คำพิพากษาศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน (ปี 2563)

44

ท่ีดินแปลงอ่ืนมาใชเปนหลักฐานในการออก น.ส. 3 ก. ประกอบกับ
ท่ี ดิ น อ ยู ใ น เ ข ต ป า ส ง ว น แ ห ง ช า ติ แ ล ะ เ ข ต ป า ไ ม ถ า ว ร ต า ม ม ติ
คณะรัฐมนตรี ซ่ึงเปนท่ีดินท่ีไมอาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรอง
การทําประโยชนได การท่ีรองอธิบดีกรมท่ีดินซ่ึงอธิบดีกรมท่ีดิน
มอบหมายไดดําเนินการตามขั้นตอนทไี่ ดก ําหนดไวในมาตรา 61 แหง
ประมวลกฎหมายท่ีดิน และมีคําส่ังใหเพิกถอน น.ส. 3 ก. ดังกลาว
จึงเปนคําส่งั ที่ชอบดว ยกฎหมาย (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.
505/2554)

(2) การย่ืนคําขอออกโฉนดท่ีดินเปนการเฉพาะรายโดย
อาศยั หลักฐาน น.ส. 3 แมจ ะไดมีการดําเนินการตามขน้ั ตอนท่ีกําหนด
ในกฎกระทรวง ฉบับท่ี 5 (พ.ศ. 2497) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. 2497 แตหาก
ปรากฏขอเท็จจรงิ วา น.ส. 3 ที่นํามาขอรังวัดออกโฉนดที่ดินไมต รงตาม
ตาํ แหนงทด่ี ินท่ขี อออกโฉนดท่ดี ิน และผูยน่ื คาํ ขอมิไดมสี ทิ ธิครอบครอง
ที่ดนิ ซึ่งเปน การออกโฉนดทดี่ ินท่ีคลาดเคลอ่ื นและไมช อบดวยกฎหมาย
กรณียอมเปนอํานาจหนาท่ขี องอธิบดีกรมท่ีดินท่ีจะพิจารณาเพิกถอน
โฉนดทดี่ ินดังกลา วตามนัยมาตรา 61 วรรคหน่ึง แหงประมวลกฎหมาย
ทด่ี ิน (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.39/2555)

(3) การนําท่ีดินตามแบบแจงการครอบครอง (ส.ค. 1)
ของที่ดินแปลงอน่ื มาใชเปน หลักฐานเพอ่ื ขอออกหนังสอื รับรองการทํา
ประโยชน (น.ส. 3 ก.) ทับท่ีดินปาชายเลนท่ีทางราชการสงวนไวเพ่ือ

45

รักษาทรัพยากรธรรมชาติของประเทศอนั เปนลักษณะตอ งหามมใิ หออก
หนงั สือแสดงสทิ ธใิ นท่ดี ิน กรณจี งึ ไมส ามารถออก น.ส. 3 ก. ใหได ท้งั น้ี
ตามมาตรา 59 วรรคหน่งึ แหง ประมวลกฎหมายทดี่ ิน ประกอบ ขอ 3.
ของกฎกระทรวง ฉบับท่ี 2 (พ.ศ. 2497) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. 2497 กับขอ 5
และขอ 8 ของกฎกระทรวง ฉบับท่ี 5 (พ.ศ. 2497) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. 2497 หากมีการ
ออก น.ส. 3 ก. ในลักษณะตอ งหามเชนน้ี ผูมชี ่ือใน น.ส. 3 ก. ยอมไม
อาจกลาวอางวาตนมีสิทธิครอบครองโดยชอบดว ยกฎหมาย แมจ ะซื้อ
มาโดยสจุ ริตและเสยี คาตอบแทนหรือครอบครองทําประโยชนมาตลอด
ก็ตาม ดังนั้น เม่ือปรากฏวาอธิบดีกรมท่ีดินดําเนินการเพ่ือเพิกถอน
น.ส. 3 ก. ดงั กลา วโดยชอบดวยมาตรา 61 แหง ประมวลกฎหมายทดี่ ิน
แลว คําส่ังของอธิบดีกรมท่ดี นิ ท่ีใหเ พิกถอน น.ส. 3 ก. ฉบับพิพาทยอม
เปนคําส่ังท่ีชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
420/2558)

(4) ท่ีดินท่ีทางราชการไดหวงหามไวใชประโยชนเปนท่ีตั้ง
ของหนว ยทหารถอื เปนทส่ี าธารณสมบัติของแผนดนิ ประเภททรัพยสิน
ท่ีใชเพื่อประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะ แมภายหลังจะมีการเปล่ียน
ทิศทางการไหลของแมน้ําตามธรรมชาติทําใหนํ้ากัดเซาะทดี่ ินจนพืน้ ดิน
บริเวณน้ันขาดแยกจากกัน ท่ีดนิ สวนท่แี ยกออกก็ยังคงมีสถานะเปนที่
สาธารณสมบัติของแผนดินประเภททรัพยสินท่ีใชเพ่ือประโยชนของ

46

แผนดินโดยเฉพาะอยูเชนเดิมและยังคงเปนท่ีดินท่ีทางราชการไดหวง
หามไวเพ่ือประโยชนของทางราชการทหารตอไปซ่ึงตองหามมิใหออก
หนงั สือแสดงสิทธใิ นท่ดี นิ การออกโฉนดที่ดินท่ที บั ท่ีสาธารณสมบัติของ
แผนดินดังกลาวยอมเปนการออกโดยคลาดเคล่ือนหรือไมชอบดวย
กฎหมาย ดังนั้น การทอ่ี ธิบดีกรมที่ดนิ หรอื รองอธบิ ดีซ่ึงไดรับมอบหมาย
จากอธิบดีกรมท่ีดินดําเนินการตามความในมาตรา 61 แหงประมวล
กฎหมายที่ดนิ และกฎกระทรวงทเ่ี กย่ี วของแลวมีคําส่ังใหแกไ ขรูปแผน
ทแี่ ละเน้อื ที่ในโฉนดทีด่ ินท่ีออกโดยคลาดเคล่ือนดังกลาว ตลอดจนแกไข
เอกสารหลักฐานท่ีเก่ียวของทั้งหมด จึงเปนการใชดุลพินิจในการออก
คําส่ังทางปกครองท่ีเปนไปตามขอเท็จจริงและขอกฎหมายแลว
(คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. 877/2558)

(5) เจา พนักงานที่ดนิ จะตอ งใชค วามระมัดระวังอยางย่ิงตาม
วิสัยและพฤติการณข องผูมอี ํานาจหนาท่ใี นการออกหนงั สอื แสดงสิทธิ
ในท่ีดิน การท่ีเจาพนักงานท่ีดินออกหนังสือรับรองการทําประโยชน
(น.ส. 3 ก.) โดยไมไดตรวจสอบขอเทจ็ จริงใหไดความเปนท่ียุตวิ า ท่ีดิน
ตามแบบแจงการครอบครอง (ส.ค. 1) ท่ีนํามาใชเปนหลักฐานในการ
ออก น.ส. 3 ก. เปนท่ีดินแปลงเดียวกันหรือมีตําแหนงท่ีต้ังถูกตอง
ตรงกันหรอื ไมด านขา งเคียงของทีด่ ินมคี วามสัมพนั ธกันหรือไม อยางไร
สภาพที่ดินและการทาํ ประโยชนในท่ีดินเปนอยางไรและเปนทด่ี ินทพี่ ึง
ออกเอกสารสิทธิใหไดหรือไม ทําใหมีการออก น.ส. 3 ก. ทับท่ีดินท่ี

47

ตั้งอยูในเขตอุทยานแหงชาติซ่ึงทางราชการสงวนไวเพ่ือรักษา
ทรัพยากรธรรมชาติ สงผลให น.ส. 3 ก. ดังกลาวตองถูกเพิกถอน
ในภายหลัง พฤติการณเชนน้ีถือไดวาเจาพนักงานท่ีดินกระทําการ
โดยประมาทเลินเลอในการออกหนังสือแสดงสิทธิในท่ีดิน ซ่ึงความ
เสียหายของผูซื้อท่ีดินตาม น.ส. 3 ก. ท่ีไมอาจอางการไดมาซ่ึงสิทธิ
ครอบครองในท่ีดนิ โดยทางนติ กิ รรมและจดทะเบียนเปนผลโดยตรงจาก
การกระทําของเจาพนักงานท่ีดิน กรมท่ีดินจึงตองรับผิดชอบชดใช
คาเสียหายจากการกระทําละเมิดดังกลาว (คําพิพากษาศาลปกครอง
สูงสดุ ท่ี อ. 963/2558)

(6) การออกโฉนดท่ีดินเปนการใชอํานาจออกคําส่ังทาง
ปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ.2539 เจา พนักงานท่ีดินจึงมีอํานาจตรวจสอบและ
แสวงหาขอเท็จจริงท่ีเก่ียวของไดตามความเหมาะสมในเร่ืองน้ัน โดย
ไมจําตองผูกพันอยูกับคําขอหรือพยานหลักฐานของคูกรณีเพียง
อยางเดยี ว ทัง้ นี้ ตามมาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบัญญัติ
เดียวกนั ซ่ึงนอกจากจะตองตรวจสอบตาํ แหนงแนวเขตที่ดินท่ีขอออก
โฉนดท่ีดินและแจงใหเจาของท่ีดินขางเคียงมาระวังแนวเขตท่ีดินแลว
ยังตองตรวจสอบระวางแผนท่ีท่ีดินดังกลาวดวยความรอบคอบวา
ทบั ซอนกบั ทดี่ ินแปลงอืน่ หรือไมอ กี ดว ย ดงั นั้น การทีเ่ จาพนักงานที่ดิน
ออกโฉนดท่ีดินโดยมิไดนํารูปแผนท่ีท่ีไดจากการรังวัดออกโฉนดท่ีดิน

48

ลงในระวางแผนท่ีเพ่ือตรวจสอบตําแหนงท่ีต้ังของท่ีดินท่ีขอออก
โฉนดท่ีดินวามีเน้ือท่ีทับซอนกับท่ีดินแปลงอ่ืนหรือไม ทําใหการออก
โฉนดที่ดินดังกลาวเกิดความคลาดเคล่ือนไปทับซอนกบั ท่ดี ินทม่ี ีบุคคล
อ่ืนถือกรรมสิทธิ์ ซ่ึงตอมาอธิบดีกรมท่ีดินไดอาศัยอํานาจตามมาตรา
61 แหง ประมวลกฎหมายทด่ี นิ แลว มีคาํ สง่ั ใหแกไ ขรูปแผนทแ่ี ละเนอ้ื ที่
ในโฉนดท่ีดินท่ีออกโดยคลาดเคล่ือนดังกลาวใหมีเนื้อท่ีลดลงตรง
ตามความเปนจริง กรณีจึงถือไดวาเจาพนักงานท่ีดินกระทําการโดย
ประมาทเลินเลอในการออกโฉนดท่ีดินสงผลใหผูซ้ือท่ีดินดังกลาวโดย
สุจริตไดร ับความเสียหาย กรมท่ีดินจึงตอ งรับผิดในผลแหงการกระทํา
ละเมิดดงั กลาว (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ. 175/2559)

(7) การพิจารณาวาท่ีดินจะเปนท่ีสาธารณประโยชน
หรอื ไมนั้น จะตอ งพิจารณาตามสภาพของที่ดินวาเปนทรัพยสินใชหรือ
สงวนไวเพ่ือประโยชนรวมกันหรือไม โดยไมจํากัดวาจะตองมีการขึ้น
ทะเบียนเปนท่ีสาธารณประโยชน เพราะท่ีสาธารณประโยชนเกิดจาก
การเขาใชประโยชนรวมกันและสภาพของตัวทรัพยเอง โดยกฎหมาย
มิไดบังคับวาจะตองข้ึนทะเบียนไวแตอยางใด ดังนั้น เม่ือขอเท็จจริง
ปรากฏตามบันทึกการตรวจสอบของทางอําเภอซ่ึงมกี ารใหถอยคําของ
พยานในทํานองเดียวกันวา ท่ีดินตามหลักฐานใบจองท่ีมีการนํามาขอ
ออกโฉนดท่ีดินเปนท่ีสาธารณประโยชนท่ีราษฎรในหมูบานใชเปนท่ี
เลี้ยงสัตว (วัว ควาย) มาต้งั แตโบราณ ประกอบกบั มปี ระชาชนในพน้ื ท่ี
รวมกันคัดคานวาเปนท่ีสาธารณประโยชน กรณียอมฟงไดวาท่ีดิน

49

ดงั กลาวเปน ทสี่ าธารณสมบัตขิ องแผนดนิ สําหรับพลเมอื งใชร วมกนั ตาม
มาตรา 1304 (2) แหง ประมวลกฎหมายแพง และพาณิชย ดงั นั้น เมือ่ มี
การออกใบจองทบั ทสี่ าธารณประโยชนดังกลา วยอมเปนการออกใบจอง
ท่ีไมชอบดวยระเบยี บวาดว ยจดั ทด่ี ินเพอ่ื ประชาชน หมวด 2 และไมอ ยู
ในหลักเกณฑท่ีจะออกโฉนดท่ีดินตามขอ 14 (1) ของกฎกระทรวง
ฉบับท่ี 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติใหใช
ประมวลกฎหมายท่ดี ิน พ.ศ. 2497 การที่เจาพนักงานทีด่ ินออกคําส่ัง
เพิกถอนใบจองดังกลาว และยกเลกิ คําขอออกโฉนดท่ีดนิ ขางตน จึงเปน
การกระทําทชี่ อบดวยกฎหมายแลว (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ท่ี อ.15/2560)

(8) กรณีท่ีผูซื้อท่ีดินเปนผูประกอบธุรกิจซ่ึงตองทราบดี
อยูแลววาท่ีดิน น.ส. 3 ก. ท่ีตนซื้อมีเพียงสิทธิครอบครอง รวมท้ัง
มีลักษณะภูมปิ ระเทศเปน ภูเขาและปาดงดิบ อนั มโี อกาสท่ีจะเปนพน้ื ที่
เขตปาสงวนแหงชาติท่ีไมสามารถออกเอกสารสิทธิใด ๆ ได ผูซ้ือยอม
สมควรตอ งตรวจสอบท่ีดินดงั กลา วกอนดําเนินการซ้ือ เม่ือไมป รากฏวา
ผูซื้อไดตรวจสอบสภาพท่ีดินวามีการครอบครองและทําประโยชนใน
ทดี่ ินดังกลาวจริงทั้งแปลง ถือเปนความประมาทเลินเลออยางรายแรง
ของผูซอ้ื เอง ดังน้ัน การท่ีอธิบดีกรมท่ีดินอาศัยอํานาจตามมาตรา 61
แหงประมวลกฎหมายที่ดนิ มีคําส่ังแกไข น.ส. 3 ก. ดังกลา ว เพ่ือให
รูปแผนท่ีและเน้ือท่ีตรงตามท่ีไดมีการครอบครองทําประโยชนจริง
ทาํ ใหผูซ้ือไดร ับความเสียหายจากการท่ี น.ส. 3 ก. มเี นอ้ื ท่ีลดลง ผูซ้ือ

50

จึงไมอาจอางความสุจริตในการซื้อท่ีดิน และไมอาจอางความเช่ือ
โดยสุจริตในความคงอยูของคําส่ังสําหรับท่ีดิน น.ส. 3 ก. ดังกลาว
ตามมาตรา 52 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539 กรมท่ีดินจึงไมตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน
ความเสียหายใหแกผ ูซ้ือ รวมท้ังไมตองรับผดิ ชดใชคาสินไหมทดแทน
ใหแกผูรับจํานอง ท่ีขอเท็จจริงรับฟงไดวารูอยูแลววาท่ีดินท่ีตน
รับจํานองไวอาจถูกเพิกถอนหรือแกไข น.ส. 3 ก. ในภายหลัง
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.1258/2560)

51

5. การดูแลรักษาท่ีดินอนั เปนสาธารณสมบตั ขิ อง
แผนดนิ

5.1 การกอสรางอาคารปดก้นั ทางสาธารณประโยชน
จากบทบัญญตั มิ าตรา 55 วรรคสาม มาตรา 57 วรรคหนึ่ง

และวรรคสอง และมาตรา 59 วรรคหน่ึง และวรรคสอง แหง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. 2542 ประกอบกับขอ 5 วรรคหน่งึ ขอ 50 ขอ 64 และขอ 65
ของระเบียบของทป่ี ระชมุ ใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 แสดงใหเห็นวา การแสวงหา
ขอเท็จจริงของศาลปกครองนั้นใชระบบไตสวน โดยใหศาลเปน
ผูดําเนินการในเร่ืองดังกลาวเพื่อใหไดขอเท็จจริงท่ีแทจริงในคดีท่ีจะ
นํามาพิจารณาวินิจฉัยและเมื่อไดขอเท็จจริงมาแลว หากศาลเห็นวา
ขอเท็จจริงที่ไดมาน้ันเพียงพอท่ีจะรับฟงเปนท่ียุติในการวินิจฉัย
ยอมเปนดลุ พินิจของศาลวาจะรับฟงขอ เท็จจริงน้ันไปในทางใด เมื่อบึง
พิพาทเปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกันตาม
มาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แมจะ
ตื้นเขินและไมไดใชเปนท่ีกักเก็บนํ้าและเปนที่เล้ียงสัตวอีกตอไป
แตตราบใดที่ยังไมมีการถอนสภาพตามมาตรา 8 วรรคสอง (1) แหง
ประมวลกฎหมายท่ดี นิ บงึ พิพาทก็ยงั คงเปน สาธารณสมบัติของแผนดนิ
สําหรับพลเมอื งใชประโยชนรวมกนั เชนเดมิ การท่ีประชาชนใชท่ดี ินบึง

52

พิพาทซ่ึงต้ืนเขินเปนทางเขาออกสูถนนสาธารณประโยชนไมวาจะใช
เปนเวลานานเพียงใด หรือมีจํานวนประชาชนใชมากนอยเทาใด
บึงพิพาทสวนที่ประชาชนใชเปนทางสัญจรก็คงมีสภาพเปนทาง
สาธารณประโยชนอนั เปน สาธารณสมบตั ขิ องแผน ดนิ สาํ หรับพลเมอื งใช
รวมกันเชนเดียวกัน ซ่งึ อยูในอํานาจหนาท่ขี องผูอาํ นวยการเขตจะตอง
ดูแลรักษาและคุมครองปองกันมิใหผ ูใ ดบุกรุกหรือเขาไปครอบครองโดย
ไมชอบดวยกฎหมาย ตลอดจนดูแลใหประชาชนไดใชใหตรงตาม
วัตถุประสงคของสภาพการใชประโยชนของประชาชน การท่ี
กรุงเทพมหานครนําที่ดินบึงพิพาทไปกอสรางอาคารท่ีทําการสํานักงาน
เขตและสรางร้ัวปดก้ันทางพิพาทซึ่งเปนทางสาธารณประโยชน
ท่ีประชาชนใชประโยชนร วมกันอยู จึงเปนการกระทําที่ไมถูกตอ งตาม
กฎหมาย และการที่ผูอํานวยการเขตซึ่งมีอํานาจหนาที่ดูแลรักษาทาง
สาธารณประโยชน มิไดดําเนินการใด ๆ เพื่อใหประชาชนไดใชทาง
พิพาทซึ่งเปนทางสาธารณประโยชน จึงเปนการละเลยตอหนาทตี่ ามที่
กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา 9 วรรคหน่ึง (2) แหง
พระราชบัญญัตจิ ัดตั้งศาลปกครองฯ เม่ือขอเท็จจริงรับฟงเปน ที่ยุติวา
มีทางสาธารณประโยชนซึง่ เปนทางรถยนตทป่ี ระชาชนใชสัญจรสูถนน
สาธารณะอยูในบริเวณบึงที่พิพาท การที่กรุงเทพมหานครนําบึงท่ี
พิพาทไปกอสรา งอาคารสาํ นกั งานเขตกช็ อบทีจ่ ะกันทางพิพาทออกจาก
แนวเขตท่ีจะสรางรั้วสํานักงานเพื่อใหประชาชนใชประโยชนไดดังเดิม

53

หรือสรางใหมทดแทนทางเดิมใหมีความสะดวกไมนอยกวาเดิม
การสรางเพียงสะพานทางเดิน ค.ส.ล. ยังไมสะดวกและไมอาจทดแทน
ทางสาธารณประโยชนเดิมได และเม่ือเปรียบเทียบประโยชนของการ
เปดทางพิพาทตลอดแนวบึงเพ่ือใหประชาชนท่ีอาศัยอยูดานหลังบึง
พิพาทสามารถใชประโยชนทางพิพาทไดเปนจํานวนมาก กับภาระ
คา ใชจายในการรื้อถอนรัว้ สิ่งปลูกสรางและยายอุปกรณต าง ๆ รวมท้งั
ตองกอสรางร้ัวข้ึนใหมถือไดวาเหมาะสมและไมเปนการเสียหายเกิน
ความจําเปน ท้งั เปน ประโยชนต อ ประชาชนโดยสวนรวม อนั เปนอาํ นาจ
หนาท่ีของผูอํานวยการเขตและกรุงเทพมหานครตามมาตรา 89 (6)
แหงพระราชบัญญตั ริ ะเบียบบรหิ ารราชการกรงุ เทพมหานคร พ.ศ. 2528
ท่ีมีอํานาจหนาที่จัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก และยังเปนอํานาจ
หนา ท่ีโดยตรงของผูอํานายการเขตท่ีจะดูแลรักษาและคมุ ครองปองกัน
ทางพิพาทซึ่งเปนทางสาธารณประโยชน (คําพิพากษาศาลปกครอง
สงู สุดที่ อ. 111/2547)

5.2 การออกคําส่งั ใหผ ูบกุ รุกร้ือถอนหรือทําลายสิ่งปลูกสราง
ออกจากท่ดี นิ ของรัฐ

(1) หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาท่ีของรัฐซ่ึงมี
อาํ นาจหนาท่ีตามกฎหมายในการดแู ลรักษาที่ดนิ ของรัฐยอ มชอบท่ีจะ
ออกคําส่ังใหผูบุกรุกรื้อถอนหรือทําลายสิ่งปลูกสรางออกจากทดี่ ินของ
รฐั ได ผูท ีไ่ ดรบั ผลกระทบกระเทือนจากคําสัง่ ดงั กลาว จึงไมอ าจอา งเหตุ

54

ท่ียังมีผูบุกรุกบางรายไมไดรับคําส่ังใหร้ือถอนวาเปนการเลือกปฏิบัติ
ตอตนโดยไมเปนธรรมได เพราะการอางหลักแหงความเสมอภาค
เพื่อเรียกรองใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาท่ีของรัฐปฏิบัติ
ตอตนเปนอยางเดียวกันยอ มทําไดเฉพาะเพอื่ ใหปฏิบัตใิ นส่ิงท่ีชอบดว ย
กฎหมายเทานั้น (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.160 -
อ.197/2551)

(2) หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาท่ีของรัฐจะออก
คําส่ังทางปกครองท่ีมีผลกระทบกระเทือนตอสถานภาพของสิทธิหรือ
หนาที่ของบุคคลไดตอเม่ือมีกฎหมายบัญญัติใหอํานาจไวโดยชัดแจง
จะออกคําส่ังดังกลาวโดยอาศัยเพียงอํานาจทั่วไปไมได เมื่ออํานาจ
หนาทข่ี ององคก ารบรหิ ารสวนตําบลในการคุมครองดแู ลรกั ษาทรพั ยสิน
อันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินเปนเพียงอํานาจทั่วไป และไมมี
บทบัญญัติใดใหอํานาจองคการบริหารสวนตําบลออกคําส่ังใหเอกชน
รอื้ ถอนสิ่งปลกู สรางใด ๆ ออกจากทีส่ าธารณสมบัติของแผนดนิ ไวอยาง
ชัดแจง องคการบริหารสวนตําบลจึงไมมีอํานาจออกคําส่ังใหเอกชน
รื้ อ ถ อ น สิ่ ง ก อ ส ร า ง อ อ ก จ า ก ที่ ส า ธ า ร ณ ส ม บั ติ ข อ ง แ ผ น ดิ น ไ ด
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.145/2552)

(3) องคกรปกครองสวนทองถิ่นและนายอําเภอทองที่มี
อํานาจหนาที่ในการดูแลรักษาและดําเนินการคุมครองปองกันที่ดินที่
ประชาชนใชป ระโยชนรวมกัน แมจะปรากฏวา หนวยงานทางปกครอง
หรือเจาหนาที่ของรัฐดังกลาวเคยมีหนังสือแจงใหผูบุกรุกรื้อถอน

55

ส่ิงปลูกสรางออกไปจากท่ีดินที่บุกรุกแลว แตก็ไมปรากฏวาบุคคล
ดังกลาวไมดําเนินการตามคําส่ัง และไมปรากฏวาหนวยงาน
ทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐดังกลาวไดดําเนินการอยางใด ๆ
ตามกฎหมายเพ่ือใหการบุกรุกรั้นหมดส้ินไป กรณีถือไดวาหนวยงาน
ทางปกครองหรือเจาหนาท่ีของรัฐน้ันละเลยตอหนาท่ีตามที่กฎหมาย
กําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
321/2553)

5.3 การเปล่ยี นสภาพการใชป ระโยชนท่ีดินอนั เปนสาธารณสมบัติ
ของแผน ดนิ สาํ หรบั พลเมืองใชรว มกนั

(1) การท่ีองคการบริหารสวนจังหวัดดําเนินโครงการ
กอสรางฝายน้ําลนคอนกรีตเสริมเหล็กและขุดลอกลําหวยหนาฝาย
ในท่ีดิน ซึ่งเดิมเปนทางสาธารณประโยชน อันเปนการเปล่ียนสภาพ
ทด่ี ินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกนั จาก
การใชเ พ่อื สาธารณประโยชนอยา งหนึ่ง เปนการใชเพื่อสาธารณประโยชน
อีกอยางหน่ึง โดยไมปรากฏวาไดดําเนินการตามแนวทางปฏิบัติท่ี
กาํ หนดไวในระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเปลี่ยนสภาพทีด่ ิน
อนั เปน สาธารณสมบตั ขิ องแผน ดนิ สําหรบั พลเมืองใชรวมกัน จากการใช
เพอ่ื สาธารณประโยชนอ ยางหน่งึ เปน อีกอยางหน่ึง พ.ศ. 2543 ถือเปน
การกระทําที่ไมถูกตองตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่
กฎหมายกําหนด อนั เปนการกระทําท่ีไมชอบดว ยกฎหมาย แตความไม
ชอบดวยกฎหมายดังกลาวถือเปนกรณีท่ีสามารถแกไขไดดวยการ

56

ดํ า เ นิ น กา ร ใ ห เ ป น ไ ป ต า ม แ น ว ท า ง ป ฏิ บั ติ ท่ี กํ า ห น ด ใ น ร ะ เ บี ย บ
กระทรวงมหาดไทยขางตน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
154/2552)

(2) การท่หี นวยงานทางปกครองจะใชป ระโยชนใ นท่ีดินอัน
เปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน แมจะมี
ลกั ษณะเปน การใชทีด่ ินของรัฐเพ่ือประโยชนในราชการ หนวยงานทาง
ป ก ค ร อ ง ดั ง ก ล า ว จ ะ ต อ ง ป ฏิ บั ติ ต า ม ห ลั ก เ ก ณ ฑ แ ล ะ วิ ธี ก า ร ท่ี
กระทรวงมหาดไทยกําหนดและตอ งไดร ับกาอนุมัตจิ ากรัฐมนตรีวาการ
กระทรวงมหาดไทยกอน และในกรณีท่ีเปนการเปล่ียนสภาพการใช
ประโยชนท่ีดินจากการใชประโยชนอยางหน่ึงเปนอีกอยางหนึ่งก็ตอง
ดาํ เนนิ การตามหลกั เกณฑและวิธกี ารท่กี ระทรวงมหาดไทยกําหนดดว ย
มิฉะนั้น การดําเนินการดังกลาวยอมไมชอบดวยกฎหมาย
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.123/2553)

5.4 การขนึ้ ทะเบียนทดี่ นิ เพอ่ื ใหท บวงการเมืองใชป ระโยชน
โดยไมช อบดว ยกฎหมาย

แบบแจงการครอบครองท่ีดิน (ส.ค. 1) เปนเอกสารท่ี
ผคู รอบครองที่ดินทํายื่นตอพนกั งานเจาหนาทเ่ี พือ่ แสดงวามีที่ดนิ อยูใน
ความครอบครองของตนกอนวันท่ีประมวลกฎหมายท่ีดินใชบังคับ
การท่ีกํานันหรือผูใหญบานลงช่ือทายแบบแจงการครอบครองท่ีดิน
ก็เปนแตเพียงพยานเพื่อประโยชนในการตรวจสอบเบ้ืองตนของ
พนักงานเจาหนาที่ผูรับแจงเทานั้น ดังนั้น เมื่อปรากฏวานายอําเภอ

57

ไดรับแจงการครอบครองท่ีดินและพนักงานเจาหนาที่ไดลงช่ือรับแจง
การครอบครองดังกลาวในแบบ ส.ค. 1 แมจะไมมีการลงช่ือกํานันหรือ
ผูใหญบานรับรองเปนพยานก็หามีผลให ส.ค. 1 ดังกลาวไมชอบดวย
กฎหมายแตอ ยา งใด (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.57/2553)

5.5 การดําเนินการกับผูบุกรุกท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติ
ของแผน ดนิ

(1) นโยบายจดั สรรท่ดี นิ ทาํ กินและท่อี ยูอ าศัยใหกบั ราษฎร
ผูเขาไปบุกรุกถือครองทดี่ ินของรัฐซึง่ ไดจดทะเบียนขอความชวยเหลือ
จากรัฐบาลเพื่อแกไขปญหาความยากจนมิไดเปนกฎหมายท่ีจะมีผล
ยกเวนใหผูปกครองทองท่ีมิตองปฏิบัติตามกฎหมาย การปลอยใหมี
ราษฎรบุกรุกท่ีสาธารณประโยชนและชะลอการดําเนินการใหผูบุกรุก
ออกไปจากท่ีสาธารณประโยชนโดยอางนโยบายดังกลาว จึงเปนการ
ละเลยตอ หนาท่ตี ามทกี่ ฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรอื ปฏิบัติหนาที่
ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
338/2554)

(2) อาคารของราษฎรท่ีไดปลูกสรางลวงลํ้านานน้ําไทย
โดยไมปรากฏหลักฐานวาไดรับอนุญาตใหปลกู สรางอาคารจากเจาทา
ยอมเปนการปลูกสรางหรือซอมแซมอาคารที่ฝาฝนบทบัญญัติแหง
กฎหมายวาดวยการเดินเรือในนานน้ําไทย เม่ือเจาทาแจงใหราษฎร
ดังกลาวรื้อถอนอาคารออกไปภายในเวลาท่ีกําหนดแลว แตราษฎร
ไมปฏบิ ัติตาม เจา ทา กช็ อบที่จะนําคดมี าฟอ งขอใหศาลปกครองมีคําสั่ง

58

ใหราษฎรรื้อถอนอาคารดังกลาวไดตามมาตรา 118 ทวิ แหง
พระราชบัญญัติการเดินเรือในนานนํ้าไทย พระพุทธศักราช 2456
กรณีนี้เมอ่ื ปรากฏขอ เท็จจริงวาราษฎรรายน้ันเคยถกู ศาลอาญาลงโทษ
ปรับในความผิดฐานปลูกสรางอาคารดังกลาวลวงล้ํานานนํ้านานไทย
มาแลว ศาลปกครองยอมตองรับฟงขอเท็จจริงตามคําพิพากษา
ศาลอาญาวาอาคารดังกลาวลวงลํ้านานนํ้าไทย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ.444/2554)

(3) กรณีท่ีราษฎรสรางเข่ือนเรียงหินย่ืนเกินจากแนวเขต
ท่ีดินเขา ไปในชายหาดของทะเลในลักษณะที่ไมอ าจจะอนุญาตใหปลูก
สรางไดตามขอ 4 (5) ข. ของกฎกระทรวง ฉบับท่ี 63 (พ.ศ. 2537)
อ อ ก ต า ม ค ว า ม ใ น พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ก า ร เ ดิ น เ รื อ ใ น น า น นํ้ า ไ ท ย
พระพุทธศักราช 2456 หนวยงานหรือเจาหนาที่ท่ีเก่ียวของยอม
ไมอ าจออกใบอนญุ าตใหไ ด แมเ จา ของสิง่ ปลกู สรางจะยอมชาํ ระคา ปรับ
ตามมาตรา 118 และมาตรา 118 ทวิ วรรคหา แหงพระราชบัญญัติ
การเดินเรือในนานน้ําไทย พระพุทธศักราช 2456 เน่ืองจากไดยื่น
คําขออนุญาตเกินกวาหนึ่งปนับแตวันที่กฎกระทรวงน้ีใชบังคับแลวก็
ไมอาจสั่งใหแกไขสิ่งปลูกสรางแทนการร้ือถอนได (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.547/2554)

(4) ในกรณีที่มีราษฎรรองเรียนวามีการออกโฉนดท่ีดิน
ทบั ทสี่ าธารณประโยชนแ ละปรากฏวาผูมีอํานาจหนา ที่ในการดแู ลรักษา
และคุมครองปองกันท่ีสาธารณประโยชนไดดําเนินการตรวจสอบ

59

แนวเขตที่ดนิ เพ่อื แกไ ขปญ หาตามขอ รองเรียนมาโดยตลอดยอ มถอื ไมได
ว า ผู มี อํ า น า จ ห น า ท่ี ดั ง ก ล า ว ล ะ เ ล ย ต อห น า ที่ ใ น ก า ร ดู แ ล รั ก ษ า
ท่ีสาธารณประโยชนตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ และเม่ือ
ขอเท็จจริงเปนที่ยุ ติว า มิใช เปนการออกโฉนดที่ดินทับท่ี
สาธารณประโยชนต ามขอ กลาวหา กรณยี อมไมม ีเหตุที่จะตอ งเพิกถอน
โฉนดที่ดินนัน้ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.686/2554)

(5) ราษฎรเจาของอาคารบานพกั อาศยั ทีป่ ลูกสรางลวงล้ํา
ลํานํ้าซง่ึ อาจเสียคาปรับอยางสูงตามกฎหมาย มีสิทธิย่ืนคาํ ขออนุญาต
ปลูกสรางอาคารหรือสิ่งอ่ืนใดลวงลํ้าลํานํ้าตอเจาทาเปนการเฉพาะ
รายไดตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติการเดินเรือในนานน้ําไทย พระพุทธศักราช 2456
แตการย่ืนคําขอจะตองกระทําภายในกําหนดเวลาหน่ึงปนับแตวันท่ี
กฎกระทรวงใชบังคับ การท่ีราษฎรเจาของส่ิงปลูกสรางมิไดยื่นคําขอ
ภายในหน่งึ ปนบั แตว นั ดังกลา ว ยอมเปน กรณที ไี่ มอาจยนื่ คําขออนุญาต
ใหถกู ตองไดแลว เม่ือปรากฏวามกี ารปลูกสรางอาคารลวงลํ้าลํานํ้าจริง
เจาของจึงตองร้ือถอนสิ่งปลูกสรางของตนออกจากลํานํ้าดังกลาว
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.692/2554 และที่ อ.
693/2554 วนิ ิจฉยั แนวทางเดยี วกัน)

(6) การบุกรกุ เขาไปครอบครอง แผว ถางปา และกอสราง
ส่ิงปลูกสรางในบริเวณที่ดินเปนเขตอุทยานแหงชาติภายหลังจากมี
พระราชกฤษฎีกากําหนดใหที่ดินบริเวณดังกลาวอยูในเขตอุทยาน

60

แหงชาติแลว โดยไมไดรับการผอนผันใหอยูอาศัยในที่ดินดังกลาว
ตามมติคณะรัฐมนตรี ยอมเปนการกระทําความผิดตามมาตรา 16 (1)
(2) (13) แหงพระราชบญั ญัติอทุ ยานแหงชาติ พ.ศ. 2504 ประกอบ
มาตรา 54 แหงพระราชบัญญัติปาไม พุทธศักราช 2484 หัวหนา
อุทยานแหงชาตซิ ่ึงเปน พนักงานเจาหนาทตี่ ามพระราชบัญญตั ิอทุ ยาน
แหงชาติฯ จึงชอบที่จะใชอํานาจตามมาตรา 22 แหงพระราชบัญญัติ
ดงั กลาว ออกคาํ ส่ังใหผูบุกรุกดําเนินการทาํ ลายหรือรื้อถอนสิ่งปลูกสราง
หรือส่ิงอื่นใดที่ผิดไปจากสภาพเดิมออกไปใหพนอุทยานแหงชาติได
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. 448/2558)

(7) การนําท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน
สําหรับพลเมืองใชรวมกัน ตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวล
กฎหมายแพงและพาณิชย ไปใชกอสรางอาคารรานคาชุมชน
หอกระจายขาว หรือศาลาประชาคมแมจะมีวัตถุประสงคเปนการ
ปลูกสรางเพ่ือใหราษฎรใชประโยชนรวมกัน อันเปนประโยชนแก
สวนรวม แตกห็ ามีผลใหองคการบริหารสวนตําบลหลุดพนจากหนาท่ี
ในการดูแลรักษาทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินและ
คุมครองปองกันที่ดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินแตอยางใดไม
ดังน้ัน การที่องคการบริหารสวนตําบลมไิ ดดําเนนิ คดีตามกฎหมายกับ
ผูบุกรุกท่ีดินดังกลาวและมิไดดําเนินการเพื่อใหมีการขอใชประโยชน
ในที่ดินดังกลาวใหถูกตองตามกฎหมาย จึงเปนการละเลยตอหนาที่

61

ตามที่กฎหมายกาํ หนดใหต องปฏิบัติ (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ
ท่ี อ. 798/2558)

(8) การที่จะพิจารณาวาที่ดินท่ีพังทลายลงในแมนํ้าตก
เปนสาธารณสมบัติของแผนดินหรือไม ตองพิจารณาถึงสภาพการใช
ประโยชนใ นพื้นทีด่ งั กลา วดว ย หากปรากฏวาเจาของหรือผูครอบครอง
ไดปลอยทิ้งใหเปนที่สําหรับพลเมืองใชรวมกันแลวท่ีดินสวนดังกลาว
ยอมมีสภาพเปนทรัพยสินสําหรับพลเมืองใชรวมกันอันเปนสาธารณ
สมบัติของแผนดินตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมายแพง
และพาณิชย แตหากเจาของยังคงใชสิทธิแหงความเปนเจาของ
คงครอบครองอาคารและทด่ี นิ นน้ั อยู มไิ ดท อดทง้ิ ใหกลายเปนทส่ี ําหรับ
พลเมืองใชรวมกันแลว ท่ีดินสวนน้ันยังหาเปนสาธารณสมบัติของ
แผนดนิ ไม ดังนั้น เมอ่ื ปรากฏวาเจา ของที่ดินยังคงใชสทิ ธิแหง ความเปน
เจาของโดยการหวงกันหรือสงวนสิทธิในการครอบครองที่ดินดังกลาว
ดว ยการกอ สรางพนังกันตลิ่งเพื่อปองกันมิใหนํ้ากัดเซาะ ยอมถอื ไมได
วาที่ดินสวนน้ันไดกลายสภาพเปนท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของ
แผนดิน การที่หนว ยงานทางปกครองหรือเจาหนา ท่ขี องรัฐซึ่งมีหนาท่ี
ดูแลรักษาท่ีดินอนั เปนสาธารณสมบัติของแผนดินไมด ําเนินการเพ่ือให
มีการรื้อถอนสิ่งปลูกสรางออกจากท่ีดินดังกลาว จึงไมเปนการละเลย
ตอหนาท่ีตามท่ีกฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 124/2559)

62

(9) นายอําเภอทองที่มีอํานาจหนาท่ีรวมกับองคการ
บริหารสว นตาํ บลในการดแู ลรกั ษาทส่ี าธารณสมบัติของแผนดินสําหรับ
พลเมอื งใชป ระโยชนรว มกนั ตามพระราชบัญญัตลิ ักษณะปกครองทอ งท่ี
พระพทุ ธศักราช 2457 พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหาร
สวนตําบล พ.ศ. 2537 ประกอบระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ที่เกี่ยวของ รวมท้ังมีหนาที่กํากับดูแลการปฏิบัติหนาที่ขององคการ
บรหิ ารสว นตาํ บลตามทพี่ ระราชบัญญตั ิระเบยี บบริหารราชการแผนดนิ
พ.ศ. 2534 และพระราชบญั ญตั สิ ภาตําบลและองคก ารบรหิ ารสว นตําบล
พ.ศ. 2537 กาํ หนดไว การท่ีนายอาํ เภอทองท่ีดําเนินการกบั กรณที ่ีมี
การสรางสิ่งปลกู สรางรุกลํ้าที่สาธรณประโยชน เพียงประสานองคการ
บริหารสวนตําบลใหแจงผูบุกรุกร้ือถอนส่ิงปลูกสรางออกไปจากท่ี
สาธารณประโยชนเทานั้น และเม่ือมีผูบุกรุกไมร้ือถอนส่ิงปลูกสราง
ออกไป ก็ไมปรากฏวานายอําเภอทองท่ีและองคการบริหารสวนตําบล
ดําเนินการใด ๆ ใหมีการรื้อถอนส่ิงปลูกสรางดังกลาวออกไปจากท่ี
สาธารณประโยชน กรณียอมถือไดวานายอําเภอทองที่และองคการ
บริหารสวนตําบลละเลยตอ หนา ที่ในการดแู ลรักษาและคมุ ครองปองกัน
ทีด่ ินดังกลาวตามท่ีกฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ และยังเปนกรณีที่
นายอําเภอทองที่ละเลยตอหนาท่ีในการกํากับดูแลการปฏิบัติหนาท่ี
ขององคการบริหารสวนตําบลอีกสวนหน่ึงดวย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ. 134/2559)

63

(10) กรณีท่ีขอเท็จจริงรับฟงเปนท่ียุติวา ไดมีผูบุกรุก
ปลกู สรา งอาคารหรือปลูกปกสิ่งใด ๆ ลงในที่สาธารณประโยชนหรือรุก
ลํ้าเขาไปในท่ีสาธารณประโยชนซึ่งต้ังอยูในเขตเทศบาล เทศบาลใน
ฐานะองคกรปกครองสวนทองถ่ินผูมีอํานาจหนาท่ีในการดูแลรักษาท่ี
สาธารณประโยชนดังกลาวยอ มมหี นาที่ตองดําเนินการเพ่ือใหผูบุกรุก
ทําการรื้อถอนสิ่งปลูกสรางออกไปจากที่สาธารณประโยชน ตลอดจน
แจงความดาํ เนินคดีกับผูบุกรุก ทั้งนี้ ตามมาตรา 122 วรรคหน่ึง แหง
พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พระพุทธศักราช 2457
ประกอบกับขอ 6 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการดูแล
รักษาและคุมครองปองกันที่ดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน
สําหรับพลเมืองใชรวมกัน พ.ศ. 2553 และหากผูบุกรุกยังไม
ดําเนินการร้ือถอนสิ่งปลูกสรางออกไป เทศบาลยังมหี นาทีต่ องรายงาน
ใหผูวาราชการจังหวัดทราบ เพื่อท่ีผูวาราชการจังหวัดจะไดใชอํานาจ
ตามขอ 1 ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 44 ลงวันที่ 11
มกราคม 2502 สงใหผูบุกรุกรื้อถอนส่ิงปลูกสรางออกจากที่ดิน
ดังกลาวตอไป การที่เทศบาลมิไดรายงานใหผูวาราชการจังหวัดทราบ
ถือไดว าเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ
(คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.941/2561)

64

5.6 การถอนสภาพทีด่ นิ อนั เปนสาธารณสมบตั ขิ องแผน ดิน
สาํ หรับพลเมอื งใชรวมกัน

(1) การทีห่ นว ยราชการกอ สรางอาคารรุกล้ําเขาไปในทาง
สาธารณประโยชน ซึ่งเปนท่สี าธารณสมบตั ิของแผนดินประเภทพลเมอื ง
ใชรวมกนั โดยไมไดด ําเนินการเพิกถอนทดี่ ินดังกลาวจากการเปนที่สา
ธารณสมบัติของแผนดินตามประมวลกฎหมายท่ีดินและไมได
ดําเนินการขอใชท่ีดินตามหลักเกณฑวิธีการท่ีกําหนดไวในระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยท่ีเก่ียวของ แมจะเปนการกระทําท่ีไมชอบดวย
กฎหมาย แตห ากการปรับสภาพทีด่ นิ กลบั คนื เปน ทางสาธารณประโยชน
จะกอ ใหเ กดิ ผลเสียตอ ประโยชนสาธารณะในแงของทรัพยากรที่ใชไปแลว
และทรัพยากรท่ีจะตองใชเพื่อทําใหทด่ี ินกลับคืนสูสภาพเดิม มากกวา
ผลประโยชนท่ีประชาชนจะไดรับ ศาลอาจมีคําบังคับใหหนวยงานที่
เก่ียวของไปดําเนินการใหถูกตองตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย
เสียกอน ทัง้ นี้ เพ่ือเปนการคุมครองประโยชนสาธารณะ (คําพพิ ากษา
ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.59/2555)

(2) การที่เจาของที่ดนิ ยินยอมอทุ ศิ ท่ีดินของตนใหเปนทาง
สาธารณประโยชนโดยไมปรากฏวามีการบังคับขูเข็ญ ยอมมีผลทําให
ที่ดินดังกลาวตกเปนท่ีสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใช
รวมกันตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมายแพง และพาณิชย
และสภาพความเปนสาธารณสมบัติของแผนดนิ ดังกลาวไมอาจสูญสิ้น
ไป เวนแตจะมีการถอนสภาพหรือโอนไปเพ่ือประโยชนอยางอื่นโดย

65

อาศัยอํานาจตามกฎหมายตามมาตรา 1305 แหงประมวลกฎหมาย
ฉบับเดียวกัน ประกอบกับมาตรา 8 วรรคสอง (1) แหงประมวล
กฎหมายที่ดิน ซึ่งในการดําเนินการถอนสภาพท่ีดินจากการเปนท่ีสา
ธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน ไมมีกฎหมายใด
กําหนดใหนายอําเภอทองท่ีเปนผูถอนสภาพที่ดินดังกลาว ดังน้ัน
เม่ือเจาของเดิมแสดงความประสงคจะขอท่ีดินดังกลาวคืนจาก
นายอําเภอทองท่ี แตนายอําเภอทองท่ีมิไดคืนให จึงไมถือเปนการ
ละเลยตอหนาท่ีตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.855/2559)

(3) ที่ดินที่ไดข้ึนทะเบียนการหวงหามท่ีดินสาํ หรบั ใชเปน
ทําเลเลี้ยงสัตวพาหนะและตอมาไดมีการนํามาข้ึนทะเบียนเปนที่
สาธารณประโยชน จนกระทง่ั ไดมกี ารออกหนังสือสําคัญสําหรับทห่ี ลวง
(น.ส.ล.) ในภายหลัง ยอมเปนท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัตขิ องแผนดิน
สําหรบั พลเมอื งใชรว มกนั ตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมาย
แพงและพาณชิ ย มาตงั้ แตมกี ารหวงหามครง้ั แรก ซ่ึงเมื่อปรากฏวายงั ไม
มีการถอนสภาพการเปนสาธารณสมบัติของแผนดนิ ตามหลกั เกณฑแ ละ
วธิ ีการที่ประมวลกฎหมายทด่ี ินบญั ญัติไว ทดี่ นิ ดังกลาวก็ยงั คงมสี ถานะ
เปนท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัตขิ องแผนดินอยูเชนเดิม แมตอมาจะมี
การตราพระราชกฤษฎีกากําหนดใหท่ีดินน้ันเปนเขตปฏิรูปท่ีดิน
แตหากไมปรากฏขอเทจ็ จริงอนั จะเขาเง่ือนไขตามมาตรา 26 วรรคหนึ่ง (1)

66

แหงพระราชบัญญัติการปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ยอมไมมีผลเปนการถอนสภาพการเปน
สาธารณสมบัติของแผนดินของที่ดินขางตน ดังน้ัน การท่ีราษฎร
เขาครอบครองทําประโยชนในทด่ี ินดังกลาวโดยไมม ีเอกสารสิทธิไมว า
จะครอบครองเปนเวลานานเทาใด ก็ไมทําใหไดมาซึ่งสิทธิในท่ีดิน
เพราะไมอาจยกอายุความการครอบครองทําประโยชนขึ้นเปนขอตอสู
กับแผนดินในเรื่องทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินไดตาม
มาตรา 1306 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชิ ย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สุดที่ อ.123/2562)

5.7 การอนุญาตใหใชประโยชนในท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติ
ของแผนดินสาํ หรบั พลเมืองใชร ว มกนั

รัฐมีอํานาจหนาท่ีในการดูแลรักษาและคุมครองปองกัน
มิใหผูใดบุกรุกหรือเขาไปครอบครองสาธารณสมบัติของแผนดิน
ประเภทพลเมืองใชรวมกันโดยไมชอบดวยกฎหมาย ท้ังน้ี เพ่ือสงวน
รักษาไวใหประชาชนไดใชสอยรวมกัน แตขณะเดียวกันรัฐก็มีอํานาจ
ในการจัดการสาธารณสมบัติของแผนดินเพื่อใหเกิดประโยชนในทาง
เศรษฐกจิ หรอื สังคม กลาวคือ การทีร่ ัฐจะใหเอกชนเขาครอบครองหรือ
ทาํ ประโยชนในท่ีดินสาธารณสมบัติของแผนดิน ก็เปนเรื่องทส่ี ามารถ
กระทําได แตตองมกี ฎหมายใหอํานาจไวโดยเฉพาะ และไดม ีการปฏิบัติ
ใหถูกตองตามกฎหมายแลว และตองไมเปนการขัดขวางตอการท่ี

67

พลเมืองเคยใชประโยชนรวมกันจนเกินความจําเปน หรอื หากจะมีการ
กระทบกระเทือนตอ การใชตามปกติ กต็ องใหไดร ับประโยชนท ่ีเกื้อกูล
สอดคลองกัน และเมื่อรัฐไดใหเอกชนรายใดเขาครอบครองหรือ
ทําประโยชนในทส่ี าธารณสมบัตขิ องแผนดนิ แหงใดตามมาตรา 9 แหง
ประมวลกฎหมายที่ดนิ ประกอบกบั ระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดว ย
หลักเกณฑแ ละวิธีการเกย่ี วกบั การอนุญาตตามมาตรา 9 แหงประมวล
กฎหมายทีด่ นิ พ.ศ. 2543 แลว รฐั คงมเี พียงอํานาจหนาทใี่ นการตรวจ
ตราดแู ลการใชพน้ื ทข่ี องผูรับอนุญาตไมใ หมีการฝาฝนหรือใชพ้นื ทโี่ ดย
ผิดตามเงื่อนไขที่ไดรับอนุญาตไวเทาน้ัน รัฐไมอาจใชอํานาจในการ
ปฏิบัติหนาท่ีเพื่อคืนสภาพเดิมแกท่ีสาธารณสมบัติของแผนดิน
แหง นั้นอกี (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.380/2552)

5.8 การดูแลรักษาท่ีปศุสัตวอันเปนสาธารณสมบัติ
ของแผน ดินสาํ หรบั พลเมืองใชรว มกนั

ท่ีดนิ ซึง่ ชาวบา นเขาใชประโยชนนําสัตวเขาไปเล้ียงและ
เขาไปหาของปาโดยเปนการเขาไปใชประโยชนเพื่อเลี้ยงสัตวรวมกัน
อยา งอสิ ระและกระทํามานานเปน ประจําทกุ ป ท่ีดินดงั กลาวยอมเปนท่ี
สาธารณ-สมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกันอันเกิดข้ึนและ
เปนอยูตามสภาพของทดี่ ินและจากการใชรว มกันของราษฎรมานานโดย
ไมตองมีประกาศพระราชกฤษฎีกาสงวนไว หรือขึ้นทะเบียน หรอื ทาง
ราชการประกาศกําหนดใหเปนที่สาธารณประโยชน ดังน้ัน แมทาง

68

ราชการจะไดกําหนดใหที่ดินดังกลาวเปนเขตปาสงวนแหงชาติ
กําหนดใหเปนพื้นที่ปาไมถาวร และกําหนดใหเปนพ้ืนที่จัดสรรหวย
นํ้าเลาหรือหวยคําเลา ก็หามีผลทําใหท่ีดินพิพาทเปลี่ยนแปลงไปจน
กลายเปนท่ีดินท่ีมิใชท่ีสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใช
รวมกัน เพราะมติคณะรัฐมนตรีมีฐานะเปนเพียงคาํ ส่ังของฝายบรหิ าร
จึงไมอาจนํามาลบลางผลทางกฎหมายกับกรณีน้ีได (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.240/2553)

69

6. การจดทะเบยี นสิทธแิ ละนิติกรรม

6.1 การจดทะเบียนสทิ ธิและนติ ิกรรมโอนมรดกท่ีดิน
(1) การจดทะเบียนสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย

ซ่ึงไดมาโดยทางมรดกตามมาตรา 81 แหงประมวลกฎหมายที่ดิน
เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ท่ีมีผลเปนการสราง
นิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันที่จะกอ เปล่ียนแปลง โอน สงวน
ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล
จึงเปนคาํ ส่ังทางปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบัญญัตวิ ิธีปฏบิ ัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ่ึงการจดทะเบียนท่ีชอบดวย
กฎหมาย นอกจากจะตองดาํ เนินการถูกตอ งตามรูปแบบ ขน้ั ตอน และ
วิธีการอันเปนสาระสําคัญตามที่กําหนดไวในมาตราดังกลาว และ
กฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2516) ออกตามความใน
พระราชบัญญตั ใิ หใชประมวลกฎหมายทด่ี ิน พ.ศ. 2497 เรื่อง การขอ
จดทะเบียนสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพยซ่ึงไดมาโดยทางมรดกแลว
สาระของการจดทะเบยี น คือ ขอเท็จจริงเก่ียวกับสทิ ธิในการรับมรดก
อสงั หาริมทรัพยท่ขี อจดทะเบียนกจ็ ะตอ งชอบดวยกฎหมายดวย ดงั น้ัน
เม่ือมหี ลักฐานแสดงวา ผฟู องคดเี ปน บตุ รของเจามรดก ยอ มมสี ทิ ธิไดร ับ
มรดกท่ีดินที่พิพาทดวย การท่ีทายาทผูขอจดทะเบียนยืนยันตอ
พนักงานเจาหนาทีว่ า เจามรดกมีทายาทผูมสี ิทธิไดรับมรดกเพียงผูขอ
จดทะเบียนเทาน้ัน โดยไมไดแจงใหพนักงานเจาหนาท่ีทราบวาผูฟอง
คดีกเ็ ปนบุตรดวย จึงเปนขอเท็จจริงเกย่ี วกบั ทายาทผูม ีสทิ ธไิ ดร ับมรดก

70

ทไ่ี มถูกตอง การทเี่ จาพนักงานทีด่ ินดําเนินการจดทะเบยี นใหไปตามที่
ผูขอจดทะเบียนโอนมรดกแสดงหลักฐาน จึงเปนการจดทะเบียนท่ี
ไมชอบดวยกฎหมาย เม่ือขอเท็จจริงปรากฏแกเจาพนักงานท่ีดินวา
มีการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไปโดยไมชอบดวยกฎหมาย
เจาพนักงานที่ดินมีหนาที่ตองดําเนินการตามหลกั เกณฑและวิธีการที่
กําหนดไวในมาตรา 61 แหงประมวลกฎหมายทดี่ ิน และกฎกระทรวงที่
เก่ยี วของ โดยตอ งรายงานขอเทจ็ จริงพรอมความเห็นและเหตผุ ลไปยัง
ผูบังคับบญั ชาตามลําดับจนถึงอธิบดีกรมทีด่ ินหรอื รองอธิบดีซ่ึงอธิบดี
มอบหมายเพื่อดําเนินการแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนทําการ
สอบสวนตอไป การท่ีไมดําเนินการดังกลาวกลับแจงใหทายาทท่ีรอง
ขอใหเพิกถอนไปใชสิทธิทางศาล เปนการกระทําโดยไมชอบดวย
กฎหมาย อันมีลักษณะเปนการสรางข้ันตอนโดยไมจําเปนหรือสราง
ภาระใหเกดิ กบั ประชาชนเกินสมควรตามมาตรา 9 วรรคหน่ึง (1) แหง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. 2542 (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.69/2547)

(2) เมือ่ ขอเท็จจริงฟง ไดวาท่ดี ินพพิ าทเปนที่ดินสวนหนึ่งท่ี
ถกู นายกรฐั มนตรีสงั่ ใหต กเปนของรัฐ และเมอ่ื ผูฟองคดีท่ี 1 รองขอคืน
ท่ีดินเฉพาะสวนพิพาทปรากฏวาผูมีอํานาจหนาที่พิจารณาไดชี้ขาด
ไมคืนท่ีดินตามคําขอโดยไมปรากฏวาผูฟองคดีที่ 1 ไดดําเนินการยื่น
ฟองตอศาลยุติธรรมซึ่งเปนศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีใน
ขณะนั้นจนพนอายุความฟอ งคดแี ลว ผูฟองคดจี งึ ไมอ าจฟอ งขอใหศาล

71

ปกครองตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคําสั่งดังกลาวของ
นายกรัฐมนตรีได จึงฟงวาที่ดินพิพาทตกเปนของรัฐตามคําส่ัง
นายกรัฐมนตรีแลว ดังน้ัน อธิบดีกรมท่ีดินยอมมีอํานาจดําเนินการ
เพกิ ถอนการจดทะเบยี นสทิ ธิและนิติกรรมทด่ี าํ เนนิ การโดยคลาดเคลอื่ น
หรือไมช อบดว ยกฎหมายน้ันได (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.
322/2552)

(3) การเรียกเก็บคาธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและ
นิติกรรมโอนมรดกทดี่ ินสําหรับทายาทผูมีสิทธิรับมรดกในฐานะพนี่ อง
รวมบิดามารดาเดียวกัน ตองเรียกเก็บในอัตรารอยละ 2 ของราคา
ประเมินทุนทรัพย ตามขอ 2 (7) (ก) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 47
(พ.ศ. 2541) ออกตามความในพระราชบัญญัติใหใชประมวล
กฎหมายทีด่ ิน พ.ศ. 2497 และเมื่อสภาพท่ีดินมรเดกมีสภาพติดทาง
สาธารณประโยชนมาต้ังแตกอนที่ผจู ดั การมรดกจะขอรังวัดแบงหักเปน
ทางสาธารณประโยชน การประเมินราคาทุนทรัพยท่ีดินเพ่ือเรียกเก็บ
คาธรรมเนียมจดทะเบียน ยอมตองคํานวณดวยราคาประเมินในหนวย
ทด่ี ินติดทางสาธารณประโยชน (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
532/2554)

6.2 การจดทะเบยี นแบงแยกโฉนดท่ีดนิ
การที่เจาพนักงานท่ดี ินไดมีหนงั สือแจงผูฟองคดีให

ไปดาํ เนนิ การจดทะเบยี นแบงกรรมสิทธริ์ วมภายใน 19 วัน นับแตวันท่ี

72

ลงในหนงั สอื โดยในหนังสอื ระบุขอ ความวา หากผูฟอ งคดีไมด ําเนินการ
ภายในกําหนดจะถือวาไมมีความประสงคดําเนินการเร่ืองรังวัด
จดทะเบียนแบงแยกโฉนดท่ีดิน กเ็ พ่ือใหการจดทะเบียนแบงแยกที่ดิน
แลวเสร็จตามคําขอ หากผูฟองคดีไมไปดําเนินการ ยอมอยูในดุลพินิจ
ของเจาพนักงานท่ีดินท่ีจะยกเลิกคําขอหรือไมก็ได การท่ีเจาพนักงาน
ที่ดินไมยกเลิกคําขอและผูฟองคดีไมไดย่ืนคําขอยกเลิกคําขอรังวัด
แบงแยกที่ดิน เจาพนักงานที่ดินจึงมีหนาท่ีตองดําเนินการตามคําขอ
ของผูฟองคดีตอไป (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
355/2549)

6.3 การเรียกเก็บคาธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและ
นิตกิ รรมสาํ หรบั อสังหาริมทรัพย

(1) ในการเรียกเก็บคาธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิ
และนิติกรรมสําหรับอสังหาริมทรัพย ขอ 2 (7) ของกฎกระทรวง
ฉบับท่ี 47 (พ.ศ. 2541) ออกตามความในพระราชบัญญัติใหใช
ประมวลกฎหมายทดี่ ิน พ.ศ. 2497 กาํ หนดใหเรียกเก็บคาธรรมเนียม
จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามราคาประเมินทุนทรัพยตามท่ี
คณะกรรมการกําหนดราคาประเมนิ ทุนทรพั ยก ําหนดในอัตรารอยละ 2
ดังน้ัน ผูย่ืนคาํ ขอตอ งเสียคาธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติ
กรรมตอเจาพนักงานท่ีดินในอัตรารอยละ 2 ของราคาประเมินทุน
ทรัพย ซ่ึงเปนราคาประเมินทุนทรัพยท่ีใชบังคับในวันท่ีผูฟองคดีไป

73

ขอรับโอนอสังหาริมทรัพย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
5/2548)

(2) เมื่อขอเท็จจริงปรากฏวาผูฟองคดีกับผูถือ
กรรมสิทธ์ิรวมไดยื่นคําขอแบงแยกกรรมสิทธ์ิรวมในโฉนดท่ีดิน โดยมี
เจตนาใหเจาพนักงานท่ีดินจดทะเบียนแบงแยกโฉนดทด่ี นิ แกพวกตนให
เปนไปตามแนวเขตการครอบครอง แตเ จาพนักงานทด่ี ินไดจดทะเบียน
แบงกรรมสิทธิ์รวมโฉนดท่ีดินสลับแปลงกันระหวางผูฟองคดีกับผูถือ
กรรมสิทธ์ิรวม ซ่ึงไมต รงกับเจตนาและแปลงที่ดนิ ทคี่ รอบครองอยูจริง
กรมท่ีดินยอมมีหนาที่ตองดําเนินการแกไขใหถูกตองตามมาตรา 61
วรรคหน่ึง แหงประมวลกฎหมายท่ีดิน โดยเจาของท่ีดินไมจําตองเสีย
คาธรรมเนียม อันเนื่องมาจากการแกไขการจดทะเบียนที่ผิดพลาด
คลาดเคลอ่ื น ดงั นนั้ การทีเ่ จาหนาท่ีเรียกคา ธรรมเนียมการจดทะเบียน
แลกเปลี่ยนท่ีดินดังกลาว ถือเปนการเรียกโดยไมชอบดวยกฎหมาย
การฟอ งเรียกคนื เงินทไี่ ดช ําระไปดังกลา ว ถอื เปนคา เสียหายทผ่ี ูฟองคดี
เรียกจากมูลเหตุการกระทําละเมิด หาใชเปนเร่ืองการเรียกคืน
คาธรรมเนียมในการจดทะเบียนแลกเปลี่ยนท่ีดินไม (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.422/2552)

(3) เม่ือศาลยุติธรรมมิไดมีคําพิพากษาให
เจา พนกั งานท่ดี ินจดทะเบยี นเปลยี่ นชื่อจากจาํ เลยทั้งส่ีเปนชื่อผูฟอ งคดี
(โจทก) และมไิ ดว ินิจฉัยใหนิติกรรมการขายท่ดี ินพพิ าทระหวางทายาท
และผูจัดการมรดกกับจําเลยท้ังสี่ในคดีดังกลาวเปนโมฆะหรือไมชอบ

74

ดวยกฎหมาย ประกอบกับไมปรากฏวาเจาพนักงานท่ีดินมีประเด็น
พพิ าทกบั ผฟู อ งคดีเก่ียวกับกรณกี ารดาํ เนินการแกไ ขชื่อผูถือกรรมสิทธ์ิ
ในทีด่ ิน หรือไดม ีการจดทะเบียนสิทธิและนิตกิ รรมหรอื จดแจงเอกสาร
รายการจดทะเบียนโฉนดท่ีดินพพิ าทโดยคลาดเคลื่อนหรือไมชอบดว ย
กฎหมายแตอยางใด อีกท้ัง คําพิพากษาดังกลาวมิไดมีผลเปนการเพิก
ถอนหรอื แกไ ขรายการจดทะเบียนสทิ ธิและนิติกรรมท่ีปรากฏในโฉนด
ท่ีดินพิพาท เจาพนักงานท่ีดินจึงยอมมิอาจนําความตามมาตรา 61
วรรคหนึ่ง และวรรคแปด แหงประมวลกฎหมายท่ีดิน มาใชกับกรณี
ดงั กลาวได การโอนกรรมสิทธ์ิที่ดินตามคาํ พิพากษาคดีดังกลาว แมจะ
เปนการโอนท่ดี ินคนื ใหผูฟอ งคดีโดยไมม ีคาตอบแทน แตผลท่ีเกดิ ยอม
ทาํ ใหผฟู องคดไี ดมาซ่งึ ทรพั ยส ินอันคาํ นวณเปน ทุนทรพั ยได อนั ถอื เปน
กรณีที่มีทุนทรัพยที่ตองชําระคาธรรมเนียมการจดทะเบียนโอน
กรรมสิทธิ์ท่ีดิน โดยพิจารณาไปตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของ
ทางราชการ (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.457/2553)

6.4 การจดทะเบยี นแบง หกั ทด่ี ินเปนทางสาธารณประโยชน
(1) การที่เจาพนักงานท่ีดินไมดําเนินการรังวัด

แบงหักท่ีดินเปนทางสาธารณประโยชน ตามคําขอของเจาของท่ีดิน
เน่ืองจากในระหวางการดําเนินการตามคําขอ เจาของท่ีดินดังกลาว
ไดยื่นคําขอยกเลิกคาํ ขอขา งตน ถอื ไมไ ดว าเจาพนักงานท่ดี ินละเลยตอ
หนาท่ตี ามทีก่ ฎหมายกําหนดใหต อ งปฏิบตั ิ และกรณีหามีผลกระทบตอ

75

ความสมบู รณ ของการแสดงเจตนาอุ ทิ ศที่ ดิ นให เป นทาง
สาธารณประโยชนไม เนอื่ งจากการยกท่ีดินใหเปนสาธารณสมบัตขิ อง
แผนดินที่พลเมืองใชประโยชนรวมกนั แมมิไดจดทะเบียนตอพนักงาน
เจาหนา ท่ตี ามมาตรา 1299 วรรคหนึง่ แหง ประมวลกฎหมายแพง และ
พาณิชย ก็มีผลสมบูรณแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
87/2552)

(2) การจดทะเบียนแบง หักที่ดินในโฉนดทด่ี ินใหเปน
ทางสาธารณประโยชนที่เปนการดําเนินการตามคําขอของผูจัดการ
มรดกของเจาของกรรมสิทธิ์ในทดี่ ิน แมจะยังไมม ีการขึ้นทะเบียนเปน
ทางสาธารณประโยชน ที่ดินดังกลาวก็ตกเปนทางสาธารณประโยชน
ตงั้ แตว ันทีไ่ ดย่นื คาํ ขอแบงหักเปน ทด่ี นิ อันเปนการแสดงเจตนาสละการ
ครอบครองเพื่อสาธารณประโยชนแลว ดังนั้น เม่ือการจดทะเบียน
เปนไปตามเจตนารมณในขณะนั้นของผูย่ืนคําขอ และกระบวนการใน
การรังวัดแบงแยกท่ีดินเปนไปตามขั้นตอนของกฎหมายแลว การท่ี
เจาพนักงานที่ดินปฏิเสธไมดําเนินการแกไขการจดทะเบียนแบงหัก
ท่ีดินดังกลาวใหเปนทางสาธารณประโยชน จึงเปนการกระทําท่ีชอบ
ดว ยกฎหมายและไมเปนการละเลยตอหนาท่ีตามท่ีกฎหมายกาํ หนดให
ตอ งปฏิบตั ิ (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.149/2555)

(3) กรณที ีเ่ จา ของที่ดินไดด ําเนินการขอรังวดั แบงหัก
ท่ีดินเปนทางสาธารณประโยชน และขอจดทะเบียนแบงหักเปนทาง
สาธารณประโยชน โดยลงลายมือชื่อรับรองความถูกตอ งดวยตนเองใน

76

เอกสารตาง ๆ ท่ีเกี่ยวของ ยอมเปนการแสดงเจตนาโดยชัดแจงวา
เจ าของที่ ดิ นประสงค อุ ทิ ศที่ ดิ นแปลงพิ พาทให เป นทาง
สาธารณประโยชน ในการน้ี หากไมปรากฏวาเจาของที่ดินไดโตแยง
คัดคานตอเจาพนักงานที่ดินในทันทีวาการดําเนินการรังวัดแบงแยก
ตามคําขอดงั กลา วไมถ ูกตอ ง และไมป รากฏขอ เท็จจริงหรือหลักฐานใด ๆ
ท่ีแสดงใหเ ห็นวา เจา พนักงานทีด่ นิ กระทาํ โดยมิชอบ หรอื มีเจตนาทุจริต
หลอกลวง ใหเจาของท่ีดินแสดงเจตนาในการแบงหักทาง
สาธารณประโยชนโดยสําคัญผิดในลักษณะของนิติกรรมซ่ึงเปน
สาระสําคัญแหงนิติกรรมอันตกเปนโมฆะตามมาตรา 156 แหง
ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย กรณียอ มตอ งถอื วาการแสดงเจตนา
อุทิศท่ีดนิ ใหเปนทางสาธารณประโยชนมีผลสมบูรณ ทําใหท่ดี ินน้ันตก
เปนสาธารณสมบัติของแผนดินประเภททรัพยสินสําหรับพลเมืองใช
รวมกัน การท่ีเจาพนักงานที่ดินดําเนินการจดทะเบียนแบงหักท่ีดิน
ดังกลาวเปนทางสาธารณประโยชน จึงเปนไปตามเจตนาของเจาของ
ท่ดี ิน มิไดเปนการจดทะเบยี นสิทธิและนิติกรรมโดยคลาดเคลื่อนหรือ
ไมชอบดวยกฎหมายแตอยางใด (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.
156/2558)

(4) การที่เจา ของที่ดินยินยอมใหทางราชการกอสราง
คลองสงนํ้าตัดผานที่ดินของตน รวมทั้งยังไดเขารวมการรังวัดและ
ดํ า เ นิ น ก า ร ข อ จ ด ท ะ เ บี ย น แ บ ง หั ก ท่ี ดิ น ส ว น ดั ง ก ล า ว ใ ห เ ป น ที่
สาธารณประโยชน ยอมถือไดวา เจาของที่ดินแสดงเจตนาอุทิศท่ีดิน

77

สวนที่เปนคลองสงน้ําใหเปนที่สาธารณประโยชน และถือวาการ
จดทะเบียนแบงหักท่ดี ินสวนดงั กลาวใหเปนที่สาธารณประโยชนเปนไป
ตามความประสงคข องเจาของที่ดินแลว ทาํ ใหทด่ี ินสว นดังกลาวตกเปน
สาธารณสมบัติของแผน ดนิ ประเภททรัพยสินสําหรับพลเมอื งใชรวมกนั
แมภายหลังประชาชนจะมิไดใชประโยชนจากคลองสงนํ้าแหงน้ี
ความเปนสาธารณสมบัตขิ องแผนดินก็มิไดสูญสิ้นไป เจาของทีด่ ินเดิม
จะครอบครองที่ดินสว นท่ีเปนคลองสงนํา้ เปนเวลานานเทา ใดกไ็ มมีสิทธิ
ท่ีจะยึดถือเอาที่ดินดังกลาวกลับคืนมาเปนกรรมสิทธ์ิของตนไดอีก
ดังน้ัน ตราบใดท่ียังไมมีการถอนสภาพที่ดินดังกลาวจากการเปน
สาธารณสมบัติของแผนดินตามหลักเกณฑและวิธีการท่ีกฎหมาย
กําหนดไว ทางราชการก็ยอ มไมสามารถโอนที่ดินคนื ใหแกเจาของท่ดี ินได
(คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. 1005/2558)

(5) การท่ีบุคคลผูย่ืนคําขอรังวัดแบงกรรมสิทธิ์รวม
ไดแสดงความประสงคใหมีการแบงหักท่ีดินสวนหน่ึงของตนเปนทาง
สาธารณประโยชน โดยไดมกี ารลงลายมอื ช่ือในบันทึกถอยคาํ (ท.ด. 16)
และเอกสารตาง ๆ ที่ยืนยันวามีเจตนาขอใหเจาพนักงานที่ดิน
จดทะเบียนแบงหักที่ดินใหเปนทางสาธารณประโยชน รวมทั้งไดลง
ลายมือชื่อรับรองความถูกตองของรูปแผนที่ในกระดาษบาง (ร.ว. 9)
ซ่งึ แสดงรูปแผนที่ในการรังวัดแบงหักทด่ี ินเปนทางสาธารณประโยชน
ดงั กลาวไวแ ลว กรณยี อมเปน การแสดงเจตนาโดยชดั แจงทีจ่ ะอทุ ิศทด่ี ิน

78

ของตนบางสว นใหเ ปน ทางสาธารณประโยชน เมือ่ ไมป รากฏขอเทจ็ จริง
วา เจาพนักงานท่ีดินมเี จตนาทจุ รติ หลอกลวง กระทําโดยมิชอบ ทาํ ใหผ ู
ย่ืนคําขอรายดงั กลาวสําคัญผิด อีกทง้ั เจาพนักงานท่ดี ินยังไดช้ีแจงให
ทราบถึงความแตกตางระหวางการแบงหักทดี่ ินเปนทางสวนบุคคลกับ
การแบงหกั เปน ทางสาธารณประโยชนแลว และไมปรากฏวาผูย่ืนคําขอ
ไดโตแยงคัดคานตอเจาพนักงานท่ีดินวาการรังวัดท่ีดินสวนที่แบงหัก
เปนทางสาธารณประโยชนไมถูกตองการแสดงเจตนาแบงหักท่ีดิน
ดังกลาวเปนทางสาธารณประโยชนย อมมีผลสมบูรณ สงผลใหท่ดี ินใน
สวนนั้นตกเปนสาธารณสมบัติของแผนดินประเภททรัพยสินสําหรับ
พลเมอื งใชรวมกนั ตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมายแพง
และพาณิชย การจดทะเบียนแบงหักท่ีดินดังกลาวใหเปนทาง
สาธารณประโยชน จึงเปนไปตามเจตนาและถูกตองตรงตามความ
ประสงคของผู ย่ืนคําขอและเปนคําสั่งที่ชอบดวยกฎห มาย
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.353/2562)

6.5 การจดทะเบยี นประเภทไดม าโดยการครอบครอง
แมตามเจตนารมณของเจาของกรรมสิทธ์ิเดิม

ประสงคจะยกที่ดินใหเปนกรรมสิทธิ์ของวัดในพระพุทธศาสนา แตเม่อื
ปรากฏวากอ นการจดทะเบยี นโอนกรรมสิทธิ์ในท่ดี ินดงั กลาวเจาของได
ถึงแกความตาย และไมมีการจัดใหมีผูจัดการมรดกจดทะเบียนโอน
กรรมสิทธ์ิทีด่ ินแทน แตว ัดกลับย่ืนคําขอตอ ศาลจังหวัดเชียงรายเพ่ือมี

79

คําส่ังใหวัดไดกรรมสิทธ์ิในที่ดินดังกลาวโดยการครอบครองปรปกษ
ซง่ึ ศาลจังหวัดเชียงรายมีคาํ สั่งตามคาํ ขอ เชนนถี้ ือเปนการจดทะเบียน
ประเภทไดมาโดยการครอบครองอันเปนกรณมี ีทุนทรัพยจะตองเรียก
เก็บตามราคาประเมินของทางราชการในอัตรารอ ยละ 2 ตามขอ 2 (7) (ก)
ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 47 (พ.ศ. 2541) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. 2497 มิใชชําระ
คาธรรมเนียมในอัตรารอยละ 0.01 ของราคาประเมินทุนทรัพย
ตามขอ 2 (7) (จ) ของกฎกระทรวงเดียวกนั ซง่ึ จะใชกบั กรณวี ัดรับการ
ใหท ี่ดนิ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.298/2553)

6.6 การจดทะเบยี นกรรมสิทธริ์ วม
(1) นายชางรังวัดและเจาพนักงานที่ดินผูมีหนาท่ี

ตามกฎหมายในการรังวัดที่ดินและจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
จะตองปฏิบัติหนาที่ดวยความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ
เพื่อใหการรังวัดและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเปนไปอยาง
ถูกตองตรงตามความจริงและตรงตามความประสงคของผูย่ืนคําขอ
การที่บุคคลผูดํารงตําแหนงดังกลาวมิไดใชความระมัดระวังอยาง
เพียงพอจนทําใหการรังวัดออกโฉนดท่ีดิน และการจดทะเบียนแบง
กรรมสิทธิ์รวมท่ดี นิ เกดิ ความผดิ พลาดคลาดเคลอ่ื นเปนเหตุใหม ีการระบุ
ชื่อผูถือกรรมสิทธิ์ในหนาโฉนดท่ีดินสลับแปลงกัน และจํานวนเนื้อท่ี
ของที่ดินแปลงท่ีครอบครองอยูจริงกับเน้ือที่ของท่ีดินตามท่ีระบุใน
โฉนดท่ีดินไมถูกตองตรงกนั ซ่งึ ตอ มาเม่อื ผูถือกรรมสิทธ์ิไดนําโฉนดทด่ี ิน

80

ไปจํานองเปนประกันการชําระหนี้เงินกู และภายหลังอธิบดีกรมที่ดิน
ไดมีคําส่ังใหแกโฉนดท่ีดินและรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
ในทด่ี นิ ตามมาตรา 61 แหง ประมวลกฎหมายท่ีดิน สงผลใหโฉนดทด่ี ิน
ดังกลา วถกู แกไ ขเปล่ยี นแปลงใหมจี ํานวนเน้ือท่ลี ดลง ทําใหสิทธิในการ
บังคบั ชาระหนี้จาํ นองลดลงบางสวน กรณียอ มถอื เปน การกระทาํ ละเมิด
ตอผูรับจาํ นอง กรมท่ดี นิ จึงตอ งรับผิดชดใชค า สินไหมทดแทนในผลแหง
ละเมิดทเ่ี จาหนาท่ขี องตนไดกระทําในการปฏิบัตหิ นาที่ (คําพพิ ากษา
ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.87/2559)

(2) การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภท
กรรมสิทธ์ิรวมเฉพาะสวนของเจาของรวมรายใดรายหนึ่ง เปนเพยี งการ
จําหนายสิทธิการเปนเจาของรวมในท่ีดินเฉพาะสวนของผูโอนใหแก
ผูรับโอนเทาน้ัน มิใชเปนการจําหนายกรรมสิทธ์ิในตัวทรัพยสินหรือ
ท่ีดินในสวนของเจาของรวมรายอ่ืนใหหมดส้ินไปจากการเปนเจาของ
รวมตามมาตรา 1361 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชย จึงไมจําตอ งไดรับความยินยอมจากเจาของรวมทกุ คน ดังนั้น
เจา พนักงานทด่ี นิ ยอ มมีอํานาจดําเนินการจดทะเบยี นสิทธแิ ละนติ ิกรรม
ประเภทกรรมสิทธ์ิรวมเฉพาะสวนในที่ดินดังกลาวได โดยไมตองไดร ับ
ความยนิ ยอมจากเจา ของรวมรายอ่ืนๆ เสยี กอ น การทีเ่ จา พนักงานทีด่ ิน
ไมเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทกรรมสิทธิ์รวม
เฉพาะสวนในที่ดินขางตนตามคํารองขอของเจาของรวมรายอ่ืน ๆ

81

จึงเปนการกระทําท่ีชอบดวยกฎหมายแลว (คําพพิ ากษาศาลปกครอง
สูงสดุ ที่ อ.1240/2559)

(3) กรณีศาลมีคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหเจาของ
กรรมสทิ ธ์ิรวมรายใดรายหนึ่งจดทะเบียนแบงกรรมสิทธิ์รวมท่ีดินใหแก
เจาของกรรมสิทธิ์รวมรายอื่น หากไมปฏิบัติตามใหถือเอาคาํ พพิ ากษา
ของศาลแทนการแสดงเจตนาของเจาของกรรมสิทธ์ิรวมผูมีหนาทต่ี อง
ปฏิบตั ิตามคําพพิ ากษาน้นั เจา พนักงานท่ีดินยอมไมมีอาํ นาจดุลพินิจท่ี
จะไมดําเนินการจดทะเบียนแบงกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินใหเปนไปตาม
คําพพิ ากษาได และการจดทะเบียนสิทธิและนิตกิ รรมในลักษณะน้ียอม
ไมเปนการจดทะเบียนโดยคลาดเคล่ือนหรือไมชอบดวยกฎหมายที่จะ
เปนเหตุใหอธิบดีกรมที่ดินใชอํานาจตามมาตรา 61 แหงประมวล
กฎหมายที่ดิน มาดําเนินการเพื่อใหมีการเพิกถอน ดวยเหตุน้ี
เมื่ อปรากฏ ว าเจ าของกรรมสิ ทธิ์ รว มผู มี ห น าท่ี ต องปฏิ บั ติ ตาม
คาํ พิพากษาขา งตน ตกเปนลูกหน้ีตามคําพิพากษาในคดอี ื่น เจาหน้ีตาม
คําพิพากษาจึงมีสิทธินํายึดเฉพาะท่ีดินสวนท่ีเหลือจากการแบง
กรรมสิทธ์ิรวม อันเปนสวนของลูกหน้ีตามคําพพิ ากษาเทานั้น ไมอาจ
นํายึดทด่ี ินสวนท่ีเปนกรรมสิทธ์ิของเจาของรวมรายไดอ ่ืน การทอี่ ธิบดี
กรมท่ดี ินมีคาํ สง่ั ไมเพิกถอนการจดทะเบียนแบงกรรมสิทธิ์รวมดงั กลาว
ตามคํารองขอของเจาหนี้ตามคําพิพากษา จึงเปนคําสั่งที่ชอบดวย
กฎหมายแลว (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.786/2560)

82

6.7 การจดทะเบียนจํานอง
ประมว ลกฎห มายท่ี ดิ นได กํ าห น ดขั้ นต อนห รื อ

วิธีการอันเปนสาระสําคัญไวในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
เก่ียวกบั ท่ีดิน โดยใหเจา พนักงานท่ีดินทําการสอบสวนเพ่ือใหทราบถึง
สิทธิและความสามารถของคูกรณีตลอดจนตรวจสอบถึงความสมบูรณ
ของสัญญาท่นี ํามาขอจดทะเบียนจํานองกอ นการรับจดทะเบียน การท่ี
เจา พนกั งานทด่ี นิ รับจดทะเบียนจํานองโดยมิไดดําเนินการตามข้ันตอน
และวิธีการดังกลาวกอน ทง้ั ที่กรณีปรากฏขอ บกพรองเก่ียวกับเอกสาร
หลกั ฐานประกอบคาํ ขอจดทะเบยี นจํานองและผูจํานองไดถ ึงแกความตาย
ไปกอนที่จะมีการยื่นคําขอจดทะเบียนจํานองแลว ยอมเปนการรับ
จดทะเบียนจํานองที่ไมชอบดวยกฎหมายและกอ ใหเกิดความเสียหาย
แกทายาทของเจาของท่ีดินอันถือไดวาเจาหนาที่กระทําละเมิดในการ
ปฏิบัติหนาที่ กรมที่ดินซ่ึงเปนหนวยงานตนสังกัดของเจาหนาที่
ผูกระทําละเมิดจึงตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. 449/2558)

6.8 การจดทะเบียนเกี่ยวกับภาระจํายอม
(1) ในกรณีทีท่ ่ีดินแปลงภารยทรัพยและที่ดินแปลง

สามยทรัพยตกเปนของเจาของคนเดียวกัน และเจาของที่ดินมีความ
ประสงคขอจดทะเบียนยกเลิกภาระจํายอมเจาพนักงานที่ดินยอมมี
อํานาจดําเนินการจดทะเบียนยกเลิกภาระจํายอมดังกลาวใหไดตาม
มาตรา 1398 แหงประมวลกฎหมายแพง และพาณชิ ย ประกอบขอ 21

83

ของระเบยี บกรมทดี่ ิน วา ดวยการจดทะเบยี นสทิ ธแิ ละนิติกรรมเกย่ี วกบั
ภาระจํายอมในท่ดี ินและอสงั หารมิ ทรพั ยอยา งอืน่ พ.ศ. 2550 อยางไร
ก็ตามในกรณีท่ีมีการแบงแยกโฉนดท่ีดินแปลงสามยทรัพยออกเปน
แปลงยอยไปกอนแลว ภาระจํายอมยอมยังคงมีอยูแกทุกสวนที่แยก
ออกนั้น ท้ังนี้ ตามมาตรา 1395 แหงประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชย ซ่ึงหากเจาของที่ดินแปลงสามยทรัพยท่ีแยกออกมาแตละ
แปลงไมไดเปนคูกรณีในการทําบันทกึ ขอตกลงเลิกภาระจํายอมที่แยก
ออกมาแตละแปลงไมไดเปนคูกรณีในการทําบันทึกขอตกลงเลิกภาระ
จํายอมดวย กรณียอมถือไมไดวาการจดทะเบียนยกเลิกภาระจํายอม
ของทดี่ ินสามยทรัพยแปลงใดแปลงหนึง่ มีผลเปนการเลิกภาระจํายอม
ของท่ีดนิ สามยทรัพยทุกแปลง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
884/2559)

(2) การที่เจาพนักงานท่ีดินรับจดทะเบียนภาระ
จํายอมโดยไดเ ขียนตัวเลขโฉนดทด่ี ินแปลงสามยทรัพยผิดพลาด ท้ังใน
สวนของคําขอจดทะเบยี นภาระจาํ ยอมในแบบการสอบสวนสทิ ธใิ นทีด่ นิ
ประเภทภาระจํายอม (ท.ด. 1) ตลอดจนในสารบญั จดทะเบียนของท่ีดิน
แปลงภารยทรัพยทัง้ ฉบบั สํานกั งานทีด่ ินและฉบบั เจาของที่ดนิ และเมอื่
พบวา มีการเขียนตัวเลขผิดพลาด เจาพนักงานที่ดินกลับไมไดใ ชความ
ระมัดระวังอยางเพียงพอในการแกไขความผิดพลาดน้ัน โดยไดแกไข
เลขท่ีโฉนดท่ีดินแปลงสามยทรัพยใหถูกตองเฉพาะในสารบัญจด
ทะเบียนของโฉนดที่ดินแปลงภารยทรัพยฉบับเจาของที่ดินเทานั้น

84

เมอ่ื การกระทําดงั กลา วเปน เหตุใหผซู ื้อฝากสําคัญผิดวาที่ดินทต่ี นจะรับ
ซือ้ ฝากมีท่ีดินแปลงภารยทรัพยใชเปน ทางเขาออกสูถนนสาธารณะจน
ยอมตกลงรบั ซ้ือฝากท่ีดิน ทาํ ใหต อ มาภายหลงั ตองเสยี เงนิ ซอ้ื กรรมสิทธิ์
ในที่ดินเพิ่มเตมิ เพือ่ ใชเปนทางเขา ออกสูถนนสาธารณะ การกระทําของ
เจาพนกั งานทีด่ นิ ยอมเปน การกระทาํ ละเมิดตอ ผูซอ้ื ฝาก ตามนัยมาตรา
420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย อยางไรก็ตาม
แมคา ใชจ ายทต่ี อ งเสยี ไปในการซอ้ื กรรมสิทธ์ิในท่ีดนิ เพิม่ เตมิ เพอ่ื ใชเปน
ทางเขา ออกสูถนนสาธารณะจะถือเปนความเสียหายท่ีเปนผลโดยตรง
จากการกระทําละเมิดของเจาพนักงานที่ดินแตก็ทําใหผูซ้ือฝากได
กรรมสิทธ์ิในที่ดินสว นท่ีตนซื้อเพิ่มมาดวย ซงึ่ ตางจากการจดทะเบียน
ภาระจาํ ยอมทจี่ ะมีสิทธิเพียงใชทีด่ ินแปลงภารยทรัพยเปนทางเขาออก
เทาน้ัน ดังนัน้ ในการกาํ หนดคาเสียหายแกผูซ้ือฝากจึงตอ งนําเรื่องการ
ไดกรรมสิทธิ์ในท่ีดินแปลงท่ีซ้ือเพื่อใชเปนทางเขาออกมาพิจารณา
ประกอบกับ มูลคาของท่ีดินท่ีรับซื้อฝากในขณะที่รับซ้ือฝากและ
ในปจจุบนั เพือ่ หกั สว นความรบั ผิดดวย ทงั้ นี้ ตามนัยมาตรา 438 วรรค
หน่ึง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. 336/2562)

6.9 การจดทะเบียนสิทธแิ ละนิติกรรมประเภทขาย
การที่ผูซื้อและผูขายมีเจตนาที่จะซื้อขายท่ีดินท่ีมี

หลักฐานหนังสือรับรองการทาํ ประโยชน โดยผูขายไดสละและสงมอบ
การครอบครองที่ดินแปลงดังกลาวใหแกผูซื้อ ผูซ้ือยอมไดไปซ่ึงสิทธิ

85

ครอบครองในท่ีดินแปลงน้ันโดยชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 1367
และมาตรา 1377 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชิ ยแลว แมใ น
การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโอนขายจะไดสําคัญผิดนําหนังสือ
รับรองการทาํ ประโยชนส ําหรับท่ดี นิ แปลงอนื่ ไปจดทะเบียนแทน ก็เปน
เพียงความสําคัญผิดในขอเท็จจริงเกี่ยวกับเอกสารหนังสือรับรองการ
ทาํ ประโยชนเทาน้ัน มิใชเปนเรื่องความสําคัญผิดในแปลงท่ีดนิ ซึ่งเปน
ทรัพยสินท่ีเปนวัตถแุ หง นติ ิกรรม จึงไมถือวาเปนการแสดงเจตนาโดย
สําคัญผิดในส่ิงซ่ึงเปนสาระสําคัญแหงนิติกรรมอันจะตกเปนโมฆะ
ตามมาตรา 156 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย และเมื่อไม
ปรากฏวามีขอบกพรองอื่นใดอันจะทําใหการจดทะเบียนสิทธิและ
นิติกรรมโอนขายท่ีดินพิพาทไมชอบดวยกฎหมาย การทํานิติกรรม
ดังกลาวยอมสมบูรณและชอบดวยกฎหมาย กรณีเชนนี้ หากจะผลัก
ภาระใหผูซ้ือตองย่ืนคําขอจดทะเบียนไดมาโดยการครอบครองตาม
มาตรา 1367 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยอ กี ยอมไมเ ปน
ธรรมตอผูซ้ือ เน่ืองจากจะทาํ ใหตอ งเสียคา ธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิ
และนิติกรรมอีกคร้ัง รวมทัง้ จะทําใหที่ดินดังกลาวกลายเปนเงินไดพึง
ประเมินท่ีอยูในขายนํามาคํานวณภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา อธิบดี
กรมที่ดินหรือรองอธิบดีกรมท่ีดินท่ีไดรับมอบหมายจึงชอบท่ีจะใช
ดุลพินิจตามอํานาจหนาท่ีท่ีบัญญัติไวในมาตรา 61 แหงประมวล
กฎหมายท่ีดิน ส่ังใหแกไขรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมขาย

86

ท่ีดินพิพาท เพ่ือใหเปนไปตามขอเท็จจริงที่ถูกตองได (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.1392/2560)

6.10 การอายัดที่ดนิ และการระงับการจดทะเบียนสิทธิ
และนติ ิกรรม

(1) หลักฐานการแจงการครอบครองทีด่ ิน (ส.ค. 1)
ไมใ ชหนังสือแสดงสิทธิในท่ีดินทที่ างราชการออกให ซึง่ หากประสงคจ ะ
เปลี่ยนแปลงการถือครองเอกสาร ส.ค. 1 ก็กระทําไดแตเพียงการ
สงมอบการครอบครองใหแกกัน กรณีไมอาจฟองบังคับใหทําการ
จดทะเบยี นหรือเปลย่ี นแปลงทางทะเบียนได จึงไมอ าจถอื วาผูยื่นคาํ ขอ
อายัดที่ดิน ส.ค. 1 ที่อางวาตนถูกบุคคลอ่ืนแอบอางสวมสิทธิในท่ีดิน
ส.ค. 1 ดังกลาว เปนผูมีสวนไดเสียในท่ีดินอันอาจจะฟองบังคับใหมี
การจดทะเบียนหรือเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนตามหลักเกณฑที่
พนกั งานเจาหนา ทีจ่ ะรบั อายัดไดตามมาตรา 83 แหง ประมวลกฎหมาย
ท่ีดิน ซ่ึงแกไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติแกไขเพ่ิมเติมประมวล
กฎหมายท่ีดนิ (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2543 ดงั นั้น การที่เจา พนักงานทด่ี ินมี
คําส่ังไมรับอายัดท่ีดิน ส.ค. 1 ใหตามคําขอ จึงชอบดวยกฎหมายแลว
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.1145/2560)

(2) ในการย่ืนคําขออายัดที่ดินตามมาตรา 83
แหงประมวลกฎหมายที่ดนิ ซงึ่ แกไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติแกไข
เพิ่มเติมประมวลกฎหมายท่ีดิน (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2543 ผูขออายัด
จะตองเปนผูมสี วนไดเสียในทีด่ ินที่ขออายัดโดยตรง และอยูในฐานะที่

87

จะฟองบังคับใหมีการจดทะเบียนหรือใหมีการเปล่ียนแปลงทาง
ทะเบียนได เชน เปนผูมีสวนไดเสียในฐานะผูจะซื้อจะขายที่ดินตาม
สัญญาจะซื้อจะขายท่ีดิน หรือเปนผูมีสิทธิรับมรดกในที่ดิน หรือเปน
การไดท ีด่ ินมาโดยการครอบครองปรปกษ เปนตน ซง่ึ ผูขออายัดจะตอง
แสดงเหตุผลความจําเปนและเอกสารหลักฐานใหพนักงานเจาหนาที่
เห็นวามสี วนไดเ สียเกีย่ วกบั ทดี่ ินแปลงทข่ี ออายัดอยางไร เมอื่ ขออายัด
แลวจะไปฟองตอศาลในประเด็นใด ถามีหลายประเด็นใหแยกเปน
ประเด็น ในกรณีท่ีดนิ ทข่ี ออายัดไดมีการโอนไปยงั บคุ คลภายนอกแลว
ใหระบุดวยวาจะฟองบุคคลภายนอกดวยหรือไม ถาฟองจะฟองใน
ประเด็นใด มีเหตผุ ลอยางไร ท้ังน้ี เพื่อเปนการคุมครองสิทธิของบุคคล
ท่ีอาจมีสิทธิในที่ดินท่ีขออายัดดีกวาเจาของกรรมสิทธ์ิเดิมไมใหไดรับ
ความเสยี หายจากการโอนกรรมสิทธิ์หรือการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียน
ดังน้ัน การท่ีผูขออายัดเพียงแตอางวาตนเปนเจาของสิ่งปลูกสรางซึ่ง
ต้ังอยูบนที่ดินท่ีขออายัดและมีสิทธิไดรับการคุมครองตามมาตรา
1310 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย อันเปนบทบัญญัติที่
รบั รองและคมุ ครองสิทธิของบคุ คลทีป่ ลูกสรา งโรงเรือนในทดี่ ินของผูอ นื่
โดยสุจริตท่จี ะไดร ับการชดใชคา โรงเรือนจากเจา ของทด่ี ินเทานั้น มิได
บญั ญัตริ บั รองใหเจาของโรงเรือนมีสิทธิเหนือทดี่ ินของผูอ่นื แตอ ยางใด
โดยที่ผูขออายัดมิไดแสดงใหเห็นวาตนมีสวนไดเสียในที่ดินท่ีขออายัด
โดยตรงและอยใู นฐานะทีจ่ ะฟอ งบังคบั ใหมีการจดทะเบยี นหรือใหมีการ
เปล่ียนแปลงทางทะเบียนได ยอมถือไมไดวาเปนผูมีสวนไดเสียท่ีจะมี

88

สิทธิยื่นคําขออายัดที่ดิน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
426/2561)

(3) คาํ ม่นั ท่ีลูกหนไี้ ดใ หไวกับเจาหนี้วาจะไมขาย
ขายฝาก ใหเชาซ้ือ จํานองเพ่ิมเติม หรือจํานองลําดับสอง หรือทํา
นิติกรรมใด ๆ เพ่ิมเติมเก่ียวกับท่ีดิน หากปราศจากความยินยอมเปน
หนงั สือจากเจาหนี้ หรือจนกวาจะไดชําระหน้ีใหแกเ จาหน้ีจนครบถวน
แลว โดยในคํามั่นไมปรากฏขอความที่แสดงใหเห็นวาหากลูกหน้ีไม
ชําระหนี้ลูกหน้ีจะโอนกรรมสิทธ์ิหรือสิทธิครอบครองในท่ีดินใหแก
เจา หนี้ คาํ ม่ันดงั กลาวจึงมีวตั ถปุ ระสงคเ ปน การระงบั หรืองดเวนการทาํ
นติ กิ รรมใด ๆ ในทดี่ ินเพอ่ื ประโยชนในการไดร ับชําระหน้ีทม่ี ีอยูเทา นั้น
มิไดมีวัตถุประสงคจะนําที่ดินไปจดทะเบียนหรือเปล่ียนแปลงทาง
ทะเบียนเพื่อการชําระหน้ีโดยเฉพาะ ดังน้ัน เม่ือเจาหนี้มีคําขออายัด
ท่ีดินขางตน โดยมีวัตถุประสงคหามมิใหจําหนายท่ีดินเพ่ือไป
ดาํ เนินการฟอ งคดีตอศาลใหคําม่ันมผี ลตอไป มิไดป ระสงคจะขออายัด
ที่ดินไวเพื่อไปฟองบังคับใหมีการจดทะเบียนหรือเปล่ียนแปลงทาง
ทะเบียนใหแกเจาหนี้ กรณียอมไมอาจถือไดวาเจาหน้ีเปนผูมีสวนได
เสียในท่ีดินอันอาจจะฟองบังคบั ใหมีการจดทะเบียนหรือเปลีย่ นแปลง
ทางทะเบียนตามมาตรา 83 แหงประมวลกฎหมายที่ดิน การท่ี
เจาพนักงานท่ีดินมีคําส่ังไมรับคําขออายัดที่ดิน จึงเปนการออกคําสั่ง
ทางปกครองทีช่ อบดวยกฎหมายแลว (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุด
ที่ อ.986/2561)

89

7. การออกหนงั สือแสดงสิทธิในทดี่ ินในเขตปฏริ ูปท่ดี นิ
เพ่อื เกษตรกรรม

(1) ผูฟองคดีครอบครองและทําประโยชนในที่ดินเขตนิคม
สรา งตนเอง ตัง้ แตป พ.ศ. 2529 กอ นทจี่ ะมีพระราชกฤษฎีกากําหนด
เขตปฏิรูปที่ดิน และที่ดินท่ีผูฟองคดีครอบครองมิไดมีแนวเขตท่ีดิน
ทับซอนกับเขตปฏิรูปท่ีดิน ยอมเปนที่ดินที่สามารถนํามาออกโฉนด
ท่ีดินใหแกผูที่ครอบครองและทําประโยชนในท่ีดินโดยชอบดวย
กฎหมายได ท้ังปรากฏวาไดมีการออกโฉนดที่ดินใหแกเจาของที่ดิน
แปลงขางเคียงของผูฟองคดีจํานวนหลายแปลงท้ังกอ นและหลังมพี ระ
ราชกฤษฎีกากําหนดเขตปฏิรูปที่ดิน แตสํานักงานการปฏิรูปท่ีดิน
จังหวัดก็มิไดคัดคาน ดังน้ัน การท่ีสํานักงานการปฏิรูปท่ีดินจังหวัด
ปกหลักเขตปฏิรูปที่ดินรุกลํ้าเขาไปในท่ีดินตามหลักฐานหนังสือแสดง
การทําประโยชน (น.ค. 3) ของผูฟองคดี จึงมีลักษณะเปนการเลือก
ปฏบิ ัติท่ีไมเ ปนธรรมและเปนการกระทาํ ที่มิชอบดวยกฎหมาย อนั เปน
การกระทําละเมิดตอผูฟองคดี (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
141/2549)

(2) การท่ีปฏิรูปท่ีดินจังหวัดในฐานะผูรับมอบอํานาจจาก
สํานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไดดําเนินการขอใหมีการ
รังวัดและออกหนังสือแสดงสิทธิในท่ีดินของผูฟองคดีแลว แตก็มิอาจ
ทาํ ใหผูฟองคดีไดรับเอกสารสิทธใิ นที่ดินไดเน่ืองจากมีปญหาอปุ สรรค
หลายประการซ่ึงมิใชความผิดของปฏิรูปที่ดินจังหวัด กรณีไมอาจถือ

90

ไดวาปฏิรูปที่ดินจังหวัดละเลยตอหนาที่หรือปฏิบัติหนาท่ีลาชา
เกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.176/2553)

(3) ผทู มี่ คี วามประสงคจะไดส ิทธิการเขาทําประโยชนในทด่ี ิน
เขตปฏิรูปท่ีดินจะตองเปนผูมีคุณสมบัติและจะตองปฏิบัติตาม
หลักเกณฑท่ีกฎหมายวาดวยการปฏิรูปที่ดินกําหนด โดยจะมี
กระบวนการพิจารณาใหสิทธิการเขาทําประโยชนในที่ดินแกเกษตรกร
เปนราย ๆ ไป สทิ ธกิ ารเขาทําประโยชนใ นท่ีดิน ส.ป.ก. 4 - 01 จึงเปน
สิทธิเฉพาะตวั และส้ินสดุ ทนั ทีท่ีบุคคลดังกลาวถึงแกความตาย ดังนั้น
เม่ือ ส.ป.ก. พิจารณาแลวเห็นวา ภรรยาของผูมีสิทธิท่ีถงึ แกความตาย
ดังกลาวเปนเกษตรกรตามความหมายของกฎหมายวาดวยการปฏิรูป
ทด่ี นิ เพื่อเกษตรกรรม และเปนผูทีค่ วรไดร ับการพจิ ารณาใหไดสิทธิการ
เขาทําประโยชนในท่ีดินดังกลาวเปนลําดับแรกตามหลักเกณฑท่ี
คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (คปก.) มีมติกําหนด จึงมี
คาํ สงั่ ใหบุคคลดังกลา วเปน ผไู ดรับสิทธกิ ารเขา ทาํ ประโยชนในทด่ี ินตาม
หนังสือ ส.ป.ก. 4 - 01 ข ของผูถึงแกความตายดังกลาวตอไป จึงเปน
การกระทาํ ทช่ี อบดว ยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.
283 - 284/2554)

(4) เนอ่ื งจากคณะกรรมการปฏิรูปทดี่ ินเพือ่ เกษตรกรรมอาศยั
อํานาจตามกฎหมายวาดวยการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรมออก
ระเบียบใหอํานาจปฏิรูปที่ดินจังหวัดในการออก แกไข เพ่ิมเติม และ
เพิกถอนหนงั สืออนญุ าตใหเขาทําประโยชนในทด่ี ินทไ่ี ดดําเนินการออก
ใหแกเกษตรกรไปแลว ประกอบกบั มาตรา 12 แหงพระราชบัญญตั ิวิธี

91

ปฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กําหนดใหคําส่ังทางปกครอง
จะตองกระทาํ โดยเจา หนาทีใ่ นเร่ืองน้ัน ดงั น้ัน อํานาจหนาท่ใี นการเพิก
ถอนหนังสืออนุญาตใหเขาทาํ ประโยชนใ นเขตปฏริ ปู ท่ดี ินจึงเปนอํานาจ
หนาที่ของปฏิรูปท่ีดินจังหวัด การท่ีคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพ่ือ
เกษตรกรรมมีมติใหเพิกถอนการจัดทําที่ดินและเพิกถอนหนังสือ
อนุญาตดังกลาว จึงเปนการกระทําโดยไมมีอํานาจหรือนอกเหนือ
อาํ นาจหนาที่ที่กฎหมายกาํ หนดไว (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี
อ.572/2554)

(5) ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปทด่ี ินเพื่อเกษตรกรรม วา
ดว ยหลกั เกณฑ วิธีการ และเงือ่ นไขในการคดั เลือกเกษตรกร ซ่ึงจะ
มีสิทธิไดร ับท่ีดินจากการปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. 2535
ไดก ําหนดกรอบเวลาในการคัดเลือกและจัดเกษตรกรเขา ทํากนิ ตาม
แปลงท่ีกําหนดใหแลวเสร็จภายในหนึ่งรอยแปดสิบวันนับแตวัน
ประกาศใหเ กษตรกรยื่นคํารองขอเขา ทําประโยชน ดงั นั้น แมวาจะ
เปน กรณีท่ีเกษตรกรสามารถจัดหาท่ีดนิ เองได โดยไมตองตองรอให
สํานกั งานการปฏิรูปที่ดนิ เพื่อเกษตรกรรมจัดซื้อที่ดิน หากศาลเห็น
วาการขยายระยะเวลาดําเนินการจดั ทีด่ นิ ไมกอใหเ กิดความเสียหาย
แกเกษตรกรผูมีสิทธิไดรับการจัดที่ดิน ยอมอาจกําหนดคําบังคับให
สํานักงานการปฏิรูปท่ีดินจังหวัดดําเนินการจัดที่ดินใหแกเกษตรกร
ภายในระยะเวลาตามระเบียบดังกลาวนับแตวันที่ศาลมคี ําพิพากษาได
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.623/2554)

92

(6) เกษตรกรผูเขา ทาํ ประโยชนในท่ีดินโดยอาศัยสิทธิของ
บคุ คลอืน่ ยอ มไมมสี ิทธดิ กี วาเจา ของสิทธนิ ัน้ เม่ือเจาของสิทธิไดสละ
และสงมอบการครอบครองท่ีดินใหแกบุคคลภายนอก โดยท่ี
บุคคลภายนอกไดเขาครอบครองและเปนผูมีคุณสมบัติที่จะไดรับ
การคัดเลือกใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินบุคคลภายนอก
ยอมมีสิทธิท่ีจะไดรับการจัดท่ีดินแปลงที่ตนไดรับการโอนสิทธิมา
ดังน้ัน การที่คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินจังหวัดมีมติใหจัดที่ดิน
ดังกลาวแกบ ุคคลภายนอก จึงมิใชคําส่ังท่ีไมชอบดวยกฎหมาย (คํา
พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.711/2554)

(7) การท่ีผูไดรับอนุญาตใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูป
ท่ีดินนําที่ดินไดรับอนุญาตไปใหบุคคลอ่ืนเขาทําประโยชนโดยมี
คาตอบแทน เปนการฝาฝนตอขอปฏิบัติท่ีเกษตรกรผูไดรับมอบ
ท่ีดินมีหนาที่ตองดาํ เนินการตามขอ 7 ของระเบียบคณะกรรมการ
ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม วาดวยการใหเกษตรและสถาบัน
เกษตรกรผูไดรับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรมปฏิบัติ
เก่ียวกบั การเขาทําประโยชนในทดี่ ิน พ.ศ. 2535 ซง่ึ หากมิใชกรณี
ที่หาตัวเกษตรกรผูน้ันมิได คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือ
เกษตรกรรมตองมีหนังสือเตือนใหเกษตรกรผูนั้นปฏิบัติใหถูกตอง
เสียหายถาไมป ฏบิ ัตติ ามจึงมคี ําสั่งใหส้ินสิทธิการเขาทาํ ประโยชนได
ทง้ั น้ี เปน ไปตามขอ 8 และขอ 11 ของระเบียบขางตน ดงั นั้น การ
ที่คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรมมีมติใหเกษตรกรสิ้น
สิทธิการเขาทําประโยชนโดยไมมีการแจงเตือน ยอมเปนการออก

93

คาํ สงั่ ท่ีไมชอบดว ยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.
55/2555)

(8) ผูท่ีมีคุณสมบัติที่จะมีสิทธิไดรับท่ีดินตามระเบียบ
คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดนิ เพื่อเกษตรกรรม วาดวยหลกั เกณฑ วิธีการ
และเง่ือนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซ่ึงจะมีสิทธิไดรับที่ดินจากการ
ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 จะตอ งเปนผูประกอบอาชีพ
เกษตรกรรมเปนหลัก โดยพิจารณาจากการใชเวลาสวนใหญในรอบป
เพื่อประกอบอาชีพเกษตรกรรมแหงทองถ่ินน้ัน และทําประโยชนใน
ที่ดินหรืออํานวยการทําประโยชนในที่ดินดวยตนเองอยางเต็ม
ความสามารถโดยมิไดพิจารณารายไดแตเพียงเทานั้น ดังน้ัน
เมือ่ ขอเท็จจริงปรากฏวา บุคคลทไ่ี ดร ับ ส.ป.ก. 4 - 01 ใชเวลาสวนใหญ
ประกอบอาชีพคาขาย แมรายไดจากการคาขายจะนอยกวารายไดท่ี
ไดรับจากการทําการเกษตรกรรมก็ถือไมไดวาเปนผูประกอบอาชีพ
เกษตรกรรมเปน หลัก และไมปรากฏวาบุคคลดังกลาวมลี ักษณะทจ่ี ะถอื
ไดวาเปนเกษตรกรรมตามกฎหมายวาดวยการปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม บคุ คลดังกลาวจึงยอมสิ้นสทิ ธิการเขา ทําประโยชนในทีด่ ิน
ในเขตปฏิรูปท่ีดินตามขอ 11 วรรคหน่ึง (3) ข.ของระเบียบ
คณะกรรมการการปฏิรูปทด่ี ินเพอื่ เกษตรกรรมวาดว ยการใหเกษตรกร
และสถาบันเกษตรกรผไู ดรับท่ีดินจากการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม
ปฏบิ ตั เิ กยี่ วกบั การเขา ทําประโยชนใ นทด่ี นิ พ.ศ. 2535 คณะกรรมการ
ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหามีอํานาจพิจารณากําหนดแผนผังและ
จัดแบงแปลงท่ีดิน ตลอดจนอนุมัติแผนงานและโครงการปฏิรูปท่ีดิน