปาตานีเดิมกับอังกฤษ สยามเป็นเจ้าจักรวรรดิระดับภูมิภาค
ในอุษาคเนย์ภาคพ้ืนทวีปท่ีพยายามรักษาอานาจจักรวรรดิเดิมไว้ ด้วย
การผนวกดินแดนประเทศราชเดิมเข้าในอธิปไตยเหนือดินแดน
(territorial sovereignty) ซ่ึงเป็นองค์ประกอบของรัฐสมัยใหม่
การกระทาของสยามดังท่ีกล่าวมา บางคนเรียกว่า cooperative
colonialism, crypto-colonialism, ห รื อ internal colonialism2
เพราะเป็นการเข้ายึดครองอาณาจักรท่ีเป็นตัวของตัวเองมาก่อน
ตามด้วยการใช้อานาจที่เหนือกว่าเพื่อสร้างกระบวนการครอบงา

22กกลลา่ า่ ววเเฉฉพพาาะะคค�ำาหหลลงั สังสดุ ุดนน้ี อ้ี นัอทนั จ่ีทร่จี งิ รผงิ มผเมหเน็ หว็นา่ วหา่ มหามยาถยงึ ยถองึ ยมอรบัมรลบัว่ งลหว่ นงหา้ วนา่ ้าปวรา่ ะปเทระศเรทาศช
เรดาิมชเหดิลม่เาหนล้ัน่าเนปั้น็ เป“็นin“teinrtnearnl”al”ขอขงอสงยสายมามซ่ึซงผ่ึงผมมไมไม่เห่เห็น็นดด้ว้วยยแแตต่ผ่ผมมไไมม่ทราบว่า
จจะะเรเรยี ีกยกกากราผนรผวกนดวนิ กแดดินนแแลดะนอแธปิ ลไะตอยแธิบปบไนตวี้ยา่ แอบะไบรดนี ี้เวช่าน่ อrะegไiรoดnีaเlชc่นolorneigailoisnmal,
sceocloonndiaalirsymc,osleocnoianlidsmaryหcรoือloimnipaelirsimal aหnรnอื eixmatpioenria?l annexation?

13บทน�ำ เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

14

ทางวัฒนธรรม ศาสนา และภาษาให้เป็นตามมาตรฐานที่กรุงเทพฯ
สถาปนา 3

วัตถุประสงค์สาคัญท่ีสุดของการปฏิรูปฯ คือการสร้างรัฐ
สมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพื่อสืบทอดและรักษาอานาจของจักรวรรดิ
สยามของเจ้ากรุงเทพฯไว้ ด้วยการปรับตัวเป็นรัฐสมัยใหม่ท่ีครอบครอง
ประเทศราชเดิมเข้าไว้ด้วย น่ีคือบริบทท่ีชัดเจนตรงไปตรงมาของการ
ปฏิรูปการบริหารราชการและการปกครองหัวเมือง ไม่ต้องบ่ายเบ่ียง
ออกไปว่าสยามเป็นเหย่ือของลทั ธิล่าอาณานิคม (จึงตอ้ งผนวกรัฐท่ีเดิม
อยู่ใต้ร่มอานาจของสยามแต่ยังไม่ใช่ส่วนหน่ึงของสยาม เพ่ือปกป้องรัฐ
ประเทศราชเดมิ เหล่าน้นั !)

ถ้าหากเราแทนที่บริบทของการปฏิรูปฯ เพื่อรักษาเอกราช
ภายใต้ภัยคุกคามจากมหาอานาจตามท่ีชัยอนันต์เสนอ ด้วยการสร้าง
รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพื่อสืบทอดและรักษาอานาจของจักรวรรดิ
สยามของเจ้ากรุงเทพฯไว้ เราจะเริม่ ต้นการบริหารราชการแผ่นดินและ
การปกครองทอ้ งถิ่นสมยั ใหมต่ ่างออกไปหรือไม่

3 ส่วนกระบวนการทางวัฒนธรรมและภาษาให้เป็นตามมาตรฐานที่กรุงเทพฯ
3ตส้อ่งวกนากรรนะั้นบวเปน็นกการะทบาวงนวัฒกานรธแรบรบมเแดลียะวภกัาบษทาี่จใักหร้เวปร็นรดติราัสมเมซาียตเครยฐาทนาทก่ีอกนรุงใเนทกพาฯร
ตสอ้รง้ากงราัรสนเซน้ั ียเสปมน็ ัยกใรหะมบ่วแนลกะาตร่แอบมบาทเด้ังยีโลวกบักท็ จี่ากั รันวทรั้งรนด้ันริ สั เจซึงยี มเีคยนทเร�ำียกกอ่ กนรใะนบกาวรนสกราา้ รง
รแสั บเซบยี นส้ีวม่าัยใRหuมs่ sแiลfiะcaตtอ่ ioมnาทใั้งนโลทก่ีนก้ีเ็ทร�ำากจันะทเั้งรนีย้ันกจวึง่ามคีTนhaเรi-ยี izกaกtรioะnบวTนhกaาiร-iแfiบcaบtนio้วี nา่
Rกu็นs่าsจifะicไaดt้ ion ในทีน่ เี้ ราจะเรยี กว่า Thai-ization Thai-ification กน็ ่าจะได้

14 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

15

ในที่นี้ขอ “ทดลอง” เสนอแนวความคิดและกรอบการวิเคราะห์
(conceptual frame) อย่างใหม่ที่มองการปกครองท้องถ่ินของไทย
ว่ามีรากฐานมาจาก “รัฐจักรวรรดิสยาม” ที่แปลงตัวเป็นรัฐสมัยใหม่
(ทเี่ ปน็ รฐั สมบูรณาญาสทิ ธิ์ ไม่ใชร่ ฐั ประชาชาต)ิ ดังต่อไปน้ี

ถา้ ประวัติศาสตร์อาจจะมีประโยชน์ต่อการศึกษาการปกครอง
ท้องถ่ินก็คือ ตั้งคาถามว่ากรอบใหญ่ท่ีตายตัวตลอดมาเช่นนี้ ทาให้เรา
มองขา้ มอะไรไปบางอย่างหรือเปลา่ ได้แก่ หนง่ึ ถ้ารากของรัฐรวมศูนย์
มิใช่รัฐประชาชาติแต่คือรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และสอง ซ่ึงสาคัญ
มากอย่างย่ิงกว่าข้อแรกเสียอีก น่ันคือ รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชยส์ ยาม
เป็นการแปลงตัวของรัฐจักรวรรดิสยามแต่ก่อน หมายความว่า
การรวมศูนย์หรือการกระจายอานาจของสยาม / ไทย มีรากฐานมา
จากความสมั พันธ์แบบจกั รวรรดิ

แล้ ว คว ามสั มพันธ์ร ะ ห ว่า งศู นย์ กล าง จั ก รว รร ดิ กับ ท้ อ ง ที่
ต่าง ๆ ในรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นอย่างไรเล่า? ขออธิบาย
ดังต่อไปน้ี

รัฐจักรวรรดิหนึ่ง ๆ ดารงอยู่ได้ด้วยอาณาบริเวณรายรอบ
ศูนย์กลางท่ีใหญ่และมีทรัพยากรทางเศรษฐกิจ และการเมือง
พอสมควร แต่ความสัมพันธ์กับประเทศราชในยุคจักรวรรดิก่อน
สมัยใหม่น้ัน มีลักษณะร่วมอย่างเดียวคือประเทศราชเหล่านั้นเป็น
“คนอื่น” ของศูนย์กลางจักรวรรดิ แต่ “คนอ่ืน” สามารถเป็นไปได้

15บทน�ำ เดนิ หนา้ ออกจากจนิ ตนาการเก่า

16

หลายประเภทแล้วแต่ระดับของความสยบยอมหรอื แข็งขืน ผูกพันเป็น
เครือญาติหรือไม่ เป็นต้น จึงมีความสัมพันธ์ที่เป็นไปได้หลายแบบ
สยามมีท้องถิ่นรายรอบศูนย์กลางท้ังภาคกลาง ภาคใต้ตอนบน และ
ภาคตะวันออกท่ีเป็นฐานของจักรวรรดิอยุธยา-กรุงเทพฯ ต่อเนื่องมา
หลายร้อยปี ส่วนประเทศราชมีทั้งล้านนาในทางเหนือ หัวเมืองลาว
ในทางอีสาน และหัวเมืองมลายูทางใต้ซึ่งต่างก็มีความสัมพันธ์กับ
กรุงเทพฯ ไปคนละแบบตา่ งกัน

เมื่อความสัมพันธ์ระหว่างศูนย์กลางจักรวรรดิกับ “คนอ่ืน”
ถูกแปลงเป็นส่วนหน่ึงของรัฐสมัยใหม่ กลายเป็นมณฑลหรือจังหวัด
ภาคเหนือ ภาคอีสาน และชายแดนภาคใต้ของสยาม จึงน่าคิดว่า
ความสัมพันธ์ระหว่างกรุงเทพฯ กับประเทศราชต่าง ๆ กันเหล่านั้น
และกรุงเทพฯ กับท้องถ่ินที่เป็นส่วนหน่ึงของสยามมานมนานหลาย
รอ้ ยปนี นั้ น่าจะมมี รดกของความสมั พันธแ์ บบจักรวรรดิต่างกันตกทอด
ต่อมาในการปกครองท้องถ่ินของรัฐสยามสมัยใหม่ พัฒนาการของการ
ปกครองท้องถ่ินไทยต่อ ๆ มาน่าจะหลีกมรดกทางประวัติศาสตร์นี้
ไปไมพ่ ้น

16 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

17

แต่มรดกประวัติศาสตร์จะส่งผลต่อพัฒนาการมากน้อย
อย่างไรยงั ตอบไม่ได้ในขณะนี้4 เน่อื งจากกรอบการศึกษาท่ีมีมาตลอดมี
ได้ให้ความสาคัญกับประวัติศาสตร์ และไม่สนใจประวัติศาสตร์นิพนธ์
แบบวิพากษ์เก่ียวกับยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จึงคงยังไม่รับรู้หรือฉุก
คดิ ไปถงึ มรดกของความสัมพันธแ์ บบจักรวรรดิด้วยซา้ ไป

กรอบการศึกษาการปกครองท้องถ่ินมิได้จาเป็นต้องมีแบบ
เดียวท่ีทามาตลอด และเป็นไปได้มากว่าแนวคิดที่มองการปกครอง
ท้องถิ่นในแบบที่เป็นแปลงมาจากความสัมพันธ์แบบจักรวรรดิ อาจจะ
เผยให้เห็นแง่มุมอื่น ๆ ท่ีเราไม่เคยคิดมาก่อนก็เป็นได้ และเปิดทางเลือก
ในอนาคตแบบใหม่ ๆ ก็ได้

4 อย่างไรก็ตาม ไม่นานมาน้ีเอง Ruth Streicher, Uneasy Military Encounters:
4Tอhยe่างIไmรกpต็ eาrมialไมPน่ oาlนitมicาsนเี้ oอfง RCuotuhnStetrreinicshuergr,eUncnyeaisny MSoiluittahryerEnncTohuaniltaenrsd:
T(ChoernIemllpUerniaivlePrsoitlyitiPcrsesosf, 2C0o2u0n).teไดri้nบsุกuเrบgeิกnศcึกyษinาถSึงoคuวthามerสnัมTพhันaธil์ขanอdง
(กCรoงุ rเnทeพlฯl Uแnลivะeจrงั sหitวyัดPชrาeยssแ,ด2น0ภ2า0ค).ใไตด้ใบ้ นกุ ปเัจบจกิ ุบศันกึ ษโดาถยงึชคใ้ี วหาเ้ มหส็นมั วพ่ามนั ีรธาข์ กอฐงากนรมงุ เาทจพาฯก
แกลาระทจี่กังหรุงวเัดทชพาฯยแทดาในหภ้ราัฐคปใาตต้ใานนปีเกัจ่าจนุบั้นันเปโน็ ดย“ชค้ีในหอ้เื่นห”็นวแ่าลม้วีรคาวกาฐมาสนมั มพาันจธา์ดกังกกาลร่าทว่ี
กไ ดรุง้ เเปท็พนฯก าทร�ำปใหก้รคัฐปราอตงาทน้ ีเอกง่าถนิ่ ั้นเใปน็นส“าคมนจอั งื่นห”วัแดลช้วาคยวาแมดสนัมพภันาธค์ดใังตก้ ใลน่าวแไบด้เบปท็น่ี
กไ มาร่ เปหกมคื อรนองกทา้อรงปถก่ินคในรสอางมใจนังทห่ี วอัดื่ นชาจยึ งแนด่ านคภิ ดาคว่ ใาตแ้ใลน้ แวบล้บาทนี่ไนมา่เหแมลือะนหกั วาเรมปื อกงคลราอวง
ใในนอทีส่อี า่ืนนลจ่ะึงน่าคดิ วา่ แลว้ ลา้ นนาและหวั เมืองลาวในอีสานล่ะ

17บทน�ำ เดนิ หนา้ ออกจากจนิ ตนาการเก่า

18

(5) การปฏิวัติ 2475 พยายามล้มอานาจของรัฐสมบูรณาญา-
สิทธิราชย์ เปิดประตูสู่ความเป็นไปได้ของการสร้างรัฐประชาชาติ
แต่การปฏิวัติสาเร็จเพียงคร่ึง ๆ กลาง ๆ Ben Anderson เห็นว่าภายหลัง
จากการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว รัฐไทยก็ยังคง “...ค้างเติ่งอยู่
ระหว่างรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ของกษัตริย์กับชาตินิยมมวลชน”5 คือยัง
ไม่หลุดพ้นจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์เสียทีเดียว และยังไม่สามารถ
สรา้ ง “รฐั ประชาชาติ” ข้ึนมาได้

ในแง่ความเป็นชาติ เรามักเข้าใจว่า “ชาติ” แปลตรงกับ
nation state หมายถึง “รัฐประชาชาติ” เท่าน้ัน ไม่เคยคิดว่า “ชาติ”
เป็นชุมชนจินตกรรม (imagined community) ชนิดหน่ึงซึ่งไม่จาเป็น
ต้องเป็น “รัฐประชาชาติ” เสมอไป ผมเรียกชาติในภาวะค้างเติ่งของ
สยามนว้ี า่ “ราชาชาติ” หมายถงึ ชุมชนจินตกรรม (imagined community)
แบบหนึ่งที่สมาชิกสานึกมีถึงความเป็นชาติไทย (Thai nationhood)
หลงใหลในชาติหรือชาตินิยมด้วย แต่ความเป็นชาติของไทยมีลักษณะ
ครอบงาคือเป็นชาติของกษัตริย์ ยังไม่ใช่ของประชาชาติร่วมกัน
สมาชิกของชาติยังไม่ใช่ citizens ท่ีเสมอภาคกันของชุมชนน้ี ผู้ที่เห็น
ว่าประชาชนท่ีเสมอกันล้วนเป็นเจ้าของชุมชนชาติแห่งนี้ ไม่ใช่กษัตริย์
จึงยังต้องต่อสใู้ หเ้ ป็นความเปน็ จรงิ และยงั ถูกรฐั ลงโทษดว้ ย

55 เเบบเเนนดดิคิคทท์ ์ แแออนนเเดดออรร์ส์สันัน,, ““ศศึกึกษษาารรัฐัฐไไททยย:: ววิิพพาากกษษ์ไ์ไททยยศศึกึกษษาา”” ใในน ศศึกึกษษาารรัฐัฐไไททยย::
ยย้อ้อนนสสภภาาววะะไไททยยศศึกกึ ษษาา((ฟฟา้ ้าเเดดียยี ววกกันนั 22555588))นน..4444-4-455..

18 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

19

ในด้านระบอบการเมือง ปรากฏการณ์ที่เกิดข้ึนนับจาก 2475
เป็นต้นมาจึงแสดงออกถึงภาวะเหว่ียงไปมาระหว่างพลังผลักและฉุดรั้ง
ดงั กลา่ ว รฐั ธรรมนูญ รัฐประหาร ฯลฯ สะท้อนปัญหาใจกลางว่าจะเอา
ยังไงดีกับอานาจของพระมหากษัตริย์ในระบบการเมือง จะให้มีมาก
น้อยเพียงใดและอย่างไร และจะจัดความสัมพันธ์กับอานาจท่ีมาจาก
ประชาชนอย่างไร สถานะ “เหนือ” การเมืองหมายถึงเลยพ้นไม่ยุ่งเกี่ยว
ใด ๆ เลยกับการเมือง หรือหมายถึงอยู่ข้างบนคอยกากับควบคุมดูแล
การปกครองบริหารงานของรัฐบาล มีการต่อสู้หลายยกหลายรอบ
ระหว่างพลังของท้งั สองด้านน้ดี งั ท่ีผมได้อธิบายไว้แลว้ ในท่ีอื่น 6

ในด้านระบอบการปกครอง สิ่งท่ีเรียกกว้าง ๆ ว่า “รัฐราชการ”
เปน็ ผลผลติ ของความตึงเครยี ดทางอานาจซึ่งไมล่ งตัวในระยะยาวเช่นนี้
เกิดจากสร้างรัฐ (state-building) ให้เข้มแข็งขึ้นเร่ือยเป็นแนวโน้ม
ทั่วไปในร้อยกว่าปีท่ีผ่านมาไม่ว่าอานาจจะตกอยู่กับฝ่ายใด (แต่มาก
บ้างน้อยบ้างในช่วงต่าง ๆ กัน) เพราะทุกฝ่ายทุกพลังล้วนตอ้ งการรัฐที่
เขม้ แข็ง ความพยายามเปลี่ยนแปลงความสัมพนั ธ์ทางการเมืองกับพลัง

66 ธธงงชชัยัย ววินินิจิจจจะะกกููลล,, ““ลล้ม้มปปรระะชชาาธธิปิปไไตตยย”” ใในน ปปรระะชชาาธธิปิปไไตตยยทท่ีม่ีมีกีกษษัตัตรริยิย์อ์อยยู่เู่เหหนนือือ
การรเเมมือืองง(ฟ(ฟ้าเ้าดเียดวียกวันกัน2525565),6น),. น75. -7151-611ด6ังนดั้นังนกั้านรกลาา่รวกโลท่าษววโา่ ทกษารวป่ากฏาวิ รตั ปิ 2ฏ4ิว7ัต5ิ
ล2้ม47เห5ลลว้มจเึงหถลูกวต้อจงึ พถอูกตๆ้องกพับอกๆารกกับลก่าาวโรทกษลว่า่าวเโปท็นษผวล่าขเอปง็นกผารลฉขุดอรงั้ กโดายรอฉ�ุดำนราั้งจโเดกย่า
เอพารนาาะจแเทกน่าทเพ่ีจะรเาละือแกทเนปท็นี่จกะษเัตลรือิยก์อเยปู่ใ็นตก้รษัฐธัตรรริยม์อนยูญู่ใตแร้ ลัฐะธอรอรกมไนปูญใหแ้พล้นะอจอากกไปารใหเม้พือ้นง
อจยาก่างกแาทรเ้จมรือิงงอฝย่า่ายงเจแ้าทก้จลรับิง ทฝ�่าำตยรเงจข้า้กามลคับือทใาชต้อร�ำงนขา้าจมแคทือรใกชแ้อซางนทาาจงแกทารรกเมแือซงงแทลาะง
กกาารรบเมรือหิ งาแรลจะนกเปาร็นบปรกิหตาิ รจนเป็นปกติ

19บทน�ำ เดนิ หน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

20

ทางสังคมอ่ืน ๆ มีเพียงครั้งคราวสาเร็จบ้างไม่สาเร็จบ้างตลอดระยะ
ดงั กล่าว เพราะยอ่ มหมายถงึ อานาจของรัฐราชการถูกลดลง

ในท่ีสุดระบบราชการและกองทัพได้กลายเป็นพลังทาง
การเมืองในตัวมันเอง กล่าวอีกอย่างก็คือเป็นปรสิต (parasite) ท่ีเกาะ
กินรัฐและสังคมเพ่ือให้ตัวมันเองดารงอยู่ในอานาจต่อไป ความม่ันคง
ของชาติหรือของรัฐจึงหมายถึงความม่ันคงของปรสิต (หมายถึง
รฐั ราชการท่ีมกี องทัพเป็นเสาหลกั ) เพราะถือว่าตัวมันเองคือรัฐและชาติ

ถ้าหากเราแทนท่ีรัฐราชการที่เป็นผลของความผิดพลาดของ
2475 ตามท่ีชัยอนันต์เสนอ ด้วยรัฐราชการที่เป็นผลผลิตของแรงผลัก
และแรงฉุดร้ังระหว่างมรดกสมบูรณาญาสิทธิราชย์และพลังท่ีพยายาม
สร้างรัฐประชาชาติและพลังประชาธิปไตย เราจะอธิบายวิวัฒนาการ
ของการบริหารราชการแผ่นดินและการปกครองท้องถ่ินได้ไปอีกแบบ
หรือไม่

(6) ความพยายามปรับความสัมพนั ธ์ทางการเมืองให้ “สงั คม”
มอี านาจมากขึ้นเป็นไปอยา่ งลุ่ม ๆ ดอน ๆ ตลอดรอ้ ยกวา่ ปี เพราะย่อม
หมายถึงการลดอานาจรัฐราชการลง การกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นก็
หมายถึงการลดอานาจรัฐราชการลงเช่นกัน เพราะปรสิตตัวนี้อยู่ท่ี
กรุงเทพฯ เป็นหลักโดยเฉพาะอย่างย่ิงอานาจของกองทัพบก และ
กระทรวงมหาดไทย

20 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

21

ท้ังนี้ก็เพราะเหตุผลสาคัญที่สุดของรัฐเด่ียวรวมศูนย์แต่
แรกเริ่มคือการธารงรักษาอานาจของเจ้าจักรวรรดิที่กรุงเทพฯ ที่มาใน
นามของ “ชาติ” และเหตุผลของความดื้อรั้นต่อต้านความพยายาม
ปรับปรุงแม้เพียงเล็ก ๆ น้อย ๆ เพ่ือให้รัฐเด่ียวลดความแข็งทื่อตายตัว
ลงคอื ความมน่ั คงของรัฐราชการท่ีเปน็ ปรสิต (ในนามของ “ชาติ”)

ทั้งรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์และรัฐราชการที่เป็นปรสิต ล้วน
ถือว่ารัฐยังต้องเป็นผู้ควบคุมอานาจท้องถ่ินอยู่ จนกว่าจะค่อย ๆ
อบรมใหก้ ารศึกษาแก่ท้องถ่ินเพ่ือรู้จักปกครองตวั เองทลี ะเล็กทีละน้อย
ถือว่าศูนย์กลางเป็นพ่อผู้อุปถัมภ์จนกว่าลูก (ท้องถ่ิน) จะ “โต” พอมี
วุฒภิ าวะดแู ลตนเองได้ จึงจะปลอ่ ยเปน็ อิสระได้ 7

7ท“7เโขคเเเ�รผำร้ารนายใางอคจกแคงุ้นทพาุ้นนเรารคเ้ีรนค”่ “ยะยอเปกบผกงับรายนับะดกแ้ีรชใกรพนะาอรรธบไบอท่”ปิ าคบยไดปวตคมใารยวนามะานรไคชมทาาดิาวคนยธนกิดแมิปี้มบั ลนาไาวต้วน้ีมมา่ ยาาาปแนมกรรมใาแะา้แนกวชลตเกใา้รว่นนธบัอ่ื ักปิเแงวรศคไ่ามื่อตึกปว้แงยาษรตคเมะาป่นวเชหปน็ักาาลคน็มศธังวปเปิึกปาร1ษไม็นตะ4ารชยปหสู้ าเตร�ปลธำุละเัิปงน็ราชจ็ไคก1าตรว็ยธ4ปูยาังิปทมตทคไเี่รุล�ตผวำู้สโายายคากมแเรค็ยรเพงขวจ็ังกรา้ ทาราไ่ใปมูดจาร้
ทท้งั่ีเผๆยทแพปี่ รระ่ไดช้าทธั้งิปๆไตทย่ีปเประ็นชmาธoิปdไeตยขเอปง็นกาmรจoัดdสeรรขออ�ำงนกาาจรทจีเ่ ัดปส็นรจรรองิ าอนนั าเจกทดิ ี่เจปา็นกกจารริง
มอีสัน่วเนกิดรว่จมาตก่อกราอรงมอีส�ำ่วนนารจ่วกมนั ตร่อะหรอวา่งองผาู้ทน่มีาจผี ลกปันระโหยวช่านงไ์ ผดู้ท้เสี่มียีผกลบั ปกราะรโใยชช้อน�ำน์ไดาจ้เสนีย้นั กับๆ
ปกราะรชใชา้อธปิานไตายจตนอ้ันงๆใหปผ้ รคู้ ะนชหาวธงิปแไหตนยผตล้อปงรใหะโ้ผยู้คชนนหข์ วองแเขหานแผลลว้ เปขรา้ ะรว่โยมชในก์ขรอะงบเขวานแกลา้วร
ตเขอ่ ้ารรอ่วงมจดัในสกรรอะ�บำนวานจกไามรใ่ ชตพ่ ่อยราอยงาจมัดขสจรดั รคอวาานมาหจวงไแมห่ในชผ่พลยปารยะาโมยขชนจัดข์ อคงวปาจัมเหจกวบงแคุ หคนล
กผลลมุ่ ปครนะโหยรชือนก์ขลอุม่ งผปลัจปเรจะกโยบชุคนค์หลน่งึกๆลใุ่มนคทนกุ รหะดรือบั กแลลุ่มะผไมล่ใปชรก่ ะาโรยเผชยนแ์หพนร่ึง่หรๆอื ใใหนจ้ ทาุกก
บระนดลับงลแา่ ลงะไม่ใชก่ ารเผยแพร่หรือให้จากบนลงล่าง

21บทน�ำ เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

22

การปกครองท้องถ่ินของรัฐไทยคือระบบอุปถัมภ์ตัวเบ้งที่สุด
กว่านักการเมืองท้องถิ่นคนใด เป็นอุปสรรคขัดขวางการกระจาย
อานาจและขดั ขวางประชาธปิ ไตย มิใช่อานาจท้องถ่นิ ใด ๆ

จึงไม่น่าแปลกใจเลยท่ีการอ้างถึงความม่ันคงของชาติจะเป็น
เหตุผลหลักขัดขวางการลดอานาจศูนย์กลาง ไม่น่าแปลกใจเลยท่ี
บทบาทสาคัญของการต่อต้านท้ังหลายนี้มาจากกอง ทัพและ
กระทรวงมหาดไทยซ่ึงเป็นกลไกสาคัญและเป็นเสาหลักของการสร้าง
รัฐเด่ียวรวมศนู ย์ต้ังแตส่ มัยสมบูรณาญาสิทธริ าชย์มาจนถงึ ปจั จุบัน

ด้วยเหตุนี้ การลดอานาจศนู ย์กลางอยา่ งแทจ้ รงิ จึงแยกไม่ออก
จากการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยและยุติมรดกของสมบูรณาญาสิทธิราชย์
ท่ีปรากฏมาในรูปของรัฐเดี่ยวที่ด้ือด้าน กล่าวกลับกันได้ว่า ความเป็น
อิสระเป็นตัวของตัวเองของท้องที่มากข้ึน เป็นองค์ประกอบท่ีจาเป็น
ต่อการต่อสู้เพ่ือสถาปนารัฐประชาชาติและระบอบประชาธปิ ไตยดว้ ย

(7) นอกจากความรู้ว่าด้วยรัฐแล้ว อีกสาแหรก (genealogy)
หนึ่งของการปกครองท้องถิ่นคือ ความรู้เกี่ยวกับท้องที่ท้องถิ่นต่าง ๆ
ในประเทศไทย ใน 40 ปีท่ีผ่านมาความรู้ด้านประวัติศาสตร์และ
วัฒนธรรมของท้องถิ่นหรือของจังหวัดต่าง ๆ ไม่เพียงเพ่ิมมากขึ้น
แตย่ งั เปลย่ี นรปู โฉมไปจากกอ่ นหนา้ น้ันอยา่ งมาก

22 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

23

นับจากทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา มีความต่ืนตัวศึกษา
ประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมท้องถ่ินอย่างขนานใหญ่ มีการจัดสัมมนา
ประวัติศาสตร์คร้ังใหญ่ของจังหวดั ต่าง ๆ ท่ีมีผู้เข้าร่วมหลายรอ้ ยคนใน
หลายจังหวัดทุกภูมิภาครวมกันแล้วหลายรอ้ ยครง้ั โดยเฉพาะจังหวัดที่
มีสถาบันอุดมศึกษา ความตื่นตวั น้ีมาจากปัจจยั หลายอย่าง ท่สี าคัญคือ
การถดถอยจนสิ้นสุดลงของสงครามเย็นในประเทศซ่ึงทาให้การศึกษา
เร่ืองของท้องถิ่นท้องท่ีต่าง ๆ ไม่เป็นภัยท่ีฝ่ายความมั่นคงของรัฐต้อง
ต่ืนตูมตกใจกลัวอีกต่อไป อีกปัจจัยคือการปรับตัวของโครงสร้างทาง
เศรษฐกิจครั้งใหญ่ที่เน้นการท่องเท่ียวมากขึ้นทุกที จนกระทั่ง
กลายเป็นจักรกลสาคัญของเศรษฐกิจทั้งระบบ ก่อให้เกิดรายได้
มหาศาลแก่ท้องถ่ินและแก่ผู้คนจานวนมหาศาลในอาชีพต่าง ๆ จาก
ระดบั ล่างสุดยนั บนสุด

ในขณะท่ีความรู้เกี่ยวกับท้องถ่ินในช่วงต้น ๆ ยังเน้นท้องถ่ิน
ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของชาติ หรือเป็นท้องถ่ินของศูนย์กลางท่ี
กรุงเทพฯ แต่ได้ปรับเปล่ียนเรื่อยมาเป็นประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม
ของภูมิภาค จังหวัด และของท้องถิ่นต่าง ๆ ในตัวเอง 8 แนวโน้มการ
สร้างความรู้แบบน้ีปรากฏชัดขึ้นทุกที ย่ิงทาให้เราเข้าใจความเป็นมา
อย่างเป็นของตัวเองและความต่างหลากหลายของพื้นท่ีต่าง ๆ
ในดนิ แดนประเทศไทยดีข้นึ เรื่อย ความเก่ียวพันกับกรุงเทพฯ จะมีมาก

88ตวั อย่างงเเชชน่ ่นปปรระะววัตตั ขิ ิขอองงกกาารรศศกึ ึกษษาาปปรระะววตั ตัิศิศาาสสตตรท์ร์ท้อ้องถงถิ่นิ่นอีสอาสี นาตนาตมาทมีเ่ทล่ีเา่ลใ่านใบนทบทที่ ท2ี่
ข2อขงอทงวทีศวิลีศปิล์ปส์ ืบสืบวัฒวัฒนนะ,ะ,แแนนววคคิดิดแแลละะแแนนววททาางงกกาารรศศึกึกษษาาปปรระะววัตัติศิศาาสสตตรร์์ทท้อ้องงถถิ่นิ่น
((กกรรงุงุ เเททพพฯฯ:: ออนินิ ททนนลิ ลิ 22555544))

23บทนำ� เดินหน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

24

หรือน้อย ยาวนานหรือไม่นานต่าง ๆ กันไป แต่ส่วนใหญ่จะพบว่าตน
เป็นส่วนหน่ึงของประเทศไทย ใช้ภาษาไทยกลาง และมีประวัติศาสตร์
เกี่ยวพันกับลุ่มน้าเจ้าพระยาที่มีศูนย์กลางอยู่ท่ีอยุธยา-กรุงเทพฯ
ไม่มากและไม่ยาวนานสักเท่าไรเลย จนกระท่ังเป็นส่วนหนึ่งของ
อธิปไตยเหนอื ดนิ แดนแบบสมัยใหม่ของสยามเพียง 100 ปเี ศษมานี้เอง
ก่อนหน้าน้ัน ความสัมพันธ์ทางการเมืองมีลักษณะต่าง ๆ กัน มีท้ังท่ี
เป็นประเทศราชและเป็นหัวเมืองของกรุงเทพซึ่งมีอิสระจากศูนย์กลาง
จักรวรรดทิ อ่ี ยธุ ยา-กรงุ เทพฯพอสมควร

หมายความว่า “ท้องถ่ิน” ของกรุงเทพฯ ไม่ได้มีประวัติศาสตร์
“ร่วม” กับประวัติศาสตร์ของชาติท่ีครอบงาด้วยทัศนะของเจ้ากรุงเทพฯ
สกั เท่าไรนัก

(8) ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจหรือชีวิตปกติก็เช่นกัน
แม้จะมีความสัมพันธ์กันมานาน ก็ในแบบที่เป็นเมืองข้ึนหรือเป็นหัว
เมืองท่ตี ้องส่งส่วยส่งบรรณาการให้กับอยธุ ยา-กรุงเทพฯ และถกู เกณฑ์
ไปรบเป็นคร้ังคราว ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับกรุงเทพฯของแทบ
ทุกท้องถ่ินทุกภูมิภาคในประเทศไทยเพ่ิงมาใกล้ชิดกันมากอย่างมี
นัยสาคัญประมาณร้อยปีที่ผ่านมาน้ีเอง เป็นผลของการสร้างทางรถไฟ
ในปลายรัชกาลที่ 5 และต้นรัชกาลท่ี 6 และผลของการสร้างถนน
ขนานใหญห่ ลังสงครามโลกคร้ังทสี่ อง

24 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

25

ย่ิงไปกว่าน้ัน ก่อนหน้าร้อยกว่าปีหลังและถอยย้อนเวลา
กลับไปก่อนยุครัตนโกสินทร์ ท้องที่ต่าง ๆ ส่วนใหญ่มีชีวิตเศรษฐกิจ
และวัฒนธรรมตามปกติที่ผูกพันกับภูมิภาคอื่น ๆ และกับภูมิภาคนอก
ประเทศไทยปัจจุบันมากกว่ากับอยุธยา-กรุงเทพฯ บ้างก็แน่นแฟ้นถึง
ขนาดเรียกว่าเปน็ ความสัมพันธ์หลักก็ได้ ความรู้ในเรื่องเหลา่ น้ีกระจ่าง
ขึ้นมากในไม่ก่ีทศวรรษท่ีผ่านมา ดังท่ี พอพันธ์ อุยยานนท์ ได้ประมวล
ภาพรวมของทุกภูมิภาคให้เราเห็น 9 ย่อมหมายความว่าแต่ละภูมิภาค
ยังมีเรื่องน่าสนใจท่ีเฉพาะและลึกเกินกว่าที่พอพันธ์นาเสนอไว้
ในเล่มเดียวเสียอกี

ความรู้ประวัติศาสตร์ล้านนาเปล่ียนแปลงไปมากในทุกด้าน
ใน 40 ปีท่ีผ่านมา คุณภาพของงานวิจัยก็ดีข้ึนกว่าแต่ก่อนอย่างผิดหู
ผิดตา 10 เราคงต้องตระหนักว่าล้านนาเป็น “ภาคใต้” ของเครือข่าย

ม91ม9100พห หพตตอาาอัวัววพวพอทิอิทันันยยยยธธ่าา่าา์ ์งลองลอผผัยยุัยุยลลยย2ง2างา5า5นานน55นนน8ไ8ไทมท)ม)์,่ก์,่กปี่ปปี่ปรรีมีมะะาาววนนัตัต้ีทศิี้ทิศ่ีผาา่ีผสมสมตเตเหรรห็์เน์เศ็นศวรวร่าษษ่าสฐสฐะกกะทิจิทจ้อ้อ55นนขภภข้อูมูม้อนิภิภนี้าา้ี ไคคไดด((้แ้แสสกกา�ำ่นน่ ววักกั รรพพาาิมิมภภพพรร์ณจ์จณุฬุฬ์์ าเาเรรลลือืองงกกงงศศรรณณรรีี,,์์
คคาารราาววาานนแแลละะพพ่อ่อคค้า้าททาางงไไกกลล:: กกาารรกก่อ่อเเกกิดิดรรัฐัฐสสมมัยัยใใหหมม่ใ่ในนภภาาคคเเหหนนือือขขอองงไไททยยแแลละะ
ดินแดนตออนนในในขขอองเงอเเอชเียชตียะตวะันวอันออกเอฉกียเงฉใตีย้ง(ใศตูน้ ย(์อศาูนเซยีย์อนาศเซึกียษนาศมึหกาษวาิทยมาหลาัยวเชิทียยงาใหลมัย่
เ2ช5ีย5ง7ใ)หแม่ล2ะ55T7a)yแloลrะEaTsauymlo,r AEaCsituymin, tAheCiCtyoloinnitahleMCaroglinosn:iaClhMianagrgMinas:i
CbheitawnegeMnaEimbeptirweeaenndENmaptiorena(fnodrtNhactoiomnin(gfo) rงtาhนcoหmลาinยgช)ิ้นงาขนอหงลภาิญยญชนิ้ พขันอธง์ุ
ภพิญจนญะพลันาธวุ์้ณพยจ์ นและละชาวัยัณพยงษ์ แ์ สลาะเชนัยียพงกงษ็ช่์วสย�ใำหเน้เหีย็นง คกว็ชา่วมยหใลหา้เกหห็นลคาวยาขมอหงลลา้ากนหนลาาทย่ี
ขไมอ่ใงชล่แา้ คน่เนชายี ทงี่ไใมห่ใมช่ ่แคเ่ ชยี งใหม่

25บทนำ� เดนิ หน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

26

การค้าภาคพ้ืนทวีป (inland trade networks) ท่ีครอบคลุมยูนนาน
สิบสองปันนาและพื้นที่รอยต่อประเทศจีน พม่า ลาว ไทย และ
เวียดนามในปัจจุบัน แถมไม่ต้องพึ่งทางออกทะเลท่ีปากอ่าวเจ้าพระยา
เพราะไปออกทางสาละวินที่มะละแหม่งมากกว่า ล้านนาผูกพันกับ
ชุมชนการเมือง และวัฒนธรรมของกลุ่มชนท่ีเราเรียกว่าไตล้ือมาตลอด
เป็นเมืองขึ้นของพม่า 200 ปี และมีรากทางวัฒนธรรมสัมพันธ์กับลัวะ
อีกด้วย ก่อนที่จะโดน Russified/ Thai-ified โดยสยาม หากจะกล่าว
อย่างหาเรื่องสักนิด ก็คือ ล้านนา “looked north” มาหลายร้อยปี
เพ่ิงจะ “look south” สองร้อยปีหลังน้ีเองเพราะจักรวรรดิกรุงเทพฯ
รัฐสยามที่รวมศนู ยอ์ านาจ รถไฟ และถนน

เศรษฐกิจภาคใต้ผูกพันกับการค้าและประมงชายฝ่ัง และ
ผูกพันกับรัฐมลายูซึ่งมีบทบาทสาคัญในการค้าข้ามทวีปมาแต่โบราณ
ก่อนเกิดอยุธยาเสียอีก รัฐปาตานีเองเป็นเมืองเก่าแก่แห่งหน่ึงใน
เส้นทางการค้าข้ามอ่าวไทยและข้ามทวีปแต่โบราณนี้ คร้ันการทาแร่
ดีบกุ เฟอ่ื งฟูขึน้ ในสองร้อยกวา่ ปีท่ผี า่ นมาโดยเฉพาะทภี่ เู ก็ต และชายฝ่ัง
ตะวันตก ก็ย่ิงผูกพันกับรัฐมลายู ปีนัง และสิงคโปร์หนักเข้าไปอีก
แต่ท้ังคาบสมุทรมลายูไม่มีศูนย์อานาจท่ีทรงอานาจเลย มีแต่อานาจ
ระดับกลาง ๆ ที่แข่งกันและผลัดกันเป็นใหญ่ รายไหนที่อยู่ในวิสัยที่
จักรวรรดิใหญ่เอื้อมถึงก็ต้องยอมเป็นเมืองข้ึน (กรุงเทพฯ เอ้ือมถึง
โดยผ่านอานาจในท้องท่ีอย่างสงขลา และนครศรีธรรมราชเป็นผู้ดูแล
ผลประโยชน์ให้) หากจะกล่าวอย่างหาเร่ืองสักนิด ก็คือ “คาบสมุทร

26 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

27

มลายูตอนบน” เพ่ิงจะกลายเป็น “ภาคใต้” ของสยามก็เพราะถนน
และรฐั รวมศูนยอ์ านาจเม่อื รอ้ ยกวา่ ปีหลงั มานเ้ี อง

อีสานเป็นหัวเมืองชายขอบและเมืองขึ้นเล็ก ๆ ของจักรวรรดิ
ท่ีใหญ่กว่า (ยกเว้นแค่ไม่กี่แห่งซึ่งมีพลเมืองมาก และเป็นศูนย์อานาจ
ระดับรอง เช่น อุบล เป็นต้น) ส่วนใหญ่ขึ้นต่อศูนย์อานาจล้านช้างที่
เวยี งจัน จาปาสัก เปน็ หลัก สว่ นใตส้ ุดของอีสานเป็นเมืองชายขอบของ
ศูนย์อานาจในกัมพูชา แต่หลายเมืองเป็นชายขอบที่ส่งส่วยสินค้าของ
ป่าให้อยุธยามานานด้วยเช่นกัน ชีวิตเศรษฐกิจอยู่ภายในท้องถ่ิน และ
ภูมิภาคสองฝ่ังโขงมากกว่ากับลุ่มน้าเจ้าพระยา หลังจากกรุงเทพฯ
ตีเวียงจันจนราบก็จัดการให้หัวเมืองลาวฝั่งขวาของน้าโขง (คืออีสาน)
มาข้ึนต่อกรุงเทพฯ (โดยมีโคราชเป็นผู้ดูแลผลประโยชน์ให้) อีสานเพิ่ง
จะมาผูกพันทางเศรษฐกิจกับเมืองในลุ่มน้าเจ้าพระยามากข้ึนหลังจาก
มีรถไฟไปโคราช และท่ีราบภาคกลางต้องการแรงงาน ซ่ึงเป็นระยะ
เดียวกับเร่ิมต้นรัฐรวมศูนย์ แต่ผูกพันมากยิ่งข้ึนหลายทศวรรษต่อมา
เม่ือมีถนนสายหลักเข้าถึงควบคู่กับสงครามเย็นและ “การพัฒนา”
ไมแ่ น่ใจวา่ อีสานถูก Russified/ Thai-ified เมือ่ ไร

(9) รัฐเดี่ยวมีได้หลายแบบ เช่น แบบไทย ๆ ท่ีแข็งท่ือตายตัว
รวมศูนย์อานาจซึ่งเป็นมรดกจากรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และเป็น
ผลผลิตของรัฐราชการที่กังวลกับความม่ันคงของตัวปรสิตเอง หรือ

27บทน�ำ เดินหนา้ ออกจากจนิ ตนาการเก่า

28

อีกแบบที่มีการลดอานาจศูนย์กลาง กระจายอานาจให้ท้องถ่ินเป็นตัว
ของตัวเองมากในระดับต่าง ๆ กัน แต่ยังถือเป็นรัฐเดียวอยู่ดีก็เป็นได้
เช่นในญปี่ ุ่น

รัฐเด่ียวอย่างญ่ีปุ่นเป็นผลของการต่อสู้กันระหว่างอานาจ
ท้องที่ต่าง ๆ กับศูนย์กลาง จังหวัดต่าง ๆ ในญ่ีปุ่นปัจจุบันล้วนสะท้อน
อานาจท้องทีเ่ หล่านั้น ซ่งึ มีทัง้ ทเี่ ปน็ พันธมิตร และมีทัง้ ต่อสู้ขับเคี่ยวกับ
ศูนย์กลางที่เกียวโตและโตเกียวมาหลายร้อยปี ในขณะที่ความเป็นรัฐ
เดียวกันปรากฏชัดในหลายระดับต้ังแต่ภาษา และการยอมรับ
รัฐธรรมนูญ และระบบการเมืองเดียวกัน ในอีกด้านหน่ึง ความเป็นตัว
ของตัวเองของอานาจท้องถิ่นก็ปรากฏชัดมากท้ังในโครงสร้างการ
บริหารประเทศจนถึงในชีวิตประจาวันทางเศรษฐกิจ เช่น ผลิตภัณฑ์
ต่าง ๆ ท่ีมีเอกลักษณ์เฉพาะของท้องถิ่น แม้กระทั่งในความรู้
ป ร ะ วั ติ ศ า ส ต ร์ ซ่ึ ง ส า ม า ร ถ พ บ ไ ด้ ใ น พิ พิ ธ ภั ณ ฑ์ จั ง ห วั ด แ ล ะ ต า ร า
ประวตั ิศาสตร์ของจังหวัดตา่ ง ๆ ซึ่งเนน้ ทก่ี ารต่อสู้ของจังหวัดนน้ั ๆ กบั
อานาจศูนย์กลางในยุคต่าง ๆ ผิดลิบลับกับตาราประวัติศาสตร์
ของไทย และพิพิธภัณฑ์จังหวัดต่าง ๆ ทตี่ อ้ งเล่าประวัตศิ าสตร์ของชาติ
(ตามทัศนะกรุงเทพฯ) เร่ืองเดียวกันโดยมีเร่ืองเล่าของท้องถิ่นเป็น
สว่ นประกอบ

28 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

29

ความรู้หลากหลายดังเช่นทีก่ ล่าวถงึ ในคานานี้ น่าจะชว่ ยให้เรา
คิดต่างออกไปเกี่ยวกับความสัมพันธ์ของกรุงเทพฯ กับเมืองต่าง ๆ
นา่ จะช่วยใหส้ ามารถออกแบบความสัมพันธท์ ี่หลากหลายให้สอดคล้อง
กบั แนวโน้มความเปลย่ี นแปลงที่กาลงั เกิดข้ึนและทิศทางในอนาคตด้วย
ไม่ต้องจากัดกรอบความคิดของเราเพียงการเพ่ิมประสิทธิภาพของ
การปกครองท้องถิ่นแบบพ่ออุปถัมภ์ลูกจนกว่าจะโตพอดังท่ีเป็นมา
ตลอดจนถึงวนั นี้

ผมเชื่อว่าบทความในเล่มนี้จะช่วยให้ข้อคิดมากมายที่ชวนให้
เราทบทวนเกี่ยวกับเร่ืองการปกครองท้องถิ่นของไทยที่เป็นมา 125 ปี
และเป็นอยู่ในปัจจุบัน ความสงสัยท้ังหลายของผมก็เพียงช่วยย้าลงไป
อีกแรงว่า เรามีเรื่องต้องขบคิดอีกเยอะ หรืออาจต้องรื้อระบบรอ้ื กรอบ
ความคดิ กันทเี ดยี ว

ธงชยั วนิ จิ จะกูล
ตลุ ำคม 2564

ณ ศนู ยอ์ ำนำจย่อยของรัฐชำยขอบแหง่ หน่งึ
คนละซีกโลกกบั สยำมก่ึงสมบูรณำญำสิทธริ ำชย์

29บทนำ� เดนิ หน้าออกจากจนิ ตนาการเก่า

1

ทอ้ งถน่ิ ชาติ ในประวตั ิศาสตรก์ ารเมอื งอีสาน

สมชยั ภัทรธนานนั ท์1

บทนา

บทความช้ินน้ีศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างท้องถ่ิน และชาติใน
ประวัติศาสตรก์ ารเมืองอีสานโดยเริม่ จากการต้งั ถิน่ ฐานของชุมชนต่าง ๆ
การถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยาม และ
การต่อสู้ของ ส.ส. อีสานหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบ
ประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475 การศึกษาครั้งน้ีมุ่งไปที่การวิเคราะห์ว่า
การสร้างรัฐประชาชาติผ่านการปฏิรูปที่รวมศูนย์อานาจเข้าสู่กลาง
ในสมัย ร.5 ได้ทาลายความเป็นอิสระในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น
การปกครอง ศาสนา ภาษา ความเชื่อ ความรู้ ของอีสานลงอย่างไร
ในขณะเดียวกัน ก็จะแสดงให้เห็นว่าการต่อต้านในรูปของขบวนการผู้มี
บุญได้มีส่วนทาให้รัฐบาลที่กรุงเทพฯ ต้องฟังความต้องการของท้องถ่ิน

1ม1มรหหรศศาา.ว.วดดิทิทรรยย..าาสสลลมมยััยชชมมยััยหหภภาาสสัทัทาารรรรธธคคนนาาาามมนนันนั ทท์์ ออาาจจาารรยย์ป์ปรระะจจา�ำคคณณะะมมนนุษุษยยศศาาสสตตรร์แ์แลละะสสงัังคคมมศศาาสสตตรร์์

1

30 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

2

มากขึ้นด้วยการชะลอการปฏิรูปลง ส่วนสุดท้ายจะเป็นการแสดงให้เห็น
ว่าระบอบประชาธปิ ไตยมีส่วนสาคัญอย่างไรในการทาให้เสียงของคนใน
ทอ้ งถิน่ ได้ยนิ ไปถึงศนู ย์กลางทางการเมืองของประเทศ

จากหัวเมืองก่ึงอสิ ระสู่ทอ้ งถน่ิ ภายใต้รัฐสมบรู ณาญาสทิ ธริ าชย์

ในประวัติศาสตร์ทางการ (official history) ของรัฐไทย อีสาน
ไม่เคยมปี ระวัติศาสตร์ของตนเอง วิวัฒนาการความเป็นมาของภูมิภาคน้ี
ถูกอธิบายภายใต้สิ่งท่ีเรียกว่า ‘ประวัติศาสตร์ของชาติไทย’ ด้วยเหตุนี้
ความเป็นมาของคนอีสานจึงไม่มีอะไรแตกต่างจากความเป็นมาของคน
กรุงเทพฯและคนไทยในภูมิภาคอื่น ๆ เลย พวกเขาต่างมาจากดินแดน
เดียวกัน มีบรรพบุรุษร่วมกัน กล่าวสั้น ๆ คือต่างก็เป็น ‘คนไทย’
เหมือนกัน อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันเรามีหลักฐานมากพอท่ีจะเขียนถึง
ประวัติศาสตร์ของอีสานแยกออกจากประวัติศาสตร์ไทยได้ มีหลักฐาน
ทางโบราณคดียืนยันว่าอีสานมีผู้คนอาศัยมาต้ังแต่สมัยยุคหินใหม่
(Nikom Suthisagsa, 1979, 42-52) ตามลกั ษณะทางภูมิประเทศอีสาน
แบ่งออกเป็นสองเขตใหญ่ ๆ ได้แก่ แอ่งสกลนคร ทางเหนือ และ
แอ่งโคราช ทางใต้ โดยมีเทือกเขาภูพานแบ่งสองแอ่งน้ีออกจากกัน
แอ่งสกลนครเป็นถิ่นกาเนิดของวัฒนธรรมบ้านเชียง ส่วนท่ีแอ่งโคราชมี
ชุมชนโบราณค่อนข้างหนาแน่นบริเวณทุ่งสัมฤทธิ์ในเขตอาเภอโนนสูง

2

31ท้องถิ่น ชาติ ในประวตั ิศาสตรก์ ารเมอื งอีสาน

3

และอาเภอพิมาย จังหวัดนครราชสีมา นอกจากน้ี ยังพบชุมชนเป็น
บริเวณกว้างในท่ีราบลุ่มแม่น้ามูน-ชี อีกด้วย (ศรีศักร วัลลิโภดม, 2533,
179-184)

ดินแดนท่ีในเวลาต่อมาถูกเรียกว่าภาคอีสานน้ีเป็นดินแดนท่ี
ก่อนปลายศตวรรษท่ี 13 เคยอยภู่ ายใตอ้ านาจของอาณาจกั รองั กอร์และ
ผู้คนที่อาศัยอยู่ในดินแดนดังกล่าวส่วนใหญ่น่าจะเป็นขอม (ชาร์ลส์ เอฟ
คายส์, 2552, 32) ราวกลางศตวรรษท่ี 14 จนถึงต้นศตวรรษที่ 17 มคี น
ลาวอพยพเข้ามาตั้งถิ่นฐานอย่างต่อเนื่องทาให้ดินแดนน้ีกลายเป็นส่วน
หนึ่งของวัฒนธรรมลาว (Charles F. Keyes, 1967, 7) อย่างไรก็ดี
นอกจากลาวแล้วยังมีกลุ่มชาติพันธ์ุอ่ืน ๆ อย่างเช่นโซ่ ผู้ไท กะเลิง ญ้อ
เป็นต้น ข้ามมาตั้งถิ่นฐานในอีสานอีกด้วย (ศรีศักร วัลลิโภดม, 2533,
272-273) ก่อนศตวรรษที่ 18 อีสานมีสถานะเป็นเหมือนรัฐกันชน
ระหว่างสยามและลาว สถานะดังกล่าวส้ินสุดลงหลังจากท่ีลาวถูก
ยึดครองโดยสยามในปี พ.ศ. 2321 อยา่ งไรก็ดี ถึงแม้ว่าสยามจะมอี านาจ
เหนืออีสานแต่ก็ไม่ได้ผนวกอีสานเข้าเป็นส่วนหนึ่งของตน สยามไม่ได้
ปกครองเมืองต่าง ๆ ของอีสานโดยตรงหากแต่ปล่อยให้ชนชั้นปกครอง
เดิมปกครองต่อไปโดยมีข้อแม้ว่าเมืองเหล่านั้นต้องส่งเคร่ืองราชบรรณาการ
แสดงความจงรักภักดีเป็นประจาทุกปีเท่าน้ัน (Kennon Breazeale,
1975, 6) ในขณะเดียวกัน เจ้าเมืองจะได้รับอนุญาตให้ ‘กินเมือง’

3

32 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

4

โดยสามารถเก็บส่วยสาอากรที่เก็บได้เอาไว้ใช้เองได้โดยที่ทางกรุงเทพฯ
ไม่ได้จากัดปริมาณของส่วยท่ีเมืองต่าง ๆ สามารถเก็บไว้ได้ ตราบใดที่
เห็นว่าส่วยที่ส่งให้ตนมีความสมเหตุสมผล (Andres Trandrup, 1982, 42)
นอกจากนี้ เมอื งในอีสานยังสามารถเกณฑ์แรงงานและระดมกาลังพลได้
(William J. Siffin, 1966, 23) หากเมืองเหล่านั้นส่งส่วยและไม่มีเหตุการณ์
ท่ีทาให้ต้องแทรกแซงแล้วไทยจะไม่สนใจและไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการของเมือง
ในอีสานเลย (Kennon Breazeale, 1975, 40) นอกจากจะไม่ได้อยู่ภายใต้
การปกครองของไทยโดยตรงแล้ว อีสานยังมีระบบการปกครองที่ไม่
เหมือนไทยอีกด้วย ระบบบริหารของเมืองต่าง ๆ ในอีสานในสมัยน้ัน
ยังคงใช้ระบบบริหารของลาวที่เรียกว่าอาญาส่ี ซ่ึงมีผู้ปกครองช้ันสูง
สี่ระดับ ได้แก่ เจ้าเมือง อุปฮาด ราชวงศ์ ราชบุตร (Paitoon Mekusol,
1995, 146)

ในด้านศาสนา อีสานยังคงรักษาธรรมเนียมปฏิบัติด้ังเดิมของ
ตนเอาไว้ เพราะความแตกตา่ งทางประวัตศิ าสตร์ ภาษา และธรรมเนียม
ปฏิบัติทางศาสนาทาให้มีพุทธศาสนานิกายท้องถิ่นที่แตกต่างจาก
พุทธศาสนาในภาคกลางดารงอยู่ในท้องท่ีต่าง ๆ รวมทั้งในอีสานด้วย
ขณะที่ราชสานักที่กรุงเทพฯ ยึดถือปฏิบัติตามประเพณีของพุทธ
แบบเขมร อีสานปฏิบัติตามพุทธแบบอาณาจักรล้านช้างของลาวและ
อาณาจักรล้านนาของเชียงใหม่ จริง ๆ แล้วแม้แต่ภายในหัวเมืองธรรมเนียม
ปฏิบัติทางศาสนาระหว่างเมืองก็ต่างกันหรือแม้แต่ระหว่างหมู่บ้าน

4

33ท้องถิ่น ชาติ ในประวตั ิศาสตรก์ ารเมอื งอีสาน