กฎหมายแพทย์และสาธารณสุข

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสุข

คำ� อธบิ ายกฎหมาย
วา่ ด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

โดย : นายยงยุทธ ภูป่ ระดบั กฤต
ส�ำนกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา

นายแพทย์สฤษดเิ์ ดช เจริญไชย
สำ� นกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสุข

ช่อื หนังสอื : กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ค�ำ อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ

ทป่ี รกึ ษา ผอู้ ำ�นวยการส�ำ นักสนบั สนุนระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ
นายแพทยส์ ุวฒั น์ วริ ิยพงษส์ ุกิจ

ผ้เู ขียน ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า
สำ�นักงานปลัดกระทรวงสาธารณสขุ
นายยงยทุ ธ ภปู่ ระดบั กฤต
นายแพทย์สฤษดิเ์ ดช เจรญิ ไชย

พมิ พค์ รั้งท่ี 1 : ตลุ าคม 2565
จำ�นวนพิมพ์ : 6,000 เล่ม

ISBN : 978 - 616 - 11 - 4966 - 6

จดั เผยแพร่โดย : สำ�นักงานปลดั กระทรวงสาธารณสุข

ค�ำนิยม

“สขุ ภาพของประชาชน คอื หวั ใจสำ� คญั ในการพฒั นาประเทศใหม้ คี วามมนั่ คงและยงั่ ยนื ” ระบบสขุ ภาพ
ของประเทศไทยได้รับการพัฒนามาโดยตลอดจนเป็นท่ียอมรับในระดับนานาชาติจวบจนปัจจุบัน จะเห็นได้จาก
การจัดอันดับดัชนีความปลอดภัยด้านสุขภาพของโลกในปีพุทธศักราช ๒๕๖๔ ประเทศไทยได้รับการจัดให้เป็น
อนั ดบั หา้ ของโลกและอันดับหน่ึงของเอเชีย
อย่างไรก็ตาม ระบบสุขภาพของประเทศไทย ยังคงต้องได้รับการพัฒนาอย่างต่อเน่ืองต่อไป โดยเฉพาะ
ระบบสุขภาพปฐมภมู ิซง่ึ มคี วามส�ำคญั อย่างยิ่ง เพราะเปน็ พนื้ ฐานของการดูแลสขุ ภาพของประชาชนท้ังประเทศ
พระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นกฎหมายส�ำคัญที่จะท�ำให้ระบบสุขภาพของ
ประเทศไทยมีความสมบูรณ์ด้วยระบบและกลไกการบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขในระดับปฐมภูมิท่ีเป็น
รปู ธรรม มปี ระสทิ ธภิ าพ มคี วามเปน็ ธรรม มคี ณุ ภาพ และมมี าตรฐาน ตอบสนองตอ่ การปฏริ ปู ประเทศตามรฐั ธรรมนญู
แห่งราชอาณาจักรไทย
เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเข้าใจพระราชบัญญตั ิระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ อย่างถ่องแท้ หนังสอื กฎหมาย
การแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ค�ำอธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ เลม่ น ี้ ไดน้ �ำเสนอการพฒั นาระบบสขุ ภาพ
ของประเทศไทยอย่างเป็นขั้นตอนและอธิบายบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒
ดัวยถอ้ ยค�ำทก่ี ระชบั ชดั เจน มตี ัวอย่างประกอบ ท�ำใหผ้ อู้ ่านซึ่งไม่ใช่นักกฎหมายสามารถท�ำความเขา้ ใจไดง้ า่ ย
ผู้เขียนได้บันทึกทุกขั้นตอนท่ีส�ำคัญตั้งแต่การเตรียมพร้อมยกร่างพระราชบัญญัติ การรับฟังความคิดเห็น
การเสนอร่างพระราชบัญญัติโดยมีผลวิเคราะห์ท้ังผู้ได้รับผลกระทบทางกฎหมาย ทั้งชี้ให้เห็นผลกระทบเชิงบวก
ต่อการปฏิรูปประเทศในการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน ลดความเหลื่อมล�้ำในการเข้าถึงบริการสุขภาพ
ปฐมภมู ิ การสรา้ งความเปน็ ธรรมและความมนั่ คงดา้ นสขุ ภาพใหเ้ กดิ ขนึ้ ในสงั คม ตอบสนองตอ่ ความจ�ำเปน็ ทางสขุ ภาพ
ของประชาชนดว้ ยการใชท้ รพั ยากรทคี่ มุ้ คา่ และยง่ั ยนื สามารถลดรายจา่ ยภาครฐั ดา้ นสขุ ภาพและรายจา่ ยดา้ นครวั เรอื น
ของภาคประชาชน ท�ำใหป้ ระชาชนสามารถเปน็ ก�ำลงั การผลติ ใหก้ บั ประเทศชาตไิ ดอ้ ยา่ งมน่ั คงและยงั่ ยนื ทางเศรษฐกจิ
ท�ำให้รัฐสามารถลดและประหยัดงบประมาณรายจ่ายด้านสุขภาพลงได้ในระยะยาว โดยจากผลการวิจัย พบว่า
ใน ๑๐ ปจี ะลดคา่ ใชจ้ า่ ยในการรกั ษาพยาบาลไดป้ ระมาณ ๒ แสนลา้ นบาท ทงั้ ยงั ท�ำใหป้ ระเทศไทยมกี ลไก หลกั เกณฑ์
และวธิ กี ารจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ เ่ี ปน็ ระบบชดั เจน มคี วามตอ่ เนอ่ื ง อนั เปน็ การสง่ ผลดแี กป่ ระชาชน ท�ำใหไ้ ดร้ บั
การบรกิ ารทมี่ คี ณุ ภาพและมาตรฐาน รวมทงั้ ลดผลกระทบเชงิ ลบในชว่ งตน้ ทางดา้ นงบประมาณเพอ่ื ลงทนุ ในดา้ นตา่ ง ๆ
นอกจากน้ี ได้มีการบันทึกขั้นตอนการพิจารณาในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกาทั้งข้อสังเกตและความเห็น
ของหนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วข้อง รวมทัง้ การปรบั แก้ไขและเหตใุ นการปรับแกไ้ ขไวอ้ ย่างถี่ถ้วนชดั เจน จนถึงชน้ั การพจิ ารณา
ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติซ่ึงมีการปรับแก้ไขเพียงเล็กน้อยและมีการตั้งข้อสังเกตเพื่อให้การจัดระบบสุขภาพ
ปฐมภูมเิ กิดผลสมั ฤทธิ์

กระทรวงสาธารณสุข 3

ผู้เขียนยังได้สรุปเนื้อหาของกฎหมายดังกล่าวจ�ำแนกเป็นหัวข้อหมวดหมู่ ตั้งแต่เหตุผลในการตรา
พระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ขอบเขตการใชบ้ งั คบั กฎหมาย ขอ้ พจิ ารณาค�ำปรารภของกฎหมาย
คณะกรรมการระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ การจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ การควบคมุ คณุ ภาพและมาตรฐานของหนว่ ยบรกิ าร
ปฐมภูมแิ ละเครอื ข่ายหนว่ ยบรกิ ารปฐมภูมไิ ว้อย่างครบถว้ น
ผู้อ่านจะเห็นภาพรวมของแต่ละเรื่อง และข้ันตอนของการจัดระบบสุขภาพปฐมภูมิได้อย่างชัดเจน
และเชอื่ มโยงสมั พนั ธก์ นั รวมทงั้ สามารถเขา้ ใจในค�ำอธบิ ายทค่ี รอบคลมุ ไปถงึ เนอ้ื หาของอนบุ ญั ญตั ทิ เ่ี กย่ี วขอ้ ง และผเู้ ขยี น
ยงั ได้ต้ังข้อสงั เกตในการแก้ไขเพ่ิมเตมิ อนบุ ญั ญัตนิ น้ั ๆ อีกทัง้ อนบุ ัญญัติใดยงั ไมไ่ ดอ้ อกกไ็ ด้แนะแนวทางของการออก
อนบุ ญั ญัติไว้เพอื่ ใหผ้ ู้เกย่ี วข้องสามารถน�ำไปใช้พิจารณาในการจัดท�ำอนบุ ัญญตั นิ นั้ ๆ ตอ่ ไป นับเป็นประโยชน์โดยแท้
ขอชื่นชมผู้เขียนเป็นอย่างย่ิงท่ีได้วิเคราะห์และเสนอแนะสิ่งที่เป็นประโยชน์ ท�ำให้พระราชบัญญัติ
ระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ อันทรงคุณค่านี้ มคี ณุ คา่ เพ่ิมมากขนึ้ มีความสมบูรณ์ ท�ำให้ผู้อา่ นเกิดความเข้าใจ
อยา่ งลกึ ซง้ึ สามารถน�ำไปปฏบิ ตั แิ ละสานตอ่ เพอ่ื ประโยชนแ์ กป่ ระชาชน ทง้ั ในแงไ่ ดร้ บั ความรใู้ นการดแู ลสขุ ภาพตนเอง
และได้รับการบริการสุขภาพท่ีเป็นธรรม มีคุณภาพ และมีมาตรฐาน ท�ำให้ม่ันใจได้ว่าระบบสุขภาพปฐมภูมิจะเป็น
เสาหลักหนง่ึ ที่รองรบั ความม่ันคงด้านเศรษฐกจิ และสงั คมของประเทศไทยอยา่ งยั่งยนื ตอ่ ไป

ศาสตราจารยค์ ลนิ ิก เกยี รตคิ ณุ นายแพทยป์ ิยะสกล สกลสัตยาทร
นายกสภามหาวทิ ยาลัยมหดิ ล, กรรมการกฤษฎีกา
อดีตรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงสาธารณสุข

4 กระทรวงสาธารณสขุ

ค�ำนิยม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย มาตรา ๔๗ ได้ก�ำหนดใหบ้ คุ คลมสี ิทธไิ ด้รบั บริการสาธารณสขุ ของรฐั
และก�ำหนดให้รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องด�ำเนินการให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขท่ีมีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง
ในขณะทีก่ ารปฏิรูปประเทศดา้ นสาธารณสุขซ่ึงมีผลมาจากรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย มาตรา ๒๕๘ ช. (๕)
ได้ก�ำหนดให้มีระบบการแพทย์ปฐมภูมิท่ีมีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวดูแลประชาชนในสัดส่วนที่เหมาะสม
จึงจ�ำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับระบบสุขภาพปฐมภูมิ เพ่ือให้ประชาชนได้รับ “บริการสุขภาพปฐมภูมิ”
ที่มปี ระสทิ ธภิ าพ มีความเป็นธรรม มีคณุ ภาพ และมมี าตรฐาน
หนังสือกฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข ค�ำอธิบายกฎหมายว่าด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ เล่มนี้
ได้รวบรวมแนวคดิ การพฒั นาบริการสขุ ภาพปฐมภูมแิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิในตา่ งประเทศ ไดแ้ ก่ ประเทศองั กฤษ
และแคนาดา ความเป็นมาและพัฒนาการของบริการสุขภาพปฐมภูมิและระบบสุขภาพปฐมภูมิในประเทศไทย
ตงั้ แตย่ คุ ของการพฒั นาสาธารณสขุ มลู ฐาน ในปี พ.ศ. ๒๕๒๐ การก�ำเนดิ ของโอสถศาลาและสขุ ศาลา โครงการพฒั นา
เวชปฏิบัติครอบครัวจังหวัดพระนครศรีอยุธยา และการพัฒนาสถานีอนามัย โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพต�ำบล
ทีมหมอครอบครัว คลินิกหมอครอบครัว จนสู่การตราพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒
ไว้อย่างครบถ้วน ครอบคลุม ซึ่งจะท�ำให้ผู้อ่านได้เกิดความเข้าใจถึงที่มาท่ีไปในการพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภูมิ
ของประเทศไทยในช่วงต่าง ๆ ทสี่ �ำคญั อนั เปน็ รากฐานส�ำคัญของการด�ำเนินการในปจั จุบัน
ในส่วนของการด�ำเนินการตราพระราชบัญญัติ ผู้เขียนได้เขียนอธิบายถึงกระบวนการออกกฎหมายไว้
ต้ังแต่ช้ันการยกร่างของกระทรวงสาธารณสุข การรับฟังความคิดเห็น กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในช้ัน
คณะกรรมการกฤษฎกี า และกระบวนการชแ้ี จงในชน้ั สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาตไิ วอ้ ยา่ งละเอยี ด พรอ้ มทง้ั ใหข้ อ้ เสนอแนะ
ในการพฒั นาเชงิ กฎหมายไวอ้ ยา่ งเปน็ รปู ธรรม ซงึ่ ผบู้ รหิ ารสาธารณสขุ ทกุ ระดบั บคุ ลากรทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
นกั กฎหมาย นกั เรยี นนกั ศึกษา ตลอดจนผู้สนใจ ควรศึกษาเรียนรูแ้ ละท�ำความเขา้ ใจอย่างยิ่ง เน่ืองจากเป็นกฎหมาย
ระดับพระราชบัญญัติฉบับแรกของส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข และยังถือเป็นพระราชบัญญัติเกี่ยวกับ
การจัดบรกิ ารสาธารณสุขฉบบั แรกของประเทศไทยอกี ดว้ ย
ขอขอบคณุ และชนื่ ชมผเู้ ขยี นอยา่ งยงิ่ ทไี่ ดก้ รณุ าเขยี นหนงั สอื ค�ำอธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ
เลม่ นี้ ในนามของส�ำนกั สนบั สนุนระบบสุขภาพปฐมภูมิ ไวอ้ ย่างครบถ้วนสมบูรณ์ มรี ายละเอียดท่ชี ดั เจน ซ่ึงจะเป็น
ประโยชน์อย่างยิ่งในการขับเคล่ือนพฒั นาระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิในอนาคต

นายแพทย์สุวัฒน์ วิรยิ พงษส์ กุ จิ
ผู้อำ� นวยการสำ� นักสนบั สนุนระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ

สำ� นักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข

กระทรวงสาธารณสขุ 5

ค�ำน�ำ

พระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา ฉบบั กฤษฎกี า เลม่ ๑๓๖
ตอนที่ ๕๖ ก วันท่ี ๓๐ เมษายน ๒๕๖๒ และเร่ิมใช้บังคับเมื่อวันท่ี ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๖๒ พระราชบัญญัตินี้
เป็นกฎหมายส�ำคัญที่ด�ำเนินการปฏิรูปประเทศตามมาตรา ๒๕๘ ช. (๕) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
โดยวางระบบและกลไกบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขของประเทศไทยในระดับปฐมภูมิให้เป็นรูปธรรม
เพื่อให้มแี พทยเ์ วชศาสตร์ครอบครวั ดูแลประชาชนในสดั ส่วนท่ีเหมาะสม อนั จะท�ำใหป้ ระชาชนชาวไทยได้รับบริการ
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ มคี วามเปน็ ธรรม มคี ณุ ภาพ และมมี าตรฐาน รวมทง้ั มสี ขุ ภาพทด่ี ยี ง่ิ ขนึ้
ส�ำหรับเนื้อหาสาระของหนังสือ กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข ค�ำอธิบายกฎหมายว่าด้วย
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ เล่มน้ี เปน็ การน�ำเสนอในลักษณะค�ำอธิบายถึงพัฒนาการและบทบญั ญตั ิตามพระราชบญั ญตั ิ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ และกฎหมายล�ำดับรองที่เกี่ยวข้อง โดยพยายามใช้ถ้อยค�ำท่ีกระชับและ
มกี ารยกตวั อย่างประกอบ เพ่อื ให้ทา่ นผูอ้ ่านซึ่งไม่ใชน่ ักกฎหมายสามารถท�ำความเขา้ ใจไดง้ ่ายเป็นข้นั เปน็ ตอน
โดยบทที่ ๑ ข้อความคิดพื้นฐานเกี่ยวกับระบบสุขภาพปฐมภูมิ มุ่งเป้าประสงค์ไปท่ีการน�ำเสนอ
กรอบความคิดและการท�ำความเขา้ ใจเบือ้ งตน้ เกยี่ วกบั บริการสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ
บทท่ี ๒ บริการสุขภาพปฐมภูมิและระบบสุขภาพปฐมภูมิในต่างประเทศ เป็นการน�ำเสนอแนวความคิด
และพฒั นาการเรอ่ื งนใ้ี นตา่ งประเทศโดยเนน้ การวเิ คราะหเ์ ปรยี บเทยี บการจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพ
ปฐมภมู ติ ามกฎหมายของประเทศอังกฤษและแคนาดา
บทท่ี ๓ ความเปน็ มาและพัฒนาการของบรกิ ารสุขภาพปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภมู ใิ นประเทศไทย
เนื้อหาในบทนี้ชี้ให้เห็นถึงบริบททางประวัติศาสตร์ พัฒนาการ และสถานการณ์ของบริการสุขภาพปฐมภูมิ
และระบบสุขภาพปฐมภูมิในประเทศไทย ตลอดจนความเป็นมาในการจัดท�ำพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ
พ.ศ. ๒๕๖๒
บทที่ ๔ สาระส�ำคัญของพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ และอนุบัญญัติท่ีเก่ียวข้อง
เป็นค�ำอธิบายโดยน�ำเสนอหลักกฎหมาย ประเด็นพิจารณาทางกฎหมาย ข้อเท็จจริง เปรียบเทียบกับแนวความคิด
ของบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภูมิ
บทที่ ๕ ข้อสรุปและข้อเสนอแนะ เป็นการน�ำเสนอบทสรุปตอนท้ายพร้อมกับข้อเสนอแนะต่อแนวทาง
การออกอนุบัญญัติและการพัฒนาบริการสุขภาพปฐมภูมแิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภูมิให้สอดคลอ้ งตรงตามเจตนารมณ์
ของกฎหมายแมบ่ ทตอ่ ไป
นอกจากนี้ ผเู้ ขยี นไดเ้ พมิ่ ตวั บทพระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๔๒ และตวั บทภาษาองั กฤษ
รวมทงั้ บทความ เร่อื ง การตายดี : สิทธซิ ง่ึ ทกุ คนพงึ ไดร้ ับกับปัญหาในทางปฏิบัติ ไวใ้ นภาคผนวกด้วยแล้ว
อย่างไรกด็ ี เนื่องจากขณะน้ียงั ไมม่ ีการตคี วามบทบัญญตั ใิ นพระราชบญั ญตั ิดงั กล่าวโดยองค์กรท่ีมีอ�ำนาจ
พิจารณาวินิจฉัย ซ่ึงอาจเป็นเพราะการใช้บังคับกฎหมายเป็นไปด้วยความราบร่ืน หรืออาจไม่มีประเด็นข้อพิพาท
ทตี่ อ้ งส่งให้ศาลช้ีขาด หรือยังไมม่ ีประเดน็ ขอ้ กฎหมายทีต่ อ้ งส่งใหค้ ณะกรรมการกฤษฎกี าวนิ จิ ฉยั ก็ตาม ผูเ้ ขียนจงึ ได้

6 กระทรวงสาธารณสขุ

เทยี บเคียงค�ำวินจิ ฉัยศาลรฐั ธรรมนูญ ค�ำพิพากษาศาลฎกี า ค�ำพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุด ความเห็นคณะกรรมการ

กฤษฎีกา และความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ไว้เพ่ือเป็นตัวอย่างหรือแนวทางในการปรับ

ใชก้ ฎหมายเทา่ นัน้ ซึ่งท่านผู้อา่ นสามารถสบื ค้นเพม่ิ เติมไดจ้ ากเว็บไซต์ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลฎกี า ศาลปกครอง และ

ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ท้ังนี้ หากจะพึงมีปัญหาในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ย่อมเป็นหน้าที่ของ

คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิในการให้ค�ำแนะน�ำหรือให้ค�ำปรึกษาตามหน้าที่และอ�ำนาจซึ่งบัญญัติไว้ใน

กฎหมายเสียก่อน

ในการเผยแพร่ข้อกฎหมายตามกฎหมายว่าด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิคร้ังน้ี ผู้เขียนขอขอบคุณท่าน
ศาสตราจารย์คลินิก เกียรติคุณ นายแพทย์ปิยะสกล สกลสัตยาทร ผู้ซ่ึงมีส่วนส�ำคัญยิ่งในการผลักดันและ
เสนอร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรีขณะท่ีท่านด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงสาธารณสขุ และยงั ไดม้ อบค�ำนยิ มอนั มคี า่ ยงิ่ ตอ่ หนงั สอื เลม่ น ้ี ขอขอบคณุ นายแพทย์ ดร.ยงยทุ ธ พงษส์ ภุ าพ
ผทู้ รงคณุ วฒุ สิ �ำนกั งานหลกั ประกนั สขุ ภาพแหง่ ชาติ และ ดร. ณรณั โพธพิ์ ฒั นชยั นกั กฎหมายกฤษฎกี า ซง่ึ ชว่ ยคน้ ควา้
และแนะน�ำข้อมูลต่างประเทศ รวมท้ังขอขอบคุณส�ำนักสนับสนุนระบบสุขภาพปฐมภูมิ ส�ำนักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสขุ ทจี่ ดั ใหม้ กี ารพมิ พเ์ ผยแพรห่ นงั สอื เลม่ นี้ อนั เปน็ การด�ำเนนิ การใหป้ ระชาชนเขา้ ถงึ ตวั บทกฎหมายตา่ ง ๆ ได้
โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพ่ือปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้องตามแนวนโยบายแห่งรัฐ

ทบี่ ญั ญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๗๗ ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย ตลอดจนเกดิ ประโยชนส์ อดคลอ้ งกบั การเปน็ ศนู ยก์ ลาง

ฐานขอ้ มลู เกย่ี วกบั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ รวมทงั้ การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนมศี กั ยภาพและมคี วามรใู้ นการจดั การสขุ ภาพ

ของตนเองและครอบครวั ตามหนา้ ทแ่ี ละอ�ำนาจในมาตรา ๑๔ แหง่ พระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒

นอกจากบคุ คลดงั กลา่ วแลว้ ยงั มอี กี สท่ี า่ นซงึ่ ผเู้ ขยี นเหน็ สมควรตอ้ งกลา่ วยกยอ่ งถงึ ความทมุ่ เทในการปฏบิ ตั ิ
ราชการไว้ ณ ท่นี ี้ ไดแ้ ก่ นายแพทยโ์ สภณ เมฆธน อดตี ปลดั กระทรวงสาธารณสุข นายแพทยบ์ ุญชยั ธีระกาญจน์
อดีตหัวหน้าผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข นายแพทย์ยงยศ ธรรมวุฒิ อธิบดีกรมการแพทย์แผนไทยและ
การแพทยท์ างเลอื ก และนายแพทยส์ วุ ฒั น ์ วริ ยิ พงษส์ กุ จิ ผอู้ �ำนวยการส�ำนกั สนบั สนนุ ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ ซง่ึ ทกุ ทา่ น
ล้วนมีส่วนส�ำคัญอย่างมากในการช้ีแจงร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... ทั้งในช้ันการพิจารณา

ของคณะกรรมการกฤษฎีกา สภานติ บิ ัญญตั แิ หง่ ชาติ และการรบั ฟงั ความคิดเหน็ ในขัน้ ตอนต่าง ๆ

นอกจากนัน้ เพอ่ื ให้หนงั สือเลม่ นส้ี ามารถเขา้ ถงึ ประชาชนผสู้ นใจให้ได้มากทสี่ ดุ ผู้เขียนท้ังสองจึงตดั สนิ ใจ

ไมร่ ับคา่ ตอบแทนใด ๆ ในการจัดพิมพ์คร้งั นี้

สดุ ทา้ ยน้ี หากทา่ นผอู้ า่ นมขี อ้ เสนอแนะตชิ มอนั จะสรา้ งความงอกงามทางวชิ าการและพฒั นาบรกิ ารสขุ ภาพ

ปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภูมขิ องประเทศไทยใหม้ ีคุณภาพยงิ่ ขน้ึ ผเู้ ขยี นยนิ ดีรับฟังดว้ ยความเต็มใจ

นายยงยุทธ ภู่ประดับกฤต นายแพทย์สฤษดิเ์ ดช เจรญิ ไชย

www.facebook.com/esso.pupradubgrit www.facebook.com/sariddet charoenchai

กระทรวงสาธารณสขุ 7

สารบญั หนา้
๑๓
บทที่ ๑ ข้อความคิดพืน้ ฐานเก่ยี วกบั บริการสขุ ภาพปฐมภมู ิ ๑๖
๑.๑ ความเขา้ ใจเบอื้ งต้นเกีย่ วกบั บริการสุขภาพปฐมภมู ิ ๑๖
๑.๑.๑ ความหมายทางทฤษฎี ๑๗
๑.๑.๒ ความหมายทางปฏิบัติ ๑๗
๑.๑.๓ ประโยชน์ของบริการสขุ ภาพปฐมภูม ิ ๑๘
๑.๒ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภมู ติ ามพระราชบญั ญตั ิ
ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๒๑
๒๓
บทท่ี ๒ บรกิ ารสุขภาพปฐมภมู แิ ละระบบสุขภาพปฐมภูมิในตา่ งประเทศ ๒๔
๒.๑ การพฒั นาระบบสุขภาพปฐมภูมิในระดบั ระหวา่ งประเทศ ๒๔
๒.๒ การพฒั นาระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิในตา่ งประเทศ ๓๑
๒.๒.๑ บริการสุขภาพปฐมภูมภิ ายใตร้ ะบบสุขภาพปฐมภูมใิ นประเทศองั กฤษ
๒.๒.๒ บริการสขุ ภาพปฐมภูมภิ ายใตร้ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิในประเทศแคนาดา ๓๗

บทท่ี ๓ ความเปน็ มาและพฒั นาการของบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสุขภาพปฐมภูม ิ ๓๙
ในประเทศไทย ๔๐
๓.๑ พฒั นาการบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภมู ิในประเทศไทย ๔๑
๓.๑.๑ โอสถศาลาและสุขศาลาสู่สถานอี นามยั
๓.๑.๒ โครงการพฒั นาเวชปฏิบตั ิครอบครวั จงั หวดั พระนครศรอี ยธุ ยา ๔๒
และการพฒั นาสถานีอนามยั ๔๓
๓.๑.๓ คลินกิ หมอครอบครวั สู่พระราชบัญญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๔๓
๓.๒ กระบวนการเสนอและจดั ทำ� พระราชบัญญัตริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๔๘
๓.๒.๑ การพจิ ารณาในชั้นกระทรวงสาธารณสขุ ๖๐
๓.๒.๒ การพิจารณาในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกา
๓.๒.๓ การพจิ ารณาในชนั้ สภานติ ิบญั ญตั ิแหง่ ชาติ

8 กระทรวงสาธารณสุข

หนา้

บทท่ี ๔ สาระส�ำคญั ของพระราชบญั ญัตริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๖๕

และอนบุ ญั ญตั ทิ ี่เกีย่ วขอ้ ง

๔.๑ เหตุผลในการตราพระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๖๗

๔.๒ ขอบเขตการใชบ้ งั คับกฎหมาย ๖๘

๔.๒.๑ ข้อพจิ ารณาค�ำปรารภของกฎหมาย ๗๒
๔.๒.๒ วนั ใชบ้ งั คับ ๗๓
๗๓
๔.๒.๓ บทนิยาม ๗๖

๔.๒.๔ ผู้รักษาการตามกฎหมาย

๔.๓ คณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูม ิ ๗๙
๔.๓.๑ องค์ประกอบ ๘๕
๔.๓.๒ คณุ สมบัติและลักษณะตอ้ งห้าม ๘๙
๔.๓.๓ วาระการด�ำรงต�ำแหนง่ และการพน้ จากต�ำแหนง่ ๙๐
๔.๓.๔ หน้าทีแ่ ละอ�ำนาจ ๙๑
๔.๓.๕ ฝ่ายเลขานกุ าร ๙๖
๔.๓.๖ การประชุม ๙๗

๔.๔ การจัดบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ ๙๘
๔.๔.๑ บรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ทิ บ่ี คุ คลมสี ิทธิไดร้ บั ๑๐๓
๔.๔.๒ หน่วยบริการ หน่วยบรกิ ารปฐมภมู ิ และเครือข่ายหนว่ ยบรกิ ารปฐมภูม ิ ๑๐๙
๔.๔.๓ คา่ ใช้จ่ายเก่ยี วกบั การใหบ้ รกิ ารสุขภาพปฐมภูม ิ ๑๑๖
๔.๔.๔ การส่งต่อผ้รู ับบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ ๑๑๘
๔.๔.๕ ขอ้ มลู ด้านสุขภาพของผูร้ ับบรกิ ารสุขภาพปฐมภูม ิ ๑๒๐

๔.๕ การควบคุมคุณภาพและมาตรฐานของหนว่ ยบริการปฐมภูมิ ๑๒๔
และเครือขา่ ยหน่วยบรกิ ารปฐมภมู ิ
๔.๕.๑ การก�ำกบั ดแู ลการใหบ้ ริการสุขภาพปฐมภมู ิ ๑๒๙
๑๓๑
๔.๕.๒ สภาพบงั คับทางปกครอง ๑๓๓

๔.๕.๓ การอทุ ธรณ์

กระทรวงสาธารณสุข 9

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

๔.๖ การสง่ เสริมและพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภมู ิ หน้า
๔.๖.๑ การสง่ เสริมและพฒั นาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพต�ำบล
และการมสี ่วนรว่ มของภาคสว่ นท่เี ก่ยี วขอ้ ง ๑๓๔
๔.๖.๒ การรับฟังความคดิ เหน็ จากผู้เก่ยี วข้อง ๑๓๖

๔.๗ พนกั งานเจ้าหน้าทแ่ี ละบทก�ำหนดโทษ ๑๓๘
๔.๗.๑ พนกั งานเจ้าหนา้ ท่ ี ๑๓๙
๔.๗.๒ บทก�ำหนดโทษ ๑๔๒
๔.๘ บทเฉพาะกาล ๑๔๕
๑๔๕
บทที่ ๕ ข้อสรปุ และข้อเสนอแนะ
๕.๑ ขอ้ สรปุ ๑๕๓
๑๕๕
๕.๒ ขอ้ เสนอแนะ ๑๕๖
๑๖๙
ภาคผนวก ๑ พระราชบัญญัตริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ๑๘๗
๒๐๙
ภาคผนวก ๒ Primary Health System Act, B.E. 2562 (2019) ๑๕๙
๒๓๑
ภาคผนวก ๓ บทความ เร่อื ง การตายดี : สทิ ธิซึ่งทุกคนพงึ ไดร้ บั กบั ปญั หาในทางปฏิบตั ิ ๒๓๓

บรรณานุกรม

ดัชนคี น้ คำ�

ประวัติผู้เขยี น

10 กระทรวงสาธารณสขุ

สารบญั ภาพ หนา้

ภาพท่ี ๑ สรุประบบสุขภาพปฐมภมู ิของอังกฤษ ๒๔
ภาพท่ี ๒ ความแตกตา่ งของ Primary Care Trust กบั Clinical Commissioning Group ๒๙
ภาพท่ี ๓ สรุประบบสขุ ภาพปฐมภูมิของแคนาดา ๓๑
ภาพที่ ๔ ความสัมพนั ธ์ของแพทยเ์ วชศาสตร์ครอบครวั กับคณะผใู้ ห้บรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ ๗๕
ในการให้บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ

กระทรวงสาธารณสุข 11



บทท่ี ๑

ข้อความคดิ พืน้ ฐานเกย่ี วกับบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
ค�ำ อธบิ ายกฎหมายว่าด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

14 กระทรวงสาธารณสุข

บทที่ ๑

ขอ้ ความคดิ พื้นฐานเก่ียวกับบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ

“การไม่มีโรคเป็นลาภอันประเสริฐ” ซ่ึงการไม่มีโรคหรือการมีสุขภาพที่ดีล้วนสัมพันธ์เช่ือมโยงกับ
ปัจจัยทางกาย จิตใจ และสังคม อย่างไรก็ตาม การท่ีบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขของประเทศในปัจจุบัน
มุ่งเน้นไปท่ีการวินิจฉัยและรักษาพยาบาลกันท่ีสถานพยาบาลด้วยแพทย์เฉพาะทาง ซ่ึงแม้จะเป็นการรักษาโรค
ทางกายและความเจ็บป่วยท่ีเฉียบพลันได้ แต่ก็เป็นบริการในเชิงรับที่รอให้เกิดโรคหรือความเจ็บป่วยขึ้นก่อน
จึงรักษาพยาบาล อีกท้ังไม่ตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาสุขภาพท่ีเป็นความเจ็บป่วยเร้ือรังต่อเนื่อง ท�ำให้การรักษา
พยาบาลสน้ิ เปลอื งคา่ ใชจ้ า่ ยค่อนขา้ งมาก ประกอบกบั ประเทศไทยมแี นวโน้มของโครงสรา้ งประชากรทเ่ี ปลย่ี นแปลง
ไปสสู่ งั คมผสู้ งู อายแุ ละมปี ญั หาดา้ นสขุ ภาพทท่ี วจี �ำนวนสงู ขนึ้ สง่ ผลใหค้ า่ ใชจ้ า่ ยในดา้ นสขุ ภาพและงบประมาณส�ำหรบั
การดูแลเรื่องดังกล่าวเพิ่มข้ึนตามไปด้วย ขณะเดียวกัน จ�ำนวนผู้ป่วยซ่ึงเข้ารับบริการในสถานพยาบาลขนาดใหญ่
หรือสถานพยาบาลทร่ี ักษาโรคเฉพาะทาง กลับไม่ไดม้ ีจ�ำนวนลดลง แตม่ จี �ำนวนเพ่มิ ขึ้นตอ่ เน่ือง ท�ำให้สถานพยาบาล
เหล่าน้ันไม่อาจให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขได้ท่ัวถึงและได้มาตรฐานอย่างที่ควร อันเป็นสาเหตุส�ำคัญ
ประการหนึ่งที่ก่อให้เกิดความเหล่ือมล้�ำในการเข้าถึงบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข ดังนั้น จึงจ�ำเป็นต้องลด
ปัจจัยเส่ยี งดา้ นสุขภาพ (social determinants of health) และใหท้ กุ ภาคสว่ นหนั มาค�ำนึงถงึ การสง่ เสริมสขุ ภาพ
และการป้องกันโรคอย่างจริงจัง ตลอดจนเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการและลดค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ
โดยอาศยั แนวทางของการพฒั นาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ (primary health care) ใหเ้ ขม้ แขง็ อนั เปน็ การแกไ้ ขปญั หา
ในส่วนต้นเหตุนั่นเอง๑
ปัจจุบัน ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ซ่ึงตราขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหา
ดังกล่าว โดยมุ่งเน้นการสร้างเสริมสุขภาพท่ีดีให้แก่ประชาชนและปฏิรูปการบริหารจัดการระบบสุขภาพปฐมภูมิ
(primary health system) ใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพทว่ั ประเทศ เพอ่ื ใหป้ ระชาชนชาวไทยมสี ทิ ธไิ ดร้ บั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ
ทเี่ ปน็ ธรรม มคี ณุ ภาพ และมมี าตรฐาน ซงึ่ การด�ำเนนิ การดงั กลา่ วน้ี จ�ำเปน็ ตอ้ งมอี นบุ ญั ญตั ซิ งึ่ ก�ำหนดกลไก หลกั เกณฑ์
และรายละเอียดวิธีการด�ำเนินการใหช้ ัดเจนตอ่ ไป

๑ ยงยทุ ธ ภปู่ ระดบั กฤต, “การพัฒนาบริการสขุ ภาพปฐมภมู ิ : ศึกษากรณแี นวทางการออกอนุบัญญตั ติ ามพระราชบัญญัติ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒”, เอกสารประกอบการประชุมเชิงปฏิบัติการคณะอนุกรรมการภายใต้พระราชบัญญัติระบบ
สขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒, จัดโดยส�ำนกั งานปลัดกระทรวงสาธารณสขุ ระหวา่ งวนั ที่ ๑๐-๑๑ สิงหาคม ๒๕๖๓, น. ๑.

กระทรวงสาธารณสขุ 15

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
คำ�อธิบายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

๑.๑ ความเข้าใจเบือ้ งตน้ เกยี่ วกับบริการสุขภาพปฐมภมู ิ

แม้ว่าในประเทศไทยได้กล่าวถึงบริการสุขภาพปฐมภูมิมาระยะเวลาหน่ึงแล้วก็ตาม แต่แนวความคิด
เกีย่ วกับบริการสุขภาพปฐมภมู ิยงั ขาดการท�ำความเขา้ ใจในรายละเอยี ด ซึง่ สง่ ผลให้ปัจจุบันน้ียงั มกี ารเข้าใจกันอยู่ว่า
บริการสขุ ภาพปฐมภมู ิ คือ การรกั ษาพยาบาลเบอื้ งตน้ หรือเป็นเฉพาะเพียงบริการดา่ นหนา้ (gate keeper) หรือ
เปน็ บรกิ ารส�ำหรบั คนจนในประเทศทยี่ ากจน ทง้ั ทค่ี วามจรงิ แลว้ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ไิ มใ่ ชแ่ คเ่ รอ่ื งดงั ทก่ี ลา่ วมาแลว้
เท่าน้ัน

๑.๑.๑ ความหมายทางทฤษฎี

โดยในทางทฤษฎี “บริการสุขภาพปฐมภูมิ” หมายถึง การจัดบริการสุขภาพในระดับที่เป็นด่านแรก
(first line health services) ของบริการทางการแพทย์และสาธารณสขุ (medical care and public health)
ที่เข้าถึงง่าย รับผิดชอบดูแลรักษาสุขภาพอย่างต่อเน่ืองร่วมกับประชาชน โดยประยุกต์ความรู้ทางด้านการแพทย์
และสาธารณสุข จิตวิทยา และสังคมศาสตร์ ในลักษณะผสมผสาน (integrated) ได้อย่างต่อเนื่อง (continuous)
ด้วยแนวคิดแบบองค์รวม (holistic) แล้วให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขแก่บุคคล ครอบครัว และชุมชน
โดยมรี ะบบการส่งต่อและเช่อื มโยงระหวา่ งสถานพยาบาลอยา่ งเหมาะสม รวมทั้งประสานกบั องค์กรชุมชนในท้องถน่ิ
เพอ่ื พฒั นาความรขู้ องประชาชนในการดแู ลสง่ เสรมิ สขุ ภาพของตน และสามารถดแู ลตนเองเมอื่ เจบ็ ปว่ ยไดอ้ ยา่ งสมดลุ
นอกจากนนั้ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ยิ งั เปน็ การใหบ้ รกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทเี่ นน้ การใหบ้ รกิ ารอยา่ งใกลช้ ดิ
กับผู้รับบริการเป็นพิเศษ รวมทั้งมีการออกแบบหน่วยบริการปฐมภูมิและเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิในการใช้
งบประมาณและทรัพยากร การควบคุมคุณภาพและมาตรฐานการให้บริการ ตลอดจนการใช้เทคโนโลยีและ
การจดั บคุ ลากร ท่เี หมาะสมและสอดคล้องตามลักษณะการให้บรกิ ารและสภาพพนื้ ทีอ่ ีกดว้ ย ๒
จากความหมายดังกล่าว หากมุ่งเน้นไปที่บทบาทของการเป็นบริการด่านแรก บริการสุขภาพปฐมภูมิ
ถอื วา่ เป็นบริการทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ท่ีประชาชนเข้าถงึ งา่ ย ใหบ้ รกิ ารดูแลรักษาอย่างต่อเน่อื ง ตอบสนอง
ผู้รับบริการอย่างผสมผสาน และประสานงานการให้บริการเฉพาะทางท้ังบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขรวม
ทง้ั ทางสงั คมดว้ ย ๓ ตลอดจนเมื่อบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมไิ ด้ด�ำเนินการอย่างมปี ระสิทธภิ าพและครอบคลมุ ท้ังประเทศ
ย่อมช่วยลดการใช้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขในระดับที่สูงขึ้น รวมถึงลดภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุข
ของประเทศได้ ๔

๒ Theodore Tulchinsky and Elena Varavikova, The New Public Health, (third ed.), United States of
America: Academic Press, 2014, pp. 61-62, 66.
๓ Barbara Starfield, “Is Primary Care Essential? [Primary Care Tomorrow]”, The Lancet, October 1994,
p. 1129.
๔ ยศ ตีระวัฒนานนท์ และคณะ, การวิจัยเชิงสังเคราะห์เพ่ือประเมินผลลัพธ์ทางเศรษฐศาสตร์ของนโยบายคลินิก
หมอครอบครัว, นนทบรุ :ี สถาบนั วจิ ัยระบบสาธารณสุข, ๒๕๖๐, น. ๕.

16 กระทรวงสาธารณสขุ

๑.๑.๒ ความหมายทางปฏบิ ัติ

ส�ำหรับในทางปฏิบตั ิ “บริการสุขภาพปฐมภูมิ” มีความหมายหรือมีคณุ ลกั ษณะที่ส�ำคญั คอื ๕
๑) การเข้าถึงและใช้บริการด่านแรก (first contact) โดยเฉพาะในกรณีที่มีความจ�ำเป็นเร่งด่วน
(urgent needs) การเขา้ ถงึ จะเนน้ ประชาชนทอี่ ยใู่ นบญั ชรี ายชอ่ื ของหนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู ิ (member of thecareteam)
ซึ่งมไี ด้หลายชอ่ งทาง เชน่ โทรศพั ท์ การสอ่ื สารทางอเิ ล็กทรอนิกส์ อันจะช่วยให้สามารถเข้ารับบรกิ ารสุขภาพอ่นื ๆ
ทจ่ี �ำเป็นต่อไปได้สะดวกยิ่งขึ้น
๒) ความต่อเน่ืองของการดูแลรักษา (continuity) ท้ังการดูแลที่หน่วยบริการปฐมภูมิ (primary care)
การรักษาโดยแพทย์เฉพาะทาง (specialty care) สถานพยาบาล การดูแลผู้ป่วยท่ีบ้าน (home health care)
และการใหบ้ ริการในชมุ ชน (community services)
๓) ความครอบคลุมของบริการ (comprehensiveness) ท่ีดูแลทั้งสุขภาพทางกายและสุขภาพจิต
ทจ่ี �ำเปน็ ของประชาชน รวมทง้ั การปอ้ งกนั ควบคมุ โรค การสรา้ งเสรมิ สขุ ภาพ การเจบ็ ปว่ ยทเ่ี ปน็ ปจั จบุ นั (acute care)
โรคเร้อื รงั (chronic care) การดแู ลสุขภาพระยะยาว (long term care) และการดูแลรักษาแบบประคับประคอง
ตลอดจนระยะสดุ ท้ายของชวี ติ (palliative care to terminal care)
๔) การประสานบริการ (coordination) การยึดผู้ป่วยและครอบครัวเป็นศูนย์กลาง (patient &
family-centeredness) และการใหค้ วามส�ำคัญและการมีสว่ นร่วมของชมุ ชน (community orientation) โดยเน้น
การปฏสิ มั พันธ์ระหวา่ งผรู้ ับบรกิ ารและผ้ใู หบ้ รกิ าร การเปน็ มติ รกับผปู้ ่วยและสมาชกิ ในครอบครัวของผู้ป่วย เพือ่ ให้
เกิดความเข้าใจถึงความต้องการท่ีแท้จริงของผู้ป่วย ตลอดจนวัฒนธรรมและคุณค่าของผู้ป่วยท่ีมีลักษณะของผู้ป่วย
แต่ละคน เพื่อจะได้สนับสนุนให้ผู้ป่วยสามารถเรียนรู้และจัดการดูแลตนเองในระดับที่ผู้ป่วยได้เลือกเอง นั่นคือ
การที่ผ้ปู ่วยและครอบครวั ร่วมเป็นสว่ นหนง่ึ ของทีมใหก้ ารดูแลผู้ป่วย (care team)
จากคุณลักษณะดังกล่าวของบริการสุขภาพปฐมภูมิ ส่งผลให้คุณภาพของการดูแลสุขภาพมีผลลัพธ์
ดขี น้ึ (health outcome) เนอื่ งจากประชาชนจะไดร้ บั บรกิ ารเชงิ รกุ ทจ่ี �ำเปน็ อยา่ งมคี ณุ ภาพเนน้ การสง่ เสรมิ ปอ้ งกนั โรค
และการวางแผนการรักษาอย่างต่อเนื่องโดยแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวและคณะผู้ให้บริการสุขภาพปฐมภูมิซึ่งเป็น
สหสาขาวิชาชีพ รวมถึงผู้ป่วยและครอบครัวมีส่วนร่วมในการดูแลตนเอง๖ ซึ่งในกรณีท่ีมีความจ�ำเป็นก็จะได้รับการ
ส่งต่อไปยงั แพทยเ์ ฉพาะทาง ท�ำใหป้ ระชาชนไดร้ ับการดูแลตามหลกั วชิ าการเฉพาะทางอยา่ งเต็มทแ่ี ละมคี ณุ ภาพ

๑.๑.๓ ประโยชนข์ องบรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ

เมอื่ พจิ ารณาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ งั้ ในทางทฤษฎแี ละทางปฏบิ ตั แิ ลว้ หากบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู เิ ปน็ ไป
อย่างมคี ุณภาพย่อมก่อให้เกดิ ประโยชน์ ได้แก่ ๗

๕ เพงิ่ อ้าง น. ๑๓, และโปรดดู กฤษณ์ พงศพ์ ิรฬุ ห์ และ Barbara Starfield, “บรกิ ารปฐมภูมกิ บั ระบบสขุ ภาพ”, วารสาร
ระบบบริการปฐมภมู แิ ละเวชศาสตรค์ รอบครัว, (พ.ย. ๒๕๕๑-ก.พ. ๒๕๕๒), น. ๒๑-๒๘.
๖ Julian Tudor Hart, “A New Kind of Doctor”, Journal of the Royal Society of Medicine, January
1982, P. 882.
๗ ยศ ตรี ะวัฒนานนท์ และคณะ, อา้ งแล้ว เชิงอรรถที่ ๔, น. ๑๓-๑๔.

กระทรวงสาธารณสขุ 17

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

๑) การเข้าถึงบริการสุขภาพปฐมภูมิช่วยลดอัตราการตายของประชากร โดยพบว่าการเพิ่มแพทย์
๑ คน เพื่อดูแลบริการสุขภาพปฐมภูมิ ส�ำหรับประชากร ๑๐,๐๐๐ คน มีความสัมพันธ์กับการลดอัตราการตาย
๑๔.๔ คนในประชากร ๑๐๐,๐๐๐ คน และช่วยลดความไม่เท่าเทียมกันด้านสุขภาพท่ีเน่ืองมาจากเศรษฐานะ
และสงั คมของประชาชน
๒) ประชาชนใส่ใจในสุขภาพตนเองเพิ่มขึ้น จากการศึกษาระดับปัจเจกของประชาชนพบว่าการบริการ
สุขภาพปฐมภมู ทิ ีม่ คี ณุ ภาพ มคี วามสัมพันธ์กับการรบั รขู้ องประชาชนเก่ียวกับสุขภาพทด่ี ขี ้ึน
๓) ลดค่าใช้จ่ายของการให้บริการทางการแพทย์กรณีเจ็บป่วยเล็กน้อย พบว่าการบริการของแพทย์
เวชศาสตร์ครอบครัวมีตน้ ทุนประสิทธิผล (cost-effective) ที่ดีกวา่ แพทย์เฉพาะทาง
๔) ลดค่าใช้จ่ายในการดแู ลผปู้ ว่ ยที่ต้องรกั ษาเป็นเวลานาน (long term care)
๕) ประชาชนมั่นใจในระบบสุขภาพและเชื่อมั่นในแพทย์ซ่ึงให้การรักษาเพิ่มข้ึน เพราะการบริการ
สขุ ภาพปฐมภมู ิทีต่ ่อเนือ่ งจะท�ำให้ประชาชนใกล้ชิดและสนิทสนมกับแพทยม์ ากขึ้น
๖) การดูแลผู้ปว่ ยอย่างต่อเนื่องท�ำใหค้ ุณภาพการรกั ษาดขี นึ้

๑.๒ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภมู ติ ามพระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ
พ.ศ. ๒๕๖๒

ส�ำหรับกฎหมายไทย มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้นิยามค�ำว่า
“บริการสุขภาพปฐมภูมิ” หมายความว่า “บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขที่มุ่งหมายดูแลสุขภาพของบุคคล
ในเขตพ้ืนที่รับผิดชอบในลักษณะองค์รวม ต้ังแต่แรก ต่อเนื่อง และผสมผสาน ครอบคลุมทั้งการส่งเสริมสุขภาพ
การควบคุมโรค การป้องกันโรค การตรวจวินิจฉัยโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพ โดยหน่วยบริการ
ปฐมภูมิหรือเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิที่ประกอบด้วยแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวและคณะผู้ให้บริการสุขภาพ
ปฐมภูมิ รวมทง้ั เชอื่ มโยงกับครอบครัว ชมุ ชน และบริการทางการแพทยแ์ ละสาธารณสุขระดับทตุ ยิ ภมู แิ ละตตยิ ภมู ”ิ
ซึ่งจะเห็นได้ว่านิยามค�ำว่า “บริการสุขภาพปฐมภูมิ” ของกฎหมายไทยสอดคล้องตรงกับความหมายในทางทฤษฎี
ของต่างประเทศ นอกจากนนั้ มาตรา ๓ ดงั กล่าวได้นิยามค�ำวา่ “ระบบสุขภาพปฐมภมู ิ” หมายความว่า “กลไกและ
กระบวนการในการประสานความร่วมมือเพื่อจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิ โดยการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐ องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชน และภาคประชาชน รวมทั้งการส่งต่อผู้รับบริการและการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่าง
หนว่ ยบรกิ ารทง้ั ระดบั ปฐมภมู ิ ทตุ ยิ ภมู ิ และตตยิ ภมู ”ิ ซง่ึ การใหค้ วามหมายไวใ้ นกฎหมายเชน่ นย้ี อ่ มท�ำใหเ้ หน็ ภาพรวม
ของบริการสุขภาพปฐมภมู แิ ละมีหมุดหมายทีช่ ัดเจนยิ่งข้ึน ในการทจี่ ะท�ำใหเ้ ราทราบวา่ สมควรพัฒนาบรกิ ารสขุ ภาพ
ปฐมภูมิไปในแนวทางอย่างไร จึงจะสามารถยกระดับให้เป็นระบบสุขภาพปฐมภูมิที่มีประสิทธิภาพทั่วประเทศได้
สมดงั เจตนารมณ์ของกฎหมาย
โดยในการให้บริการสุขภาพปฐมภูมินั้นเป็นหน้าท่ีหลักของแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวตามท่ี
มาตรา ๒๕๘ ช. (๕) ก�ำหนดให้มีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวดูแลประชาชนในสัดส่วนที่เหมาะสม ซึ่งมาตรา ๓
แห่งพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ.๒๕๖๒ ได้บัญญัติให้ “แพทย์เวชศาสตร์ครอบครัว” หมายความว่า

18 กระทรวงสาธารณสขุ

“แพทยท์ ไี่ ดร้ บั หนงั สอื อนมุ ตั หิ รอื วฒุ บิ ตั รเพอื่ แสดงความรคู้ วามชำ� นาญในการประกอบวชิ าชพี เวชกรรมสาขาเวชศาสตร์
ครอบครัว” กล่าวคือ เป็นแพทย์เฉพาะทางสาขาหน่ึงซ่ึงสามารถให้บริการสุขภาพปฐมภูมิแก่บุคคล ครอบครัว
และชุมชน โดยไมจ่ �ำกดั โรค เพศ อายุ และวยั มคี วามเชีย่ วชาญในการดูแลสขุ ภาพแบบองค์รวม สามารถเชอื่ มต่อ
ความรทู้ างการแพทยใ์ หเ้ ขา้ กบั องคป์ ระกอบส�ำคญั อน่ื ๆ เชน่ สขุ ภาพกาย ใจ จติ วญิ ญาณ วฒั นธรรม เศรษฐกจิ สงั คม
และส่ิงแวดล้อม รอบรูง้ านด้านสง่ เสริมสขุ ภาพ งานปอ้ งกนั โรค งานรักษาพยาบาล งานฟน้ื ฟูสขุ ภาพ และงานดูแล
ผปู้ ว่ ยระยะสดุ ทา้ ย รวมทงั้ มที กั ษะในการตดิ ตอ่ สอ่ื สารกบั ผรู้ บั บรกิ ารและครอบครวั รวมถงึ ผรู้ ว่ มงานในวชิ าชพี เดยี วกนั
และตา่ งสาขาวชิ าชพี ทงั้ น้ี เพอื่ การประสานการดแู ลสขุ ภาพของผปู้ ว่ ยอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง ตลอดจนมคี วามเขา้ ใจในระบบ
บริการสาธารณสขุ และการสร้างหลกั ประกนั สขุ ภาพเพอื่ ให้ประชาชนเข้าถึงการบริการได้อย่างสะดวกและทั่วถึง
อย่างไรก็ดี ล�ำพังแต่เพียงแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวคงไม่อาจท�ำให้บริการสุขภาพปฐมภูมิพัฒนาเป็น
ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ทิ มี่ ปี ระสทิ ธภิ าพได้ มาตรา ๓ แหง่ พระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒ จงึ บญั ญตั ิ
ใหม้ ี “คณะผใู้ หบ้ รกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ”ิ ซง่ึ เปน็ ผปู้ ระกอบวชิ าชพี ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ หรอื สหสาขาวชิ าชพี
ไม่ว่าจะเป็นทันตแพทย์ เภสัชกร พยาบาล นักวิชาการสาธารณสุข นักกายภาพบ�ำบัด นักก�ำหนดอาหาร เป็นต้น
ท่ีจะปฏิบัติงานร่วมกันกับแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวในการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ และมีผู้ซ่ึงผ่านการฝึกอบรม
ดา้ นสขุ ภาพปฐมภมู ิ เชน่ อาสาสมคั รสาธารณสขุ ประจ�ำหมบู่ า้ น เปน็ ผสู้ นบั สนนุ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องแพทยเ์ วชศาสตร์
ครอบครัวและผู้ประกอบวิชาชีพดังกล่าว อันจะท�ำให้บริการสุขภาพปฐมภูมิครอบคลุมครบถ้วน มีประสิทธิภาพ
มคี วามเป็นธรรม มคี ุณภาพ และมีมาตรฐาน
กล่าวโดยสรุป จากท้ังความหมายทางทฤษฎี ทางปฏิบัติ และความหมายที่ปรากฏอยู่ในบทกฎหมาย
ผเู้ ขยี นเห็นควรยกตวั อยา่ งของบริการสุขภาพปฐมภมู ิเพอื่ ความเข้าใจที่ชดั เจนยิ่งข้ึน ดังน้ี

นายด�ำ อาศัยอยู่ในต�ำบล ก. ซึ่งมีนายแดง เป็นแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวซึ่งรับผิดชอบดูแลนายด�ำ
ตามทไ่ี ดข้ ึน้ ทะเบียนไว้กับหน่วยบรกิ ารปฐมภมู ทิ ่รี บั ผดิ ชอบเขตพ้ืนท่ตี �ำบล ก.
ต่อมา นายด�ำเข้ารับการตรวจสุขภาพตามที่ก�ำหนดและพบว่าป่วยเป็นโรคความดันโลหิตสูง นายแดง
จงึ ใหก้ ารรกั ษานายด�ำเปน็ ประจ�ำอยา่ งตอ่ เนอื่ ง ทงั้ น้ี นายแดงและคณะผใู้ หบ้ รกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ เชน่ นางสาวเขยี ว
(พยาบาล) นายขาว (นกั วชิ าการสาธารณสขุ ) นายมว่ ง (นกั ก�ำหนดอาหาร) และนางสม้ (อาสาสมคั รสาธารณสขุ ประจ�ำ
หมบู่ า้ น) จะตามตดิ อยา่ งใกลช้ ดิ โดยเขา้ ไปดแู ลและใหค้ �ำปรกึ ษา รวมถงึ ดแู ลสขุ ลกั ษณะ ปรบั เปลย่ี นพฤตกิ รรมสขุ ภาพ
ตลอดจนประเมนิ ปัจจยั ดา้ นสุขภาพอ่ืน ๆ ท่เี กี่ยวขอ้ ง พรอ้ มทัง้ รว่ มกันวางแผนการสรา้ งเสรมิ สุขภาพและป้องกันโรค
ของนายด�ำและครอบครวั ณ ทอี่ ยอู่ าศยั ของนายด�ำดว้ ย โดยไมจ่ �ำกดั วา่ ตอ้ งดแู ลเฉพาะทห่ี นว่ ยบรกิ ารปฐมภมู เิ ทา่ นนั้
และหากมคี วามจ�ำเปน็ เชน่ เกนิ ศกั ยภาพของหนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู หิ รอื มอี าการรนุ แรง หนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู กิ จ็ ะสง่ ตวั
นายด�ำ ไปรกั ษาดแู ลต่อ ณ สถานพยาบาลทเ่ี หมาะสมต่อไป

กรณีจึงเห็นได้ว่า บริการสุขภาพปฐมภูมิไม่ใช่บริการสุขภาพเบื้องต้นและไม่ใช่บริการส�ำหรับคนจน
ในประเทศที่ยากจนเทา่ นั้น เน่ืองจากสารตั ถะอันเปน็ เอกลกั ษณ์และจุดแขง็ ของบริการสุขภาพปฐมภมู ิ คอื การดูแล
สุขภาพแบบองค์รวมมากกว่าการดูแลโดยแยกปัญหาสุขภาพเป็นส่วน ๆ เน้นการท�ำงานเชิงรุกโดยมุ่งการป้องกัน
รวมถงึ การแกไ้ ขปญั หากอ่ นเกดิ โรคหรอื ความเจบ็ ปว่ ย และมงุ่ เสรมิ สรา้ งสขุ ภาพของประชาชนใหเ้ ขม้ แขง็ โดยใหบ้ รกิ าร

กระทรวงสาธารณสุข 19

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสขุ
ค�ำ อธิบายกฎหมายวา่ ด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

ทางการแพทย์และสาธารณสุขท่ีเป็นมิตร ใกล้ชิดกับชุมชน เข้าถึงได้ง่าย และตอบสนองกับความจ�ำเป็นส่วนใหญ่
ของปัญหาสุขภาพของประชาชนในชุมชน รวมทั้งให้บริการแบบผสมผสานที่หลากหลายและต่อเน่ือง ตลอดจน
ให้บรกิ ารท่ีเช่อื มโยงกบั ครอบครัว ชุมชน และบริการทางการแพทย์ในระดับทุติยภมู แิ ละตตยิ ภมู ิ ๘ ซงึ่ ในหัวข้อต่อไป
จะเหน็ ไดช้ ดั เจนยงิ่ ขนึ้ วา่ สงั คมของประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ ไดใ้ หค้ วามส�ำคญั กบั การพฒั นาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู มิ ากกวา่
ประเทศก�ำลังพัฒนาที่กลับหลงใหลได้ปลื้มไปกับการไล่ตามเทคโนโลยีชั้นสูง จนลืมย้อนหันมามองการสร้างบริการ
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ท่เี ป็นรากฐานสขุ ภาพของประชาชนใหเ้ ข้มแขง็ ข้ึนกวา่ ทีเ่ ป็นอยู่เสียก่อน

๘ ยงยทุ ธ ภปู่ ระดับกฤต, อ้างแลว้ เชิงอรรถท่ี ๑, น. ๓.

20 กระทรวงสาธารณสขุ

บทที่ ๒

บริการสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภมู ใิ นต่างประเทศ

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
ค�ำ อธบิ ายกฎหมายว่าด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

22 กระทรวงสาธารณสุข

บทที่ ๒

บรกิ ารสุขภาพปฐมภูมแิ ละระบบสุขภาพปฐมภมู ิในต่างประเทศ

แม้วา่ ประเทศไทยมีพระราชบัญญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ ทบ่ี ญั ญตั โิ ครงสรา้ งและการบริหาร
จัดการระบบสุขภาพปฐมภูมิไว้แล้วก็ตาม แต่การออกแบบและเสริมสร้างบริการสุขภาพปฐมภูมิของประเทศไทย
ใหพ้ ฒั นาเปน็ ระบบทคี่ รบวงจรโดยการก�ำหนดรายละเอยี ดหรอื หลกั เกณฑท์ เี่ กย่ี วขอ้ งในอนบุ ญั ญตั นิ น้ั สมควรพเิ คราะห์
และค�ำนึงถึงแนวทางการพัฒนาท่ีเกิดข้ึนท้ังในระดับระหว่างประเทศและในต่างประเทศที่มีระบบสุขภาพปฐมภูมิ
ซึ่งเจริญกา้ วหนา้ ประกอบด้วย โดยในบทน้มี สี าระส�ำคัญเปน็ การอธบิ ายถงึ การพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภมู ิในระดบั
ระหว่างประเทศและการพฒั นาระบบสขุ ภาพปฐมภูมิในต่างประเทศ ได้แก่ อังกฤษและแคนาดา

๒.๑ การพัฒนาระบบสขุ ภาพปฐมภูมใิ นระดบั ระหว่างประเทศ

ในระดบั ระหวา่ งประเทศนน้ั ประเทศสมาชกิ องคก์ ารสหประชาชาตซิ งึ่ รวมทง้ั ประเทศไทย ไดอ้ อกแถลงการณ์
ของการประชุมระดบั สูงเกี่ยวกับบรกิ ารสขุ ภาพถว้ นหน้า ๙ (Universal Health Care, UHC) โดยประเทศสมาชกิ
ได้แสดงจุดยืนและให้การยอมรับว่าการพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภูมิโดยการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิเป็นแนวทาง
ท่ีท�ำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขได้มากที่สุด มีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล
ในการยกระดบั สขุ ภาพกายและสขุ ภาพจติ ใจของประชาชน บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู จิ งึ เปน็ องคป์ ระกอบส�ำคญั ของการ
สร้างบริการสุขภาพถ้วนหน้าตามแผนปฏิบัติการวาระด้านการพัฒนาที่ย่ังยืน (2030 Agenda for Sustainable
Development) ๑๐ ในการน้ี ประเทศตา่ ง ๆ ควรเพมิ่ งบประมาณโดยเนน้ เปน็ พเิ ศษส�ำหรบั การลงทนุ ในบรกิ ารสขุ ภาพ
ปฐมภูมิ และสร้างความเข้มแข็งให้กับการพัฒนาระบบการส่งต่อผู้รับบริการไปยังหน่วยบริการระดับทุติยภูมิ
และตตยิ ภมู ติ อ่ ไปดว้ ย ๑๑ ทง้ั นี้ จากการแสดงจดุ ยนื ดงั กลา่ ว เหน็ ไดว้ า่ ปญั หาสขุ ภาพและการเขา้ ถงึ บรกิ ารทางการแพทย์
และสาธารณสขุ ยงั เปน็ ปญั หาทส่ี �ำคญั ในระดบั โลก ซง่ึ ประเทศตา่ ง ๆ มองตรงกนั วา่ การแกไ้ ขปญั หานจี้ �ำเปน็ ตอ้ งพฒั นา
และเสริมสรา้ งบริการสขุ ภาพปฐมภูมิให้เป็นระบบสุขภาพปฐมภมู ิทมี่ ีประสิทธิภาพ

๙ Political Declaration of the High-level Meeting on Universal Health Coverage “Universal
Health Coverage: Moving Together to Build a Healthier World” ประกาศเม่ือวันท่ี ๒๓ กันยายน ๒๕๖๒
ณ ส�ำนกั งานใหญอ่ งคก์ ารสหประชาชาติ นครนวิ ยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมรกิ า.
๑๐ Political Declaration of the High-level Meeting on Universal Health Coverage “Universal Health
Coverage: Moving Together to Build a Healthier World”, para 13.
๑๑ ibid, para 37.

กระทรวงสาธารณสุข 23

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

นอกจากน้ี เมื่อปัญหาสุขภาพและการเข้าถึงบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขเป็นปัญหาท่ีต้องได้รับ
การแก้ไขอย่างเร่งด่วนโดยเฉพาะในกลุ่มประเทศที่ยากจนแล้ว ดังน้ัน กลุ่มประเทศที่ร่�ำรวยและมีบริการสุขภาพ
ปฐมภมู ทิ มี่ คี ณุ ภาพ ควรใหค้ วามชว่ ยเหลอื ทางการเงนิ แกก่ ลมุ่ ประเทศทยี่ ากจน เพอื่ พฒั นาการบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ
อันจะส่งผลใหป้ ระชาชนในประเทศเหล่านนั้ ได้มโี อกาสเขา้ ถงึ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิทีม่ ีมาตรฐาน ๑๒

๒.๒ การพฒั นาระบบสุขภาพปฐมภูมใิ นต่างประเทศ

นอกจากบริบทเชิงความตกลงระหว่างประเทศแล้ว การออกแบบและการสร้างระบบสุขภาพปฐมภูมิ
ในประเทศไทย ต้องค�ำนึงถึงประสบการณ์ของต่างประเทศในการพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภูมิ และถอดบทเรียน
ที่ส�ำคัญจากประเทศน้ัน ๆ มาใช้ประกอบการพิจารณาในการยกร่างอนุบัญญัติตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพ
ปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒ เพ่ือท�ำใหโ้ ครงสร้างระบบสขุ ภาพปฐมภมู ขิ องประเทศไทยมีความครบถว้ นและสมบรู ณท์ ่สี ดุ
ดว้ ยเหตุน้ี ผเู้ ขยี นจึงค้นคว้า ศึกษา และวิเคราะห์เปรียบเทยี บการจัดบริการสุขภาพปฐมภมู ภิ ายใต้ระบบ
สขุ ภาพปฐมภมู ขิ องตา่ งประเทศ โดยเฉพาะองั กฤษและแคนาดา อนั เปน็ ประเทศทมี่ บี รกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบ
สุขภาพปฐมภูมิเจริญก้าวหน้ามาก ในการน้ี จะน�ำเสนอผลท่ีได้จากการวิเคราะห์เปรียบเทียบท่ีเป็นประเด็นส�ำคัญ
ได้แก่ การก�ำหนดบริการสขุ ภาพปฐมภูมิ ลกั ษณะหน่วยบรกิ ารและเครอื ข่าย (Primary Care Unit and Cluster)
และการข้ึนทะเบียนผู้มีสิทธิใช้บริการในหน่วยบริการหรือเครือข่าย การจัดสรรงบประมาณและค่าใช้จ่ายในการ
ให้บริการ และการควบคมุ คณุ ภาพการให้บรกิ าร

๒.๒.๑ บริการสขุ ภาพปฐมภมู ภิ ายใตร้ ะบบสุขภาพปฐมภมู ใิ นประเทศองั กฤษ
จากผลการศกึ ษา สามารถวเิ คราะหเ์ ปรยี บเทยี บใหเ้ หน็ ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ขิ องประเทศองั กฤษได้ ดงั นี้

ภาพที่ ๑ สรปุ ระบบสุขภาพปฐมภมู ขิ ององั กฤษ

กฎหมายแม่บท Health and Social Care Act 2012
การก�ำหนดบริการสขุ ภาพปฐมภมู ิ
บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขท่ีไม่ต้องการ
ความเชี่ยวชาญพิเศษเฉพาะด้าน หรือโรคหรือปัญหา
สขุ ภาพทไ่ี มต่ อ้ งรกั ษาฉกุ เฉนิ และใหร้ วมถงึ การสง่ เสรมิ สขุ
ภาพและการป้องกันโรค การเตรียมการเพื่อรองรับ
สถานการณฉ์ กุ เฉนิ การพนื้ ฟผู รู้ บั บรกิ ารทม่ี ปี ญั หาเกย่ี วกบั
การใช้ยาเรื้อรัง ปัญหาสุขภาพทางเพศ การฉีดวัคซีน
การสนับสนุนให้ประชาชนบริโภคเคร่ืองด่ืมมึนเมาอย่าง
รับผิดชอบ นโยบายโรคอ้วน การลดหรือเลิกสูบบุหร่ี

๑๒ John-Stewart Gordon, “Poverty, Human Rights, and Just Distribution”, International Public
Health Policy and Ethics, Michael Boylan (editor), United States of America: Springer, 2008, pp. 140-141.

24 กระทรวงสาธารณสขุ

ลักษณะหนว่ ยบริการและเครอื ขา่ ย และการขน้ึ ทะเบียน การสง่ เสรมิ ใหต้ รวจสขุ ภาพเปน็ ประจ�ำ การใหก้ ารศกึ ษา
ผูม้ ีสทิ ธใิ ชบ้ รกิ ารในหนว่ ยบรกิ ารหรอื เครอื ขา่ ย และความรู้แกเ่ ดก็ และเยาวชน การคุมก�ำเนิด การรกั ษา
สุขภาพฟัน และทัศนมาตรศาสตร์ (สุขภาพตา) รวมทั้ง
งบประมาณและค่าใชจ้ า่ ยในการให้บริการ บรกิ ารร้านขายยาชุมชน

การควบคุมคณุ ภาพการใหบ้ รกิ าร หน่วยบริการปฐมภูมิหรือแพทย์ท�ำสัญญาการให้บริการ
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทว่ั ไป (General Medical
Service Contract) กบั กลมุ่ บรหิ ารจดั การทางการแพทย์
(Clinical Commissioning Group) โดยประชาชน
สามารถตรวจสอบรายชื่อหน่วยบริการและแพทย์ได้
และแสดงความจ�ำนงเพื่อขึ้นทะเบียนได้ที่หน่วยบริการ
ทีต่ นประสงค์จะใชบ้ ริการ

งบประมาณสว่ นใหญม่ าจากรฐั จดั สรรให้ โดยกลมุ่ บรหิ าร
จัดการทางการแพทย์เป็นผู้บริหารสัญญาการให้บริการ
ทางการแพทย์และสาธารณสุขทั่วไปกับหน่วยบริการ
ปฐมภมู ใิ นเขตพ้ืนท่ที ่รี ับผดิ ชอบ

ก�ำกบั ดแู ลภายใตโ้ ครงสรา้ งระบบสาธารณสขุ พน้ื ที่ ทงั้ จาก
สว่ นกลางและสว่ นทอ้ งถน่ิ และมหี นว่ ยงานอสิ ระทจ่ี ดั ตงั้
ขึ้นโดยรฐั บาลท�ำหนา้ ที่ตรวจสอบคุณภาพการให้บริการ

๒.๒.๑.๑ ภาพรวม
ระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ (National Health Service, NHS) ของอังกฤษเป็นแบบเบ็ดเสร็จ
(comprehensive health system) หรือสวัสดิการเตม็ รูปแบบ ภายใตค้ วามรบั ผดิ ชอบของกระทรวงสาธารณสขุ
และส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โดยมีการแยกผู้ให้บริการกับผู้รับบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข
ออกจากกันอย่างชัดเจน รวมทั้งแยกบริการสุขภาพปฐมภูมิออกจากบริการสุขภาพระดับทุติยภูมิด้วย โดยในระบบ
สาธารณสุขของอังกฤษนั้น ถือว่า บริการสุขภาพปฐมภูมิเป็นองค์ประกอบของการให้บริการทางการแพทย์และ
สาธารณสุขของรฐั บาลองั กฤษทส่ี �ำคัญทสี่ ดุ เนื่องจากเปน็ พน้ื ฐานของการใหบ้ รกิ ารท้ังระบบ โดยมแี พทยเ์ วชปฏิบัติ
ทั่วไป (General Practitioner, GP) ๑๓ เป็นผู้บริหารจัดการและมีสิทธิส่งตัวผู้รับบริการในการดูแลของตนเข้ารับ

๑๓ แพทย์เวชปฏิบัติทั่วไป (General Practitioner, GP) ในระบบการศึกษาแพทย์ของอังกฤษ เป็นแพทย์เฉพาะทาง
ทเ่ี ทยี บไดก้ บั แพทยเ์ วชศาสตรค์ รอบครวั (Family Physician) ในระบบการศกึ ษาแพทยข์ องประเทศไทย แคนาดา และสหรฐั อเมรกิ า
และ GP ไม่ใชแ่ พทย์ประจ�ำบ้าน (Residency) ซง่ึ ไดร้ ับปริญญาแพทยศาสตรบณั ฑติ และก�ำลังปฏิบตั งิ านดา้ นการแพทยเ์ ฉพาะทาง
ภายใต้การควบคุมของอาจารย์แพทย์ในโรงเรียนแพทย์หรือสถานพยาบาลที่เป็นศูนย์การศึกษาของแพทย์ประจ�ำบ้าน ดังที่เข้าใจ
คลาดเคลือ่ นกนั .

กระทรวงสาธารณสุข 25

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ

การรักษาพยาบาล ณ สถานพยาบาลท่ีให้บริการในระดับที่สูงข้ึน ยกเว้นกรณีฉุกเฉิน ผู้รับบริการสามารถเข้ารับ
การรักษาพยาบาลในสถานพยาบาลได้ทันทีโดยไม่ต้องมีการส่งตัวจากแพทย์เวชปฏิบัติทั่วไป อาจกล่าวได้ว่า
แพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไปท�ำหน้าที่เป็นผู้คัดกรองผู้รับบริการก่อนท่ีจะเข้ารับการรักษาพยาบาลในสถานพยาบาล
ในระดับที่สูงข้ึนต่อไป และเน่ืองจากการให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขในอังกฤษมุ่งเน้นไปที่กระบวนการ
ส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคก่อนเข้ารับการรักษาพยาบาลในสถานพยาบาล ทั้งน้ี เพื่อป้องกันปัญหา
ด้านทรัพยากรในสถานพยาบาลท่ีมีไม่เพียงพอต่อความต้องการของผู้รับบริการ ดังน้ัน บริการสุขภาพปฐมภูมิ
จึงต้องเป็นบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขท่ีท�ำให้ประชาชนของอังกฤษได้รับบริการท่ีมีคุณภาพ มีมาตรฐาน
และตอ่ เนอื่ ง ไมว่ า่ ผรู้ บั บรกิ ารจะอยใู่ นทอ้ งทหี่ รอื ชมุ ชนใดกต็ าม ๑๔ จงึ อาจสรปุ ไดว้ า่ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ขิ ององั กฤษ
เป็นการให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขท่ีเช่ือมโยงผู้รับบริการกับครอบครัว รวมทั้งมีการป้องกันโรคและ
ควบคุมโรคในระดับชุมชน มีแพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไป ทันตแพทย์ จักษุแพทย์ และเภสัชกร เป็นต้น ร่วมกันเป็นผู้
ให้บริการหลัก
โดยระบบ NHS ของอังกฤษน้ี ได้เริ่มพัฒนามาตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกคร้ังท่ี ๒ มีกฎหมายหลัก
ท่ีเป็นโครงสร้างการด�ำเนินการและการบริหารจัดการระบบ NHS คือ National Health Service Act 1977
ซ่ึงเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับมาเกือบ ๕๐ ปี จนกระทั่งเกิดการปฏิรูประบบบริการสุขภาพครั้งใหญ่โดยกฎหมาย
Health and Social Care Act 2012
๒.๒.๑.๒ การกำ� หนดบรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ
องั กฤษจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู มิ าเปน็ เวลานานจนพฒั นาเปน็ ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ทิ ม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพมาก
โดยกอ่ นมีกฎหมายก�ำหนดโครงสรา้ งการด�ำเนินการและการบริหารจดั การระบบ NHS เช่นในปจั จบุ ัน ความต้องการ
ทางการแพทยส์ มยั ใหมใ่ นชว่ งกอ่ นสงครามโลกครง้ั ท่ี ๑ ยงั มไี มม่ าก ประชาชนยงั ไมส่ ามารถเขา้ ถงึ บรกิ ารทางการแพทย์
และสาธารณสขุ ไดอ้ ยา่ งทว่ั ถงึ อนั เนอื่ งมาจากความเหลอื่ มลำ�้ ทางสงั คมและเศรษฐกจิ อยา่ งไรกต็ าม ภายหลงั สงครามโลก
คร้ังที่ ๒ อังกฤษมีการจัดตั้งระบบ NHS ท�ำให้ความต้องการบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขเพ่ิมมากข้ึน
บริการสุขภาพปฐมภูมิที่มีอยู่จึงไม่สามารถรองรับการเปล่ียนแปลงดังกล่าวได้ ท�ำให้รัฐบาลมุ่งเน้นการแก้ไขปัญหา
โดยเรง่ เพิ่มจ�ำนวนแพทย์เวชปฏิบัติทว่ั ไป เพื่อจะลดระยะเวลา ในการรอแพทยข์ องผรู้ ับบริการ นอกจากนน้ั ไดม้ ีการ
ปรับลักษณะการรักษาพยาบาลโดยให้แพทย์เวชปฏิบัติทั่วไปบริหารจัดการสุขภาพของผู้รับบริการในระยะยาว เช่น
เฝ้าระวังและรักษาอาการผู้ป่วยเร้ือรัง และสนับสนุนให้ประชาชนซ่ึงอยู่ในความดูแลของแพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไปน้ัน
รักษาสุขภาพเพือ่ ลดความเสี่ยงในการเจบ็ ป่วย นอกจากนนั้ ภายหลงั จากใชร้ ะบบ NHS แลว้ แพทย์เวชปฏิบัตทิ ่ัวไป
ในองั กฤษไมม่ หี นา้ ทตี่ รวจรกั ษาผรู้ บั บรกิ ารทเี่ ปน็ โรครนุ แรงหรอื เฉยี บพลนั เชน่ วณั โรค ท�ำใหร้ ะยะเวลาในการรอตรวจ
รักษาต่อผู้รับบริการหนง่ึ คนโดยเฉลีย่ ลดลงต่ำ� กวา่ คนละ ๑๐ นาทีต่อครง้ั
ท้ายที่สุด เนอื่ งจากบริการสขุ ภาพปฐมภูมใิ นปัจจุบนั มีความต้องการแพทย์เฉพาะทางนอ้ ยลง แต่ต้องการ
บรกิ ารดแู ลรกั ษาสขุ ภาพทวั่ ไปมากขนึ้ รฐั บาลองั กฤษจงึ เลอื กทจี่ ะลดจ�ำนวนทนั ตแพทย์ จกั ษแุ พทย์ และเภสชั กรในระบบ
และเพมิ่ จ�ำนวนพยาบาลซงึ่ สามารถท�ำงานรว่ มกบั แพทยเ์ วชปฏบิ ตั ทิ ว่ั ไปในการใหบ้ รกิ ารสขุ ภาพและสง่ เสรมิ การดแู ล

๑๔ รายละเอยี ดโปรดดู Theodore Tulchinsky and Elena Varavikova, supra note 2, pp. 663 - 668.

26 กระทรวงสาธารณสุข

สุขภาพได้มากขึ้น ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การให้บริการทันตกรรม จักษุกรรม และการจ่ายยาในอังกฤษโดยส่วนใหญ่
จะเปน็ หนา้ ทีข่ องผใู้ หบ้ รกิ ารภาคเอกชน เชน่ คลนิ ิกสว่ นตัว หรือโรงพยาบาลเอกชนขนาดใหญ่ ผู้รบั บรกิ ารทีจ่ �ำเป็น
ตอ้ งเขา้ รกั ษาพยาบาลดว้ ยปญั หาทเ่ี กย่ี วกบั ฟนั หรอื ตา จงึ จ�ำเปน็ ตอ้ งมปี ระกนั สขุ ภาพทค่ี รอบคลมุ เนอื่ งจากคา่ ใชจ้ า่ ย
ในการใหบ้ รกิ ารดังกลา่ วค่อนข้างสูงมาก
๒.๒.๑.๓ ลักษณะหน่วยบริการและเครือข่าย และการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิใช้บริการในหน่วยบริการ
หรอื เครอื ขา่ ย
กฎหมายแม่บทของอังกฤษที่ก�ำหนดลักษณะหน่วยบริการ เครือข่าย และวิธีการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิใช้
บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ใิ นปจั จบุ นั คอื Health and Social Care Act 2012 ซงึ่ เปน็ การปฏริ ปู โครงสรา้ งการใหบ้ รกิ าร
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ในองั กฤษครงั้ ใหญ ่ เพอื่ รองรบั การเปลยี่ นแปลงดา้ นประชากร ความตอ้ งการทางการแพทย์
และขอ้ จ�ำกดั ด้านงบประมาณของภาครัฐ หัวใจส�ำคญั ของกฎหมายฉบบั น้ี คอื การให้แพทยเ์ วชปฏบิ ัตทิ ่วั ไปบรหิ าร
จัดการหน่วยบริการปฐมภูมแิ ละเครอื ข่ายหนว่ ยบริการปฐมภูมิ
โดยก่อนมีกฎหมายฉบับน้ี ระบบ NHS ของอังกฤษมีกฎหมายให้อ�ำนาจในการบริหารจัดการบริการ
สขุ ภาพปฐมภมู ิดว้ ยกนั สองฉบับ ไดแ้ ก่ National Health Services Act 1977 และ National Health Services
(Primary Care) Act 1997 ซึง่ ก�ำหนดใหบ้ รกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิกระท�ำผา่ นหนว่ ยบริหารจัดการในท้องถน่ิ ทีเ่ รยี กว่า
Primary Care Trust (PCT) ซง่ึ ท�ำหนา้ ทซี่ อื้ บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ ๑๕ โดยหนว่ ยบรกิ าร PCT หนงึ่ หนว่ ย จะใหบ้ รกิ าร
ประชาชนในเขตบริเวณหน่ึงที่มีจ�ำนวนประชากรประมาณ ๓๓๐,๐๐๐ คน (catchment area) ท�ำให้ในอังกฤษ
มีจ�ำนวน PCT รวมทง้ั หมดประมาณ ๑๕๒ หนว่ ย ๑๖ ภายใตโ้ ครงสร้างของกฎหมายเดมิ PCT บรหิ ารจัดการโดยคณะ
ผู้บริหารท่ีไม่ใช่แพทย์ในพื้นท่ี เน่ืองจากกฎหมายดังกล่าวมีสมมติฐานว่าแพทย์ในพ้ืนที่ควรใช้เวลาทั้งหมดไปกับ
การให้บริการประชาชนโดยไม่ต้องกังวลกับงานด้านบริหาร โดย PCT แต่ละหน่วยจะเป็นผู้ว่าจ้างนักบริหารอาชีพ
ซงึ่ เชย่ี วชาญการบรหิ ารองคก์ รสาธารณสขุ เขา้ ท�ำหนา้ ท่ี ๑๗ และ PCT แตล่ ะหนว่ ยมหี นา้ ทจ่ี ดั ซอื้ จดั จา้ งบรกิ ารสขุ ภาพ
ปฐมภูมิให้แก่ผู้มีสิทธิในเขตพื้นทีข่ องหนว่ ยบริการนัน้ วธิ กี ารจดั ซอื้ จัดจา้ งหลัก คอื การบรหิ ารสัญญาการใหบ้ รกิ าร
ทางการแพทย์ท่ัวไป (General Medical Services (GMS) Contract) กับแพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไปและเจ้าของ
หน่วยบริการอ่ืน ๆ ในเขตพื้นท่ี นอกจากน้ัน PCT ยังมีหน้าท่ีสนับสนุนการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิให้กับแพทย์
ในพื้นท่ี เช่น การจัดใหม้ ีแพทยเ์ ฉพาะทางเข้าตรวจและเยยี่ มเยียนเป็นครั้งคราว การใหบ้ ริการข้อมูลและค�ำปรกึ ษา
ดา้ นเพศศกึ ษาส�ำหรบั วยั รนุ่ นอกจากนน้ั บางพน้ื ทยี่ งั ใหบ้ รกิ ารอนื่ ๆ เพอ่ื สนบั สนนุ แพทยเ์ วชปฏบิ ตั ทิ ว่ั ไปในเขตพนื้ ท่ี
บรกิ าร ทงั้ นี้ ขึ้นอยู่กับขอ้ ตกลงในสัญญา GMS ของแพทยใ์ นพ้ืนท่กี ับ PCT

๑๕ ibid, pp. 667-668.
๑๖ จ�ำนวน PCT ระหวา่ ง ค.ศ. ๒๐๐๖ - ๒๐๑๓ หลงั จากการปรบั โครงสรา้ งได้ลดจ�ำนวน PCT จาก ๓๐๓ หน่วยทีด่ ูแล
ประชากรหน่วยละ ๑๐๐,๐๐๐ - ๑๘๐,๐๐๐ คน เหลอื เพยี ง ๑๕๒ หนว่ ยเทา่ น้นั เนื่องจากประสบกับปญั หาความไม่มปี ระสทิ ธภิ าพ
ในการบรหิ ารงาน, สบื คน้ ขอ้ มลู จากส�ำนกั ขา่ วบบี ซี ี <http://news.bbc.co.uk/2/hi/health/4987430.stm> เมอ่ื วนั ท่ี ๕ มนี าคม ๒๕๖๕.
๑๗ Peckham S, Falconer J, and Gillam S, “Impact of changes in the Health and Social Care Act 2012
and Public Health White Paper”, The Organisation and Delivery of Health Improvement in General Practice
and Primary Care: a scoping study, Health Services and Delivery Research, No. 3.29, NIHR Journals Library, 2015.

กระทรวงสาธารณสขุ 27

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายว่าด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ

อยา่ งไรกต็ าม การจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ไิ ดถ้ กู ปฏริ ปู โดยกฎหมาย Health and Social Care Act 2012
ซ่ึงยกเลิกการบริหารจัดการแบบ PCT และจัดต้ังกลุ่มบริหารจัดการทางการแพทย์ (Clinical Commissioning
Group, CCG) ท�ำหน้าที่จัดบริการสุขภาพปฐมภูมิและบริหารสัญญาของแพทย์เวชปฏิบัติทั่วไปและเจ้าหน้าที่
ทางการแพทย์ โครงสร้างการบริหารของ CCG แตกต่างจาก PCT อย่างมีนัยส�ำคัญตรงที่กลุ่มบุคคลซึ่งท�ำหน้าที่
คณะกรรมการบรหิ ารภายใตโ้ ครงสร้างกฎหมายใหม่นัน้ แพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไปซ่ึงอยู่ในเขตหรอื กลุม่ CCG จะมีสทิ ธิ
เลือกตัวแทนแพทย์เข้าเป็นกรรมการบริหารกลุ่มหรือหน่วยบริการ อันแตกต่างจาก PCT ในระบบเก่าซึ่งบริหาร
โดยคณะเจา้ หนา้ ท่ีบริหารท่ีไมใ่ ชต่ วั แทนแพทยใ์ นท้องถ่นิ ส่งผลใหก้ ารเปลยี่ นแปลงในครั้งนไ้ี ดร้ บั การวพิ ากษ์วจิ ารณ์
อย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องหลายแห่งแสดงความกังวลกับการให้แพทย์ซึ่งไม่มี
ความเชย่ี วชาญการบรหิ ารงบประมาณมาท�ำหนา้ ทบ่ี รหิ ารหนว่ ยบรกิ ารทม่ี คี วามซบั ซอ้ นและตอ้ งการความเชย่ี วชาญ
เฉพาะดา้ น ซงึ่ แตกต่างจากการประกอบกิจการทางการแพทย์ทเ่ี ปรยี บเทยี บไดก้ ับธุรกิจขนาดเลก็ เทา่ น้ัน
ส�ำหรับหน้าท่ีและอ�ำนาจของ CCG ตามกฎหมาย คือ เป็นหน่วยบริหารจัดการงบประมาณและสัญญา
ของแพทย์เวชปฏบิ ตั ิทวั่ ไปในท้องถิ่น ในปจั จุบัน มี CCG จ�ำนวน ๑๐๖ หนว่ ย ๑๘
นอกจากการถ่ายโอนอ�ำนาจจาก PCT ไปยงั CCG แลว้ กฎหมาย Health and Social Care Act 2012
ยงั ใหจ้ ดั ตง้ั Public Health England (PHE) ๑๙ มหี นา้ ทแี่ ละอ�ำนาจเกยี่ วกบั งบประมาณและการใหบ้ รกิ ารทเ่ี กยี่ วขอ้ ง
ในหลายดา้ น เชน่ นโยบายสขุ ภาพและการปอ้ งกนั การเตรยี มการเพอ่ื รองรบั สถานการณฉ์ กุ เฉนิ การพนื้ ฟผู รู้ บั บรกิ าร
ที่มปี ัญหาเกยี่ วกับการใช้ยาเรื้อรัง ปัญหาสขุ ภาพทางเพศ การฉดี วัคซีน การสนบั สนนุ ให้ประชาชนบริโภคเครอ่ื งดืม่
มนึ เมาอยา่ งรบั ผดิ ชอบ นโยบายเกย่ี วกบั โรคอว้ น การลดละเลกิ การสบู บหุ รี่ การสง่ เสรมิ ใหม้ กี ารตรวจสขุ ภาพเปน็ ประจ�ำ
การให้การศึกษาและความรู้แก่เด็กและเยาวชน การคุมก�ำเนิด และการรักษาสุขภาพฟัน นอกจากน้ัน PHE
ยังท�ำงานร่วมกับองค์กรระดับชาติเพื่อบริหารจัดการประเด็นส�ำคัญเกี่ยวกับการว่าจ้างแพทย์เวชปฏิบัติทั่วไป
โดยเฉพาะสว่ นทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั การใชว้ คั ซนี ปอ้ งกนั โรค อยา่ งไรกต็ ามหนา้ ทแ่ี ละอ�ำนาจดา้ นการวา่ จา้ งและจดั หาแพทย์
ยังเป็นของ CCG

ในขณะเดียวกนั กฎหมาย Health and Social Care Act 2012 ยังบญั ญัตใิ หม้ กี ารจัดต้งั คณะกรรมการ
สขุ ภาพและความเปน็ อยสู่ ว่ นท้องถน่ิ (Local Authority Health and Wellbeing Boards, HWB) ซึ่งท�ำหน้าท่ี
ก�ำหนดความส�ำคญั ของนโยบายดา้ นการสาธารณสขุ ของแตล่ ะบรเิ วณหรอื ขอบเขตของหนว่ ยบรกิ าร (หนา้ ทน่ี แ้ี ตเ่ ดมิ
เป็นของ PCT) โดยจะมีตัวแทนแพทย์จาก CCG ในพื้นที่เข้าร่วมเป็นกรรมการในคณะกรรมการดังกล่าวด้วย
เพราะแพทย์ซ่ึงใกล้ชิดประชาชนย่อมมีข้อมูลด้านสุขภาพของคนในท้องที่และยังทราบปัญหารวมถึงแนวทางแก้ไข
ทัง้ นี้ เพือ่ ใหก้ ารบรกิ ารเปน็ ประโยชน์แกป่ ระชาชนอย่างมีประสิทธิภาพมากยง่ิ ขึน้

๑๘ ข้อมูล ณ วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๖๕ สืบค้นจาก, <https://www.nhsconfed.org/articles/what-are-clinical-
commissioning-groups>, เมอื่ วันที่ ๖ เมษายน ๒๕๖๕.
๑๙ สกอตแลนด์และไอร์แลนดเ์ หนือมกี ฎหมาย National Health Services เปน็ ของตนเอง และแยกออกจาก Public
Health England ทร่ี บั ผดิ ชอบการสาธารณสขุ ของอังกฤษและเวลส์เท่านัน้ .

28 กระทรวงสาธารณสขุ

ภาพท่ี ๒ ความแตกต่างของ Primary Care Trust กบั Clinical Commissioning Group ๒๐

Before After Abolished New

CommisCsliionnicinalg Group

PrimTarruysCt are

โดยในส่วนการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิใช้บริการหน่วยบริการหรือเครือข่ายหน่วยบริการน้ัน กฎหมาย
National Health Services (Primary Care) Act 1997 บญั ญัตใิ หม้ ีการเกบ็ ข้อมูลการบริการทางการแพทย์ทัว่ ไป
และสว่ นตวั (General and Personal Medical Services, GPMS) ซงึ่ ในปจั จบุ นั หลงั จากกฎหมาย Health and Social
Care Act 2012 ใชบ้ งั คบั ไดม้ กี ารปรบั ปรงุ GPMS ใหเ้ ปน็ ขอ้ มลู บคุ ลากรผใู้ หบ้ รกิ ารทวั่ ไป (general practice workforce)
ซงึ่ เปน็ ระบบเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ของแพทยเ์ วชปฏบิ ตั ทิ ว่ั ไป พยาบาล หนว่ ยบรกิ าร และเจา้ หนา้ ทด่ี า้ นอนื่ ๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ ง
กับการบริการสุขภาพปฐมภูมิทั้งหมดในประเทศ โดยประชาชนสามารถเข้าสู่ระบบได้สะดวกผ่านทางเว็บไซต์ ๒๑
และไดข้ อ้ มลู เกยี่ วกบั สถานทข่ี องคลนิ กิ หรอื สถานพยาบาลทแ่ี พทยป์ ระจ�ำอยู่ เวลาท�ำการ ความเชย่ี วชาญของแพทย์
หรือรายการโรคหรือความผดิ ปกตทิ ีแ่ พทย์แต่ละคนใหบ้ รกิ าร จ�ำนวนผรู้ ับบรกิ ารทีร่ บั ผิดชอบ และบริการอ่ืน ดงั นนั้
ผรู้ บั บรกิ ารสามารถตรวจสอบและเปรยี บเทยี บแพทยเ์ วชปฏบิ ตั ทิ ว่ั ไปทใี่ หบ้ รกิ ารในบรเิ วณทอ้ งถนิ่ ของตนเพอื่ ประโยชน์
ในการลงทะเบียนได้ และแพทย์ไม่มีสทิ ธปิ ฏเิ สธความประสงคข์ องผรู้ บั บริการ โดยเฉพาะหากเหตผุ ลของการปฏเิ สธ
การขึ้นทะเบยี นน้นั เปน็ เรอ่ื งเก่ยี วกบั เชอื้ ชาติ เพศ ระดบั ช้นั ทางสงั คม ศาสนา อายุ รปู ร่าง ความผดิ ปกติทางกายภาพ
หรือปัญหาสุขภาพ ๒๒ อย่างไรก็ตาม แพทย์หรือหน่วยบริการปฐมภูมิอาจปฏิเสธการขอขึ้นทะเบียนได้ ถ้าหาก
การรบั ผูร้ บั บรกิ ารเพม่ิ ขึน้ จะท�ำให้มาตรฐานการใหบ้ รกิ ารลดลง

๒๐ รายงานสรุปการศึกษาอบรมระยะส้ันต่างประเทศ “หลักสูตรการพัฒนาผู้น�ำระบบสุขภาพปฐมภูมิ” Training and
Site-based Learning on Policy and Primary Care Management, ส�ำนกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ ระหวา่ งวนั ท่ี ๒๕
พฤษภาคม ๒๕๖๒-๒ มิถนุ ายน ๒๕๖๒.
๒๑ ข้อมูลผู้ให้บริการในระบบสุขภาพปฐมภูมิของอังกฤษมีการเผยแพร่อย่างสม่�ำเสมอ โดยจะปรับปรุงให้ทันสมัยและ
เผยแพรใ่ หป้ ระชาชนไดร้ บั ทราบปลี ะ ๔ ครงั้ ซงึ่ สามารถสบื คน้ ไดท้ ี่ https://digital.nhs.uk/data-and-information/publications/
statistical/general-and-personal-medical-services/.
๒๒ NHS Constitution, <https://www.gov.uk/government/publications/the-nhs-constitution-for-england/
the-nhs-constitution-for-england>, สืบคน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๕ มนี าคม ๒๕๖๕.

กระทรวงสาธารณสขุ 29

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสุข
ค�ำ อธบิ ายกฎหมายวา่ ด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

ในการนี้ ผู้ประสงค์จะข้ึนทะเบียนเพ่ือรับบริการจากแพทย์เวชปฏิบัติทั่วไปหรือหน่วยบริการปฐมภูมิ
ต้องกรอกใบแสดงความจ�ำนงและยื่นท่ีหน่วยบริการที่ประสงค์จะขึ้นทะเบียน ใบแสดงความจ�ำนงจะถูกส่งไปยัง
NHS England ซ่ึงมีหน้าท่ีเก็บข้อมูลทางการแพทย์ของประชาชน โดย NHS England จะส่งข้อมูลน้ันไปยัง
หนว่ ยบรกิ ารตอ่ เมอ่ื ไดต้ รวจสอบความถกู ตอ้ งของการขอขน้ึ ทะเบยี นเรยี บรอ้ ยแลว้ ในบางกรณี หนว่ ยบรกิ ารอาจขอให้
ผู้แสดงความประสงค์ยืนยันตัวตนหรือยืนยันหลักฐานที่อยู่เพ่ือตรวจสอบว่ามีสิทธิอยู่ในเขตพื้นท่ีบริการตรงกับ
ฐานขอ้ มูลหรือไม่ นอกจากนนั้ ผู้รับบรกิ ารทกุ คนมีสิทธยิ ้ายหนว่ ยบริการหรอื เปลย่ี นแปลงแพทยเ์ วชปฏิบัตทิ ว่ั ไปได้
อยา่ งไรกด็ ี หนา้ ทขี่ อง CCG ตามกฎหมายในปจั จบุ นั จะถกู โอนไปเปน็ หนา้ ทขี่ องระบบการดแู ลแบบบรู ณาการ
(Integrated Care System (ICS)) ตามรา่ งกฎหมาย Health and Care Bill ซึง่ จะประกาศใช้เปน็ กฎหมายตอ่ ไป

๒.๒.๑.๔ งบประมาณและค่าใชจ้ า่ ยในการให้บรกิ าร
งบประมาณและค่าใช้จ่ายในการให้บริการในระบบสุขภาพปฐมภูมิของอังกฤษมีแหล่งเงินทุนหลัก คือ
เงินสนับสนุนที่มาจากภาษีของประชาชนซึ่งเป็นแหล่งเงินส�ำหรับสนับสนุนการด�ำเนินการด้านสุขภาพที่ส�ำคัญท่ีสุด
และอีกส่วนหนึง่ มาจากเงินสมทบของกองทนุ หลกั ประกันสขุ ภาพแห่งชาติ โดยงบประมาณส่วนใหญข่ องระบบ NHS
จะไดร้ บั การจดั สรรเพอ่ื สนบั สนนุ รายจา่ ยในระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ ส�ำหรบั กลไกการจดั สรรและการใชเ้ งนิ งบประมาณ
ในระบบสขุ ภาพปฐมภมู ใิ นกฎหมาย Health and Social Care Act 2012 ด�ำเนินการผ่าน CCG ซงึ่ มหี นา้ ที่จัดหา
และสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการให้บริการของแพทย์และหน่วยบริการปฐมภูมิในพ้ืนที่ของตน โดยในปีงบประมาณ
๒๕๖๒ - ๒๕๖๓ CCG ทัง้ ประเทศรับผดิ ชอบงบประมาณคดิ เป็นสองในสามของงบประมาณทั้งหมดของระบบ NHS
หรอื ประมาณ ๒.๘ ล้านล้านบาท ๒๓ และเมอ่ื ไดร้ บั เงนิ งบประมาณดังกล่าวมาแลว้ CCG มีหนา้ ท่ที �ำสญั ญากบั แพทย์
เวชปฏบิ ัตทิ ่วั ไปในเขตพื้นท่ีของตน
๒.๒.๑.๕ การควบคมุ คณุ ภาพการใหบ้ ริการ
บริการสขุ ภาพปฐมภูมใิ นองั กฤษมกี ารควบคุมคณุ ภาพการให้บรกิ าร ดงั นี้
ระบบท่ีหนงึ่ เป็นการก�ำกับดูแลภายใต้โครงสร้างของคณะกรรมการ NHS ซ่ึงมีหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องใน
การควบคุมคุณภาพการให้บริการของแพทย์เวชปฏิบัติท่ัวไปและหน่วยบริการปฐมภูมิ เช่น คณะกรรมการบริหาร
จดั การการใหบ้ รกิ ารทางการแพทย์ มหี นา้ ทแี่ ละอ�ำนาจอนมุ ตั แิ ละตรวจสอบการด�ำเนนิ การของ CCG คณะกรรมการ
ด้านสุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดีระดับท้องถิ่น (Local Authority Health and Wellbeing Boards, HWBs)
ซ่ึงเป็นศูนย์กลางให้ผู้น�ำด้านสุขภาพและการสาธารณสุขในระดับท้องถ่ินใช้ระดมความคิดเห็นและแก้ปัญหา
ด้านสุขภาพและการสาธารณสุขของประชาชนในท้องถิ่นของตน และ CCG มีหน้าที่ตรวจสอบและควบคุมการให้
บริการสุขภาพปฐมภูมิตามสัญญาทท่ี �ำกับหนว่ ยบรกิ ารปฐมภูมหิ รอื แพทย์เวชปฏิบัติทัว่ ไป
ระบบที่สอง เป็นการควบคุมคุณภาพการให้บริการทางการแพทย์จากองค์กรตรวจสอบและควบคุม
ภายนอกโครงสรา้ ง NHS โดยมีองคก์ ร Care Quality Commission (CQC) ที่เปน็ หนว่ ยงานอสิ ระ มหี นา้ ทก่ี �ำกบั

๒๓ NHS England and NHS Improvement funding and resource 2019/2020: supporting “The NHS Long
Term Plan”, 29 March 2019.

30 กระทรวงสาธารณสุข

ดูแลและตรวจสอบภาครัฐและผู้ประกอบการท่ีให้บริการด้านสุขภาพและบริการเก่ียวกับการดูแลรักษาในอังกฤษ
วิธีการด�ำเนนิ การของ CQC เรมิ่ ต้นจากการให้หน่วยบริการและผู้ให้บริการดา้ นสขุ ภาพอน่ื ๆ ข้ึนทะเบยี น โดย CQC
จะตรวจคณุ ภาพของหนว่ ยบรกิ ารตง้ั แตใ่ นระหวา่ งขนั้ ตอนการขนึ้ ทะเบยี น นอกจากนนั้ ยงั มกี ารตรวจสอบและเขา้ เยย่ี ม
สถานที่เป็นประจ�ำ โดยมีการให้ตราสัญลักษณ์เพ่ือแสดงคุณภาพของหน่วยบริการ หากหน่วยบริการใดท่ีไม่ผ่าน
มาตรฐานของ CQC และไม่สามารถแกไ้ ขข้อบกพรอ่ งไดภ้ ายในระยะเวลาทีก่ �ำหนด CQC อาจใช้วธิ ีการขึ้นทะเบียน
พิเศษเพอ่ื แจ้งใหป้ ระชาชนทราบหรอื ยกเลิกการขึน้ ทะเบยี นของหน่วยบริการน้ัน

๒.๒.๒ บริการสุขภาพปฐมภูมภิ ายใต้ระบบสุขภาพปฐมภูมิในประเทศแคนาดา
จากผลการศึกษา สามารถวเิ คราะห์เปรยี บเทียบให้เหน็ ระบบสุขภาพปฐมภมู ขิ องประเทศแคนาดาได้ ดงั นี้

ภาพท่ี ๓ สรุประบบสุขภาพปฐมภูมิของแคนาดา

กฎหมายแมบ่ ท Canada Health Act 1984 และ Medical Care Act 1966
การก�ำหนดบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมิ
ลกั ษณะหน่วยบรกิ ารและเครือขา่ ย และการขนึ้ ทะเบยี น รัฐบาลมลรัฐด�ำเนินการระบบสุขภาพปฐมภูมิและระบบ
ผมู้ ีสทิ ธใิ ช้บริการในหนว่ ยบรกิ ารหรอื เครือขา่ ย ประกนั สขุ ภาพแกป่ ระชาชนในเขตพน้ื ท่ีของตน โดยไมม่ ี
ระบบกลางของประเทศ
แต่ละมลรัฐก�ำหนดบริการสุขภาพปฐมภูมิเอง เช่น
มลรัฐออนแทริโอ (Ontario) ใช้การท�ำสัญญาระหว่าง
หน่วยบริการและผู้รับบริการในการระบุบริการสุขภาพ
ปฐมภูมิอย่างน้อยที่หน่วยบริการต้องให้บริการแก่
ผูร้ บั บริการ
รัฐบาลแห่งชาติสนับสนุนแนวทางการสร้างเครือข่าย
การใหบ้ รกิ ารทม่ี กี ารบรู ณาการดา้ นวชิ าชพี ตา่ งๆ ทเี่ กย่ี วขอ้ ง
โดยไมม่ กี ารก�ำหนดถงึ รปู แบบของหนว่ ย บรกิ าร ตวั อยา่ ง
เช่น มลรัฐแอลเบอร์ตา (Alberta) ใช้ระบบเครือข่าย
สขุ ภาพปฐมภมู ิ เพอ่ื ใหค้ ลอ่ งตวั ในการใหบ้ รกิ าร หรอื กรณี
มลรัฐควิเบก (Quebec) ให้แพทย์เวชศาสตร์ครอบครัว
(Family Physician) 24 ขนึ้ ทะเบยี นผรู้ บั บรกิ าร โดยผกู กบั
การจัดสรรเงินค่ารักษาพยาบาลต่อปีไว้กับจ�ำนวนของ
ผู้ข้ึนทะเบียนกับตน (fee for service contract และ
capitation arrangement)

๒๔ เทียบไดก้ ับแพทยเ์ วชปฏิบัตทิ ัว่ ไปในระบบการศกึ ษาแพทยข์ องประเทศอังกฤษ.

กระทรวงสาธารณสขุ 31

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
ค�ำ อธบิ ายกฎหมายวา่ ด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิ

การควบคุมคณุ ภาพการใหบ้ รกิ าร ใช้ระบบประกันสุขภาพ (Medicare) ซึ่งรัฐเป็นผู้รับ
งบประมาณและค่า30 ผิดชอบค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล แต่ผู้ให้บริการ
เป็นผู้ประกอบการเอกชน โดยมีการก�ำหนดเง่ือนไข
การเป็นผู้ประกอบการหรือหน่วยบริการท่ีข้ึนทะเบียน
กบั ระบบ Medicare ตามบทบญั ญตั ขิ อง Canada Health
Act 1984
ข้ึนอยู่กับแนวทางของแต่ละมลรัฐ กรณีศึกษา คือ
มลรฐั ออนแทรโิ อ เพราะมกี ฎหมายก�ำกบั ดแู ลหนว่ ยบรกิ าร
ปฐมภมู เิ ป็นการเฉพาะซ่งึ คล้ายกับแนวทางตามกฎหมาย
วา่ ดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภูมขิ องประเทศไทย

๒.๒.๒.๑ ภาพรวม
การสาธารณสุขและระบบสุขภาพของประเทศแคนาดา ประกอบด้วย ระบบย่อยในระดับภูมิภาค
และระดบั ทอ้ งถน่ิ ซงึ่ ทง้ั หมดด�ำเนนิ การอยภู่ ายใตโ้ ครงสรา้ งกฎหมาย Canada Health Act 1984 กฎหมายแมบ่ ทฉบบั นี้
ได้ก�ำหนดมาตรฐานท่ีระบบระดับภูมิภาคและระดับท้องถ่ินทั้งหมดต้องปฏิบัติตาม รวมท้ังเป็นเง่ือนไขในการได้รับ
งบประมาณสนับสนุน ทั้งน้ี บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขในแคนาดาส่วนใหญ่ด�ำเนินการโดยหน่วยบริการ
เอกชนที่ได้รับจัดสรรงบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐ กฎหมายที่วางรากฐานระบบการประกันสุขภาพถ้วนหน้า
ผ่านการสนับสนุนด้านงบประมาณของรัฐ ได้แก่ Medical Care Act 1966 และ Hospital and Diagnostic
Services Act 1957 หรอื เรยี กกันวา่ Medicare ซงึ่ ก�ำหนดโครงสรา้ งการสนบั สนนุ ค่าใชจ้ า่ ยในการรับบรกิ ารสขุ ภาพ
ปฐมภมู ิ แพทยท์ สี่ มัครเขา้ เปน็ แพทยใ์ นระบบน้ี ตอ้ งยอมรบั ข้อตกลง เช่น ค่าใชจ้ า่ ยในการใหบ้ รกิ าร ความเปน็ อสิ ระ
ทางการแพทย์ และการก�ำกับดูแลสถานประกอบการด้านการแพทย์ อย่างไรก็ดี เพ่ือการสร้างสมดุลระหว่างสิทธิ
ในการประกอบวิชาชีพแพทย์และความมุ่งหมายของรัฐในการสร้างระบบสุขภาพ นักการเมืองหรือผู้วางนโยบาย
สาธารณะในภาครัฐจึงระมัดระวังอย่างมากในการปรบั เปลี่ยนหรือแก้ไขโครงสรา้ งระบบการใหบ้ ริการทางการแพทย์
และสาธารณสุขและระบบการเงินของ Medicare ส่งผลให้เม่ือรัฐบาลแห่งชาติมีแผนการแก้ไขหรือเปล่ียนแปลง
เร่ืองน้ีในทุก ๆ ครั้ง จ�ำเป็นต้องปรึกษาตัวแทนกลุ่มการแพทย์ก่อนเสมอ๒๕ และเน่ืองจากแคนาดามีการปกครอง
แบบสหพันธรัฐ (federalist system) โดยมีเขตปกครองย่อยที่มีอิสระในการปกครองตนเองจ�ำนวน ๑๓ เขต
แต่ละเขตมีอิสระในการออกแบบและด�ำเนินการระบบสุขภาพปฐมภูมิของตนเอง ดังนั้น การอธิบายเชิงวิเคราะห์
ระบบสขุ ภาพปฐมภมู ขิ องแคนาดาจงึ เปน็ การคดั เลอื กตวั อยา่ งทคี่ วรศกึ ษาของแตล่ ะเขตในแตล่ ะเรอ่ื ง ซง่ึ แตกตา่ งจาก
ระบบของประเทศองั กฤษ

๒๕ รายละเอยี ดโปรดดู Theodore Tulchinsky and Elena Varavikova, supra note 2, pp. 658-662.

32 กระทรวงสาธารณสุข

๒.๒.๒.๒ การก�ำหนดบริการสุขภาพปฐมภูมิ
เรื่องนี้สามารถศึกษาได้จากแนวทางของมลรัฐออนแทริโอ ซ่ึงเป็นที่ยอมรับกันในระดับระหว่างประเทศ
ถึงคุณภาพของการจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิ โดยรัฐบาลมลรัฐได้จัดต้ังสภาการดูแลสุขภาพปฐมภูมิแห่งออนแทริโอ
(Ontario Primary Care Council) ข้ึน ซึ่งสภาน้ีได้ออกแบบโครงสร้างและแผนการส�ำหรับการบริการสุขภาพ
ปฐมภูมริ ะดับมลรฐั ขึน้ เม่ือวนั ท่ี ๒๐ มิถนุ ายน ๒๕๕๙ และมีการก�ำหนดบทบาทและหน้าทใี่ นการให้บริการสขุ ภาพ
ปฐมภมู ไิ วอ้ ยา่ งชดั เจน ภายใตห้ ลกั การทว่ี า่ “การดแู ลสขุ ภาพทคี่ รบถว้ นตอ้ งด�ำเนนิ การไปตลอดชว่ งชวี ติ ของประชาชน
และมีการปรับลักษณะการให้บริการท่ีเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมทางสังคมและครอบครัว” ซึ่งรวมถึงการจัดท�ำ
การบริหาร และการเก็บรักษาประวตั ทิ างการแพทยโ์ ดยผูใ้ ห้บรกิ ารหรือหน่วยบรกิ ารที่มีประสทิ ธิภาพ นอกจากนั้น
รัฐบาลแห่งมลรัฐออนแทริโอ ยังเน้นถึงการให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขที่ครอบคลุมทุกมิติของการดูแล
รกั ษา ไม่ว่าจะเป็นการป้องกันในระดบั ปฐมภมู ิ ทุติยภมู ิ การตรวจและเฝ้าระวงั โรคต้งั แตร่ ะยะตน้ การบริหารจัดการ
โรคท่ีมีอาการเฉียบพลัน พร้อมท้ังการติดตามผล ตลอดจนการส่งต่อการให้บริการที่มีประสิทธิภาพในทุกประเภท
ของการให้บริการทางการแพทยแ์ ละสาธารณสุข
ในการนี้ มลรัฐออนแทริโอเลือกใช้วิธีก�ำหนดขอบเขตบริการสุขภาพปฐมภูมิด้วยการออกแบบสัญญา
การให้บริการตามข้อคิดเห็นและค�ำแนะน�ำของคณะอนุกรรมการการบริการสุขภาพปฐมภูมิ ในคณะกรรมการ
ประสานงานเก่ียวกับชุมชนและวิทยาศาสตร์สุขภาพ ซ่ึงเป็นคณะกรรมการท่ีตั้งขึ้นเพ่ือให้ค�ำปรึกษาแก่รัฐบาลมลรัฐ
ส�ำหรับการด�ำเนินการเก่ียวกับการแพทย์และสาธารณสุข โดยสัญญาระหว่างหน่วยบริการปฐมภูมิและผู้รับบริการ
(patient enrollment model contracts) ได้ก�ำหนดบริการขนั้ พนื้ ฐานส�ำหรบั บริการสุขภาพปฐมภมู ทิ คี่ รอบคลมุ
ในเร่ือง ดงั นี้ ๒๖
(๑) การตรวจสขุ ภาพร่างกายเปน็ ประจ�ำและตอ่ เนื่อง
(๒) การปอ้ งกันโรคและการสง่ เสริมสุขภาพ
(๓) การด�ำเนนิ การทีเ่ หมาะสมเพ่อื ป้องกันโรคติดต่อ
(๔) การดแู ลเก่ียวกับการสบื พนั ธุ์
(๕) การตรวจในระยะตน้ และการเฝา้ ระวงั โรคเรื้อรัง
(๖) การรกั ษาโรคทั่วไป ซง่ึ อาจปรกึ ษากับแพทยผ์ ู้เชยี่ วชาญเฉพาะทาง
(๗) การให้การศกึ ษาและสนับสนุนการดูแลตวั เอง
(๘) การส่งต่อการดูแลรักษาไปยังโรงพยาบาล การรักษาพยาบาลผู้ป่วยท่ีบ้าน หรือศูนย์พยาบาล
ผูป้ ว่ ยระยะยาว

๒๖ Framework for Primary Care in Ontario, Ontario Primary Care Council, < https://www.allianceon.org/
sites/default/files/documents/Framework%20for%20 Primary%20Care%20in%20Ontario.pdf>, สืบค้นเม่ือวันที่
๕ มีนาคม ๒๕๖๕.

กระทรวงสาธารณสขุ 33

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสุขภาพปฐมภมู ิ

(๙) การจดั ให้มบี รกิ ารตอบสนองต่อความตอ้ งการของผรู้ บั บริการตลอด ๒๔ ชว่ั โมง
(๑๐) การดแู ลเกบ็ รกั ษาขอ้ มูลประวัติผรู้ บั บริการ
(๑๑) การให้ค�ำปรกึ ษาด้านสขุ ภาพ
(๑๒) การดแู ลสขุ ภาพจติ ใจขนั้ พนื้ ฐาน และการใหค้ �ำปรกึ ษาเกย่ี วกบั จติ วทิ ยาสงั คม (Social Psychology)
(๑๓) การฟน้ื ฟูสภาพรา่ งกายและจติ ใจ
(๑๔) การรบั รองและสนับสนุนผูป้ ่วยระยะสุดทา้ ย

๒.๒.๒.๓ ลักษณะหน่วยบริการและเครือข่าย และการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิใช้บริการในหน่วยบริการ
หรอื เครอื ข่าย
ประเทศแคนาดาส่งเสริมการสร้างหน่วยบริการปฐมภูมิที่บูรณาการสาขาวิชาชีพต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง
ภายใต้หน่วยบริการเดียว (interprofessional, team-based primary care) โดยในช่วงย่ีสิบปีที่ผ่านมา มลรัฐ
ในแคนาดาหันมาให้ความส�ำคัญกับการสร้างหน่วยบริการปฐมภูมิที่มีลักษณะบูรณาการดังกล่าวเพื่อตอบสนอง
ความตอ้ งการของประชาชนในพน้ื ทข่ี องตนเองไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ตวั อยา่ งหนงึ่ ของการสรา้ งหนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู ิ
ในลักษณะนี้ คือ รูปแบบของมลรัฐแอลเบอร์ตา ซึ่งใช้แนวคิดการสร้างเครือข่ายการดูแลปฐมภูมิ (primary care
network, PCN) ซึ่งในปัจจุบัน แพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวประมาณร้อยละ ๘๐ ข้ึนทะเบียนภายในเครือข่าย
โดยรัฐบาลมลรัฐแอลเบอร์ตาเร่ิมต้นผลักดัน PCN ด้วยโครงการ Primary Care Initiative เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖
เพอื่ สนบั สนนุ ใหห้ นว่ ยบรกิ ารปฐมภมู เิ ขา้ ถงึ เครอ่ื งมอื และผปู้ ระกอบวชิ าชพี ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ซง่ึ มคี ณุ ภาพ
ทส่ี ามารถใหบ้ รกิ ารไดต้ ลอด ๒๔ ช่วั โมง ทัง้ การให้บริการ ณ สถานประกอบการหรือทบ่ี า้ นของผรู้ บั บริการในกรณี
ทีจ่ �ำเปน็
โดย PCN ประกอบด้วยกลุ่มของแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวท่ีท�ำงานร่วมกับผู้ประกอบวิชาชีพ
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ เชน่ พยาบาล เภสชั กร และนกั ก�ำหนดอาหาร อยา่ งไรกต็ าม รฐั บาลมลรฐั ไมไ่ ดก้ �ำหนด
กฎเกณฑ์เกีย่ วกบั องค์ประกอบและการด�ำเนินงานของ PCN ที่เขม้ งวด ทั้งนี้ กเ็ พื่อให้อิสระแก่ PCN ในมลรัฐทีจ่ ะ
จดั องคป์ ระกอบของหนว่ ยบรกิ ารของตนใหเ้ หมาะสมกบั บรบิ ทและสภาพแวดลอ้ มทางสงั คมและวฒั นธรรมของแตล่ ะ
ท้องท่ ี ดังน้ัน PCN บางแห่งในมลรัฐแอลเบอร์ตา จงึ อาจเป็นเพยี งคลนิ ิกเดียวที่มแี พทยเ์ วชศาสตรค์ รอบครัวมากกว่า
หนึ่งคนท�ำงานร่วมกับผู้ประกอบวิชาชีพทางการแพทย์และสาธารณสุข หรือเป็นเครือข่ายของคลินิกหลายแห่ง
ในบรเิ วณพืน้ ที่ใกลเ้ คียงกนั อย่างไรกด็ ี PCN ต้องมแี พทยเ์ วชศาสตร์ครอบครวั เปน็ ผู้ปฏบิ ัตงิ านหลักในการให้บรกิ าร
โดยในมลรัฐแอลเบอรต์ ามี PCN ท้งั หมด ๔๐ แห่ง มจี �ำนวนแพทยเ์ วชศาสตรค์ รอบครวั โดยประมาณ ๓,๘๐๐ คน
และมผี ปู้ ระกอบวชิ าชพี ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ อกี ประมาณ ๑,๐๐๐ คน ใหบ้ รกิ ารประชาชนในมลรฐั แอลเบอรต์ า
จ�ำนวนประมาณ ๓.๖ ล้านคน จากจ�ำนวนทั้งสนิ้ ประมาณ ๔.๒ ลา้ นคน ๒๗
ส�ำหรับการขึ้นทะเบียนผู้มีสิทธิรับบริการนั้น ประเทศแคนาดาเน้นย้�ำการสร้างความสัมพันธ์ระหว่าง
หน่วยบริการและผู้รับบริการผ่านระบบลงทะเบียน และมีกลไกการลงโทษหน่วยบริการท่ีระบบลงทะเบียนไม่มี
ประสทิ ธิภาพจนท�ำให้ผูร้ บั บรกิ ารต้องใชบ้ ริการกับหนว่ ยบริการอนื่ ทต่ี นไมไ่ ด้ลงทะเบียนไว้

๒๗ <https://albertafindadoctor.ca/pcn>, สบื ค้นเม่ือวนั ท่ี ๑๕ มนี าคม ๒๕๖๕.

34 กระทรวงสาธารณสขุ

๒.๒.๒.๔ งบประมาณและคา่ ใช้จา่ ยในการใหบ้ ริการ
กฎหมาย Canada Health Act 1984 ใหป้ ระชาชนชาวแคนาดาทงั้ ประเทศมสี ทิ ธเิ ลอื กแพทย์ประจ�ำตวั
นอกจากนั้น กฎหมายก�ำหนดชัดเจนว่าเมื่อประชาชนเข้ารับบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขแล้ว ไม่ต้องร่วม
จา่ ยคา่ รกั ษาพยาบาล กลา่ วคอื การรบั บรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ในประเทศแคนาดาไมม่ คี า่ ใชจ้ า่ ยทจี่ �ำเปน็
ต้องจ่ายโดยผู้รับบริการ (free at the point of care) ด้วยเหตุน้ีเอง ระบบ Medicare ของประเทศแคนาดา
จึงให้ประชาชนเร่ิมเข้าถึงบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขจากหน่วยบริการปฐมภูมิเสียก่อน โดยไม่สามารถ
เข้ารบั การรกั ษาดว้ ยแพทย์ผูเ้ ชี่ยวชาญเฉพาะด้านในทนั ที และแพทย์เวชศาสตรค์ รอบครัวจะเปน็ ผสู้ ่งต่อผู้รับบริการ
ไปยงั หน่วยบริการช้นั ตอ่ ไปหลังจากได้วนิ ิจฉัยแล้วว่าผรู้ ับบริการจ�ำเป็นตอ้ งไดร้ ับบริการดา้ นใดเป็นพิเศษ
ส�ำหรับกลไกการจัดหาแหล่งเงินทุนและการจ่ายค่ารักษาพยาบาลในระบบสุขภาพปฐมภูมิของประเทศ
แคนาดาน้ัน ถอื ไดว้ า่ เป็นนวตั กรรมการออกแบบนโยบายสาธารณะทเ่ี ปน็ เอกลกั ษณข์ องแคนาดา กลา่ วคือ กฎหมาย
ที่วางรากฐานเก่ียวกับการงบประมาณและการเบิกจ่ายเพื่อรองรับการบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข ได้แก่
Canada Health Act 1984 ซ่ึงเหตผุ ลหลักของการออกกฎหมายฉบบั น้กี เ็ พื่อปกปอ้ ง เสรมิ สรา้ ง และรกั ษาสขุ ภาพ
กายและสขุ ภาพจติ ใจของประชาชนชาวแคนาดา รวมทงั้ เพอ่ื ใหก้ ารเขา้ ถงึ บรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ กระท�ำ
ไดโ้ ดยไมม่ ขี อ้ จ�ำกดั ดา้ นการเงนิ หรอื ขอ้ จ�ำกดั อนื่ ๒๘ กฎหมายจงึ บญั ญตั เิ งอื่ นไขและหลกั เกณฑท์ ที่ กุ มลรฐั ตอ้ งปฏบิ ตั ติ าม
เพื่อให้ได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลแห่งชาติ เช่น บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขและประกันสุขภาพ
ตอ้ งเปน็ ระบบทบ่ี รหิ ารจดั การและด�ำเนนิ การโดยองคก์ รของรฐั และไมห่ วงั ผลก�ำไร ระบบประกนั สขุ ภาพตอ้ งครอบคลมุ
บรกิ ารทางการแพทย์และสาธารณสขุ ทุกประเภทของหนว่ ยบรกิ าร
๒.๒.๒.๕ การควบคุมคุณภาพการให้บริการ
ประเทศแคนาดามแี นวทางการควบคมุ คณุ ภาพการใหบ้ รกิ ารทแ่ี ตกตา่ งกนั ออกไปในแตล่ ะมลรฐั บางมลรฐั
ใช้การจัดต้ังองค์กรระดับมลรัฐ (regional health authorities) ท่ีมีหน้าที่และอ�ำนาจในการจัดสรรงบประมาณ
จ่ายเงินค่าตอบแทน และอ�ำนวยความสะดวกให้มีการเชื่อมโยงกันระหว่างหน่วยบริการปฐมภูมิในเขตพ้ืนที่และ
ต่างพื้นท่ี ส่วนวิธีการออกแบบกลไกควบคุมอีกแบบหนึ่ง คือ ให้แพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวก�ำกับดูแลกันเอง
โดยสนับสนุนให้มีการจัดโครงสร้างและระบบการตรวจสอบควบคุมคล้ายคลึงกับระบบ Clinical Commissioning
Group หรอื CCG ขององั กฤษ ท้งั น้ี การจะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการควบคมุ เป็นเรอื่ งในระดบั ทีต่ อ้ งแกไ้ ขกฎหมาย
หากมลรัฐใดต้องการปฏิรูปโครงสร้างธรรมาภิบาลของบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข สิ่งแรกที่จ�ำเป็นต้อง
พิจารณา คอื การแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวขอ้ ง ในเรือ่ งนี้ มลรฐั ออนแทริโอเปน็ กรณศี กึ ษาท่ีน่าสนใจ เพราะเปน็ มลรัฐ
เดียวที่มีการออกกฎหมายก�ำกับดูแลหน่วยบริการปฐมภูมิและแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวในระบบสุขภาพปฐมภูมิ
โดยเฉพาะ ได้แก่ Patients First Act 2016 ซ่งึ ก�ำหนดใหเ้ ครือขา่ ยสขุ ภาพทอ้ งถน่ิ (Local Health Integration
Network, LHIN) รับผดิ ชอบควบคมุ มาตรฐานของหนว่ ยบรกิ ารปฐมภูมิ

๒๘ Section 3 of Canada Health Act 1984 (CHA) “… to protect, promote and restore the physical
and mental wellbeing of residents of Canada and to facilitate reasonable access to health services
without financial or other barriers.”.

กระทรวงสาธารณสุข 35



บทท่ี ๓

ความเป็นมาและพฒั นาการของบรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ
และระบบสุขภาพปฐมภูมิในประเทศไทย

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
ค�ำ อธบิ ายกฎหมายว่าด้วยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

38 กระทรวงสาธารณสุข

บทท่ี ๓

ความเปน็ มาและพฒั นาการของบริการสุขภาพปฐมภมู ิ
และระบบสขุ ภาพปฐมภมู ิในประเทศไทย

บริการสุขภาพปฐมภูมิของประเทศไทยมีพัฒนาการมาอย่างต่อเน่ืองและยาวนานตั้งแต่ยุคของการพัฒนา
สาธารณสุขมูลฐานที่มุ่งเน้นให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการสุขภาพพื้นฐานได้เพ่ิมข้ึน (พ.ศ. ๒๕๒๐ - ๒๕๒๙)
และต่อเนื่องมาเป็นการพัฒนาสถานีอนามัยที่เน้นการให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขที่เป็นด่านแรก
ใหม้ คี วามทวั่ ถงึ ในทกุ ภมู ภิ าค และพฒั นากลายเปน็ โรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพต�ำบล (รพ.สต.) ในปจั จบุ นั อยา่ งไรกต็ าม
ขณะเดียวกัน บริการสุขภาพปฐมภูมิของประเทศไทยก็ถูกตรึงไว้ด้วยกรอบแนวความคิดที่ยังสับสนกับการรักษา
พยาบาลเบื้องต้นหรือการมีบทบาทเป็นบริการด่านหน้าท่ีท�ำหน้าที่คัดกรองผู้ป่วยเท่าน้ัน ท�ำให้บริการสุขภาพปฐม
ภูมิของประเทศไทยไม่อาจยกระดับข้ึนเปน็ ระบบสุขภาพปฐมภูมิทีม่ ีประสิทธภิ าพได ้ จนกระทง่ั มาตรา ๒๕๘ ช. (๕)
ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ บัญญัติให้ด�ำเนินการปฏิรูปประเทศโดยให้มีระบบการ
แพทย์ปฐมภูมิท่ีมีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวดูแลประชาชนในสัดส่วนที่เหมาะสม และได้มีการตราพระราชบัญญัติ
ระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ เพื่อก�ำหนดกลไกการบริหารจัดการระบบสุขภาพปฐมภูมิให้มีประสิทธิภาพท่ัว
ประเทศ และสอดคลอ้ งหรือใกล้เคยี งกับการจดั บริการสุขภาพปฐมภมู ใิ นเชงิ รุกของตา่ งประเทศซ่งึ พฒั นาจนมีระบบ
สุขภาพปฐมภมู ิที่เจรญิ กา้ วหน้าอยา่ งมาก ดงั นัน้ การกา้ วพน้ จากการยดึ ติดในกรอบวิธคี ิดเดมิ จงึ เป็นเงอ่ื นไขส�ำคญั
ในการยกระดบั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ขิ องประเทศไทยใหม้ ีคณุ ภาพและมาตรฐานสูงย่งิ ขึน้ ดว้ ยเหตนุ ี้ การย้อนกลับ
มาทบทวนประวตั ศิ าสตรท์ างการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ของประเทศไทยยอ่ มท�ำใหเ้ หน็ ถงึ วธิ คี ดิ และความเปน็ มาของ
ปัจจยั ทท่ี �ำใหบ้ รกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิของประเทศเรามีสภาพอย่างท่เี ปน็ อยู่

๓.๑ พัฒนาการบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู แิ ละระบบสขุ ภาพปฐมภูมใิ นประเทศไทย

เมื่อพิจารณาแนวความคิดของบริการสุขภาพปฐมภูมิในประเทศไทยแล้ว อาจกล่าวได้ว่า แนวความคิด
ของบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ใิ นประเทศไทยถกู รบั รแู้ ละถกู ใหค้ วามหมายทแี่ ตกตา่ งกนั ออกไป ความหมายทแ่ี ตกตา่ งกนั น้ี
ส่งผลให้บริการสุขภาพปฐมภูมิมีความส�ำคัญมากน้อยแตกต่างกันในแต่ละช่วงเวลา โดยเริ่มจากการจัดบริการ
ทางการแพทย์และสาธารณสุขในระดับชุมชนของประเทศไทยซ่ึงได้รับอิทธิพลมาจากแนวความคิดที่ว่า รัฐมีภารกิจ
ในการจดั หาบริการดังกล่าวและสร้างหลกั ประกนั สุขภาพใหแ้ กป่ ระชาชนทุกคนโดยไม่มุ่งผลก�ำไร ซึ่งแนวความคดิ น้ี
ถือก�ำเนิดขึ้นในประเทศอังกฤษและขยายไปท่ัวโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ แต่เนื่องจากรัฐต่าง ๆ ยังไม่สามารถ
จดั สรรทรพั ยากรเพอ่ื สรา้ งสถานพยาบาลทมี่ คี วามพรอ้ มในระดบั สงู และกระจายแพทยไ์ ปยงั ทกุ ทอ้ งทขี่ องประเทศได้
ดงั นน้ั การจัดใหม้ บี ริการทางการแพทย์และสาธารณสุขระดบั ต้นทกี่ ระจายไปในชมุ ชนจงึ เปน็ ทางออกที่เปน็ ไปได้

กระทรวงสาธารณสุข 39

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

๓.๑.๑ โอสถศาลาและสุขศาลา

ประเทศไทยได้รับอิทธิพลของแนวความคิดในการจัดให้มีบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขระดับต้น
ทกี่ ระจายไปในชมุ ชนเชน่ กนั เหน็ ไดจ้ ากการทปี่ ระเทศไทยเรมิ่ มกี ารจดั ตง้ั “โอสถศาลา” ขนึ้ ในบางจงั หวดั เพอื่ ใหเ้ ปน็
ท้ังสถานท่ีบ�ำบัดโรคและส�ำนักงานของแพทย์สาธารณสุขต้ังแต่ พ.ศ. ๒๔๕๖ และเปล่ียนชื่อเป็น “สุขศาลา”
เมอื่ พ.ศ. ๒๔๗๕ โดยในทอ้ งทท่ี ี่เป็นชุมชนหนาแน่น ราชการจะสง่ แพทย์ไปประจ�ำเพ่อื ให้บริการประชาชนเรยี กวา่
“สุขศาลาชน้ั หน่งึ ” ส่วน “สขุ ศาลาชน้ั สอง” จะไม่มีแพทย์ประจ�ำ
ตอ่ มา เมอื่ สถาปนากระทรวงสาธารณสขุ ในปี พ.ศ. ๒๔๘๕ กรมการแพทยไ์ ดร้ บั โอนสขุ ศาลาชน้ั หนง่ึ ทตี่ ง้ั อยู่
ในจงั หวดั และอ�ำเภอใหญ่ ๆ บางแหง่ ไปปรบั ปรงุ เปน็ โรงพยาบาลจงั หวดั และโรงพยาบาลอ�ำเภอ สว่ นสขุ ศาลาชน้ั หนง่ึ
ทีไ่ มไ่ ดโ้ อนไปอยูก่ บั กรมการแพทย์ก็จะอยู่กับเทศบาลภายใตก้ ารดูแลของกรมอนามัย ต่อมา สุขศาลาช้ันหน่งึ เหล่านี้
ได้พัฒนามาเป็นโรงพยาบาลศูนย์ โรงพยาบาลจังหวัด และโรงพยาบาลชุมชน (โรงพยาบาลอ�ำเภอ) และอยู่ใน
สงั กดั ของส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสขุ ในปัจจุบนั ส�ำหรบั สขุ ศาลาช้นั สองนน้ั พัฒนามาเปน็ “สถานีอนามยั ”
และเปลย่ี นเปน็ “โรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตำ� บล” ๒๙ ซงึ่ ในปจั จบุ นั สงั กดั อยกู่ บั ส�ำนกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ
และมีโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพต�ำบลบางแหง่ ถา่ ยโอนไปเป็นขององค์การบรหิ ารส่วนจังหวัดบ้างแลว้
อยา่ งไรกด็ ี การขยายบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทมี่ กี ารแบง่ ชนั้ ตามความซบั ซอ้ นของเทคโนโลยี
ทางการแพทย์ได้ท�ำให้โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพต�ำบลถูกมองว่าเป็นเพียงบริการเบ้ืองต้นท�ำหน้าที่คัดกรอง
ผู้ป่วยก่อนส่งต่อให้โรงพยาบาลชุมชน (โรงพยาบาลอ�ำเภอ) ท่ีมีเคร่ืองมือและเทคโนโลยีทางการแพทย์ชั้นสูงกว่า
การแบ่งแยกเช่นนี้มีรากฐานมาจากความรู้แบบ bio-medicine เป็นส�ำคัญ โดยเชื่อว่าความเจ็บป่วยเกิดจากโรค
หรือความผิดปกติของระบบกลไกอวัยวะที่ต้องรักษาด้วยเทคโนโลยีทางการแพทย์ การบริการทางการแพทย์และ
สาธารณสขุ จงึ ถกู แบง่ ตามระดบั ความซบั ซอ้ นของเทคโนโลยที างการแพทย ์ ซง่ึ วธิ คี ดิ ในลกั ษณะนี้ แมจ้ ะชว่ ยกระจาย
บริการทางการแพทย์และสาธารณสุขให้ท่ัวถึงได้ โดยจัดระบบให้สถานพยาบาลรับภาระลดหล่ันกันไปตามล�ำดับ
เรยี กวา่ “ระบบสง่ ตอ่ ผปู้ ว่ ย” ๓๐ แตแ่ นวความคดิ เชน่ นกี้ ลบั ไมส่ ามารถท�ำไดจ้ รงิ ในทางปฏบิ ตั ิ เพราะผปู้ ว่ ยมกั ลดขน้ั ตอน
และเลือกไปรักษาพยาบาลท่ีสถานพยาบาลขนาดใหญ่ ดังจะเห็นได้ว่าในปัจจุบัน สถานพยาบาลขนาดใหญ่
ในประเทศไทยยงั มผี ปู้ ว่ ยแออดั เปน็ จ�ำนวนมากและผปู้ ว่ ยสว่ นใหญก่ ไ็ มไ่ ดเ้ ปน็ ผซู้ งึ่ ไดร้ บั การสง่ ตอ่ มาจากสถานพยาบาล
ขนาดเลก็

๒๙ โกมาตร จึงเสถียรทรพั ย์ และ ประชาธิป กะทา, สุขภาพปฐมภูมิ บรกิ ารปฐมภูมิ จากปรัชญาสูป่ ฏิบตั ิการสุขภาพ
มิตใิ หม,่ พิมพค์ ร้ังที่ ๒, นนทบรุ ี: ส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพแหง่ ชาติ, ๒๕๕๑, น. ๒๕-๒๖.
๓๐ เพ่งิ อ้าง, น. ๒๘.

40 กระทรวงสาธารณสุข

๓.๑.๒ โครงการพัฒนาเวชปฏิบัติครอบครัวจังหวัดพระนครศรีอยุธยาและการพัฒนา
สถานีอนามัย

ส�ำหรบั การพฒั นาเพอ่ื หาตน้ แบบของการบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ ช่ี ดั เจนในประเทศไทยเกดิ ขน้ึ อยา่ งจรงิ จงั
เมอ่ื พ.ศ. ๒๕๓๒ ภายใต ้ “โครงการพฒั นาเวชปฏบิ ตั คิ รอบครวั จงั หวดั พระนครศรอี ยธุ ยา” โดยถา่ ยทอดผา่ นแนวความคดิ
ของการดูแลอย่างต่อเน่ือง การดูแลอย่างผสมผสาน และการดูแลอย่างองค์รวม แต่ก็ไม่ได้มีการขับเคลื่อนบริการ
สุขภาพปฐมภูมิดังเช่นในรูปแบบของต่างประเทศอย่างชัดเจน ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ กระทรวงสาธารณสุขได้มี
นโยบายพฒั นาสถานอี นามยั ตามโครงการ “ทศวรรษแหง่ การพฒั นาสถานอี นามยั ” เพอ่ื เปน็ ฐานในการรองรบั บรกิ าร
สขุ ภาพปฐมภมู ิ เนือ่ งจากอาจเปน็ เพราะการรับรขู้ องประชาชน รวมทัง้ การยอมรบั ของบคุ ลากรทางการแพทย์และ
สาธารณสุขท่ีมีต่อสถานีอนามัยน้ันออกมาในลักษณะที่เป็นหน่วยบริการเกรดต�่ำ บ้างก็เข้าใจว่าสถานีอนามัยมีไว้ให้
บรกิ ารเฉพาะคนในพ้นื ทช่ี นบท กระทรวงสาธารณสขุ จงึ ก�ำหนดใหม้ สี ถานอี นามัยทว่ั ไปและสถานีอนามยั ขนาดใหญ่
โดยสถานีอนามัยขนาดใหญ่จะมีเครื่องไม้เคร่ืองมือทางการแพทย์มากข้ึน แต่การด�ำเนินโครงการนี้ก็ยังขาดความ
ชัดเจนและตอ่ เนือ่ ง ๓๑
จนกระทง่ั ภายหลงั วกิ ฤตเศรษฐกจิ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ แนวความคดิ เรอื่ งการบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ไิ ดร้ บั การ
ให้ความส�ำคัญอีกคร้ัง เน่ืองจากกระทรวงสาธารณสุขเห็นว่า การบริการสุขภาพปฐมภูมิเป็นบริการทางการแพทย์
และสาธารณสุขทีต่ ้นทุนต่ำ� และประชาชนเขา้ ถงึ บริการไดง้ า่ ย ซึ่งจะเปน็ หนง่ึ ในการแกไ้ ขปญั หาด้านงบประมาณจาก
ผลของวิกฤตเศรษฐกิจนี้ได้ ดังจะเห็นจากบทบัญญัติมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ
พ.ศ. ๒๕๔๕ ซงึ่ บัญญตั ิว่า “ให้บุคคลทีไ่ ดล้ งทะเบียนแล้ว ใหใ้ ชส้ ทิ ธริ บั บรกิ ารสาธารณสขุ ได้จากหนว่ ยบรกิ ารประจำ�
ของตนหรอื หนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู ิ ในเครอื ขา่ ยหนว่ ยบรกิ ารทเ่ี กย่ี วขอ้ ง หรอื จากหนว่ ยบรกิ ารอนื่ ทหี่ นว่ ยบรกิ ารประจำ�
ของตนหรือเครือข่ายหน่วยบริการที่เก่ียวข้องส่งต่อ ...” ท้ังน้ี ภายใต้การด�ำเนินนโยบายหลักประกันสุขภาพ
ตามพระราชบัญญตั ิหลักประกนั สุขภาพแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ ไดม้ ีการเสนอให้แพทย์ไปท�ำงานเวชปฏบิ ัติครอบครัว
(Family Medicine) ในสถานีอนามัย ซึ่งจะเป็นการวางรากฐานให้แก่บริการสุขภาพปฐมภูมิและพัฒนาเข้าสู่การ
สร้างระบบสุขภาพปฐมภูมิต่อไป ๓๒ แต่ทว่า แนวความคิดน้ีกลับถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าไม่สอดคล้องกับข้อจ�ำกัด
ด้านอัตราก�ำลังของแพทย์และเกรงกันว่าบทบาทของเจ้าหน้าท่ีในสถานีอนามัยซ่ึงเปล่ียนจากผู้ให้บริการกลายเป็น
เพียงลูกมือคอยจ่ายยาตามแพทย์ส่ัง จะท�ำให้ความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าที่ดังกล่าวกับชาวบ้านเปล่ียนไปด้วย ๓๓
และผลจากการวพิ ากษ์วิจารณ์ดงั กล่าวท�ำให้บรกิ ารสุขภาพปฐมภูมใิ นประเทศไทยแทบจะหยดุ ชะงกั ไป

๓๑ เพิ่งอา้ ง, น. ๓๒-๓๔.
๓๒ ทวเี กียรติ บุญยไพศาลเจริญ และยงยุทธ พงษ์สภุ าพ, “การพฒั นาเวชปฏบิ ัตคิ รอบครวั ในนโยบายหลักประกันสุขภาพ
ถ้วนหน้า”, วารสารวิชาการสาธารณสุข, ปีท่ี ๑๔ ฉบบั ท่ี ๒ มีนาคม-เมษายน, ๒๕๔๘, น. ๒๕๖-๒๖๗.
๓๓ โกมาตร จงึ เสถยี รทรพั ย์ และประชาธิป กะทา, อา้ งแล้ว เชิงอรรถท่ี ๒๙, น. ๓๕.

กระทรวงสาธารณสุข 41

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
คำ�อธิบายกฎหมายว่าดว้ ยระบบสขุ ภาพปฐมภูมิ

๓.๑.๓ คลนิ กิ หมอครอบครวั สพู่ ระราชบญั ญตั ิระบบสุขภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. ๒๕๖๒

ตอ่ มา กระทรวงสาธารณสขุ รว่ มกบั ส�ำนกั งานหลกั ประกนั สขุ ภาพแหง่ ชาตไิ ดร้ ว่ มกนั จดั ท�ำแผนยทุ ธศาสตร์
ความรว่ มมอื การพัฒนาระบบบรกิ ารปฐมภูมิ (พ.ศ. ๒๕๕๐ - ๒๕๕๔) ซ่งึ ถือวา่ เปน็ แผนฉบบั แรกทีก่ �ำหนดเกยี่ วกบั
การพฒั นาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ แตเ่ นอื่ งจากไมไ่ ดเ้ สนอของบประมาณจากคณะรฐั มนตรโี ดยตรงและมกี ารเปลย่ี นแปลง
ทางการเมืองหลายคร้ังในช่วงระยะเวลาน้ัน อีกท้ังไม่มีหน่วยงานที่รองรับการด�ำเนินงานตามแผนยุทธศาสตร์
ดงั กลา่ วท�ำใหก้ ารด�ำเนนิ งานไมต่ อ่ เนอื่ ง และแมใ้ นชว่ งปี พ.ศ. ๒๕๕๑ - ๒๕๕๕ กระทรวงสาธารณสขุ มนี โยบายปรบั ปรงุ
ระบบบรกิ ารสาธารณสขุ ใหม้ ีคุณภาพและประสิทธภิ าพที่ดียิง่ ขนึ้ โดยยกระดับสถานอี นามยั เปน็ โรงพยาบาลสง่ เสรมิ
สขุ ภาพต�ำบล และเปลยี่ นจากการเนน้ งานรกั ษาพยาบาลแบบตงั้ รบั มาเปน็ การสง่ เสรมิ ใหส้ รา้ งสขุ ภาพเชงิ รกุ ของบคุ คล
ครอบครัว และชุมชน เพ่ิมคุณภาพการรักษาพยาบาล ระบบส่งต่อ ยา เวชภัณฑ์ และสามารถเชื่อมโยงบริการกับ
โรงพยาบาลแม่ข่าย ส่งผลให้สามารถลดจ�ำนวนผู้ป่วยท่ีไปใช้บริการโรงพยาบาลขนาดใหญ่ลงได้บ้าง อย่างไรก็ตาม
กลบั พบวา่ มผี ปู้ ว่ ยโรคเรอื้ รงั มารบั บรกิ ารทโี่ รงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพต�ำบลเพมิ่ ขน้ึ กระทรวงสาธารณสขุ จงึ พยายาม
ผลกั ดนั ใหส้ ง่ แพทยไ์ ปตรวจรกั ษาเพม่ิ เตมิ ทโ่ี รงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพต�ำบล แตล่ กั ษณะของการดแู ลยงั เปน็ การรกั ษา
แบบผู้ปว่ ยนอก (Extended OPD) ทย่ี ังขาดการพัฒนาคุณลกั ษณะเฉพาะของบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมิทเ่ี นน้ การดูแล
แบบองคร์ วม ตอ่ เน่ือง และผสมผสาน รวมทงั้ การมสี ่วนร่วมของชุมชน ๓๔
จากน้ัน ในปี พ.ศ. ๒๕๕๗ กระทรวงสาธารณสุขมีนโยบายเร่งรัดให้มีการพัฒนา “ทีมหมอครอบครัว
(Family Care Team)” เพ่ือดูแลประชาชนทุกครัวเรือน โดยแบ่งหมู่บ้านให้บุคลากรสาธารณสุขแต่ละคนดูแล
ใหค้ �ำปรกึ ษา ดแู ลถงึ บา้ น และประสานงานสง่ ตอ่ โดยมแี พทยเ์ ปน็ ทป่ี รกึ ษา ซง่ึ ในหนง่ึ ทมี หมอครอบครวั จะประกอบดว้ ย
แพทย์เวชศาสตร์ครอบครัว และทีมสหสาขาวิชาชีพ (ทันตแพทย์ เภสัชกร พยาบาล นักวิชาการสาธารณสุข
และวชิ าชพี อนื่ ) ตามจ�ำนวนและสดั สว่ นประชากรทกี่ �ำหนด โดยใหเ้ ปน็ การท�ำงานรว่ มกนั จากบคุ ลากรของโรงพยาบาล
และโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพต�ำบล และได้ทดลองด�ำเนนิ การเร่อื ยมา
ตอ่ มาในปี พ.ศ. ๒๕๕๙ รฐั บาลมนี โยบายการปฏริ ปู ประเทศดา้ นสาธารณสขุ โดยเนน้ เรอื่ งการพฒั นาบรกิ าร
สุขภาพปฐมภมู ิ กระทรวงสาธารณสขุ จึงได้จัดท�ำโครงการ “คลินิกหมอครอบครัว Primary Care Cluster : PCC)”
เพอื่ ใหก้ ารดูแลสขุ ภาพประชาชนตามจ�ำนวนและพื้นที่ทีไ่ ด้รบั มอบหมายแบบองคร์ วมและชัดเจน ไม่ใช่ Extended
OPD แต่เป็นการให้บริการสุขภาพปฐมภูมิโดยคลินิกหมอครอบครัวท่ีมีคุณภาพ ดูแลใกล้ชิดเป็นกันเอง เป็นทีม
ประจ�ำดูแลอย่างต่อเน่ืองและบริการทุกท่ีทุกเวลาด้วยเทคโนโลยี ทั้งนี้ หลักคิดในการจัดบริการตามโครงการ
“คลนิ ิกหมอครอบครวั ” ได้น�ำรปู แบบของต่างประเทศมาปรบั ใช้มากขน้ึ เพ่อื แก้ไขปญั หาพีระมดิ กลบั หัวของบริการ
ทางการแพทย์และสาธารณสุขในประเทศไทย โดยให้ฐานของสามเหลี่ยมที่เป็นบริการสุขภาพปฐมภูมิมีความมั่นคง
แข็งแรง ผ่านการใช้วิธีรวมกลุ่มเป็นทีมเพ่ือให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ ซึ่งผู้ให้บริการประกอบด้วย แพทย์ผู้เช่ียวชาญ
ด้านเวชศาสตรค์ รอบครัว ทนั ตแพทย์ เภสชั กร พยาบาล นกั วิชาการสาธารณสขุ และทีมสหสาขาวชิ าชีพ ให้การดูแล

๓๔ สุพัตรา ศรีวณิชชากร และคณะ, สถานการณ์การพัฒนาระบบบริการปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๔๗-๒๕๕๘, นนทบุรี:
มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาระบบสุขภาพชมุ ชน, ๒๕๕๘, น. ๙-๑๖.

42 กระทรวงสาธารณสขุ

ประชาชนที่อยู่ในเขตความรับผิดชอบประมาณ ๑๐,๐๐๐ คน ต่อหน่ึงทีม ร่วมกันลงไปให้บริการถึงในพ้ืนท่ี
เปรียบเสมอื นประชาชนมีแพทยป์ ระจ�ำตวั ใกลบ้ ้านใกล้ใจ เมอ่ื เจบ็ ปว่ ยสามารถไปรับบรกิ ารท่ีคลนิ ิกหมอครอบครัว
ใกลบ้ า้ นโดยไมต่ อ้ งไปถงึ โรงพยาบาล ๓๕ แตเ่ นอ่ื งจากโครงการ “คลนิ กิ หมอครอบครวั ” เปน็ การด�ำเนนิ การเพอื่ ขบั เคลอื่ น
นโยบายการปฏิรูปประเทศในลักษณะตัวอย่างทดลองของการบริการสุขภาพปฐมภูมิเท่านั้น ท�ำให้การน�ำนโยบาย
ไปสูก่ ารปฏบิ ตั ยิ งั มีข้อจ�ำกัดในหลายด้าน
อย่างไรก็ดี เนื่องจากปัจจุบัน สถานการณ์และแนวโน้มการดูแลรักษาสุขภาพมีการเปลี่ยนแปลงไปสู่
การมงุ่ เนน้ เรอื่ งการสง่ เสรมิ สขุ ภาพและปอ้ งกนั โรค ทงั้ จากการตน่ื ตวั ในเรอื่ งสขุ ภาพและกระแสความนยิ มดา้ นอาหาร
สุขภาพ การแพทย์ทางเลือก และการออกก�ำลังกาย ท�ำให้การปฏิรูปบริการทางการแพทย์และสาธารณสุขทั่วโลก
มุ่งเป้าสู่การสร้างความเข้มแข็งให้กับบริการสุขภาพปฐมภูมิและการสร้างระบบสุขภาพปฐมภูมิในแต่ละประเทศให้
เข้มแข็งเพ่ือตอบโจทย์เร่ืองดังกล่าว โดยในส่วนของประเทศไทยนั้น ได้ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ซึ่งมีภาระสุขภาพ
ของประชาชนที่เจ็บป่วยมากข้ึน การมุ่งเน้นการรักษาฟื้นฟูในระดับทุติยภูมิและตติยภูมิเช่นท่ีผ่านมาย่อมไม่อาจ
รองรับภาวะเช่นนี้ได้ จึงจ�ำเป็นต้องเร่งพัฒนาบริการสุขภาพปฐมภูมิให้มีคุณภาพและมาตรฐานยิ่งขึ้น เพื่อลดการ
เข้ารับบริการในระดับทุติยภูมิและตติยภูมิที่มีค่าใช้จ่ายสูงให้ได้ ประกอบกับมาตรา ๒๕๘ ช. (๕) ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้ด�ำเนินการปฏิรูปประเทศโดยให้มีระบบการแพทย์ปฐมภูมิที่มีแพทย์เวชศาสตร์
ครอบครวั ดแู ลประชาชนในสดั สว่ นทเี่ หมาะสม รวมทง้ั แผนปฏริ ปู ประเทศดา้ นสาธารณสขุ ไดก้ �ำหนดแนวทางใหม้ กี าร
จัดระบบสุขภาพปฐมภูมิ การพัฒนาระบบข้อมูลสุขภาพ และการพัฒนาก�ำลังคนด้านสุขภาพปฐมภูมิ ด้วยเหตุนี้
จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒ เพื่อบริหารจัดการระบบสุขภาพปฐมภูมิให้มี
ประสทิ ธภิ าพทว่ั ประเทศ และใหป้ ระชาชนไทยมสี ทิ ธไิ ดร้ บั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ เ่ี ปน็ ธรรม มคี ณุ ภาพ และมมี าตรฐาน
ซ่งึ ถือเปน็ การต่อยอดส�ำหรบั การพัฒนาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ขิ องประเทศไทยให้เกิดผลทชี่ ดั เจน ๓๖

๓.๒ กระบวนการเสนอและจัดท�ำพระราชบญั ญตั ริ ะบบสขุ ภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ๒๕๖๒

๓.๒.๑ การพจิ ารณาในชั้นกระทรวงสาธารณสขุ

๓.๒.๑.๑ การเตรยี มความพร้อมยกร่างพระราชบญั ญตั ิ
สืบเนื่องจากนายแพทย์ชูชัย ศุภวงศ์ สมาชิกสภาขับเคล่ือนการปฏิรูปประเทศ ได้อภิปรายเสนอให้
มีการบัญญัติมาตราท่ีเกี่ยวกับการปฏิรูประบบสุขภาพปฐมภูมิ การปฏิรูประบบหลักประกันสุขภาพ และการเงิน
การคลังของกองทุนสขุ ภาพทั้งสามกองทุนใหม้ มี าตรฐานใกล้เคียงกันไวใ้ นร่างรัฐธรรมนูญดว้ ย ซ่งึ คณะกรรมการร่าง
รฐั ธรรมนญู ทม่ี ีนายมชี ยั ฤชพุ นั ธ์ุ เปน็ ประธานกรรมการ ไดย้ กรา่ งรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ….
ก�ำหนดใหม้ กี ารปฏริ ปู ประเทศโดยใหม้ รี ะบบการแพทยป์ ฐมภมู ทิ มี่ แี พทยเ์ วชศาสตรค์ รอบครวั ดแู ลประชาชนในสดั สว่ น
ท่ีเหมาะสม ด้วยเหตุนี้ กระทรวงสาธารณสุขโดยนายแพทย์โสภณ เมฆธน ปลัดกระทรวงสาธารณสุขในขณะนั้น

๓๕ โสภณ เมฆธน และคณะ, แนวทางการด�ำเนินงานคลินิกหมอครอบครัวส�ำหรับหน่วยบริการ, นนทบุรี: ส�ำนักงาน
ปลัดกระทรวงสาธารณสขุ , ๒๕๕๙, น. ๑-๑๐.
๓๖ ยงยุทธ ภปู่ ระดับกฤต, อา้ งแลว้ เชิงอรรถที่ ๑, น. ๑๙

กระทรวงสาธารณสขุ 43

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสขุ
ค�ำ อธิบายกฎหมายวา่ ดว้ ยระบบสุขภาพปฐมภมู ิ

จึงเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการปฏิรูปดังกล่าวและประชุมปรึกษาหารือเม่ือวันท่ี ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๙
กับกลุ่มเป้าหมาย ประกอบด้วย ผู้บริหารกระทรวงสาธารณสุข นักวิชาการ คณาจารย์จากมหาวิทยาลัย ผู้บริหาร
ระดับจังหวัด ผู้ปฏิบัติงานระดับปฐมภูมิ และผู้เกี่ยวข้อง ในเบื้องต้นเห็นควรตั้งคณะกรรมการจัดท�ำร่างกฎหมาย
ว่าด้วยระบบการแพทย์ปฐมภูมิ เพ่ือท�ำหน้าที่ยกร่างพระราชบัญญัติท่ีมีสาระส�ำคัญเก่ียวกับบริการสุขภาพปฐมภูมิ
โดยมอบหมายใหน้ ายแพทยม์ รตุ จริ เศรษฐสริ ิ หวั หนา้ ผตู้ รวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ ในขณะนน้ั เปน็ ประธาน
กรรมการ และได้มีการแต่งต้ังคณะอนุกรรมการเพื่อก�ำหนดกรอบแนวทางการยกร่างกฎหมายว่าด้วยระบบ
การแพทย์ปฐมภูมิ ๓ คณะ ประกอบด้วย คณะท่ี ๑ คณะอนุกรรมการก�ำหนดสิทธิและหน้าท่ีของผู้รับบริการ
มนี ายแพทยส์ มยศ ศรจี ารนัย เปน็ ประธานอนกุ รรมการ, คณะที่ ๒ คณะอนุกรรมการการก�ำหนดคณะกรรมการการ
แพทย์ปฐมภูมิ มีนายแพทย์พศิ ิษฐ์ ศรีประเสรฐิ เป็นประธานอนุกรรมการ, และคณะที่ ๓ คณะกรรมการก�ำหนด
หนว่ ยบรกิ ารและการจดั บรกิ ารสขุ ภาพ มนี ายแพทยบ์ ญุ ชยั ธรี ะกาญจน์ เปน็ ประธานอนกุ รรมการ ทง้ั น้ี เพอ่ื ใหก้ าร
ด�ำเนินการของคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการดังกล่าวเช่ือมโยงสัมพันธ์กันและแล้วเสร็จโดยเร็ว จึงแต่งตั้งให้
นายแพทย์สฤษด์ิเดช เจริญไชย เป็นกรรมการและเลขานุการของคณะกรรมการจัดท�ำร่างกฎหมายว่าด้วยระบบ
การแพทยป์ ฐมภมู ิ และเปน็ อนุกรรมการทงั้ ๓ คณะ

๓.๒.๑.๒ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็
หลังจากยกร่างพระราชบัญญัติแล้วเสร็จ กระทรวงสาธารณสุขได้รับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้อง
เพอื่ ใหเ้ ปน็ ไปตามมาตรา ๗๗ ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย และมตคิ ณะรฐั มนตรเี มอื่ วนั ที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐
เรอื่ ง แนวทางการจดั ท�ำและการเสนอรา่ งกฎหมายตามบทบญั ญตั มิ าตรา ๗๗ ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย
โดยสรปุ ผลการรบั ฟงั ความคิดเห็นได้ ดงั น้ี

๑) วธิ ีการรบั ฟังความคดิ เหน็
(๑) รบั ฟงั ความคิดเหน็ โดยการจดั ประชมุ สัมมนาเชิงปฏบิ ตั ิการ
(๒) รับฟงั ความคิดเห็นผ่าน VDO Conference รว่ มกบั ส�ำนักงานสาธารณสุขจังหวัดทกุ แห่ง
(๓) รับฟังความคิดเห็นผ่าน Focus Group ร่วมกับทีมวิชาชีพสาธารณสุข แพทย์เวชศาสตร์
ครอบครัว พยาบาลวิชาชพี และสหสาขาวิชาชพี
(๔) รับฟังความคิดเห็นจากการประชุมสัมมนาประชาพิจารณ์ร่างพระราชบัญญัติระบบการแพทย์
ปฐมภูมิและบริการสาธารณสุข พ.ศ. .... (ชื่อร่างพระราชบัญญัติในขณะน้ัน) โดยมีผู้เกี่ยวข้อง เช่น ผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้แทนหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนหน่วยงานภาคเอกชน ผู้ประกอบวิชาชีพด้านการแพทย์และสาธารณสุข
ผแู้ ทนสถานพยาบาลทัง้ ภาครัฐและภาคเอกชน รวมทัง้ ประชาชนทั่วไป
(๕) รับฟงั ความคิดเหน็ ผา่ นทางเวบ็ ไซต์ www.lawamendment.go.th
๒) การรบั ฟงั ความคดิ เหน็
ส�ำนักงานปลดั กระทรวงสาธารณสุขได้รับฟังความคิดเหน็ โดยการจดั ประชมุ ดงั นี้
(๑) รับฟงั ความคดิ เหน็ โดยการจัดประชมุ สัมมนาเชงิ ปฏิบัตกิ าร ครง้ั ที่ ๑ วนั ที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๖๐
ณ โรงแรมบัดด้ี โอเรียนทอล ริเวอรไ์ ซด์ จงั หวัดนนทบุรี

44 กระทรวงสาธารณสขุ

(๒) รบั ฟงั ความคดิ เหน็ โดยการจดั ประชมุ สมั มนาเชงิ ปฏบิ ตั กิ าร ครงั้ ท ่ี ๒ วนั ท ่ี ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๖๐
ณ โรงแรมไมด้า จังหวดั นนทบุรี
(๓) รบั ฟงั ความคดิ เหน็ โดยการจดั ประชมุ สมั มนาเชงิ ปฏบิ ตั กิ าร ครง้ั ท ี่ ๓ วนั ท ี่ ๑๙ กนั ยายน ๒๕๖๐
ณ โรงแรมแกรนด์ราชพฤกษ์ จงั หวดั นนทบรุ ี
(๔) รับฟังความคิดเห็นผ่าน VDO Conference วันท่ี ๖ พฤศจิกายน ๒๕๖๐ ณ ส�ำนักงาน
ปลัดกระทรวงสาธารณสขุ
(๕) รับฟังความคิดเห็นผ่าน Focus Group วันท่ี ๘ พฤศจิกายน ๒๕๖๐ ณ ส�ำนักงาน
ปลดั กระทรวงสาธารณสขุ
(๖) รับฟังความคิดเห็นผ่าน Focus Group วันท่ี ๙ พฤศจิกายน ๒๕๖๐ ณ ส�ำนักงาน
ปลดั กระทรวงสาธารณสุข
(๗) รับฟังความคิดเห็นผ่าน Focus Group วันท่ี ๑ ธันวาคม ๒๕๖๐ ณ ส�ำนักงาน
ปลัดกระทรวงสาธารณสุข
(๘) รับฟังความคิดเห็นจากการประชุมสัมมนาประชาพิจารณ์ร่างพระราชบัญญัติระบบการแพทย์
ปฐมภมู ิและบริการสาธารณสุข พ.ศ. .... วนั ท่ี ๔ ธันวาคม ๒๕๖๐ ณ อิมแพค ฟอร่มั เมืองทองธานี
(๙) รับฟังความคิดเห็นผ่านทางเว็บไซต์ www.lawamendment.go.th ระหว่างวันท่ี
๕ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๖๑ ถึงวนั ที่ ๕ มีนาคม ๒๕๖๑
๓.๒.๑.๓ การเสนอร่างพระราชบญั ญตั ิระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ....
จากการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ในชนั้ การสมั มนาเชงิ ปฏบิ ตั กิ าร การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ผา่ น VDO Conference
การจัด Focus Group การจัดสัมมนาประชาพิจารณ์ และการรับฟังผ่านทางเว็บไซต์ ปรากฏว่า ไม่มีผู้คัดค้าน
ในหลักการส�ำคัญซึ่งเป็นไปตามกรอบการปฏิรูปประเทศท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในการนี้
ส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขโดยคณะกรรมการจัดท�ำร่างกฎหมายว่าด้วยระบบการแพทย์ปฐมภูมิได้น�ำ
ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากทุกช่องทางไม่ว่าจะเป็นประเด็นเก่ียวกับช่ือกฎหมาย หลักการและเหตุผลของ
การตราพระราชบัญญัติ บทนิยาม บทบัญญัติเกี่ยวกับคณะกรรมการระบบสุขภาพปฐมภูมิ การจัดตั้งกองทุน
การจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ การควบคมุ คณุ ภาพและมาตรฐานของหนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู แิ ละเครอื ขา่ ยหนว่ ยบรกิ าร
ปฐมภูมิ การส่งเสริมและพัฒนาระบบสุขภาพปฐมภูมิ และบทเฉพาะกาล มาศึกษาและวิเคราะห์เพ่ือแก้ไขเพ่ิมเติม
จนส�ำเรจ็ เป็นร่างพระราชบญั ญัติระบบสุขภาพปฐมภมู ิ พ.ศ. .... ฉบบั กระทรวงสาธารณสุข
นอกจากนั้น ส�ำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงสาธารณสุข ได้จัดท�ำการวิเคราะห์ผลกระทบท่ีอาจ
เกิดข้ึนจากร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... เพ่ือประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี
คณะกรรมการกฤษฎีกา และหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องอย่างรอบด้านและเป็นระบบ ตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๗๗
ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยพิจารณาและวิเคราะห์จากสาระส�ำคัญของบทบัญญัติในแต่ละมาตรา
ของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ประเด็นและความคิดเห็นท่ีได้จากการรับฟังความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้องในช้ันของ
การยกร่างพระราชบญั ญตั ินี้ ท้ังภาครฐั ภาคเอกชน สถานพยาบาล ผ้ปู ระกอบวชิ าชีพด้านการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ

กระทรวงสาธารณสุข 45

กฎหมายการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
คำ�อธบิ ายกฎหมายว่าด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

และประชาชน ตลอดจนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและบทกฎหมายอ่ืนท่ีเก่ียวข้อง รวมทั้งได้พิจารณาและ
วเิ คราะหค์ วามสอดคลอ้ งกบั รา่ งยทุ ธศาสตรช์ าติ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ และรา่ งแผนปฏริ ปู ประเทศ
ด้านสาธารณสขุ
โดยผลการวิเคราะห์สามารถจ�ำแนกได้เป็น ๓ ส่วน ได้แก่ ส่วนท่ี ๑ ผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากการบังคับ
ใชก้ ฎหมาย ส่วนท่ี ๒ ผลกระทบเชิงบวก และสว่ นท่ี ๓ ผลกระทบเชงิ ลบ ดังน้ี

สว่ นท่ี ๑ ผูซ้ ง่ึ ได้รบั ผลกระทบจากการบงั คับใชก้ ฎหมาย
เมื่อร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... ประกาศใช้เป็นกฎหมาย ย่อมส่งผลกระทบต่อผู้
เก่ียวข้อง ดังน้ี
(๑) ประชาชนซง่ึ เปน็ ผ้รู ับบรกิ ารในเขตพ้ืนทีข่ องหน่วยบรกิ ารปฐมภูมิ
(๒) หน่วยงานของรัฐ เช่น กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงมหาดไทย กรมบัญชีกลาง ส�ำนักงาน
ประกนั สงั คม และส�ำนักงานหลกั ประกนั สขุ ภาพแห่งชาติ
(๓) สถานพยาบาลทง้ั ของภาครฐั และภาคเอกชน
(๔) สถาบนั การศึกษา
(๕) แพทยเ์ วชศาสตร์ครอบครวั และผ้ปู ระกอบวิชาชีพทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ

สว่ นท่ี ๒ ผลกระทบเชิงบวก
การจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิที่เป็นระบบตามกลไกของร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ
พ.ศ. .... มีผลกระทบเชงิ บวก ดงั น้ี
(๑) ดา้ นการปฏริ ูปประเทศ
การจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิท่ีเป็นระบบตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นการปฏิรูปประเทศ
ตามมาตรา ๒๕๘ ช. (๕) ของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทย โดยการมีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวดูแลประชาชน
ในสดั สว่ นทเี่ หมาะสม สอดคลอ้ งกบั หนา้ ทข่ี องรฐั ตามมาตรา ๕๕ ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย ทก่ี �ำหนดให้
รฐั ตอ้ งด�ำเนนิ การให้ประชาชนไดร้ ับบรกิ ารสาธารณสุขที่มีประสิทธภิ าพอย่างทว่ั ถงึ เสริมสร้างให้ประชาชนมคี วามรู้
พ้ืนฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค โดยบริการสาธารณสุขดังกล่าวต้องครอบคลุมการส่งเสริม
สขุ ภาพ การควบคมุ และปอ้ งกนั โรค การรกั ษาพยาบาล และการฟน้ื ฟสู ขุ ภาพ และรฐั ตอ้ งพฒั นาการบรกิ ารสาธารณสขุ
ให้มีคุณภาพและมาตรฐานสูงข้ึนอย่างต่อเน่ือง นอกจากน้ัน การจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิดังกล่าวยังสอดคล้อง
เชอื่ มโยงกบั รา่ งยทุ ธศาสตรช์ าติ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ และรา่ งแผนปฏริ ปู ประเทศดา้ นสาธารณสขุ
ซง่ึ จะสง่ ผลใหแ้ นวทางการปฏริ ปู ประเทศดา้ นสาธารณสขุ เปน็ รปู ธรรม ชดั เจน เปน็ ไปในทศิ ทางเดยี วกนั และประเทศ
มกี ารพัฒนาอย่างย่งั ยืน
(๒) ด้านสังคม
โดยเมื่อพิจารณาผลกระทบด้านสังคมแล้ว การจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิที่เป็นระบบตามร่าง
พระราชบญั ญตั นิ ้ี ยอ่ มมผี ลเปน็ การยกระดบั คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชนใหม้ สี ขุ ภาพทด่ี ขี นึ้ อยา่ งตอ่ เนอื่ ง ท�ำใหป้ ระชาชน

46 กระทรวงสาธารณสุข

ไดร้ บั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ เ่ี ปน็ ธรรม มคี ณุ ภาพ มมี าตรฐาน มแี พทยเ์ วชศาสตรค์ รอบครวั และคณะผใู้ หบ้ รกิ ารสขุ ภาพ
ปฐมภูมิดูแล และมีการบันทึกข้อมูลด้านสุขภาพที่ครบถ้วน รวมท้ังครอบคลุมการสร้างความรอบรู้ด้านสุขภาพ
การป้องกัน และควบคุมปจั จยั เสี่ยงทคี่ ุกคามสุขภาพ และมีการสง่ เสริมใหช้ ุมชนเปน็ ฐานในการสร้างสุขภาพทุกพื้นที่
ตลอดจนท�ำใหห้ นว่ ยงานในระดบั ภูมภิ าคและองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ มสี ว่ นรว่ มในการจดั บรกิ ารสุขภาพปฐมภมู ิ
รวมถึงก�ำหนดให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการด�ำเนินการตามร่างพระราชบัญญัติน้ี เพ่ือลดความเหลื่อมล�้ำ
ในการเข้าถึงบริการสุขภาพปฐมภูมิ อันเป็นการสร้างความเป็นธรรมและความม่ันคงด้านสุขภาพให้เกิดข้ึนในสังคม
และประเทศ
(๓) ดา้ นเศรษฐกิจ
ส�ำหรบั ผลกระทบดา้ นเศรษฐกจิ นน้ั โดยทก่ี ารจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ทิ เี่ ปน็ ระบบตามรา่ งพระราชบญั ญตั นิ ้ี
จะด�ำเนินการภายใต้นโยบายและแผนยุทธศาสตร์เกี่ยวกับระบบสุขภาพปฐมภูมิท่ีคณะรัฐมนตรีเห็นชอบและหน่วย
งานทเ่ี กยี่ วขอ้ งรบั ไปปฏบิ ตั ิ โดยครอบคลมุ การพฒั นาบรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ซิ งึ่ เปน็ โครงสรา้ งพนื้ ฐานดา้ นสขุ ภาพของ
ประเทศ การพฒั นาฐานข้อมูลเก่ยี วกับระบบสขุ ภาพปฐมภูมแิ ละการสนับสนุนให้มกี ารศกึ ษาวิจัยในเรอื่ งดังกล่าว ซ่งึ
จะท�ำให้ประเทศมฐี านความรทู้ ี่สมบรู ณใ์ นการจดั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภูมทิ ี่เปน็ ระบบ รวมตลอดทง้ั การสนับสนนุ ให้มี
การผลิตและพัฒนาแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวและคณะผู้ให้บริการสุขภาพปฐมภูมิท่ีมีศักยภาพเพียงพอกับการให้
บริการสุขภาพปฐมภูมิ ซึ่งจะท�ำให้ประเทศไทยมีระบบสุขภาพปฐมภูมิท่ีตอบสนองต่อความจ�ำเป็นทางสุขภาพของ
ประชาชนด้วยการใช้ทรัพยากรท่ีคุ้มค่าและยั่งยืน และมีบุคลากรเพื่อให้บริการสุขภาพปฐมภูมิที่เพียงพอในสัดส่วน
ที่เหมาะสมกับประชาชนและพ้ืนที่ สามารถลดรายจ่ายของภาครัฐด้านสุขภาพและรายจ่ายด้านครัวเรือนของภาค
ประชาชน และประชาชนสามารถเปน็ ก�ำลังการผลติ ใหก้ ับประเทศชาติไดอ้ ยา่ งมัน่ คง มัง่ ค่งั ยัง่ ยนื
(๔) ด้านงบประมาณแผน่ ดนิ
เม่ือประชาชนมีสุขภาพท่ีดีและมีความรู้พ้ืนฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค
ประกอบกับการที่ร่างพระราชบัญญัติน้ีมีสาระส�ำคัญในการจัดระบบการเงินการคลังด้านสุขภาพท่ีมีการบูรณาการ
ใหเ้ ปน็ เอกภาพและมีประสทิ ธิภาพ ยอ่ มท�ำให้รฐั บาลสามารถลดและประหยดั งบประมาณรายจ่ายดา้ นสขุ ภาพลงได้
ในระยะยาว และสามารถน�ำงบประมาณสว่ นนไี้ ปใชเ้ พอื่ ด�ำเนนิ การดา้ นอน่ื ๆ ทจ่ี �ำเปน็ ส�ำหรบั การพฒั นาประเทศตอ่ ไป
ทั้งนี้ ส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขได้ให้มีการวิจัยเชิงสังเคราะห์เพื่อประเมินผลลัพธ์ทางเศรษฐศาสตร์
ของนโยบายคลนิ กิ หมอครอบครวั (การปฏริ ปู ระบบบรกิ ารปฐมภมู ดิ ว้ ยหลกั เวชศาสตรค์ รอบครวั Primary Care Cluster)
ของโครงการประเมินเทคโนโลยีและนโยบายด้านสุขภาพ (HITAP) ผลการวิจัยพบว่า ในสิบปีจะลดค่าใช้จ่าย
ในการรักษาพยาบาลได้ประมาณ ๒๒๗,๕๗๐ ล้านบาท จากการท่ีสามารถลดการใช้บริการในโรงพยาบาล
โดยไม่จ�ำเป็น ๒๕,๔๐๓ ล้านบาท ลดภาวะแทรกซ้อนจากโรคเรื้อรัง ๕๙,๕๕๒ ล้านบาท ลดค่าใช้จ่ายในการ
สร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค ๗๓,๖๗๒ ล้านบาท และผลได้ทางอ้อมจากการลดการใช้บริการของผู้ป่วย
และเพมิ่ คุณภาพบริการทหี่ น่วยบริการทุตยิ ภมู แิ ละตตยิ ภูมิ ๖๘,๔๘๑ ล้านบาท

กระทรวงสาธารณสุข 47

กฎหมายการแพทย์และสาธารณสุข
คำ�อธบิ ายกฎหมายวา่ ด้วยระบบสุขภาพปฐมภูมิ

(๕) ด้านกฎหมาย
เม่ือร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... ประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ย่อมท�ำให้
ประเทศไทยมีกลไก หลักเกณฑ์ และวิธีการจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิที่เป็นระบบ ชัดเจน และมีความต่อเนื่อง
โดยเฉพาะอย่างย่ิงการมีบทกฎหมายส�ำหรับควบคุมคุณภาพและมาตรฐานของหน่วยบริการปฐมภูมิและเครือข่าย
หนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู ิ อนั เปน็ การสง่ ผลดแี กป่ ระชาชนผรู้ บั บรกิ ารทมี่ กี ฎเกณฑค์ มุ้ ครองการรบั บรกิ ารสขุ ภาพปฐมภมู ิ
และท�ำให้ได้รับบริการที่มีคุณภาพและมีมาตรฐาน และเป็นผลดีแก่หน่วยบริการปฐมภูมิและเครือข่ายหน่วยบริการ
ปฐมภมู ใิ นการมกี ฎเกณฑ์ท่ชี ดั เจนส�ำหรับการด�ำเนนิ การใหบ้ ริการสขุ ภาพปฐมภูมิ

ส่วนท่ี ๓ ผลกระทบเชิงลบ
ในระยะสั้น การจัดบริการสุขภาพปฐมภูมิท่ีเป็นระบบตามร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ
พ.ศ. .... อาจมผี ลกระทบดา้ นงบประมาณชว่ งตน้ เพอ่ื ลงทนุ ในดา้ นตา่ ง ๆ ในการทภี่ าครฐั จะตอ้ งด�ำเนนิ การขนึ้ ทะเบยี น
หน่วยบริการปฐมภูมิและเครือข่ายหน่วยบริการปฐมภูมิ และการพัฒนาระบบสารสนเทศส�ำหรับเช่ือมโยงข้อมูล
เก่ยี วกับการบรหิ ารจัดการระบบสุขภาพปฐมภูมใิ ห้มีประสทิ ธภิ าพ ตามทก่ี �ำหนดในรา่ งพระราชบญั ญตั ิน้ี
เม่ือส�ำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขได้จัดท�ำร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและวิเคราะห์ผลกระทบ
ทอี่ าจเกดิ ขน้ึ จากกฎหมายเรยี บรอ้ ยแลว้ จงึ เสนอตอ่ ศาสตราจารยค์ ลนิ กิ เกยี รตคิ ณุ นายแพทยป์ ยิ ะสกล สกลสตั ยาทร
รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงสาธารณสุขในขณะนน้ั ซึง่ ไดเ้ ห็นชอบรา่ งพระราชบัญญัติดงั กล่าวและเสนอพรอ้ มเอกสารท่ี
เกยี่ วขอ้ งตอ่ ส�ำนกั เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรตี ามขน้ั ตอนเมอื่ วนั ท่ี ๓ พฤษภาคม ๒๕๖๑ ตอ่ มา พลเอก ฉตั รชยั สารกิ ลั ยะ
รองนายกรัฐมนตรีซึ่งก�ำกับการบริหารราชการกระทรวงสาธารณสุขในขณะนั้น ได้เห็นชอบให้น�ำเรื่องดังกล่าวเสนอ
คณะรฐั มนตรี ในการนี้ ส�ำนกั เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรีได้สอบถามความคดิ เหน็ จากหน่วยงานท่ีเกย่ี วขอ้ ง กอ่ นเสนอ
ให้คณะรฐั มนตรีพจิ ารณาตอ่ ไป

๓.๒.๒ การพจิ ารณาในชั้นคณะกรรมการกฤษฎกี า

ภายหลังจากท่ีกระทรวงสาธารณสุขได้เสนอร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. ....
ตอ่ ส�ำนกั เลขาธกิ ารคณะรัฐมนตรแี ลว้ ส�ำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีไดร้ บั ฟงั ความคดิ เห็นจากหน่วยงานทีเ่ กย่ี วข้อง
และเสนอรา่ งพระราชบญั ญัตดิ ังกลา่ วตอ่ คณะรฐั มนตรี ซึ่งคณะรัฐมนตรไี ดม้ มี ตเิ ม่ือวันท่ี ๒๘ สิงหาคม ๒๕๖๑ ดังน้ี
๑. อนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. .... ตามท่ีกระทรวงสาธารณสุข
เสนอและให้ส่งส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา โดยให้พิจารณาในประเด็นตามความเห็นของ
ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และให้รับความเห็นและข้อสังเกตของกระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ
ส�ำนักงบประมาณ ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพ
แห่งชาติ กรุงเทพมหานคร คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย และคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ
ด้านสาธารณสุข (ตามหนังสือส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ด่วนที่สุด ที่
นร ๑๑๒๐/๓๗๖๙ ลงวนั ที่ ๑๙ มถิ นุ ายน ๒๕๖๑) ไปประกอบการพจิ ารณาดว้ ย แลว้ สง่ ใหค้ ณะกรรมการประสานงาน
สภานติ บิ ัญญัติแห่งชาติพิจารณา ก่อนเสนอสภานิตบิ ญั ญัตแิ หง่ ชาตติ อ่ ไป

48 กระทรวงสาธารณสขุ