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Published by Embajada de la República Dominicana en Portugal, 2017-06-03 11:39:53

El Crecimiento Sostenible en RD

Banco Interamericano de Desarrollo



La ruta hacia
el crecimiento
sostenible enla

República Dominicana

FISCALIDAD ? COMPETITIVIDAD ? INSTITUCIONALIDAD ? ELECTRICIDAD

Manuel Agosin
Osmel Manzano
Rafael Rodríguez-Balza
Ernesto Stein
Editores

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Los conceptos, opiniones y las conclusiones presentadas en esta publicación corresponden por completo a sus autores
y no han sido refrendados ni reflejan las opinones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), su Directorio Ejecutivo
ni los países que representan.

La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana:
Fiscalidad, competitividad, institucionalidad y electricidad
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue NW
Washington, DC 20577
Estados Unidos de América

Editores:
Manuel Agosin, Osmel Manzano, Rafael Rodríguez-Balza, Ernesto Stein
Diseño y diagramación:
The Word Express, Inc.

Edición: Septiembre 2009
Impresión: Santo Domingo. Agosto 2010.
Todos los derechos reservados.

Índice

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Parte I. Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Capítulo 1. El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Capítulo 2. Diagnóstico de crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Parte II. Finanzas públicas y sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Capítulo 3. Sostenibilidad y política ?scal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Capítulo 4. Desafíos de política tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Capítulo 5. Calidad del gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Capítulo 6. Finanzas locales y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Parte III. La visión sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Capítulo 7. Políticas de competitividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Capítulo 8. Comercio e integración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Capítulo 9. Sector turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Capítulo 10. Sector agropecuario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Capítulo 11. Ciencia, tecnología e innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

iii

ÍNDICE Parte IV. Infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Capítulo 12. Sector eléctrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Capítulo 13. Infraestructura básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Parte V. Protección social y educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
Capítulo 14. Mercados laborales y protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Capítulo 15. Sector educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Parte VI. El marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Capítulo 16. Proceso de formulación de políticas públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Capítulo 17. Transparencia y rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

iv La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

Agradecimientos

La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana es una publicación elaborada por el
Banco Interamericano de Desarrollo para el diálogo de políticas con las autoridades de la República Do-
minicana. Está basado en los trabajos de investigación realizados y en las consultorías contratadas por
el Banco, los cuales se llevaron a cabo entre enero de 2008 y marzo de 2009. El trabajo de edición ?nal de
los capítulos se realizó entre marzo y septiembre de 2009. Se trata de una producción del Departamento de
Países para Belice, Centroamérica, México, Panamá y la República Dominicana, liderado por Gina Montiel, con
la participación del Departamento de Investigación y de todos los departamentos sectoriales del Banco. Dicha
publicación fue editada por Manuel Agosin, Osmel Manzano, Rafael Rodríguez-Balza y Ernesto Stein.

Queremos agradecer muy especialmente a Miriam Pérez-Fuentes, quien colaboró con todos los aspectos logísti-
cos y administrativos durante el proceso de producción del libro, y a Cristina Pombo, Ana María Cuesta y Rosina
Estol, quienes trabajaron en forma incansable y efectiva, tanto en tareas de investigación como de producción.
Queremos agradecer también a Manuel Labrado, Representante del Banco en la República Dominicana, quien,
además de su entusiasmo, desde la República Dominicana brindó su apoyo a muchos de los autores que, con el
propósito de contribuir con este libro, realizaron trabajos de campo en el país. Finalmente, queremos agradecer
a Gina Montiel, Gerente del Departamento, principal impulsora de este proyecto, que nos brindó todo su apoyo
y nos permitió llevarlo adelante en un clima de con?anza y libertad.

Ximena Rios Hamann estuvo a cargo de la edición.

Los autores de los diferentes capítulos son:

» Capítulo 1: Manuel Agosin.
» Capítulo 2: Manuel Agosin y Ernesto Stein, basados en un trabajo de Fanelli y Guzmán.
» Capítulo 3: Rolando Guzmán, Rodrigo Vergara e Igor Zuccardi.
» Capítulo 4: Alberto Barreix y Jerónimo Roca.
» Capítulo 5: Daniel Artana, Juan Luis Bour y Mónica Panadeiros.
» Capítulo 6: Gilberto Chona y Carlos Pineda Mannheim.
» Capítulo 7: Osmel Manzano y Ana María Cuesta.
» Capítulo 8: Ziga Vodusek, Jaime Granados, Fabrizio Opertti, Pablo A. Illarieti C. y Mario Gutiérrez Rocha.
» Capítulo 9: Jorge de Vicente.

v

» Capítulo 10: Eduardo Zegarra.AGRADECIMIENTOS
» Capítulo 11: Juan Carlos Navarro.
» Capítulo 12: Carlos Rufín.
» Capítulo 13: Rosina Estol y Rafael Rodríguez-Balza, basados en los trabajos de Bitrán, Jordan-Tank, González,

Roda y Meléndez, y en la Síntesis del Plan Estratégico Sectorial de Agua Potable y Saneamiento.
» Capítulo 14: Laura Ripani y Dimitris Mavridis.
» Capítulo 15: Armando Godínez y Mariana Alfonso.
» Capítulo 16: Andrew Schrank.
» Capítulo 17: Gustavo Béliz y Karelia Villa.

vi La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

Introducción

La historia reciente de la República Dominicana muestra al país como una de las economías con mayor
crecimiento en América Latina en los últimos 20 años, con una tasa promedio de 5,1% en dicho período.
Impulsado por el favorable desempeño económico, el país ha reducido signi?cativamente sus niveles de
pobreza, incluso durante la crisis ?nanciera internacional. A pesar de estos avances, la agenda de desarrollo de
la República Dominicana aún incluye importantes desafíos, los cuales constituyen el tema central de la presente
publicación.

El objetivo de “La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana” consiste en contribuir
a la profundización del análisis de algunos de los temas que integran la agenda de desarrollo, con miras a pro-
mover el diálogo y la búsqueda de soluciones a los principales retos que actualmente enfrenta el país.

En la ?scalidad, competitividad, electricidad e institucionalidad se concentran las acciones de política
económica prioritarias, de allí que constituyan los ejes integradores del análisis presentado en esta obra. En
esencia, se plantea que realizar reformas en estas áreas permitirá al país mantener la estabilidad macroeconó-
mica, acelerar la reducción de la pobreza, profundizar su inserción competitiva al mundo globalizado y mejorar
el funcionamiento de sus instituciones.

Fiscalidad. La situación de las ?nanzas públicas es el elemento central dentro de los ciclos macroeconómicos
de la República Dominicana. Varios capítulos se orientan al análisis de las ?nanzas públicas y sus opciones de
política. El capítulo 1 desarrolla las principales oportunidades y desafíos en materia económica y social de la
República Dominicana. El capítulo 2 presenta el diagnóstico del crecimiento, a través del cual se identi?can
las principales restricciones al crecimiento del país. El capítulo 3 desarrolla un análisis de sostenibilidad de la
política ?scal, con énfasis en la revisión de escenarios estocásticos y de parada súbita de los ?ujos de capitales.
El capítulo 4 revisa en detalle los desafíos de la política tributaria, planteando opciones de reforma en el corto
y largo plazo. El capítulo 5 pasa revista a la calidad del gasto público, haciendo énfasis en los costos ?nancieros
y económicos que llevan atados los subsidios a la energía (gas licuado y electricidad). El capítulo 6 presenta las
diferentes di?cultades a las que se enfrentan las ?nanzas locales en medio del actual entorno legal e institu-
cional para la descentralización.

Competitividad. Dos de los sectores productivos más dinámicos de la República Dominicana, a saber la ma-
quila textil y el turismo, están muy expuestos a un entorno internacional que presenta retos competitivos cada

vii

INTRODUCCIÓN vez más so?sticados. Un marco de políticas sosteni- avanzar en este tema que es transversal para el de-
bles, tanto en términos ?scales como institucionales sarrollo.
se hace muy necesario en este contexto. El capítulo
7 analiza las políticas de competitividad que se han Finalmente, la situación actual de estos cuatro de-
estado implantando, diferenciando claramente entre safíos se ha re?ejado en la situación social. Si bien
políticas e?cientes y transparentes, frente a políticas se han registrado avances signi?cativos en la reduc-
que pueden ser capturadas por los intereses de sec- ción de la pobreza, los ciclos macroeconómicos han
tores especí?cos. El capítulo 8 revisa los diferentes afectado tanto al mercado laboral como al sector
desafíos al comercio y la integración, incluyendo los educativo, y han continuado la transferencia inter-
temas institucionales. El capítulo 9 profundiza en el generacional de la pobreza. Por ello, los capítulos 14 y
análisis del sector turismo, e identi?ca una amplia 15 se dedican a analizar la estructura del mercado la-
gama de oportunidades que la República Dominica- boral, la situación del sector educativo y la propuesta
na puede desarrollar en el futuro cercano tomando de mejora de los sistemas de protección social, como
ventaja de la diversidad de opciones turísticas que forma e?ciente de romper el ciclo de transmisión de
tiene el país. Los capítulos 10 y 11 se dedican a deli- la pobreza.
near las nuevas oportunidades que brindan tanto el
sector agropecuario como la inversión en tecnología La agenda de temas que cubre esta publicación pro-
e innovación. pone una ruta hacia el crecimiento sostenible para
promover la discusión y emprender acciones en el
Electricidad. El desarrollo de la República Domini- camino que el país ha de recorrer para hacer frente
cana está estrechamente vinculado a la e?ciencia y a sus desafíos de desarrollo. Este camino se visualiza,
viabilidad ?nanciera del sector eléctrico. El capítulo pues, trabajando en el corto y mediano plazo sobre
12 revisa en detalle la situación del sector eléctrico, cuatro áreas especí?cas: ?scalidad, competitividad,
mientras que el capítulo 13 revisa el resto de los servi- electricidad e institucionalidad, cuyas respectivas
cios básicos de infraestructura. reformas permitirán al país un mejor aprovechamien-
to de oportunidades para la mejora de las condiciones
Institucionalidad. El eslabón común a los tres gran- de vida de la sociedad dominicana.
des desafíos antes nombrados es la necesidad de
fortalecer su marco institucional. Los capítulos 16 Gina Montiel
y 17 analizan el proceso de formulación de políticas Gerente de Países de Belice, Centroamérica, México,
públicas y los temas de transparencia y rendición de
cuentas, mostrando las áreas de mejora del marco Panamá y República Dominicana
institucional y proponiendo acciones que ayuden a Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

viii La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

VISIÓN GENERAL



El desarrollo económico y social:
oportunidades y desafíos

1.1 El crecimiento reciente y sus desafíos

La República Dominicana ha sido una de las economías latinoamericanas más dinámicas en las últimas
décadas. En el período 1990–2006, la economía dominicana exhibió la segunda tasa de crecimiento
anual más elevada de América Latina (5,5%), después de Chile, que la aventajó solo por una décima
de punto porcentual. Si se toma el PIB per cápita (en dólares de paridad de poder adquisitivo de 1995),
se puede observar que, a partir de 1992, la República Dominicana ha tenido un desempeño económico
sumamente positivo (véase el Grá?co 1.1).

GRÁFICO 1.1 ? CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LA REPÚBLICA Después de las crisis de la dé-
DOMINICANA Y EN LA REGIÓN cada de los ochenta, el país lo-
(PIB per cápita en dólares constantes de 2000, 1980 = 100) gró reimpulsar el crecimiento

250 con base en las exportaciones
de vestuario (maquila) desde

225 las zonas francas y, más recien-

200 temente, el turismo. Ese alto

crecimiento se vio interrum-

175

pido por la crisis ?nanciera
150 de 2002–2003. Los problemas

125 ?nancieros, producto de una

supervisión bancaria inade-

100

cuada, tuvieron como conse-

75 cuencia la quiebra de algunos
1980
1981 bancos, la fuga de capital, un
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

CHILE REP DOMINICANA AMÉRICA LATINA masivo aumento en el nivel de
AMÉRICA CENTRAL COSTA RICA los precios y una depreciación
aguda del peso dominicano. El
Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial, World Development Indicators, 2008.

Banco Central de la República

Dominicana (BCRD) tuvo que salir a rescatar a los depositantes y, para absorber la liquidez que tuvo Este capítulo fue
realizado por
que crear, emitió papeles propios, en un principio, a tasas muy elevadas y con vencimientos muy cortos. Manuel Agosin.

Las medidas adoptadas por el Gobierno, incluidos el BCRD y las autoridades ?scales, lograron contener 3

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 la crisis y revertir la contracción económica en pocos jeron reformas ?exibles en respuesta a los cambios. En
meses. Como consecuencia de esas medidas, el PIB particular, luego de la “década perdida”, la República
comenzó a crecer nuevamente a tasas elevadas en la Dominicana fue capaz de cambiar el per?l de sus ven-
segunda mitad de 2004, la in?ación descendió rápida- tajas comparativas, desarrollando desde cero sectores
mente y la depreciación del peso se revirtió. A medida muy competitivos como el turismo y las actividades
que se recuperó la con?anza, las tasas de interés baja- dentro de las zonas francas, entre las cuales destaca
ron y el re?nanciamiento de la deuda cuasi ?scal logró la industria ensambladora de vestuario (maquila).
colocarse a plazos cada vez más largos.
En las dos últimas décadas, la economía experimentó
Desde entonces, el crecimiento ha sido muy elevado, fuertes transformaciones estructurales que abarca-
promediando 9% entre 2005 y 2007 (véase el Grá?co ron el valor agregado sectorial, la productividad y el
1.2). En esta segunda instancia de recuperación, sin empleo. Una característica distintiva de este cambio
embargo, el crecimiento se ha basado en sectores no estructural fue su falta de uniformidad. Las mejoras
transables, destacando la construcción y las telecomu- de productividad fueron muy dispares. En especial, el
nicaciones. Las cifras recientes muestran que se está crecimiento de la productividad total de los factores
dando una ralentización del crecimiento, lo que indica en las zonas francas fue mucho más alto (3,4% anual)
que sus fuentes ya acusan un claro agotamiento. Los que en el resto de la economía (0,6%). A su vez, a
sectores líderes de la década de los noventa (maquila pesar del fuerte crecimiento de las exportaciones
y turismo) se han debilitado y requerirán ajustes en desde las zonas francas y del turismo, el aumento del
sus respectivos modelos para poder seguir creciendo. empleo en el sector formal no ha sido su?ciente para
En el mediano y largo plazo, la República Dominicana absorber el crecimiento de la fuerza de trabajo, con la
deberá identi?car y desarrollar nuevos sectores en los consecuente emigración y aumento del empleo en el
que podría hacerse competitiva internacionalmente. segmento informal de la economía.

Un rasgo interesante del proceso de crecimiento do- La falta de uniformidad del cambio estructural contri-
minicano es que, si bien no han faltado las crisis, no buyó a perpetuar un rasgo sintomático de la econo-
se produjeron “colapsos” de crecimiento. Dos hechos mía dominicana: la dualidad. La dualidad implica que
fueron cruciales en este aspecto. Por una parte, la eco- los factores de la producción, que son relativamente
nomía se recuperó rápidamente de las crisis ocurridas homogéneos, tienen una productividad diferente de
en las tres últimas décadas; por otra parte, se introdu- acuerdo con el sector en que se emplean, generando
disparidades de ingreso y condiciones de trabajo que
GRÁFICO 1.2 ? TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB E dividen a la economía entre un sector formal y otro in-
INFLACIÓN (ENERO–DICIEMBRE), 2005–2008 formal, o entre un sector moderno y otro tradicional.
(en porcentaje) Además del proceso de cambio estructural, la falta de
desarrollo del sistema ?nanciero y de los mercados
12 de capital contribuye a perpetuar la dualidad al no
cumplir su función de viabilizar nuevas empresas y
10,7 descubrir nuevas actividades.

9,3 8,5 8,9 Si se utiliza la región como estándar de comparación,
7,5 al no exhibir “colapsos” de crecimiento, la economía
dominicana podría parecer poco volátil. Sin embar-
5 4,5 go, los dos períodos de alto crecimiento (1966–1984
y 1991–2002) se vieron interrumpidos por crisis ma-
2005 2006 2007 2008p croeconómicas de importancia, cuyos costos en tér-
minos de bienestar y de desequilibrios ?scales no han
CRECIMIENTO INFLACIÓN sido menores. Además, en una economía de bajo nivel

Fuente: BCRD y Economist Intelligence Unit.

4 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

de ingreso y con escasa profundidad ?nanciera, el ner consecuencias graves, no solo en la evolución de El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
consumo tiende a ser más volátil que el producto. Esta corto plazo de la economía sino también en la tasa de
característica es un factor de riesgo ya que el país se crecimiento de largo plazo. Todas las crisis macroeco-
encuentra entre los más vulnerables a los shocks na- nómicas traen secuelas de largo plazo: se contrae el
turales en el mundo; si un desastre natural afectara a sector moderno de la economía, aumenta el empleo
la economía durante una recesión, las consecuencias informal y se fomenta la emigración. Por otra parte, la
para el bienestar de los pobres se potenciarían1. vulnerabilidad macroeconómica desalienta la inver-
sión nacional y foránea.
La situación económica de corto plazo se ve compleja.
Como resultado de la aceleración de la in?ación y de Durante el año 2008, el país comenzó a experimentar
la escasez de crédito —producto de la crisis ?nancie- los coletazos de la crisis ?nanciera internacional y de
ra internacional— las tasas de interés han aumenta- la recesión que se cierne sobre las economías desa-
do signi?cativamente. El impacto de la crisis recién rrolladas, especialmente la de los Estados Unidos. Es
empieza a sentirse y, aunque los precios internos ya así como la recomposición de las reservas internacio-
han comenzado a ceder (producto de las caídas de los nales se ha revertido y el país perdió, en los primeros
precios del petróleo y de los alimentos en los últimos nueve meses del año 2008, más de US$300 millones
meses), la escasez de crédito y las tasas de interés en reservas. La tasa de interés activa para clientes
mucho más elevadas ya comienzan a provocar efec- preferentes se ha elevado desde 11% en octubre de
tos adversos sobre la demanda agregada; todo esto 2007 a más de 21% en noviembre de 20082. La in?a-
en un ambiente en que la demanda internacional se ción, por su parte, se aceleró desde menos del 5%
está contrayendo a una velocidad incluso superior a en julio de 2007 (cifra en relación con igual período
la proyectada a mediados de 2008. el año anterior) hasta 14,5% en septiembre de 2008.
A pesar de que los precios internacionales del petró-
La segunda sección del presente capítulo aborda los leo y los alimentos han estado cediendo a partir de
desafíos macroeconómicos, con especial atención en principios de octubre de 2008 y de que el índice de
la problemática ?scal. En la tercera sección se discute precios podría incluso acusar un descenso en los dos
el desafío de la competitividad. La cuarta sección se últimos meses de 2008, la in?ación podría cerrar el
dedica a la problemática del sector eléctrico, ya que año con un aumento de 11% (sobre la base del período
este representa un serio obstáculo al crecimiento. En de enero a diciembre).
las secciones siguientes, se discuten los problemas
de gobernanza (quinta sección), educación y entrena- Las tasas de interés a las que el BCRD coloca papeles
miento laboral (sexta sección) y el sector ?nanciero de diversos vencimientos han experimentado un alza
(séptima sección). La octava sección esboza conclu- dramática. Esto re?eja, en parte, el hecho de que la
siones de política económica. prima de riesgo soberano, calculada por JP Morgan3,
aumentó en más de 1.500 puntos básicos desde que se
1.2 La vulnerabilidad macroeconómica inició la crisis ?nanciera a comienzos de junio de 2007
hasta ?nes de noviembre de 2008 (véase el Grá?co
1.2.1 La situación internacional y su impacto 1.3). Si bien es cierto que han aumentado todas las pri-
en la República Dominicana mas de riesgo soberano en las economías emergentes,
el spread dominicano ha acusado uno de los mayores
La vulnerabilidad macroeconómica de la República aumentos de las economías de América Latina y el
Dominicana representa un ?anco débil que podría te- Caribe. A modo de ejemplo, mientras el spread do-
minicano excedía al costarricense en unos 45 puntos

1 Estos argumentos se elaboran en Fanelli y Guzmán (2008).
2 Información del sitio web del Banco Central de la República Dominicana. www.bancentral.gov.do
3 Publicada en Bloomberg.

PARTE 1 ? Visión general 5

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1GRÁFICO 1.3 ? PRIMA DE RIESGO SOBERANO:GRÁFICO 1.4 ? TASA DE INTERÉS Y TIPO DE
6/1/2007LA REPÚBLICA DOMINICANA Y LAS ECONOMÍASCAMBIO NOMINAL, ENERO DE 2007 A SEPTIEMBRE
7/1/2007EMERGENTES. 1º DE JUNIO DE 2007 A 28 DEDE 2008
8/1/2007NOVIEMBRE DE 2008 (puntos básicos)
9/1/200735,5 26
10/1/20072.000
11/1/20071.80035,0 24
12/1/20071.60034,5
1/1/20081.400
2/1/20081.200 22
3/1/20081.00034,0
4/1/2008800
5/1/2008600 20
6/1/200840033,5
7/1/2008200
8/1/2008 18
9/1/2008033,0
10/1/200832,5 16
11/1/2008
200732,0 14
Feb
MarRD$/USDTASA DE INTERÉS (EJE DERECHO)
br
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
2008
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
CH CR DR ES GU ME Fuente: FMI, Estadísticas Financieras Internacionales.

Fuente: Bloomberg.

básicos a comienzos de junio de 2007, a ?nes de no- corrientes (excluyendo los ?nancieros) y de capital en
viembre de 2008 lo hacía en 1.100 puntos básicos. forma muy sustantiva. Una comisión cambiaria —que
en la práctica constituía una sobretasa arancelaria a
A causa de las fuertes perturbaciones externas —que todas las importaciones y que llegó a ser de 13% ad
incluyen la crisis ?nanciera internacional y el aumen- valorem— realizó una contribución importante. Lue-
to de precios del petróleo y alimentos (hasta agosto go, el nuevo Gobierno del presidente Fernández logró
de 2008)— el tipo de cambio nominal, que se mantuvo hacer aprobar en el Congreso una reforma tributaria
estable desde que se superó la crisis bancaria a me- cuyo elemento central era un aumento de la tasa del
diados de 2004, se ha depreciado más allá de lo que ITBIS (IVA) de 12% a 16%. En 2006, tuvo lugar una se-
las autoridades monetarias hubiesen deseado. Si no gunda reforma tributaria con el propósito de paliar
lo ha hecho aun más, ello se ha debido a las fuertes el efecto de la remoción de la comisión cambiaria,
alzas de las tasas de interés (véase el Grá?co 1.4). acción requerida por la entrada en vigor del Tratado
de Libre Comercio con los Estados Unidos y Centro-
Las tendencias de corto plazo en estas variables eco- américa (RD-CAFTA). Nuevamente, el elemento central
nómicas claves deben considerarse como señales de de esta reforma fue el ITBIS y, en aquella ocasión, se
alerta temprana a las cuales es importante prestar buscó ampliar su base, eliminando exoneraciones.
atención. Los próximos vencimientos de los papeles También se adoptaron medidas para gravar los ingre-
del BCRD así como las tasas y los plazos a los que se sos de profesionales independientes y los intereses.
podrán re?nanciar darán una pauta de hacia adonde
va la situación macroeconómica. El recorte inicial de los gastos corrientes no ?nan-
cieros se ha revertido, fundamentalmente a raíz de
1.2.2 Tributación y gasto público: tendencias los crecientes subsidios a la electricidad y al gas li-
recientes y perspectivas de reforma cuado, a medida que el precio internacional de los
combustibles ha ido escalando y el Gobierno se ha
Desde el estallido de la crisis ?nanciera hacia ?nes de mostrado renuente a aumentar las tarifas eléctricas
2002, las ?nanzas públicas han sido manejadas con y el precio del gas licuado. En resumidas cuentas, los
el ?n de evitar un elevado dé?cit público (véase el efectos positivos del aumento en la recaudación han
Cuadro 1.1). En primer lugar, se recortaron los gastos sido contrarrestados por la necesidad de ?nanciar
el dé?cit cuasi ?scal del BCRD (afortunadamente, en

6 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

CUADRO 1.1 ? EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL, 2002–2007 El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
(Porcentaje del PIB)

Ingresos totales 2002 2003 2004 2005 2006 2007e
Tributarios directos 14,4 13,3 13,8 14,9 17,1 18,1
Tributarios indirectos 3,5 3,4 2,7 2,8 3,5 4,0
Otros tributos 6,8 5,7 5,8 7,3 9,4 9,9
Gastos totales 3,5 3,2 4,3 4,0 3,2 3,2
Corrientes no ?nanciero 14,6 12,3 14,6 15,3 17,4 17,8
Financiero (incl. cuasi ?scal) 10,0 5,7 6,3 7,6 10,1 10,2
De capital 0,5 3,9 5,3 4,0 3,8 3,7
Balance Consolidado 4,1 2,7 3,0 3,0 3,5 4,0
–0,1 1,0 –0,8 –0,4 –0,2 0,3

Fuente: elaboración del BID, con base en datos del BCRD.

forma decreciente) y el aumento en los gastos co- actual de la deuda no parece demasiado elevado, aun-
rrientes, fundamentalmente explicado por los subsi- que una nueva crisis, ahora por la situación ?nanciera
dios a la electricidad y al gas licuado. Los gastos de internacional, podría volver a depreciar el peso y au-
capital, esenciales para que el país retome una senda mentar los niveles de la deuda en relación con el PIB.
de crecimiento sostenible, han debido restringirse.
El aumento en dichos gastos, que se experimentó en En lo que atañe a los ?ujos, el ?sco dominicano está
2007 y en lo que va de 2008 (la información es aún comenzando a acusar debilidades que no estaban pre-
incompleta), se debió a la construcción del metro de sentes en 2007, cuando la economía estaba creciendo
Santo Domingo. a 8,5%. Además, durante el año 2008, el gasto público
sufrió aumentos que no estaban proyectados, en par-
En estos momentos, el país afronta una compleja si- te debido a los subsidios eléctricos y al gas licuado, y
tuación internacional, con lo cual es conveniente re- a los gastos de inversión tales como la construcción
plantearse la sostenibilidad de la deuda pública. Se del metro. Se estima que, en 2008, el sector público
argumentará que es indispensable disminuir las vul- consolidado tuvo un dé?cit primario de alrededor de
nerabilidades ?scales si se quiere hacer frente a los 0,1% del PIB.
desafíos de crecimiento, en un entorno internacional
mucho más desfavorable que el que vivió el país en Además, las cuentas ?scales de la República Do-
los últimos años. minicana deben considerarse vulnerables por los
siguientes motivos: en primer lugar, el PIB está aún
1.2.3 ¿Es sostenible la deuda pública? por encima del nivel del PIB potencial. Una reducción
importante en la tasa de crecimiento, y, más aun, una
En 2008, se estima que la deuda pública, incluyendo recesión que no puede descartarse en las condiciones
la deuda externa e interna, ?scal y cuasi ?scal, cerró actuales, harían caer en forma importante los ingre-
en 37% del PIB. Este nivel fue mucho más bajo que sos tributarios. El capítulo 2 estima que los ingresos
el anotado en 2004, cuando dicho total anotó un ré- tributarios en 2007 eran 0,9% superiores a lo que se-
cord cercano al 55%4, pero considerablemente mayor rían si el PIB estuviese en su nivel de tendencia, vale
al 30%, anotado antes de la crisis ?nanciera. El nivel decir, excluyendo el componente cíclico. La recesión

4 Una parte del aumento de la razón deuda-PIB se debió a la depreciación aguda del peso en 2003 y 2004; otra, al fuerte endeu-
damiento que tuvo que contraer el BCRD para lidiar con la crisis ?nanciera.

PARTE 1 ? Visión general 7

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 en los Estados Unidos ocasionará una desaceleración de los mercados crediticios internacionales, dada la
económica importante y también una contracción en elevada deuda cuasi ?scal, la cual debe re?nanciarse
la recaudación tributaria. periódicamente. Cabe destacar que un acontecimiento
crediticio internacional podría tener un efecto severo
En segundo lugar, existen importantes pasivos con- sobre las ?nanzas públicas. La extrema volatilidad en
tingentes, el principal de los cuales se re?ere a los los mercados ?nancieros y los episodios periódicos
gastos comprometidos en las reformas recientes de ?ight to quality7 que se han experimentado desde
de la seguridad social y la salud. En tercer lugar, los mediados de 2007 exigen una prudencia ?scal quizás
compromisos adoptados por el Gobierno del presi- mayor que la que se está estimando.
dente Fernández en materia de educación también
involucrarán un aumento en el gasto. En cuarto lu- La vulnerabilidad de las ?nanzas públicas, en su com-
gar, hay que considerar que el traspaso de recursos ponente de dé?cit cuasi ?scal (un 16% del PIB del total
a los gobiernos locales va a implicar un dé?cit algo de la deuda pública de 37% del PIB) queda de mani-
mayor. Por último, se estima que la ley de incentivos ?esto al observar lo que ya ha ocurrido desde media-
industriales —recientemente aprobada por el Parla- dos de 2007 con la prima de riesgo soberano para la
mento— disminuirá los ingresos ?scales en 0,4% del República Dominicana (véase el Grá?co 1.3). La crisis
PIB (Artana, 2007). ?nanciera en el mundo desarrollado se ha venido
profundizando inexorablemente durante el año 2008.
Si se toman en cuenta las reducciones en los ingresos De igual modo, con el incremento generalizado de la
que un retorno al PIB de tendencia implicaría, y los aversión al riesgo, el spread soberano para países con
compromisos de mayores gastos ya asumidos, el dé- baja cali?cación de riesgo se ha incrementado consi-
?cit primario estimado para 2008 de 0,1% del PIB se derablemente. De permanecer el spread soberano en
convertiría en un dé?cit de tendencia de 3,2 puntos los niveles actuales (unos 1.700 puntos básicos), las
del PIB5. Si el país continuara creciendo a una tasa consecuencias para el costo de re?nanciación de la
promedio de 5% anual en los próximos diez años, deuda cuasi ?scal serán muy adversas.
se requeriría un superávit primario de 0,1% del PIB
para reducir, en un plazo de diez años, la deuda pú- Para aquilatar en toda su magnitud los impactos de
blica actual de 37% del PIB a un 30%. Como se ha una posible crisis ?nanciera, también es importante
mencionado ya, esta cifra prevalecía antes de la crisis pronosticar lo que podría suceder con las expectati-
de 2002–2003, siendo el ajuste requerido de unos 3,3 vas de depreciación. En una crisis, la interacción en-
puntos del PIB6. Aun si se fuese menos ambicioso, da- tre estas últimas con el riesgo soberano puede ser
dos los compromisos de gasto social y el ajuste que adversa para un país deudor como la República Do-
podría ocurrir en la recaudación, solo para mantener minicana. Los agentes, al deteriorarse la percepción
el nivel de deuda existente en 2008, se requeriría un de riesgo, también apostarán a una depreciación bas-
ajuste de 2,5 puntos del PIB. tante mayor en el peso, lo que llevaría a un aumento
muy agudo de las tasas que el BCRD debería pagar por
Además, se corre el riesgo de que, en algunos escena- el re?nanciamiento de sus papeles. Es cierto que el
rios, el ajuste sea superior al que se está calculando. Congreso aprobó una Ley de Capitalización del BCRD,
Se debe tomar en cuenta que la sostenibilidad ?scal pero esta detalla un plan que deberá implementarse
del país está fundamentalmente sujeta a la situación en un plazo bastante largo (hasta 2018). Ya en 2008, la

5 Esta es una estimación muy conservadora que supone que los gastos en salud y educación se elevarán en tan solo 2% del PIB
en forma conjunta. El Gobierno tiene la intención de aumentar el gasto en educación en algo más de 2% del PIB, actualmente
en 5% del mismo; en salud, el costo adicional de implementar en forma completa la reforma con toda seguridad implicará un
gasto mayor al incorporado en estas estimaciones.

6 Para los detalles del cálculo, véase el capítulo 3 de esta publicación.
7 Concepto que denota la extrema aversión al riesgo por inversionistas de cartera, que los lleva a vender cualquier activo con-

siderado riesgoso para refugiarse en los más seguros.

8 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

situación ?scal ha impedido que se trans?eran todos Continuar aumentando la carga tributaria no será fá- El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
los recursos a cuenta de intereses contemplados en la cil en el corto plazo. Además, los requisitos que exige
Ley para ese año. Mientras tanto, la vulnerabilidad de la Organización Mundial del Comercio (OMC) obligarán
la situación cuasi ?scal va a continuar rondando las al país a homologar el impuesto a la renta empresa-
re?nanciaciones que periódicamente debe efectuar rial dentro y fuera de las zonas francas, a más tardar
el BCRD. en 2015. Eso va a requerir la disminución de la tasa de
impuesto a la renta corporativa, actualmente en 25%
Una depreciación del peso también impactaría las ?- para las empresas fuera de las zonas francas, y co-
nanzas públicas en lo que respecta a las amortizacio- brar una tasa igual a las empresas localizadas dentro
nes y a los pagos de intereses sobre la deuda pública de estas zonas. Como la competencia internacional
denominada en dólares, lo que representa más de la para atraer empresas es muy fuerte, el impuesto a
mitad de la deuda pública total. la renta corporativa en la República Dominicana va a
tener que caer de manera signi?cativa (véase Fanelli
Por último, los análisis de sostenibilidad ?scal deben y Guzmán, 2008). Para evitar la erosión impositiva y la
incorporar un hecho fundamental en la República Do- competencia tributaria, sería muy conveniente que la
minicana: su vulnerabilidad a los desastres naturales. República Dominicana y los demás países de América
Un análisis de value at risk8 (VAR, por sus siglas en Central apuraran las negociaciones del Convenio de
inglés) indicaría que el país debe incorporar este he- Buenas Prácticas Sobre Incentivos Tributarios que se
cho en su plani?cación ?scal de largo plazo. Por todas han venido trabajando bajo los auspicios del Fondo
estas razones, en estos momentos difíciles que atra- Monetario Internacional.
viesan los países emergentes, es mejor pecar de cau-
to y tomar precauciones frente a un acontecimiento Por lo tanto, se hace imperativo darle un nuevo im-
desfavorable. No hay mejor manera de hacerlo que pulso al proceso de reforma tributaria iniciado por el
mediante la prudencia ?scal. presidente Fernández en su segundo gobierno. Las
medidas que podrían contemplarse incluyen las si-
1.2.4 Elementos para un ajuste ?scal guientes (véase el capítulo 4):

El elemento central de corto plazo para enfrentar la » Fijar una tasa impositiva moderada a las utilidades
potencial falta de sostenibilidad del presupuesto ?s- empresariales así como una tasa global al ingreso
cal es indudablemente prudencia en el gasto públi- de las personas físicas, incluyendo los dividendos
co, aumentando su e?ciencia y eliminando partidas recibidos de dichas empresas; las empresas extran-
innecesarias. Ya se discutirá el subsidio a la energía jeras solo pagarían el impuesto a las utilidades al
y al gas licuado más adelante; basta decir aquí que generarse en las empresas;
la racionalización de estas erogaciones puede ser
una contribución importante al ajuste que habrá de » continuar ampliando la base del ITBIS, incluyendo
efectuarse. Se estima que es posible ahorrar alrede- la eliminación de las exoneraciones que persisten;
dor de un punto porcentual del PIB, focalizando el
subsidio a la energía en aquellos sectores que más » aumentar el ITBIS; si bien el ITBIS se ha elevado sus-
lo necesitan. Se considera que el ajuste deberá ser tancialmente, está todavía en los niveles que preva-
aproximadamente de 3 puntos porcentuales del PIB y, lecen en otros países (Chile, Argentina, Uruguay); y
de implementarse un programa de mayor focalización
del subsidio energético, serán necesarios ahorros » mejorar sustancialmente el impuesto a la propie-
adicionales (véase el capítulo 5) y, posiblemente, una dad.
nueva reforma tributaria.
Las reformas al impuesto a la renta y a la propiedad
deben entenderse como posibilidades de mediano o
largo plazo. En lo inmediato, aunque es posible con-

8 Análisis del impacto sobre el dé?cit ?scal de la potencial materialización de deudas que son contingentes y que se podrían
convertir en actuales bajo ciertas circunstancias, algunas más probables que otras.

PARTE 1 ? Visión general 9

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 tinuar ampliando la base del ITBIS, es difícil que se netas de las zonas francas (exportaciones menos im-
obtenga más de 1,5 puntos del PIB en recaudación portaciones de insumos) y del turismo en el PIB han
adicional con medidas de esa naturaleza. En un plazo venido cayendo en la década actual. Sin embargo,
más largo, incluyendo reformas al impuesto a la renta estas cifras agregadas esconden algunos cambios
y a la propiedad, sería posible pensar en un aumento interesantes. Mientras la maquila de la confección ha
de la carga tributaria de unos tres puntos del PIB, lle- venido cayendo en todo lo que va de la presente dé-
gando a un 20% o a un 21% de este, lo que condice cada, otros productos de las zonas francas han tenido
con las estimaciones que se hacen respecto del es- un crecimiento interesante. Asimismo, las llamadas
fuerzo tributario “normal” para un país de ingreso per “otras exportaciones” también han aumentado9.
cápita como el de la República Dominicana.
En lo que respecta a la participación del vestuario en
1.3 El desafío de la competitividad las importaciones de los Estados Unidos, originado en
la República Dominicana, esta ha venido reduciéndo-
1.3.1 La problemática del país se desde el año 2000 (véase el Grá?co 1.6). Además,
en los últimos años, se han hecho contracciones
Como ya se ha aseverado, el crecimiento en los años importantes de empleo en el sector, lo que llevó al
que siguieron a la crisis bancaria se ha debido, prin- Gobierno, desde ?nes de 2007, a otorgar un subsidio
cipalmente, a inversiones en el sector no transable, temporal por persona ocupada a las empresas ubica-
proceso que tiene un límite natural, dado el tamaño das en las zonas francas10.
reducido del mercado interno. Los sectores transa-
bles que lideraron el crecimiento otrora están enfren- En cuanto al turismo, el sector está enfrentando una
tando actualmente desafíos serios. Estos desafíos se fuerte competencia debido a la oferta del mismo pa-
mani?estan en un estancamiento de la proporción quete de servicios proveniente de otros países del
del PIB de exportaciones de bienes y servicios (véase Caribe y también, debido a los crecientes problemas
el Grá?co 1.5). El peso relativo de las exportaciones ambientales que amenazan su desarrollo futuro (véa-
se el capítulo 9). El problema de competitividad se ve

GRÁFICO 1.5 ? PROPORCIÓN DEL PIB DE GRÁFICO 1.6 ? PARTICIPACIÓN DE LA REPÚBLICA
EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS DOMINICANA EN LAS IMPORTACIONES DE
TURÍSTICOS (en porcentaje) VESTUARIO DE LOS ESTADOS UNIDOS
(porcentaje del total importado por los Estados Unidos)
10,7 10,2 11,4 11,9 10,4 10,9 9,8
10,3 6,5 6,6 6,3
11,2 5,7
5,2 4,9
5,2 4,2 3,7 4,0 3,2 3,2 4,1 5,4 6,5 4,5 4,3
3,8
6,0 6,6 6,9 7,1 6,6 6,5 6,6 5,8 4,9 3,1
2,5
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2006 2007 1,7
ZF OTROS TURISMO
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: BCRD.
Nota: las exportaciones de zona franca se miden en términos netos Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos.
(restándoles las importaciones de insumos).

9 Para más detalle, véase el capítulo 2.
10 Dicho subsidio se dejó de otorgar en el tercer trimestre de 2008.

10 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

agudizado por la apreciación cambiaria de largo plazo GRÁFICO 1.8 ? ENTRADAS NETAS DE CAPITAL Y1990
que exhibe el país (véase el Grá?co 1.7), producto del REMESAS, 1990–2007 (en millones de US$) 1991
creciente ?ujo de remesas que, en la actualidad, cons- 1992
tituye aproximadamente 8% del PIB, y de los impor- 4.000 1993
tantes ?ujos de capital (véase el Grá?co 1.8). Mientras 3.500 1994
las entradas netas de capital han acusado bastante 3.000 1995
volatilidad, este no es el caso de las remesas, las cua- 2.500 1996
les han venido aumentando incesantemente por más 2.000 1997
de dos décadas. 1.500 1998
1.000 1999
La República Dominicana se encuentra en una encru- 2000
cijada: tiene que rede?nir su patrón de crecimiento 500 2001
hacia el futuro. Esto no signi?ca abandonar los sec- 0 2002
tores que le han dado buenos réditos, tales como 2003
la maquila y el turismo, sino aprovechar nichos de –500 2004
mercado en los cuales el país puede seguir siendo 2005
competitivo. Al mismo tiempo, debe orientarse a la ENTRADAS DE CAPITAL 2006REMESAS
búsqueda de nuevos sectores que puedan proveer 2007
un nuevo estímulo de crecimiento de largo plazo. El Fuente: Fondo Monetario Internacional. El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
país cuenta con dos activos de gran valor que debe
explotar, a saber, su cercanía a los Estados Unidos y tiempos cortos de entrega. El TLC también facilita el
el Tratado de Libre Comercio (TLC) con dicho país (RD- proceso de identi?car nuevos sectores competitivos
CAFTA). Esto signi?ca, por ejemplo, que la República al poner al país en el radar de posibles inversionistas
Dominicana continuará gozando de ventajas compa- estadounidenses y al otorgar un acceso preferencial
rativas en productos de vestuario que requieren de al mercado de los Estados Unidos a una amplia gama
de bienes producidos en el país.
GRÁFICO 1.7 ? TIPO DE CAMBIO REAL EFECTIVO,
1990Q1–2008Q1 (1990Q1 = 100) Aunque se puede continuar sacando partido a la ma-
quila así como al turismo de sol y playa, el país no
140 podrá contar únicamente con estos rubros para cre-
cer aceleradamente. Por lo tanto, existen dos tareas
120 centrales para la política de desarrollo productivo:
(i) facilitarle al sector privado el proceso de identi?-
100 car nuevos sectores potencialmente competitivos; y
(ii) de?nir un conjunto de políticas que sean comple-
80 mentarias a los esfuerzos del sector privado con el ?n
de lograr la competitividad en dichos sectores11.
60
Un avance importante en materia de competitividad
Fuente: Fondo Monetario Internacional. es la toma de conciencia que muestran las autorida-
Nota: el tipo de cambio de?nido como unidades de moneda nacional por des. Para fomentar el desarrollo productivo, en la Re-
unidad de moneda internacional. pública Dominicana se ha creado el Consejo Nacional
1990-I de Competitividad (CNC) en el que participan empre-
1991-I sarios, representantes del Estado y personalidades
1992-I
1993-I
1994-I
1995-I
1996-I
1997-I
1998-I
1999-I
2000-I
2001-I
2002-I
2003-I
2004-I
2005-I
2006-I
2007-I
2008-I

11 Este capítulo se limita a señalar el tema de la competitividad como uno de los principales desafíos de desarrollo que enfrenta
el país. Asimismo, discute cómo asegurarse que el crecimiento económico de los últimos años pueda mantenerse y acelerarse
aun más en el futuro, sobre la base de las ventajas competitivas que ya posee y, más aun, de aquellas que puede desarrollar
dadas las condiciones que tiene el país para hacerlo. Este tema se desarrolla en forma más completa en el capítulo 6.

PARTE 1 ? Visión general 11

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 nacionales. Asimismo, la nueva Ley de Competitividad donde 0 “no es obstáculo” y 4 “es obstáculo muy se-
Sistémica, elaborada a partir de un informe del CNC y vero”. Las respuestas se muestran en el Grá?co 1.9.
aprobada por el Congreso en noviembre de 2007, ha
establecido el Centro de Desarrollo y Competitividad Según los empresarios, el problema eléctrico es, de le-
Industrial (Proindustria) como un organismo especí- jos, el obstáculo más importante para el desarrollo de
?co para impulsar la aparición de nuevos sectores sus negocios13. Los apagones imponen costos al sector
competitivos y fortalecer los existentes. Este nuevo privado que reducen severamente su competitividad.
organismo, también con representación pública y No solo es cara la electricidad para aquellos que no
privada, ha sido dotado de facultades para otorgar pueden eludir su pago sino que su escasez durante
nuevos subsidios a las empresas organizadoras de varias horas del día obliga a las empresas a invertir
parques industriales y a empresas especí?cas, brin- en equipos de generación, lo que representa una solu-
dando garantías e incluso, créditos. ción muy ine?ciente al problema de no contar con un
suministro asegurado por parte de la red pública. El
Esta institucionalidad muestra elementos muy posi- problema de la energía tiene efectos tanto sobre las
tivos pero también podría generar problemas. Por un empresas y su capacidad para competir en el mercado
lado, el CNC se ha dedicado a montar un mecanismo como sobre las arcas ?scales. Así, afecta indirecta-
para incentivar y apoyar la aparición de nuevos clus- mente la competitividad al desviar recursos que, de
ters de productores de bienes y servicios exportables. otro modo, podrían haberse utilizado para mejorar la
Por otro lado, el Gobierno está otorgando incentivos educación y la infraestructura vial, y para suministrar
tributarios o subsidios que no siempre son justi?ca- otros bienes públicos esenciales para el crecimiento.
bles y que sí representan un alto costo ?scal.
Los otros obstáculos importantes se vinculan a temas
Una buena guía para entender, en forma más preci- de gobernanza (corrupción, crimen, incertidumbre
sa, cuáles son los problemas de competitividad que de política económica y regulatoria, y a la inestabili-
enfrenta el sector privado es escuchar a los propios dad macroeconómica). Indudablemente, el problema
empresarios hablar sobre los obstáculos que afronta eléctrico también es un problema de gobernanza, y
la inversión privada en el país. no solo técnico, en el sentido de que se conocen las
soluciones pero no se emprenden porque hay intere-
1.3.2 Según los empresarios, ¿cuáles son los ses que impiden llevar a cabo las reformas de política
obstáculos para la competitividad? necesarias (véase el capítulo 12).

Afortunadamente, se cuenta con los resultados de Es interesante observar que ciertos problemas que
una encuesta sobre el clima de negocios, efectuada enfrentan los empresarios, manifestados en conver-
en 2005. El Banco Mundial realizó una encuesta a 225 saciones informales, aparecen en la encuesta como
empresas dominicanas en el marco del programa problemas de importancia menor. Este es el caso de
Investment Climate Surveys12. Las respuestas de los la educación de los trabajadores y del acceso al ?nan-
empresarios dominicanos pueden servir para orientar ciamiento. El costo del ?nanciamiento aparece en una
los primeros pasos del quehacer público a mejorar el posición más elevada como obstáculo que el acceso
clima de negocios para la competitividad. Entre otras al mismo, quizás re?ejando las elevadas tasas de in-
cosas, se solicitó a los entrevistados que evaluaran 17 terés que predominan en la República Dominicana y la
obstáculos, clasi?cándolos por el grado de severidad, inexistencia de un mercado de capitales no bancario.

12 Es importante entender las limitaciones de esta encuesta. Las restricciones más importantes pueden no verse re?ejadas en
las respuestas a la encuesta porque las empresas potenciales más restringidas no llegan a establecerse, o porque dichas
restricciones obligaron su retiro del mercado. Por ello, la identi?cación de nuevas ventajas comparativas pareciera ser el
principal desafío del desarrollo económico en la República Dominicana.

13 Es interesante observar que en todas las encuestas a países latinoamericanos realizadas por el proyecto ICS del Banco Mun-
dial, ningún obstáculo a la inversión recibió un puntaje tan alto como la electricidad en la República Dominicana.

12 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 1.9 ? OBSTÁCULOS A LA INVERSIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
(ordenamiento realizado por 225 empresas en 2005)

Electricidad 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
Corrupción
Crímenes, robo y desórdenes
Inestabilidad macroeconómica
Incertidumbre de política económica y regulatoria
Prácticas informales y anticompetitivas
Costo del financiamiento
Acceso a financiamiento
Sistema legal/resol conflictos
Educación y capacitacion de trabajadores
Administración y papeleo por impuestos
Transporte
Regulaciones laborales
Info sobre mercados internacionales
Licencias de negocios y permisos
Acceso a terrenos
Telecomunicaciones

0

Fuente: Banco Mundial, Investment Climate Surveys.

1.3.3 Redescubriendo el sector agropecuario la maquila. Además, un 34% de los dominicanos que
habita en las zonas rurales contribuye con la mayor
El sector agropecuario es uno de los sectores con ma- parte del empleo que exigen los servicios turísticos
yor potencial de crecimiento a futuro en la economía en las zonas de playas.
dominicana. En reconocimiento a este potencial, el
CNC está trabajando con clusters de mangos, vegetales Otra característica del sector rural de la República Do-
orientales, aguacate, bananos, cafés especiales y piña, minicana es que concentra una proporción muy elevada
sectores que ya han dado muestras de gran vitalidad. de los hogares pobres del país: casi toda la emigración
La participación del país en el RD-CAFTA; la localización de dominicanos proviene del sector rural. Entonces, un
en el país de un importante sector turístico cercano a mayor dinamismo del sector tendría el doble bene?cio
las áreas rurales; y las ventajas climáticas así como de contribuir al crecimiento agregado así como a la dis-
la disponibilidad de zonas con potencial productivo minución de la pobreza y de la inequidad.
denotan que el país tiene un potencial de desarrollo
agropecuario interesante. Sin embargo, a pesar de es- El crecimiento agropecuario ha sido menor que el
tas ventajas, el sector es aún un exportador incipiente. crecimiento del PIB total en el período 1990–2006.
Asimismo, la República Dominicana es un importador Aunque a partir del año 2000 esa dinámica ha cam-
neto de alimentos, particularmente de algunos alimen- biado, llama poderosamente la atención que el sector
tos que forman parte de la dieta de los dominicanos. no se haya convertido en un importante generador
de empleo, si bien el empleo agropecuario continúa
Según un reciente estudio de la CEPAL (2008a), el sec- siendo importante y ha absorbido alrededor del 15%
tor agropecuario ampliado (que incluye actividades del empleo total en los últimos diez años.
agropecuarias y agroindustriales) representa alrede-
dor del 20% del PIB mientras que las actividades es- El aumento de los precios de los alimentos a nivel in-
trictamente agropecuarias acumulan cerca del 10%. ternacional exige una mayor atención al sector agro-
El sector ampliado abastece la mayor parte del con- pecuario en la República Dominicana. El sector está
sumo dominicano de alimentos y produce alrededor atrasado tecnológicamente; la fuerza de trabajo tiene
de 29% de las exportaciones de bienes, excluyendo escaso capital humano y una edad promedio supe-

PARTE 1 ? Visión general 13

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 rior a la de la fuerza de trabajo en áreas urbanas; los se comenzó a apoyar al sector a través de incentivos
servicios de extensión y de control sanitario que re- ?scales, crediticios y cambiarios, los cuales se han
ciben los productores son de baja calidad; y existe un ido eliminando gradualmente. Además del papel que
sinnúmero de agencias públicas que se encargan de desempeña como catalizador de la inversión priva-
atender a los agricultores pero que ofrecen servicios da en la actividad turística, el Estado dominicano ha
de escasa calidad. El sector también exhibe un acceso actuado predominantemente en la plani?cación de
inadecuado al crédito, a pesar de contar con un banco la gestión del territorio dominicano con miras a im-
estatal —el Banco Agrícola— dedicado a satisfacer sus pulsar el desarrollo del turismo. El Estado también ha
necesidades (véase el capítulo 10). participado en la creación de una infraestructura de
apoyo a la actividad turística: de los siete aeropuertos
Desde 1990, una buena parte del aumento en la pro- que dispone el país, seis han sido construidos por el
ducción se ha dado por la extensión del área cultivada sector público. De igual modo, la red vial que comuni-
y no por aumentos de la productividad de la tierra. ca a los polos turísticos con los centros urbanos más
Sin embargo, ese proceso ya llegó a término porque importantes ha sido construida por dicho sector. En lo
no existe margen para que el sector pueda seguir que respecta a la capacitación de recursos humanos,
creciendo extensivamente. De ahora en adelante, el la formación del personal de base ha estado esen-
crecimiento de la producción agrícola tendrá que pro- cialmente a cargo del Instituto de Formación Técnico
venir de los aumentos de la productividad, los cuales Profesional (Infotep). En otras palabras, el apoyo al tu-
solo podrán darse con la introducción de nuevas se- rismo ha contenido subsidios directos y dotación de
millas, mejores tecnologías de producción así como infraestructura especí?ca para el sector.
mejoras en la calidad y en el valor de los productos.
Cabe señalar, sin embargo, que el modelo con el que
La República Dominicana necesita explorar con más se ha desarrollado el sector está mostrando signos
detenimiento los requisitos para incrementar las inci- de agotamiento. El gasto por día (uno de los princi-
pientes exportaciones a los Estados Unidos y Europa. pales indicadores para medir la rentabilidad turística)
Además, la producción en los ambientes controlados está reduciéndose y la República Dominicana está
(invernaderos) y la producción de productos orgáni- estancada en el segmento de “todo incluido de sol y
cos son actividades que implican importantes cam- playa” (un segmento de bajos márgenes), ofreciendo
bios tecnológicos que podrían aprovecharse para di- poco para distinguirse de otros destinos caribeños.
namizar la agricultura dominicana. De hecho, la República Dominicana es uno de los des-
tinos donde menos se gasta por día. Por otra parte,
1.3.4 Reviviendo el turismo el vínculo que existe entre el turismo internacional
de sol y playa, y la realidad local es escaso, con muy
El crecimiento del turismo ha sido uno de los grandes poca presencia de medianas o pequeñas empresas en
éxitos de la política económica dominicana desde la la oferta turística.
década de los ochenta. El aporte del turismo a la eco-
nomía en términos de empleo, producción y divisas es En la República Dominicana se han elaborado estrate-
muy signi?cativo (véase el capítulo 9). Mientras que gias de desarrollo nacional y regional para el sector
en 1978, el número de turistas no superaba los 300 turismo, aunque su implementación ha sido esporádi-
mil por año, en la actualidad, 4 millones de turistas ca y poco consistente, por lo que han tenido muy poco
visitan la República Dominicana por año. Asimismo, éxito. Lo que se requiere ahora es un plan integral
mientras las ventas anuales del sector no superaban para el desarrollo del turismo con modelos distintos.
los US$200 millones en 1980, en 2006 eran del orden En otras palabras, un aspecto importante de la identi-
de los US$4 mil millones. ?cación de nuevas oportunidades es el giro que debe
dársele al turismo. Existen interesantes posibilidades
Las políticas de fomento a la actividad turística se re- en el turismo de aventura; el ecoturismo; el turismo
montan a inicios de la década de los setenta cuando de deportes de agua; el turismo de naturaleza; el tu-

14 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

rismo cultural; y también el turismo para segmentos y el manejo técnico y ?nanciero de las empresas dis- El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
de altos niveles de ingreso. Una estrategia de turismo tribuidoras continuaron siendo un obstáculo mayor.
deberá evaluar estos modelos alternativos y determi-
nar cuáles son las políticas más efectivas y e?cientes Sin embargo, en la década actual se ha revertido
para fomentar los modelos que se consideren viables. la orientación de las reformas de la década de los
noventa en la que dos distribuidoras, EdeNorte y
Asimismo, el desarrollo futuro del sector turismo Edesur, pertenecientes a Unión Fenosa, volvieron a
debe estar más integrado con el resto de la econo- estatizarse. Actualmente el sistema, de compleja go-
mía. Así, un plan de desarrollo integral del sector rural bernabilidad, es dirigido de facto por la Corporación
debería incluir la dimensión del turismo. Un objetivo Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE),
podría ser incrementar la participación de la oferta a cargo de la transmisión de electricidad y casa matriz
agroalimentaria de las poblaciones rurales para su (holding), a la cual están adscritas las empresas públi-
consumo en los hoteles. cas del sector. La CDEEE tiene una enorme in?uencia
sobre todo el sector, es una fuente muy signi?cativa
1.4 El problema eléctrico de empleo y maneja importantes ?ujos ?nancieros
(véase el capítulo 12).

Como ya se mencionó, las empresas dominicanas le El problema central del sector eléctrico ha sido y si-
asignan la más alta prioridad a la solución de este gue siendo un subsidio generalizado con precios que
problema. Indudablemente, los apagones y el alto son inferiores a los costos de generación y distribu-
costo de asegurar una oferta continua de electricidad ción. La solución a la prolongada crisis del sector
representan el desincentivo más importante a la in- eléctrico de la República Dominicana es sumamente
versión. Si se considera que el subsidio eléctrico (más importante para restablecer la competitividad del
el de gas licuado) estuvo en torno al 3% del PIB en país, asegurar un crecimiento sostenido, y reducir
2008, se entenderá que también constituye un lastre los niveles de pobreza. La carga ?scal impuesta por
importante para la racionalización del gasto público el sector a través de subsidios directos e indirectos
corriente14. es muy elevada, desplazando gastos sociales muy
necesarios. Además, la autogeneración eleva los cos-
Desde ?nes de la década de los setenta, el sector tos de producción, reduciendo la rentabilidad de la
eléctrico dominicano ha sufrido crisis casi permanen- inversión. La solución a la crisis técnica y ?nanciera
temente, debido a las di?cultades en la implementa- permitiría mejorar la gobernabilidad e incrementar la
ción de medidas de política pública que garanticen el transparencia del sector público del país pero exis-
suministro eléctrico en el largo plazo. Estas debilida- ten restricciones tanto institucionales como políticas
des han convertido al sector en un obstáculo para el para llevarla a cabo.
desarrollo.
La reducción de los elevados niveles de pérdidas en el
Durante la década de los noventa, las autoridades do- sistema de distribución y el mejoramiento de la cali-
minicanas iniciaron reformas que incluyeron la intro- dad y con?abilidad del suministro de energía son los
ducción de la competencia; la participación del sector factores más importantes y que deben resolverse para
privado como un actor importante en la producción y mitigar la crisis del sector en la República Dominicana.
distribución; la focalización de la función del Estado Estos dos factores se engloban en un círculo vicioso,
como regulador, ?scalizador y de?nidor de las políti- ya que la baja calidad del servicio genera una perma-
cas públicas. Estos cambios permitieron avances no- nente insatisfacción en el cliente. De la misma mane-
tables en el área de generación pero la distribución, ra, las tarifas elevadas han exacerbado los problemas

14 El subsidio al gas licuado fue modi?cado a ?nes de 2008 y se espera que su eventual focalización reduzca signi?cativamente
su impacto en las transferencias gubernamentales en 2009.

PARTE 1 ? Visión general 15

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 endémicos del sector, cuales son las conexiones ile- nando con la cultura del no pago; castigando el robo
gales y el no pago de la factura de energía, tanto a de energía; y, sobre todo, focalizando los subsidios a
nivel residencial como comercial. Esto ocurre con fre- la electricidad y al gas licuado en los que más lo nece-
cuencia con la complicidad de los empleados de las sitan. Los subsidios indiscriminados aseguran que los
empresas distribuidoras. El problema se potencia por más ricos (los que pueden pagar el precio de mercado
la di?cultad en realizar el corte del servicio por ven- por la electricidad) son los que se bene?cian de las
cimiento de facturas o la impunidad por la reconexión políticas actuales. Dada la importancia que le asignan
ilegal a la red. El resultado refuerza lo que se llama ‘la los empresarios al tema, esta debería ser una de las
cultura de no pago’. primeras prioridades del nuevo gobierno.

El Índice de Recuperación de Efectivo (CRI, por sus si- 1.5 La debilidad institucional
glas en inglés) es un indicador que mide el porcentaje
de energía adquirida por la empresa distribuidora y 1.5.1 La naturaleza del problema
que pagan los consumidores. A pesar de que el CRI ha
mejorado considerablemente, aún se encuentra lejos La encuesta ICS también pone de relieve la importan-
de alcanzar un 70%, que se estima es el valor que les cia que tiene el tema institucional en el país. Estos
permitiría a las empresas alcanzar, al menos, un equi- temas se discuten con más detalle en el capítulo 2.
librio operativo. En el año 2004, el promedio anual Basta mencionar aquí que los indicadores de gober-
ascendió a 48,4%, y en enero de 2008, llegó a 60%. nanza que existen a nivel internacional revelan que
la República Dominicana es particularmente débil en
En términos de calidad del servicio, la disponibilidad lo que se re?ere al control de la corrupción, al forta-
de energía se ha incrementado en forma sostenida, lecimiento del Estado de Derecho, y a la efectividad
estabilizándose a niveles de 85% a 90% de la deman- gubernamental.
da, comparado con el 60% a 70% logrado en 2004
y 2005. Sin embargo, en solo cerca del 50% de los Los problemas institucionales de la República Domi-
alimentadores, hay energía las 24 horas del día. nicana son indudablemente una limitante importante
para la inversión. En su momento, las zonas francas
El aporte del Estado al sector funciona como un sub- fueron una solución parcial, lo que Fanelli y Guzmán
sidio variable. Como la Superintendencia de Electri- (2008) llaman un ‘atajo institucional’. De hecho, las
cidad (SIE) ?ja las tarifas y los costos de la energía zonas francas han sido probablemente más importan-
son extremadamente volátiles, el subsidio varía di- tes como solución a una serie de problemas que en-
rectamente con los costos, sin que la Secretaría de frenta la competitividad en la República Dominicana
Hacienda pueda objetar los montos. Este esquema que como regímenes de incentivos tributarios (véase
origina una transferencia de recursos del Estado a las Hausmann, Rodrik y Velasco, 2005). Es altamente pro-
empresas distribuidoras y una deuda creciente por bable que estos atajos institucionales sean cada vez
los retrasos en las entregas de estos recursos. Las al- menos efectivos y que sea necesario acometer una
zas recientes en el precio del petróleo han aumenta- reforma ambiciosa del Estado.
do drásticamente los desembolsos que debe hacer el
Estado a cuenta de este subsidio. Estos sumaron alre- 1.5.2 La problemática del manejo ?nanciero
dedor de US$600 millones anuales en 2005 y 2006, y del Estado
ascendieron a US$730 millones en 2007. Estimaciones
para 2008 sugieren que podrían haber superado los En la coyuntura actual, en la que el país busca dinami-
US$1.000 millones. zar el crecimiento con un modelo más amplio de creci-
miento que el de las zonas francas y el del turismo de
Este es un problema complejo, técnico y político, que “todo incluido”, es importante atacar los problemas
debe ser abordado desde diversos ángulos: mejoran- institucionales en forma integral. Ese esfuerzo ya está
do la e?ciencia técnica del sistema eléctrico; termi-

16 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

en marcha con la aprobación reciente de un conjun- ministerial o descentralizado comparten responsabi- El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
to de leyes relativas al manejo económico-?nanciero lidades de regulación e inversión con superposición
del Estado. Estas leyes van dirigidas, precisamente, de áreas de competencia y limitada coordinación.
a abordar los dos problemas institucionales que han Existe una tendencia a crear nuevas instituciones
sido identi?cados como los más serios en la Repúbli- para abordar nuevos problemas. Muchos proyectos
ca Dominicana: la corrupción y la baja efectividad del se originan y ejecutan desde la Presidencia y no en
Estado. Al ordenar las ?nanzas públicas de acuerdo las instancias que corresponde; y se emprenden nue-
a normas internacionalmente aceptadas se limita la vos proyectos sin haberse completado aquellos que
corrupción. La discrecionalidad en el uso de los recur- ya están en ejecución (véase el capítulo 13). Como se
sos ?nancieros, la opacidad de las compras públicas, mencionó anteriormente, se corre el riesgo de que
la ausencia de licitaciones para las obras públicas y esta forma de proceder se replique en el campo de la
de un sistema transparente de compras públicas con- competitividad.
tribuye a una baja efectividad en los servicios que
presta el Estado a los ciudadanos y empresas (véase De igual modo, el problema de la energía es, a ?n de
los capítulos 5 y 16). cuentas, un problema de gobernanza: las soluciones
técnicas se conocen y requieren de una reorganiza-
Las nuevas leyes aprobadas en los últimos tres años ción más racional del aparato del Estado encargado
incluyen la creación de una Secretaría de Estado de del sector. Ello no ocurre indudablemente porque
Hacienda (SEH), que tiene como mandato centralizar dicha reorganización afectaría las prerrogativas de
todas las decisiones relativas a la tributación, el gasto individuos y fuerzas con poder político que se bene?-
público y el endeudamiento; una Secretaría de Estado cian de la estructura actual del sector.
de Economía, Plani?cación y Desarrollo (SEEPyD), la
cual está a cargo de elaborar —entre otras tareas— un A pesar de las mejorías en los últimos años, el clima
plan plurianual de inversiones y de asegurar que to- de negocios no es favorable para la creación de em-
das las inversiones propuestas se sometan a un aná- presas o para el desarrollo de nuevos productos de
lisis de costo-bene?cio; la Ley de Presupuesto, que le exportación. La excesiva tramitología, por ejemplo,
asigna a la Presidencia un máximo de 5% del presu- hace difícil crear o disolver empresas. Por otra parte,
puesto; la Ley de Compras y Contrataciones de Bie- los pequeños y medianos empresarios no tienen ca-
nes, Servicios, Obras y Concesiones, que tiene como nales adecuados para hacer llegar sus inquietudes y
objetivo transparentar las compras y concesiones del necesidades a las autoridades y aquellos que existen
Estado; entre otras. Sin embargo, la implementación no tienen ni poder de decisión ni capacidad de con-
de lo que dictaminan estas leyes ha sido más lenta de vocatoria sobre los organismos del Estado que deben
lo anticipado y existe un alto grado de tolerancia en participar en las soluciones multifacéticas. Estos te-
todos los niveles de la administración con respecto a mas se tratarán en detalle en el capítulo 7.
los desvíos entre la práctica habitual y lo que dictami-
nan las nuevas normativas. 1.6 El problema de la educación y
capacitación laboral
1.5.3 La organización del Estado y el clima de
negocios En conversaciones con empresarios, la queja sobre
la calidad de la fuerza de trabajo es recurrente. Las
Los problemas institucionales del Estado dominicano estadísticas revelan que, en educación primaria, la
obedecen a un diseño que duplica funciones, sin dejar República Dominicana tiene una cobertura más que
en claro qué atribuciones le corresponde a cada orga- razonable para su nivel de ingreso. La cobertura neta
nismo. Un ejemplo de ello es la forma como se toman (el número de alumnos que asiste a la escuela y que
e implementan las decisiones de infraestructura. La está en edad de asistir a un determinado nivel de edu-
institucionalidad en este campo está altamente frag- cación respecto de la población total de ese estrato
mentada, dado que diferentes organismos de carácter

PARTE 1 ? Visión general 17

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 etario) supera el 80%15. No ocurre lo mismo para la visión y la regulación bancarias, todavía falta mucho
educación secundaria, en la cual la cobertura neta por hacer en estos campos para evitar que se repitan
apenas excede el 50%. Como se discute en el capí- los problemas que llevaron a la crisis. En parte, las
tulo 2, la República Dominicana está muy por debajo elevadas tasas de interés que prevalecen hoy en día
del nivel de cobertura que debería tener un país de son una secuela de la crisis bancaria y de la desme-
su nivel de ingreso per cápita. Además, hay pruebas drada situación en que dejó a la banca.
contundentes que muestran que la calidad de la edu-
cación es pobre (véase el capítulo 14). Los empresarios, en general, no parecen considerar el
costo de los recursos ?nancieros o el acceso a estos
Desde luego, es muy importante hacer un esfuerzo como un problema inmediato, comparado con otros
adicional en la educación, tanto en lo que respecta a más agobiantes. Cabe señalar que el costo y el acceso
la cobertura a nivel de educación secundaria como en al ?nanciamiento aparecen como el séptimo y octavo
su calidad. Sin embargo, si los sectores transables de obstáculo para la inversión.
la economía siguen desacelerándose y si no emergen
nuevos sectores que le impartan un mayor dinamismo El sistema ?nanciero de la República Dominicana
a las exportaciones y al producto, una mejoría de la está dominado por el sector bancario. Prácticamente
educación solo redundaría en una mayor emigración. no existe un sector ?nanciero no bancario (bolsa de
Fuera de ser insostenible en el tiempo, el patrón de valores, bancos de inversión, por no decir empresas
crecimiento actual —basado en los sectores no tran- de capital de riesgo o capital ángel). Por lo tanto, el
sables—, en particular, la construcción y el comercio, capital para proyectos de inversión que no sea el que
no absorbe mano de obra con mayor cali?cación, por se genera al interior de la propia empresa tendrá que
lo que la educación de los trabajadores no es un fac- venir de la banca.
tor limitante a su crecimiento. Eso es lo que arrojó la
encuesta ICS, que encontró que dicho factor ?gura en En el marco de una estrategia de desarrollo que persiga
el décimo lugar entre los diecisiete obstáculos identi- incentivar la inversión en nuevos productos transables,
?cados para la inversión. es importante que se busquen los medios que den ac-
ceso a los potenciales emprendedores a los recursos
Esto no signi?ca que no haya que hacer un esfuerzo ?nancieros de largo plazo, prácticamente inexistentes
por mejorar la calidad de la educación y su cobertura hoy en día. Se debería comenzar a pensar en la creación
en educación media y superior. Estas inversiones son de un fondo de garantías para la pequeña y mediana
de largo plazo y sus réditos se cosechan en unida- empresa que resuelva el problema de acceso al crédito,
des de tiempo que se miden en generaciones, no en sin caer en el riesgo moral y la corrupción que un sis-
años; pero si no se realiza el esfuerzo desde ahora, tema de ese tipo puede involucrar. La experiencia de
la escasez de mano de obra cali?cada será, sin duda, Chile con el Fondo de Garantía para Pequeños Empren-
un escollo muy importante para el crecimiento futuro. dedores (Fogape), que funciona como una institución
de segundo piso que licita cupos a bancos privados,
1.7 El sector ?nanciero y la escasez de podría servir de modelo para la República Dominicana.
?nanciamiento para emprendedores Otra experiencia interesante que merece ser estudiada
es la de la Nacional Financiera (NAFIN) en México.

La República Dominicana vivió una fuerte crisis ?nan- 1.8 Conclusiones de política
ciera a ?nes de 2002, con resultados muy adversos
para su economía. Los problemas relacionados con el En el pasado, la República Dominicana ha sabido en-
dé?cit cuasi ?scal tienen su origen en dicha crisis. Si frentar sus crisis de crecimiento con políticas públicas
bien es cierto que se ha buscado mejorar la super-

15 La cobertura bruta —que incluye a alumnos mayores que los que deberían estar en la educación primaria— supera el 100%.

18 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

innovadoras. Ese fue el caso del impulso que se le ponden a una externalidad evidente no son la mejor El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1
dio a la maquila de vestuario y al turismo desde la manera de abordar el problema de la competitividad.
década de los ochenta. En estos momentos, el país De hecho, estos pueden ser contraproducentes. Los
se encuentra ante una encrucijada en la cual sus au- subsidios para las actividades declinantes pueden
toridades deberán volver a dar muestras de una gran retardar el desplazamiento de trabajadores e inver-
imaginación. siones hacia actividades con mejores perspectivas y
mayores rentabilidades sociales. Asimismo, el impac-
De este análisis introductorio se desprende que la Re- to ?scal de subsidios y exoneraciones debe medirse
pública Dominicana enfrenta cuatro grandes desafíos cuidadosamente, ya que o ponen en peligro la soste-
para reactivar el crecimiento. El primero es de cor- nibilidad ?scal o requieren de recortes en los gastos
to plazo: cómo asegurar que la situación macroeco- públicos (educación, salud, infraestructura) que sí
nómica continúe siendo favorable al crecimiento pueden ser fundamentales para la competitividad y el
económico, en circunstancias en que el panorama bienestar de la población.
internacional se ha vuelto muy sombrío. Dentro de la
problemática macroeconómica, el equilibrio ?scal a El tercer desafío, es decir, el problema eléctrico con-
lo largo del tiempo es fundamental. Ese es el marco juntamente con el subsidio al gas licuado, es de larga
dentro del cual debe moverse la política pública. Un data y debe ser resuelto. No hacerlo acarrea costos
ajuste ?scal de entre 2,5 y 3,2 puntos porcentuales del que se están acrecentando día a día. Se estima que
PIB es indispensable para asegurar que la macroeco- el costo ?scal superó el 3% del PIB en 2008. Además,
nomía dominicana se mantenga dentro de los pará- este problema es el más grave que enfrentan los em-
metros de sostenibilidad que garanticen tranquilidad presarios.
a los agentes económicos privados. En lo inmediato,
una racionalización del gasto, en particular en lo refe- El cuarto desafío consiste en implementar las nuevas
rido al subsidio eléctrico y al gas licuado, es esencial. leyes de administración ?nanciera del Estado cuanto
En un plazo más largo, la profundización de las refor- antes porque ellas aseguran un manejo más efectivo,
mas tributarias, ya efectuadas desde 2004, deberán transparente y no discrecional de los recursos públi-
ser una contribución importante. cos, y las condiciones básicas para mejorar la calidad
del gasto público e intensi?car su impacto positivo
El segundo desafío es apoyar, en forma decidida, la en el desarrollo. La reorientación del gasto público,
identi?cación de nuevas ventajas competitivas y su base lógica tras los grandes lineamientos de política
instrumentación en políticas apropiadas, en par- que se esbozan en este capítulo, no sería posible si
ticular, la provisión de bienes públicos sectoriales no se aplicaran las medidas adecuadas que permitan
para nuevos sectores que se autoseleccionan. El abandonar el sistema que se ha utilizado para el ma-
CNC ya está llevando a cabo esta labor y habría que nejo de las ?nanzas públicas, reemplazándolo por una
fortalecerlo con recursos humanos y ?nancieros. administración moderna y favorable a su crecimiento.
Recientemente se ha creado una nueva institución
—Proindustria— para estos ?nes. Es importante que Desde luego, existen otros problemas, entre los cua-
esta trabaje de la mano con el CNC en las tareas en les está el mejoramiento de la educación y la moder-
las cuales el Consejo ya ha tenido un grado de éxito, y nización del sector ?nanciero. Las restricciones al
que sea muy prudente en el otorgamiento de exone- crecimiento provenientes de estos problemas conti-
raciones tributarias. nuarán latentes. En el mediano plazo, sin embargo, las
medidas adecuadas que se adopten para los cuatro
Las exoneraciones tributarias que se concedan sin frentes identi?cados más arriba podrían otorgarle al
justi?cación cuidadosa, o los subsidios que no res- país otro período de crecimiento acelerado.

PARTE 1 ? Visión general 19

El desarrollo económico y social: oportunidades y desafíos CA P Í T U LO 1 Referencias bibliográ?cas Fanelli, J. M. y Guzmán. 2008. Diagnóstico de creci-
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blicado. ment as self Discovery”. Journal of Development
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CEPAL. 2008b. República Dominicana: situación actual Hausmann, R., Rodrik, D. y Velasco, A. 2005. Growth
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nicana 2030. Borrador. nedy School of Government, Harvard University.

20 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

Diagnóstico de crecimiento

2.1 Introducción Este capítulo fue
realizado por
Con la ?nalidad de evaluar los desafíos de crecimiento que enfrenta la República Dominicana se rea- Manuel Agosin
lizó un ejercicio de “Diagnóstico de Crecimiento”, siguiendo la metodología elaborada por Hausmann y Ernesto Stein,
et al. (2005), complementada con la noción de “síndrome de crecimiento” que fuera propuesta por basándose, en
Dixit (2005). Esta noción es útil para brindar una visión estructurada de los problemas de crecimiento parte, en un
a partir de los síntomas identi?cados en el diagnóstico y, también, para diseñar paquetes de política trabajo de Fanelli y
integrados que sirvan para combatir estos problemas. Guzmán (2008).

Pareciera un contrasentido aplicar la metodología de diagnóstico de crecimiento (MDC) a la República 21
Dominicana. La motivación para el desarrollo de esta metodología es comprender por qué una econo-
mía no crece. En el caso de la República Dominicana, desde mediados de la década de los noventa, y
aun en el largo plazo, el crecimiento económico se ha situado entre los más elevados de América La-
tina. Sin embargo, tal como se discute extensamente en el primer capítulo de la presente publicación,
las fuentes de crecimiento del país han ido perdiendo fuerza y las restricciones al crecimiento que el
país ha tenido en el pasado parecen recuperar vigencia. Como se desarrolla en el capítulo 1, la tasa de
crecimiento ha disminuido drásticamente y las perspectivas futuras no son alentadoras, en particular
si se considera la desfavorable coyuntura internacional.

Para situar este capítulo en un contexto dominicano, se resumen brevemente las conclusiones del
capítulo inicial de este volumen: la tasa de crecimiento se ha venido desacelerando conjuntamente
con un aumento en la vulnerabilidad externa y ?scal frente a los acontecimientos internacionales
adversos; el problema eléctrico es el que más preocupa a los empresarios; la República Dominicana
muestra importantes retrasos institucionales, los cuales se han resuelto tradicionalmente con “ata-
jos” (por lo tanto, la efectividad en estimular nuevas fuentes de crecimiento será cada vez menor); y la
economía muestra signos de una dualidad estructural que no ha sido reducida signi?cativamente por
el crecimiento en décadas recientes.

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2 2.2 La metodología de diagnóstico de GRÁFICO 2.1 ? EL ENFOQUE TRADICIONAL Y EL DE
crecimiento DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO

Una serie de factores han sido identi?cados por los A. El enfoque kitchen sink B. El enfoque de restricciones al
estudiosos del crecimiento y las autoridades econó- crecimiento
micas como importantes limitaciones al crecimiento:
capital humano insu?ciente; infraestructura inade- Financiamiento Financiamiento
cuada; falta de acceso al ?nanciamiento externo; Estado de Derecho Estado de Derecho
intermediación ?nanciera doméstica inadecuada; un
débil entorno institucional; una macroeconomía volá- Capital humano Capital humano
til, etc. Una idea central de la metodología de diagnós- Auto descubrimiento Infraestructura
tico de crecimiento es que, dentro de esta diversidad Buena infraestructura
de obstáculos, no todos son igualmente importantes Auto descubrimiento
en un determinado momento: pueden cambiar a lo Bajo conflicto social Bajo conflicto social
largo del tiempo, y los factores claves que realmente
están limitando el crecimiento no tienen por qué ser © Rodrigo Wagner, 2006
los mismos de un país a otro. Dado que, tanto el ca-
pital político como los recursos ?scales son escasos, Fuente: Hausmann (2007).
cobra sentido hacer un diagnóstico para identi?car el
factor o los factores que están limitando, en mayor una economía no son sustitutos perfectos, por lo que
grado, el crecimiento, para luego poder concentrar es importante pensar en mecanismos que permitan
el resultado de los esfuerzos de política pública en identi?car cuáles son aquellos factores que generan
dichos factores. restricciones más severas al crecimiento.

El Grá?co 2.1 ilustra de manera muy intuitiva una de Considérese ahora un mundo distinto, representado
las ideas fundamentales que está detrás de la MDC: en el panel B del Grá?co 2.1, que ofrece una buena
los factores que podrían contribuir al crecimiento de representación de la idea tras la MDC. En este caso,
una economía no necesariamente son sustitutos per- la capacidad del barril está determinada por el ma-
fectos entre sí1. ¿A qué se re?ere uno con esto? El pa- dero más corto (en el ejemplo de la ?gura, la infra-
nel A del Grá?co 2.1 presenta un mundo en el que los estructura). Si bien el capital humano es claramente
factores que están detrás del crecimiento (represen- mejorable, de poco sirve en el ejemplo de este grá?co
tado por la capacidad del barril) sí son perfectos sus- mejorar el nivel de capital humano en esta economía,
titutos. ¿Cuál de todos los factores que contribuyen al si no se mejora antes la infraestructura. En el ejemplo
crecimiento debería ser prioritario desde el punto de del grá?co, la verdadera restricción que está frenan-
vista de la política pública? La respuesta que da el pa- do el crecimiento de la economía (o la capacidad del
nel A es que la pregunta no es relevante. La capacidad barril) es la infraestructura, y es allí donde se debe-
del barril (o el crecimiento de la economía) aumenta- rían enfocar los esfuerzos de política pública en lo
rá cualquiera sea la dimensión de política pública que inmediato.
experimente mejoras. Como encargado de formular
las políticas, uno podría concentrarse en cualquiera La realidad de cómo funciona el mundo no correspon-
de estas dimensiones o en todas ellas al mismo tiem- de exactamente ni al panel A ni al panel B del Grá?co
po y los resultados en materia de crecimiento serían 2.1. Así como los diferentes elementos que contribu-
similares. En el mundo real, sin embargo, los dife- yen al crecimiento de una economía no son sustitutos
rentes elementos que contribuyen al crecimiento de perfectos, tampoco se puede a?rmar con seguridad
que hay un único factor que restringe el crecimiento,
en el que deban concentrarse todos los esfuerzos de

1 El Grá?co, elaborado por Rodrigo Wagner, fue tomado de Hausmann (2007).

22 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 2.2 DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2

Problema: Bajos niveles de inversión

Bajos retornos privados a la inversión Alto costo de financiamiento

Bajos Baja Financiamiento Financiamiento
retornos sociales
apropiabilidad externo inadecuado doméstico inadecuado

Mala Mala Fallas Fallas Baja
geografía infraestructura de gobierno de mercado competencia

Bajo Externalidades Fallas de Alto riesgo Alto costo
capital humano de información coordinación

Riesgos micro: Riesgos macro:

derechos de propiedad, financieros, monetarios,

corrupción, crimen, impuestos inestabilidad fiscal

Fuente: Hausmann et al. (2005).

política pública (como sugeriría el panel B). Lo más privados a la inversión, en la rama izquierda del árbol
probable es que los factores relevantes sean unos po- se abre otro nodo importante: ¿será que las oportu-
cos y la clave, entonces, consiste en encontrar cuáles nidades de inversión tienen bajos retornos sociales?
son. Para imponer cierta disciplina en la búsqueda de o ¿será que los inversores privados, por diferentes
los factores más restrictivos, Hausmann et al. (2005) motivos, no se pueden apropiar de dichos retornos?
utilizan un árbol de decisión, representado en el Grá- Si es un problema de bajos retornos sociales, hay que
?co 2.2. explorar qué factores están detrás de este fenómeno:
¿será que la fuerza de trabajo no cuenta con el capital
El árbol trata de explorar todos los elementos que es- humano necesario?, ¿será un problema de infraestruc-
tarían potencialmente detrás de un pobre desempeño tura de mala calidad? o ¿será que la inserción inter-
de la inversión y, por lo tanto, del crecimiento. Para nacional del país no genera buenas oportunidades al
entender la lógica del árbol de decisión utilizado por sector privado? Si es un problema de apropiabilidad,
Hausmann et al. (2005), cabe recordar que una con- ¿será un problema de corrupción en el Estado; de falta
dición necesaria para realizar una inversión es que la de protección a los derechos de propiedad; de expro-
tasa interna de retorno sea mayor a la tasa de interés. piación implícita en la forma de impuestos excesivos;
Si la inversión es baja, será entonces porque la tasa o de inestabilidad macro que pone en peligro la renta-
de retorno privado asociada a las oportunidades de bilidad de la inversión?, o ¿será un problema de fallas
inversión existentes en el país también lo es, o porque de mercado asociado con diferentes tipos de externa-
la tasa de interés es demasiado alta (o los potencia- lidades o con fallas de coordinación?
les inversores no tienen acceso a ?nanciamiento). El
primer nodo en el árbol de decisión está relaciona- Ahora que se han recorrido las diferentes ramas del
do precisamente con esto: ¿será que en la República árbol, es necesario detenerse a pensar lo siguiente:
Dominicana no hay su?cientes proyectos de inversión ¿cómo identi?car las ramas relevantes?, ¿cuáles son
con alta rentabilidad?, o ¿será que el ?nanciamiento los factores tras el pobre comportamiento del creci-
es caro o de difícil acceso? miento y la inversión?, ¿cómo identi?car si un factor
determinado está entre los “factores más limitantes”
Si la respuesta mani?esta un problema de ?nancia- del crecimiento?
miento, la rama de la derecha del árbol explora dife-
rentes posibilidades que pueden explicar este factor. Si Se debe examinar toda la información disponible para
la respuesta mani?esta un problema de bajos retornos responder a estas preguntas. Un buen punto de par-

PARTE 1 ? Visión general 23

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2 tida para ver si un factor determinado —como la edu- requieren2. Hausmann (2007) utiliza la fábula de los
cación o el acceso a ?nanciamiento— está limitando camellos y los hipopótamos para ilustrar este último
el crecimiento es prestar atención a la información punto: si uno observa que en un lugar hay muchos ca-
sobre “cantidades”, tales como la cobertura de la mellos pero ningún hipopótamo, es muy probable que
educación o al crédito para el sector privado sobre en este lugar la restricción esté dada por la escasez
el PIB. Si en estas dimensiones el país tiene cifras fa- de agua.
vorables, al compararlas con las de otros países de
ingreso similar, probablemente hay que buscar los Para complementar la MDC y para subsanar una de
factores limitantes en otra parte. Si, por el contrario, sus ambigüedades principales —las di?cultades in-
dichas cifras son comparativamente desfavorables, herentes en identi?car una restricción activa en des-
esto sugiere que hay razones para examinar estos medro de otras también importantes— se recurre al
factores con mayor detenimiento. concepto de “síndrome” desarrollado por Dixit (2005).
La noción de ‘síndrome’ se adopta de la terminología
Sin embargo, el hecho de que haya baja cobertura de médica y puede interpretarse de la siguiente manera.
la educación o un bajo nivel de crédito para el sector Un conjunto de causas puede considerarse un síndro-
privado no signi?ca automáticamente que el capital me si es poco probable observar los efectos cuando
humano o el acceso a ?nanciamiento sean las princi- no está presente. Por otra parte, es altamente pro-
pales limitantes de la inversión y el crecimiento. Si el bable observar dichos efectos cuando esas causas sí
?nanciamiento fuera la limitante, cabría esperar que están presentes.
esto se re?eje no solo en “cantidades” sino también
en “precios”. En este sentido, vale la pena prestar La dualidad a la que se hiciera referencia en la intro-
atención al precio del ?nanciamiento, es decir, a la ducción del presente capítulo es una característica
tasa de interés. Si el crédito al sector privado fuera negativa de la economía dominicana, pero a la vez
bajo, como también la tasa de interés, es probable presenta oportunidades interesantes. Justamente, un
que el problema no sea la falta de oferta de ?nan- análisis de diagnóstico de crecimiento debe enfocar-
ciamiento sino más bien la falta de demanda, proba- se en las restricciones que enfrentan las empresas y
blemente debido a la falta de buenas oportunidades trabajadores de menor productividad para incorpo-
de inversión. De igual manera, si la cobertura de la rarse a la economía moderna.
educación es baja, antes de concluir que la educación
es la limitante al crecimiento, habrá que comprobar si 2.3 Las restricciones al crecimiento en
los retornos a la educación (es decir, el precio que se la República Dominicana
paga en el mercado de trabajo por un año adicional
de escolaridad) son elevados, lo cual sugeriría que el A la luz de las consideraciones analíticas que se ha-
mercado está demandando un factor que es escaso. cen en la sección anterior, se examina el caso de la
República Dominicana, cuestionando las posibles
Más allá de la información sobre cantidades y precios, restricciones que enfrenta para su crecimiento. Da-
hay otros aspectos que se pueden examinar para tra- dos los elementos de las dos ramas principales del
tar de identi?car los factores más limitantes. Si un árbol: (i) el alto costo de ?nanciamiento y (ii) los ba-
factor está frenando el crecimiento, cabría esperar jos retornos privados a la inversión, entre los temas
que los cambios en la disponibilidad de dicho factor que deberán tratarse en el primer subgrupo ?guran
se re?ejen en los cambios en la tasa de crecimiento. el ?nanciamiento externo y el ?nanciamiento domés-
Asimismo, es de esperar que los sectores que utilizan tico. En cuanto a la rama izquierda del árbol (bajos
este factor de manera intensiva enfrenten más pro- retornos), se abordan problemas relativos al capital
blemas para desarrollarse que los sectores que no lo

2 Esta manera de identi?car restricciones ha sido propuesta por Rajan y Zingales (1998) en sus trabajos sobre restricciones
?nancieras.

24 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

humano; a la infraestructura (con especial énfasis en GRÁFICO 2.3 ? TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y1990
la infraestructura eléctrica y vial); y a la baja apro- CUENTA FINANCIERA DE LA BALANZA DE PAGOS1991
piabilidad de los retornos a la inversión, en sus dos (en porcentaje y millones de US$, respectivamente)1992
aspectos principales: la calidad de las instituciones y 1993
las fallas de mercado. 10 2.500 1994
8 1995
2.3.1 El alto costo de ?nanciamiento 6 2.000 1996
4 1.500 1997
¿Se trata de un problema de ?nanciamiento 2 1998
externo? 0 1.000 1999
Desde que se superó la reciente crisis ?nanciera, la –2 2000
República Dominicana no ha tenido problemas de ?- –4 500 2001
nanciamiento externo. Más bien, el problema ha sido –6 0 2002
la abundancia de capital externo, que ha llevado a una –8 2003
apreciación del tipo de cambio real. La principal fuen- –10 –500 2004
te de ?nanciamiento externo y la inversión extranjera 2005
directa han sido abundantes. Asimismo, los capitales 2006
líquidos que se fugaron durante la crisis retornaron 2007
una vez superada esta. Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
CRECIMIENTO (EJE IZQ) CUENTA FINANCIERA
Sin embargo, como ya se discutió en el capítulo 1, (US$ MILL., EJE DER.)
desde que estalló la crisis ?nanciera internacional a Fuente: BCRD.
mediados de 2007, la República Dominicana ha expe-
rimentado una fuerte y creciente ampliación en su capital extranjero como una restricción latente, que
prima de riesgo soberano. Los mercados crediticios corre el riesgo elevado de convertirse en restricción
internos han acusado el golpe, y las tasas de interés activa. Las autoridades no deberían ignorarlo.
nacionales se han incrementado fuertemente. Por lo
tanto, podría estarse iniciando un nuevo episodio, en el ¿Se trata de un problema de ?nanciamiento
cual la disponibilidad de capital externo vuelva a con- interno?
vertirse en una restricción central para el crecimiento. La República Dominicana tiene un escaso grado de
intermediación ?nanciera. Prácticamente no tiene
En un plazo más largo, se puede observar una correla- mercado de valores (en él se transan casi exclusiva-
ción bastante estrecha entre la tasa de crecimiento y mente títulos públicos y pagarés bancarios de corto
la cuenta ?nanciera de la balanza de pagos (véase el plazo); la razón entre el crédito al sector privado no
Grá?co 2.3). Lo que esto signi?ca es que, cuando los bancario y el PIB es de 35%; la tasa real de interés
capitales extranjeros son abundantes, el crecimiento activa es elevada; y el diferencial entre tasas activas
se acelera. En contraposición, cuando los capitales se y pasivas es bastante amplio. Sin embargo, es difícil
retraen, el crecimiento puede tornarse hasta negati- argumentar que el crecimiento en la República Domi-
vo. La crisis ?nanciera internacional actual, conjunta- nicana esté restringido por un acceso inadecuado a
mente con la pérdida de competitividad de algunos recursos ?nancieros o un costo demasiado alto del
sectores claves en el crecimiento reciente del país, crédito. En dos de las tres dimensiones mencionadas
podría devenir en una contracción de los ?ujos de ca- (razón crédito/PIB y spreads bancarios), la República
pitales extranjeros e incluso en salidas netas de capi- Dominicana está en consonancia con lo que podría es-
tal. Por este motivo, se considera la disponibilidad de perarse para un país de su nivel de ingreso o en una
situación más favorable, tal como se muestra en los
Grá?cos 2.4 y 2.53. En la tercera dimensión —la tasa de
interés activa real— la República Dominicana exhibe
tasas más elevadas que las que su nivel de ingreso
sugiere que debería tener (véase el Grá?co 2.6). Sin

3 Se compara a la República Dominicana con países de PIB per cápita entre US$3.000 y US$8.000 en dólares PPA de 2005. La
línea negra representa la relación estadística entre el indicador del grá?co y el PIB per cápita.

PARTE 1 ? Visión general 25

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2GRÁFICO 2.4 ? RAZÓN CRÉDITO A PIB EN LAGRÁFICO 2.6 ? TASAS DE INTERÉS ACTIVAS
3.000REPÚBLICA DOMINICANA Y EN PAÍSES DE REALES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Y EN
3.500INGRESO MEDIO, 2006 (en porcentaje)PAÍSES DE INGRESO MEDIO, 2006 (en porcentaje)
4.000
4.50090 25
5.00080
5.50070 20
6.00060
6.50050 República15 República
7.000 Dominicana
7.500Dominicana
8.0004010
3.00030
3.500205
4.00010
4.50000
5.000
5.500–5
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000
PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005 PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.
GRÁFICO 2.5 ? MARGEN DE INTERMEDIACIÓN Nota: las tasas de interés reales se calculan tomando las tasas nominales
BANCARIA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Y EN y restándoles la tasa de in?ación para el año anterior.
PAÍSES DE INGRESO MEDIO, 2006 (en porcentaje)
los empresarios están centradas en el acceso y el cos-
25 to de la energía; en problemas de gobernanza, tales
como la corrupción; o en el manejo macroeconómico. El
20 crédito ocupa un lugar bajo en el orden de prioridades
de los problemas que hay que resolver. Entre los países
15 República latinoamericanos y los del Caribe —según encuestas
Dominicana empresariales efectuadas por el Banco Mundial—
el problema del acceso al crédito resultó mucho más
10 acuciante en otros países que en la República Domi-
nicana, país que ?gura hacia la mitad del grá?co. En
5 este se cali?ca a los países según la importancia que
le asignan los empresarios en lo que atañe a la falta
0 de acceso al crédito como un obstáculo para sus ne-
gocios (véase el Grá?co 2.7).
PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

embargo, la evidencia en su conjunto no parece indi- Los datos en los cuales se basa el Grá?co 2.7 se obtu-
car que la inversión esté enfrentando, en condiciones vieron entre 2003 y 2006. La encuesta para la Repú-
?nancieras internacionales normales (que no es el blica Dominicana se hizo en 2005. Si hoy se hiciese
caso actualmente), un obstáculo en lo que respecta la misma pregunta a los empresarios, sus respuestas
al acceso al crédito4. podrían variar mucho respecto de las de 2005. El alza
reciente de las tasas de interés (véase el capítulo 1),
Los empresarios tampoco parecen estar demasiado y la escasez de crédito que ha resultado de la crisis
preocupados por el grado de acceso que tienen a los ?nanciera internacional seguramente han elevado la
recursos crediticios. Como ya se mostró en el capítulo importancia que los empresarios le asignan al costo
introductorio de este volumen, las preocupaciones de del crédito y al acceso a este.

4 Estos ejercicios sugieren que el costo del crédito podría ser un problema más importante que el acceso a este, algo que la
Encuesta Empresarial del Banco Mundial refrenda (véase el capítulo 1).

26 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 2.7 ? EL ACCESO AL FINANCIAMIENTO En síntesis, si se toma una perspectiva de largo plazo, Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
COMO OBSTÁCULO AL DESARROLLO DE UNA la falta de desarrollo ?nanciero es, sin duda, una res-
EMPRESA EN AMÉRICA LATINA tricción para eliminar problemas estructurales tales
como la dualidad, para incentivar la aparición de nue-
Argentina vas actividades que impulsen el crecimiento, y para
Costa Rica asignar mejor los ingresos por remesas, entre otros.
Sin embargo, en el contexto de la situación que pre-
Uruguay valecía antes de estallar la crisis ?nanciera interna-
Ecuador cional, esta limitación no parecía ser una restricción
Paraguay inmediata al crecimiento. En otras palabras, existen
otras restricciones que serían más relevantes. Y como
Bolivia lo observa Levine (2007), las medidas que se tomen
El Salvador para lograr una mayor profundización ?nanciera dan
Rep. Dominicana frutos en el largo plazo. Así como en la mayoría de los
Guatemala países en desarrollo, la crisis ?nanciera mundial está
constriñendo el crecimiento desde el punto de vista
Colombia del acceso y el costo del ?nanciamiento.
Nicaragua

Perú
Honduras

México
Venezuela

Chile
Panamá

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

Fuente: Banco Mundial. Enterprise Survey.

¿Acaso el ahorro es una restricción operativa? El 2.3.2 Bajos retornos privados a la inversión
ahorro doméstico es modesto. Sin embargo, las ta-
sas de ahorro actuales no di?eren de las registradas Sobre la base de los datos provistos en el árbol de de-
en la década de los noventa, cuando la economía cisión, cabe cuestionarse acerca de si la restricción al
crecía y el ahorro no restringió el crecimiento, de- crecimiento se debe más bien a los retornos sociales
bido a que las oportunidades de inversión de alta (el aumento que puede esperarse en el producto al in-
rentabilidad en las zonas francas y en el sector tu- crementarse el capital de la sociedad en una unidad)
rismo atrajeron ahorro y ?nanciamiento vía inver- o al grado en el cual los empresarios pueden apro-
siones extranjeras directas. Algo similar ha estado piarse de los resultados sociales que sus inversiones
ocurriendo desde que se superó la crisis ?nanciera, generan. Si los retornos sociales son bajos, no se
habiéndose registrado fuertes entradas de capital realizará la inversión. Por otra parte, tampoco habrá
en la forma de inversiones extranjeras directas y de inversores privados dispuestos a arriesgar su capital
capital ?nanciero. si los retornos sociales son elevados: los empresarios
pierden parte de esa rentabilidad debido a un sistema
Si bien el país debería hacer un esfuerzo para aumen- normativo o legal de?ciente o porque existen fallas
tar el ahorro (especialmente, el del sector público) y de mercado que tienen un efecto similar.
para destinar una mayor parte de las remesas a tal
?n, es poco probable que medidas de esta naturaleza, Se puede descartar rápidamente una mala geografía
por más exitosas que sean, permitan una aceleración —primer elemento del árbol de decisión en su rama
del crecimiento. Aunque no se sabe a ciencia cierta, izquierda— como un impedimento a que los retornos
como se verá más adelante, el problema no estaría en a la inversión sean elevados. Quizás el principal activo
el ahorro sino en la falta de proyectos de inversión. La de la República Dominicana es precisamente su situa-
prueba de que el ahorro no es una restricción signi?- ción geográ?ca por su cercanía a los Estados Unidos;
cativa para el crecimiento está dada por el hecho de su variedad de atractivos turísticos; y la buena cali-
que, durante la reactivación de 2003–2007, las tasas dad de su tierra para cultivos tropicales. Sin embargo,
de interés no se incrementaron. Lo que sí ocurrió fue la baja rentabilidad social de la inversión se podría
que parte del ahorro se destinó a ?nanciar proyectos deber a una escasez de capital humano o a una mala
inmobiliarios. infraestructura. Por otro lado, tal como se verá en la
siguiente sección, la baja apropiabilidad privada po-

PARTE 1 ? Visión general 27

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2 dría deberse a fallas de gobierno (problemas institu- 3.000GRÁFICO 2.9 ? ESPERANZA DE VIDA AL NACER
cionales) o a fallas de mercado (que implican que los 3.500(en años)
retornos sociales a la inversión privada son mayores 4.000
que los retornos al empresario que la acomete). 4.50085
5.00080 República
¿Se trata de un problema de capital humano? 5.50075 Dominicana
A pesar de mostrar bajos índices de educación y salud 6.00070
(véase los Grá?cos 2.8 a 2.12), la República Dominicana 6.50065
no está rezagada en estos aspectos en relación con 7.00060
su ingreso per cápita. Los indicadores de desarrollo 7.50055
humano y de educación de la República Dominicana 8.00050
están en concordancia con lo que podría esperarse de 45
un país de su nivel de ingreso. Los grá?cos mencio- 40
nados muestran a la República Dominicana, en com- 35
paración con los países de PIB per cápita (en dólares
de paridad de poder adquisitivo, PPA, de 2005) entre PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005
US$3.000 y US$8.000 en los siguientes aspectos: el
Índice de Desarrollo Humano del Programa de Nacio- Fuente: PNUD.
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD); la tasa de espe-
ranza de vida al nacer; la tasa de alfabetismo; la tasa GRÁFICO 2.10 ? TASA DE ALFABETISMO
combinada de matriculación escolar; y la tasa de ma- (% de población adulta)
triculación en la educación secundaria. Como puede
apreciarse, excepto en lo que se re?ere a la educación 100 República
secundaria, la República Dominicana está por encima 90 Dominicana
de la relación logarítmica que existe entre cada índice 80
y el PIB per cápita (línea negra en los grá?cos), lo que 70
signi?ca que, dado su ingreso, el país debería exhibir 60
índices aun menores. Esto obviamente no es motivo de 50
complacencia, ya que los dé?cits educacionales y de 40
salud son todavía signi?cativos, pero sí indica que el 30
nivel de capital humano del país no sería un obstáculo 20

PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005

Fuente: PNUD.
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

GRÁFICO 2.8 ? ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO GRÁFICO 2.11 ? TASA COMBINADA DE
MATRICULACIÓN ESCOLAR (% población escolar
0,90 matriculada en primaria, secundaria y superior)
0,85 República
0,80 Dominicana 100
0,75 90 República
0,70 80 Dominicana
0,65 70
0,60 60
0,55 50
0,50 40
0,45 30
0,40 20

3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005 PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005
Fuente: PNUD.
Fuente: PNUD.

28 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

si se pudiera mantener el patrón de crecimiento que Tasa de Neta de Matriculados GRÁFICO 2.13 ? RETORNOS A LA EDUCACIÓN EN
ha venido exhibiendo la República Dominicana en los en Secundaria LA REPÚBLICA DOMINICANA Y OTROS PAÍSES,
últimos años. 1998 (aumento porcentual en el ingreso asociado a un
3.000 año adicional de educación)
3.500
Hay evidencia que indica que la República Dominica- 4.000 Tailandia
na está atrasada en lo que respecta a la educación 4.500 Guatemala
secundaria y a la educación superior, en función a su 5.000
nivel de ingreso. En el Grá?co 2.12, se muestra infor- 5.500 Ecuador
mación relativa a la educación secundaria, la cual es 6.000 Brasil
clave para un país del nivel de ingreso de la República 6.500
Dominicana. 7.000 Paraguay
7.500 Perú
Si la disponibilidad de capital humano fuera una res- 8.000
tricción activa para el crecimiento, ello se re?ejaría México
en las elevadas tasas de retorno a la educación. En Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2 Chile
otras palabras, un año más de educación para la
fuerza de trabajo se traduciría en un fuerte aumento Estados Unidos
porcentual en los salarios. Sin embargo, según los cál- Colombia
culos existentes, la tasa de retorno a la educación es Panamá
bajísima, en comparación con las estimaciones para
otros países (véase el Grá?co 2.13) y, si bien la tasa América Latina
de retorno de la educación superior es más alta, no lo Bolivia
es en términos relativos si se compara a la República
Dominicana con otros países. Nicaragua
El Salvador
No cabe duda de que un proceso de crecimiento basa- Honduras
do en el surgimiento de nuevos sectores exportables Costa Rica
aumentaría los requerimientos de mano de obra cali?- Argentina
cada en el futuro; y la República Dominicana no parece Venezuela
estar particularmente preparada para enfrentar este
Uruguay
Rep. Dominicana

Taiwán

0,0 0,05 1,0 0,15 0,2

Fuente: Hausmann y Rodrik (2006).

GRÁFICO 2.12 ? TASA NETA DE MATRÍCULA EN desafío. En este sentido, hay dos hechos que conviene
SECUNDARIA: REPÚBLICA DOMINICANA Y EL destacar aquí. En primer lugar, en la educación uni-
MUNDO, 2005 versitaria tienden a predominar carreras no técnicas;
en segundo lugar, la calidad de la educación es baja
160 según resulta de las pruebas de calidad. Esto no es de
sorprender dado que la República Dominicana se en-
140 cuentra entre los países del mundo con bajo gasto en
la educación en relación con el producto. Dicho gasto
120 es apenas 2% del PIB, mientras que en los países de
desarrollo comparables, el promedio asignado es el
100 doble. Otro indicador para la baja calidad de la educa-
ción es que, según las estimaciones de Bratsberg y Te-
80 rrell (2002) relativas a los retornos de la educación en
los países de origen de los inmigrantes de los Estados
60 República Unidos, los dominicanos tienen los segundos retornos
Dominicana más bajos, después de los haitianos. Esto signi?ca que
40 un año adicional de educación en la República Domi-
nicana tiene, en los Estados Unidos, un valor inferior
20 a la educación que casi cualquier otro país de origen.
Así pues, no puede descartarse que los bajos retornos
0 de la educación en la República Dominicana sean el re-
sultado tanto de la debilidad de la demanda por mano
PIB per cápita en PPA, en US$ de 2005 de obra cali?cada como de la baja calidad de la oferta
Fuente: Banco Mundial, Ed Stat. que produce el sistema educativo.

PARTE 1 ? Visión general 29

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2La interacción entre competitividad y formación dequedó demostrado en el primer capítulo de este volu-
3.000capital humano es también importante para los ?ujosmen, de acuerdo con el Enterprise Survey del Banco
3.500migratorios. Sin que se incremente la demanda porMundial, la escasez de electricidad es una preocupa-
4.000trabajo cali?cado, un mayor nivel de formación edu-ción central para las empresas dominicanas.
4.500cativa de la mano de obra podría, ?nalmente, resultar
5.000solo en mayores ?ujos migratorios hacia Europa yEstas observaciones relativas a la infraestructura se
5.500los Estados Unidos. Desde esta perspectiva, un sesgocon?rman al examinar el consumo de electricidad por
6.000hacia nuevos sectores exportables en el crecimientopersona y los kilómetros de carreteras por cada mil
6.500es fundamental para evitar el riesgo de que una ma-habitantes en la República Dominicana y en los países
7.000yor emigración de mano de obra educada cambie lacon PIB per cápita en dólares de igual poder adquisi-
7.500composición de la oferta de trabajo, aumentando eltivo en 2005 entre US$3.000 y US$8.000 (véase los
8.000componente no cali?cado.Grá?cos 2.14 y 2.15).

En suma, la disponibilidad de capital humano no parece Cabe analizar con mayor detenimiento el problema de
ser un obstáculo inmediato para que el país retome una la electricidad, el cual se ha convertido en una pesadi-
senda de alto crecimiento, aunque sí podría devenir una lla tanto para los usuarios como para los empresarios
restricción importante si se logra desarrollar sectores
que son más intensivos en mano de obra cali?cada. GRÁFICO 2.14 ? CONSUMO DE ELECTRICIDAD POR
PERSONA (KW/H) EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
¿Se trata de un problema de infraestructura? Y EN LOS PAÍSES DE INGRESO MEDIO
La calidad de la infraestructura sí parece ser una res-
tricción signi?cativa a la inversión privada. El Cuadro 3.500 República
2.1 muestra un índice de calidad de infraestructura en 3.000 Dominicana
el que la República Dominicana se compara favorable- 2.500
mente con los países centroamericanos en casi todos 2.000
los rubros, con una excepción importante: la electrici- 1.500
dad, ámbito en el cual el país está muy por detrás de 1.000
todos los países de América Central. Asimismo, en el
rubro de “Caminos”, la República Dominicana se ubi- 500
ca en el penúltimo lugar, solo superando a Nicaragua, 0
país de ingreso per cápita muy inferior. Aun cuando
la economía dominicana ha sido capaz de expandirse PIB per cápita (PPP, US$ 2005)
a pesar de las de?ciencias del sector eléctrico, como Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators.

CUADRO 2.1 ? ÍNDICE DE CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA

Total Caminos Servicio
1,2 Puertos Aerotransporte Electricidad Postal Telecomunicaciones
1,5
Costa Rica 2,6 1,3 2,3 4,5 5,2 3,1 3,2
1,2
El Salvador 4,6 1,0 3,9 5,6 4,8 3,9 6,6
1,1
Guatemala 2,6 2,7 3,9 3,5 2,7 5,2

Honduras 3,0 3,9 3,7 3,6 2,3 3,3

Nicaragua 2,4 2,3 4,0 3,1 3,1 4,1

Rep. Dominicana 3,1 3,4 4,8 1,3 1,5 6,1

Fuente: Foro Económico Mundial. Global Competitiveness Report. 2006.
1 Ine?ciente y poco desarrollado, 7 Entre los mejores del mundo.

30 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

3.000 GRÁFICO 2.16 ? LA ELECTRICIDAD COMO
3.500 OBSTÁCULO PARA EL FUNCIONAMIENTO DE UNA
4.000 EMPRESA EN AMÉRICA LATINA
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000
Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
GRÁFICO 2.15 ? CARRETERAS POR CADA MIL
HABITANTES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Y EN
LOS PAÍSES DE INGRESO MEDIO

14 Rep. Dominicana
Nicaragua
12 Jamaica
Chile
10 Colombia
Guatemala
8 El Salvador
Honduras
6 Uruguay
Guyana
4 México
Venezuela
2 República Argentina
Dominicana Ecuador
Perú
0 Bolivia
Brasil
PIB per cápita 2008 (PPP, US$ 2005) Costa Rica
Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators.
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
dominicanos. En algunos barrios de Santo Domingo,
es común que los apagones se extiendan hasta veinte (Promedio de la percepción, 0 = no es
horas al día. Los costos para las empresas son obvios. obstáculo ~> 4 = obstáculo severo)
Además, los subsidios —que el sistema de ?jación de
precios exige— implican ingentes gastos para el Esta- Fuente: Banco Mundial. Enterprise Survey.
do con recursos que bien podrían utilizarse para ?nes
sociales más prioritarios5. La gravedad del problema la República Dominicana muestra una serie de debili-
puede aquilatarse en el Grá?co 2.16, que muestra el dades en lo que hace al clima institucional, las cuales
grado de importancia (en una escala de cero a cuatro) implican riesgos para la apropiabilidad. El informe de
que se asigna a la disponibilidad de electricidad como Doing Business del Banco Mundial de 20076 coloca a la
obstáculo para la inversión por parte de empresarios República Dominicana en el puesto 97 entre 187 países
de los diversos países de América Latina. Esta infor- en cuanto al clima institucional. Asimismo, lo ubica en
mación proviene de las encuestas empresariales del el puesto 85 de los mismos países listados en lo que
Banco Mundial, efectuadas a centenares de empresas respecta a su ingreso nacional bruto per cápita7.
en cada país. Los empresarios dominicanos están
claramente a la cabeza en considerar este proble- Los indicadores de gobernanza desarrollados en el
ma como uno muy serio. El grado de gravedad que Banco Mundial por Kaufmann et al. (2006) ubican a
le asignan al problema es, en promedio, superior al la República Dominicana en un lugar muy bajo en lo
identi?cado para cualquier otro obstáculo en la lista que atañe al ordenamiento de países en casi todos
de las encuestas del Banco Mundial. los indicadores que analizan. En concreto, los pro-
blemas que parecen ser particularmente serios en la
¿Se trata de un problema de fallas del República Dominicana son la corrupción, la ausencia
Estado? de un Estado de Derecho fuerte y la baja calidad del
Cuando existen fallas de gobierno —tanto a nivel mi- aparato gubernamental. En el Cuadro 2.2 se muestra
cro como macroeconómico— las políticas están au- una comparación entre la República Dominicana y los
sentes o son de mala calidad. A nivel microeconómico, países de América Central con respecto a los seis indi-
cadores de Kaufmann et al. (2006).

5 El problema eléctrico se tratará en detalle en el capítulo 12.
6 Informe disponible en línea.
7 Para más detalle, véase el capítulo 6.

PARTE 1 ? Visión general 31

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2 CUADRO 2.2 ? INDICADORES DE GOBERNANZA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Y EN AMÉRICA CENTRAL

Voz y rendición de cuentas Índice Rep. Guatemala Nicaragua Honduras El Costa
Estabilidad política Posición Dominicana –0,37 –0,01 –0,14 Salvador Rica
Efectividad gubernamental Índice 134 111 120 0,99
Calidad regulatoria Posición 0,20 –0,89 –0,16 –0,78 0,26 50
Estado de Derecho Índice 101 167 129 160 99 0,76
Control de la corrupción Posición 0,05 –0,70 –0,78 –0,64 –0,14 64
Índice 112 148 158 144 128 0,30
Posición –0,41 –0,26 –0,31 –0,44 –0,30 76
Índice 124 109 117 128 114 0,61
Posición –0,27 –1,04 –0,70 –0,78 0,12 64
Índice 111 178 140 151 87 0,54
Posición –0,66 –0,98 –0,62 –0,67 –0,37 72
139 168 133 140 117 0,38
–0,66 –0,39 69
138 114

Fuente: Kaufmann et al. (2006).
Nota: estos índices están normalizados a sus promedios mundiales, que son iguales a cero. Una cifra menor a cero indica un posicionamiento inferior al
promedio mundial.

Desde una perspectiva más amplia, en la que se consi- GRÁFICO 2.18 ? ÍNDICE DE EFECTIVIDAD
deran a todos los países en desarrollo, el país no está GUBERNAMENTAL
bien ubicado en lo que respecta al control de la corrup-
ción, la efectividad gubernamental y la observancia del 1,0
Estado de Derecho. Los Grá?cos 2.17, 2.18 y 2.19 muestran 0,5
valores para los índices en 2006 para todos los países
con ingresos per cápita (en dólares de paridad de poder República
adquisitivo, PPA, de 2005) entre US$3.000 y US$8.000. El 0,0 Dominicana
punto rojo representa a la República Dominicana. –0,5
–1,0
–1,5

3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

¿Cómo se explica el crecimiento satisfactorio que ha PIB per cápita en PPA de 2005
exhibido la República Dominicana en este marco ins-

GRÁFICO 2.17 ? ÍNDICE DE CONTROL DE LA GRÁFICO 2.19 ? ÍNDICE DE ESTADO DE DERECHO
CORRUPCIÓN
1,5
1,5 1,0
1,0 0,5
0,5 0,0 República
0,0
–0,5 Dominicana
–1,0 República –0,5
–1,0
Dominicana –1,5
–1,5
PIB per cápita en PPA de 2005
PIB per cápita en PPA de 2005
Fuente: Kauffman (2006) y Banco Mundial (WDI).
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000

32 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

titucional tan de?ciente? Como lo señalan Hausmann El síntoma de debilitamiento de la competitividad que Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
et al. (2005), las zonas francas y el turismo de enclave muestra la República Dominicana luego de sus éxitos
han constituido islas que protegen a estas actividades en relación con las zonas francas y el sector turis-
de las ine?ciencias institucionales y de infraestructura mo sugiere que, a pesar de los esfuerzos importantes
que afectan al resto de la economía. Esto no signi?- realizados en los últimos años, la economía ha perdi-
ca que el tipo de “atajo institucional” que le ha sido do capacidad para lidiar con las fallas de mercado y
tan útil al país en el pasado pueda continuar rindiendo de coordinación y que no hubo respuestas adecuadas
buenos resultados en el futuro. Si se excluye la recom- de las políticas públicas para complementar y promo-
posición de las exportaciones que está ocurriendo en ver la iniciativa privada. En otras palabras, aunque
las zonas francas, las nuevas fuentes de crecimiento de están surgiendo nuevas actividades de exportación,
la economía se están originando en espacios dispersos no son lo su?cientemente fuertes para compensar la
del territorio nacional, donde no es fácil crear encla- caída drástica en la maquila de la confección y el es-
ves institucionales que estén a buen resguardo de los tancamiento del turismo tradicional.
problemas de gobernanza que aquejan al país. Por lo
tanto, se considera que las fallas de gobierno son de No es fácil encontrar datos que permitan inferir con
orden microeconómico y constituyen una restricción algún grado de certeza que se está frente a un pro-
de gran importancia para el crecimiento futuro. blema de autodescubrimiento o de coordinación. Sin
embargo, la información disponible parece indicar
¿Se trata de una falla de mercado, de que los empresarios nacionales y extranjeros ya han
un autodescubrimiento o de una falla de comenzado el proceso de reemplazo de la maquila de
coordinación? la confección como el producto principal de exporta-
Las fallas de mercado han sido consideradas como ción. Las exportaciones de maquila de la confección
una de las razones más potentes para la intervención desde las zonas francas llegaron a un máximo en el
estatal. Estas hacen que la rentabilidad privada de la año 2000, y desde entonces han disminuido a menos
inversión di?era de la rentabilidad social. Aquí se en- de la mitad (véase el Grá?co 2.20)8.
fatizarán dos fallas especí?cas: las externalidades de
información y los problemas de coordinación. GRÁFICO 2.20 ? EXPORTACIONES DESDE LAS
ZONAS FRANCAS, 1997–2008 (en millones de US$)
Las externalidades de información implican que, para
que una empresa pionera descubra un nuevo nicho de 6.000
exportación, deberá invertir, consciente de que habrá 5.000
incertidumbre respecto de los resultados. Si le va mal, 4.000
perderá dinero, pero si le va bien habrá imitadores que 3.000
se aprovecharán de su inversión en la información y se 2.000
apropiarán de parte de los bene?cios, sin por ello ha- 1.000
ber invertido en el descubrimiento de la oportunidad.
Las fallas de coordinación, a su vez, afectan la tasa de 0
retorno cuando la inversión aislada de una ?rma no es
rentable si no lo hacen otras que proveen insumos cla- 1997
ves de manera simultánea, y si el Estado no suministra 1998
los bienes públicos sectoriales (por ejemplo, caminos 1999
rurales en el caso de bienes agroindustriales de expor- 2000
tación, y controles ?tosanitarios, entre otros) indis- 2001
pensables para el desarrollo de un sector especí?co. 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

CONFECCIONES ESTANCADOS PROMISORIOS

Fuente: estimaciones del BID, sobre la base de datos del Banco Central de
la República Dominicana. Las cifras para 2008 son estimaciones sobre la
base de las exportaciones de enero a septiembre, en comparación con
las mismas durante 2007.
Nota: los productos “estancados” son aquellos cuyas exportaciones no
han crecido: farmacéuticos, calzado y tabaco. Los productos “promiso-
rios” son aquellos cuyas exportaciones se han expandido a tasas elevadas
en el período 2000–2008: productos eléctricos, joyería y “otros”.

8 Las exportaciones desde las zonas francas son exportaciones brutas, vale decir que no se le restan las importaciones de
insumos, las cuales suelen constituir un elevado porcentaje de las exportaciones.

PARTE 1 ? Visión general 33

Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Por suerte, la caída en la confección ha sido com- GRÁFICO 2.22 ? EXPORTACIONES DE
pensada en parte por las exportaciones de equipos FERRONÍQUEL Y DE PRODUCTOS “MENORES”
eléctricos, artículos de joyería y “otros productos”, (en millones de US$)
entre los cuales se encuentran alimentos procesa-
dos (mermeladas, tubérculos envasados), productos 1.200
de plástico y productos de acero. El crecimiento de 1.000
estos “otros productos” ha sido fenomenal en los 800
últimos años (véase el Grá?co 2.21). Por otra parte, 600
las exportaciones de ferroníquel y un conjunto de 400
exportaciones nuevas que las estadísticas del BCRD 200
clasi?can como “exportaciones menores” —entre las
cuales se encuentran las varillas de acero, el ron de 0
caña, los guineos (bananas), el cemento gris y los
desperdicios de acero— han sido muy dinámicos FERRONÍQUEL PRODUCTOS "MENORES"
(véase el Grá?co 2.22). Si bien las exportaciones de
ferroníquel se ven afectadas por el fuerte aumen- Fuente: Banco Central de la República Dominicana.
to de precios de los últimos años, las de productos
menores —así como los “otros productos” exporta- Otra evidencia que refuerza las conclusiones que se
dos desde las zonas francas— sí parecen obedecer pueden derivar de estos grandes agregados es que
a genuinos descubrimientos de exportación. Estas la República Dominicana destaca en el ordenamiento
exportaciones menores ya representan un 80% de de países de acuerdo al número de “descubrimientos
las exportaciones brutas de los productos de la con- de exportación” que se hicieron durante el período
fección desde las zonas francas9. 1991–2006. Por “descubrimiento” se entiende a aque-
llas exportaciones de cinco dígitos de la CUCI que re-
GRÁFICO 2.21 ? EXPORTACIONES BRUTAS presentaron menos de 0,0001% del PIB en 1991, y más
DESDE LAS ZONAS FRANCAS DE PRODUCTOS de 0,001% en 2006. Se entiende que la República Do-
“PROMISORIOS” (en millones de US$) minicana “descubrió” 79 productos de exportación en
este período y se ubicó en la décimo novena posición
900 entre 64 países.
800
700 Por lo tanto, es poco probable que se esté en presen-
600 cia de una restricción en lo que atañe a la escasez
500 de autodescubrimiento. Más bien, las cifras agrega-
400 das sugieren que los empresarios dominicanos (y
300 los inversores extranjeros en las zonas francas) han
200 estado involucrados en un intenso proceso de descu-
100 brir rubros nuevos y aprovechar la cercanía del país
a los Estados Unidos y al RD-CAFTA. Lo que sí puede
0 estar sucediendo es que cada uno de estos rubros es
todavía pequeño en volumen total y que podría tener
1997 potencialidades importantes de crecimiento a futuro.
1998 Se podría decir que los empresarios privados, peque-
1999 ños y grandes, ya han revelado a la autoridad cuáles
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

PRODUCTOS ELÉCTRICOS PRODUCTOS DE JOYERÍA OTROS

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

9 En un trabajo reciente efectuado para el BID (Hausmann y Klinger, 2007) sobre la base de exportaciones detalladas disponibles
hasta 2001, se han identi?cado una serie de sectores con alto potencial exportador: medicamentos; maderas aserradas y
muebles; productos de la pesca; productos frutícolas; algunos bienes de la confección no exportados por la República Domi-
nicana; productos eléctricos (refrigeradores, lavadoras de ropa, etc.). Está claro que varios son considerados “exportaciones
menores” y “productos promisorios” exportados desde las zonas francas.

34 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

son algunas de las ventajas comparativas potenciales problema energético, el cual ha asumido ribetes Diagnóstico de crecimiento C A P Í T U LO 2
del país. La respuesta de política debería consistir en dramáticos en los últimos meses. Al escarbar en el
apoyar a dichos sectores mediante la provisión de tema, se concluye que el problema energético es
bienes públicos, tanto en su acepción más general uno de diseño del Estado y este existe no por una
(por ejemplo, una mejoría en el clima de negocios) incapacidad de encontrar soluciones sino porque la
como en lo que respecta a bienes públicos sectoriales organización del Estado es funcional para quienes
requeridos por los grupos de productores especí?cos la diseñaron. Por ende, es difícil de cambiar sin un
(caminos rurales y el cumplimiento según las normas fuerte liderazgo al más alto nivel.
?tosanitarias de los Estados Unidos)10. » Los atajos institucionales (las zonas francas y el
turismo de “todo incluido”) utilizados en el pasa-
2.4 Conclusiones do serán menos efectivos en la etapa que se inicia,
es decir, en la que las actividades con potencial de
En el presente capítulo, se le ha llamado a la constela- asumir el liderazgo de crecimiento son muy nume-
ción de problemas que enfrenta la República Domini- rosas y están geográ?camente más dispersas que
cana el “síndrome de competitividad declinante”; en la maquila y el turismo tradicional.
él se entrelazan problemas de pérdida de competiti- » El país no cuenta con instituciones públicas que
vidad con problemas institucionales y cuya solución aseguren una sostenibilidad ?scal de largo plazo.
requiere de un impulso político al más alto nivel. Sus La última crisis ?nanciera dejó al Estado con ma-
manifestaciones principales son las siguientes: yores vulnerabilidades ?scales, que, de no tomarse
medidas de ajuste en forma inmediata, podrían en
» La República Dominicana enfrenta un debilitamien- un futuro próximo replicar el patrón de “arranques
to de su competitividad en los sectores que han li- y paradas” (stop-go) que ha caracterizado al creci-
derado el crecimiento en las últimas dos décadas: miento en el pasado.
la maquila textil y el turismo de sol y playa. En el » El crecimiento dominicano es muy sensible a la
caso de la maquila textil, la competencia desde Asia disponibilidad de capital externo. En los últimos
en el mercado estadounidense de la confección se treinta años, las crisis han estado acompañadas de
ha agudizado desde la conclusión del Arreglo Multi- fugas de capital y los auges de fuertes entradas de
?bra de comienzos de 2005. El turismo tradicional inversión extranjera. Esto va acompañado de una
también se ha sometido a fuertes presiones com- debilidad en el ahorro interno y en la inversión.
petitivas y comienza a experimentar amenazas Aunque en los últimos años la disponibilidad de ca-
medioambientales que deben enfrentarse de inme- pital externo no ha representado una restricción al
diato para que pueda sobrevivir. crecimiento, en la presente coyuntura internacio-
nal, esta restricción se impone nuevamente.
» A pesar del fuerte crecimiento de las últimas dos » No parece existir una escasez de emprendimientos,
décadas, la dualidad estructural de la economía no lo que Hausmann y Rodrik (2003) han denominado
da signos de debilitarse. Un sector de alta producti- ‘autodescubrimiento’; sin embargo, el país enfrenta
vidad coexiste con otro muy atrasado tecnológica- un problema de coordinación. El Estado no dispone
mente y en términos de modelos de organización. de una institución con poder político que cumpla
con la función de solucionar los problemas que sur-
» El problema central del país es indudablemente gen en los sectores emergentes, ya sea convocan-
institucional: la ine?ciencia estatal, la debilidad del do al sector privado para que suministre insumos o
Estado de Derecho y la corrupción son los proble- coordinando las acciones de un sector público que
mas principales. por naturaleza es disperso y sujeto a caudillismos
locales.
» Un síntoma del problema institucional es la in-
capacidad de sucesivos gobiernos de resolver el

10 Se volverán a estos temas en el capítulo 6.

PARTE 1 ? Visión general 35

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36 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

FINANZAS PÚBLICAS
Y SOSTENIBILIDAD



Sostenibilidad y
política ?scal

3.1 Introducción Este capítulo fue
realizado por
Con la emisión de un monto signi?cativo de bonos soberanos en los primeros años de la década, junto Rolando Guzmán,
a la ocurrencia de una crisis ?nanciera y una operación de salvataje por parte del Banco Central de la Rodrigo Vergara e
República Dominicana, la deuda pública dominicana aumentó considerablemente. Este aumento de la Igor Zuccardi.
deuda, a su vez, generó un dé?cit cuasi ?scal y obligó a destinar una parte importante de los recursos
públicos al pago de intereses. Por otra parte, el Gobierno enfrenta diversas presiones de gasto, tales 39
como la demanda de aumentos en el gasto social, las transferencias a las autoridades municipales y la
concesión de incentivos ?scales para ?nes de fomento industrial. En tal sentido, el presente capítulo
elabora un análisis cuantitativo de la sostenibilidad ?scal del país y sugiere algunas recomendaciones
de política.

El presente capítulo inicia con un análisis del balance estructural del país, es decir, el resultado de las
cuentas ?scales tras los ajustes provocados por los factores coyunturales. Posteriormente, se toman
en cuenta los compromisos de gasto que el Gobierno dominicano deberá enfrentar en el futuro cerca-
no. Esto permite concluir que la tendencia en los resultados ?scales ronda los 3,7 puntos porcentuales
por debajo del nivel requerido para garantizar la sostenibilidad de mediano plazo. Asimismo, lleva a
considerar las opciones de ajuste disponibles, tanto en lo que respecta a los impuestos como al gasto,
lo que permitiría cerrar las brechas ?scales que amenazan la sostenibilidad. El análisis examina espe-
cí?camente la posibilidad de ajustes en el impuesto sobre la renta y en la base del impuesto al valor
agregado (ITBIS), entre otros, a través de lo cual podría alcanzarse alrededor de 1,5% del PIB. En lo
referente al gasto, se examina la opción de ajuste en las transferencias o subsidios al sector energía
así como en el gasto tributario y otros renglones, a través de los cuales podría alcanzarse alrededor
de 2,2% del PIB.

Finalmente, se han adoptado dos métodos mediante los cuales se han podido observar los efectos de
un cierre súbito en los canales de ?nanciamiento de la cuenta corriente, por un lado; y la ?exibilidad
de gastos y/o ingresos públicos necesaria para que el Gobierno tenga una capacidad de repago creíble
de su deuda, por el otro. Los resultados muestran que el país es vulnerable a los cambios en la tasa de
interés, a la reducción del crecimiento económico y a la crisis de su sistema ?nanciero. Con el ?n de
cubrirse frente a los choques adversos tras un episodio de reverso de capitales, el Gobierno debería

incrementar su balance primario estructural en 2,5%Sostenibilidad y política fiscal C A P Í T U LO 3 GRÁFICO 3.1 ? PIB POTENCIAL Y EFECTIVO,
del PIB en el mediano plazo. Por otro lado, si el Go- 1991 1991–2007
bierno desea enfrentar un escenario sostenible para 1992 (miles de millones de RD$; precios constantes, base 1991)
su deuda en un episodio de crisis, debería realizar un 1993
esfuerzo ?scal de 3,1% del PIB, entre aumento de sus 1994 340
ingresos de tendencia y ?exibilización de los gastos. 1995 310
1996 280
3.2 Balance estructural para la 1997 250
República Dominicana 1998 220
1999 190
Por ‘balance estructural’ se entiende el balance ?scal 2000 160
que habría existido si la economía se hubiese ubi- 2001 130
cado en su trayectoria de mediano plazo, haciendo 2002 100
abstracción de los factores coyunturales que inciden 2003
en las ?nanzas públicas. En otras palabras, el balan- 2004 TENDENCIA EFECTIVO
ce estructural busca obtener el balance ?scal total, 2005
excluyendo aquellos componentes que son cíclicos y, 2006 Fuente: elaboración propia con base en cifras del Banco Central de
por lo tanto, transitorios, como forma de visualizar la 2007República Dominicana.
orientación de la política ?scal en el mediano y largo
plazo. lance efectivo es 0,9% del PIB mayor que el balance
estructural. Así, para ir del balance efectivo al balance
Un punto de partida es la descomposición del Pro- de tendencia se debe restar 0,9% del PIB1. El Cuadro
ducto Interno Bruto entre la tendencia de largo plazo 3.1 también incluye los balances presupuestados para
y el componente cíclico o coyuntural. En este caso, el año 2008, según los cuales se espera un dé?cit del
el PIB tendencial es obtenido mediante la aplicación Gobierno central equivalente a 2,2% del PIB. Después
del ?ltro de Hodrick y Prescott. La diferencia entre la de ajustar por el componente cíclico, esto implica un
serie ?ltrada del PIB y la serie efectiva es conside- dé?cit de tendencia igual a 3,1%. En términos de ba-
rada como el componente cíclico y, por consiguien- lance primario, el presupuesto de 2008 contempla un
te, la parte que debe ser corregida en el cálculo del dé?cit de 0,5% del PIB, lo que equivale a un dé?cit de
balance estructural. Ambas series (PIB efectivo y de tendencia de 1,4% del PIB. La pregunta lógica es si los
tendencia) se muestran en el Grá?co 3.1. Se observa balances proyectados resultan compatibles con los
claramente que, durante la crisis de principios de la requerimientos para la sostenibilidad ?scal de media-
presente década, el PIB efectivo estuvo por debajo del no plazo, tema que se abordará a continuación.
potencial. Luego, con las altas tasas de crecimiento
observadas a partir de 2005, la situación empezó a 3.3 Sostenibilidad ?scal para la
cambiar y en 2007 un PIB efectivo era 5,4% superior República Dominicana
al PIB potencial.
3.3.1 Las cifras ?scales y de deuda

La descomposición descrita del PIB permite entonces En el Cuadro 3.2 se presentan los distintos compo-
aislar el componente cíclico de los resultados ?scales, nentes del balance ?scal desde 2000 hasta lo presu-
obteniendo así el balance estructural. Los resultados puestado para 2008 como porcentaje del PIB (base
de este cálculo se presentan en el Cuadro 3.1. Se ob- 1991). En el ámbito del Gobierno central se observa
serva que para 2007, hay un efecto cíclico positivo en un importante incremento de los ingresos hasta 2007,
las cuentas ?scales de 0,9% del PIB. Esto es, el ba- producto del aumento en los ingresos tributarios. El

1 En ausencia de cifras de PIB para 2008, se supone que la diferencia se mantiene para este año.

40 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana


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