125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 1

4

ประเด็นท่ีจะต้องพิจารณาคือ อานาจอันชอบธรรมจะแสดงตัว
ออกมามีภาพความเป็นตัวแทนในภาพความเป็นตัวแทน (representation)
อันเป็นที่ยอมรับใน “พื้นท่ีทางสังคม” ความยุ่งยากซับซ้อนเกิดขึ้น
ตามมาในเม่ือพ้ืนท่ีทางสังคมดังกล่าวได้กลายเป็นสนามการแข่งขันแย่ง
ชิงอานาจในเชิงสัญลักษณ์ (symbolic power) อย่างดุเดือดรุนแรง5
สังคมที่มีความขัดแย้งและเป็นปฏิปักษ์ต่อกันในเร่ืองอัตลักษณ์จึงอยู่ใน
ภาวะทกี่ ารต่อสู้แยง่ ชิงสะทอ้ นออกมาในรูปสนามแห่งอานาจ (fields of
power) ในพ้ืนท่ีทางสังคม (social space) ที่ประกอบด้วยกลุ่มท่ี
หลากหลายและความสัมพันธ์ของพลังภายในที่ซับซ้อน โครงสร้าง
การเมืองปกครอง รวมทั้งการจัดการโครงสร้างอานาจในสังคมการเมือง
จะต้องสอดคล้องกับการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ในพื้นท่ีทางสังคม และ
กลายเป็นส่วนหน่ึงของการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์การต่อสู้ดังกล่าวนามาซึ่ง
“พลังอานาจ” ที่เป็นจริงในการจัดการความขัดแย้ง การสร้างภาวะ
สนั ตภิ าพและสรา้ งความสมดลุ ภายในสังคมเกิดความสมดุลภายในรฐั 6

5ap5ขคPonดัดดpวwูคdาแูค.าeมย1�อำSrอเ้ง4,ธ”yกแธบิ-m2ี่ยSลบิาo5ยวะาbcก.พสยoiาoซกรันรllึง่iตา้oาcเจ่องgชระiสสPตc่ือู้เอนัaoอ่ชมlธติงwสโTสบิ ภิยู้เheัญชางาerงิลยกพo,ส”ักตrันษyัญ่อดS,กณไลูใVoันปนด์ oักcังกlษiกJo็ถ7ลoณlูก่าNohว์ดนognใงั.นาicก3PมaPลaา(liS่าeuใpTวrชlrrใhe้iใnLนนeBgeoอoPd1urีกi9eeyr8คdr,r9ariวeV)ec.าuohpมBl“p,หoS.7Bouม1ucNr4าidia-lยo2ldie5ใ.Siน.unp3ซกag่งึ“c(าจSPSeระpeoอจaracnธัดinบิcidaกeาglSยา:ySต1รmอ่p9คไb8aวปo9cาleม)ic.
66 MMiicchheellFFooucuacualut,lSt,ecSuercituy,riTtye,rrTiteorryri,toPoryp,uPlaotipoun,laLteioctnu,reLseacttuthreesCaotlletgheedCeoFlrlaengcee
d19e77F-r1a9n7c8,eN1e9w7Y7o-r1k9: P7I8C,ADNOeRw, PYaolgrrka:veP,IC20A0D4,OpR. ,29P6a.lgrave, 2004, p. 296.

84 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

5

รฐั อานาจรฐั และโครงสรา้ งอานาจ

แนวความคิดเรื่องรัฐ และอานาจรัฐเป็นประเด็นที่สาคัญใน
การศึกษาทางรัฐศาสตร์ รฐั นีก้ ็คอื องคก์ รแหง่ อานาจทผ่ี ูกขาดความชอบธรรม
ในการใช้อานาจเชิงกายภาพเหนือดินแดนซึ่งรวมถึงกองทัพ ระบบราชการ
ศาลและตารวจ7 ในทฤษฎีการเมืองที่ว่าด้วยรัฐมีแนวคิดมากมาย เช่น
รัฐเป็นองค์กรใช้กาลังบังคับที่สามารถควบคุมเหนือดินแดนและ
ประชาชนภายในอาณาบริเวณของตน เม่ือเป็นเช่นนี้องค์การบริหาร
การใช้กฎหมาย การเก็บภาษี และองค์กรท่ีใช้กาลังบังคับจึงเป็นแก่น
แกนของรัฐทุกรัฐ องค์การดังกล่าวถูกจัดโครงสร้างในแบบลักษณะท่ี
แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ นักทฤษฎีรัฐในยุคใหม่มองรัฐท่ีซับซ้อน
มากกว่าน้ัน รัฐมิใช่เพียงแค่รัฐบาลหรือการปกครองประเทศ แต่เป็น
ระบบท่ีสร้างความต่อเน่ืองในการบริหาร รัฐจะต้องทาหน้าที่จัดการให้
เกิดโครงสรา้ งสมั พนั ธภาพภายในตัวของประชาสงั คมดว้ ย8

i87CC78nMTauMTgmahhrsxare.ebexWdrdCnidaWeaatgbmeSeRSekbrkUebo,oesnrcTieciprdhv,apoeegTrlr.oeP,schil:rht“,oeyC,fB“.”ePParBsirrmniesrnoigsionbfisnneP,grg1seiiadns9nttig9gehdoe4erntV. hEUoSavectnnaaaittSdnveiotesanVB,rtosaDoeicctfikyeaBPttoIaPnrilociir:cteknihcSssItos.nRr,afI:unt1PeSeP9ogtso9ircella4iishttt.iiceecoasgmfl.ieWAeInsnryiateoPilnyrofgsalsiAsi.ntnCiidcnaaamlTyCl bhsuWriresirdredigitnnae-t:
SRkeosecaprcohl,”edinsP, eBtreinr gEivnagnst,hDeieStrtiactheRBuaescckhIenm, (eNyeerwanYdorTkh:eCdaamSkborcidpgoel eUdns,ivBerinrsgiitnyg
PthreesSst)a,tPe.B7a.cรkฐั Iถnกู, (มNอeงwวา่Yเoปrน็k:อCงaคmก์ รbทridมี่ gอี e�ำUนnาiจvคerวsบityคมุPrเeหsนs)อื , ดP.นิ แ7.ดรนัฐแถลุกะมปอรงะวช่าาเชปน็น
ซองง่ึ คส์การมทา่ีมรีอถากน�ำาหจนคดวบแคลุมะเดห�นำเือนดนิ ินกแาดรนตแาลมะเปปรา้ ะหชมาาชยนขซอึ่งสงาตมนาไรดถโ้ กดายหทนเ่ีดปแา้ ลหะมดาเยนเินหกลาา่ รนตไี้ามม่
จเป�ำา้ เหปม็นายตข้อองงเตปน็นไดเโ้ปด้ายหท่เีมปาา้ ยหทมาี่สยะเหทล้อา่ น้ีไขม้อ่จเารเปีย็นกตร้อ้องงเปแ็นลเะปผ้าหลมปารยะทโ่สี ยะชทนอ้ น์ขขออ้ งเรกยี ลกุ่มร้อสงังแคลมะ
ชผลนปชร้ันะโแยชลนะ์ขสอังคกลมุ่มโสดังยคมรวชมนชน้ั แี่กล็คะืสอังสค่ิงมทโด่ีเยรรียวกมวน่าก่ี ค็ควือสาิ่งมทเี่เปรีย็นกตวา่ัวคขวอามงเตปัน็วตเอวั ขงอขงอตงัวเรอัฐง
ซของึ่ งSรฐัkซo่งึ cpSokolcเpรoยี lกวเรา่ ียsกtวaา่ testaatuetaountoonmomy y

85การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

6

อีกด้านหนึ่ง มีแนวคิดที่มองว่าอานาจรัฐในสังคมสมัยใหม่
อาจจะไม่ใช่อานาจแบบองค์อธิปัตย์ ที่รวมศูนย์อยู่ท่ีเดยี ว เพราะอานาจ
เป็นสิ่งที่มีปรากฏอยู่ทุกที่ทุกแห่ง และมาจากทุกที่ทุกแห่งในสังคม9
เม่ือเป็นเช่นนี้ รัฐอาจจะไม่ใช่การใช้อานาจทางสถาบันอย่างเดียวหรือ
มิใช่ผู้ผูกขาดการใช้อานาจแต่เพียงอย่างเดียว รัฐจึงมิใช่เพียงแค่สถาบัน
ทางกฎหมาย แต่เป็นพลังทางสังคมอย่างหน่ึงซ่ึงแสดงตัวออกมาเป็น
กลุ่มคนที่ใช้อานาจ (โดยอ้างความชอบธรรมทางกฎหมายหรอื ศีลธรรม)
และรัฐเป็นปฏิสัมพันธ์ของการใช้อานาจในสภาพการณ์ท่ีเป็นจริง
ซึ่งเกิดขน้ึ ในระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับบุคคล กลุม่ บุคคล ชนชนั้ และชุมชน
นอกจากนี้ รัฐยังเป็นการสร้างชุดความคิด บทสนทนาหรือวาทกรรม
แห่งอานาจ มีสัญลักษณ์ และเทคนิคแห่งการใช้อานาจทาให้เกิดอานาจ
ท่ีแท้จริงในบริบทเฉพาะของแต่ละสังคมและชุมชน เราต้องหันมา
พิจารณารัฐในแบบที่มิใช่เพียงแค่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและสังคม
เทา่ น้นั แตต่ อ้ งมองรัฐให้ลึกในแง่ความเกาะเกยี่ วผูกพันทางสังคมของรัฐ
(social embeddedness of the state) ซึ่งมีความหมายว่ารัฐได้ประกอบ
สร้างตัวตนอย่างไร และปฏิบัติหน้าท่ีอย่างไรในสภาพพ้ืนที่ซ่ึงมีความ
แตกตา่ งหลากหลายท้ังในทางสงั คมวฒั นธรรม และชาตพิ ันธุ์

pคoอแ9ทห9Yดoูใตันว่ถีf.นMM9นrกูาเ่่งึSซkiป3iๆcมเec:รับ.hน็ hสVxMียรeชซuiฐัeกมั nlicอจื่้ขlaอพtFhงึaทาlนoFเันeiนgปtถ่ีuoleใธyตน็กูcนuF์แ,อ่BaเเocรVสครหouu่ือaยณุีoังolง่ งctuกคl”kสขaulอsขพมอuมt,ธmาบงlลห1บิอtนคตั,9eังาธนวตพิT9ยอบิา1ึ่งอh่0เิวม�ศาำ:,e่าคนหษยอApๆณุลHาวบา.n9าจนiา่สาsกร3อ”Iงาtมn.ัหoฐอจใ�บำtrลยนไจนyrมตาัา่ึoงสา่มยงoพิเdจงัใซสีปfนคเิไuับถศSมส็นมาcซeษถม่บเtอ้xาบรiสีนัดuนoนื่อาถaใูขnกไงนlงาอมาi,อtบขง่มรyNยคMณนอัีโ,าeค่วVง์ใiงารwนcไoคใมงมhทนlสสวuYม่eารสัมาmoงโี้าlถพมคยงreาkันุทFรหไน:ธ1ธงoมลV์แสศก:ใ่uชหาาAiราnc่คสก่งา้nรat”ตวงณหauIาพรngไมใ์ล์อlลtมนetเrันางั,ขoใ่ทอซยBช้มdTาบัาคo่แซuนhงซขวcoับยาeอ้ง็tาจkทุiซนoม”แsธHใ้อn,เใตนขศน,i1น่เสsม้ปาสN9tงัขสัน็งแoeค9คอตขชwมr0มyื่อรงง็ ,์

86 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

7

โครงสรา้ งอานาจและสมั พนั ธภาพทางอานาจ

ชนชั้นนาอาศัยฐานของอานาจท่ีมาจากความไม่เท่าเทียมกัน
ในสถานภาพทางสังคม ความมั่งคัง่ และชื่อเสียงเกยี รตยิ ศ ความสัมพันธ์
ทางอานาจเกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างคนท่ีมีฐานทรัพยากรการเมือง
ในสังคมซึ่งไม่เท่าเทียมกันทาให้เกิดพลวัตทางการเมือง และอานาจ
ที่แตกต่างกันในแต่ละชุมชน ผลที่ตามมาก็คือทาให้เกิดอานาจในการ
ควบคุมทางสังคม (social control) ซ่ึงชนชั้นนาสามารถจัดการหรือ
ใช้อานาจของกลุ่มตนเองได้ทั้งอย่างเปิดเผย และไม่เปิดเผยภายในชุมชน
คาว่า “อานาจการควบคุมทางสังคม” นี้มีความสาคัญและมีความหมายมาก
มันมีความหมายทั้งในแง่ความเป็นจริงของสังคมท่ีทุกคนยอมรับอานาจ
ผู้นา ผู้อาวุโสและผู้มีความรู้ มีคุณธรรม ฯลฯ ฐานของการยอมรับ
ชนชั้นนาท่ีมาจากการยอมรับสถานภาพสังคม ชื่อเสียงเกียรติยศ และ
ความมั่งค่ัง10

อีกด้านหน่ึง เรื่องของการส่ือสัญลักษณ์หรืออานาจเชิงสัญลักษณ์
ดังประสบการณ์สถานการณ์ความไม่สงบในประเทศต่าง ๆ การก่อการร้าย
หรือการใช้ความรุนแรงถูกมองว่าเป็นการกระทาเพ่ือส่ือความหมาย
(communicative actions) ซ่ึงออกแบบมาเพ่ือสร้างผลกระทบต่อ
ความรู้สึกของคนในสังคมโดยทาให้เกิดความหวาดกลัว เราอาจจะมองว่า
ความรุนแรงจากการก่อความไม่สงบ และการก่อการร้ายที่เกิดขึ้น

1100 CC.. WWrrigighhttMMillisllPso, wPeorwEelitreENlietew.YNoerkwOYxfoorrkd OUnxifvoerrdsityUPnrievsesr,s1it9y56P.ress, 1956.

87การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

8

เ ป็ น ท า ง อ อ ก ข อ ง ค ว า ม ไ ม่ ส ม ดุ ล ท า ง อ า น า จ สั ง ค ม แ ล ะ ก า ร เ มื อ ง
ในสถานการณ์ดังกล่าว การใช้ความรุนแรงแบบก่อการร้ายมีเป้าหมาย
สุดท้ายเพ่ือที่จะโจมตี “อานาจการควบคุมทางสังคม”11 ในเง่ือนไข
ท่ีกลุ่มผู้มีอานาจด้อยกว่าพยายามที่จะใช้อานาจอิทธิพล สู้กับค่านิย ม
ปทัสถานทางสังคม และการปฏบิ ัติการทางสังคมของคนอีกกลุ่มหนึ่งที่มี
อานาจเหนือกว่าตน ความรุนแรงเกิดข้ึน เป็นความรุนแรงที่กระทาต่อ
กระบวนการทางการเมือง และความรู้สึกของคนในสังคมซ่ึงแสดงออก
สองด้าน คือ การก่ออาชญากรรมในเชิงสัญลักษณ์ (symbolic crime)
และการก่ออาชญากรรมเพ่ือการส่งสัญญาณ (signal crime) อย่างแรก
คือ การโจมตีต่อสิ่งท่เี ป็นสญั ลกั ษณท์ างการเมือง ต่อสงั คมและวฒั นธรรม
ที่ผู้ก่อเหตุต้องการจะต่อต้านโดยตรง เช่นการโจมตีตึกเวิร์ลเทรดของ
สหรัฐอเมริกาในกรณี 9/11 ส่วนการโจมตีเพ่ือเป็นการส่งสัญญาณคือ
การสร้างส่ือเพื่อส่งสัญญาณแห่งความไม่ปลอดภัยและสร้างภัยคุกคาม
ต่อสภาพแวดล้อมทางสังคมในชีวิตประจาวันที่ชีวิตของพลเรือน
จานวนมากอาจจะประสบกับความบาดเจ็บล้มตาย12 จะเห็นได้ว่า

11 Martin Innes, “Policing Uncertainty: Countering Terror through Community

1In1teMlliagertnicne aInnndeDse,m“oPcroatliiccPinogliciUngn,”ceAnrtnaailns tAyA:PSCSo(Munayt,e2r0in06g): T22e2r-r2o2r5.through
C12oตัmวอยm่างuขnองiอtyาชญInากteรรlมliเgชeิงสnัญcลeักษaณn์คือdกาDรโeจมmตีตoึกcWraotrlidc-TPraodeliแcลinะตgึก,”PeAntnagnoan lซs่ึงเปA็นAตPัวแSทSน
(โMดยตaรyง,ระ2บ0บ0ศนู6ย)อ์:า2น2าจ2ข-อ2งอ2เ5มร.กิ ันในโลกทุนนิยม สว่ นการโจมตีแบบส่งสญั ญาณคือการระเบิดสถานบนั เทิงยาม
Pส1pcกร2rาล.e่วi2ตmมุ่ต2นnร3eีขIัวStกออIaสSงา่วgเยตมรนo่าัวอืโกอnงงจายขรมB่าฆซaองตใl่าึ่iงงนีแรแอเกาบลปรยาะณวบ็นชกันีภาสญตารกค่งรัวาาะใสแตรกเบัวญ้ขทราิดอรงญรงนรไะมทโะบาเยดเบณชบกยขิิง็คดนคตอืสใสนืกอรัญง่ ทาสกงร่ีชาลโราธุมจักะารมชรษรตบนณีเะเณจบะป้เาใ็นบศหน์คนูนิดือsMา้igสกยทan่รีdถา์อaัฐrlรiา�dำทcโนนrจหแimบาาลมระจeันตทตขดเีตี่าLทูคอรึกoววิงงnจายdอมWหoาหเรnมมoือมเแารรrผยลlิกาาdะใโตนันรก-งารTใเMรรีขนrกียaa่ออนโrdtคลงiเnวeปเกามIน็มnทรือnแsนุุนeyงลแmsน,ระBbIงbิยตaขoidมอlึกlii.cง,

88 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

9

เป้าหมายสุดท้ายของการก่อการร้ายก็คือการทาลายหรือการทาให้เกิด
ความไม่แน่นอนในความปลอดภัยในจิตสานึกของสังคมและทาให้เกิด
ความไม่มั่นคงในกระบวนการทางการเมือง ซ่ึงผลที่ตามมาก็คือ
การทาลายอานาจการควบคุมของชนชั้นนาและทาให้เกิดความไร้
เสถียรภาพของระเบียบทางสงั คมที่เกิดในชีวิตประจาวนั เพื่อสร้างระบบ
อานาจใหม่ข้ึนมา

เม่ือถูกท้าทาย รัฐจึงจัดการและปรับตัวในหลายมิติเพ่ือความ
อยรู่ อดของตนเองในสภาพแวดล้อมท่ีซบั ซ้อน รัฐจะต้องอาศยั โครงสร้าง
อานาจในสงั คม และระบบราชการท่มี ีประสทิ ธิผลในการดาเนินการเพื่อ
สร้างอานาจการควบคุม นอกจากนี้แนวคิดที่ว่ารัฐจะปฏิบัติหน้าท่ีได้
อย่างมีประสิทธิผลได้ก็ต่อเม่ือรัฐแยกตัวออกจากสังคมหรือมีความเป็น
กลางอาจจะใช้ไม่ได้ในปัจจบุ ัน รัฐจะต้องมีความสามารถในการเกาะตดิ
กับสังคม (embeddedness) ด้วยเพ่ือให้ตนเองปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมี
ประสิทธผิ ล13

และการระเบดิ ระบบขนสง่ สาธารณะใน Madrid และที่ London และการกอ่ ความ
รนุ แรงของกลมุ่ ISIS ตวั อยา่ งในกรณภี าคใตข้ องไทยกค็ อื การโจมตเี จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทหาร
ตใ1A13น3�uดำทดรtกู วoกูช่ีาจnรมุาอรoชหภอmนรปภิ เอื yปรปิ เ:าผน็รยSาาแtsโยaนรigแtงวneนเครasวดิยี lครaนcฐดิัnrทรเdiปmเัฐ่ี กน็ทIneาเ่ีะdsกดตyuาูคดิmsะกวtตrbบาั iดิ มaoสกlหงlั iับคTcมมสrาcaใังยนrnคiใmsPนมfeใoeMนtremสarPว่EraetนvittnaกieonาrInsnรE,,ฆnEv(่าmePaรsrnbา,insยeI,bcdวEeiนัddmte.oก,dbnาpeA:ร.2udวt2าdoง3enรdoะmเบyิด:
SPtraintecsetaonnd UInndiuvsetrsiaitlyTrParnessfso,rm19a9ti5o)n, ,P(.Pr4in0c-4e2to. n“:…PrsintacteetosnanUdnivsoercsiatyl Press,
1st9r9u5c)t,uPre. s40sh-4a2p.e“…eascthatoetshaenr d….s”ocial structures shape each other ….”

89การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

10

อานาจเชงิ สญั ลกั ษณ์

Pierre Bourdieu เสนอแนวทางการมองการเมืองแห่งสัญลักษณ์

โดยวิเคราะห์อานาจในแง่ของ “ทุนทางสังคมและรูปการณ์จิตสานึก”
ความเป็นจริงทางสังคมมิได้อยู่ตรงที่สาระของสรรพส่ิงท่ีกล่าวอ้างถึง
แต่อยู่ท่ีความสัมพันธ์ เพราะสังคมประกอบด้วยความสัมพันธ์ที่มอง
ไม่เห็น ปรากฏการณ์สาคัญในสังคมก็คือความสัมพันธ์ซ่ึงทาให้เกิดพื้นท่ี
แห่งตาแหน่งแหล่งที่ (space of positions) ท่ีเป็นอิสระต่อกัน และ
ถูกกาหนดนิยามด้วยความใกล้ชิดหรือระยะห่างระหว่างกัน และยังถูก
กาหนดโดยตาแหน่งแหล่งที่ในความสัมพันธ์ (relational position)
ส่ิงท่ีจะต้องพิจารณาต่อมาก็คือแนวคิดเร่ือง “สนามของอานาจ”
ซ่ึงก็คือกลุ่มย่อย (different fractions) ของชนชั้นที่ครอบงาสังคมท่ีมี
ลีลาวิถีชีวิต (lifestyles) อันแตกต่างกัน เพราะฉะนั้น เม่ือถึงท่ีสุดแล้ว
“ความเป็นจริงทางสังคม” (social reality) จะถูกมองว่าเป็นปรากฏการณ์
ของสนามแห่งพลังหรือสนามแห่งอานาจ (field of power) ซึ่งเกิดจาก
การที่คนครอบครองทรัพยากรอันมีอยู่อย่างจากัดในสังคม ทรัพยากรเหล่านี้
ประกอบไปดว้ ย ทนุ ทางเศรษฐกจิ ทุนทางวฒั นธรรม และทนุ สญั ลักษณ์
การครอบครองต้นทุนเหล่าน้ีกลับเป็นตัวกาหนด “ความชอบธรรม
และบทบาท” ในสนามแห่งอานาจนี้ นอกจากน้แี ล้ว การครอบครองทุน
ดังกล่าวยังเป็นตัวสร้างสานึกในตาแหน่งแหล่งท่ีของตนท้ังโดยที่รู้ตัว
หรือไม่รู้ตัว ซึ่งทาให้คนแต่ละคนมีความรู้สานึกต่อที่ยืนของตนเอง

90 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

11

(sense of one’s place) habitus คือ สานึกในตาแหน่งแหล่งท่ีของ
ตนเอง และสานึกในตาแหน่งแหล่งที่ของผู้อ่ืน มันทาให้เกิดรสนิยม
ค่านิยม วิถีการใช้ชีวิต โครงสร้างสัญลักษณ์ในสังคมซึ่งจะนาไปสู่โลก
แหง่ สามัญสานึก14

ในอีกแง่หน่ึง การออกแบบโครงสร้างการเมืองปกครอง และ
โครงสร้างอานาจในสังคมการเมืองจะต้องสอดคล้องกับโครงสร้าง
อานาจและการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ในพ้ืนที่ทางสังคม และกลายเป็นส่วน
หนึง่ ในการผลิตซา้ ของการต่อสู้เชงิ สัญลกั ษณด์ งั กล่าวจงึ จะมพี ลังอานาจ
ในการจัดการความขัดแย้ง และสร้างสันติภาพ ความซับซ้อนของความ
รุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้เปน็ ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจน
ของการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ท่ีรุนแรง และเข้มข้น ปรากฏการณ์ความ
ขัดแย้งท่เี กดิ ข้ึนเป็นเวทีที่สะท้อนความสัมพนั ธ์ท่ีทบั ซ้อน และเกาะเกี่ยว
กันของการต่อสู้ทางสัญลักษณ์จากคน และกลุ่มทางสังคมในพื้นที่
ดังกล่าว การต่อสู้น้ีแสดงออกในแง่บทบาทของคนที่อยู่ใน “สนามแห่ง
อานาจ” และการแย่งชิงความชอบธรรมในการอธิบายปรากฏการณ์ใน
สนามแห่งอานาจนี้ ในพ้ืนท่ีทางสังคมจะมีสนามการแข่งขันย่อย ๆ อยู่
หลายสนาม สนามเหล่านี้เหลื่อมล้าทับซ้อนกัน และเช่ือมต่อกันใน
บางสว่ น และแยกเปน็ อสิ ระจากกันในบางสว่ น เมือ่ มองใหล้ กึ ลงไป ส่งิ ท่ี
มองเห็นเป็นปัญหาความขัดแย้ง และความรุนแรง จึงไม่ใช่ประเด็นหรือ

14 PPiieerrrreeBBoourudrieduie, oup,.coitp.,.cpipt..,1p7-p1.817-18
14

91การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

12

เน้ือหาการเมืองภายนอกที่กลุ่มต่าง ๆ แสดงออกมาแต่เพียงอย่างเดียว
แต่เป็นการสะทอ้ นออกการแขง่ ขัน และต่อสู้กนั ในความสัมพนั ธ์ระหว่าง
ผู้คน หรือกลุ่มความสานึกการรับรู้ภาพความเป็นตัวแทนในเวทีหรือ
สนามท่ีแตกตา่ งกัน การตอ่ สู้ดงั กล่าวอาจจะเกย่ี วกันหรือไมเ่ ก่ียวกันก็ได้
เช่น สนามทางเศรษฐกิจ (การทามาหากิน การค้าการลงทุน รายได้และ
ทรัพย์สิน) สนามทางวัฒนธรรม (กลุ่มคนท่ีใช้ภาษาไทย ภาษามลายู
ภาษาจีน และประเพณวี ัฒนธรรมท่ีตา่ งกัน) สนามทางศาสนา คนมุสลิม
ชนชั้นนาศาสนา นักการศาสนาอิสลาม กลุ่มคนอิสลามกับพุทธ) สนาม
การต่อสู้ทางการเมืองในเวทีรัฐสภา (พรรคการเมืองฝ่ายค้าน/ฝ่ายรัฐบาล
และการเมืองท้องถิ่น) และสนามการต่อสู้ด้วยอาวุธหรือการก่อความ
รุนแรง การต่อสู้เพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจทั้งในระบบ และนอก
ระบบ (ขบวนการต่อสู้เพื่อปาตานี BRN PULO BIPP ฯลฯ กับรัฐไทย)
การต่อสู้ทางสัญลักษณ์เกิดข้ึนในเวทีก่ึงกลางของพื้นที่ทางสังคม เช่น
เวทีส่ือ เวทีสาธารณะในชุมชน เช่น ในมัสยิด โรงเรียน ในชุมชน เวที
ในวงวิชาการ และเวทีการแข่งขันทางการเมืองการเลือกตั้ง รวมท้ัง
ในสนามรบ การปิดล้อมตรวจค้น การซมุ่ โจมตีทหาร การฆา่ รายวัน และ
การพ่นสีตัวอักษรหรือสัญลักษณ์บนป้ายหรือตามถนน การแจกใบปลิว
การประท้วง การปล่อยข่าวลือ เฟคนิวส์ ไอโอ และสื่อสังคมออนไลน์
เวทีเหล่าน้ีเป็นสนามการต่อสู้เพ่ือแย่งชิงอานาจความชอบธรรมในการ
อธิบายสังคม และเป็นเวทีแห่งการต่อสู้หลายรูปแบบทั้งรุนแรง และ
ไม่รุนแรง

92 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

13

การต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ย่ิงมีความหมาย เพราะการตระหนักรู้
และสานึกในคุณค่าต่อวัตถุทางสังคมมีหลายวิถี ฉะนั้น ในกระบวนการ
ดังกล่าว ความหมายของวัตถุทางสังคมจะไม่แน่นอน และคลุมเครือ
สิ่งเหล่านี้มักเกิดข้ึนในกระบวนการสร้างสัญลักษณ์ของสังคม การให้
ความหมาย และภาษาจึงมีความยึดหยุ่นปรับตัวได้ (semantic elasticity)
ทาให้เกิดความแตกต่างความรู้สึกและความคิดเห็น ในขณะเดียวกัน
“เงื่อนไข” ดังกล่าวก็ได้กลายเป็น “พื้นท่ีให้มีการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์”
ซ่ึงหมายถึงการแย่งชิงอานาจในการสร้างและยัดเยียดทัศนคติที่มี
ความชอบธรรมในการมองโลกของฝ่ายต่างๆในพ้ืนที่ทางสังคม ปมเง่ือน
ทส่ี าคญั ในการต่อสู้นีก้ ็คอื “จดุ กง่ึ กลางในพน้ื ทีท่ างสงั คม”

จากกรอบแนวคิดดังกล่าวขา้ งตน้ ประเด็นทสี่ าคญั ก็คอื “ความรสู้ กึ ”
ในเรื่องความแตกต่างทางชาติพันธ์ุ และศาสนาในอดีต และถูกสร้างให้
เกิดข้ึนในปัจจุบัน15 ความรู้สึกดังกล่าวเป็นเงื่อนไขทาให้เกิดปัญหา

1อว1วล55ิเเิัตกั คคคคษลรรววักณาาาาะะษมม์ หหใณรรน์ใ์ใูู้้สสน์นเรกึึกใอ่ืนหศหศงรเววรมรสีาาีส่ือลดมดมงารภรภมยะะพพลูแแปาวจวรยจงิตงะแูิตแรวลปรภ์ลัตะ์ภริระศิ ไะิรมมไามวมยสไ่ ัตยว่ศ์ไติว์ศศ้วรร้าวราี,ป์ งาี,สกัตใงตกจาตใรราจารเ์ปรนมวเรัตแีมมอื วตลงือทมกาะงั้งทนากศคร้ังาีาแวปครสาลปกมวนะาคกเาศกมอรคาลอเิสรสกียงอลนลดแงาาียลชแมอะงัดลิสเโกชะกปลากังิดรราเาจดกจมราดิดัดจกกูกโจัดปปาาากญัรรรกาคดรปหวดคาัญาูวกอมหาาตั มาร
ขขัดัดแแยย้ง้งใในนจจงั ังหหววดั ัดชชาายยแแดดนนภภาคาคใตใ้ต(ป้ (าปตาาตนา)ี ,นสี),ถาสนถวาจิ นยั วคิจวัยาคมวขาัดมแขยัด้งแแลยะ้งคแวลาะมความ
หลากหลายยททาางงววฒั ัฒนนธธรรรมมภภาคาคใตใมต้ ห้มาหวาิทวยิทายลายั ลสัยงสขงลขาลนาคนรคินรทินร์,ทศรูน์, ยศเ์ ูฝน้ายร์เะฝว้าังระวัง
สถานการณ์ภาคใต้, 2563.

93การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

14

ความรุนแรงได้อย่างไรในพื้นท่ี และถูกสร้างให้เกิดข้ึนอย่างไรในระยะหลัง16
ปัจจัยทางวัฒนธรรม และอัตลักษณ์ส่งผลต่อการเลือกปฏิบัติ ความ
ไม่ยุติธรรมในกระบวนการทางการเมืองและการบริหารการปกครองใน
ระดับท้องถิ่น และส่งผลกระทบต่อปัญหาความรุนแรงในพื้นที่ได้อย่างไร ?
เราจะแก้ปญั หาน้ดี ้วยวธิ กี ารทางการเมืองการปกครองอย่างไร ?

หลกั การรฐั เดยี่ วแบบใหม่

การต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ และอานาจเกี่ยวข้องกับเร่ืองของรูปแบบ
รัฐด้วย รูปแบบการปกครองและการบริหารแบบใหม่ท่ีจะสังเคราะห์
เป็นตัวแบบในท่ีน้ี จะต้ังอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่ประเทศไทยเป็น
“รัฐเดี่ยว (unitary state) ” ซึ่งมีหลักเหตุผลของรัฐต่างจาก “รัฐรวม
(federal state)” หรือสหพันธรัฐ รัฐเด่ียว นิยมรวมอานาจเข้าสู่ศูนย์กลาง
มีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียว และมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว แต่ในรัฐเดี่ยว
ดงั กล่าว อานาจทางการเมืองของรฐั บาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่
องค์กรในระดับล่างของรัฐได้ แต่รัฐก็สามารถเรียกคืนอานาจการเมือง

16 การปลุกระดมความกลัวและความเกลียดมรี ูปแบบพิเศษในสถานการณเ์ ฉพาะ
ต1ขพ6นอกนั งเาธอตรเุ์ งปปนแ็นลเลอกุปะงรรแจะาะลดกตะมฏอ้จคกะงวาอตารธอ้มณบิ งกอาร์ ลย่วธวั มดิบแว้สาลยยมะสดัยคา้ววเเยกาหสมดิตาเขเุกเฉนึ้หลพจตยี าาเุดะฉกมชพปรีาารปูตะะแนิ ชวบยิาตั บมติศพในิาหเสิยิ ศมตมษห่ รใใหรย์ นอืมุคสช่หหถารลาตอืงันนิ แชกยิลาามตะรทินถณูกายิ เ์ งฉสมชพรทาา้าาตงะงพิ ขชนัอาตธง์ุิ
เขป้ึน็นมปาโรดายกบฏรกบิ าทรณปัจ์รจ่วุบมนัสมดัยใู นเกMิดaขrึ้นyจKาaกldปoรrะ,วNัตeิศwาส&ตรO์ยlุคdหWลaังแrsล: ะGถloูกbสaรl้าizงeขd้ึนมา
โVดioยlบeรnิบcทeปinัจจaบุ Gนั loดใูbนalMEarray, KStaaldnodrf,oNrde:wSt&anOdldfoWrdarUsn: GivleorbsiatlyizPerdesVsi,o2le0n0c7e,
ipn. a45Global Era, Standford: Standford University Press, 2007, p. 45

94 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

15

เหลา่ นัน้ เมอื่ ไรกไ็ ดต้ ามแต่ท่รี ฐั จะปรารถนา ในขณะดียวกนั รัฐก็สามารถ
กาหนดบทบาท และหน้าท่ีขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้
องค์กรบริหารเหล่าน้ันมีอานาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคาสั่งจากรัฐมาก
น้อยแคไ่ หน และตอ้ งปฏบิ ัตติ ่อคาสงั่ ของรฐั อย่างไร17

จากแนวคิดดังกล่าว รัฐเด่ียวก็สามารถที่จะกระจายอานาจ
ทางการบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการให้แก่หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐได้
และก็สามารถเรียกคืนได้เช่นกัน นอกจากน้ีรัฐเด่ียวยังสามารถกาหนด
ขอบเขตและอานาจหน้าท่ีของหน่วยงานรัฐต่าง ๆ ได้ตามแต่ที่รัฐเดี่ยว
ต้องการ จากองค์ประกอบข้างต้นน้ีเองท่ีเป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเด่ียว
สามารถพัฒนาไปในรูปแบบของรัฐเดี่ยวท่ีแตกต่างหลากหลาย และ
นามาสู่ลักษณะของการกระจายอานาจของรัฐเด่ียวในสมัยปัจจุบันที่
แตกต่างจากการกระจายอานาจของรัฐเด่ียวในอดีต แต่ก็ยังคงสาระสาคัญ
ของความเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ปรากฏการณ์ของรัฐเด่ียวแบบใหม่แสดงให้
เห็นในกรณีของประเทศอังกฤษและญ่ีปุ่น ท่ียังคงรักษารูปแบบของ
รัฐเด่ียวไว้แต่ก็สามารถสร้างรูปแบบการมอบอานาจ (devolution) ไม่เฉพาะ
แต่ในทางบริหาร และตุลาการเท่านั้น แต่ยังมีการมอบอานาจในทาง
นิติบัญญัติด้วยในกรณีของอังกฤษที่มอบอานาจนิติบัญญัติให้แก่
สกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนอื

“11ก77รกกกะาาจารรราออยกธอธริบบาิ ะนาายจายจรารฐัแฐยัเลดเอะด่ียก�ยว่ีำาสนวรมสจายัมดัจใกยัหแาใมลรหข่ปะมอกขก่งคนอารกังอรรนงจัฐเกั ขัศดรตากฐัสพศาต้นื ารรทสท์ป่พี ตน่ี กิเ่ารศคสท์ษนรน:ี่ ใอศา่จสึกงโษนเปขาใรจปตดรดโพะปใู เ้ืนนทรดทศนดสค่ีพหใูรนิเินรศาทนชษรคอ์ :เารมณนิ ศฆาทไึกจตรกัษร์ เรรมาแัตฆปลนไะ์รต“ะกรเราทรตั นศ์
สปรหะรเทาชศญอ่ีปาณุน่ ”ารจฐั ักศราแสตลระ์สปารระปเีทท่ี 2ศ9ญ(ฉ่ีปบุ่นับ”พิเรศัฐษศ) 2า5ส5ต1ร, ์ส: าหรน้าป8ีท1-่ี 12296 (ฉบับพเิ ศษ) 2551,:
หน้า 81-126

95การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

16

ตัวแบบใหม่ท่ีรัฐเดี่ยวสมัยใหม่ให้อิสระแก่ความแตกต่าง
หลากหลายมากย่ิงข้ึนเป็นส่ิงใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ภายในระบบ
ดังกล่าวรัฐยินยอมให้มีการมอบอานาจให้แก่พ้ืนที่ใดพ้ืนที่หนึ่งหรือการ
จัดต้ังเขตการปกครองรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่ขึ้น ในกรณีของญ่ีปุ่น
เขตปกครองพิเศษแบบน้ีมีอยู่ 2 แห่งคือ ฮอกไกโดและโอกินาวา โดยที่
จังหวัดฮอกไกโดยังมีจังหวัดย่อยอีก 11 จังหวัด กับอีก 86 เขต และ
จังหวัดฮอกไกโด ยังมีหน่วยงานกากับดูแลจากส่วนกลางที่แตกต่างจาก
การกากับดูแลองค์การปกครองท้องถ่ินอื่น ได้แก่สานักพัฒนาแห่งจังหวัด
ฮอกไกโด อยู่ภายใต้สังกัดของกระทรวงท่ีดิน โครงสร้างพื้นฐาน และ
การคมนาคม ในขณะท่ีจังหวัดโอกินาวา มีหน่วยงานท่ีกากับดูแลจาก
ส่วนกลางที่เป็นพิเศษเช่นกัน ได้แก่สังกัดสานักนายกรัฐมนตรี และอยู่
ภายใตก้ ารดแู ลของกระทรวงเศรษฐกจิ การค้า และอตุ สาหกรรม18

รูปแบบรัฐเด่ียวแบบใหม่มีนัยสาคัญท่ีสะท้อนให้เห็นว่ารูปแบบ
รัฐเดี่ยวสามารถปรับเปล่ียนโครงสร้างของตนเองได้ให้ยึดหยุ่น และ
สอดคล้องกับลักษณะพิเศษทางด้านวัฒนธรรม อัตลักษณ์และประวัติศาสตร์
ท้องถิ่นหรือพ้ืนท่ีภูมิภาคโดยท่ีสามารถรักษาสถานภาพเดิมในการ
ควบคุมจากส่วนกลางเอาไว้ และรักษาหลักการที่ว่ารัฐเป็นอานาจ
อธิปไตยเป็นหนึ่งเดียวไม่อาจจะแยกกันได้ เพราะรูปแบบใหม่ดังกล่าว
ไม่ได้ถูกสร้างให้เกิดการเปล่ียนแปลงจากความเป็นรัฐเด่ียวให้กลายเปน็

1188 นนคครรินนิ ททร์รเ์มเฆมไฆตรไรตตั รนร์,ัตเพนิ่ง,์ อเ้าพง,งิ่ หอนา้ า้ง,1ห06น-1้า017.06-107.

96 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

17

รัฐรวม (federal state) แต่อย่างใด การปรับเปล่ียนตัวเองของรัฐ (state
transformation) อาจจะหมายถึงการรักษารูปการปกครองส่วนภูมิภาค
เอาไว้แต่ปรับลักษณะการควบคุมโดยตรงให้เป็นการควบคุมโดย
ทางออ้ มอาจจะเป็นในรปู ของหนว่ ยงานกึ่งอิสระ (Quasi-autonomous
organizations) โดยรักษาอานาจการควบคุมไว้เหมือนเดิม แต่ก็ไม่ให้
กระทบกระเทอื นต่อการปฏบิ ัตหิ นา้ ทีข่ ององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ

ข้อเสนอรปู แบบการปกครองพิเศษทผี่ สมผสานและหลากหลาย

องค์ประกอบที่สาคัญของแนวคิดการกระจายอานาจในพ้ืนท่ี
ที่มีความหลากหลายชาตพิ ันธ์ุ สรุปได้ว่าเป็นเรื่องของการคานึงถึงความ
แตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการ
ปกครองท้องถ่ินที่สมบูรณ์แบบ ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นท่ี
ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์ และศาสนา การจัดการบริการแบบ
ธรรมาภิบาลอาจจะไม่ใช่เพียงแค่มองว่าคนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธ์อะไร
หรือศาสนาอะไร และแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่าน้ัน หากยังจะต้อง
พิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพ่ือ
ครอบครองทรัพยากรทางการเมืองภายในแต่ละกล่มุ ดว้ ย

เพ่อื ใหไ้ ด้รปู แบบการปกครองท้องถิน่ ที่เหมาะสมแนวคดิ ที่ได้มา
จากการศึกษาก็คือ การผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครอง
ท้องถ่ิน และส่วนภูมิภาคท่ีสอดคลอ้ งกับลกั ษณะพิเศษของการเมอื งการ

97การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

18

บริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมท้ังมีการจัดการทรัพยากร
หรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียง และมีประสิทธิภาพ พร้อมกับ
การกระจายอานาจและฟ้ืนอานาจอันชอบธรรมในชุมชนและสังคมโดย
ทาให้รัฐส่วนกลางลดบทบาทลง กล่าวในอีกแง่หน่ึงก็คือการกระจาย
อานาจต้องทาในลักษณะผสมผสานแบบตารางสลับไขว้หรือ matrix
forms of decentralization ที่ดึงเอาองค์ประกอบในเน้ือหารูปแบบ
การปกครองท้องถ่ินในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหาร
จัดการท่ีดี หรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ในที่น้ีการบริหารราชการ
ในส่วนภูมิภาคก็ต้องมีการปรับ และทาให้เกิดการจัดการท่ีดีด้วย
รูปแบบดังกล่าวจะดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม
และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถ่ินที่มาจาก
การเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตาบล จนถึงจังหวัด
และอนุภาค ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลัง และการ
บริหารงานท่ีดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่
ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบการบริหารในระดับภูมิภาคเช่นน้ี
อาจจะดงึ เอาคุณลักษณะทีด่ ีของศูนย์อานวยการบริหารจังหวดั ชายแดน
ภาคใต้ หรือ ศอ.บต. (Southern Border Provinces Administrative
Center-SBPAC) แบบเดิมมาใช้ให้เป็นประโยชน์ องค์กรน้ีจะประสาน
หน่วยย่อยของการปกครองท้องถิ่นให้เป็นองค์รวม โดยให้มีองค์กรแบบ
ท่ีมาจากการเลือกต้ังในองค์กรระดับนี้ด้วย คือ สภาจังหวัดชายแดน
ภาคใต้ (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) ในส่วน

98 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

19

น้ีจะเป็นกระจายอานาจแบบใหม่ในลักษณะการมอบอานาจ โดย ศอ.บต.
จะเป็นหน่วยงาน “กง่ึ อสิ ระ” ในระดับภมู ิภาคที่เขามาดูแลการปกครอง
ท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งจะเป็น “องค์กรการจัดการและการบริหารพัฒนา
แบบพิเศษ”(special development administration organization)

ผลท่เี กดิ จากการผสมผสานระหวา่ งการกระจาย และบรู ณาการ
จะทาให้เกิดการปกครองท้องถิ่นซ่ึงมีองค์ประกอบเป็นหลายแกน
ประสานกันเปน็ ตารางไขวด้ งั น้ี

(1) องค์กรประสานงานการบริหารและการปกครองจังหวัด
ชายแดนภาคใต้ องค์กรนี้มีลักษณะคล้ายกับศูนย์อานวยการบริหาร
จังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) แต่เป็นรูปแบบใหม่ตามข้อเสนอของ
คณะกรรมการอิสระเพ่ือความสมานฉันท์ (กอส.) หรืออาจจะใช้รูปแบบ
องค์กรอิสระอย่างเช่น “สถาบันสันติสุขยุติธรรม” โดยมีการตรา
พระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรทางยุทธศาสตร์เพื่อขับเคล่ือนในภาพกว้าง
เพ่ือให้เกิดกลไกขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนที่รวมเอาท้ังภาคประชาชน
และภาครัฐ ซึ่งองค์กรแบบที่เสนอน้ีเป็นองค์กรบริหารส่วนภูมิภาค
แบบใหม่ท่ีมีอานาจหน้าท่ีในการอานวยการและการแก้ปัญหานโยบาย
ในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรน้ีจะเป็นที่รวมขององค์กร
ปกครองสว่ นภมู ภิ าคและทอ้ งถ่ิน

99การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

20

ฐานะทางกฎหมายของ องค์กรน้ีจะเรียกว่า “ทบวงการบริหาร
การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces
Development Administration Bureau--SBPAB) ขึ้นต่อนายกรัฐมนตรี
มีฐานะเทียบเท่าทบวงพิเศษ มีการปกครองส่วนกลาง และการบริหารงาน
ส่วนทอ้ งถ่ินแบบพเิ ศษ19

นอกจากนี้ในการบริหารงานของทบวงการบริหารแบบพิเศษ
ของสามจังหวัดภาคใต้ยังควรมีสภาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้
(Chamber of Southern Border Provinces-CSBP) อันเป็นสภาประชาชน
พื้นท่ีจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
เป็นสภาท่ีปรึกษาภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นาท้องถิ่น ผู้นาศาสนา
ผู้รู้ทางการศึกษา และวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครอง และฝ่ายความ
มน่ั คงในจังหวดั ชายแดนภาคใต้ เป็นผู้ประสานนโยบายและแผน อานวย
ความยุติธรรม รวมท้ังดูแล และตรวจสอบบุคลากร และงบประมาณท่ี
นาลงไปสู่ระดับหน่วยจังหวัด อาเภอโดยเฉพาะหน่วยการปกครอง
ท้องถ่ินในทุกระดับ เช่น ตาบล เทศบาล และจังหวัด ดูแลแผนยุทธศาสตร์

19 Srisompob Jitpiromrsi and Duncan McCargo, 2008 “A
Ministry for the South: New Governance
1P9rSoripsoomsaplosbfoJitrpTirhoamilrasinadn'ds DSuonuctahneMrncCRaerggoio, n 2,0”08Co“AntMeimnisptoryraforrythe
SSoouutthh: eNaeswt AGsoivae, r3n0an, c3e(DPreocp.o2s0a0ls8)fo:r4T0h3a-i4la2n8d.’s Southern Region,”

Contemporary Southeast Asia, 30, 3 (Dec.2008) : 403-428.

100 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

21

การบริหารงานทั้งทางเศรษฐกิจการเมือง และกระบวนการยุติธรรมใน
กลุ่มจังหวัดภาคใต้ชายแดนไว้ท้ังหมด (แทนที่จะเป็นยุทธศาสตร์ชาติ
หรือแผนงานบูรณาการฯ ในแบบท่ีรัฐทาอยู่ปัจจุบัน) สมาชิกหรือ
องค์ประกอบองค์กรสภาประชาชนระดับภาค (regional chamber) นี้
จะมาจากตัวแทนภาคส่วนต่าง ๆ ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้
กล่าวคือ มาจากองค์กรปกครองท้องถ่ิน สมาคมธุรกิจในสามจังหวัด
สภาหอการค้า สมาคมอุตสาหกรรม องค์กรภาคประชาสังคม โรงเรียน
สอนศาสนา องค์กรทางศาสนา องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) ในด้านต่าง ๆ
ทั้งมุสลิมและพุทธ เช่น การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การบรรเทา
สาธารณภัย และการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สถาบันการศึกษาอุดมศึกษา
องค์กรวิชาชีพต่าง ๆ เช่น ครู แพทย์ พยาบาล อนามัย ทนายความ
นักธุรกจิ ผ้ปู ระกอบการรายย่อยท้งั ชุมชนมสุ ลิม และพทุ ธ เกษตรกรและ
การค้ารายย่อย เป็นต้น องค์กรสภาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จะมา
จากการเลือกตั้งทางอ้อมจากตวั แทนของแต่ละกลุ่มอาชีพ และกลุ่มทาง
สังคมเพ่ือสภามีความยึดโยงกับสังคม และชุมชนท้องถ่ิน เป็นตัวแทน
ให้แก่คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการบริราชการส่วนภูมิภาค
ในลักษณะตวั แทนทางวิชาชพี (functional representation)

อานาจหน้าที่สาคัญของสภาน้ีคือ กาหนดแผนยุทธศาสตร์การ
พัฒนาการเมืองและเศรษฐกิจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และพิจารณา
กลั่นกรอง รวมทั้งจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน (subsidy) จากส่วนกลาง

101การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

22

ที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝ่ายต่าง ๆ รวมทั้งงบประมาณโครงการ
การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้จากงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลที่
ผ่านทางองค์กรบริหารแบบพิเศษนี้ 20

(2) องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตาบลและเทศบาลเหมือน
รูปแบบเดมิ มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถ่ิน มอี านาจในการ
เก็บภาษี และบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่นเต็มท่ี มีอานาจ
ในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอานาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่อง
ทางศีลธรรม วัฒนธรรมและประเพณีให้มากข้ึน เช่น การกาหนดเขต
ปลอดอบายมุข ตารวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้าน
ในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกาหนดนโยบายระดับ
ท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน
องค์กรปกครองท้องถ่ินแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการและ
มกี ารจัดการแบบจดุ เดยี วเสรจ็ แบบ one-stop services

20 เค้าโครงการจดั รูปแบบของศอ.บต. ตามขอ้ เสนอน้ีถูกนามาดดั แปลงเป็นสว่ น
หนึ่งของพระราชบัญญตั กิ ารบรหิ ารราชการจงั หวดั ชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553
2ม0าเคตา้รโาค1รง9กใาหรม้จสีดั ภรปูาทแบป่ี บรกึขษองาศกอาร.บบตร.ิหตาารมแขลอ้ะเกสานรอพนัฒถ้ี นกู านจ�ำงั มหาวดัดดั ชแาปยลแงดเนปภน็ าสคว่ ในตหข้ นน้ึ ง่ึ
ขจอากงพผู้แระทรนาขชอบงัญปญระัตชิกาาชรนบกรลิหมุ่ าตรรา่ างๆชก4า5รจคังนหวแดั ตช่คาวยาแมดในขภ้อาคนใ้ีถตกู ้ รพะ.งศับ. ใ2ช5้โ5ด3ยคมาาสต่งั รา
1ห9ัวหใหนม้ า้ สีคภณาะทรปี่ ักรษกึ าษคาวกาามรสบงรบหิ แาหรแง่ ชลาะตกิา(รคพสฒัช)นทาจี่ 1งั 4ห/ว2ดั 5ช5า9ยแเรด่ือนงภกาครใปตรข้ บั นึ้ ปจราุงกกผาแู้ รทน
ขบอริหงปารเะพช่ือาแชกน้ไกขลปุ่มญั ตห่าางจๆงั ห4ว5ดั ชคานยแแดตน่คภวาาคมใตใน้ ข้อนี้ถูกระงับใช้โดยค�ำสั่งหัวหน้า
คณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ (คสช) ท่ี 14/2559 เรื่องการปรบั ปรุงการบรหิ ารเพอ่ื
แก้ไขปัญหาจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

102 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

23

(3) องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตาบล ได้มาจากการ
เสนอชื่อ และการเลือกสรรจากคณะกรรมการชุมชนผู้นาศาสนา
องค์กรภาคประชาชน และสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภาน้ีเป็น
ท่ีปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหาร
ส่วนท้องถ่ิน เพื่อให้มีจุดเช่ือมต่อในแกนบริหารแบบ matrix สมาชิก
ที่มาจากการคัดสรรน้ีควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตาแหน่งของ
องค์กรปกครองท้องถ่ินด้วยจานวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถ่ิน
เพื่อให้มีอานาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นาท้องถิ่นกระทาผิดในทาง
นโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ท่ีน่าพิจารณา
คือ สภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวง
วัฒนธรรมแต่องคก์ รเดมิ ไม่มีบทบาทหนา้ ที่ในทางปฏบิ ัติมากนัก องค์กร
แบบน้ีมีลักษณะแบบสภาซูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสาน
กับองคก์ รด้านอนื่ ทีไ่ ม่ใชศ่ าสนาอยา่ งเดยี ว

(4) ข้อเสนอรูปแบบการปกครอง และบริหารแบบพิเศษเพื่อ
การบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ จะสอดคล้องกับลักษณะ
พิเศษ 3 อย่าง ระบบการปกครองตนเองของชนช้ันนาบวกกับระบบ
กฎหมายตามประเพณี และระบบการศึกษาที่บูรณาการการศึกษาทาง
ศาสนากับสามัญ สามองคป์ ระกอบท่สี าคัญของฐานชนชน้ั นาแหง่ อานาจ
ในสงั คมมุสลิมปตั ตานี ยะลา และนราธวิ าส

103การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

24

4.1 การปกครองด้วยตนเองหมายความว่า การปกครอง
แบบท่ีให้อานาจผู้นาท้องถ่ินในการจัดการด้วยตนเอง ชนชั้นนาทางศาสนา
และผู้นาท้องถ่ินควรมีอานาจในการปกครองท้องถ่ิน องค์ประกอบคือ
มีชนชั้นนาท้องถิ่นช่วยกันปกครอง และบริหารหรือระบบสภาซูรอ ตัดสินใจ
โดยปรึกษาหารือร่วมกันในสภาชุมชน (deliberative democracy /
dialogue) การปกครองท้องถิ่นและการกระจายอานาจท้องถ่ินอย่างเต็มที่
เช่น การเลือกต้ังท้องถ่ินในระบบเดิมที่มีอยู่ โดยผสมผสานการเลือกต้ัง
และการเลือกสรรผู้นาท้องถิ่นในแบบสภาซูรอ รูปแบบท่ีอาจจะตามมา
ในอนาคต คือการใช้รูปแบบการปกครองท้องถ่ินแบบพิเศษในแบบ
กรุงเทพมหานคร เช่น การเลือกตงั้ ผู้ว่าราชการจังหวดั

4.2 ระบบการศึกษาแบบบูรณาการ บูรณาการศึกษา
ในทางศาสนาและสามัญโดยให้ท้องถ่ินจัดการดูแลกันเอง มีการออก
พระราชบัญญัติการศึกษาพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ และแผน
ยุทธศาสตร์การศึกษาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในอดีตรัฐไทยมองว่า
ระบบการศึกษาด้ังเดิมของปัตตานีเป็นตัวสร้างความเข้มแข็งของ
อัตลักษณ์มลายูมุสลิมปัตตานี จึงเข้ามาเปล่ียนระบบการศึกษาและ
กดดันให้ยอมรับอัตลักษณ์ แต่ในปัจจุบันสถาบันการศึกษาควรจะเป็น
ศูนย์การสร้างอัตลักษณ์ผสมผสานหลากหลายทางวัฒนธรรมและสร้าง
ชนชั้นนาใหม่ ระบบการศึกษาท้ังระดับตาดีกา ปอเนาะและการศึกษา
ชั้นประถมศึกษา มัธยมศึกษา ควรเป็นระบบบูรณาการทั้งศาสนาและ

104 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

25

สายสามัญผ่านระบบการวางแผนร่วมกันทุกศาสนาในแผนยุทธศาสตร์
การศกึ ษา และรว่ มกันในการทางานผ่านเวทอี งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
และการปกครองสว่ นภมู ิภาค

4.3 พัฒนาระบบกฎหมายอิสลาม และ/หรือกฎหมายตาม
ประเพณี หรือระบบยุติธรรมทางเลอื ก ยุติธรรมชุมชน โดยการประสาน
กับองค์กรสันติยุติธรรมสร้างความชอบธรรมในอานาจการเมืองการปกครอง
(Legitimate political authority) เพื่อทาให้เกิดความเชื่อมั่นไว้วางใจ
ต่ออานาจของกฎหมาย ส่วนการปกครองและการบริหารในระดับหมู่บ้าน
และชุมชนจะต้องปลอดภัยและมั่นคงด้วย ให้กระทรวงยุติธรรมรับผิดชอบ
ในการพัฒนาแผนยุทธศาสตร์ยุติธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพ่ือให้
สามารถอานวยการให้เกิดการใช้กฎหมายอิสลามท่ีเก่ียวกับครอบครัว
และมรดกตามแนวทางเมื่อมีการกาหนดว่า “พ.ร.บ. ประมวลกฎหมาย
แพ่งบรรพ 5-6 ว่าด้วยครอบครัวและมรดกใช้บังคับตั้งแต่ 1 ตุลาคม
ในปี พ.ศ. 2478 โดยให้ข้อบังคับสาหรับใช้ปกครองบริเวณ 7 หัวเมือง
ร.ศ. 120 ยังคงใช้ในจังหวัดปัตตานี ยะลา และสตูลอยู่ตามเดิม” และ
แนวทางท่ีมีการประกาศใช้กฎหมายอิสลามในจังหวัดชายแดนภาคใต้
ในปี พ.ศ. 2489 แต่ไม่มีการดาเนินการในระยะต่อมา การมีศาลทาง
ศาสนาอิสลามใช้บังคับต่อประชากรมุสลิมจะช่วยให้เกิดการจัดระบบ
การศึกษาอิสลาม การกาหนดหลักสูตรการศึกษาบูรณาการศาสนา

105การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

26

หลักสูตรโรงเรียนตาดีกา และมีบทบาทชว่ ยสนบั สนุนในการจัดการเร่ือง
เงินอิสลาม เช่นระบบเงนิ ซากาต เป็นต้น

การปกครองแบบพิเศษสนองความตอ้ งการของทอ้ งถิ่นอยา่ งยงั่ ยืน

ความสาเร็จของข้อเสนอรูปแบบการปกครองข้างต้นมิใช่ในแง่
ของการถูกนามาใช้ปฏิบัติจริง แต่เป็นการกระตุ้นให้มีข้อเสนอรูปแบบ
การปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับความต้องการ และอัตลักษณ์ของ
ท้องถ่นิ ในจงั หวัดชายแดนใต้ทเ่ี บ่งบานข้ึนอย่างต่อเนื่องและหลากหลาย
ย่ิงข้ึนในช่วงสิบปีกว่าปีที่ผ่านมา21 ซ่ึงทาให้บังเกิด “การคิดในเร่ืองที่
ไม่อาจจะคิดได้” ในเร่ืองการปกครองรูปแบบพิเศษต่าง ๆ อันเป็นทางออก
ความขัดแย้ง และข้อเสนอในการสร้างสันติภาพในจังหวัดชายแดน
ภาคใต้ ในปี พ.ศ. 2556 ข้อเสนอต่าง ๆ ถูกสรุปไว้อย่างน่าสนใจถึง
6 ทางเลือกอันประกอบไปด้วย รูปแบบ ศอ.บต. รูปแบบทบวงการปกครองฯ

ชกSภ2ขปS2ภ11ooาดัาาารดดยuรคคะuแูกูกแวเtใใtยาดhhตาติดเง้รคน็รee้ใ้ในชสนนสรrกrาใรnnารตยาปุDุะปDร้/แCCปuปวหปuดooรnิเา์nลนรคnะncตะc่ใราfเfaาlตดlเaาสiniนดcc้/น็ะnุดtป็ี:นtหขM,โ,าคขMล์ป้อCCcตว้อา่เรoCcoสาาสเดCpaนpสมนดุ ดreaี:eนเอโgขูrnใปnคoตอgน้าhhวรo่า,ตใaดาจงaM,่ารgมๆกดgงอeMaeเเาใูๆขพpnนมnรaเา้่ือ:pเพฎ:pปใรNสiNจื่ออnpอลรIกIสนAgiมยี่Aา้nารSฎงนSNgร้าปอแเPaaงPปNันปนurtreลieaลaotจs่ียotsuงปnอsiนsnคot,aรัน,ooแว2ln์,จ2าปmn0aAอ0มกลo1lnร1yเา2งmป,์x2Aรค,ขiก,น็enเyวPอมาPกtาxPงรiืPอามขeiจ.eเร.งมsอเัง1tปเ:ข1หอืงi2มe็นT2อจงว9อื s9hกขังงดั-ง:1-หaคาอชใ1T5iรนงววาl5เa2คhัหดยาม2n;วaมแชว้;อื ปdาiงดขาlงมa’รยนัใดs1ะnนแแ5เdดดย’ปน็น้งsี
ขหอ้วงงค1ว5ามปรี ุนขแอรงงค,วาชมุดรโคุนรแงรกงา, รชงดุ าโนควรจิ งัยกปารรงะาเดน็นวจิวยัจิ ัยปเรชะิงเยดทุน็ ธวศจิ าัยสเชติงรยจ์ ทุงั หธศวัดาสชตายร์แดน
ภจังาหควใตัด้ช(SาRยIแ1ด3น),ภสา�คำนใตกั ้ง(าSนRคI ณ13ะ)ก, รสรามนกั างราสนง่ คเสณระมิ กวริจรยั มกวทิารยสาง่ศเาสสรตมิ รวแ์จิ ลยั ะนวัตกรรม
(วสิทกยสาวศ.)าสกตรกรแ์ฏลาะคนมว2ตั 5ก6ร3ร.ม (สกสว.) กรกฏาคม 2563.

106 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

27

รูปแบบสามนครสองช้ัน รูปแบบสามนครหน่ึงชั้น รูปแบบมหานครสองช้ัน
และรูปแบบมหานครหน่ึงชั้น22 นอกจากนี้ข้อสรุปจากการระดมความ
คิดเห็นของภาคประชาสงั คม 200 เวทใี นจังหวัดชายแดนภาคใตส้ ะท้อน
ว่าความต้องการของประชาชนมีสี่อยู่กลุ่มใหญ่ คือ กลุ่มแรก แนวทาง
ศอ.บต. กลุ่มท่ีสอง แนวทางทบวงหรือกระทรวงพิเศษที่ดูแลเฉพาะ
พื้นท่ีชายแดนใต้ กลุ่มท่ีสาม คือ กระจายอานาจแบบพิเศษ (เลือกผู้ว่า
ราชการจังหวัด) ที่รวมเอารูปแบบสามนครสองชั้น รูปแบบสามนคร
หน่ึงช้ัน รูปแบบมหานครสองช้ันและรูปแบบมหานครหนึ่งชั้นเข้าด้วยกัน
และกลุ่มที่ส่ี คือ แนวทางอ่ืน ๆ ท่ีเสนอในเวทีระดมความคิดเห็น ประเด็น
ท่ีน่าสนใจก็คือแนวทางในการเลือกต้ังผู้ว่าฯ แบบต่าง ๆ น้ันได้รับสนับสนุน
มากหรือถูกเนน้ นา้ หนกั ความสาคัญมากท่ีสุด23

22 บุษบง เจรญิ ชยั วฒั นะ บรรณาธกิ าร, ทางเลอื กกลางไฟใต้ เราจะอยรู่ ว่ มกัน
อย่างไร, กรุงเทพมหานคร: สานกั งานปฎิรูปและสมาคมรัฐศาสตรแ์ ละรฐั
ศขแ2กภตม3ปก2ดัล6รูนาาาหรบุงรนค0ะแะยาษุเเ.ใกศย)ีว์เทม,ตฝบทิาง้าพอืส,้้าแรสงยมงรถมจลนเากะกจาหัดะลศาวนรรกคายัารังาญิวนาวสปสสคิจรชาคตงถกมยัคมยัขรราคควห2ว:ลภ์นราวฒั5ลาาอกสมา5นาคนงา�มขำ5กคแใรนะขัดตหณรลใักดับแน้,นิละงภ์แยรมภทกาาายร้งกยานารคณใง้ครทร์,ปนแใาจผาาศตจฎลคธัดนงูน้,ังะิรกิมกวห2ยูปวคากา5วฒั์เ2รวแรฝัด6,ศ5าลคนา้ท3มช5ระวรธ.สีา5าหสาะรงยหมมลวมรใเแภนลมางันขาดสกอพืา้ดัภคภนถหกแมาา3จาภกลคยคร3ตินลาาัฐใง้ผ0รตกคยใาศน-ภ์นง้า3ใทาวมริไตรจ6สาฟกมหณ้งั0งตใยห(าว.ศตภ์ปรศ์ววฒั ์แร้าาเิทรดั สีรลคนต,ีชยามะใกาธจาาตภรนราลยะ,้ัฐรรพี)อแยั,มป2เมยสด5จภรสรอ่ืูงน6ติะถาว่ขงภ3ศครามกล.์ภานาใกาาตคหสริวรนัน้ใมนนิจปอคตยัยศ้ากยร้ ศ์คา(คนิา่3ปสรวงรท3า,ีตาไอ0รรมรง-์,,์
2233รรออมมฎฎออนน ปปันันจจออรร,์์,เเปปดิ ดิ รราายยงงาานนสสอองงรร้ออ้ ยยเเววทที “ี “จจดั ัดกกาารรตตนนเอเองง””เผเผชชิญิญคคววาามมทท้าา้ทาย
ขทอายงสขันองตสิภันาตพภิ ดา้วพยดเส้วยี เงสปยี รงะปชราะชชนา,ชนศ,ูนศยนู ์เฝยเ์้าฝรา้ะรวะังวสังถสาถนากนากราณรณ์ภ์ภาคาคใตใต้, ้,22555555 ใน
ศรสี มภพ จิตร์ภิรมย์ศร,ี เพ่งิ อา้ ง, หน้า 316-329.

107การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

28

หลังจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557 สถานการณ์ทางการเมือง
ท่ีเป็นเผด็จการทหารไม่เปิดโอกาสให้มีการพูดถึงเรื่องการกระจายอานาจ
ในจังหวัดชายแดนภาคใต้หรือในภูมิภาคอ่ืน ๆ ของประเทศ แต่ความ
พยายามในการสารวจความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่จังหวัดชายแดน
ภาคใต้เร่ืองการปกครองก็ยังมีความต่อเน่ือง เครือข่ายวิชาการ PEACE
SURVEY ได้สารวจความคิดเห็นของประชาชนท่ีมีต่อกระบวนการ
สันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างเป็นระบบและต่อเนื่องมา 5 ครั้ง
โดยความมือของเครือข่ายวิชาการ 24 สถาบัน/องค์กร การวิจัยเร่ิม
ตั้งแต่เดือนมีนาคม ปี พ.ศ. 2559 ซ่ึงมุ่งให้กระบวนการสันติภาพดาเนนิ
ไปในทิศทางท่ีสอดคล้องกับสภาพปัญหา และความต้องการของ
ประชาชนที่เกยี่ วขอ้ ง และอยูบ่ นพืน้ ฐานของความเป็นจรงิ หวั ข้อคาถาม
ที่นา่ สนใจก็คือเรือ่ งของรปู แบบการปกครองท่ีเหมาะสมในการแก้ปัญหา
สันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ ผลการศึกษาทั้ง 5 คร้ังต้ังแต่ปี พ.ศ.
2559 ถึงปี พ.ศ. 2562 เป็นความพยายามในการตรวจสอบความรู้สึก
ของประชาชนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้สืบเนื่องจากคาถามเร่ือง
รูปแบบการปกครองในพื้นที่ที่ดาเนินการในปี พ.ศ. 2555-2556
ดงั กลา่ วขา้ งตน้ ผลปรากฏว่าคาตอบมีแนวโนม้ ไปในทางเดียวกัน24

2244 เเคครรอื ือขข่ายา่ ยPePaceeaScuervSeuy,rผvลeกyา,รผสาลรกวจาครวสา�มำรคดิวเจหคน็ วปาระมชคาิดชนเหตอ่น็ กประรบะวชนากชารนสตัน่อติภการพะจบังหววนัดการ
สชานั ยตแดภิ นาภพาจคใงั ตห้ [วPดัEAชCาEยSแUดRนVEภYา]คคใรตั้งท้ [่ี 1PEกAมุ ภCาEพนัSธU์ –RมVนี EาYค]มค2ร5้ัง5ท9,่ี ก1รงุกเทมุ พภมาหพานนั คธร์ :–สมานนี กั าสคนั ตมิ
2วิธ5แี 5ล9ะ,ธรกรรมงุ ภเิบทาพลมสหถาาบนนั คพรร:ะสปก�ำเนกกัล้าส,นั 25ต5วิ 9ธิ ;แี เคลระอื ธขรา่ ยรมPาeaภcบิ eาSลurสveถyา,บผนัลกพารสะาปรวกจเคกวลาา้ม,ค2ิด5เห5น็ 9;
เปครระชือาขช่านยตอ่ กPรeะaบcวนeกาSรuสนัrvตeิภาyพ,จผงั หลวกดั าชารยสแ�ดำรนวภจาคใวตา้ PมEคAิดCEเหS็นURปVรEะYชคารช้งั ทนี่ ต2 ่อกรกกรฎะาบคมวน- การ
สงินั หตาคิภมาพ25จ5ัง9ห. กวรดั ุงเชทาพยมแหดานนคภรา: คสถใตาบ้ นัPพEรAะCปEกเกSลUา้ ,R2V5E60Y; เครอื้ังขท่าี่ย2PeกaรcกeฎSาuคrvมey-, ผสลงิกหาราคม
2559. กรงุ เทพมหานคร : สถาบันพระปกเกลา้ , 2560; เครอื ข่าย Peace Survey,

108 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

29

การสารวจ ผลการศึกษาเกยี่ วกบั รูปแบบการปกครองท่เี หมาะสมในจังหวัดชายแดน
Peace Survey ภาคใต้
ครั้งท่ี 1 ส่วนใหญ่อยากเห็นการกระจายอานาจท่มี ากขน้ึ กว่าที่เป็นอยู่ ในปัจจุบันแต่ยงั
8 กมุ ภาพนั ธ์ – อยู่ภายใต้รฐั ธรรมนญู ไทยในรปู แบบพเิ ศษ (รอ้ ยละ 26.5) รองลงมาคือ รูปแบบ
13 มีนาคม 2559 ท่ีเหมือนกับพื้นที่อ่ืนๆ ของประเทศ (ร้อยละ 22.2) รูปแบบปัจจุบันโดยไม่
เปล่ียนแปลงใดๆ (ร้อยละ 15.6) และรูปแบบที่เป็นอิสระ จากประเทศไทย
ครงั้ ที่ 2 (ร้อยละ 14.2)
15 กรกฎาคม –
22 สงิ หาคม 2559 ส่วนใหญ่อยากเห็นการกระจายอานาจท่ีมากขนึ้ กว่าที่เป็นอยู่ ในปัจจุบันแต่ยงั
อยภู่ ายใต้รฐั ธรรมนูญไทยในรูปแบบพเิ ศษ (ร้อยละ 32.4) รองลงมาคอื รปู แบบ
ครง้ั ที่ 3 การกระจายอานาจทเ่ี หมอื นกับพ้ืนท่ีอ่ืนๆของประเทศ (ร้อยละ 28.1) รูปแบบ
10 เมษายน – 22 ปัจจุบัน โดยไม่เปล่ียนแปลงใดๆ (ร้อยละ 15.3) และรูปแบบที่เป็นอิสระจาก
พฤษภาคม 2560 ประเทศไทย (ร้อยละ 12.7)

ครงั้ ที่ 4 ส่วนใหญ่อยากเห็นการกระจายอานาจทีม่ ากข้ึนกว่าทเ่ี ป็นอยู่ ในปัจจุบันแต่ยงั
1 สงิ หาคม – 30 อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทยในรูปแบบ ท่ีมีลักษณะเฉพาะของพ้ืนที่น้ี (ร้อยละ
กันยายน 2561 25.1) รองลงมาคือรูปแบบการกระจายอานาจที่เหมือนกับพ้ืนท่ีอ่ืนๆ ของ
ประเทศ (รอ้ ยละ 21.2) รูปแบบปจั จุบนั โดยไม่เปล่ยี นแปลงใดๆ (รอ้ ยละ 14.2)
และรปู แบบทีเ่ ป็นอสิ ระจากประเทศไทย (รอ้ ยละ 12.1)

ส่วนใหญ่อยากให้มีการกระจายอานาจ การปกครองมากข้ึนด้วยโครงสร้างท่ี
เหมือนกับส่วนอ่นื ของประเทศ (ร้อยละ 23) รองลงมาอยากให้กระจายอานาจ
ด้วยโครงสร้างการปกครองท่ีมีลักษณะเฉพาะของพื้นท่ีน้ี ภายใต้กฎหมายของ
ประเทศไทย (เลือกต้ังผู้ว่าฯเป็นเขตเดียว ร้อยละ 19.5) ส่วนรูปแบบท่ีเป็น
อิสระจากประเทศไทย มีผ้ตู อบรอ้ ยละ 13.9

ผสาลรกวจาครวสาม�ำครดิ วเหจน็คปวราะมชาคชิดนตเหอ่ ก็นรปะบรวะนชกาารชสนนั ตติภ่อาพกจรังะหบวดั วชนายกแาดรนสภันาคตใติภ้ PาeพaจceังหSuวrัดveชyาคยรแง้ั ทดี่ 3น
ภเมาษคายใตน-้ พPฤeษaภcาeคมS2u5r6v0e. -y- กครรงุ เัง้ ททพ่ี ฯ3: สเามนษักสานัยตนวิ -ิธพแี ลฤะษธรภรามคาภมบิ า2ล5ส6ถ0า.บ-นั -พกระรปุงกเเทกพล้าฯ, :25ส6�1ำน; ัก
สเคนั รือตขวิ ่าิธยแี PลeะacธeรรSuมrาveภyิบ, ผาลลกาสรถสาารบวจนั คพวารมะคปดิ กเหเน็กปลรา้ ะ,ชา2ช5น6ต1อ่ ก; รเะคบรวือนกขาา่ รยสันPตภิeาaพcจeังหSวuดั rvey,
ผชาลยกแดานรภสา�คำรใตว้ จPEคAวCาEมSคUิดRVเหEY็นคปรั้งรทะ่ี 4ชาสชงิ หนาคตม่อ-กกรันะยบายวนน2ก5า6ร3,สกันรงุตเทิภพาฯพ: สจาังนหกั วสนััดตชวิ าธิ ีแยลแะดธรนร
ภมาาภคิบใาตล้ สPถEาAบนัCพEระSปUกRเกVลEา้ ,Y25ค6ร3;้งั เทค่ีร4อื ขา่สยงิ วหิชาากคามร P-eaกcันeยSาuยrvนey,2ผ5ล6ก3าร,สการรวุงจเคทวพามฯค:ดิ เสห�น็ำนกั
สปรันะตชาิวชิธนีแตล่อะกรธะรบรวมนากภาริบสนัาตลิภาสพถจาังหบวันดั ชพารยะแดปนกภเากคลใต้า้ ,Pe2a5ce63Su; rvเคeyรือครขั้ง่าทย่ี 5วกิชนั ายกาายรน-ตPลุ eาคaมce
S25u6r2v,eกyรุง,เทผพลมกหาานรคสร�:ำสราวนจกั คสนัวตาวิมธิ คีแลิดะเธหรร็นมปภรบิ ะาลชสาถชานบันตพ่อรกะปรกะเบกลว้าน, ก25า6ร3ส. ันติภาพจังหวัด
ชายแดนภาคใต้ Peace Survey ครง้ั ที่ 5 กนั ยายน-ตลุ าคม 2562, กรงุ เทพมหานคร:
ส�ำนักสันติวธิ แี ละธรรมาภบิ าล สถาบนั พระปกเกลา้ , 2563.

109การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

30

ครั้งที่ 5 ส่วนใหญ่อยากเหน็ การกระจายอานาจทม่ี ากขน้ึ กว่าทเี่ ป็นอยูใ่ นปัจจุบนั แต่ยังอยู่
11 กนั ยายน – 15 ภายใต้รัฐธรรมนูญไทยในรูปแบบที่มีลักษณะเฉพาะของพ้ืนท่ีนี้ (เลือกตั้ง
ตลุ าคม 2562 ผู้ว่าฯ/เขตปกครองพิเศษ) (ร้อยละ 23.3) รองลงมาคือรูปแบบปัจจุบันโดยไม่
เปล่ียนแปลงใด ๆ (ร้อยละ 20.7) และรูปแบบการกระจายอานาจท่เี หมอื นกบั
พ้ืนที่อื่น ๆ ของประเทศ (ร้อยละ 17.9) ส่วนรูปแบบที่เป็นอิสระจากประเทศไทย
มจี านวนร้อยละ 10.1

เป็นท่ีน่าสังเกตด้วยว่าคนท่ีอยากจะแยกการปกครองออกแบบ
เป็นอิสระอย่างส้ินเชิงแม้จะมีอยู่บ้างแต่ก็อยู่ในระดับท่ีลดลงจนถึง
สัดส่วนประมาณร้อยละ 10 25 เท่าน้ัน ข้อค้นพบอันน้ีถูกยืนยันซ้าแล้ว
ซ้าเล่ามาโดยตลอดในรอบ 10 ปีท่ีผ่านมา นอกจากนี้แล้วในการศึกษา
Peace Survey ทุกครั้งผู้ตอบไม่ว่าจะมีภูมิหลังอย่างไร ศาสนา ภาษา
รายได้ และอาชพี ทแ่ี ตกต่างกนั อย่างไรก็ตามก็ต้องการให้มีการกระจาย
อานาจการเมืองการปกครองมาสู่ประชาชนในพื้นท่ีมากข้ึนกว่าที่เป็นอยู่26

25เครอื ขา่ ยวิชาการ Peace Survey, ผลการสารวจความคดิ เห็นประชาชนตอ่
ป22กต2ตพกก25665ลรุรรลุารเเะ6ะงุตาะาเคคเคคบ3บคาปทรรม,นรวมวืกอือพือหนนี,2เขขม2กขกนก5ก่่าา5หลา่6าาา้ยยร6าา้รร2ยุงว26,นสPส,เิช,8ท2กันeคันPา.ก5พรaรตตeกงร6ุc:ิภมภิ aาเงุ3eสทหาราcเ,ถทพพพาeSหาPพนจมuจบนeงัมคังหrSนัv้าหหaรหuาeพcว:นว6าryeัดัดvรคน8ส,ะชeชร.คถ7Sปา:าyราuสยยก,ข:บ�แrแเอ้สำันv7นกดดเาeพลกสั นนนyข้าสรนภภัก,,้ะอนั อาาส2ปผตเปคคนั ส5กวลิ ใรใต6นธิตเตกะก2วิแี อ้้ชาิธล,PPลรปาแี ้าeหeะสชร,ลaธaน�นะำะรcc2ร้าสชรeธe5วนู่มร3าจ6SSราโช62คยuภมu.น,วบrบภrิ ขสvาvหาาบิอ้ eูมe่นยลนคาyyคชโล้า้นสยิดาคคถพบยสเ3รราหบแถง้ั6า้งับ็นทดเยาท.นัชบปน่ี ชี่ ขพ5ิง5นัใราป้อรตะกยคระก/้ ชนัแะปป้นันายดจกาพยชากันตเาบนกยษายใเลนตตนช์นา้ ่-อ้ิงี,/-,
ปดังรกะจลกัา่ วษถด์ ูกงั นกาลเา่ สวนถอกู ตนอ่�ำตเสวั นแอทตนอ่ พตรวั รแคทกนาพรเรมรอืคงกหาลรเามยอื พงรหรลคาใยนพชร่วรงคกใานรชเตว่ รงียกมารกเาตรรยี ม
กาอ่ รนกกอ่ านรกเลาอืรกเลตอื งั้ กทต่วั งั้ไทปวั่ เไมปอ่ื วเมนั ือ่ ทว่ี ัน2ท8ี่ ก2.8พ.ก2.5พ6.25ท6ค่ี2ณทะค่ี รณัฐศะราฐัสศตารส์ ตร์ มหาวิทยาลยั
ธมรหรามวิทศายสาลตยั รธ์ รเรคมรศือาขส่าตยร์ เPคeรaือcขe่ายSPueravceeySรu่วrvมeกyับรศ่วูนมยกบั์วิจศัยูนดยิว์เรจิ กยั ชดัยเิ รนกาชมยัและ

110 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

31

การกระจายอานาจการปกครองในรูปแบบพิเศษจึงสอดคล้อง
กับการแก้ปัญหาที่ซับซ้อนในจังหวดั ชายแดนภาคใต้ การจดั การอานาจ
ในสังคมการเมืองแบบดังกล่าวสอดคล้องกับลักษณะโครงสร้างอานาจ
ปัญหาความขัดแย้งและการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ในพ้ืนที่ที่ผ่านความ
ขัดแย้งอนั แก้ไม่ตกมานับร้อยกว่าปี การจะดาเนินการดังกล่าวไดจ้ ะต้อง
มีการ “ออกแบบ”การปกครองให้สอดคล้องกับการแก้ปัญหาความ
ขัดแย้ง และความรุนแรงในสังคมท่ีมีประวัติศาสตร์เฉพาะ และมี
ลกั ษณะพเิ ศษของอัตลกั ษณ์ทางชาติพันธ์ุในบริบทความหลากหลายทาง
วัฒนธรรม ส่ิงท่ีสาคัญก็คือโมเดลการปกครองพิเศษเป็นส่วนหนึ่งของ
กระบวนการสร้างสันติภาพ เพราะว่ารูปแบบการกระจายอานาจแบบ
พิเศษเป็นการตอบสนองความต้องการท่ีแทจ้ รงิ ของประชาชนในจงั หวดั
ชายแดนภาคใต้ใน “สนามของความขัดแย้ง” ที่มีความรุนแรงถึงชีวิต
อันเป็นการยืนยันให้เห็นว่าโมเดลการจัดการโครงสร้างอานาจในสังคม
การเมืองแบบนี้จะต้องสอดคล้องกับโครงสร้างอานาจ และการต่อสู้เชิง

นามและศูนย์ข่าวสารสนั ตภิ าพไดจ้ ัดเวทนี าเสนอ 7 ขอ้ เสนอจากประชาชนสู่
ศนูนโยยบ์ขา่ายวชสาายรแสดันนตใติภห้ าลพงั ไเดล้จอื ัดกตเวั้งทปีนี �2ำเ5ส6น2อโด7ยมขตี ้อวั เแสทนนอพจรารกคปกราะรเชมาอื ชงนจสากู่นโ9ยบาย
ชพารยรแคดเขน้าใรต่ว้หมลรงับั เลฟอืังแกลตะงั้ นปาี เ2ส5น6อ2นโโดยยบมาีตยวัทแแี่ ทตนล่ พะพรรรครกคามรตี เ่อมสือถงจานากกา9รณพร์ครวคาเมข้าร่วม
รขบัดฟแยงั แ้งใลนะน3�ำจเสงั นหอวัดนชโยาบยแายดทนแ่ีภตาล่คะใตพ้ รดรูใคนมสตี าอ่ นสกัถขา่านวกปาระณชค์ าวไทามยข, ดั“แเปยดิง้ ใ7น+34จงั หวดั
ชนาโยบแาดยนPภEาAคCใEต้SดUูใRนVEสY�-ำอนงักคขก์ ่ารวสปิทรธะฯิ ชเาสไนทอยพ,รร“คเปกิาดรเ7ม+ือง4แกนป้ โยมชบายยแดPนEใAตC้”E
ShUttRpVsE:/Y/-pอrงaคcก์hรaสtทaิ iธ.cฯิ oเmสน/jอoพuรrnรคaกl/า2ร0เม19อื /ง0แ3ก/ป้ 8ม1ช2า7ย7แดนใต”้ https://prachatai.
com/journal/2019/03/81277

111การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

32

สัญลักษณ์ในพื้นที่หรือสนามทางสังคม และกลายเป็นส่วนหน่ึงในการ
ผลิตซ้าของการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์เพื่อให้รูปแบบการปกครองจึงมีพลัง
อานาจอยา่ งแท้จริงในการจัดการเพ่ือสร้างสันติภาพ และประชาธิปไตย

มีข้อโต้แย้งท่ีน่าสนใจจากกลุ่มแนวคิดอนุรักษ์นิยมว่าประเทศ
ไทยไมม่ ที างจะมรี ูปแบบการปกครองพิเศษ หรือกระจายอานาจเป็นเขต
ปกครองพิเศษได้ เพราะเป็นการขัดกันกับสถาบันสูงสุด ประเด็นท่ี
น่าสนใจก็คือ การปรับรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันให้สอดคล้อง
กับอานาจ และสัมพันธภาพทางอานาจในท้องถ่ินกลายเป็นการย้อนกลับ
ไปปรับรปู แบบการจดั การปกครองเพื่อโยงอานาจเข้าสูส่ ่วนกลางในสมัย
รชั กาลที่ 5 ซง่ึ ไดท้ รงเสนอรูปแบบใหม่ของการรวมประเทศราชเดิมและ
หัวเมืองช้ันนอก ในปี พ.ศ. 2443-2444 ที่ได้เริ่มดาเนินการอย่างกะทันหัน
และเร่งด่วน ขั้นตอนของรัฐไทยในการดาเนินการต่อหัวเมืองมลายูเร่ิม
จากในปี พ.ศ. 2442 ได้มีการยกเลิกเครื่องราชบรรณาการและเงินส่วย
และในปี พ.ศ. 2444 ช่ือของหัวเมืองมลายูทั้งเจ็ดได้ถูกเปลี่ยนไปเป็น
“บรเิ วณเจด็ หัวเมือง” ในทนั ทที ีพ่ ระราชกาหนดเกี่ยวกับการปกครองใน
บริเวณเจ็ดหวั เมอื งได้ถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษาเม่อื เดือนธันวาคม
พ.ศ. 2444 การต่อต้านก็เกิดขึ้นอย่างรุนแรง รัฐสยามก็ดาเนินการ
ปราบปรามผนู้ าท่ตี ่อตา้ นเหล่าน้ัน

112 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

33

รัชกาลท่ี 5 ได้ทรงมีกระแสพระราชดารัสอันสะท้อนความรู้สึก
ของรัฐสยามในเวลาน้ันว่า

“...เราปกครองหัวเมืองลาวและหัวเมืองมลายูทั้งเจ็ด
ค่อนข้างจะผิดไป อาจจะกล่าวได้ว่าเรานาแบบการปกครอง
ของต่างประเทศมาใช้ แต่ผิดแบบเขาไป เม่ือองั กฤษใชร้ ูปแบบ
การปกครองนั้นเขาให้คาแนะนา ปรึกษาแก่ผู้ปกครอง ซ่ึงถือ
เสมอื นเปน็ เจา้ ของหัวเมืองเหล่านน้ั ในทางตรงกันข้าม เราถือว่า
หัวเมืองเหล่าน้ันเป็นของเราซึ่งมันไม่จริง เพราะคนมลายู
และคนลาวเขาจะถือว่าหัวเมืองเหล่าน้ันเป็นของพวกเขา
เม่ือเราพูดว่าเราไว้วางใจเขา แท้จริงเราก็ไม่ได้เป็นอย่างน้ัน
...เราแก้ตัวไม่ได้ในเรื่องนี้ ฉันคิดว่าการปกครองที่ไม่ได้ตรงไป
ตรงมา จะไม่เกิดผลในทางการเชื่อใจกันและกันและยังไม่ให้
ความสงบทางจิตใจอีกดว้ ย”27

เม่ือสถานการณ์เปล่ียนไประหว่างปี พ.ศ. 2445-2450 กระทรวง
มหาดไทยเริ่มต้นขั้นตอนสุดท้ายในการโยงการปกครองของประเทศราชเดิม
และหัวเมืองชั้นนอกเข้าสู่ส่วนกลางทาให้การปกครองหัวเมืองต่าง ๆ

2277พพรระะรราาชชดดา�รำรัสัสตอ่ตก่อรกมรหมลหวงลดวางรดงร�ำารชงารนาภุ ชาาพนอุภ้าางพใน อเต้าชงใบนุนนเาตคชเขบยี ุนน,นภารคณี เกขาียญนจ,นัษภฐริตณิ ี
กแปาญล,จ2น54ษั 8ฐ,ติ กิาแรปปกลค,รอ2ง5ร4ะ8บ,บเกทาศราปภบิกาคลรขอองงรปะรบะเบทเศทสศยาามภิบพา.ศล.ข2อ43ง5ป-ร2ะ45เท8.ศสยาม พ.ศ.
2กร4ุง3เท5พ-2ม4หา5น8ค.ร:กสราุงนเกัทพพมิ มพห์มหานาวคทิ รย:าลสยั �ธำนรรักมพศาิมสพต์รม,์ ห2า5ว48ิท,ยหานล้าัย1ธ8ร9ร-1ม9ศ0า. สตร์, 2548,
หน้า 189-190.

113การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

34

ในบริเวณหัวเมืองทง้ั เจด็ ก็ถกู โยงเข้าสสู่ ่วนกลางเมื่อ พ.ศ. 2449 ข้นั ตอน
ได้เร่ิมต้นข้ึนด้วยการเปลี่ยนแปลงบริเวณหัวเมืองท้ังเจ็ดให้เป็นมณฑล
หนึ่งซึ่งเรียกว่ามณฑลปัตตานีตามช่ือหัวเมืองสาคัญ มีการแต่งต้ัง
“สมุหเทศาภิบาล” คนแรกของมณฑลนี้ขึ้น นอกจากนี้ มีการยุบหัว
เมืองทมี่ อี ยูห่ ลายหวั เมอื งลดฐานะไปเปน็ อาเภอ และตาบล การปกครอง
แบบใหม่ทาให้เจ็ดหัวเมืองได้กลายเป็นสี่จังหวัดนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2449
คือ บางนรา ปัตตานี ยะลา และสายบุรี ดินแดนส่วนหนึ่งของรัฐเคดะห์
ได้ถูกแยกมาตั้งเป็นจังหวัดสตูล เคดะห์ ปะลิส กลันตัน และตรังกานู
ถูกตัดยกไปให้อังกฤษตามสนธิสัญญาสยาม-อังกฤษในปี พ.ศ. 2452
(1909)

การทบทวนรูปแบบการจัดการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นการ
ทบทวนหลักการในการออกแบบรูปแบบรัฐสมัยใหม่ของสยามที่ ผ่ าน
ดาเนินการมาประมาณ 120 ปีแล้วนับต้ังแต่ปี พ.ศ. 2444 กล่าวในอีก
แง่หนึ่ง กระบวนการทางการเมืองน้ีก็เป็นเหมือนการทบทวนการออกแบบ
วิศวกรรมทางการเมืองและการปกครองของสยามตามพระราชดารัส
ของรชั กาลที่ 5 ดังกล่าวอีกครัง้ นัน่ เอง

114 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

บรรณานุกรม

เครอื ขา่ ย Peace Survey. (2559). ผลการสำ� รวจความคดิ เหน็ ประชาชน
ต่อกระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ [PEACE
SURVEY] ครง้ั ท่ี 1 กมุ ภาพนั ธ์ – มีนาคม 2559 (รายงานผล
การวิจัย). กรุงเทพมหานคร: ส�ำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล
สถาบันพระปกเกล้า.
เครอื ขา่ ย Peace Survey. (2560). ผลการสำ� รวจความคดิ เหน็ ประชาชน
ต่อกระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ PEACE
SURVEY ครง้ั ที่ 2 กรกฎาคม – สงิ หาคม 2559 (รายงานผล
การวิจยั ). กรงุ เทพมหานคร: สถาบนั พระปกเกลา้ .
เครอื ขา่ ย Peace Survey. (2561). ผลการสำ� รวจความคดิ เหน็ ประชาชน
ต่อกระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ Peace
Survey คร้ังที่ 3 เมษายน – พฤษภาคม 2560 (รายงานผล
การวิจัย). กรุงเทพฯ: ส�ำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาลสถาบัน
พระปกเกล้า.
เครือข่าย Peace Survey. (2562). 7 ข้อเสนอประชาชนสู่นโยบาย
ชายแดนใต้/ปาตานี (รายงานผลการวิจัย). กรุงเทพมหานคร:
สถาบันพระปกเกล้า.

115การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

เครอื ขา่ ย Peace Survey. (2563). ผลการสำ� รวจความคดิ เหน็ ประชาชน
ต่อกระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้ PEACE
SURVEY คร้ังท่ี 4 สิงหาคม – กันยายน 2563 (รายงานผล
การวิจัย). กรุงเทพฯ: ส�ำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาลสถาบัน
พระปกเกลา้ .
เครอื ข่ายวิชาการ Peace Survey. (2563). ผลการส�ำรวจความคิดเหน็
ประชาชนต่อกระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้
Peace Survey คร้ังที่ 5 กันยายน – ตลุ าคม 2562 (รายงาน
ผลการวิจัย). กรุงเทพมหานคร: ส�ำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล
สถาบันพระปกเกล้า.
ชยั วฒั น์ สถาอานนั ท.์ (2551). ความรนุ แรงกบั การจดั การ “ความจรงิ ”:
ปัตตานีในรอบก่ึงศตวรรษ. กรุงเทพมหานคร: ส�ำนักพิมพ์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.์
ธเนศ อาภรณส์ วุ รรณ. (2551). ความเปน็ มาของทฤษฎแี บง่ แยกดนิ แดน
ในภาคใต้ไทย, โครงการตลาดวิชามหาวิทยาลัยชาวบ้าน ชุด 3
จังหวัดชายแดนภาคใต้ โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา
คณะศลิ ปศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตรแ์ ละคณะทำ� งานวาระ
ทางสังคม สถาบันวจิ ัยสังคม จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย.
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. (2551). การกระจายอ�ำนาจและการจัดการ
ปกครองเขตพื้นท่ีพิเศษ: ศึกษาประเทศสหราชอาณาจักรและ
ประเทศญป่ี ุน่ . รฐั ศาสตรส์ าร, 29 (ฉบับพิเศษ), 81-126.

116 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

บษุ บง เจริญชยั วฒั นะ (บ.ก.). (2555). ทางเลือกกลางไฟใต้ เราจะอยู่
รว่ มกนั อยา่ งไร. กรุงเทพมหานคร: สำ� นักงานปฎิรปู และสมาคม
รัฐศาสตรแ์ ละรัฐประศาสนศาสตร์ภาคใต้.
เตช บุนนาค เขยี น, ภรณี กาญจนษั ฐิติ แปล. (2548). การปกครองระบบ
เทศาภบิ าลของประเทศสยาม พ.ศ.2435-2458. กรงุ เทพมหานคร:
สำ� นกั พมิ พ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.์
ปแิ ยร์ บูดิเยอ. (2550). เศรษฐกิจของทรัพยส์ ินเชิงสญั ลักษณ์. (ชนดิ า
เสงย่ี มไพศาลสขุ , แปล). (นพพร ประชากลุ , บรรณาธกิ าร). กรงุ เทพฯ:
โครงการจดั พิมพค์ บไฟ.
รอมฎอน ปันจอร์. (2563). การเมืองของความขัดแย้งชายแดนใต้/
ปาตาน:ี ความเขา้ ใจการเปลย่ี นแปลงความเปน็ การเมอื งในหว้ ง
15 ปี ของความรุนแรง, ชดุ โครงการงานวจิ ยั ประเดน็ วิจยั เชิง
ยุทธศาสตร์จังหวัดชายแดนภาคใต้ (SRI 13), ส�ำนักงานคณะ
กรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)
กรกฏาคม 2563.
รอมฎอน ปนั จอร์. (2555). เปดิ รายงานสองรอ้ ยเวที “จดั การตนเอง”
เผชิญความท้าทายของสันติภาพด้วยเสียงประชาชน. ศูนย์
เฝ้าระวงั สถานการณ์ภาคใต้.
ศรสี มภพ จติ ร์ภิรมย์ศร.ี (2563). การเมอื งการปกครองและการจัดการ
ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ปาตานี). ปัตตานี:
สถานวจิ ยั ความขดั แยง้ และความหลากหลายทางวฒั นธรรมภาคใต้
มหาวทิ ยาลยั สงขลานครินทร์.

117การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

C. Wright Mills. (1956). Power Elite. New York Oxford University
Press.
David Easton. (1965). A Framework for Political Analysis.
Prentice-Hall.
David Lewis, John Heathershaw, and Nick Megoran, “Illiberal
Peace? Authoritarian Modes of Conflict Management,”
Cooperation and Conflict https://doi.org/10.1177/
0010836718765902
Duncan McCargo. (2012). Mapping National Anxieties:
Thailand’s Southern Conflict. Copenhagen: NIAS Press.
George Packer. (2006). Knowing the Enemy: Can Social
Scientists redefine ‘the war on terror?’ The New
Yorker.
John Paul Lederach. (1997). Building Peace: Sustainable
Reconciliation in Divided Societies. Washington D.C.:
United States Institute of Peace Press.
Martin Innes. (2006). Policing Uncertainty: Countering Terror
through Community Intelligence and Democratic
Policing, The Annals of the American Academy of
Political and Social Science, 222-225. doi:10.1177/
0002716206287118.

118 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

Mary Kaldor. (2007). New & Old Wars: Globalized Violence
in a Global Era. Standford: Standford University Press.
Max Weber. (1994). The Profession and Vocation of Politics,
In Political Writings. Cambridge: Cambridge University
Press.
Michel Foucault. (1990). The History of Sexuality. Volume 1:
An Introduction. (p.93). New York: Vintage Books.
Michel Foucault. (2004). Security, Territory, Population.
Lectures at the College de France 1977-1978. New York:
PICADOR, Palgrave.
Nelson W. Polsby, Community Power and Political Theory
(Second ed.). New Haven. CT: Yale University Press.
Pierre Bourdieu. (1989). Social Space and Symbolic Power,
Sociological Theory, 7(3), 14-25.
Oliver P. Richmond. (2016). Peace Formation and Political
Order in Conflict Affected Societies. New York: Oxford
University Press.
Peter Evans. (1995). Embedded Autonomy: States and
Industrial Transformation, Princeton: Princeton
University Press.

119การเมอื งการปกครองในจงั หวดั ชายแดนภาคใต้

Srisompob Jitpiromrsi and Duncan McCargo. (2008). A Ministry
for the South: New Governance Proposals for
Thailand’s Southern Region, Contemporary Southeast
Asia, 30, 3 (Dec.2008): 403-428.
Theda Skocpol. (1985). Bringing the State Back In: Strategies
of Analysis in Current Research, in Peter Evans,
Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol eds, Bringing
the State Back In (P.7). New York: Cambridge University
Press.

120 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

1

การขยายอานาจของรัฐไทยในการกระจายอานาจ

ชัยพงษ์ สำเนียง1

บทนา

กำรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยสถำปนำมำกว่ำร้อยปี นับตั้งแต่
รัชสมัยของพระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว เม่ือทรงโปรดเกล้ำฯ
ให้ตรำพระรำชกำหนดสุขำภิบำลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440)
ตำมแบบอย่ำงกำรปกครองท้องถิ่นที่ทรงเห็นมำจำกกำรเสด็จประพำส
ต่ำงประเทศ (ชูวงศ์ ฉำยะบุตร, 2539) งำนศึกษำเก่ียวกับกำรกระจำย
อำนำจส่วนใหญ่จึงถือว่ำกำรจัดต้ังสุขำภิบำลกรุงเทพฯ เป็นจุดเริ่มต้น
ของกำรกระจำยอำนำจ และต่ำงอธิบำยถึงจุดประสงค์ของกำรปกครอง
ท้องถ่ินในสมัยนั้นว่ำ มีวัตถุประสงค์เพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) เป็นสถำบันท่ีให้กำรศึกษำกำรปกครองระบอบประชำธิปไตยแก่
ประชำชน ให้ประชำชนในท้องถ่ินร้จู ักกำรปกครองตนเอง ไม่ใช่เป็นกำร
ปกครองท่ีเกิดจำกคำส่ัง คำบังคับบัญชำจำกเบ้ืองบน อีกทั้งต้องกำรให้
อปท. สนองควำมต้องกำรของท้องถิ่น รวดเร็ว และแบ่งเบำภำระของ
รัฐบำลกลำง (ประหยัด หงษ์ทองคำ, 2520; ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2523;

11 ดร. ชยั พงษ์ ส�ำำเนียง อำาจำารยป์ ระะจจำ�ำภภำาคคววชิ ิชำาปปรระะววตั ัติศิศำาสสตตรร์ ์คคณณะะสสงั ังคคมมศศำาสสตตรร์ ์
มหาำวิทยาำลัยนเรศวร

121การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

2

สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2549) แต่ส่ิงท่ีเกิดข้ึน คือ กำรปกครองท้องถ่ินกลับ
มีพัฒนำกำรที่เช่ืองช้ำ ไม่มีอิสระ ประหน่ึงว่ำเป็นส่วนขยำยของรัฐส่วนกลำง
และภูมิภำค แม้จนถึงปัจจุบันกระบวนกำรกระจำยอำนำจก็ยังไม่สมบูรณ์
อปท. รูปแบบต่ำง ๆ ถูกตอกตรึงด้วยระบบรำชกำรที่ซับซ้อน ทำให้ อปท.
ไม่สำมำรถพัฒนำศักยภำพเพ่ือ “ปกครองตนเอง” ได้ (ธเนศวร์ เจริญเมือง
2550; นครนิ ทร์ เมฆไตรรตั น์ และคณะ 2552)

โดยหลักกำร กำรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นกระบวนกำรที่
ต้องกำรให้ท้องถ่ินเข้ำมำมีบทบำทและมีอำนำจหน้ำท่ีแทนรัฐส่วนกลำง
แต่ในทำงตรงกันข้ำม กำรปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยกลับเป็นกำร
สร้ำงกลไกของรัฐเหนือพื้นที่ เป็นกำรสถำปนำอำนำจในรูปแบบของ
อำณำนิคมภำยใน (internal colonialism) (สุเทพ สุนทรเภสัช, 2548)
รวมทั้งเป็นกำรสร้ำงอำนำจของรัฐผ่ำนกำรขยำยอำนำจเหนือพ้ืนท่ี
(territorialization) และสร้ำงควำมหมำยในพื้นทตี่ ำ่ ง ๆ (Vandergeest
and Peluso, 1995) นอกจำกนี้ รัฐยังได้สร้ำงกำรปกครองรูปแบบ
ต่ำง ๆ ภำยใต้เงื่อนไขท่ีแตกต่ำงกัน เช่น เทศำภิบำล มณฑล เพื่อให้เกิด
ควำมมั่นคงในกำรปกครองของรัฐ ท้องถ่ินจึงไม่ได้มีอำนำจในกำร
ปกครอง หรือจัดกำรตนเองอย่ำงแท้จริง กำรปกครองท้องถ่ินจึงมี
สถำนะเป็น “วำทกรรมกระจำยอำนำจ” ที่รัฐใช้เพื่อเพ่ิมอำนำจของรัฐ
ส่วนกลำงในพ้ืนท่ีต่ำง ๆ ให้เข้มแข็งมำกขึ้น (Scott, 1998) แต่ท้องถ่ิน
กลบั อยใู่ นสถำนะกลไกเชงิ อำนำจของรัฐสว่ นกลำง

122 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

3

แม้ว่ำรัฐส่วนกลำงจะสถำปนำอำนำจเข้ำมำสู่พ้ืนที่ต่ำง ๆ ผ่ำน
กลไกระบบรำชกำรท่ีซับซ้อน เพ่ือสร้ำงเอกภำพของ “รัฐ” ทำให้เกิด
กำรปะทะกันระหวำ่ งอำนำจของท้องถ่ินกับอำนำจรัฐสมยั ใหม่ที่พยำยำม
สถำปนำอำนำจเหนือพ้ืนที่ (Turton, 1991) นำมำสู่กำรต่อต้ำนในหลำย
รูปแบบ ท้ังในรูปของกำรกบฏ กำรประท้วงผ่ำนพิธีกรรมควำมเชื่อ
(ทำนำเบ้ 2555; Scott, 1998) โดยอำศัยรำกฐำนจำกวฒั นธรรมท้องถิ่น
ในกำรสร้ำงอำนำจในกำรต่อต้ำนขัดขืน ซึ่งกำรต่อต้ำนในรูปแบบต่ำง ๆ
เกิดภำยใต้เง่ือนไขควำมไม่ปกติของชุมชน สังคม เงื่อนไขเหล่ำน้ันทำให้
เกิดพลังในกำรสร้ำงขบวนกำรเคล่ือนไหวเพ่ือเปล่ียนแปลงสังคมใหม่
เช่น กบฏบทชำวนำ กบฏผู้มีบุญ ผ่ำนควำมคิดควำมเชื่อเรื่องพระศรี
อริยเมตไตรย ตนบุญ ท่ีฝังอยู่ในท้องถิ่นน้ัน ๆ ควำมคิดเร่ืองกำรต่อต้ำน
ขัดขืนเป็นหน่ออ่อนของกำรเคล่ือนไหวในสังคมไทยที่มีพลวัตมำอย่ำง
ต่อเน่ือง ภำยใต้ปัจจัยกำรขับเคลื่อนท่ีแตกต่ำงกัน แสดงให้เห็นว่ำอำนำจ
แนวดิ่งท่ีมำจำกรัฐส่วนกลำงไม่ได้มีพลังครอบงำอย่ำงมีประสิทธิภำพ
เสมอไป แต่มีอำนำจแนวนอนผ่ำนควำมคิดควำมเชื่อในสังคมที่เป็นพลัง
คัดงำ้ งอยู่ (Turton, 1976)

ในบทควำมนี้จึงเป็นกำรพยำยำมทำควำมเข้ำใจเก่ียวกับพลวัต
ของกำรกระจำยอำนำจในบริบทกำรขยำยอำนำจของรัฐไทย ในสำม
ประเด็นดังน้ี (1) กำรปกครองท้องถิ่นในฐำนะท่ีเป็นกำรสรำ้ งอำณำนิคม
ภำยใน โดยกำรท่ีรฐั เขำ้ มำสถำปนำอำนำจรฐั เหนอื พ้ืนทีผ่ ำ่ นกำรสร้ำงรัฐ
รวมศูนย์ มีกำรสร้ำงกลไกในกำรควบคุมจัดกำรพื้นที่ผ่ำนระบบรำชกำร

123การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

4

ที่ซับซ้อน (2) กำรก่อตัวของอำนำจท้องถิ่นภำยใต้กำรขยำยตัวของ
อำณำนิคมภำยใน เพ่ืออธิบำยว่ำภำยใต้กำรเข้ำมำของอำนำจรัฐส่วนกลำง
เหนือพื้นที่ ไม่สำมำรถครอบงำได้อย่ำงเบ็ดเสร็จเด็ดขำด และมีกำรต่อต้ำน
ขัดขืนในหลำกหลำยรูปแบบ ภำยใต้วำทกรรมกำรกระจำยอำนำจท่ีดู
ประหนึ่งว่ำรัฐต้องกำรให้ท้องถ่ินมีอำนำจในกำรจัดกำร แต่ในโครงสรำ้ ง
กำรบริหำร รัฐกลับสร้ำงระบบรำชกำรเข้ำมำสวมทับอำนำจในท้องถิ่น
ทำให้ท้องถ่ินไม่มีอำนำจในกำรจัดกำรสงิ่ ต่ำง ๆ ดว้ ยตนเอง อปท. จงึ ทำ
หนำ้ ทีเ่ สมอื นหนง่ึ แขน ขำ ของรฐั ที่ขยำยเข้ำไปสู้ทอ้ งถ่นิ

ทั้งนี้ กำรทำควำมเข้ำใจในแต่ละประเด็นข้ำงต้น ผู้เขียนได้ใช้
แนวควำมคิดเรื่อง กำรขยำยอำนำจเหนือพื้นที่ (territorialization)
และกำรสรำ้ งควำมหมำยของพืน้ ท่ี (Vandergeest and Peluso, 1995;
Scott, 1998) กำรสร้ำงอำณำนิคมภำยใน (สุเทพ สุนทรเภสัช 2548)
กำรเกิดอำนำจท้องถ่ิน (local power) (Turton, 1976; 1991) และ
กำรสร้ำงวำทกรรม (discourse) (Foucault, 1972) เป็นเครื่องมือใน
กำรทำควำมเข้ำใจโครงสร้ำงอำนำจในระดับต่ำง ๆ ที่เข้ำปะทะสังสรรค์
และถักทอสำยสัมพันธ์ของรัฐส่วนกลำง ผู้คน และท้องถ่ิน เพ่ือเผยให้
เห็นปฏิสัมพันธ์อันซับซ้อนของกำรสร้ำงรัฐไทยผ่ำนกำรกระจำย (ขยำย)
อำนำจของรัฐสว่ นกลำง

124 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

5

การปกครองท้องถนิ่ หรอื การสร้างอาณานคิ มภายใน

กระบวนกำรสร้ำงอำณำนิคมภำยในผ่ำนกำรปกครองท้องถ่ิน
ของรัฐไทย กำรสร้ำงรัฐไทยในช่วงร้อยกว่ำปีที่ผ่ำนมำ เป็นกำรสร้ำงรัฐ
ผ่ำนกำรเปลี่ยนควำมหมำยของพื้นท่ีเพื่อท่ีจะเข้ำไปควบคุม จัดกำรรัฐ
(state) ได้ใช้เทคโนโลยีทำงอำนำจ เช่น กำรอ้ำงควำมรู้ในกำรจัดกำร
กำรใช้กฎหมำย กลไกรำชกำร และสื่อมวลชน เพื่อสถำปนำพ้ืนท่ีให้เปน็
ดินแดนอันศักดิ์สิทธ์ิของรัฐ และเปลี่ยนสถำนภำพชำวบ้ำนในพื้นที่ให้
กลำยเป็นคนต้องห้ำม ท่ีกำลังทำลำยควำมศักดิ์สิทธ์ิของพื้นท่ีลง รัฐใช้
อำนำจท่ีทวีควำมซับซ้อนข้ึน จำกรูปแบบกำรปรำบปรำม จับกุม และ
กำรกดดัน รวมถึงกำรสร้ำงเงื่อนไขในรูปแบบต่ำง ๆ ท้ังกำรจัดระเบียบ
กำรอยู่อำศัย กำรทำกิน และกำรตรวจตรำสอดส่อง (surveillance)
กำรจ้องมอง (politics of gaze) เปน็ ยุทธวธิ ีทำงอำนำจแบบใหม่ท่ีรัฐใช้
กำกับชุมชนเพื่อสร้ำงวินัย (discipline) และให้สร้ำงกลไกกำรควบคุม
ตัวเอง (self-discipline) โดยท่ีไม่จำเป็นต้องใช้อำนำจทำงตรง เช่น
กองกำลงั ในกำรกำกบั ควบคมุ (Scott, 1998)

รัฐได้เข้ำไปควบคุมสร้ำงเปลี่ยนพื้นท่ี และให้ควำมหมำยพ้ืนที่
แบบใหม่ เป็นเหมือนชุมชนจินตกรรม (imagined communities) ท่ีทำให้
คนในชุมชนมีจินตนำกำรร่วมกัน ชุมชนจินตกรรมมีท้ังอำนำจอธิปไตย
และขอบเขต ชำติทำนองนี้จึงเกิดภำยใต้รำกฐำนมำจำกวัฒนธรรม
2 อย่ำง คือ “ชุมชนศำสนำ” และ “อำณำจักรรำชวงศ์” ทำหน้ำท่ีเชื่อมโยง
ผคู้ นเข้ำด้วยกัน ผำ่ นกำรพฒั นำของทนุ นิยม ส่อื ส่ิงพมิ พ์ และกำรพัฒนำ

125การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

6

ของภำษำทใ่ี ชร้ ่วมกัน สว่ นกำรสถำปนำควำมเป็นชำติก็จำต้องเลอื กที่จะ
จำบำงสิ่งและลืมบำงสิ่ง ชำติจึงเป็นเร่ืองของอำรมณ์ควำมรู้สึกและ
ขำดควำมเป็นเหตุผลที่สมบูรณ์ รัฐชำติจึงเป็นกำรปิดกั้น กีดกัน
สร้ำงสว่ นรว่ มและศัตรูของชำติขน้ึ มำในห้วงขณะเดียวกนั รฐั ชำติจงึ เป็น
ชำติที่เกิดภำยใต้สำนึกท่ีอยู่ในหัวของผู้คน หรือจินตนำกำร ที่ถูกบ่มเพำะ
ภำยใต้สถำบันต่ำงๆ ทำงสังคม ผ่ำนกำรเติบโตของระบบกำรพิมพ์
ท่ีสร้ำงกำรรับรู้อันหนึ่งอันเดียวของคนในชำติ สร้ำงควำมเหมือนผ่ำน
ภำษำทำงรำชกำร ชำติจึงกลำยเป็นชุมชนที่สร้ำงควำมเป็นภำรดรภำพ
ใหแ้ กค่ นในชำติ (แอนเดอร์สนั , 2552)

อย่ำงไรก็ตำม กำรเกิดรัฐ (State) ไม่ได้เป็นเพียงจินตนำกำรร่วม
แต่ลงลึกถึงระดับปฏิบัติกำร2 กล่ำวคือ ในชีวิตประจำวัน ท้ังรัฐและ
ชมุ ชนตำ่ งใช้ภำษำ วำทกรรม และปฏบิ ตั กิ ำรต่ำงๆ จำกควำมชดิ เช้อื ทำง
วัฒนธรรม (cultural intimacy) ซ่ึงเป็นได้ทั้งส่ิงท่ีเกิดข้ึนในระบบวิถี
ชีวิตประจำวัน ลักษณะเฉพำะบำงอย่ำง เช่น กล่ินตัวของคนต่ำงวัฒนธรรม
หรือตำ่ งชำติพันธุ์กม็ ีลักษณะเฉพำะ เกดิ จำกกำรรับรู้หรือสรำ้ งพรมแดน
ของควำมต่ำงเพื่อจัดจำแนกแยกแยะ “คนอ่ืน” ออกจำกกลุ่มของตน
ส่วนควำมคิดในระดบั รัฐชำติ หรือระดับประเทศ มีกำรจัดจำแนกคนอื่น
สร้ำงควำมเป็น “พรรคพวก” “กลุ่มก้อน” แต่ในทำงตรงกันข้ำมก็เป็นกำร
“กีดกัน” คนอ่ืนไม่ให้เข้ำมำเป็นส่วนหน่ึงของกลุ่มด้วย (Herzfeld 2005)

22Annddeerrssoonnออธธบิ ิบาำยยรรฐั ัฐคคนนลละะระระดดบั ับเขเาขไำมไ่ มด่ไอ้ ดธ้อบิ ธาิบยำผยา่ ผน่ำปนฏปบิ ฏตั ิบกัตาริกขำอรงขผอกู้ งรผะู้กทร�ะำกทาำร
กรำะรดรบั ะลดา่ บั งล่ำง

126 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

7

กำรเกิดรัฐมิใช่เกิดจำกจินตนำกำร หรือวัฒนธรรมร่วมอย่ำงเดียว
แต่เกิดจำกเทคโนโลยีที่เข้ำไปจัดกำรควบคุมพ้ืนท่ีด้วย (Scott 1998)
ในกรณขี องประเทศไทย สุเทพ สุนทรเภสัช (2548) ไดอ้ ธบิ ำยว่ำกำรเกิด
จำกกำรสร้ำง “อำณำนิคมภำยใน” โดยกำรผนวกกลืนดินแดนประเทศ
รำชเข้ำมำเป็นส่วนหนึ่งของชำติ เพ่ือควบคุมพื้นท่ี ผู้คน ผ่ำนกำรปฏิรูป
อำนำจรัฐในห้วงเวลำต่ำง ๆ รวมถึงกำรสร้ำงกำรปกครองท้องถ่ิน
รูปแบบต่ำง ๆ (Keyes 1967, 2014) ทำให้ “ชำติไทย” มีควำมเป็นตัว
เป็นตนขน้ึ มำ (Thongchai, 1994)

กำรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยสมัยรัชกำลท่ี 5 ได้เกิดควำม
เปลี่ยนแปลงไปในหลำยๆ ด้ำน เช่น ควำมเจริญของบ้ำนเมือง ทำให้
ข้ำรำชกำรเพ่ิมจำนวนมำกข้ึน กำรปกครองท่ีใช้มำแต่เดิมล้ำสมัยไม่ทัน
ต่อกำรเปล่ียนแปลงของสังคมโลก (ชัยอนนั ต์ สมทุ วณิช, 2523) รวมถึง
ระบบไพร่ท่ีใช้มำแต่เดิมไม่มีประสิทธิภำพเพียงพอ เพรำะจำนวน
ประชำกรเพิ่มมำกขึ้น มีกำรผลิตเพ่ือขำยแทนกำรผลิตเพื่อยังชีพ ทำให้
เกิดไพร่กระฎุมพีที่สำมำรถจ้ำงไพร่คนอ่ืนเข้ำเวร (ทำงำน) แทนได้
รวมถงึ เกิดไพรห่ นีนำย หรอื ไพรต่ กสำรวจจำนวนมำกทำใหก้ ำรเก็บภำษีอำกร
กำรควบคุมแรงงำนในระบบไพร่ไม่สำมำรถใช้ได้อีกต่อไป (นิธิ เอียวศรีวงศ์,
2543; อัญชลี สุสำยัณห์, 2552) มีกำรปฏิรูปกำรปกครองโดยรวม
อำนำจเข้ำสู่ศูนย์กลำง (centralization) สร้ำงรัฐรำชกำร มีกำรตั้ง
กระทรวง ทบวง กรม ในสว่ นกลำง และในสว่ นภูมภิ ำคไดจ้ ัดกำรปกครอง
ในระบอบเทศำภิบำลที่ส่งข้ำหลวงหรือข้ำรำชกำรจำกส่วนกลำงมำปกครอง

127การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

8

เสมือนหนึ่งเป็นกำรสร้ำงระบอบกำรปกครองส่วนภูมิภำค แต่แท้จริง
แล้ว คือ กำรสถำปนำอำนำจเหนือท้องถ่ินต่ำงๆ โดยระบบเทศำภิบำล
จำลองมำจำกระบบกำรบริหำรส่วนกลำง ขึ้นตรงต่อส่วนกลำง ทำให้
เป็นส่วนหนึ่งของกำรสร้ำงกลไกรัฐท่ีนำมำสู่กำรรวมศูนย์อำนำจที่
ประสบควำมสำเร็จในกำรสร้ำงอำนำจรวมศูนย์ (Tej, 1977; Chaiyan,
1994; Keyes, 1967; สุเทพ สุนทรเภสัช, 2548) ส่วนกำรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินได้มีกำรจัดต้ังสุขำภิบำลกรุงเทพฯ และสุขำภิบำลท่ำฉลอม
เป็นจุดเริ่มต้นของกำรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย เพ่ือให้กำรทำงำน
ของระบบรำชกำรเป็นระบบมำกข้นึ

กำรปฏิรูปกำรปกครองเกิดภำยใต้ควำมเปลี่ยนแปลงภำยใน
สังคมไทย ทเ่ี ปลีย่ นแปลงวถิ ีกำรผลติ จำกกำรผลติ เพือ่ ยังชีพเปน็ กำรผลิต
เพื่อขำย (นิธิ เอียวศรีวงศ์, 2543) ส่งผลให้เกิดคนกลุ่มใหม่ ๆ เช่น
รำษฎร ทหำร นักหนังสือพิมพ์ (นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, 2553) กำรเลิกทำส
และกำรเกณฑ์ทหำร พ.ศ. 2448 ทำให้สถำนะของไพร่หมดไปและ
เปลย่ี นไปเป็นรำษฎร รวมถึงวฒั นธรรมและอำรยธรรมต่ำง ๆ ทีห่ ลง่ั ไหล
เขำ้ มำสสู่ ังคมไทย ประกอบกับอิทธิพลจำกกำรแสวงหำเมอื งขึ้นของชำติ
ตะวันตกที่สำคัญ 2 ชำติ คือ อังกฤษและฝรั่งเศส ทำให้มีกำรปรับ
โครงสร้ำงทำงกำรเมืองกำรปกครอง เพื่อให้สอดรับกับสถำนกำรณ์
(อัญชลี สุสำยัณห์, 2552) นำมำสู่กำรปฏิรูปกำรปกครองในรัชสมัยของ
พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกลำ้ เจำ้ อย่หู วั (รชั กำลท่ี 5)

128 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

9

จำกสถำนกำรณ์ข้ำงต้น สำมำรถสรุปสำเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิด
กำรปฏิรูปกำรปกครองได้หลำยประกำรด้วยกัน อำทิเช่น (ชูวงศ์ ฉำยะ
บุตร, 2539 : 50-52; สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2549 : 226-227; นครินทร์
เมฆไตรรัตน์ และคณะ, 2552)

ประการแรก ในสมัยรัชกำลท่ี 5 ลัทธิจักรวรรดินิยมกำลัง
แผ่ขยำยเข้ำมำในเอเชียอำคเนย์ มีกำรล่ำอำณำนิคม (colonial
aggrandizement) ของประเทศมหำอำนำจตะวันตก เช่น อังกฤษ
ฝรั่งเศส สเปนและฮอลันดำ ประเทศรำยรอบของสยำม3 ได้ตกเป็น
เมืองขึ้นของประเทศตะวันตก พม่ำที่เป็นคู่แข่งในกำรขยำยอำนำจของ
สยำมได้ตกเป็นเมืองข้ึนของอังกฤษในปี พ.ศ. 2428 ในขณะที่สยำมเอง
ก็ต้องยอมยกดินแดนฝ่ังซ้ำยของแม่น้ำโขง (ท่ีเป็นพื้นท่ีของประเทศลำว
และกัมพูชำในปัจจุบัน) ให้กับฝรั่งเศสจำกเหตุกำรณ์ ร.ศ.112 (พ.ศ.
2436) ทีฝ่ รงั่ เศสไดน้ ำเรอื กลไฟปิดปำกอำ่ วไทย ซงึ่ สรำ้ งควำมหวำดหว่นั
ใหช้ นช้ันนำไทยเป็นอยำ่ งมำก

นอกจำกนี้ อังกฤษ และฝรั่งเศสได้เข้ำมำแสวงหำผลประโยชน์
จำกประเทศไทย เช่น ฝรั่งเศสได้ถือโอกำสที่ไทยยังไม่มีระบบกำร
ปกครองที่ดีและระบบกำรรักษำอำณำเขตให้มีประสิทธิภำพ อำศัย
ปัญหำเร่ืองชำยแดน อ้ำงวิธีกำรสำรวจทำงวิชำกำรที่เรียกว่ำ Scientific
expedition เป็นเคร่ืองมือ เป็นสำเหตุทำให้สยำมต้องปรับปรุงกำร

33กกอ่ ่อนนปปี พพ..ศศ. 22448822ปปรระะเเททศศไไททยยใชช้ อื่ ประเทศวว่ำา่ สสยยำามม ในนทที่นน่ี ้ีเเี้พพ่ืออ่ื ใใหห้เกเ้ กิดดิ คคววำมามเขเข้ำใา้ จใจท่ี
ทตรตี่ งรกงันกอันำอจใาชจว้ ใ่ำชว้“า่ปร“ะปเทรศะไเททยศ”ไทย”

129การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

10

ปกครองบ้ำนเมืองให้ทันสมัย (modernization) ไม่ให้ชำติตะวันตก
อ้ำงได้ว่ำเป็นประเทศบ้ำนป่ำเมืองเถื่อน โดยรัชกำลท่ี 5 ได้ยกเลิก
ขนบธรรมเนียมประเพณีกดข่ี หรือก่อให้เกิดควำมไม่ยุติธรรมแก่รำษฎร
เช่น กำรมีทำส กำรใช้จำรีตนครบำลในกำรพิจำรณำควำม กำรหมอบ
คลำนเข้ำเฝำ้ กำรไมใ่ ส่เส้ือผำ้ เป็นตน้

กำรทำให้สยำมศิวิไลซ์ หรือทันสมัย เพ่ือไม่ให้ชำติตะวันตกยก
เป็นข้ออ้ำงในกำรยึดครอง เป็นกำรลอกเลียน คัดสรร เปลี่ยนแปลง
วัฒนธรรมตะวันตกให้เข้ำกับสังคมไทย โดยยังคงรักษำควำมสัมพันธ์
เชิงอำนำจท่ีมีมำแต่เดิมไม่ให้เปล่ียนแปลงไป จะเห็นได้ว่ำในสมัยนี้
มีสถำปัตยกรรมแบบตะวันตก กำรแต่งกำยในชุดสำกล กำรส่งนักเรียน
ไทยไปเรียนต่ำงประเทศ ฯลฯ ซึ่งกำรกระทำอะไรตำมแบบตะวันตก
ทำให้สยำมศิวิไลซ์ในสำยตำชำวตะวันตก แต่ไม่ได้เปลี่ยนสัมพันธภำพ
ทำงอำนำจภำยในของสยำมแต่อย่ำงใด

ประการท่ีสอง กำรสูญเสียสิทธิสภำพนอกอำณำเขตในสมัย
รัชกำลท่ี 4 จำกกำรทำสนธิสัญญำเบำว์ริง กับอังกฤษ ในปี พ.ศ. 2398
ซึ่งไทยต้องยินยอมตำมเงื่อนไขที่เสียเปรียบหลำยหลำยประกำร อำทิเช่น
(1) อังกฤษมสี ทิ ธติ ัง้ สถำนกงสลุ ในไทยเพ่ือดูแลผลประโยชน์ และตั้งศำล
กงสุล เพ่ือชำระควำมของคนในบังคับอังกฤษได้ (2) ไทยให้สิทธิกำรค้ำ
โดยเสรีแก่คนในบังคับอังกฤษ โดยไม่ต้องผ่ำนคนกลำง (3) ไทยต้อง
ยกเลิกกำรเก็บค่ำระวำงปำกเรือ แต่กำหนดภำษีขำเข้ำตำมรำคำสินค้ำ
ในอัตรำร้อยชัก 3 ส่วน ภำษีขำออกให้เก็บเพียงคร้ังเดียว ตำมพิกัด

130 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

11

ที่กำหนดไว้ในหนังสือสัญญำ เช่น งำช้ำงหำบละ 10 บำท ข้ำวสำร
เกวียนละ 10 บำท น้ำตำลทรำยขำวหำบละ 2 สลึง รงหำบละ 6 บำท
แทนกำรเก็บตำมขนำดเรือท่ีชำติตะวันตกเห็นว่ำไม่มีควำมแน่นอนและ
ไม่ยุติธรรม (4) ไทยให้พ่อค้ำอังกฤษนำสินค้ำทุกชนิดเข้ำมำขำยใน
ประเทศไทยได้ ยกเว้น อำวุธยุทธภัณฑ์ที่ต้องขำยให้แก่รัฐบำลไทย
เท่ำน้ัน และฝิ่นท่ีต้องขำยให้เฉพำะเจ้ำภำษีฝ่ิน และหำกเจ้ำภำษีฝิ่นไม่ซื้อ
พ่อคำ้ ที่นำฝ่ินเขำ้ มำตอ้ งนำกลับออกไป (5) รฐั บำลไทยมสี ทิ ธหิ ้ำมส่งขำ้ ว
เกลือ และปลำออกนอกประเทศได้ โดยมีเง่ือนไขว่ำต้องแจ้งให้กงสุล
ทรำบลว่ งหนำ้ เปน็ เวลำ 1 เดือน (6) หำกไทยทำสนธิสัญญำยกประโยชน์
ให้ชำติใดชำติหน่ึงในวันข้ำงหน้ำ นอกเหนือจำกท่ีอังกฤษได้รับในครั้งนี้
จะต้องได้รับควำมยินยอมจำกอังกฤษด้วย (7) สนธิสัญญำฉบับน้ีไม่ได้
กำหนดระยะเวลำสิ้นสุดของสญั ญำ (Thongchai 2004)

ในเวลำต่อมำชำติตะวันตกอีกหลำยชำติ เช่น สหรัฐอเมริกำ
ฝรั่งเศส เดนมำร์ก โปรตุเกส เนเธอร์แลนด์ สวีเดน นอร์เวย์ เบลเยียม
ปรัสเซีย (เยอรมนี) ได้เข้ำมำทำหนังสือสัญญำในลักษณะเดียวกัน
เน่ืองมำจำกอังกฤษ และชำติตะวันตกอ่ืน ๆ ถือว่ำกฎหมำยและวิธี
พิจำรณำควำมของประเทศไทยยังไม่มีระเบียบแบบแผนที่ดีพอ ทำให้
กำรปกครองมีควำมยุ่งยำก รัชกำลท่ี 5 จึงมีพระรำชประสงค์ท่ีจะ
ปรับปรุงกำรศำลยุติธรรมและกฎหมำยของประเทศให้เป็นระเบียบ
เรียบรอ้ ยและเป็นที่เช่ือถือแกต่ ำ่ งประเทศ ซ่งึ ประเทศไทยได้ยกเลิกสิทธิ
สภำพนอกอำณำเขตอย่ำงสมบูรณ์ในปี พ.ศ. 2481 ภำยหลังเปล่ียนแปลง

131การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ

12

กำรปกครอง และจัดทำประมวลกฎหมำยอำญำ ประมวลกฎหมำยแพ่ง
ประมวลกฎหมำยพิจำรณำควำมแพ่ง และประมวลกฎหมำยพิจำรณำ
ควำมอำญำเสร็จสมบรู ณ์แลว้ (Thongchai, 2004)

ประการท่ีสาม ในสมัยรัชกำลท่ี 5 ได้ทดลองจัดตั้งหน่วยกำรปกครอง
แบบใหม่ในระดับท้องถิ่นข้ึนในปี พ.ศ. 2440 เรียกว่ำ “สุขำภิบำลกรุงเทพฯ”
สืบเน่ืองด้วยในหลวงรัชกำลที่ 5 ได้เสด็จประพำสยุโรปและประเทศ
เพื่อนบ้ำนที่เป็นอำณำนิคมของอังกฤษหลำยครั้ง และได้ทอดพระเนตร
บทบำทของหน่วยงำนท้องถ่ินในกำรดูแลท้องถ่ินของตนเองในประเทศ
เหลำ่ น้นั ท่ีทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ในกำรควบคมุ ดูแลรำษฎร สขุ ำภบิ ำล
กรุงเทพฯ มีหน้ำที่สำคัญ คือ กำรรักษำควำมสะอำดในชุมชนของตน
กำรบูรณะและกำรสร้ำงสำธำรณูปกำรในชุมชน เช่น ถนน ไฟส่องสว่ำง
ตำมถนนทำง สวนสำธำรณะ สนำมกีฬำ ฯลฯ กำรทำลำยขยะมูลฝอย
กำรจัดให้มีส้วมสำหรับมหำชนท่ัวไป กำรควบคุมอำคำร ส่ิงปลูกสร้ำง
กำรย้ำยสิ่งโสโครกและส่ิงสร้ำงควำมรำคำญแก่ประชำชน กำรจัดต้ัง
สุขำภิบำลกรุงเทพฯ จึงถือได้ว่ำเป็นครั้งแรกในประวัติศำสตร์กำรเมือง
กำรปกครองไทยที่มีกำรจัดตั้งหน่วยกำรปกครองท้องถ่ินข้ึน (ชูวงศ์
ฉำยะบตุ ร, 2539 : 55; ธเนศวร์ เจริญเมอื ง, 2550 : 88)

อย่ำงไรก็ตำม กำรปฏิรูปกำรปกครองของรัชกำรที่ 5 เป็นกำร
ปฏิรูปเพ่ือกระชับอำนำจของพระมหำกษัตริย์ให้มั่นคงและกว้ำงขวำง
มำกข้ึน รวมถึงเป็นกำรสถำปนำ “รัฐสยำม” ภำยใต้กำรบูรณำเขต
แห่งรัฐ กำรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นเพียงเคร่ืองมือกำรขยำยอำนำจรัฐ

132 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕

ประวตั ิศาสตรก์ ับการเมอื งการปกครองท้องถิ่น

13

ให้กว้ำงขวำงและท่ัวถึงมำกข้ึน (ดู ธงชัย วินิจจะกูล 2530, 2544;
ไชยันต์ รัชชกูล, 2560; Keyes, 1967, 2014) รวมถึงเป็นส่วนหน่ึงของ
กำรรวมอำนำจเข้ำสู่ศูนย์กลำง (centralization) กำรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ในสมัยรัชกำลท่ี 5 จึงมิได้เป็นกำรกระจำยอำนำจ (decentralization)
อย่ำงท่ีเข้ำใจกนั ในปจั จบุ นั

แม้ว่ำกำรจดั ต้ังสุขำภบิ ำลกรุงเทพฯ ในปี พ.ศ. 2440 จะเป็นไป
ตำมกฎหมำยท่ีเรียกว่ำ พระรำชกำหนดสุขำภิบำลกรุงเทพฯ ร.ศ.116
มีลักษณะเป็นกำรปกครองท้องถ่ินโดยข้ำรำชกำรประจำ (local
government by government officials) คือ เสนำบดีกระทรวงนครบำล
นำยชำ่ ง และนำยแพทย์ (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2550 : 89) เปน็ ผ้บู ริหำร
จัดกำร และในปี พ.ศ. 2448 หลังจำกที่เคยเสด็จตลำดท่ำฉลอม
เมืองสมุทรสำคร พบว่ำตลำดสกปรก สมเด็จกรมพระยำดำรงรำชำนุภำพ
เสนำบดีมหำดไทยได้ตำหนิข้ำรำชกำรเมืองสมุทรสำคร จนส่งผลให้
ตลำดและเมืองท่ำฉลอมได้รับกำรดูแลอย่ำงดีในเวลำต่อมำ จึงได้ทรง
จัดต้ังสุขำภิบำลท่ำฉลอมข้ึนเมื่อวนั ท่ี 18 มีนำคม พ.ศ. 2448 (ร.ศ.124)
โดยให้กำนันและผู้ใหญ่บ้ำนท่ีอยู่ในเขตสุขำภิบำลร่วมเป็นคณะกรรมกำร
นับเป็นสุขำภิบำลหัวเมืองแห่งแรก (กระทรวงมหำดไทย, 2513 : 243
อ้ำงใน ชูวงศ์ ฉำยะบุตร, 2539 : 88) สุขำภิบำลมีหน้ำที่ดำเนินกำร
ซ่อมแซมถนนหนทำง จุดโคมไฟ รักษำควำมสะอำด และกิจกำรอื่น
อนั เปน็ ประโยชนแ์ กร่ ำษฎรในทอ้ งที่ โดยในกำรทำกิจกำรใด ๆ คณะกรรมกำร
ต้องได้รับอนุมัติจำกเทศำภิบำล (นันทวัฒน์ บรมำนันท์, 2552 : 29)

133การขยายอ�ำนาจของรฐั ไทยในการกระจายอ�ำนาจ