คำพิพากษาศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน (ปี 2563)

94

เพ่ือเกษตรกรรมในที่ดินท่ีมิไดอยูในเขตปฏิรูปที่ดินแตอยางใดไม
เม่อื ความปรากฏตอคณะกรรมการฯ วา ตนไดใ ชอาํ นาจดาํ เนินการนอก
เขตปฏิรูปทดี่ ินคณะกรรมการฯ ยอมมอี ํานาจตามมาตรา 19 (3) และ
(4) แหงพระราชบัญญัตกิ ารปฏิรูปท่ีดนิ เพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
ท่ีจะแกไขเปลีย่ นแปลงแผนผงั และการจดั แบงแปลงท่ีดินในเขตปฏิรูปที่ดิน
และแผนงานและโครงการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรมใหถูกตองกับ
ขอเท็จจริงได (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 427/2558)

(9) กรณที ี่มกี ารตราพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตปฏิรูปทีด่ ิน
โดยมีเน้ือที่ครอบคลุมถึงท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน
ประเภทใชเพื่อประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะ ซึ่งเปนที่ราชพัสดุ
พระราชกฤษฎีกาขางตนจะมีผลเปนการถอนสภาพการเปนสาธารณ
สมบัติของแผนดินของท่ีดินดังกลาวก็ตอเมื่อกระทรวงการคลังไดให
ความยินยอมแลว ดงั น้ัน เม่อื ไมปรากฏวากระทรวงการคลังไดใหความ
ยนิ ยอมใหน ําที่ดนิ ดงั กลา วมาดําเนนิ การปฏิรปู ทด่ี ิน และไมปรากฏดว ย
วาไดมีการถอนสภาพท่ีดินดังกลาวจากการเปนสาธารณสมบัติของ
แผน ดนิ ตามหลักเกณฑแ ละวธิ ีการทีก่ ฎหมายวาดวยท่ีราชพัสดุกําหนด
ไว สํานักงานการปฏิรูปที่ดนิ เพ่ือเกษตรกรรมยอมไมมอี ํานาจนําท่ีดิน
นั้นไปใชปฏิรูปทดี่ ินเพ่ือเกษตรกรรมได กรณีเชนนี้ปฏิรูปท่ีดนิ จังหวัด
ในทองท่ีที่รับผิดชอบมีอํานาจสั่งไมรับคําขอเขาทําประโยชนในท่ีดิน
ดังกลาวไดโดยไมจําตองสงเร่ืองใหคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด
พจิ ารณาคุณสมบัติกอนแตอ ยางใด (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี
อ. 428/2558)

95

(10) การทเี่ กษตรกรผไู ดรับอนุญาตใหเขา ทาํ ประโยชนในเขต
ปฏิรูปที่ดินไดยินยอมใหมีการกอสรางศาลาประชุมและศาลา
อเนกประสงคของหมูบานบนท่ีดินที่ตนไดรับ ส.ป.ก. 4 - 01 ก.
ยอมถอื วาเปนการสละสทิ ธกิ ารเขาทําประโยชนในที่ดินทต่ี นไดร ับมอบ
จากสํานักงานการปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรมตามขอ 11 วรรคหนึ่ง
(1) ของระเบยี บคณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินเพอ่ื เกษตรกรรม วาดว ยการ
ใหเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรผไู ดรับที่ดินจากการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือ
เกษตรกรรมปฏิบัติเกี่ยวกับการเขาทําประโยชนในทดี่ ิน พ.ศ. 2535
ซ่ึงแกไ ขเพ่ิมเติมโดยระเบียบฯ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2540 รวมทงั้ เปนการ
แสดงเจตนาวาตนมิไดครอบครองและทํากินในที่ดินสวนดังกลาวแลว
กรณจี ึงไมเ ปนไปตามหลักเกณฑที่จะไดร ับการพจิ ารณาคดั เลือกใหเขา
ทําประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินตามท่ีกําหนดไวในขอ 8 (1) ของ
ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปทีด่ ินเพือ่ เกษตรกรรม วาดว ยหลักเกณฑ
วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลอื กเกษตรกร ซึง่ จะมสี ทิ ธิไดร ับที่ดินจาก
การปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรมพ.ศ. 2535 ดังน้ัน การท่ี
คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินจังหวัดมีมติใหสํานักงานการปฏิรูปที่ดิน
จังหวัดดําเนินการรังวัดแบงแยกท่ีดินสวนที่กอสรางศาลาประชุม
หมูบานและศาลาอเนกประสงคอ อกจากแปลงที่ดนิ ส.ป.ก. 4 - 01 ก
ของเกษตรกรผูน้ัน เพื่อท่ีหมูบานจะไดมายื่นคําขอใชที่ดินใหถูกตอง
ตามระเบียบหลักเกณฑของสํานักงานการปฏิรูปท่ดี ินเพ่ือเกษตรกรรม
ตอไป และไดแกไขรูปแผนท่ีและเน้ือที่ตาม ส.ป.ก. 4 - 01 ก.

96

เหลือเฉพาะสวนท่เี กษตรกรผูน้ันครอบครองทําประโยชน จึงเปนการ
กระทําท่ีชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
910/2558)

(11) กรณีท่ีมีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตปฏิรูป
ท่ดี ินโดยมีเน้ือทค่ี รอบคลุมถงึ ท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน
ประเภทใชป ระโยชนข องแผน ดนิ โดยเฉพาะ ซึง่ เปนทรี่ าชพัสดุ พระราช
กฤษฎีกาขางตนจะมีผลเปนการถอนสภาพการเปนสาธารณสมบัติของ
แผนดนิ ของทดี่ ินดงั กลาวก็ตอ เม่ือกระทรวงการคลงั ไดใหความยินยอมแลว
ทง้ั นี้ ตามนยั มาตรา 26 วรรคหนึ่ง (2) แหงพระราชบัญญตั ิการปฏิรูป
ทด่ี ินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เมอ่ื ขอเท็จจรงิ ตามคดนี ้ีไมปรากฏ
วา กระทรวงการคลังไดใหค วามยนิ ยอมใหน าํ ท่ีดินดังกลาวมาดาํ เนนิ การ
ปฏิรูปที่ดิน และไมปรากฏดวยวาไดมีการถอนสภาพที่ดินดังกลาวจาก
การเปนสาธารณสมบัติของแผนดินตามหลักเกณฑและวิธีการท่ี
กฎหมายวาดวยท่ีราชพัสดุกําหนดไว สํานักงานการปฏิรูปที่ดินเพ่ือ
เกษตรกรรมจึงไมม ีอาํ นาจนําท่ีดินนั้นไปใชปฏิรูปท่ีดินเพือ่ เกษตรกรรม
ได ดังน้ัน การที่คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินจังหวัดพิจารณาคําขอเขา
ทาํ ประโยชนใ นเขตปฏริ ปู ที่ดินดงั กลา วแลวมีมติใหย กคาํ ขอ จึงเปนการ
ใชด ุลพินิจโดยชอบดวยกฎหมายแลว (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสดุ
ท่ี อ.226/2560)

97

(12) เมื่อระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
วา ดว ยหลกั เกณฑ วิธกี าร และเงอื่ นไขในการคดั เลือกเกษตรกร ซง่ึ จะมี
สิทธิไดรับที่ดินจากการปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 มไิ ด
กาํ หนดกรอบระยะเวลาในการปฏบิ ัตหิ นาทข่ี องสํานักงานการปฏิรูปที่ดิน
จังหวัดในการพิจารณาขอพิพาทเก่ียวกับการคัดคานประกาศรายชื่อ
เกษตรกรผูไดรับการคัดเลือกใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินไว
อันถือเปนขั้นตอนกระบวนการพิจารณาทางปกครอง สํานักงานการ
ปฏิรูปที่ดินจังหวัดจึงควรพิจารณากรณีดังกลาวใหแลวเสร็จภายใน
ระยะเวลาอันสมควร คือ ภายใน 90 วัน นับแตวันที่ไดรับเร่ืองรอง
คัดคาน ดังนั้น การท่ีสํานักงานการปฏิรูปท่ีดินจังหวัดรวบรวม
พยานหลักฐานจนไดขอเท็จจริงเพียงพอแกการพิจารณาขอพิพาท
ดงั กลาว แตกลับไมดําเนินการเสนอเร่ืองตอ คณะกรรมการปฏิรูปท่ดี ิน
จังหวัดเพ่ือพจิ ารณาทบทวนมตแิ ละดาํ เนินการมอบหนังสืออนุญาตให
เขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปท่ีดินใหแกผูมีสิทธิหรือเกษตรผูไดรับ
คดั เลอื กใหเขาทาํ ประโยชนในทดี่ ินใหแลวเสร็จภายในระยะเวลา 90 วัน
ดังที่กลาวขางตน ยอมเปนการละเลยตอหนาท่ีตามที่กฎหมาย
กําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.508/2560)

(13) กรณีท่ีมีผูยื่นคัดคานการออกหนังสืออนุญาตใหเขา
ทําประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินโดยอางวาเปนการออกผิดพลาด
คลาดเคลอื่ นน้นั ยอ มเปนอาํ นาจหนา ทีข่ องปฏิรูปที่ดินจังหวัดทจี่ ะตอง
ดําเนินการเพื่อหาขอเท็จจริงและมีคําวินิจฉัยใหเปนท่ียุติวาเปนการ

98

ออกหนังสืออนุญาตใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิ รูปที่ดิน
โดยผิดพลาดคลาดเคล่ือนท่ีจะตองเพิกถอนตามขอ 10 ของระเบียบ
คณะกรรมการปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม วาดวยการออก แกไข
เพมิ่ เติม เพิกถอนและออกใบแทนหนงั สอื อนุญาตใหเขา ทําประโยชนใน
เขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2540 หรือไม ซ่ึงแมระเบียบดังกลาวจะไมได
กาํ หนดระยะเวลาทปี่ ฏริ ูปท่ีดินจังหวัดจะตองดําเนินการดงั กลาวเอาไว
เปนการเฉพาะ แตก็ควรดําเนินการตรวจสอบและมีคําวินิจฉัยใหแลว
เสรจ็ ภายในระยะเวลาอันสมควร คอื ภายใน 90 วัน นับแตว ันทไี่ ดรับ
หนังสือคัดคาน เวนแตมีเหตุอันสมควรอยางใดอยางหนึ่งที่ทําให
ไมสามารถดําเนินการใหแลวเสร็จภายในระยะเวลาดังกลาวได
เม่ือภริยาของผูไดรับหนังสืออนุญาตใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูป
ที่ดินซ่ึงมีสิทธิที่จะไดรับสิทธิที่จะไดรับสิทธิการเขาทําประโยชนใน
ทีด่ ินโดยตกทอดทางมรดกเปนลําดับแรกสละสิทธิในการรับมรดกสิทธิ
การเขาทําประโยชนในที่ดิน สิทธิการเขาทําประโยชนในท่ีดินยอม
ตกทอดแกทายาทโดยธรรมของผูไดรับอนุญาตใหเขาทําประโยชน
ในเขตปฏิรูปที่ดินเฉพาะบุตรโดยชอบดวยกฎหมายท่ีเปนเกษตรกร
ซึ่งในกรณีท่มี ีบตุ รโดยชอบดวยกฎหมายทเ่ี ปนเกษตรกรหลายคนขอรับ
มรดกสิทธิ และบุตรเหลาน้ันไดตกลงกันแลววาจะใหผูใดเปนผูไดรับ
สิทธิในท่ีดินสวนใด พรอมท้ังยื่นเปนหนังสือแจงตอสํานักงานการ
ปฏริ ูปท่ีดนิ จังหวดั คณะกรรมการปฏิรูปที่ดนิ จังหวัดยอมอาํ นาจหนาที่
ตองพิจารณาแบงแยกสิทธิการเขาทําประโยชนในท่ีดินใหแกบรรดา

99

ทายาทดังกลาวตามที่ตกลงกัน ทั้งนี้ ตามมาตรา 39 แหง
พระราชบัญญตั กิ ารปฏริ ูปทีด่ ินเพอื่ เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ประกอบ
กบั มติคณะกรรมการปฏิรูปท่ดี ินเพ่ือเกษตรกรรม ในการประชุมครั้งท่ี
5/2533 เมื่อวันที่ 10 ตลุ าคม 2533 ซึ่งเปนหลักเกณฑท่ีใชบังคับ
อยใู นขณะนนั้ การทีค่ ณะกรรมการปฏิรปู ทีด่ นิ จังหวัดไมดําเนนิ การตาม
อาํ นาจหนาทเ่ี ชนวา น้ี แตก ลบั ออกประกาศการขอรับมรดกสทิ ธิการเขา
ทาํ ประโยชนใหแ กบ ตุ รโดยชอบดว ยกฎหมายท่ีเปนเกษตรกรเพียงรายใด
รายหน่ึงเต็มทั้งแปลง เพื่อเปดโอกาสใหผูมีสวนไดเสียยื่นคําคัดคาน
การขอรับมรดกสิทธกิ ารเขาทําประโยชนในท่ดี ิน จงึ เปนการกระทาํ ท่ีไม
ถกู ตองตามขนั้ ตอนหรอื วธิ กี ารอันเปนสาระสําคญั ที่กฎหมายกาํ หนดไว
และเปนการออกประกาศการขอรับมรดกสิทธิการเขา ทาํ ประโยชนเกนิ
กวาสวนที่บุคคลน้ันจะไดรับมรดก และแมครบกําหนดตามประกาศ
แลวจะไมมีผูใดคัดคานการขอรับมรดกก็มิอาจถือไดวาบรรดาทายาท
โดยธรรมคนอ่ืน ๆ ท่ีเปนเกษตรกรสละสิทธิการรับมรดกสิทธิการเขา
ทําประโยชนในท่ีดินดังกลาว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.
246/2562)

(14) สิทธิการเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินเพ่ือ
เกษตรกรรมเปน สทิ ธเิ ฉพาะตัวของผูไดร ับอนุญาตใหเขา ทาํ ประโยชนใน
เขตปฏิรูปที่ดิน มิใชทรัพยมรดกที่จะตกทอดแกทายาทตามมาตรา
1600 และมาตรา 1599 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย
เมื่อผูรับอนุญาตถึงแกความตาย สิทธิดังกลาวจึงหมดส้ินไปทันทีตาม
ขอ 11 วรรคหนึ่ง (1) และวรรคสอง ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูป

100

ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม วาดวยการใหเกษตรกรและสถาบันเกษตรกร
ผูไดรับท่ีดินจากการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรมปฏิบัติเก่ียวกับการ
เขาทําประโยชนในท่ีดิน พ.ศ. 2535 ซ่ึงแกไขเพิ่มเติมโดยระเบียบฯ
(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2540 และไมอ าจถือวาเปนมรดกทท่ี ายาทโดยธรรม
มีสิทธิไดรับตามสวนตามมาตรา 1629 มาตรา 1633 และมาตรา
1635 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การที่คณะกรรมการ
ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไดมีมติในการประชุมครั้งที่ 7/2544
เม่ือวันท่ี 8 พฤศจิกายน 25844 กําหนดใหสามีหรือภริยาของ
เกษตรกรผูไดรับสิทธิการเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปท่ีดินที่ถึงแก
ความตาย เปนผูไดรับการพิจารณาใหไดสิทธิการเขาทําประโยชน
ในที่ดินดังกลาวเปนลําดับแรก โดยผูรับมรดกสิทธิดังกลาวตองเปน
เกษตรกรและไมมีท่ีดินทํากินของตนเองเพียงพอแกการครองชีพ
รวมท้ังไมไดรับการจัดที่ดินจาก ส.ป.ก. หรือไดรับการจัดจาก ส.ป.ก.
อยกู อนแลว และเน้ือท่รี ับโอนหรือตกทอดรวมกันไมเ กนิ ขนาดถือครอง
ท่ีดินตามที่กฎหมายกําหนด เปนการกําหนดหลักเกณฑเพื่อใหเกิด
ความเปนธรรมแกบ ุคคลในครอบครัวของเกษตรกรผูถึงแกค วามตายที่
ไดรวมพัฒนาและเขาทําปกระโยชนในที่ดิน และเพ่ือใหเปนไปตาม
วัตถุประสงคของพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม
พ.ศ. 2518 ท่ีตองการใหเกษตรกรแตละรายมีท่ีดินทํากินอยางเพียง
จงึ เปนการกาํ หนดหลักเกณฑท ไ่ี มขดั ตอบทบัญญัติมาตรา 1600 และ
มาตรา 1629 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สุด ที่ อ.305/2562)

101

(15) ที่ดินในเขตปฏิรูปท่ีดินท้ังหมดเปนกรรมสิทธิ์ของ
สํานักงานการปฏริ ูปทีด่ นิ เพอื่ เกษตรกรรม ที่ดินดังกลาวท้งั หมดจึงเปน
ที่ดินของรฐั ผูทีไ่ ดรับอนญุ าตใหเขาทําประโยชนในเขตปฏิรูปทด่ี ินหรือ
ผูมีสิทธิไดรับท่ีดินจากการปฏิรูปท่ีดินจะตองเปนผูมีคุณสมบัติและ
จะตอ งปฏบิ ัติตามหลักเกณฑที่กฎหมายทก่ี ฎหมายวาดว ยการปฏิรูปท่ีดิน
กําหนด โดยพิจารณาถึงคณุ สมบัติของเกษตรกรท่ีขอรับสิทธิเปนแตล ะ
รายไป ผูมีสิทธิไดรับท่ีดินจากการปฏิรูปท่ีดินไมมีอํานาจหรือมีสิทธิ
ทํานติ ิกรรมเพอ่ื กําหนดตวั บคุ คลใดในการสืบสิทธิการเขา ทาํ ประโยชน
ในทีด่ นิ ไดเอง อาํ นาจในการอนุญาตใหบ คุ คลใดเขาทาํ ประโยชนในทด่ี ิน
ดังกลาวตอ งเปนไปตามหลักเกณฑที่กําหนดไวในพระราชบัญญัติการ
ปฏริ ูปทด่ี นิ เพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 และท่แี กไขเพ่ิมเติม ตลอดจน
ระเบียบที่เกี่ยวของสิทธิการเขาทาํ ประโยชนในที่ดินแปลงปฏิรูปที่ดิน
จงึ เปนเรอ่ื งเฉพาะตัว ผไู ดรับสิทธิใหเขา ทําประโยชนในเขตปฏิรูปทด่ี ิน
ไมม ีอาํ นาจกําหนดตัวผูสืบสทิ ธดิ งั กลา วโดยทางพินัยกรรม ดงั นั้น กรณี
ทผ่ี ูไดรับอนุญาตใหเขาทาํ ประโยชนในเขตปฏิรูปที่ดินถึงแกความตาย
และทายาทของบุคคลดังกลาวยื่นคําขอรับมรดกสิทธิการเขาทํา
ประโยชนใ นเขตปฏิรูปท่ีดิน ยอมเปนอํานาจของคณะกรรมการปฏริ ูป
ท่ีดินจังหวัดท่ีจะอนุญาตใหบุคคลที่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ
ท่ีกฎหมายกําหนดเปน ผไู ดร บั สิทธิเขาทําประโยชนในทีด่ ินตอ ไปไดตาม
มาตรา 30 แหงพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
พ.ศ. 2518 และท่แี กไขเพม่ิ เติม (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
714/2560)



103

8. การจัดท่ีดินเพ่อื การครองชีพ

8.1 การจัดท่ีดินในรปู นคิ มสรางตนเอง
(1) กรณีท่ีมบี ุคคลครอบครองท่ีดนิ มากอนวันทม่ี ีกฎกระทรวง

กําหนดใหท่ีดินดังกลาวเปนปาสงวนแหงชาติใชบังคับ แตบุคคล
ดงั กลาวมิไดดําเนินการเพื่อขอใหตนมีสิทธิหรอื ใชประโยชนในท่ีดินท่ี
ตนครอบครองตามมาตรา 12 วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญตั ิปาสงวน
แหงชาติ พ.ศ. 2507 และเมื่อมีการตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งนิคม
สรางตนเองในทองทท่ี ี่ทดี่ นิ นน้ั ตงั้ อยู โดยทางราชการไดน าํ ที่ดินบริเวณ
ดงั กลาวมาจัดสรรใหเปนนิคมสรางตนเอง ก็ไมป รากฏวาบุคคลขางตน
แสดงความประสงคท่ีจะเขาครอบครองทําประโยชนในท่ีดินดังกลาว
โดยการปฏิบัติตามเงื่อนไขของกฎหมายวาดวยการจัดท่ีดินเพื่อการ
ครองชีพ กรณียอมตองถือวา บุคคลนั้นไมมีสิทธิครอบครองในท่ีดิน
ที่ตนอาศัยอยู และกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการชอบท่ีจะกําหนดให
ที่ดนิ ดังกลาวเปนทีส่ าธารณประโยชนในเขตนิคมสรางตนเองได ดงั นั้น
การที่คณะกรรมการพจิ ารณาคดั เลือกราษฎรเขา เปนสมาชิกนิคมสราง
ตนเองมีมติไมรับผูที่อางวาครอบครองที่ดินตอเน่ืองมาจากบุคคล
ดงั กลาวเขาเปนสมาชิกนิคมสรางตนเองโดยใหเหตุผลวา ผูน้ันไดระบุ
ความประสงคจะขอเขาครอบครองทาํ ประโยชนในทสี่ าธารณประโยชน
ซึง่ ไมส ามารถออกเอกสารสิทธิใหสมาชิกของนิคม จึงเปนการกระทําที่
ชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
327/2558)

104

(2) บคุ คลทค่ี รอบครองทําประโยชนใ นทดี่ นิ อยูกอนท่จี ะมีการ
ตราพระราชกฤษฎีกากําหนดใหท่ีดินแปลงดังกลาวเปนเขตนิคมสราง
ตนเองโดยไมม หี นังสอื แสดงสิทธิในทีด่ ิน และไมมีหลักฐานการแจงการ
ครอบครองท่ีดิน (ส.ค. 1) ตองถือวามิใชผูมีสิทธิครอบครองโดยชอบ
ดว ยกฎหมาย แมว า ภายหลังจากทม่ี ีการตราพระราชกฤษฎีกาดงั กลาว
บุคคลขางตนจะไดเขาเปนสมาชิกของนิคมสรางตนเอง กรณีก็ยอมไม
อาจถือไดวาบุคคลน้ันเปนผูมีสิทธิในท่ีดินแปลงดังกลาวดีกวาสมาชิก
นิคมสรางตนเองรายอ่ืนท่ีมีคุณสมบัติตามเง่ือนไขและหลักเกณฑท่ี
กฎหมายกําหนดใหไดเขาทําประโยชนในท่ีดินตามมาตรา 8 แหง
พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. 2511 และไดรับการ
พิจารณาออกหนงั สอื แสดงการทาํ ประโยชน (น.ค. 3) ในทีด่ ินแปลงนั้น
ไปแลว ดังนัน้ การที่กรมพฒั นาสังคมและสวัสดกิ ารนําทด่ี ินดังกลาวไป
จัดใหแกสมาชิกนิคมสรางตนเองรายนั้น และตอมามีการออก น.ค. 3
ในท่ีดินดังกลาวใหแกทายาทโดยธรรมของผูน้ัน จึงเปนการกระทําที่
ชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
1567/2559)

8.2 การจดั ทด่ี นิ ในรูปนคิ มสหกรณ
(1) การจัดท่ีดินของรัฐจะตองดําเนินการตามกฎเกณฑที่

กาํ หนดในกฎหมายอยางเครงครัด และเมื่อพิจารณาแผนผังแสดงเขต
ท่ีดินของนิคมสหกรณแลวปรากฏวาเปนท่ีดินที่อธิบดีกรมสงเสริม
สหกรณม ีเจตนาสงวนไวใหสมาชิกใชประโยชนรวมกัน กรณจี ึงยอมไม

105

สามารถอนุญาตใหสมาชิกนิคมสหกรณคนใดเขาทําประโยชนในท่ีดิน
ดงั กลาวตามมาตรา 37 แหงพระราชบัญญัติจดั ท่ีดินเพื่อการครองชีพ
พ.ศ. 2511 ได ดงั นั้น การทอ่ี ธิบดีกรมสงเสริมสหกรณไ มออกหนังสือ
อนุญาตใหเขาทําประโยชนในท่ีดินของนิคมสหกรณ (กสน. 3) ใหแก
ผูฟองคดี จึงไมเปนการละเลยตอหนาทีต่ ามท่ีกฎหมายกําหนดใหตอง
ปฏิบตั ิ (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.238/2553 และ ท่ี อ.
366/2553 วินิจฉยั แนวทางเดียวกัน)

(2) การแจงการครอบครองท่ีดินในขณะท่ียังไมมีการตรา
พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งนิคมสหกรณ ไมอาจถือไดว าเปนการสมัครเขา
เปนสมาชิกสหกรณและถือไมไดวาผูแจงการครอบครองเปนผูมีสิทธิ
ครอบครองในท่ีดินของนิคมสหกรณโดยชอบดวยกฎหมาย แมผูถือ
ครองทด่ี ินจะนําคําพิพากษาของศาลยุติธรรมที่พิพากษาวาท่ีดินอยูใน
ความครอบครองของนคิ มสหกรณไปแสดงตอ ผอู ํานวยการนิคมสหกรณ
เพอ่ื ขอใหออกหนังสือแสดงการทําประโยชน (กสน.5) ใหแกผ ูถือครอง
กรณีก็มิใชเปนการสมัครรับการคัดเลือกเขาเปนสมาชิกนิคมสหกรณ
การท่ีอธิบดีกรมสงเสรมิ สหกรณไมดําเนินการออก กสน.5 ใหแกผ ูถือ
ครองจึงไมเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหปฏิบัติ
และเม่ือปรากฏวามีราษฎรรายอื่นเขามาแยงการครอบครองที่ดิน
ดงั กลา วโดยเปน ผไู ดรบั การคดั เลือกใหเขาเปน สมาชิกนิคมสหกรณและ
ไดยืน่ คําขออนญุ าตเขา ทําประโยชนท่ีดิน ทั้งยงั ดําเนินกระบวนการออก
เอกสาร กสน. 5 ใหแกราษฎรรายน้ันอยางถูกตองตามข้ันตอนของ

106

กฎหมายการออก กสน. 5 ใหแกราษฎรดงั กลาวยอมเปนการกระทําที่
ชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
534/2554)

(3) ท่ีสาธารณสมบัติของแผนดินสาํ หรับพลเมอื งใชรวมกันจะ
ส้นิ สภาพการเปนทสี่ าธารณสมบตั ขิ องแผนดนิ กต็ อ เมื่อมกี ารถอนสภาพ
โดยพระราชบัญญตั หิ รอื พระราชกฤษฎกี าตามมาตรา 8 วรรคสอง แหง
ประมวลกฎหมายที่ดนิ ดังนน้ั แมป ระกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับท่ี 153
ลงวนั ที่ 24 พฤษภาคม 2515 ทมี่ ฐี านะเทียบเทา กบั พระราชกฤษฎีกา
จะระบุใหจัดต้ังนิคมสหกรณข้ึนโดยแนวเขตท่ีดินตามแผนท่ีทาย
ประกาศครอบคลมุ ท่ีสาธารณประโยชนด วย แตขอความในประกาศมไิ ด
บัญญตั ิอยางชัดแจงวาใหมีผลเปนการถอนสภาพทีส่ าธารณประโยชน
กรณีจึงตองถือวาที่ดินดังกลาวยังมีสภาพเปนท่ีสาธารณสมบัติของ
แผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน ซ่ึงนายอําเภอทองที่มอี ํานาจหนาที่
ในการดูแลรักษาและคุมครองปองกันตามมาตรา 122 แหง
พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457
รวมทั้งมีอํานาจหนาที่นําที่ดินแปลงดังกลาวมาออกหนังสือสําคัญ
สําหรับที่หลวงได ตามมาตรา 8 ตรี แหงประมวลกฎหมายที่ดิน
พระราชบัญญัติจัดทดี่ ินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. 2511 มีวัตถุประสงค
เพ่ือจัดสรรที่ดนิ ของรัฐใหแกป ระชาชนไดม ีท่ีตั้งเคหสถานและประกอบ
อาชีพเปนหลักแหลงในที่ดินตนเอง โดยที่ดินที่นํามาจัดสรรใหแก

107

ประชาชนตามวัตถุประสงคดังกลาวตองเปนท่ีดินของรัฐซ่ึงมีลักษณะ
เปนท่ีดนิ รกรา งวางเปลา กรมสงเสริมสหกรณและหัวหนานิคมสหกรณ
จึงไมสามารถนําท่ีดินที่มีสถานะเปนท่ีสาธารณสมบัติของแผนดิน
สําหรบั พลเมืองใชร ว มกนั ตามมาตรา 1304 (2) แหงประมวลกฎหมาย
แพงแล ะพาณิชย มาจัดสรรใหแกสมาชิกนิคมสหกรณตาม
พระราชบัญญัติจัดท่ีดินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. 2511 ได
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.985/2561)



109

9. ทรี่ าชพัสดุ

(1) การท่ีธนารักษจังหวัดไดมีหนังสือแจงผลการตรวจสอบ
ขอ เท็จจรงิ ใหกรมธนารักษพ ิจารณาเพิกถอนทะเบียนท่ีราชพัสดุ แตไม
ปรากฏวา กรมธนารักษไ ดดําเนนิ การหรือส่ังการในเรือ่ งดังกลา วประการ
ใดภายในเวลาอันควร จนกระท่ังหลังจากที่ไดมีการฟองเปนคดีนี้
กรมธนารักษจึงไดมีหนังสือส่ังการใหธนารักษพื้นที่ดําเนินการ
ตรวจสอบขอเท็จจริงโดยแตงต้ังคณะกรรมการประกอบดวยบุคคลที่
กําหนดตามแนวทางที่กรมธนารกั ษก ําหนดทแ่ี จง เวียนจังหวัดถอื ปฏิบัติ
ตาม ยอ มถือไดวา กรมธนารักษป ฏิบัตหิ นา ทีใ่ นการดาํ เนินการเพกิ ถอน
ทะเบียนทีร่ าชพสั ดุลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ
ท่ี อ.484/2553)

(2) ที่ดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผน ดนิ ท่ใี ชเพือ่ ประโยชน
ของแผน ดนิ โดยเฉพาะแปลงใดหนวยงานทีเ่ ก่ียวของไดเลิกใชประโยชน
แลว กรมธนารักษมีหนาท่ีตามกฎหมายท่ีจะตองพิจารณาดําเนินการ
รวบรวมขอเท็จจริงเก่ียวกับที่ดินแปลงนั้นเสนอตอกระทรวงการคลัง
เพ่ือใหมีการพิจารณาดําเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพจาก
การเปนสาธารณสมบัติของแผนดินตอไป ทั้งนี้ เปนไปตามมาตรา 9
แหงพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ซึ่งเปนบทบัญญัติท่ีมี
ลักษณะบังคับใหหนวยงานท่ีเกี่ยวของตองดําเนินการโดยไมไดให
ดุลพินจิ ท่ีจะดาํ เนินการในประการอนื่ การที่กรมธนารักษไ มด ําเนินการ

110

เชนวานี้ยอมเปนการละเลยตอหนาท่ีตามท่ีกฎหมายกําหนดใหตอง
ปฏบิ ตั ิ (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.152/2555)

(3) ในกรณีท่ีมีผูยกท่ีดินใหใชเพื่อประโยชนของทางราชการ
โดยมไิ ดก าํ หนดเงอ่ื นไขไวว า เม่อื ทางราชการไมใชหรือเปลี่ยนการใชเพอื่
วัตถุประสงคอื่นจะตองคืนท่ีดินแกผูยกให กรณีเชนวาน้ี แมทาง
ราชการจะมิไดใชประโยชนในที่ดินตามวัตถุประสงคของผูยกให
แตหากปรากฏวา กระทรวงการคลงั กรมธนารักษ รวมไปถึงหนวยงานท่ี
เจาของทด่ี นิ มีเจตนายกทีด่ นิ ให ไดย ินยอมใหหนวยราชการอ่นื นําท่ีดิน
ไปใชเพื่อประโยชนของแผนดนิ และไดม กี ารนําทดี่ ินไปใชเ พื่อประโยชน
ของแผนดินแลวยอมตกเปนท่ีราชพัสดุอันเปนที่สาธารณสมบัติของ
แผนดินท่ีใชเพื่อประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะ ซึ่งหากยังมีการใช
ประโยชนอยู มไิ ดเ ลิกใชประโยชน กรณยี อมไมเ ขา เง่อื นไขท่ีจะโอนคืน
แกผูยกใหหรือทายาทข องผูยกใหแตอยางใด (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.224/2555)

(4) แบบแสดงรายการท่ดี ินเพือ่ ชําระภาษีบํารุงทองที่ (ภ.บ.ท. 5)
และใบเสร็จรับเงิน ภาษีบํารุงทองที่ มิใชเอกสารแสดงกรรมสิทธ์ิหรือ
สิทธิครอบครองท่ีดิน เปนเพียงแบบแสดงรายการท่ีดินเพอื่ ชําระภาษี
บํารุงทองที่และรับชําระเงินภาษีบํารุงทองที่ที่แสดงวาผูที่มีช่ือใน
ภ.บ.ท. 5 เปนผเู สียภาษบี ํารุงทองท่ี มิใชหลักฐานท่ีรับรองวาเปนผูมี
กรรมสทิ ธ์หิ รอื สทิ ธิครอบครองในทีด่ นิ แปลงที่ไดไปเสียภาษบี ํารุงทองที่
จงึ ไมก อ ใหเ กิดสิทธิตามกฎหมายเหนือทด่ี ินอันจะนําไปอา งจะนําไปอางได

111

โดยชอบดวยกฎหมาย ดังน้ัน เม่ือไมปรากฏพยานหลักฐานอ่ืนใดท่ี
ยืนยันวา ที่ดินพิพาทที่ไดไปเสียภาษีบํารุงทองท่ีเปนท่ีดินท่ีมีการ
ครอบครองทาํ ประโยชนโ ดยชอบดว ยกฎหมายตอเน่อื งกันมากอนทจ่ี ะมี
ประกาศใหท่ีดินบริเวณดังกลาวเปนเขตปาสงวนแหงชาติ กรณียอม
ฟง ไมไ ดวามีบุคคลใดเปนผูมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดนิ นั้น
โดยชอบดวยกฎหมาย ที่ดินพิพาทจึงเปนท่ีดินของรัฐตามมาตรา 2
แหงประมวลกฎหมายท่ีดิน และเปนสาธารณสมบัติของแผนดินตาม
มาตรา 1304 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การทีก่ รมทาง
หลวงข้ึนทะเบียนท่ีดินริมทางหลวงซ่ึงรวมถึงที่ดินพิพาท เพ่ือใช
ประโยชนแกงานทาง (แปลงวัดสุ) ไวในทะเบียนแสดงที่ดินนอกเขต
ทางหลวง (ด./1) ไดรับอุทิศ หรือซอื้ หรือสงวน หรือข้ึนทะเบียนไวใช
ประโยชนของกรมทางหลวง และการท่ีรัฐมนตรีวาการกระทรวง
คมนาคมไดออกประกาศกระทรวงคมนาคมสงวนที่ดินริมทางหลวง
ดังกลาวเพื่อประโยชนแ กง านทาง จึงเปนการกระทําท่ีชอบดว ยมาตรา
65 วรรคหน่ึง และวรรคสอง แหงพระราชบัญญัติทางหลวง
พ.ศ. 2535 แลว เม่ือไมปรากฏวาผูมใี ดโตแยงสิทธิในการประกาศให
ที่ดนิ ดังกลา วเปน ทด่ี นิ สงวนของกรมทางหลวง ท่ดี นิ ดังกลาวยอมตกอยู
ในความคุมครองของผูอํานวยการทางหลวง หามมิใหผูใดเขา
ครอบครอง หักราง จัดทํา หรือปลูกสรางดวยประกาศใดๆ ในท่ีดิน
เวนแตไดรับอนุญาตเปนหนังสือจากผูอํานวยการทางหลวง ท้ังนี้

112

ตามมาตรา 65 วรรคสาม แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน การข้ึน
ทะเบียนแสดงท่ดี ินนอกเขตทางหลวง (ด./1) ดังกลาว และการนําปาย
แสดงเขตท่ดี ินสงวนของกรมทางหลวงมาปกไวในท่ีดินพิพาท จึงไมเปน
ก า ร ก ร ะ ทํ า ล ะ เ มิ ด ต อ ผู เ สี ย ภ า ษี บํ า รุ ง ท อ ง ที่ ใ น ที่ ดิ น ดั ง ก ล า ว
(คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุด ท่ี อ.366/2562)

113

10. การจดั รูปทีด่ ินเพ่อื เกษตรกรรม

การกําหนดแปลงท่ีดินใหใ หมโ ดยออกเปนโฉนดทด่ี ินฉบับใหม
ท่ีมเี นือ้ ที่ลดลงจากทม่ี อี ยูใ นฉบบั เดิมอนั เน่อื งมาจากการหักเนื้อท่ีดินไม
เกิ นร อยละเจ็ ดของมู ลค าประเมิ นที่ ดิ นเดิ มเพ่ื อสร างสิ่ ง
สาธารณประโยชนตามมาตรา 37 ประกอบมาตรา 39 แหง
พระราชบัญญตั ิจัดรูปท่ีดินเพอื่ เกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ยอมเปนการ
กระทําท่ีชอบดวยกฎหมาย และวัตถุประสงคของการจัดรูปที่ดินเปน
การนําท่ีดินทุกแปลงท่ีเขารวมโครงการจัดรูปท่ีดินมารวมกันเพ่ือวาง
ผังจัดแปลงท่ีดินใหม สํานักงานจัดรูปทีด่ ินจังหวัดจึงสามารถนําท่ีดิน
ทั้งหมดมาปรับและชดเชยเนื้อที่กันได ซึ่งหากมีการดําเนินการตาม
ข้ันตอนของการจัดรปู ท่ดี ินครบถว นแลว ต้ังแตเ ริ่มประกาศกําหนดเขต
ทอ งท่ีที่จะสํารวจเปนเขตโครงการจัดรูปที่ดิน จนกระทง่ั มกี ารกําหนด
แปลงที่ดินใหมใหแกผูเขารวมโครงการ กรณียอมไมเปนการละเลย
ตอ หนาทต่ี ามท่กี ฎหมายกาํ หนดใหต องปฏบิ ัตแิ ตอ ยา งใด (คาํ พิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.712/2554)



115

11. กรณอี ่ืนๆ

การอุทิศทด่ี ินใหก ับทางราชการ
(1) การท่ีวัดซึ่งเปนเจาของท่ีธรณีสงฆมีพฤติการณอุทิศ

ที่ธรณีสงฆใ หเปนถนนสาธารณะโดยปริยาย กรุงเทพมหานครและ
ผูว า ราชการกรุงเทพมหานครยอมมอี ํานาจออกประกาศลงทะเบียน
ถนนดังกลาวใหเปนทางหลวงเทศบาล โดยไมจําตองดําเนินการโอน
กรรมสิทธ์ิทดี่ ินพพิ าทตามกฎหมายวาดว ยคณะสงฆ (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.252/2552)

(2) การท่ีผูจัดการมรดกไดยกท่ีดินมรดกบางสวนแก
ทางราชการเพ่ือใชเปน ทป่ี ลูกสรางอาคารเรียนโดยมไิ ดร ับความยินยอม
จากทายาท แมจ ะฟง มไิ ดว าเปนการทาํ นิตกิ รรมซ่งึ ตนมสี วนไดเสียเปน
ปฏิปกษตอกองมรดก แตก ารดําเนินการดังกลา วก็เปน การกระทาํ ทีเ่ กนิ
ขอบอํานาจของผูจัดการมรดกท่ีจะตองทําการอันจําเปนเพ่ือจัดการ
มรดกโดยท่ัวไปหรือแบงปนทรัพยมรดกใหแกทายาทตามมาตรา
1719 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย อยางไรก็ตาม
หากทายาททราบมาตลอดถงึ การกระทําน้ีแตมิไดคัดคา น กรณถี ือไดวา
ทายาทใหสัตยาบันโดยปริยายแกการดําเนินการดังกลาวแลว ทําให
ที่ดนิ ดังกลา วตกเปน สาธารณสมบตั ิของแผนดนิ ซ่ึงผจู ัดการมรดกมอิ าจ
โอนที่ดินไปใหแกบุคคลอื่นหรือแมกระทั่งทายาทไดอีก สํานักงาน
ธนารักษพื้นที่ยอมมีอํานาจนําที่ดินแปลงน้ีไปข้ึนทะเบียนเปนท่ี
ราชพสั ดุ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.36/2553)

116

117

118

คณะผจู ัดทาํ

ท่ปี รึกษา รองอธิบดกี รมท่ดี ิน
นายสรุ พล ศรีวโิ รจน

ผูจัดทาํ
สํานักมาตรฐานการออกหนงั สือสําคญั

นายอาํ นวย พิณสวุ รรณ ผอู าํ นวยการสํานกั มาตรฐานการออกหนงั สอื สาํ คัญ

นายวชั ระ มาลยั มาตร ผูเ ช่ยี วชาญเฉพาะดานการออกหนงั สอื สาํ คัญ

นายสมบัติ ลาออน ผูอาํ นวยการสวนมาตรฐาน

การออกหนงั สอื แสดงสทิ ธใิ นทด่ี นิ

นายอรรถพล อาบสวุ รรณ นักวชิ าการทด่ี ินชาํ นาญการพิเศษ

นางวลยั ลักษณ พรเลศิ ลักษณ นกั วิชาการท่ีดนิ ชาํ นาญการพิเศษ

นางประณอม ชลายนนาวนิ นักวิชาการทด่ี นิ ชํานาญการพิเศษ

นางสาวกอ งกาญจน อ่ิมพทิ กั ษ นักวชิ าการท่ีดินชํานาญการพิเศษ

นายพันธุเทพ ปทุมานนท นักวิชาการที่ดนิ ชาํ นาญการพเิ ศษ

นางสาวสุเนตร สุริวงษ นักวิชาการทด่ี นิ ชํานาญการพิเศษ

นางสาวมนทิรา ขนั คาํ นักวิชาการทด่ี ินชาํ นาญการพเิ ศษ

นายคณิน เศวตวงศ นกั วิชาการที่ดนิ ปฏบิ ัติการ

นางกรกมล อนิ ทนรุ ักษ เจาหนาทธี่ ุรการ

นางสาวจรสั ศรี บํารงุ ศกั ดิ์ เจา หนา ที่ธรุ การ

นางสาวพชี ญาดา หมน่ั หมาย เจาหนาที่ธรุ การ

นางสาวอาภาพรรณ ชธู รรม เจา หนา ท่ีธุรการ

คณะเจาหนาทีส่ ํานักมาตรฐานการออกหนังสอื สาํ คัญ

กองการพิมพ
นายแสงชัย ธนพาณชิ ยว ฒั นา ผูอ าํ นวยการกองการพมิ พ

และคณะเจา หนาทกี่ องการพิมพท กุ ทาน