El Crecimiento Sostenible en RD

relacionadas con la administración de este sistema dos, generalmente, entidades religiosas, en las cuales Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
son la Secretaría de Estado de Educación (SEE) y la los profesores son pagados por la SEE. Si bien existen
Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y 13.432 escuelas (centros educativos) en la República
Tecnología (SEESCyT). Dominicana, solo hay 7.526 edi?cios (planteles) desti-
nados a educación. En el mismo Cuadro 15.1 se aprecia
La SEE es responsable de la administración del siste- que el sector público cuenta con un promedio de dos
ma educativo para los tres primeros niveles de la edu- escuelas por cada plantel, mientras que el sector pri-
cación: el nivel inicial, que se imparte a la población vado tiene, en su gran mayoría, una relación uno a uno.
infantil desde los primeros meses de vida hasta los
6 años, siendo el último de este nivel (5 a 6 años) el Para el año 2007–2008 en los niveles inicial, básico y
único grado escolar obligatorio; el nivel básico, obli- medio existía una matrícula de 1.912.998 alumnos aten-
gatorio, que tiene una duración de 8 años y compren- didos en planteles públicos y unos 82.000 profesores;
de dos ciclos de 4 grados cada uno; y el nivel medio, es decir, la relación alumnos/maestro era de 21,8. Es-
con una duración de 4 años en dos ciclos de dos años tos alumnos eran atendidos en tres tandas (matutina,
cada uno para jóvenes —teóricamente— de hasta 18 vespertina y nocturna) y, en muchos casos, en el mis-
años. El último de los ciclos de educación media ofre- mo plantel. El Cuadro 15.2 muestra la matrícula en los
ce salidas diversi?cadas (general, técnico y artes). sectores público, privado y semio?cial para cada nivel
La gestión de estos niveles se ejecuta a través de las para el año escolar 2007–2008, al igual que las tasas
o?cinas centrales, 18 regionales y 106 distritales de la bruta y neta de matriculación. En él se observa que
SEE en todo el país. Además de la educación dividida la tasa de cobertura en el nivel inicial es baja, y que
en niveles y ciclos (llamada ‘educación formal’), la SEE todavía queda bastante por hacer en lo que atañe a la
ejecuta modalidades de educación no formal, espe- provisión de acceso al sistema educativo en el nivel
cial (informal) y de adultos. Las funciones y responsa- medio. En el Grá?co 15.2 se presenta la evolución de la
bilidades de la SEE están descritas en la Ley General tasa neta de matrícula en los niveles básico y medio,
de Educación Nº 66-97, la cual garantiza el derecho de y se observa que ha habido importantes progresos en
todos los habitantes del país a la educación. el nivel medio, donde la tasa neta casi se ha duplicado
en los últimos ocho años.
La SEE es la principal proveedora de educación en
el país y, además, regula la labor de las institucio- La SEESCyT es la institución encargada de formular
nes privadas para impartir clases en los niveles que políticas públicas en las áreas de educación superior,
le competen. Como se puede ver en el Cuadro 15.1, la ciencia y tecnología. Además, es responsable de la
SEE atiende la mayoría (84%) de los centros educati- planeación, promoción, evaluación, supervisión y eje-
vos que imparten todos o algunos de los tres prime- cución de dichas políticas.
ros niveles educativos, mientras que el sector privado
atiende aproximadamente el 14% de las escuelas. El Hasta el año 1962, la Universidad Santo Tomás de
2% restante está administrado por organismos priva- Aquino era la única universidad del país. Ya para el

CUADRO 15.1 ? CANTIDAD DE PLANTELES Y CUADRO 15.2 ? INDICADORES DE COBERTURA
CENTROS 2007, SEGÚN SECTOR 2007–2008

Sector Centros Planteles Nivel Total Tasa bruta Tasa neta
Público 11.231 5.442 Inicial matrícula 40,5% 35,5%
Privado 1.957 1.938 Básico 119,2% 92,3%
Semio?cial 244 146 Medio 222.241 78,1% 49,5%
Total 13.432 7.526 1.764.062

577.752

Fuente: SEE, 2008, Departamento de Cartografía Escolar. Fuente: SEE, Boletín de Indicadores 2007-2008.

PARTE 5 ? Protección social y educación 291

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 Tasa (%)GRÁFICO 15.2 ? EVOLUCIÓN DE LA TASA NETA DE de directores, en la que participan representantes del
MATRICULACIÓN sector o?cial, empresarial y laboral. El Infotep brin-
da cursos gratuitos de capacitación a trabajadores
100 en diversas áreas, desde peluquería y cosmetología
90 hasta ?nanzas y contabilidad, en centros que son
80 mayoritariamente privados. En el año 2007, el Infotep
70 capacitó a 290.000 trabajadores (Ripani y Mavridis,
60 2008).
50
40 15.2.2 Principales retos
30
20 La República Dominicana muestra una de las más
bajas inversiones educativas de la región, aunque no
2000–01 se puede negar que se han producido avances signi?-
2001–02 cativos en los últimos años mediante intervenciones
2002–03 que tienden a ampliar el acceso, mejorar la equidad,
2003–04 y aumentar la calidad de la educación inicial, básica
2004–05 y media. Sin embargo, estas acciones son claramen-
2005–06 te insu?cientes y queda mucho por hacer. Reciente-
2006–07 mente se han incrementado las críticas por parte de
2007–08 empresarios, ONG y medios de comunicación por los
bajos resultados educativos, el estado de la infraes-
Año MEDIO tructura, el escaso ?nanciamiento a la educación y el
BÁSICO incumplimiento de la jornada laboral de los maestros.
A continuación, se presentarán los cuatro retos más
Fuente: SEE, Boletín de Indicadores 2007–2008. importantes que enfrenta actualmente la educación
dominicana: 1) e?ciencia interna, 2) calidad educativa,
año 2005, el sistema de educación superior domini- 3) monitoreo, evaluación y rendición de cuentas, y 4)
cano contaba con 43 instituciones, entre ellas, 33 uni- ?nanciamiento.
versidades, 5 institutos especializados y 5 institutos
técnicos, atendiendo a 322.000 estudiantes. Actual- 15.2.2.1 E?ciencia interna
mente, la Universidad Autónoma de Santo Domingo Tal como lo muestra el Cuadro 15.2, la cobertura bruta
(UASD) atiende a la mitad de la población universi- para el nivel básico del sistema educativo dominica-
taria del país. El resto del estudiantado se distribuye no es superior al 100%; es decir, que la cantidad de
entre 9 instituciones privadas, con matrículas que alumnos que asisten al nivel básico (sin importar la
oscilan entre 5.000 y 40.000 estudiantes, y las res- edad) es mayor que la población del país en edad de
tantes 33 instituciones mantienen matrículas que no asistir a ese nivel. La tasa neta de cobertura, que mide
llegan a los 5.000 alumnos, incluyendo a 21 centros de a la población de edades entre 6 y 14 años que asiste
educación superior, cuya participación en la matrícu- a la educación básica, es de 92,3%. Estos datos indi-
la total del sistema alcanza el 1%. En el año 2005, el can que el país está entre los de mejor desempeño de
79% de los estudiantes universitarios se distribuía en cobertura básica en América Latina y que la demanda
diez carreras, y cinco de ellas cubrían más del 50% de por educación es muy alta en la República Dominica-
toda la matrícula universitaria: Educación (14%), Con- na (BID-BM, 2006; Urquiola y Calderón, 2005). Los da-
tabilidad (11%), Derecho (10%), Administración (8%) e tos muestran también que existen pocas diferencias
Informática (8%). Por área de conocimiento, las cien- en la matriculación según el sexo o el área geográ-
cias sociales, ?losó?cas y humanidades representan ?ca. Sin embargo, la matriculación va disminuyendo
el 65% de toda la matrícula universitaria, mientras a medida que se avanza en los grados, y para el nivel
que las ciencias (básicas y aplicadas) y tecnologías,
tan solo el 23%.

Además de las dos instituciones mencionadas, exis-
te otra institución relacionada con la formación
técnico-profesional. Se trata del Instituto Nacional de
Formación Técnico Profesional (Infotep), organismo
autónomo, dependiente de la Secretaría de Estado
de Trabajo (SET), que se rige por una junta tripartita

292 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

CUADRO 15.3 ? MATRICULACIÓN, AÑOS PASADOS EN LA ESCUELA Y ESCOLARIDAD PROMEDIO POR EDAD, Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
2007

Edad Tasa de Promedio de años de asistencia Promedio de años de
6 matriculación neta a la escuela escolaridad
7 0,61 0,50
8 0,92 1,19 1,18
9 0,97 1,88 1,73
10 0,98 2,54 2,43
11 0,97 3,48 3,22
12 0,99 4,23 3,90
13 0,96 5,12 4,65
14 0,98 6,11 5,16
15 1,00 6,80 6,27
16 0,96 7,81 7,08
17 0,91 8,83 8,11
18 0,88 9,61 8,92
0,83 10,58 9,66
0,72

Fuente: ENFT (2007).

medio (que abarca teóricamente hasta los 18 años) la problema de e?ciencia para transformar esta asisten-
cobertura neta decrece a 49,5%. cia escolar en años de escolaridad1. El mismo Cuadro
15.3 re?eja que, a los 18 años de edad, los jóvenes do-
El desgranamiento de la matrícula implica la existen- minicanos no tienen 13 años de escolaridad; tampoco
cia de un problema de e?ciencia interna que di?culta llegan a alcanzar los 10,6 años de escolaridad que se
transformar los años de asistencia escolar en años de esperaría por el tiempo en que han permanecido en la
escolaridad. El Cuadro 15.3 muestra, con estimaciones escuela. La diferencia entre asistencia escolar y años
realizadas a partir de la Encuesta Nacional de Fuer- de escolaridad obtenidos es cercana a un año al ?na-
za de Trabajo de 2007, que los niños de entre 6 y 7 lizar el ciclo medio2.
años inscritos en la escuela representan el 92% de
la población total de esa edad y que esta es la matri- La deserción escolar explica una parte de la brecha
culación neta más baja de toda la educación básica. entre grados escolares alcanzados y asistencia
A partir de su ingreso en el nivel medio, la matricu- escolar. Algunas de las características socioeconó-
lación vuelve a disminuir hasta llegar a 72% a los 18 micas que señalan una alta posibilidad de deserción
años, es decir, al concluir el bachillerato. Estos datos temprana son: (i) tener bajos ingresos familiares,
muestran también que existe una gran demanda por (ii) vivir en áreas rurales o fuera del distrito nacional
educación. Al llegar a los 18 años, los jóvenes domi- o del Cibao Central, (iii) ser varón, (iv) ser migrante,
nicanos han permanecido ya 10,6 años en la escue- y (v) carecer de acta de nacimiento. Por el contrario,
la (sin tomar en cuenta el nivel inicial). Ahora bien, las características relacionadas con un menor riesgo
cuando se comparan los años de permanencia en la de deserción escolar son: (i) tener padres con niveles
escuela con la escolaridad promedio se encuentra un educativos altos, (ii) vivir en un hogar en donde se

1 Los años de permanencia en la escuela representan la suma acumulada de tasas de matriculación neta para cada edad. Los
años de escolaridad se obtienen de las respuestas que los individuos dan a la pregunta de la encuesta sobre años de escuela
completados (Urquiola y Calderón, 2005).

2 Se agradece a Pablo Ibarrarán por haber compartido estos datos.

PARTE 5 ? Protección social y educación 293

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 reciben mayores niveles de remesas, y (iii) vivir en GRÁFICO 15.3 ? TASA DE SOBREEDAD DEL SECTOR
proximidad a un camino pavimentado. PÚBLICO POR GRADO, SEGÚN ZONA 2007–2008

Los niños dominicanos suelen entrar tardíamente 30
a la educación básica y la tasa de educación inicial
es baja. A pesar de los esfuerzos que se han realizado 25
en los últimos años para expandir la cobertura en el
nivel inicial y básico, se estima que hasta un 20% de los 20
niños de 6 años de edad, quienes según la norma debe-
rían estar asistiendo a la escuela básica, están todavía 15
en preescolar. Esta es una situación que afecta la posi-
bilidad de estar en el grado correspondiente a la edad. 10

Existe una tasa muy elevada de repetición de gra- 5
dos. La alta tasa de repitencia es el principal factor
que está detrás de la ine?ciencia interna del sistema 0
educativo. A pesar de la promoción automática en los 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tres primeros grados del nivel básico, la tasa prome-
dio de repetición durante estos grados se estimaba, URBANA RURAL
para ?nes de la década de los noventa, en 12,4% en
las zonas rurales y 7,7% en las zonas urbanas3. A par- Fuente: elaboración propia con base en datos del Departamento de
tir del 4to grado, estas tasas disminuían pero perma- Estadísticas de la SEE.
necían por encima del 8% hasta el 9no grado, en el
que volvían a subir hasta llegar a un 20%, a nivel na- escolar 2002–2003, la tasa de sobreedad en el sector
cional y a un 28%, en las zonas urbanas. Actualmente, público era de 51,2%, mientras que en el período 2007–
las tasas de repitencia han disminuido mucho pero 2008 este indicador se redujo hasta 26,9%5.
siguen siendo altas: 6,2% en el nivel básico, y 5,9%
en el nivel medio. El Grá?co 15.3 muestra la progresión de la tasa de
sobreedad según la zona geográ?ca. Como se pue-
Se observa la presencia de niños con sobreedad de apreciar, tanto la tasa urbana como la tasa rural
para el grado en que están. El fenómeno de la sobree- siguen una trayectoria similar. En el año de entrada
dad es alto y más frecuente en la República Dominica- al nivel básico, la tasa ya es signi?cativa y aumenta
na que en otros países de la región; y es consecuencia constantemente hasta llegar a 4to grado. Entre 4to y
del ingreso tardío, las altas tasas de repetición y la alta 5to grado no existe un aumento de la sobreedad y en
demanda por educación. La tasa de sobreedad en el ni- los tres años subsiguientes, la tasa disminuye hasta
vel básico es de 19,8% en las zonas rurales y de 15,4% llegar, de nuevo, al nivel que tenía en 3er grado y aun
en las zonas urbanas; y en el nivel medio, de 26,2% menos. Este comportamiento se debe a un aumento
en las zonas urbanas y de 27,6% en las zonas rura- en el número de estudiantes que abandona el siste-
les4. Es importante resaltar que en los últimos años se ma, ya sea por falta de oferta educativa en el segundo
han realizado esfuerzos signi?cativos para reducir la ciclo del nivel básico o porque, al acumular tres años
tasa de sobreedad, y que estos esfuerzos han tenido de sobreedad, se trasladan al sistema de educación
resultados considerables en el nivel medio: en el año para adultos.

Sin embargo, el cambio más importante en este indi-
cador sucede en el paso del nivel básico al nivel medio,
el cual es aun más marcado en el área urbana que en
la zona rural: el indicador prácticamente se duplica al
pasar de 8vo a 9no grado. En la República Dominicana,
todos los alumnos que terminan el 8vo grado deben

3 Los alumnos que repiten en los primeros años son, generalmente, niños que han tenido una baja asistencia a lo largo de todo
el año o que han abandonado temporalmente la escuela por migración y que son reinscritos por sus padres en el mismo grado
que habían abandonado.

4 Estos indicadores se re?eren solamente al sector público.
5 Para el nivel básico, estos indicadores son 22,6% y 17,6% para los años 2002-2003 y 2007-2008, respectivamente.

294 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

rendir una prueba nacional que tiene un peso del 30% pruebas nacionales fueron restablecidas con el Plan Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
en la de?nición de su promoción al siguiente nivel, Decenal de Educación 1992–2002, y nuevamente son
mientras que la escuela de?ne el 70% restante. Por lo utilizadas como instrumento de promoción aunque
tanto, la promoción no es de?nida automáticamente solo representan el 30% de la nota ?nal. El Cuadro
por la escuela y muchos alumnos no consiguen pasar 15.4 sintetiza el sistema de pruebas nacionales vigen-
el examen ni el grado. Aparentemente, algunos de los te. A pesar de que las pruebas nacionales se realizan
alumnos que no son promovidos deciden, en ese mo- anualmente desde hace más de una década, los re-
mento, abandonar el sistema, pues de repetir el 8vo sultados no son comparables a lo largo del tiempo ni
grado, se notaría una incidencia de este comporta- permiten medir valor agregado. Otra limitación del
miento en un aumento de la sobreedad en este grado. sistema de pruebas nacionales es que no se realiza
El dé?cit de oferta educativa, frente a una demanda monitoreo alguno de los estudiantes durante el pri-
cada vez más importante por educación media, es un mer ciclo. Adicionalmente, la República Dominicana
factor que podría explicar el comportamiento de este ha participado tanto del Primer Estudio Regional
indicador, pues los alumnos que no pueden entrar Comparativo y Explicativo (PERCE) como del Segundo
a la educación media por restricciones en la oferta Estudio (SERCE) que realiza el Laboratorio Latinoame-
postergan su entrada al sistema, a veces por más de ricano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE),
un año. Un estudio del Banco mostró, utilizando datos lo que permite comparar el rendimiento académico
administrativos, que la matrícula del 9no grado en de los estudiantes dominicanos con el de sus pares
áreas urbanas era un 30% más grande que la de 8vo latinoamericanos.
grado y esto coincidía también con un incremento de
la sobreedad en las áreas urbanas (Álvarez, 2004). Al La calidad de la educación, medida utilizando eva-
parecer, el éxito creciente en disminuir la repetición luaciones nacionales, deja mucho que desear. Las
en el nivel básico ha provocado una presión excesiva evaluaciones nacionales sugieren que los alumnos
por oferta educativa en el nivel medio. dominicanos presentan bajos niveles de rendimiento
académico, y que ni siquiera obtienen los conocimien-
15.2.2.2 Calidad educativa tos básicos impartidos en los primeros grados. En el
Para medir la calidad educativa, la República Domi- Cuadro 15.5 se muestran los resultados de las pruebas
nicana cuenta con un sistema de pruebas nacionales nacionales para el año 2008, y se puede observar que,
de larga data. Este sistema fue utilizado para la pro- en promedio, los alumnos dominicanos no alcanzan el
moción de grado hasta 1973, año en que se abolió. Las puntaje de corte de 65 puntos en ninguno de los nive-

CUADRO 15.4 ? SISTEMA DE PRUEBAS NACIONALES

Año Nivel/Subsistema Grado/Ciclo Áreas Uso
1996–97 Básica 8vo Promoción de Grado
1997–98 Adultos 3er y 5to ciclos Español
1998–99 Media 4to Matemática
Ciencias naturales
Ciencias sociales

Fuente: Álvarez (2004).

CUADRO 15.5 ? RESULTADOS DE LAS PRUEBAS NACIONALES 2008, PROMEDIOS NACIONALES

Nivel/Ciclo Español Matemáticas Ciencias sociales Ciencias naturales
Básica 53,5 46,2 54,4 47,7
Adultos 49,1 50,0 56,7 54,0
Medio 55,6 52,6 60,3 56,8

Fuente: elaboración propia con base en los Resultados de Pruebas Nacionales.

PARTE 5 ? Protección social y educación 295

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5les ni en ninguna de las áreas evaluadas. Una revisiónGRÁFICO 15.5 ? PROMEDIO Y VARIABILIDAD EN
200 200de resultados desde el año 1999 indica que, en muyTERCER GRADO DE BÁSICA
250 250pocas ocasiones, el promedio nacional superó el pun-
300 300taje de corte (OCDE, 2008). Similares resultados han Panel A: Lenguaje
350 350sido obtenidos con las evaluaciones aplicadas por el
400 400Consorcio de Evaluación e Investigación EducativaArgentina
450 450(CEIE), una iniciativa de USAID. CEIE realizó pruebas deBrasil
500 500español y matemáticas en mayo de 2005 a una mues-Chile
550 550tra aleatoria de escuelas con el objetivo de evaluar el
600 600nivel de dominio del currículo del primer ciclo (gra-Colombia
650 650dos 1 a 3) entre los alumnos de 3er a 5to grado (CEIE,Costa Rica
700 7002006). Como se observa en el Grá?co 15.4, los alumnos
750 750de 3er a 5to grado pueden responder correctamente,Cuba
800 800en promedio, solo un tercio de las preguntas basadasEcuador
850 850en el currículo de 1er a 3er grado.El Salvador
Guatemala
Los estudiantes dominicanos sacan las notas más México
bajas en comparación con sus pares latinoameri- Nicaragua
canos. Los resultados que la República Dominicana Panamá
ha obtenido en las pruebas internacionales en las Paraguay
que ha participado son igualmente desalentadores.
En PERCE, realizada en 1997 a estudiantes de 3er y Perú
4to grado de educación básica, los alumnos domini- Rep. Dominicana
canos estuvieron entre los alumnos de la región con
peor desempeño en lenguaje y matemáticas (Álvarez, Uruguay
2004). La situación no ha mejorado, ya que en SERCE, Nuevo León
evaluación llevada a cabo en 2005 a estudiantes de
3er y 6to grado, los estudiantes dominicanos fueron Promedio países
los de peor desempeño en todas las áreas evaluadas. Total Al y C

10% A 25% 25% A LIIC LIIC A MEDIA MEDIA
MEDIA A LSIC LSIC A 75% 75% A 90%

Argentina Panel B: Matemáticas
Brasil
GRÁFICO 15.4 ? RESULTADOS DE LAS PRUEBAS Chile
DE CEIE, PROMEDIO NACIONAL
Colombia
40 35 Costa Rica

35 11,94 Cuba
8,02 Ecuador
30 5,9 El Salvador
Matemáticas Guatemala
25 5TO GRADO TOTAL PREGUNTAS México
21 Nicaragua
Panamá
20 Paraguay

15 Perú
10 5,62 7,05 8,95 Rep. Dominicana
5
Uruguay
0 Nuevo León
Comprensión lectora
Promedio países
3ER GRADO 4TO GRADO Total Al y C

Fuente: CEIE (2006). 10% A 25% 25% A LIIC LIIC A MEDIA MEDIA
MEDIA A LSIC LSIC A 75% 75% A 90%

Fuente: OREALC (2008).

El Grá?co 15.5 indica que la diferencia en rendimiento
entre los estudiantes dominicanos (ubicados últimos)
y cubanos (ubicados primeros) en 3er grado es de

6 En este estudio se determinó arbitrariamente una media de 500 puntos y una desviación estándar de 100 puntos, por lo que
los alumnos dominicanos obtienen en promedio 230 y 250 puntos menos que los cubanos en lenguaje y matemáticas.

296 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

más de 2,3 desviaciones estándar en lenguaje y 2,5 de desempeño en matemáticas y lenguaje, es bajo en Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
desviaciones estándar en matemáticas6. Lo mismo relación con los correspondientes a alumnos de 3er
sucede con los alumnos de 6to grado, en donde la grado, estos todavía son muy superiores a los que se
diferencia en rendimiento en matemáticas, lenguaje observan en los países centroamericanos restantes
y ciencias naturales entre los jóvenes dominicanos que participaron en SERCE.
(últimos) y los cubanos (primeros) es de, al menos,
1,75 desviaciones estándar. Inclusive, si se compara Por último, es importante resaltar que las diferencias
con otros países centroamericanos, se observa que el en el desempeño entre los estudiantes del percentil
rendimiento promedio en lenguaje y matemáticas de 10 y el percentil 90 de rendimiento en la República
los estudiantes dominicanos de 3er grado es similar Dominicana se encuentran entre las más bajas de la
al rendimiento de los peores alumnos salvadoreños y región, al igual que las diferencias entre escuelas ur-
nicaragüenses, y que está muy por debajo de los peo- banas y rurales, lo que sugiere una distribución equi-
res alumnos costarricenses. Ahora bien, la diferencia tativa de resultados en un contexto de bajos niveles
con el rendimiento de estudiantes panameños y gua- de aprendizaje (OREALC, 2008).
temaltecos es menor; sin embargo, los dominicanos
aún se sitúan por debajo del promedio de estos países La infraestructura escolar es limitada, está satu-
(OREALC, 2008). rada y tiene consecuencias negativas en el hora-
rio escolar. Uno de los factores que puede explicar el
El Cuadro 15.6 indica que un 31,4% y un 41,3% de los bajo rendimiento académico en pruebas nacionales e
estudiantes dominicanos de 3er grado no logra rea- internacionales está relacionado con las consecuen-
lizar las tareas correspondientes a los niveles más cias de una infraestructura escolar inadecuada. En la
bajos de desempeño en lenguaje y matemáticas, República Dominicana, los centros educativos de las
respectivamente7. Estos porcentajes están muy por zonas urbanas se encuentran fuertemente saturados y
encima de los promedios regionales y los correspon- muchos de ellos son demasiado grandes, mientras que
dientes a otros países centroamericanos. A pesar de los de las zonas rurales suelen ser extremadamente
que los porcentajes de estudiantes dominicanos de pequeños y, con frecuencia, subutilizados. El 46% de
6to grado, que se ubican por debajo del nivel mínimo la matrícula pública se ubica en planteles de más de

CUADRO 15.6 ? PORCENTAJE DE ESTUDIANTES QUE NO LOGRA EL NIVEL MÍNIMO DE DESEMPEÑO

3er grado 6to grado

País Lenguaje Matemáticas Lenguaje Matemáticas Ciencias
Costa Rica 1,46 2,62 0,22 0,09 naturales
El Salvador 5,34 10,31 0,95 1,95
Guatemala 14,37 17,34 2,86 2,78 n/d
Nicaragua 6,95 12,10 1,02 2,25 3,78
Panamá 11,21 15,98 1,95 3,32 n/d
Rep. Dominicana 41,28 4,08 5,69 n/d
Promedio ALyC 31,38 10,19 0,93 1,48 6,34
6,71 14,29
5,18

Fuente: OREALC (2008).
n/d: dato no disponible (país no participó).

7 Esto signi?ca que casi un tercio de los alumnos dominicanos de 3er grado no logran localizar información con un solo signi-
?cado, repetida en el texto, y aislada de otras informaciones, y que dos quintos no logran reconocer relación de orden entre
números naturales y ?guras geométricas de dos dimensiones, localizar posiciones relativas de un objeto en una representa-
ción espacial, e interpretar tablas y grá?cos para obtener información directa.

PARTE 5 ? Protección social y educación 297

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 1.000 alumnos, mientras que el 2% se encuentra en profesión prestigiosa y socialmente valorada (Mejía et
planteles de menos de 50 alumnos. Dado que el 9% del al., 2006). El salario docente es bajo en comparación
total de los planteles tiene más de 1.000 alumnos y que con otros trabajadores con similar nivel de formación
el 29% tiene menos de 50 alumnos, en las escuelas educativa: un maestro con educación universitaria
más grandes, el número de estudiantes por aula es, en en 2003 recibía un salario de RD$49,6 por hora en
promedio, de 117; mientras que en las escuelas menos comparación con RD$66,9 por hora que recibían los
pobladas, el número de alumnos por aula es de 15. empleados con educación superior en el resto de la
Adicionalmente, casi el 66% de la matrícula de nivel economía. El salario docente también ha perdido po-
medio es atendida en planteles de educación básica. der de compra, ya que un docente dominicano gana-
ba, en términos reales, menos en 2002 que en 1960.
Los serios problemas de infraestructura han llevado Además, los incentivos que se ofrecen están ligados,
a adoptar un sistema de turnos, en el cual un mismo principalmente, al nivel de formación y a los años de
edi?cio o plantel se utiliza para alojar escuelas de dis- servicio, en vez de estar relacionados con el desempe-
tintos niveles y con distintas direcciones, utilizando ño del maestro en el aula (OCDE, 2008; PREAL, 2006).
entre dos y tres turnos (o tandas) diarios. El 29% de Por lo tanto, no sorprende que el estudio comisionado
los planteles de educación básica ofrece clases en tres por la SEE haya encontrado que un 38% de más de
tandas, y en casi todos ellos, por lo menos una tanda 1.200 maestros entrevistados admitió haber faltado
corresponde a la educación media. Como resultado alguna vez a clases durante las últimas 4 semanas y
de ello, un 45% de la matrícula del sector público se que las estadísticas indiquen que más del 50% de los
atiende en tanda diurna, un 43% en vespertina y un docentes tengan menos de 5 años de experiencia.
10% en nocturna; 3.000 aulas, que originalmente eran
del nivel básico, se han destinado para atender al ni- Un porcentaje no despreciable de docentes (8%) no
vel inicial; y el 23% de la matrícula de nivel medio se tiene título pedagógico, a pesar de que la formación
atienda en tandas nocturnas que suelen tener un ho- inicial de maestros sea a nivel superior. Educación
rario muy limitado y que con frecuencia son interrum- es la carrera universitaria con mayor número de ins-
pidas por falta de luz. Dado que los docentes suelen critos y egresados; sin embargo, las universidades
trabajar en más de una tanda, este sistema los obliga tienen una política de ingreso irrestricto a la carrera
a trasladarse de un lugar de trabajo a otro, reducién- docente, lo que signi?ca que los que ingresan a esta
dose el horario de clase efectiva. Un estudio reciente carrera tienen bajo nivel académico en comparación
comisionado por la SEE indicó que el tiempo promedio con quienes ingresan a otras carreras. La autonomía
dedicado a clases, en 2008, es de 161 minutos (ó 2:59 universitaria implica que la SEE no tiene ingerencia en
horas), equivalente solo al 67% del tiempo requerido los programas de formación docente, que terminan
por ley de 240 minutos (4:00 horas); y que el promedio siendo extremadamente teóricos y con poco conteni-
de horas de clase fue menor en el turno vespertino do de práctica pedagógica, a lo que se suma la falta
que en el matutino (Educa, 2008). Otra consecuencia de mecanismos de certi?cación para los graduados
de la falta de infraestructura y del sistema de tandas de estos programas (OCDE, 2008).
es que no permite expandir la jornada escolar, que es
corta en comparación con otros países de la región. La buena noticia es que recientes reformas al Esta-
tuto Docente se han movido en la dirección correcta
La profesión docente tiene poco prestigio y el con respecto a los procesos de selección (ahora se
sistema de formación de maestros está desarti- realizan concursos para completar plazas vacantes
culado. Otro conjunto de factores que podría explicar de directores y subdirectores, y pronto se harán para
el bajo nivel de conocimientos está relacionado con todo puesto docente que se encuentre vacante), in-
la calidad de los maestros. A pesar de que la relación centivos, y capacitación en servicio de los docentes.
alumnos/maestro actualmente no es elevada (como
se mencionó, hay 21,8 alumnos por maestro, en pro- La mayoría de las escuelas tienen acceso limitado
medio, para todos los niveles), la docencia no es una a recursos didácticos básicos. Otro factor que inci-

298 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

de en los pobres rendimientos es el hecho de que, de- término del nivel básico, demasiado tarde para hacer Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
bido a la escasez de presupuesto, muchas escuelas no una intervención efectiva. Por último, a pesar de que
cuentan con recursos didácticos básicos como libros se han establecido los lineamientos curriculares y los
de texto y guías docentes, a pesar de que los libros de contenidos básicos que todo alumno debería alcan-
texto son entregados de forma gratuita por el Gobier- zar, el sistema de estándares educativos y de prue-
no. Además, poseen un acceso muy limitado a nuevas bas nacionales no se presta a la rendición de cuentas
tecnologías educativas como computadoras (OCDE, ya que no permite conocer si los estudiantes están
2008; PREAL, 2006). La falta de insumos hace que las progresando debidamente (PREAL, 2006). Esto es
clases continúen siendo de tipo expositivas y que se evidente cuando se mencionó que los alumnos no lo-
utilicen materiales tradicionales, cuando los hay. gran siquiera el puntaje considerado de “corte” en las
pruebas nacionales, lo que además estaría sugiriendo
La tasa de matriculación en el nivel inicial es baja, que las evaluaciones no son adecuadas, dado el nivel
lo que condiciona el aprestamiento escolar. Por de conocimiento de los alumnos.
último, hay que tener en cuenta que la República Do-
minicana tiene una de las menores tasas brutas de No existe un sistema integrado que permita moni-
matriculación en el sistema preescolar (de tan solo torear y evaluar la labor del docente en el aula. El
30%) de América Latina y el Caribe (el promedio re- nuevo Estatuto Docente contempla la evaluación de
gional es de 62%; OCDE, 2008). Esto se debe a que la desempeño del docente y un esquema de incentivos
educación inicial no es obligatoria ni gratuita, salvo basado en este. Este sistema de evaluación tiene tres
para aquellos niños que tienen entre 5 y 6 años. Para objetivos: (i) generar insumos para premiar a docen-
ese año de educación inicial, la tasa bruta de matrícula tes que demuestren acciones individuales y grupales
llega al 84%. Por lo tanto, los niños dominicanos que favorecen el logro de los objetivos del sistema
están ingresando a la educación básica con menor educativo; (ii) generar información para que los do-
aprestamiento escolar en comparación con otros ni- centes puedan mejorar sus competencias y actualizar
ños latinoamericanos. conocimientos; y (iii) generar información para iden-
ti?car carencias sistemáticas en las competencias
15.2.2.3 Monitoreo, evaluación y rendición de docentes (Álvarez, 2004). Sin embargo, a cinco años
cuentas del establecimiento del nuevo Estatuto, todavía no se
cuenta con un sistema integrado para determinar si
Las pruebas nacionales no son utilizadas como el maestro asiste a clases, enseña, qué tan bien ense-
instrumento de diagnóstico de las de?ciencias ña, y en qué áreas debería recibir capacitación, de ser
en el proceso de aprendizaje ni como instrumento necesario. Por lo tanto, hay poca rendición de cuentas
de monitoreo de desempeño a lo largo del tiempo. de lo que realizan los docentes en el aula y no se ha
Como ya se ha mencionado, la República Dominicana establecido aún un sistema generalizado de incenti-
cuenta con un sistema de pruebas nacionales para vos que distinga a los docentes que cumplen con sus
medir el desempeño académico de los alumnos. Es- responsabilidades (PREAL, 2006). Tampoco existe un
tas pruebas son aplicadas a todos los estudiantes del sistema de monitoreo y evaluación de los formadores
8vo grado del nivel básico y a los del 4to grado del de docentes, y la autonomía de las universidades no
nivel medio. De igual modo, las pruebas son utilizadas facilita la introducción de estándares y la armoniza-
para la promoción de grado, representando el 30% ción curricular.
del puntaje. Sin embargo, los datos recolectados a
través de las pruebas nacionales no se utilizan para Hay poca rendición de cuentas hacia la comuni-
ofrecer a cada centro educativo información que per- dad, pero la comunidad tampoco demanda rendi-
mita identi?car áreas curriculares en necesidad de ción de cuentas por parte del sistema educativo.
mejora. Adicionalmente, las pruebas nacionales no Con respecto al monitoreo y rendición de cuentas
recaban información sobre desempeño estudiantil en a nivel del centro educativo, es importante resaltar
los primeros años escolares, por lo que la posibilidad que la República Dominicana ha iniciado un proceso
de detectar fallas en los aprendizajes llega recién al

PARTE 5 ? Protección social y educación 299

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 de descentralización y que la capacidad en la toma dad para los centros educativos que resume las condi-
de decisiones ha sido transferida a las Asociaciones ciones institucionales y pedagógicas que se necesitan
de Padres, Madres, Tutores y Amigos de la Escuela con el ?n de mejorar la enseñanza y el aprendizaje a
(APMAES) en unos 200 centros. Las APMAES adminis- nivel del centro educativo (OCDE, 2008). Además, el
tran los recursos económicos que reciben anual- Plan Decenal de Educación 2008–2018 plantea fortale-
mente las escuelas. Sin embargo, gran parte de las cer las pruebas nacionales, haciéndolas un instrumen-
decisiones continúan siendo centralizadas, las es- to no solo evaluativo sino también de diagnóstico, e
cuelas siguen sin rendir cuenta a la comunidad, y las introduciendo las pruebas de 4to grado y al ?nal del
APMAES no poseen claros mecanismos para controlar primer ciclo del nivel medio (SEE, 2008c). El alcance
la calidad de la enseñanza (PREAL, 2006). Por ejemplo, de estas metas y la implementación efectiva de las
el estudio sobre monitoreo del tiempo comisionado propuestas planteadas por la SEE es fundamental para
por la SEE no resultó en mejoras signi?cativas en el contar con mecanismos para la rendición de cuentas y
tiempo destinado a clases (EDUCA, 2008), lo que su- el monitoreo de logros en el aprendizaje.
giere que no existen mecanismos que lleven a los cen-
tros educativos a internalizar información importante 15.2.2.4 Financiamiento
sobre aspectos que mejorarían la calidad educativa Por último, uno de los principales problemas que en-
así como a minimizar los problemas diagnosticados. frenta el sistema educativo en la República Dominica-
Por último, es muy difícil lograr que los centros edu- na está relacionado con el nivel y la calidad del gasto
cativos comiencen a rendir cuentas a la comunidad educativo.
cuando esta tiene percepciones muy poco realistas
sobre la calidad de la educación que se imparte. Un Los recursos que se destinan al sistema educati-
estudio reciente encontró que los dominicanos, al vo son bajos en relación con el resto de la región
igual que la mayoría de los latinoamericanos, tienen e insu?cientes para garantizar una educación de
un nivel de satisfacción con la calidad educativa con- calidad. El gasto en educación ha sido históricamente
siderablemente superior al que se puede predecir con bajo en la República Dominicana. Durante los años de
base en el rendimiento de sus estudiantes en exáme- la década de los sesenta, el gasto en educación fue, en
nes internacionales (BID, 2008). Por lo tanto, si la co- promedio, un 3% del PIB. Como se puede apreciar en el
munidad está generalmente satisfecha con el status Grá?co 15.6, de ahí en adelante este fue disminuyendo,
quo, no va a demandar mayor monitoreo y rendición con una recuperación entre los años 1978 y 1979, hasta
de cuentas sobre el desempeño de estudiantes, maes- llegar a 0,97% del PIB en 1991. Con el movimiento que
tros y centros. implicó el Plan Decenal para la Educación, en 1992 se
inició un período de recuperación del gasto en edu-
Para concluir con una nota positiva, la Dirección Ge- cación. La Ley General de Educación Nº 66-97, sancio-
neral de Evaluación y Control de la Calidad de la Edu- nada en 1997, establece que el presupuesto educativo
cación de la SEE está trabajando actualmente para debería ser, por lo menos, el equivalente al 4% del PIB
de?nir y desarrollar el Sistema Nacional de Evaluación del año anterior a la ejecución del presupuesto o al
de la Calidad Educativa que regirá en todos los ámbitos 16% del presupuesto nacional, el monto que fuese ma-
del sistema educativo. Entre las metas de la Dirección, yor. Sin embargo, en ningún año después de estable-
?guran: (i) evaluar todos los centros educativos, me- cida esta condición, el país ha llegado a estos niveles
diante una estrategia de autoevaluación y veri?cación mínimos de inversión pública —y ha alcanzado un pico
externa encaminada al desarrollo de planes de mejora; de tan solo 2,93% del PIB en el 2002—. Con la crisis
(ii) evaluar el desempeño docente, promoviendo el vín- económica de los años 2003–2004, este nivel disminu-
culo entre el desempeño personal e institucional del yó, volvió a aumentar y luego disminuyó nuevamen-
centro educativo; y (iii) participar en estudios inter- te en el año 2008. Para el año 2009, el presupuesto
nacionales como ICSS/IEA – 2009 y PISA/OCDE – 2009 educativo se vaticina que represente tan solo un 1,8%
(SEE, 2008b). La SEE ha lanzado en 2006 una guía para del PIB. Con relación al presupuesto nacional, el gasto
facilitar la creación de un Modelo de Gestión de la Cali- educativo representó el 11,3% en 2008 y se estima que

300 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 15.6 ? GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB CORRIENTE, 1970–2008 Sector educativo C A P Í T U LO 1 5

3,5% 2,71% 2,93%
3,0% 2,82%
2,5% 2,43% 2,51% 2,73% 2,54%
2,0% 1,69% 2,11% 2,35%
Porcentaje 1,5% 1,89% 2,22%
1,0% 1,94%
0,5% 1,50% 1,65% 1,93% 1,52%
0,0% 1,86%
1,36%

1,17% 1,33%

0,97%

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

Periodo
Fuente: O?cina Nacional de Presupuesto, SEE y Banco Central de la República Dominicana, PIB base 1999.

alcanzará un 10,4% en el año 2009. Adicionalmente, La distribución del gasto educativo está sesgada
el gasto educativo con relación al PIB en la República hacia la educación superior. Entre los años 1996 y
Dominicana está por debajo de casi todos los países 2004, la educación inicial absorbió un pequeño por-
de América Latina, en donde el promedio de inversión centaje de los recursos públicos del sector educati-
educativa fue, en el año 2005, de 4,6%. vo —apenas el 4,9%, en promedio— mientras que la
educación básica recibió 42,2%, la educación media
En términos absolutos, la asignación presupuestaria 11%, la educación superior 22,4%, y la educación de
en este mismo período ha venido creciendo año tras adultos técnica y profesional 1,6% y 1,8%, respectiva-
año, con excepción de los años 2003 y 2004, de tal mente. En esta distribución, mostrada para el período
forma que se ha multiplicado por cuatro en RD$ cons- 1996–2004 en el Cuadro 15.7, llama la atención el cons-
tantes. Este crecimiento explica los importantes pro- tante y fuerte apoyo que se le da en el ?nanciamiento
gresos en la ampliación de cobertura del nivel básico a la educación básica y a la superior, niveles que, en
y el crecimiento de la cobertura en los niveles inicial conjunto, representan casi el 67% de los recursos del
y medio, pues supuso, además de la construcción de sector. En contraste, la educación inicial, el nivel me-
nuevas escuelas, la contratación de más maestros. No dio, la educación técnica-profesional y la formación
obstante ello, como se discutió en la sección anterior, del personal educativo tienen un apoyo ?nanciero
estos mismos recursos han sido insu?cientes para ga- mucho menor, el cual corresponde, en promedio, al
rantizar el mantenimiento de la calidad de la educa- 18% del presupuesto educativo.
ción. En los últimos años, se ha invertido poco en una
educación de calidad para los maestros y casi nada En el año 2007, el gasto por estudiante en el nivel ini-
para garantizar el buen funcionamiento de las escue- cial era de US$369; en el nivel básico, de US$383; y en
las de acuerdo con un modelo de gestión centrado en el nivel medio, de US$331 (de los países centroameri-
el aprendizaje. A pesar de que es difícil cuanti?car cuál canos, solo Guatemala y Nicaragua gastan menos por
sería el nivel de gasto su?ciente para garantizar una alumno en el nivel básico que la República Dominica-
educación de calidad, es ilustrativo resaltar que Chile na). Sin embargo, el gasto público por cada estudiante
gasta casi el cuádruple por alumno en el nivel básico de nivel superior para ese mismo año era el doble que
que la República Dominicana y obtiene los segundos el de básico y más del doble que el de medio e inicial.
mejores puntajes en SERCE —aunque inclusive el des- La República Dominicana dedica un mayor porcentaje
empeño de los alumnos chilenos en PISA está muy por del gasto educativo a la educación superior que todos
debajo del rendimiento promedio de los estudiantes los demás países centroamericanos, con excepción de
de países de la OCDE y es el esperado, dado el nivel Nicaragua y Panamá (PREAL, 2007). Dada la limitada
de gasto educativo por alumno— (Manzi et al., 2007). inversión pública en educación, el hecho de que se

PARTE 5 ? Protección social y educación 301

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 CUADRO 15.7 ? DISTRIBUCIÓN DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO POR NIVELES, 1996–2004
(en porcentaje del total por año)

Nivel 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Inicial 5,43 5,39 4,86 4,87 4,81 4,59 4,62 4,66 4,99
Básica 41,83 42,36 45,69 42,74 41,96 40,15 40,10 43,14 41,81
Media 12,07 12,58 11,17 10,67 10,89 10,88 10,96 10,27 9,95
Técnica y profesional 1,64 1,63 1,44 1,98 1,52 1,91 2,03 1,81 2,24
Educación superior 20,86 21,71 21,42 21,60 23,18 23,63 23,39 22,46 23,62
Educación de adultos 1,80 1,57 1,40 1,51 1,50 1,51 1,72 1,58 1,68
Formación continua 4,37 5,01 4,65 5,12 5,34 5,97 5,95 6,30 7,43
Administración general 11,61 9,58 9,22 10,99 10,38 10,88 10,31 8,77 7,15
Form. personal educativo 0,41 0,17 0,15 0,52 0,41 0,49 0,94 1,02 1,12

Fuente: SEE, UNESCO-IIPPE (2005).

priorice el nivel superior —cuando todavía la e?cien- estudio realizado por IIPPE-UNESCO, por encargo de la
cia interna en los niveles básico y medio es baja y la SEE, en los últimos años en la República Dominicana
calidad de la educación, pobre— sugiere que los recur- el sector público ha ?nanciado alrededor de un 60%
sos no se están utilizando en donde necesariamente de los gastos en educación. El restante 40% ha sido
tendrían mayor impacto. Además, esta distribución es ?nanciado, principalmente, por las familias8. Según
inherentemente regresiva, ya que la mayoría de los el Cuadro 15.8, excluyendo los gastos familiares en la
jóvenes que llegan a la educación superior provienen educación superior, para las familias que tienen a sus
de familias con mayores recursos socioeconómicos. hijos en escuelas del sector público, el esfuerzo priva-
do representa un 0,2% del PIB, mientras que para los
La contribución de las familias dominicanas al que tienen a sus hijos en escuelas privadas (colegios,
gasto educativo es considerable. Según datos de un según la terminología local) esto representa casi el

CUADRO 15.8 ? GASTOS DE LAS FAMILIAS EN EDUCACIÓN POR SECTOR (en RD$ y como porcentaje del PIB)

Contribución de las Familias**

Periodo Sector Público Sector Privado Total Porcentaje del PIB
1996 3.803.897 1,58%
2000 736,35 3.067.546 7.396.456 1,94%
2002 9.497.601 2,14%
2003 1.362.728 6.033.728 9.930.593 1,71%
2004 11.865.968 1,44%
2005 1.643.038 7.854.563 14.095.050 1,56%
2006 16.074.367 1,55%
2007 1.105.131 8.825.462 22.855.092 1,92%
2008* 23.924.035 1,80%
851,67 11.014.297

1.193.376 12.901.674

1.384.493 14.689.874

1.781.217 21.073.875

1.794.946 22.129.089

Fuente: SEE, O?cina de Plani?cación Educativa.
* Estimado. ** La contribución de las familias no incluye gastos en educación superior.

8 Es importante resaltar que el gasto privado en educación como porcentaje del gasto educativo total en República Dominicana
es uno de los más elevados del mundo (Banco Mundial, 2008).

302 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

1,7% del PIB. La importancia de este cuadro radica en y acciones especí?cas. Las diez políticas se agrupan Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
que, excluyendo la educación superior, se puede ver aquí según el tipo de objetivo al que apuntan.
que las familias realizan un gasto en educación priva-
da similar a la totalidad del esfuerzo público, pero en 15.3.1 Políticas para incrementar la cobertura
este caso para atender solo a una fracción de la po- y mejorar la e?ciencia interna
blación estudiantil. Adicionalmente, el cuadro sugiere
que inclusive las familias que envían a sus hijos a las » Asegurar que la población de 5 años reciba un año
escuelas públicas realizan un esfuerzo ?nanciero muy de educación inicial y 8 años de educación básica
elevado —mayor al total invertido por el Gobierno en inclusiva y de calidad.
educación inicial en el año 2006 de 0,11% del PIB9—.
Esta dependencia en contribuciones familiares puede » Consolidar, expandir y diversi?car el nivel de educa-
tener serias consecuencias distributivas, si las fami- ción media y la modalidad de educación de adultos
lias de bajos recursos destinan un mayor porcenta- como paso al mercado laboral y/o a la educación
je de sus ingresos a ?nanciar parte de la educación superior.
pública.
El Plan presenta claramente como un reto el seguir in-
La falta de ?nanciamiento público adecuado explica, crementando la cobertura, universalizando los niveles
en buena medida, el aumento y desarrollo del sub- inicial y básico, y alcanzando una tasa neta de matrí-
sector de educación privada, que cubre alrededor del cula en el nivel medio de alrededor de 60%. Además
23% de la educación en todos los niveles. En general, de estas metas de cobertura, propone impactar en
el gasto privado en educación por estudiante es ma- algunos de los indicadores de e?ciencia interna como
yor que el público; se estima que se ha ido reduciendo la tasa de repitencia (la meta para el nivel básico es
debido al aumento en el número de instituciones pri- reducirla a 5,14% y para el nivel medio, a 3,4%), la
vadas de bajo costo, pero muchas de ellas también de tasa de sobreedad (la meta para el nivel básico es que
dudosa calidad. Sin embargo, el gasto privado total se no supere el 10,8% y para el nivel medio, el 21,94%),
mantiene muy elevado e incluso ha estado creciendo. y la tasa de deserción (la meta para el nivel básico
es que sea de 1,64% y para el nivel medio, de 1,85%).

15.3 Lineamientos de política educativa Lograr estos objetivos, brindando servicios inclusivos
del Gobierno y de calidad, implica un esfuerzo importante en varias
áreas. En el corto plazo se requiere de: (i) estrategias
Con el ?n de resolver o aminorar los problemas cita- para lograr que las familias envíen y mantengan a
dos aquí, el Gobierno convocó, en el año 2007, a un sus hijos/as en la escuela, (ii) producción, impresión y
Foro por la Excelencia de la Educación dominicana, a distribución de textos en todos los niveles; (iii) desa-
la clausura del cual se encomendó a las instituciones rrollo e introducción de tecnologías de información
responsables del sector educativo en el país la tarea y comunicación (TIC); y (iv) apoyo a estudiantes de
de elaborar un Plan Decenal de Educación 2008–2018. menores ingresos con desayunos escolares, útiles y
En lo que respecta al subsector que abarca de la edu- subsidios a los estudiantes y/o sus familias. En el me-
cación inicial a la educación media, es decir, el que diano y largo plazo, se necesita, entre otros aspectos:
compete a la SEE, este Plan propone diez políticas edu- (i) reducir sustancialmente el número de tandas, y eli-
cativas para mejorar la calidad del servicio educativo minar, en un futuro, las tandas nocturnas; (ii) reducir
y el desempeño educativo de la población atendida el número promedio de alumnos por sección; (iii) ga-
(SEE, 2008c). Cada una de estas políticas tiene metas, rantizar una jornada escolar diaria de cinco horas como
resultados previstos en el tiempo así como medidas mínimo; (iv) diversi?car la oferta de educación media,
en particular, los programas de educación técnica-

9 Se trata de gastos relacionados, principalmente, con útiles escolares y uniformes.

PARTE 5 ? Protección social y educación 303

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 profesional; (v) contar con profesores su?cientes para » Crear las condiciones necesarias y movilizar a la
atender a todos los alumnos; y (vi) construir y reha- sociedad dominicana y a las comunidades educa-
bilitar escuelas. tivas para asegurar el estricto cumplimiento del
horario y calendario escolares.
Las políticas de cobertura propuestas por el Plan son
el núcleo principal de la gran inversión educativa que » Priorizar la formación de recursos humanos de al-
este se propone para los próximos diez años. Según tas cali?caciones para el sector educativo y promo-
los propios cálculos de los diseñadores del Plan, ver la permanencia y crecimiento profesional del
contar con infraestructura su?ciente para atender a personal ya contratado.
la población estudiantil que se propone, reduciendo
las tandas y las secciones, supondría una inversión » Estimular la participación de la familia, la comuni-
de casi US$6 mil millones y gastos recurrentes en dad y las ONG en el desarrollo de las políticas, los
ese mismo período por otros US$3 mil millones. Esto programas y los proyectos educativos.
signi?ca triplicar el gasto actual en infraestructura y
mantenerlo a ese nuevo nivel por los próximos diez » Promover el mejoramiento continuo del sistema
años. En salarios docentes, se requeriría pasar de educativo para mantener siempre una estructura
US$430 millones, estimados para 2009, a US$1,200 ágil, ?exible, abierta a la participación y centrada
millones en 2018. en la escuela.

En el actual contexto económico, es poco probable El conjunto de estas políticas apunta al mejoramiento
que el país esté en condiciones de hacer este esfuer- de la gestión del sistema, en general, y de la gestión
zo ?scal. Por lo tanto, las políticas y las metas que escolar, en particular, centrando toda la plani?cación
propone el Plan Decenal para ampliar la cobertura y el quehacer del sistema educativo en lograr mejorar
apuntan hacia la dirección correcta y probablemente la calidad de la educación. El Plan reconoce que para
resulten en mejoras en los indicadores de e?ciencia mejorar la calidad de la educación es fundamental la
interna del sistema educativo, pero tal vez requerirán participación de la familia y la comunidad en la ges-
de un esfuerzo menos intenso aunque más sostenido tión escolar y la transferencia de funciones (y recur-
en el tiempo. Desde el punto de vista estratégico, la sos) a los centros educativos, distritos y regionales
ampliación de infraestructura urbana permitiría tener de educación.
el mayor impacto posible en la disminución de tandas
y en la disminución de las tasas de repitencia, sobree- Para alcanzar estos objetivos, el Plan pretende: (i) ac-
dad y deserción. tualizar el currículo vigente depurando, identi?cando
y priorizando ejes curriculares articulados y centrán-
15.3.2 Políticas para mejorar la calidad dolo en torno a los logros deseables de los alumnos;
educativa (ii) difundir el currículo para que sea de conocimiento
público, buscando especialmente que los docentes lo
» Revisar, difundir y aplicar el currículo, y promo- implementen con propiedad; (iii) diseñar y producir
ver una cultura de su cumplimiento, consolidando textos y materiales educativos adecuados a los nuevos
todas las dimensiones de la ciencia en los niveles requisitos; (iv) fortalecer el sistema de pruebas nacio-
educativos así como el uso y enseñanza de las TIC. nales, incluyendo el restablecimiento de la prueba de
4to grado para que sirva de instrumento de medición
» Establecer claros estándares de calidad y un sis- de la calidad del sistema y como instrumento de ren-
tema de evaluación que permita monitorear el dición de cuentas; (v) establecer un conjunto de están-
desempeño del sistema educativo que estimule la dares que permitan evaluar la calidad de la educación;
movilización social en favor de una mejor educa- (vi) sensibilizar a todos los actores educativos —padres,
ción y garantice al país que los certi?cados y títu- alumnos, maestros, directores— en la importancia del
los otorgados estén avalados por los aprendizajes cumplimiento del horario y calendario escolar; (vii) in-
previstos. crementar los recursos destinados a la formación
docente para certi?car y elevar la calidad de los pro-
fesores, directores y técnicos que ingresan al sistema

304 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

educativo y de los docentes en servicio, así como in- ?co, estos programas de asistencia social vinculados Sector educativo C A P Í T U LO 1 5
crementar su número, particularmente en los niveles a la escuela deben estar más estrechamente relacio-
inicial y medio; y (viii) capacitar a todo el magisterio en nados con el Programa Solidaridad y con el Sistema
el uso de las TIC como recurso de aprendizaje. Único de Bene?ciarios de transferencias condiciona-
das. En un contexto de crisis económica, este tipo de
En su conjunto, este grupo de políticas están enfo- intervenciones pueden ser un factor de contención de
cadas a mantener la calidad del sistema. Se trata de abandono escolar.
medidas urgentes y que seguramente tendrán impac-
to en la calidad de los aprendizajes. El cumplimiento 15.3.4 Política para incrementar el gasto
de estas metas depende, más que de gran cantidad de educativo
recursos, de la capacidad de convocatoria del sector
respecto de temas básicos como el cumplimiento del » Movilizar los sectores públicos y privados, nacio-
horario y calendario escolar, y la apropiada imple- nales e internacionales, para procurar recursos ne-
mentación del currículo en el aula. Además de esta cesarios para alcanzar los objetivos de cobertura,
capacidad, el éxito de dichas políticas depende clara- calidad y equidad educativas.
mente de la capacidad del sistema de atraer y retener
a buenos profesores. En este marco, la mayoría de los Como ya se ha mencionado, para realizar estas
recursos son requeridos para mejorar la formación políticas y alcanzar sus objetivos es de suma im-
inicial de los docentes y mantener un sistema de for- portancia contar con recursos económicos en una
mación continua. magnitud nunca antes vista en el sector educativo
dominicano. Además de un incremento sustancial
15.3.3 Política para mejorar la equidad y sostenido de los recursos públicos para el sector
(se plantea llegar en el año 2018 al 6,6% del PIB), se
» Promover la equidad educativa con apoyo a los prevé aumentar el gasto privado en educación, par-
estudiantes provenientes de los sectores sociales ticularmente el de las empresas. El Plan contempla
más vulnerables. destinar aproximadamente el 70% de los recursos
previstos para infraestructura (35,6%) y para perso-
Esta política busca que los estudiantes de los sec- nal docente (35,1%).
tores sociales más vulnerables cuenten con apoyo
para que puedan acceder y permanecer en el sistema Independientemente del crecimiento presupuestal
educativo. Entre las medidas para mejorar la equidad propuesto por el Plan, es importante que el sector
educativa se propone: (i) identi?car en cada centro esté en condiciones de rendir cuentas de los resulta-
educativo a los estudiantes más vulnerables y focali- dos conseguidos con los recursos otorgados. Vincular
zar los programas de apoyo para que sean estos estu- el marco de gasto de mediano plazo elaborado por la
diantes los primeros en recibir asistencia económica; SEE con los resultados educativos (de e?ciencia inter-
y (ii) apoyar a los estudiantes de familias de más na y rendimiento educativo) permitirá al sector mo-
bajos ingresos con textos y materiales escolares así nitorear el grado de éxito de las políticas propuestas
como con transporte para aquellos que deban despla- por el Plan y, en general, de las acciones emprendidas
zarse para asistir a la escuela. por el Gobierno.

El Plan no es muy especí?co en lo que respecta a esta 15.4 Recomendaciones de política
política. Se habla de mejorar la focalización y ampliar educativa
los programas sociales dirigidos a familias y comuni-
dades, de crear programas de incentivos al ahorro y a Con base en el diagnóstico realizado y los lineamien-
la superación personal, y de brindar apoyo en útiles y tos de política educativa contemplados en el Plan De-
materiales a estudiantes de familias con menores in- cenal 2008–2018, se realizan, a continuación, algunas
gresos. Independientemente de su contenido especí-

PARTE 5 ? Protección social y educación 305

Sector educativo C A P Í T U LO 1 5 recomendaciones de política educativa. El área prio- la ya mencionada reorganización de los recursos hu-
ritaria en la que el sector educativo dominicano manos, es indispensable una fuerte inversión en infra-
deberá concentrar esfuerzos durante los próximos estructura educativa. Es imprescindible aumentar la
años es la mejora de los aprendizajes, la cual está infraestructura disponible, particularmente en el ni-
supeditada a: (i) una mejora en la gestión escolar y en vel medio. Además de la construcción de nuevos plan-
la calidad de los recursos humanos, (ii) un aumento en teles, escuelas y aulas, será necesario seguir con los
el número efectivo de horas de clase, y (iii) el acelera- trabajos de rehabilitación de la infraestructura que
miento de la aplicación del estatuto docente. actualmente se encuentra en malas condiciones por
sobreuso. Toda construcción y rehabilitación de infra-
La mejora de la calidad de la gestión escolar me- estructura deberá ir de la mano del nuevo modelo de
diante la aplicación de un nuevo modelo de gestión gestión escolar y de recursos humanos descritos en
centrado en los aprendizajes supone, en primer lu- el párrafo anterior.
gar, la formación de personal directivo, docente y téc-
nico competente. En particular, es necesario apoyar Para mejorar la e?ciencia interna y la calidad de la
la armonización y estandarización de los programas educación básica y media se debe intensi?car y
de formación inicial docente, la introducción de un acelerar las acciones relativas a la implantación
proceso de certi?cación de los conocimientos peda- del estatuto docente. En este sentido, es necesa-
gógicos y de contenidos que poseen los candidatos a rio continuar con la realización de concursos para
docente antes de ingresar al magisterio, y la capaci- ocupar plazas vacantes, y mantener y mejorar el re-
tación de personal directivo en servicio en gestión y gistro único de elegibles para ocupar las vacancias
liderazgo educativo. En segundo lugar, un nuevo mo- y para administrar los movimientos de personal. El
delo de gestión implica la reorganización de los re- país requiere de apoyo técnico para la creación de
cursos humanos existentes para lograr la asignación un sistema permanente de evaluación del desempeño
de docentes a un solo plantel. Asimismo, es impor- docente, vinculado con el sistema de remuneraciones
tante implantar un efectivo sistema de supervisión e incentivos contemplado en el estatuto. Con base en
y acompañamiento escolar que apoye los esfuerzos la experiencia internacional en la materia, se conside-
que realizan los centros y permita el crecimiento con- ra que el desarrollo de estas medidas puede tener un
tinuo de las capacidades instaladas en las escuelas. fuerte impacto en la calidad del sistema educativo en
Por último, en este mismo campo, se debe apoyar el su conjunto.
fortalecimiento del uso de las pruebas nacionales. Es
necesario introducir las pruebas en el 4to grado del Ninguno de estos objetivos podrá sin duda ser alcan-
nivel básico (inexistentes en la actualidad), y utilizar zado sin que el país realice un signi?cativo compro-
los resultados como instrumento de diagnóstico para miso ?scal para poder dotar al sector de los recursos
que cada centro educativo pueda identi?car áreas necesarios para impactar positivamente en la calidad
curriculares en necesidad de mejora y reasignar re- y e?ciencia educativa. La meta de 2,67% del PIB para
cursos para reforzar los aprendizajes. el año 2009 que se plantea el Plan Decenal 2008–2018
no será alcanzada, y llegar al 6,82% del PIB para el
Se considera que en la República Dominicana, una 2018 es muy ambicioso, como ya se ha mencionado.
medida importante para la mejora de los aprendizajes Por lo tanto, es importante analizar y monitorear las
es la eliminación progresiva de múltiples gestiones implicaciones ?scales de las metas de resultados de
en un mismo plantel y la disminución de tandas, en cobertura y e?ciencia interna previstas en el actual
particular, la tanda nocturna. Esta medida posibilitará Plan Decenal, y revisar las metas de inversión espe-
el cumplimiento del horario escolar de cinco horas en cí?ca del sector con las implicaciones ?nancieras en
la educación básica y de seis horas en la educación términos del porcentaje estimado del PIB.
media, estipulado en el Currículo O?cial. Además de

306 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

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PARTE 5 ? Protección social y educación 307



EL MARCO
INSTITUCIONAL



Proceso de formulación
de políticas públicas

16.1 Introducción Este capítulo fue
elaborado por
El presente capítulo cubre el proceso de formulación de políticas de la República Dominicana. Resalta Andrew Schrank.
su importancia, presenta una evaluación de la situación actual del país, describe las instituciones y
políticas actuales, y concluye con un análisis de opciones de política para el corto y el mediano plazo, 311
concebidas para mejorar no solo el proceso de formulación de políticas sino también el nivel de vida
de los dominicanos.

En una parte considerable y creciente de la obra publicada se presupone que las características —aunque
no necesariamente el contenido— de las políticas e?caces son universales (BID, 2006; Spiller et al.,
2008). ¿Qué aspecto presentan las políticas e?caces? Por un lado, toman más en cuenta el interés de
la población en general que los intereses particulares (Cox y McCubbins, 2001). Por otro lado, son ca-
paces de conciliar los objetivos, a menudo contradictorios, de “estabilidad” y “adaptabilidad” (Spiller
y Tommasi, 2003), los cuales se ponen en práctica y se hacen cumplir, es decir, que son algo más que
simples aspiraciones.

Un proceso de formulación de políticas (PFP) e?caz es importante por tres razones. En primer lugar,
constituye un requisito imprescindible para el logro y el mantenimiento de niveles de vida adecuados.
Las políticas que se conciben sin tomar en cuenta el interés general, que se abandonan —o según el
caso— que se mantienen aun en contra de objeciones o?ciales racionales o que, sencillamente, son
ignoradas por los funcionarios públicos y la ciudadanía a duras penas pueden llegar a constituir una
base adecuada para un desarrollo general. En segundo lugar, constituye un baluarte contra el dispen-
dio, el fraude y la ine?ciencia. Los PFP ine?caces tienden a estar vinculados con el clientelismo, la
corrupción y la asignación desacertada o el despilfarro de recursos públicos. Y, por último, es un com-
ponente indispensable de la gestión gubernamental democrática. Difícilmente se puede conciliar un
PFP ine?caz, que comprometa innecesariamente la estabilidad, adaptabilidad, credibilidad o el interés
general de la política, con los principios rectores de un gobierno representativo.

Los datos de opinión pública recopilados brindan un medio para evaluar el PFP de la República Domi-
nicana en términos relativos. Latinobarómetro hizo las siguientes preguntas en una encuesta entre
una muestra representativa de la población adulta de América Latina: (i) En términos generales, ¿diría

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 usted que el país está gobernado por unos cuantos in- dades piensa que su país está siendo gobernado para
tereses poderosos en su propio bene?cio, o que está el bien de la población en general, y los dominicanos
gobernado para el bien de todo el pueblo?, y (ii) En también manifestaron una con?anza considerable-
una escala de 1 a 10, donde 1 signi?ca que el Estado no mente mayor en la capacidad de su gobierno para
logra que se cumpla ninguna ley, y 10 signi?ca que el hacer cumplir las leyes.
Estado logra que se cumplan todas las leyes, ¿dónde
ubica al Estado? (Latinobarómetro, 2005). La primera Ahora bien, los encargados de la formulación de po-
pregunta se re?ere a la medida en que el PFP toma líticas en la República Dominicana harían bien en no
en cuenta el interés de la población en general o los apresurarse a felicitarse, ya que su desempeño resul-
intereses particulares, mientras que la segunda se re- ta menos estelar si se toma en cuenta en términos
?ere a la cuestión de la aplicación o credibilidad de absolutos que en términos relativos. El número de
las leyes. El Grá?co 16.1 ilustra las respuestas a ambas dominicanos que piensa que su país es gobernado
preguntas. por una minoría poderosa y en función de sus intere-
ses (70% de los encuestados que respondieron) du-
En ambas preguntas la República Dominicana sale plica con creces el número de sus conciudadanos que
mejor librada que América Latina en su conjunto. piensa que el país es gobernado para el bien de las
Aproximadamente 10 puntos porcentuales más de mayorías; el dominicano promedio piensa que casi
adultos dominicanos que adultos de otras nacionali- la mitad de las leyes no se hacen cumplir, mientras
que 18,5% de los dominicanos —apenas dos puntos
GRÁFICO 16.1 ? OPINIÓN PÚBLICA SOBRE porcentuales menos que la media entre adultos de
EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS otras nacionalidades— reconoce que ellos mismos o
Porcentaje de encuestados que están de acuerdo o parte alguno de sus parientes tienen conocimiento directo
de las leyes que se hacen cumplir de algún acto reciente de corrupción (Latinobaróme-
tro, 2005).
60
Dentro de las distintas manifestaciones de la corrup-
50 ción, el clientelismo político es una amenaza contra
la integridad del PFP, y es igual de oneroso para el
40 pueblo dominicano como cualquier otro tipo de ma-
nifestación de la corrupción, tal como cohechos, pre-
30 varicaciones, sobornos, entre otros. (Hartlyn, 1998). El
clientelismo político, a diferencia de otras manifesta-
20 ciones de corrupción, es difícil de tipi?car legalmente
y es a menudo permitido, por lo que resulta más difícil
10 de combatir, a pesar de tener costos tangibles.

0 Las leyes del país ¿Qué tan generalizada está la política de clientelis-
El país se gobierna para se hacen cumplir mo en la República Dominicana? Latinobarómetro
también preguntó a los encuestados si conocían per-
el bien de todo el pueblo sonalmente a alguien que hubiese obtenido algún pri-
vilegio a cambio de su apoyo al partido o?cialista. El
REP. DOMINICANA RESTO DE AMERICA LATINA Grá?co 16.2 desagrega las respuestas y revela que en
la República Dominicana hay un nivel desproporciona-
Fuente: Latinobarómetro (2005). damente elevado de clientelismo político.
Nota sobre los datos: N = 19.362 (966 RD) para la primera pregunta
(P22ST: “En términos generales, ¿diría usted que el país está gobernado Solo México —donde aproximadamente 60% de los en-
por unos cuantos intereses poderosos en su propio bene?cio, o que está cuestados conoce al menos un caso de favoritismo—
gobernado para el bien de todo el pueblo?”) y 18.644 (893 RD) para la
segunda pregunta (P76ST: “En una escala de 1 a 10, donde 1 signi?ca que
el Estado no logra que se cumpla ninguna ley, y 10 signi?ca que el Estado
logra que se cumplan todas las leyes, ¿dónde ubica al Estado?”). No se
tomó en cuenta ni a los encuestados que respondieron “no sé” ni a los
que no respondieron, y se llevó la escala de 10 puntos que se usó para
responder a la segunda pregunta (1 = ninguna ley; 10 = todas las leyes)
a una escala de 100 puntos para facilitar su presentación. La variable X2
de la diferencia en cuanto al nivel percibido en que se toma en cuenta
el interés general entre la República Dominicana y el resto de América
Latina es de 17.4732 (1 df); la variable F de la diferencia en la aplicación
percibida entre la República Dominicana y el resto de América Latina es
de 48.92 (1 df) y p < .0001, en ambos casos.

312 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 16.2 ? CLIENTELISMO POLÍTICO EN do con el gasto destinado a la infraestructura, no solo Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
LA REPÚBLICA DOMINICANA en términos absolutos sino también en comparación
Porcentaje de encuestados con los países con características demográ?cas y
económicas muy similares. Según Keefer, “incluso en
70 la comparación más favorable, la República Dominica-
na gastó 10 puntos porcentuales menos en educación
60 que en inversión pública” (2002, p.4) a ?nales de la
década de los noventa.
50
La situación tampoco ha mejorado demasiado en
40 los últimos años. El gobierno del presidente Hipólito
Mejía asignó una parte del presupuesto nacional a la
30 educación que fue empequeñeciéndose rápidamente
entre 2001 y 2004, con lo que se agravó el ya de por
20 sí costoso dé?cit educacional del país. Si bien esta
tendencia no ha continuado acentuándose durante el
10 gobierno del PLD, lo cierto es que tampoco se ha re-
vertido; más bien, el gasto ha continuado concentrán-
0 Uno Dos o más dose en obras de infraestructura (Godínez y Mattar,
Ninguno 2008). Por lo tanto, las políticas que toman en cuenta
el interés público pasaron a ocupar un segundo plano
Conocimiento directo de casos de favoritismo político con respecto a los intereses particulares durante la
(número de casos) mayor parte del último decenio.

REP. DOMINICANA RESTO DE AMÉRICA LATINA Sin embargo, los intereses particulares no son de
ningún modo la única amenaza contra el PFP en la
Fuente: Latinobarómetro (2005). República Dominicana, ya que los legisladores domi-
Nota sobre los datos: N = 19,563 (949 RD) para la pregunta (P31ST: nicanos también son propensos a sacri?car la credi-
“¿Conoce Ud. personalmente un caso en que una persona haya recibido bilidad de las políticas por motivos de oportunismo
privilegios por ser simpatizante del partido del gobierno?”). No se tomó político. Aunque de vez en cuando abandonan políti-
en cuenta a los encuestados que no respondieron y se consolidó a los cas que se han hecho políticamente onerosas, no con
que manifestaron tener conocimiento indirecto de favoritismo en la menos frecuencia dejan vigentes leyes impopulares y
categoría de “Ninguno” para facilitar la presentación. El carácter básico toleran su desacato sistemático. Tómese, por ejem-
de los resultados no varía a causa de la consolidación. X2 = 159.9 (1 df) y plo, el caso de la privatización del sector eléctrico
p < .0001. (Manzetti y Ru?n, 2006). Por un lado, el gobierno de
Mejía le temía más al enojo de los consumidores de
superó a la República Dominicana en la escala de La- electricidad que al disgusto de las empresas eléctri-
tinobarómetro en 20051. cas, por lo que cedió a las exigencias de los primeros

Es bien sabido que la opinión y la memoria públicas
son engañosas y volubles y, por lo tanto, sería con-
veniente analizar además la información objetiva. Un
indicador ciertamente primitivo de hasta qué punto
el proceso de formulación de políticas toma en cuen-
ta el interés público y no el privado es la proporción
entre el gasto destinado a la educación —que es difícil
de dirigir a simpatizantes políticos especí?cos— y la
inversión en obras de infraestructura —que es más
fácil de dirigir— (Keefer, 2002). Según Philip Keefer,
la República Dominicana ha exhibido históricamente
una baja proporción de gasto en educación compara-

1 Cabría preguntarse si los encuestados interpretaron que la pregunta se refería “al partido o?cialista actual”, que en 2005 era
el PLD, o “al partido que estaba en el gobierno cuando tuvo lugar el presunto caso de favoritismo”, en cuyo caso podría haber
sido cualquiera de los tres partidos del país. Ambas interpretaciones son plausibles y es probable que la pregunta se haya in-
terpretado de distintas maneras entre los encuestados. Pero el PLD todavía es el partido o?cialista en la República Dominicana
y, por lo tanto, la pregunta se remite al estado actual de la política del país según cualquiera de las dos interpretaciones. En
un tema afín, se preguntó a los encuestados si sabían de alguien que hubiese sido presionado o recompensado por cambiar
su voto en las elecciones más recientes, pero sin hacer referencia al partido o a los partidos involucrados. Aunque aproxima-
damente 30% de los adultos de otras nacionalidades respondieron a?rmativamente a la segunda pregunta, casi 40% de los
dominicanos hicieron lo propio (X2 = 31 [1 df] y p < .0001). Solo los bolivianos y los mexicanos exhibieron porcentajes más altos
en las respuestas a?rmativas.

PARTE 6 ? El marco institucional 313

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 tolerando el robo de electricidad, subsidiando el con- (Panizza, 2000, p. 762) antitéticos a una gestión gu-
sumo y manteniendo las tarifas eléctricas por debajo bernamental e?caz. ¿Cuáles son las causas de las
del costo de reposición del capital (Ru?n, 2008). Por múltiples debilidades de la República Dominicana? En
otro lado, el gobierno de Mejía también temía las re- la siguiente sección se abordará esta pregunta, ha-
acciones de las empresas eléctricas y por eso volvió a ciéndose hincapié en los orígenes y las bases institu-
nacionalizar el sector en la víspera de su infructuosa cionales del compadrazgo.
campaña de reelección en octubre de 2004 (Murillo y
Martínez Gallardo, 2007, p.136). Pero el fraude de con- 16.2 Diagnóstico
sumo y los subsidios costosos son menos peligrosos
que la oposición política y por eso, el gobierno del Hay un venerable cúmulo de obras publicadas que
PLD ha respondido al incremento de los costos de la cubren el tema de la naturaleza del Estado liberal
energía eléctrica reproduciendo implícitamente las como producto del momento relativo de la democra-
politicas anteriores, congelando las tarifas eléctri- tización y la reforma administrativa y judicial. Aunque
cas y aumentando los subsidios, sin lograr eliminar el aislamiento precoz de la burocracia y el sistema
el robo, el fraude y la manipulación de los medidores, judicial propende a sustraer el reparto de empleos
todo lo cual no contribuye a romper el mismo círcu- en la administración pública de la contienda política
lo vicioso de falta de ingresos ?scales y recortes de y, por lo tanto, promueve el crecimiento de partidos
servicios que inicialmente precipitaron la crisis del programáticos más adelante (Epstein, 1967; Shefter,
sector eléctrico. 1977), la democratización precoz de una sociedad or-
ganizada tiende a llevar la cuestión del empleo en la
La reforma tributaria es un ejemplo no menos apropia- administración pública al centro de la competencia
do de la inestabilidad de las políticas en la República entre los partidos y por lo tanto, obra en contra del
Dominicana. Aunque el gobierno de Mejía emprendió aislamiento a la larga de burócratas y jueces (Hun-
una reforma tributaria y arancelaria de gran magni- tington, 1968; Larkins, 1996). Así, Robert Wade sostiene
tud a ?nales de 2000, con lo que cedió ingresos adua- que “la estabilidad de una democracia joven depende
neros a cambio de un mayor ingreso por concepto de del desarrollo de instituciones políticas de amplio es-
impuestos a las ventas, al consumo y al valor agrega- pectro previamente a la expansión de la participación
do, al mismo tiempo toleró exenciones, exoneracio- política” (1990, p.374) y, a tal efecto, cita los ejemplos
nes y la evasión, con lo que preparó el escenario para de Taiwán y Corea del Sur.
una nueva ronda de reformas tributarias a ?nales de
2004 y 2005 (Secretaría de Estado de Finanzas, 2005) Para ?nes de comparación, los dominicanos cons-
lo cual, a su vez, subrayó no solo la ?exibilidad sino truyeron su democracia sobre una base política
también la inestabilidad del PFP de la República Domi- “neopatrimonial” (Oviedo, 2001). Los regímenes neo-
nicana. Irónicamente, aun así los ingresos tributarios patrimonialistas se distinguen porque “el primer
no bastaron para cubrir las necesidades básicas y por mandatario mantiene la autoridad del Estado más
eso, el gobierno de Fernández espera emprender una mediante una amplia red de clientelismo personal
reforma ?scal más profunda en los años venideros que mediante una ideología o una ley personal”
(Godínez y Mattar, 2008)2. (Snyder, 1992, p.379), y Rafael Trujillo, quien gobernó
el país desde que asumió el poder en un golpe mili-
En resumidas cuentas, el PFP de la República Domini- tar en 1930 permaneciendo hasta 1961 —cuando fue
cana no se distingue precisamente por su estabilidad, asesinado por disidentes respaldados por los Estados
su atención al interés de la población en general y Unidos— constituye el arquetipo mismo del dictador
por el Estado de Derecho, sino más bien por “la vieja neopatrimonial moderno (Hartlyn, 1998). Trujillo ma-
política de clientelismo, ilegalidad y personalismo”

2 Véase también el artículo “La intención de nueva reforma tributaria está implícita en posición FMI y Montás”, publicado el 26
de junio de 2008 en el diario Hoy.

314 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

nejó a la República Dominicana como si se tratara de GRÁFICO 16.3 ? POLÍTICA DE CLIENTELISMO COMO Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
su feudo privado, creó y explotó un vasto sistema de CÍRCULO VICIOSO
reparto del botín, y mantuvo tanto a sus aliados como
a sus opositores en vilo mediante la combinación de Partidos políticos
represión y recompensas materiales. de orientación
clientelista
Joaquín Balaguer, quien asumió el poder tras el ase-
sinato de Trujillo, la guerra civil que siguió y la breve Administración
pero trascendente invasión estadounidense de 1965, pública
retomó el hilo donde lo dejó su predecesor. Creó un
aparato de clientelismo que con el tiempo acabó por políticamente
hacer super?ua la represión (Lozano, 1996; Keefer porosa
2002), ganó tres elecciones seguidas pero de ninguna
manera exentas de controversia, y no les dejó a los Las consecuencias son ya harto conocidas. La política
principales partidos de oposición más alternativa que de clientelismo no solo es hostil a la naturaleza propia
responder de la misma manera (Betances y Spalding, de la democracia y a la buena gestión gubernamental,
1997; Cassá, 1997), lo que dio inicio a un ciclo reiterado sino que además es responsable de la presunta pre-
de una política de clientelismo que sobreviviría al in- ponderancia del fraude y la corrupción en la sociedad
terregno del PRD (1978–1986) y al inesperado regreso dominicana. Después de todo, el sistema induce a los
de Balaguer al poder (1986–1996), y llegaría a aden- políticos a intercambiar cargos, contratos o recursos
trarse en el siglo XXI (Agosto, 2004). públicos en general a cambio de apoyo político (impli-
cito o explicito), tanto durante como después de las
La idea no es censurar a los políticos dominicanos elecciones (Hartlyn, 1998; Espinal, 2003)3. Es así que
sino más bien explicar su comportamiento. Aunque recientemente han estallado varios escándalos de
los principales partidos políticos dominicanos son presunta malversación de fondos públicos en cam-
ideológicamente ?exibles y por lo tanto, abandonan pañas privadas (Campos, 2008) y lo más probable es
sus principios partidarios por razones de pragma- que este problema se vea agravado aun más por la
tismo electoral, no son irracionales en lo absoluto y, eliminación propuesta hace poco de ?jar un límite al
por ende, de?enden las bases de un sistema político número de períodos constitucionales.
que sirve debidamente a sus intereses electorales. La
República Dominicana se halla entonces atrapada en 16.3 Las políticas actuales
un círculo vicioso pero demasiado generalizado (We-
yland, 2002). Por un lado, la escasez de partidos po- La República Dominicana está atrapada en un círculo
líticos de tipo programático inhibe las probabilidades político vicioso en el que una administración pública
de desarrollo del Estado. Los funcionarios públicos de permeable tienta a los partidos políticos a que repar-
elección tienen un interés racional en que se perpe- tan bene?cios (como empleos, contratos y obras) a
túe el sistema de reparto de poder electoral y una an- cambio de votos; los partidos políticos que reparten
tipatía no menos racional a la reforma administrativa favores a cambio de votos de?enden la permeabilidad
y judicial. Por otro lado, la permeabilidad de la admi- de la administración pública cuando están en el poder
nistración pública impide el nacimiento y desarrollo y, de esa manera, se ven perjudicadas la estabilidad, la
de partidos programáticos. Los funcionarios públicos credibilidad y la atención al interés general en el PFP
de elección no están dispuestos a resistirse al canto de la República Dominicana. Entonces ¿qué se puede
de sirena de la política de clientelismo ni son capaces hacer? Los legisladores han intentado varias veces
de hacerlo (véase el Grá?co 16.3). combatir las patologías del PFP del país promulgando,
por un lado, reformas administrativas y judiciales

3 Véase análisis más amplios del vínculo entre clientelismo y corrupción en Della Porta (1997) y Heywood (1997).

PARTE 6 ? El marco institucional 315

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 concebidas para aislar el empleo en la administración EE.UU. en ese empeño. Balaguer respondió iniciando
pública y el gasto gubernamental de la contienda polí- negociaciones con ambos partidos de oposición y
tica; y por otro lado, reformas electorales formuladas acabó por llegar a un acuerdo, el llamado “Pacto por la
para maximizar los frutos de campañas universales o Democracia”, que le dio la presidencia al octogenario
programáticas, y minimizar la viabilidad de intereses político por un período abreviado de dos años y creó
de sectores particulares. Por ejemplo, la Ley de Servi- toda una serie de reformas concebidas para: (i) so-
cio Civil y Carrera Administrativa promulgada en 1991 cavar el personalismo prohibiendo la reelección in-
(Ley Nº 14-91) buscaba garantizar la estabilidad labo- mediata del presidente; (ii) alentar intereses más am-
ral de los funcionarios públicos cali?cados (Ventura plios mediante la imposición de una segunda vuelta de
Camejo, 2005). La Ley de la Carrera Judicial de 1998 desempate; (iii) inhibir el fraude creando cabinas de
(Ley Nº 327-98) ofrecía seguridades similares a los votación cerradas; (iv) eliminar el efecto presidencial
jueces cali?cados (Banco Mundial, 2001). De igual ma- de “pisar los talones” mediante la separación de los
nera, se han otorgado protecciones y garantías según comicios legislativos de los presidenciales; y (v) des-
las necesidades a médicos, docentes, diplomáticos y politizar el Poder Judicial, trasladando la responsa-
procuradores (Ventura Camejo, 2005). Asimismo, la bilidad del nombramiento de los magistrados de la
Ley de Carrera Administrativa del Congreso Nacional Suprema Corte de Justicia (SCJ) a una comisión es-
de 2006 (Ley Nº 02-06) también ofrece incentivos y pecial (el Consejo Nacional de la Magistratura o CNM)
estabilidad laboral al personal técnico de la carrera integrada por representantes de los tres poderes pú-
legislativa (Congreso Nacional de la República Domi- blicos y otorgando estabilidad laboral de por vida a
nicana, 2006). los magistrados (Hartlyn, 1998).

La política de clientelismo encararía su desafío más En otras palabras, ese acuerdo no solo le impidió a
peligroso, no a través de la reforma administrativa y Balaguer buscar la reelección en 1996, sino que buscó
judicial, sino a través de los cambios constitucionales socavar las bases mismas de su régimen neopatrimo-
que resolvieron la crisis electoral de 1994. Después de nial al: (i) dar a los partidos una mayor expectativa
todo, en las elecciones presidenciales de 1994 se en- de vida que a sus personalidades políticas; (ii) hacer
frentó el presidente Balaguer del Partido Reformista menos viables las “alianzas electorales oportunistas”
(PRSC) a José Francisco Peña Gómez del PRD y a Juan (Hartlyn, 1998, pág. 225) que los intereses universales
Bosch del PLD, y estas se desenvolvieron, al igual que o programáticos; (iii) levantar impedimentos institu-
las anteriores, siguiendo una fórmula de pluralidad cionales al fraude electoral; (iv) insu?arle nueva vida
electoral que alentó a los candidatos “a dividir su al Poder Legislativo, y (v) habilitar un Poder Judicial
oposición sin invertir más esfuerzo que el necesa- independiente.
rio y a unir fuerzas sin renunciar a más poder que el
que hiciera falta”, y, al actuar de esa manera, “acre- ¿Cuáles fueron los resultados? Aunque se anticipaba
centaron y alimentaron aún más el sistema político en general que la segunda vuelta en las elecciones
neopatrimonial de intrigas, descon?anza y alianzas haría aumentar el número real de partidos políticos,
inestables” (Hartlyn, 1998, págs. 224–25). lo que complicaría la gestión gubernamental, ese
efecto no se ha producido en la República Dominica-
Por ese motivo, la posibilidad de fraude inquietó a na. Jones, por ejemplo, predijo un aumento del núme-
los opositores de Balaguer en la antesala de las elec- ro real de partidos y la correspondiente disminución
ciones de 1994, y tanto los veedores internacionales del porcentaje de votos captados por los dos parti-
como los analistas especializados observaron irre- dos principales en la primera vuelta de los comicios
gularidades importantes durante los comicios pro- presidenciales tras la adopción de los procedimientos
piamente dichos. Aunque la Junta Central Electoral de desempate en 1994 (Jones, 1994). Por el contra-
declaró ganador a Balaguer a despecho de las irre- rio, el número real de partidos disminuyó en vez de
gularidades, la oposición no solo cuestionó su triunfo, aumentar a lo largo de los diez años subsiguientes
sino que recibió el apoyo tácito de la Embajada de (Espinal, 2008a; Guzmán, 2008); el porcentaje de vo-

316 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

tos captados por los dos partidos más exitosos nunca supuesto; la inestabilidad del gabinete; la propensión Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
ha sido tan bajo como el predicho por Jones y ha ve- al establecimiento de “dinastías”; y el hecho de hacer
nido aumentando progresivamente desde que Leonel política favoreciendo al terruño.
Fernández del PLD obtuvo la victoria en la segunda
vuelta en 1996, y en las últimas tres contiendas pre- Discrecionalidad del Ejecutivo en el manejo del
sidenciales ha sido innecesario recurrir a la segunda presupuesto. La malversación de recursos formal-
vuelta: la victoria en 2000 de Hipólito Mejía, el candi- mente públicos para ?nes privados (o personales)
dato del PRD, sobre Balaguer y Danilo Medina del PLD; tiende a ser no solo los medios sino también los ?nes
el triunfo de Fernández sobre Mejía y el reformista del gobierno patrimonial. Callaghy (1984) describe el
Eduardo Estrella en 2004; y el éxito de Fernández so- nivel de discrecionalidad del Ejecutivo sobre el gasto
bre el candidato del PRD, Miguel Vargas Maldonado, y gubernamental como un indicador “decisivo” del gra-
el reformista Amable Aristy Castro en 20084. do de autoridad patrimonial (véase también Chehabi
y Linz, 1998). Esto se ilustra mediante el Grá?co 16.4,
No se trata de ningún modo de restarle importancia a el cual presenta el porcentaje del presupuesto de la
los peligros y costos de los procedimientos de desem- República Dominicana que manejó directamente el
pate, sino más bien de hacer notar que, en la Repúbli- Presidente entre 1966 y 2006.
ca Dominicana, esos riesgos y costos parecen haber
sido compensados por la reordenación partidista y Balaguer tuvo plena autoridad discrecional sobre
especialmente por la desaparición del PRSC. Después aproximadamente 35% del gasto o?cial en su tota-
de todo, la parte del voto nacional captada por el Par- lidad durante sus primeros doce años en el poder,
tido Reformista se desplomó de 25% en 2000 a 5% en y controló más de 50% del gasto o?cial tras su re-
2008. Destacados intelectuales y personalidades polí- greso al poder en 1986. Los tres presidentes del PRD
ticas también abandonaron el partido (Espinal, 2007). promediaron 17,4%, llegando a registrar un máximo
Los analistas comienzan a pensar si la República Do- de 21% durante la gestión de Jorge Blanco. Por otro
minicana se encamina hacia un sistema bipartidista lado, Fernández promedió 20,2% durante los seis
puro, en vez de esperar que el número de partidos va años de los que se dispone de datos y no más de
en aumento (Espinal, 2008a; Lozano, 2008; Mitchell,
2008). GRÁFICO 16.4 ? DISCRECIONALIDAD
PRESUPUESTARIA DEL EJECUTIVO
16.3.1 ¿Una nueva era de la política en la
República Dominicana? 70

La aparente desaparición del PRSC marca el ?nal de 60
una era especialmente virulenta de política neopa- PR (1966–1978)
trimonial que tuvo su origen durante la dictadura de
Rafael Trujillo y que continuó, con una que otra modi- 50
?cación (Hartlyn, 1998), durante los años de Balaguer. Asignación por el Ejecutivo (%)PR (1987–1996)
La mejor manera de hacerse una idea del progreso 1960
ciertamente vacilante que se ha alcanzado en la lucha 196540
contra el neopatrimonialismo es ?jarse en las diferen- 1970
cias partidistas y longitudinales de cuatro aspectos 1975
bien conocidos del gobierno personal arbitrario: la 1980
discrecionalidad del Ejecutivo en el manejo del pre- 1985
1990
1995
2000
2005
2010
30 PRD (2001–4)
20

10 PRD (1979–1986) PLD (1997–2000) PLD (2005–6)
0

Año

Fuente: Onapres (varios años).
Nota: Las diferencias entre los gobiernos son signi?cativas a p < .001
(F = 24.81). N.B.: Las diferencias entre el PRD y el PLD no son estadística-
mente signi?cativas.

4 Fernández obtuvo mayorías claras en la primera vuelta en las elecciones de 2004 y 2008. Mejía obtuvo más de 49% de los
votos en la primera vuelta en 2000 y Medina del PLD reconoció su derrota en aras de la unidad nacional, lo que permitió que
Mejía asumiera la presidencia sin tener que ir al desempate.

PARTE 6 ? El marco institucional 317

17% en los años siguientes a 1997, cuando tuvo unaProceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6GRÁFICO 16.5 ? MINISTROS POR MINISTERIO,
verdadera autonomía presupuestaria. Las diferen- Balaguer (1986–1990)1986–2008
cias entre los reformistas y sus sucesores no solo Balaguer (1990–1994)
son material sino estadísticamente signi?cativas y, 2,58
por lo tanto, cabe a?rmar que Balaguer se manejó de Fernández (1996–2000)
una manera más patrimonial que sus contendores y Mejía (2000–2004)1,83
sucesores5. 1,33 1,33 1,17
Fernández (2004–2008)
Inestabilidad del gabinete. Los gobernantes neopa- Gobierno
trimonialistas tienden a nombrar y despedir a miem-
bros de alto nivel del gabinete con gran frecuencia Fuente: Banks et al. (varios años), CIA (varios años y meses) y entrevistas.
y consecuencias perniciosas (Chehabi y Linz, 1998; Nota: Las diferencias entre los gobiernos (F = 8.64) son signi?cativas a
Pyne, 1977; BID, 2006), y Balaguer no fue la excep- p < .001.
ción a la regla. Usó sus casi ilimitados poderes para
nombrar y despedir al personal; para recompensar “El control sobre intereses tan valiosos como
a sus aliados; conquistar a sus enemigos; y prevenir esos crea tanto oportunidades como incentivos
cuestionamientos a su autoridad (Hartlyn, 1998). El para repartirlos de una forma corrupta”, explica
Grá?co 16.5 muestra el número promedio de minis- Michael Johnston. “Pero a duras penas se repar-
tros por ministerio durante los últimos dos períodos tirían directamente a una masa de seguidores, no
constitucionales completos de Balaguer, junto con solo porque son muy pocos, sino también porque
los datos correspondientes de los gobiernos del PLD son demasiado valiosos. Mejor es repartirlos en-
y el PRD6. tre un grupo reducido de miembros de la élite o
de parientes, de los cuales cabe esperar que den
La alta rotación de personal ministerial fue la norma más a cambio y los cuales, en todo caso, no se
durante los años de Balaguer, la cual disminuyó a ?- darían por satisfechos con favores mezquinos
nales de la década de los noventa y es, actualmente, (Johnston, 1986, p.469).
la excepción.
¿Es el Partido Reformista particularmente propenso
Propensión al establecimiento de “dinastías”. La al establecimiento de dinastías? Aunque los lazos
política neopatrimonial también tiene una tendencia familiares y de a?nidad cumplen un papel impor-
al establecimiento de dinastías (Scott, 1972; Chehabi y tante en los tres partidos dominicanos, son particu-
Linz, 1998), por aquello de que la sangre es más densa larmente comunes en el PRSC. Una encuesta entre
que el agua y también porque la mejor forma de ha- diputados dominicanos realizada recientemente
cer valer los contratos implícitos que sostienen sus por la Universidad de Salamanca revela que el 73%
estructuras de intercambio de favores es mediante de los diputados reformistas tienen al menos un
los lazos familiares y de a?nidad (Foster 1961; Lande, pariente cercano —más frecuentemente un padre o
1983; Samuels, 2001). Además, es probable que la im-
portancia de la a?nidad aumente con el reparto de
activos valiosos tales como contratos y concesiones
gubernamentales.

5 Es posible hacer un análisis econométrico más avanzado, pero ello luce innecesario en vista de la magnitud de las diferencias
y del momento en que ocurrieron. Sin embargo, para ?nes de comparación, Mobutu Sese Seko, quien en opinión de Callaghy
encarna el arquetipo mismo del dictador patrimonial, ejerció el control sobre aproximadamente 20% del gasto por concepto
de operaciones y 20% del gasto por concepto de capital en Zaire (Callaghy, 1984).

6 En aras de la coherencia, se han tomado en cuenta únicamente los ministerios que existieron durante todo el período estudia-
do, es decir, se han excluido los que se crearon durante los años de Mejía, aunque su inclusión no habría alterado el resultado
básico.

318 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

un tío— activo en la política (Alcántara, 2008). Para GRÁFICO 16.6 ? HACER POLÍTICA FAVORECIENDO ALNo. senadores
?nes de comparación, el nivel de participación fami- TERRUÑO ENTRE LOS SENADORES DOMINICANOS Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
liar en la política entre diputados del PRD y el PLD
se aproxima al nivel promedio de América Latina en 25
su conjunto, de por sí elevado, de 55% (Alcántara,
2006). 20

Hacer política favoreciendo al terruño. Los polí- 15
ticos que se sirven del clientelismo tienden a pasar
más tiempo con sus representados o a desarrollar 10
estilos de hacer política de maneras que tienden a
favorecer al terruño (Fenno, 1978) en mayor medida 5
que sus contrapartes de inclinaciones más programá-
ticas. Acrecientan y mantienen sus bases de apoyo 0 PRD PRSC
no por medio de una legislación que responda a los PLD Partido
intereses del país ni vigilando la puesta en práctica
de la legislación por parte del Poder Ejecutivo, sino SIN OFICINA VISIBLE CON OFICINA VISIBLE
dispensando favores a los consabidos “muchachos de EN SU JURISDICCIÓN EN SU JURISDICCIÓN
mi tierra” (Milnor, 1969, p.31)7.
Fuente: datos tomados del sitio web del Senado (www.senado.gov.do) en
Un indicador sencillo de que un legislador puede es- agosto de 2008.
tar haciendo política con ese estilo es si mantiene o Notas: Los senadores que publicitan sus o?cinas en sus jurisdicciones
no un despacho en su jurisdicción original. “Los le- electorales de origen a través de Internet se indican como positivos,
gisladores que viajan frecuentemente a sus distritos mientras que los que no tienen o?cinas en sus jurisdicciones de origen
electorales o que tienen allí una o?cina bien dotada o que no las publicitan se indican como negativos. Las diferencias entre
de personal ejercen un tipo distinto de representa- los partidos son considerables, con p ? .05 bien sea bajo un ji cuadrado
ción que los que no hacen ninguna de esas dos co- (X2 = 6.3 con dos grados de libertad) o la prueba exacta de Fisher para
sas”, explican Rachael Ingall y Brian Crisp (2001, pág. muestras más pequeñas y sin correlación con las características exóge-
488). “Aquellos le con?eren una importancia signi?- nas de las jurisdicciones (por ejemplo, tamaño, ubicación, ingresos, etc.).
cativa a los asuntos de su región, mientras que estos
pueden ocuparse mucho más de cuestiones de escala examinando las diferencias que pueda haber entre los
nacional o partidista y, además, pueden estar menos partidos en cuanto al mantenimiento y la visibilidad
conscientes de los puntos de vista de sus representa- de o?cinas en las jurisdicciones electorales de origen
dos” (Ingall y Crisp, 2001, p.488). entre los senadores actuales (véase el Grá?co 16.6).

¿Cultivan los legisladores reformistas y sus rivales del Aunque no más de la mitad de todos los senadores
PRD y el PLD estilos distintos de hacer política de te- mantienen una o?cina propiamente dicha en sus ju-
rruño? Los senadores tienen a su disposición recursos risdicciones de origen, los cuatro senadores refor-
de los cuales pueden disponer con mayor libertad que mistas sí lo hacen. Los senadores del PRD tienden a
los diputados y, por tanto, esta pregunta se aborda mantener o?cinas propiamente dichas en sus juris-
dicciones de origen, aunque no en todos los casos,
mientras que los senadores del PLD tienden a concen-
trar su atención en la capital.

Las diferencias de un partido a otro en cuanto al es-
tilo de terruño tampoco es de reciente cuño. Por el

7 Hay quienes sostienen que la formulación y promulgación de leyes no es más importante que la prestación de servicios a los
electores, pero en un mundo de recursos legislativos limitados no deja de haber tensión entre estos dos objetivos. “El pri-
mero procura tomar decisiones que bene?cien al país entero”, explica Joel Barkan, “mientras que el segundo, por de?nición,
atiende los intereses de un sector más reducido de la sociedad” (Barkan, 2008, p. 126; véase también Brinkerhoff y Goldsmith,
2002). Además, los distintos estudios publicados en América Latina hacen pensar que la prestación de servicios a los votantes
de la jurisdicción electoral propia tiende a ir de la mano con la política de clientelismo (véase, por ejemplo, Taylor 1992; Ingall
y Crisp, 2001).

PARTE 6 ? El marco institucional 319

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 contrario, los diputados del PLD exhiben un mayor 16.3.2 O ¿dos pasos hacia adelante y uno
interés en los asuntos nacionales y menos en los de hacia atrás?
las provincias que representan, no solo cuando su
partido está en el poder, sino también cuando está En términos más generales, la iniciativa del Senado de
en la oposición. Aunque solo se dispone de datos hacer rendir cuentas a los integrantes de la Cámara por
sobre las o?cinas en las jurisdicciones de origen haberse otorgado a sí mismos un aumento de salario
del contingente actual de senadores, otros indica- de manera ilícita y por su conducta ine?ciente brinda
dores revelan diferencias persistentes de compor- una oportunidad fortuita de evaluar los logros y las li-
tamiento legislativo. Por ejemplo, la Universidad mitaciones de las iniciativas de modernización empren-
de Salamanca realizó una encuesta entre los dipu- didas por los dominicanos a lo largo de los últimos dos
tados dominicanos en 2003 y concluyó que los del decenios. Los observadores que señalan que la iniciati-
PLD le conferían relativamente menor importancia va del Senado de investigar y sancionar a la Cámara de
a la representación de sus provincias y la procura Cuentas no se habría producido durante el gobierno de
de recursos para las mismas, y relativamente mayor Balaguer están muy probablemente en lo cierto. Des-
importancia a la disciplina partidista que sus rivales pués de mucho esperar, los legisladores ?nalmente han
(Alcántara, 2003)8. ganado la independencia, los conocimientos y la expe-
riencia que necesitan para hacerle frente al presidente
En pocas palabras, la salida de Balaguer se ha vincu- cuando ello convenga a sus intereses, y la democracia
lado no solo con el declive de su partido, sino tam- dominicana ha cosechado los frutos de su empeño. Sin
bién con la desaparición de su estilo excesivamente embargo, los expertos que ubican el origen del escán-
presidencialista de hacer política (Jiménez Polanco, dalo en las necesidades electorales del presidente tam-
1999; Agosto, 2004). Los resultados se mani?estan poco se equivocan, porque la venalidad de la Cámara de
en toda una serie de problemas e instituciones. No Cuentas es al mismo tiempo causa (Castaños Guzmán,
solo ha disminuido la discrecionalidad del Ejecutivo, 2008) y síntoma (Participación Ciudadana, 2008a) de la
sino que además los demás poderes públicos han persistencia de la política de clientelismo en la Repú-
comenzado gradualmente a ejercer su función de blica Dominicana: los políticos nombran a aliados —en
frenos y contrapesos. Por ejemplo, legisladores del lugar de contadores independientes— para la Cámara
PRD bloquearon el “paquetazo” de reformas de mer- de Cuentas; los aliados políticos no están dispuestos a
cado presentado por el presidente Fernández en 1997 cumplir con sus obligaciones legales ni tienen los me-
(Moreira, 1999). La Suprema Corte de Justicia anuló dios para hacerlo de manera oportuna, independiente
las partes inconstitucionales de la Ley de Carrera y competente y, por lo tanto, la República Dominicana
Judicial y también impidió la creación de nuevos im- está atrapada en un equilibrio político perverso.
puestos por decreto (Prats et al., 2000; Marsteintre-
det, 2004). Asimismo, más recientemente el Senado En otras palabras, las reformas electorales adopta-
ha sometido a la Cámara de Cuentas a un proceso de das en 1994 alentaron a los candidatos a ampliar su
investigación, plagado por escándalos, en una inicia- popularidad no mediante el abandono de programas
tiva de investigación y acciones judiciales sin prece- de corte particular —como esperaban sus autores—,
dentes que algunos consideran afortunada (Ramos y sino repartiendo más clientelismo y privilegios entre
Makenka, 2008)9. sectores más amplios de la población. El Gobierno del

8 Los datos de la Universidad de Salamanca también ponen de mani?esto el creciente nivel de preparación académica de los
diputados dominicanos. En 1995, solo 72% de los diputados encuestados —y 65% de los diputados del PRSC encuestados—
tenían formación universitaria (Alcántara [dir.], 1995, p. 48). Sin embargo, ya para 2003, 98% de los diputados encuestados
tenían algún tipo de formación universitaria (Alcántara [dir.], 2005, p. 60).

9 La Cámara de Cuentas es un órgano nominalmente independiente de contraloría general o ?scalización que tiene la respon-
sabilidad de monitorear las cuentas del país y emprender acciones judiciales contra la corrupción. El Senado nombra a los
integrantes de la Cámara por períodos de cuatro años, siguiendo las recomendaciones del presidente, pero en última instancia
el poder que puedan tener esos miembros queda limitado por la falta de recursos y autoridad (Marsteintredet, 2004).

320 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

RECUADRO 16.1 ? LA COMPRENSIÓN SALARIAL Y LA CREACIÓN DE ENTES: ¿OTRA FORMA DEArgentina
CLIENTELISMO? Bolivia
Brasil
En parte impulsada por el diálogo mantenido con or- COMPRESIÓN SALARIAL EN AMÉRICA LATINA
ganismos multilaterales, la República Dominicana ha Colombia
venido reduciendo la discrecionalidad presupuestaria 70 Chile
del Ejecutivo que, como puede verse en el Grá?co 15.4, 60
llegó a alcanzar cotas elevadas, ilustrando el alto gra- 50 Ecuador
do de clientelismo existente en el sector público (Ca- 40 Paraguay
llaghy, 1984; Chehabi y Linz, 1998). Sin embargo, como 30
se argumenta en este capítulo, los incentivos para la 20 Perú
reducción del clientelismo siguen presentes. Por ello, 10 Uruguay
cabe preguntarse si el clientelismo ha sido reducido, 0 Venezuela
tal y como pudiera indicar la reducción en la discre- Costa Rica
cionalidad presupuestaria, o ha cambiado de forma, El Salvador
manifestándose con otros ropajes. Guatemala
Honduras

México
Nicaragua

Panamá
República Dominicana

Promedio LA
Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
Obviamente, esta es una tesis difícil de demostrar. Sin
embargo, hay algunos indicios que podrían sustentar-
la. Desde 1996, a la vez que se iba reduciendo la discre-
cionalidad presupuestaria, se ha visto un crecimiento
importante en el número de entidades autónomas (de Fuente: BID 2006.
131 a 234). Si se tiene en cuenta que estas entidades
autónomas carecen de un marco jurídico claro que limite sus competencias, procedimientos y rendición de cuen-
tas, su proliferación pudiera interpretarse como un nuevo vehículo de discrecionalidad presupuestaria. Además, la
compresión salarial1 del sector público dominicano, especialmente la de las entidades autónomas, es excesivamente
elevada (véase el Grá?co de Compresión Salarial en América Latina en este recuadro), situándose a más de tres veces
del promedio de la región, y de por sí tiene una elevada dispersión salarial2. Con base en estos datos, es posible que,
al menos, parte de la reducción del clientelismo asociado con la discrecionalidad presupuestaria haya sido absorbido
por una mayor discrecionalidad en la creación de entidades autónomas y en el uso de altas remuneraciones.

1 La compresión salarial es el ratio resultante entre el salario más alto y el salario más bajo. Una alta compresión (por ejemplo, una tasa baja,
cercana a 1) es indicador de equidad salarial pero puede ser también indicador de un bajo índice de profesionalización y diferenciación o de que
los salarios no re?ejan adecuadamente la productividad entre los funcionarios. En este último caso, la alta compresión salarial estaría indicando
la di?cultad del sector público para atraer y retener empleados cuali?cados. Por el contrario, una tasa de compresión salarial elevada (es decir,
dispersión salarial) suele ser indicador de excesiva discrecionalidad, atribuible a una inadecuada gestión de personal, y posiblemente al cliente-
lismo, corrupción y búsqueda de rentas (Longo, 2002).

2 Por ejemplo, en la Europa de los 25, la compresión salarial entre trabajadores con educación primaria y los trabajadores con educación terciaria
es aproximadamente 2 (European Comission, 2005).

presidente Fernández logró el apoyo de los líderes re- Ahora bien, en esto el PLD no está solo. Los partidos
formistas con bene?cios particulares (Marsteintredet, de oposición también han sabido aprovecharse de sus
2004; Participación Ciudadana, 2008b), acudió a los propias fuentes de clientelismo. Por ejemplo, el PRD
pobres con un gasto social dirigido a sectores especí- distribuyó Tarjetas Solidaridad Futurista con fotos del
?cos (Campos, 2008) y le tendió una mano a la clase candidato presidencial Miguel Vargas Maldonado, las
media y a la clase superior con cargos en la adminis- cuales se habrían podido canjear por futuros bene?-
tración pública, contratos y subsidios (Lozano, 2008; cios sociales si el candidato hubiese triunfado en las
Participación Ciudadana, 2008c). elecciones de 2008 (Participación Ciudadana, 2008c)10.

10 El PRD también se entregó totalmente a las políticas de clientelismo durante los años de Mejía. Un ejemplo claro es la prolifera-
ción de provincias y municipios durante el gobierno de Mejía y la aparente tendencia de estos a surgir en regiones propensas a
favorecer al PRD. Véase Frías (2001) sobre el con?icto por la creación de la Provincia de Santo Domingo (Ley Nº 163-01).

PARTE 6 ? El marco institucional 321

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 Y el candidato del PRSC Aristy Castro se valió de su han sacado partido asegurándose de que las pruebas
control sobre la Liga Municipal Dominicana (LMD) para de concurso previstas por la ley no sean ni rigurosas
propagar el clientelismo en un intento que, de acuer- ni transparentes (Comisión de la Sociedad Civil, 2007)
do con Mitchell (2008), trajo a la mente imágenes de y que las decisiones de admisión se tomen más según
Balaguer, hasta que el Congreso controlado por el PLD criterios políticos que según los méritos del individuo
promulgó una Ley Municipal concebida para privarlo (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Irónicamente, la carrera
de su base de apoyo. administrativa se emplea entonces para impedir que
los partidarios de los políticos o?cialistas sean des-
La iniciativa de desarticular la maquinaria política de pedidos por contendores victoriosos en los comicios.
Aristy Castro ilustra los riesgos del empeño de com- Aunque las organizaciones de la sociedad civil se dan
batir el legado del sistema patrimonial y, por ende, cuenta del problema y esperan que la nueva ley de
amerita un comentario adicional. Históricamente, la administración pública arroje mejores resultados, a
presidencia de la LMD ha sido una fuente doblemente duras penas se muestran optimistas en cuanto a sus
deseable de clientelismo —es decir, que administra perspectivas. “No quiero que esta Ley (41-08) tome el
todos los contratos municipales y controla por sí sola mismo destino de la anterior, que nadie la respetó”,
un presupuesto considerable— y, por eso, los gobier- declaró Francisco Checo de Participación Ciudadana
nos de Fernández y Mejía le dieron el cargo a Aristy (Checo citado por Peralta, 2008).
Castro con la idea de consolidar sus respectivas alian-
zas con el Partido Reformista a ?nales de la década de Ese simple pero quizá fútil deseo de Checo subraya
los noventa y comienzos de la presente década (Mars- un dilema fundamental que compromete todo el PFP
teintredet, 2004). Sin embargo, el tamaño y la impor- dominicano. Por un lado, el mayor problema del país
tancia de la LMD han venido aumentando a lo largo es el desdén generalizado hacia el Estado de Derecho.
del proceso de descentralización política del país El dolo y la corrupción no solo constituyen un peligro
y ya para 2007 Aristy Castro era visto menos como para las inversiones, el crecimiento y la legitimidad,
un aliado que como una amenaza para la inminente sino que además son impedimentos para la reforma,
campaña de reelección de Fernández11. Por lo tanto, porque no hay nada que haga pensar a los legisla-
los legisladores del PLD promulgaron una ley (Ley Nº dores con ánimo reformador que los burócratas, los
176) que de hecho convirtió a la LMD en un órgano de tribunales y los funcionarios policiales vayan a ha-
asesoría y plani?cación sin recursos presupuestarios cer cumplir las leyes que promulguen. Por otro lado,
de consideración (PNUD, 2008), con lo que despojaron la única arma de que dispone el gobierno es la ley
de recursos al principal candidato presidencial del misma, y los legisladores dominicanos —igual que los
PRSC (Rodríguez, 2007). de otros países en desarrollo— deben, por tanto, dar
respuesta a la pregunta de cómo usar la ley para lu-
No se trata simplemente de que los partidarios del char contra el desgobierno, es decir, cómo crear una
clientelismo hayan sobrevivido, sino que han sabido “tecnología de aplicación” (Spiller y Tommasi, 2003).
aprovecharse del proceso de reforma en maneras to-
talmente insospechadas. Tómense, por ejemplo, las Sin embargo, de poco sirven las tecnologías de apli-
varias reformas administrativas concebidas para dar cación si las leyes mismas son inestables debido a
la estabilidad laboral y autonomía a los empleados que los políticos interesados que no pueden contra-
públicos (Montero, 2003; Ventura Camejo, 2005). No venirlas a menudo consiguen modi?carlas o hacerlas
solo se han puesto en práctica, en forma lenta y a anular. Tómense, por ejemplo, las restricciones con-
veces dando marcha atrás (Scheker Ortiz, 2005; De- tra la reelección en vigor en la República Dominicana.
Lancer, 2004; Collado, 2005), sino que los políticos les El problema propiamente dicho no reside en que se

11 Por ejemplo, la Ley Nº 17-97 incrementó el subsidio nacional a los municipios a 4% del presupuesto nacional, la Ley Nº 166-03
aumentó el subsidio a 10% del presupuesto nacional y a causa de ello los ingresos de la LMD se multiplicaron por un factor de
21 en términos reales (PNUD, 2008).

322 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

pase por alto la ley, sino que esta es vulnerable a los 16.3.3 Del análisis estático a uno dinámico Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
intentos de anularla para satisfacer los intereses de
los políticos o?cialistas y de su partido. Y la reelec- Se ha ubicado el origen del círculo vicioso que sos-
ción no es el único ejemplo. Las leyes tributarias, de tiene el PFP de la República Dominicana en la oferta
comercio internacional y de servicios públicos no de clientelismo. Los políticos que pueden dar recur-
han sido menos inestables y hay abundantes razones sos clientelares a cambio de apoyo político tende-
para pensar que las cruciales reformas electorales de rán a hacerlo, reproduciendo así las patologías del
1994 fueron en sí mismas producto de un acuerdo po- PFP dominicano. Aunque las teorías sobre la política
lítico entre Balaguer y el PLD (Negretto, 2008; Agosto, de clientelismo de oferta tienen un linaje venera-
2004)12. ble (Huntington, 1968; Shefter, 1977) y forman parte
indispensable de la historia dominicana, no sirven
En resumidas cuentas, la República Dominicana sigue para explicar satisfactoriamente la desaparición del
atrapada en un círculo vicioso de políticas, caracteri- clientelismo en varios países más prósperos (véase,
zado por la inestabilidad, la ine?ciencia y por conduc- por ejemplo, Piattoni, 2001) ni la disminución —mas
tas que solo toman en cuenta intereses particulares. no la desaparición, en modo alguno— del neopatri-
¿Por qué la gran cantidad de reformas emprendidas monialismo en la República Dominicana. Después de
a lo largo de los últimos dos decenios no ha podido todo, el PFP dominicano es en toda magnitud menos
romper ese círculo? Por un lado, es poco lo que ha patrimonial en la actualidad que durante la gestión
podido hacer la reforma para alterar la estructura de de Balaguer y no se puede dar cuenta satisfactoria-
incentivos que sostienen el PFP de la República Domi- mente de los cambios con una explicación de ciclos
nicana. Los políticos no están menos interesados en que se retroalimentan y refuerzan a sí mismos. En-
aumentar su base de apoyo y dividir a la oposición tonces, ¿cómo explicar no solo el “paso atrás” sino
en la actualidad que durante la época de Balaguer. De también los “dos pasos hacia adelante” que han dado
hecho, podría a?rmarse que el sistema de elecciones los dominicanos? Obras publicadas más recientemen-
con segunda vuelta intensi?ca las presiones a favor te sugieren la necesidad de ?jarse en la demanda y
de la participación en los juegos del clientelismo, con concentrarse en “las circunstancias que hacen que
la idea de ganar la primera vuelta con una mayoría los ciudadanos acepten o rechacen el clientelismo:
absoluta, y así escapar al riesgo de una derrota en su nivel de empleo, sus capacidades cognitivas y su
la segunda vuelta; y la introducción de elecciones capacidad organizativa” (Royo, 2003, p.217).
a mitad del período constitucional signi?ca que los
ciclos electorales —y con ellos, el círculo vicioso del La explicación basada en la demanda no solo co-
clientelismo— son casi constantes. Por otro lado, las rresponde a un amplio cúmulo de elementos de jui-
reformas han hecho poco por alterar la disponibilidad cio históricos (Piattoni, 2001), sino que además es
del clientelismo y de activos susceptibles de ser re- compatible tanto con los hechos estilizados sobre la
partidos. Los partidos y los políticos que desean se- República Dominicana como con los datos de opinión
guir estrategias tradicionales de clientelismo pueden pública sobre las preferencias partidistas según el
manipular, explotar, ignorar o hacer anular reformas nivel de formación académica (véase el Cuadro 16.1).
según su conveniencia, y con toda probabilidad les
resultará muy fácil ganar (o comprar) el apoyo nece- Si bien el PRSC es un partido “hiperclientelista” (Es-
sario para sus intentos en los órganos gubernamen- pinal, 2008b) y, por lo tanto, obtiene una parte des-
tales que corresponda. En pocas palabras, las leyes proporcionadamente grande de su apoyo político de
son endógenas a los intereses y capacidades de los entre los sectores populares y sin formación, el PLD es
actores involucrados y, por lo tanto, constituyen una hijo de un “partido de grupos dirigentes izquierdista”
base débil para todo cambio fundamental. (Espinal y Hartlyn, 1999, p.504) y por lo tanto, tiende

12 Levitsky y Murillo (próxima publicación) presentan un análisis perspicaz de las diferencias entre las leyes e instituciones que
se hacen cumplir y las leyes e instituciones que a menudo se anulan o enmiendan en América Latina.

PARTE 6 ? El marco institucional 323

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 CUADRO 16.1 ? PARTIDISMO Y FORMACIÓN De modo que solo cabe preguntarse si los partidos
ACADÉMICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA que siguen explotando el sistema de repartición del
(2004) botín electoral acabarán o no por socavar su propia
viabilidad y, de ser así, cuánto tardarán en hacerlo.
Formación PLD PRD PRSC Total Ambas preguntas tienen que ver con el asunto de
académica/partido 1.040 las políticas públicas, dado que es probable que las
Primaria 56% 71% 75% 484 iniciativas de mejoramiento de la educación socaven
(606) (258) (176) 158 el círculo vicioso del desgobierno en países como la
Secundaria 1.682 República Dominicana (véase Knack, 2002) y que re-
33% 21% 21% sulten decididamente más e?caces si sus defensores
Terciaria (360) (75) (49) pueden, al mismo tiempo, alargar la vida útil de los
actores políticos claves.
Total 11% 8% 4%
(118) (31) (9) 16.4 Opciones de política

1.084 364 234 Las patologías del PFP de la República Dominicana son
producto y manifestación de un círculo de políticas
Fuente: LAPOP (2004). viciadas que probablemente sea especialmente difícil
A?liación a un partido por formación académica: X2 = 49.14; p < 0.0001 de romper, dado que las instituciones que lo sostie-
nen son endógenas a los intereses y las capacidades
a resultar atrayente a la clase media. Así, Rosario de los principales actores involucrados. No se trata
Espinal ubica el origen de los triunfos electorales re- simplemente de una situación en la que los actores
cientes del PLD no en el clientelismo únicamente sino claves estén uniformemente o, incluso, ampliamente
también, en parte, en la combinación de intereses comprometidos con la modi?cación del sistema, sino
particulares, que resultan especialmente atrayentes que carecen de la aptitud y la capacidad necesarias
para los pobres, y en intereses de tipo macroeconó- para hacerlo; por el contrario, los actores claves pien-
mico, que son especialmente pronunciados entre la san que no tienen más opción que defender y explotar
clase media. “Esto es comprensible por la crisis eco- el sistema, so pena de derrota electoral.
nómica de 2003–2004, aún fresca en la memoria de
muchos votantes”, escribe Espinal. “Pero no siempre Sin embargo, el sistema tradicional no está exento
será así” (Espinal, 2008). de costos ni peligros y, por lo tanto, la época actual
podría ofrecer a los partidarios de la reforma cierto
Según Espinal, en su empeño por captar votantes vo- espacio de maniobra. ¿Qué razón podrían tener los
lubles con alicientes de corte particularista, los políti- políticos dominicanos actuales para estar más dis-
cos del PLD podrían llegar incluso a alienar a su base puestos a la reforma hoy en día que en el pasado? En
profesional, preparando así el escenario para su propio primer lugar, el sistema de repartición del botín elec-
declive (Warner, 1997). Después de todo, el creciente toral es in?acionario (véase Scott, 1972) y en la medida
número de estudios publicados sobre la demanda de que los triunfos electorales dependan cada vez más
clientelismo hace pensar que los votantes con forma- de los votos de profesionales que desean estabilidad
ción académica se dejan llevar menos por los atrac- macroeconómica así como de quienes quieren partici-
tivos particularistas (Knack, 2002; Kurtz, 2004). Datos par en proyectos clientelistas, la estrategia tradicional
tomados de encuestas efectuadas en la República Do- de fomento incesante del clientelismo podría llegar a
minicana dejan entrever una correlación inversa entre
el nivel de formación académica y las inquietudes so-
bre la honradez de la administración pública a nivel del
individuo13. Paralelamente, hay que hacer notar que en
la República Dominicana la formación académica está
experimentando una expansión sin precedentes.

13 Por ejemplo, datos del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, 2006) revelan que el porcentaje de dominicanos
con formación universitaria que señalaron la “corrupción” como el problema más grave (5,1%) en 2006 fue superior al doble
del porcentaje de dominicanos sin formación universitaria que lo hicieron (n = 1,489; X2 = 4.8; p = .03).

324 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

producir resultados cada vez menores y hasta nega- contenidas en el Tratado de Libre Comercio para la Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
tivos. En segundo lugar, el sistema de botín electoral República Dominicana y Centro América (RD-CAFTA).
es venal, y en la medida que los escándalos de co-
rrupción sean el principal elemento de predicción de Formar. Las presiones externas generadas por los
presidencias interrumpidas en América Latina (Hochs- movimientos de masas y las organizaciones no guber-
tetler, 2006), la política de clientelismo puede resultar namentales (ONG) no son menos importantes que las
cada vez menos atrayente, independientemente de demandas de empresas privadas y gobiernos extranje-
sus efectos in?acionarios. Y, en tercer lugar, la forma- ros y son, en buena medida, producto de la formación
ción académica guarda una correlación tanto con las y la habilitación. Por ello, Knack (2002) describe la for-
inquietudes macroeconómicas como con el rechazo a mación académica como un mecanismo potencial de
la corrupción, y en la medida que el electorado se vaya palanca política que no solo es deseable en sí mismo,
preparando cada vez más, debería ir aumentando la sino que además “puede tener el efecto secundario de
proporción de votantes que favorecen un enfoque pro- acrecentar el capital social y de esa manera hacer que
gramático frente a uno particularista, lo que permiti- los gobiernos funcionen más e?cazmente”.
ría ir transformando el fomento del clientelismo de un
activo político a un pasivo electoral. Desenmascarar. Los legisladores suelen expresarse
sobre la meta de transparencia pero rara vez cumplen
Por lo tanto, un gobierno que desee aprovechar la sus promesas, y los legisladores dominicanos no son
coyuntura actual para modi?car de manera funda- la excepción. Así, Marsteintredet (2004) descubrió
mental las reglas del juego debe cumplir tres reglas que a ?nales de la década de los noventa y comienzos
básicas: aislar, formar y desenmascarar. Aislar signi- de la presente década, el secreto era tan generalizado
?ca proteger a los poderes públicos no elegidos de la en la República Dominicana que la Cámara de Cuentas
política de clientelismo. Formar quiere decir no solo tomaba las decisiones de efectuar controles no anun-
impartir conocimientos y aptitudes, sino también las ciados en secretarías o gobiernos municipales sobre
iniciativas a?nes para habilitar a la ciudadanía a ?n la base de rumores sobre corrupción. Una iniciativa
de propiciar un cambio de la demanda. Finalmente, sistemática de lucha contra la falta de transparencia
para desenmascarar hace falta fomentar la transpa- en el gobierno no solo permitiría tener la seguridad
rencia, a ?n de que los ciudadanos ahora habilitados de que órganos o?ciales tales como la Cámara de
puedan imponer frenos y contrapesos a sus funciona- Cuentas tuviesen acceso a la información necesaria
rios elegidos y nombrados. para desempeñar las responsabilidades que les co-
rresponden por ley, sino que además permitiría que la
Aislar. Aunque las reformas administrativas y judicia- población facilite los frenos y contrapesos que exige
les no son de ningún modo una panacea y a menu- una democracia, y con ello haría mejorar el nivel de
do pueden ser adoptadas indebidamente para ?nes credibilidad del PFP.
inicuos, constituyen un elemento invalorable de todo
programa serio de reforma, especialmente cuando se 16.5 Recomendaciones de política
emprenden conjuntamente con reformas simbióticas
en otras áreas y cuentan con el apoyo de persona- La credibilidad es fundamental para el PFP. Las políti-
lidades públicas o sectores privados in?uyentes. De cas que no se hacen cumplir o que se modi?can fre-
hecho, Isa y Pichardo (2008) citan al Departamento de cuentemente tienden a devaluar la ley en su condición
Fiscalización (Impuestos internos), Aduanas y la O?ci- de instrumento y por ende son contraproducentes,
na Nacional de Propiedad Intelectual (Onapi) como ór- haciendo que el gobierno tenga que depender de un
ganos dominicanos que funcionan relativamente bien instrumento que a la postre es inocuo. ¿Cómo puede
y sugieren que estos se han bene?ciado no solo de un gobierno que ha devaluado la ley escapar del con-
defensores internos (como, por ejemplo, legisladores siguiente círculo vicioso? Lo logra no promulgando
ávidos de ingresos) sino también de presiones exter- nuevas leyes y haciendo cumplir las que existen y, por
nas (como las restricciones a la propiedad intelectual

PARTE 6 ? El marco institucional 325

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 consiguiente, los legisladores dominicanos —que ya probabilidad de reformas más e?caces en el futuro,
han contribuido mucho a la devaluación de las leyes incluida la reforma constitucional.
del país— deben ser juiciosos en sus iniciativas legis-
lativas. Hay que promulgar leyes nuevas únicamente También debe existir la posibilidad de emprender
cuando sea absolutamente necesario y políticamente cambios menos radicales a un costo relativamente
oportuno, de otro modo, el objetivo principal debe ser bajo y con resultados relativamente importantes en
la aplicación de las leyes vigentes, incluso cuando ne- términos de aislar, formar y desenmascarar. La mane-
cesariamente sean la segunda mejor opción. ra más fácil de tratarlos es por poder público.

A corto plazo. Por lo tanto, desde una perspectiva La Presidencia. El Poder Ejecutivo ejerce una in?uen-
pragmática, los legisladores dominicanos deben re- cia especialmente importante en los asuntos presu-
conocer que a menudo pueden lograr más haciendo puestarios y ?scales, y es en gran medida responsable
menos. Por un lado, deben atenuar sus aspiraciones del equilibrio actual entre el gasto de tipo partidario
en tres áreas: megaproyectos; la creación y prolifera- y el de tipo universal en la República Dominicana. Por
ción de nuevas entidades, secretarías y provincias; y las razones antes apuntadas, existen incentivos para
la reforma constitucional. Las tres áreas son costosas, primar el gasto visible o distribuible en obras públicas
ya sea en términos económicos o políticos, o ambos, y y proyectos similares, sobre inversiones cuyos bene-
tienden a ir de la mano de la política patrimonialista ?cios se ven a más largo plazo como en educación y,
tradicional que le ha restado credibilidad al proceso po- por lo tanto, el gobierno no ha cumplido a cabalidad
lítico. Por otro lado, deben volver a entregarse a la apli- con los compromisos legales de destinar mayores re-
cación de las leyes vigentes, incluso, especialmente, cursos a este sector.
las concebidas para apoyar a los sectores sociales. Una
moratoria en el emprendimiento de megaproyectos, la La inversión en obras públicas suele proveer réditos
creación de nuevas provincias y la reforma constitu- políticos a corto plazo y facilitar el otorgamiento de
cional (a la espera de la convocatoria a una asamblea prevendas y la continuidad del patrimonialismo que
constituyente), combinadas con un compromiso creíble facilita el mantenimiento en el poder. Por ello, los pre-
con el cumplimiento de la obligación legal del gobierno sidentes electos suelen detener obras iniciadas por
de destinar mayores recursos a la educación, sería un sus predecesores para poder emprender proyectos
verdadero “viraje” que serviría para conservar recur- que más adelante se les pueda reconocer (Keefer,
sos públicos, fomentar el aprendizaje y la habilitación 2002). Tales prácticas resultan asombrosamente cos-
y, quizá más importante aun, marcaría una ruptura to- tosas en términos materiales y socavan la con?anza
tal con la manera tradicional de hacer política. de la ciudadanía en el proceso político. Por lo tanto, el
Ejecutivo haría bien en ordenar a la brevedad posible
¿Es factible una moratoria de ese tipo? A los encarga- un inventario de todas las obras públicas inconclusas
dos de la formulación de políticas les gusta promul- del país, un análisis de costos y bene?cios de su cul-
gar leyes y gastar dinero por las mismas razones que minación. Asimismo, las decisiones presupuestarias
a los médicos les gusta operar a los pacientes: porque futuras las debe tomar teniendo presentes los resul-
es lo que mejor saben hacer y por lo que más se les tados de ese estudio (es decir, comenzar a asignar el
reconoce —no se les reconoce el “no hacer nada”—. gasto para obras públicas según criterios económicos
Sin embargo, al enmarcar la iniciativa de “no hacer y no políticos). Al proceder de esa manera, no solo
nada” en forma de moratoria de inspiración pública, conseguiría racionalizar el proceso presupuestario,
concebida para conservar recursos y racionalizar el sino que comenzaría a desplazar el otorgamiento del
gasto en un momento de crisis y para preparar el es- crédito por obras públicas de su inicio a su culmina-
cenario para una nueva era de política en la República ción de manera oportuna y e?ciente.
Dominicana, se le reconocería al gobierno su “inacti-
vidad”, y se podría contribuir con una transformación Tal enfoque debe ir acompañado de una iniciativa
de la cultura política del país que haga aumentar la concertada para dar cumplimiento a la obligación

326 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

del gobierno de destinar mayores recursos a la edu- cer frente a los demás poderes públicos con cierta Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
cación que es vital para la formación y el desarrollo regularidad, y hacer valer su autoridad administrativa
del capital humano así como la base para que la ciu- para preservar la integridad de la carrera judicial para
dadanía demande una buena gestión gubernamen- los jueces de las instancias inferiores.
tal, que arroje resultados políticos positivos más
adelante. No obstante, el ejercicio por parte de la Suprema Cor-
te de Justicia de funciones administrativas y judicia-
El Congreso. Las iniciativas emprendidas reciente- les crea el potencial de con?icto de intereses y a la
mente para modernizar el Congreso, en parte con la larga debe corregirse. La administración judicial debe
ayuda del Banco, han sido relativamente exitosas. Se desvincularse de la toma de decisiones judiciales. Es
han mejorado su planta física y sus sistemas infor- decir, se debe tender a separar las funciones admi-
máticos. Se ha contratado personal jurídico y técni- nistrativas de las jurisdiccionales para que los jue-
co que ha emprendido esa trayectoria profesional. ces puedan dedicarse a su función básica y dejar en
Gracias a ello, los legisladores que desean dedicarse manos de los expertos las funciones administrativas,
a la búsqueda de leyes de orientación general (y no siempre bajo tutela de los jueces.
particular) ahora cuentan con los recursos necesarios
para hacerlo. Lo más probable es que no se produzcan iniciativas
destinadas a separar las dos funciones en el corto
No obstante ello, las reformas no han terminado. Hace plazo. En el ínterin, la modi?cación del mecanismo
falta más personal y transparencia en general, y la que se emplea para evaluar a los jueces de instan-
Unidad de Evaluación y Seguimiento Presupuestario y cias inferiores puede ser un paso menos radical pero
Macroeconómico necesita un impulso especialmente potencialmente valioso para mejorar la productividad
fuerte para que los legisladores puedan cumplir con judicial. Actualmente, los jueces de instancias infe-
sus obligaciones constitucionales de supervisar la riores son evaluados anualmente por sus superiores
implementación de la legislación y el gasto, y no sim- judiciales con ayuda de un examen que se concentra
plemente limitarse a su adopción. en metas cuantitativas (por ejemplo, el número de
causas cerradas durante un período determinado),
No todos los legisladores se interesan ni velan por más que cualitativas. Aunque las evaluaciones cuali-
el interés público. Las prácticas clientelistas todavía tativas del razonamiento y la lógica judicial requie-
ejercen un papel vital. Por ello, el gobierno haría bien ren necesariamente más tiempo que los indicadores
en seguir adelante con la campaña de modernización cuantitativos, y sería casi imposible efectuarlas con
del Poder Legislativo y destinar recursos adicionales una periodicidad anual, son el complemento indispen-
al personal permanente, las comisiones y las o?cinas sable de los indicadores, los cuales pueden dar pie
de acceso a la información del Senado y de la Cámara a incentivos distorsionados que prioricen la cantidad
de Diputados en vez de hacerlo a legisladores indivi- más que la calidad cuando se aplican aisladamente y,
duales o partidos (por ejemplo, al Fondo de Represen- por lo tanto, deben ser realizadas y tomadas con toda
tación y las O?cinas Senatoriales). Eso proporcionaría seriedad por los administradores judiciales de mane-
a los congresistas y ciudadanos de orientación públi- ra periódica (Prats et al., 2000).
ca los recursos y la información que necesitan para
cumplir con sus obligaciones y, por añadidura, haría Burocracia. Al igual que un Poder Judicial indepen-
menos probable la malversación de fondos por parte diente, una burocracia autónoma es un componente
de congresistas menos escrupulosos. indispensable del aparato de aplicación de las leyes
y un baluarte contra el clientelismo, el fraude y la co-
El Poder Judicial. El Poder Judicial es quizá, a la fe- rrupción (Evans y Rauch, 1999). Sin embargo, tal como
cha, la sede de la iniciativa de reforma más exitosa ocurre con un Poder Judicial independiente, es difícil
de la República Dominicana. Los magistrados de la producir una burocracia autónoma como parte de un
Suprema Corte de Justicia han sido capaces de ha- edicto político, por los motivos ya explicados.

PARTE 6 ? El marco institucional 327

Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6 La creación de una Secretaría de Estado de Admi- Las elecciones simultáneas permiten economizar
nistración Pública (SEAP) con jerarquía ministerial recursos y puede que hasta arrojen resultados po-
mediante la Ley Nº 41-08 es un paso en la dirección sitivos para el PFP en su conjunto.
correcta, aunque solo es el punto de partida para el » Desvinculación de las funciones administrativas y
establecimiento de la integridad burocrática. judiciales de la Suprema Corte de Justicia (SCJ). La
SCJ administra el sistema judicial del cual forma
El SEAP y el Instituto Nacional de Administración Pú- parte y por consiguiente, distrae a sus jueces de su
blica (INAP) deberían clasi?car las secretarías y los función esencial (que consiste en poner sentencias)
órganos que tienen a su cargo por orden de impor- y se expone a un potencial con?icto de intereses. Es
tancia, priorizando la profesionalización de las Secre- preciso establecer un mecanismo para que la SCJ
tarías más relevantes14. Después de todo, el gobierno pueda velar por el adecuado desempeño de los sis-
carece de los recursos ?scales, la sociedad no dispone temas administrativos del Poder Judicial pero que
de los recursos humanos de calidad necesarios para garantice que los magistrados se concentren en
mejorar de una vez el gobierno de la República Do- sus funciones judiciales.
minicana (De Lancer, 2004), y los elementos de juicio » Racionalización gradual de la administración públi-
de otros países sugieren que los gobiernos pueden ca. La República Dominicana no dispone ni de los
tolerar (y cosechar los frutos políticos en el corto pla- recursos ni del personal necesarios para racionali-
zo) una medida considerable de clientelismo, siempre zar, de una vez, todas y cada una de las dependen-
y cuando racionalicen sus ministerios y órganos más cias gubernamentales. El SEAP debería darle mayor
importantes (por ejemplo, los encargados de la ges- prioridad a la calidad que a la cantidad, racionali-
tión presupuestaria, tributaria y de plani?cación). zando primero los ministerios más importantes
mediante procesos mejorados de selección, remu-
A mediano plazo. Las reformas necesarias a mediano neración y capacitación, y a medida que transcurra
plazo son decididamente más complejas y con toda el tiempo, irse orientando hacia ministerios menos
probabilidad quedarán estrechamente ligadas al ve- centralizados.
nidero proceso de reforma constitucional, pero entre » Es preciso además despolitizar, racionalizar y ais-
algunas de las propuestas que conviene sopesar ?gu- lar los órganos autónomos gubernamentales. Por
ran las siguientes: ejemplo, los integrantes de la Cámara de Cuentas
deberían ser nombrados por una comisión inde-
» Un veto serio a la reelección presidencial o un máxi- pendiente de amplia representación —similar al
mo de dos períodos constitucionales. Muchas de las Consejo Nacional de la Magistratura que nombra a
patologías del PFP de la República Dominicana son los integrantes de la Suprema Corte de Justicia—
atribuibles al legado patrimonialista que dejaron con el mandato de seguir criterios claros en dichos
Trujillo y Balaguer. El establecimiento de límites nombramientos (como, por ejemplo, un título en
al número de períodos constitucionales con?ere a Contabilidad). De igual modo, se les debe de inves-
los partidos una mayor expectativa de vida que sus tir de la autoridad de nombrar procuradores espe-
personalidades y por lo tanto, combate las propen- ciales sin necesidad de contar con el visto bueno
siones patrimonialistas y personalistas. presidencial.

» Regreso a las elecciones presidenciales y legislati- En resumen, es mucho lo que la República Dominica-
vas simultáneas. Las elecciones a mediados del pe- na podría hacer para mejorar su PFP, aislando a sus
ríodo constitucional son de por sí costosas, tienden funcionarios encargados de velar por la aplicación de
a acortar los plazos de vida útil política y a acre- las leyes de la competencia política, formando y habi-
centar los réditos de las estrategias partidarias.

14 La Ley Nº 14-91 de hecho fue un intento discreto de asignar prioridades al establecer que las iniciativas de mejorar la carrera
administrativa comenzaran con la Secretaría de Hacienda; la Ley Nº 41-08, que reemplazó la Ley Nº 14-91, no incluye tales
disposiciones.

328 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

litando a la ciudadanía, y asegurando la transparencia dispuesto a no respetarla en lo más mínimo si Proceso de formulación de políticas públicas C A P Í T U LO 1 6
del proceso político. Sin embargo, cabe preguntarse ello le signi?caba alguna mengua de su poder
qué razón podrían tener para proceder de esa mane- omnímodo y dictatorial. La explicación dada era
ra. ¿Por qué los legisladores adoptarían políticas que típicamente paternalista”.
acabarían por atarlos de manos?
Desafortunadamente, el nombre de los grandes refor-
Ahora bien, sería igualmente fácil preguntarse por qué madores no queda registrado en la historia promul-
los legisladores dominicanos tradicionalmente han ve- gando reformas, sino traduciendo las reformas en
nido adoptando políticas que no consideran cumplir. conductas y costumbres que mejoran el bienestar de
¿Por qué, por ejemplo, adoptó Balaguer una ley de ser- sus pueblos. Es muy poco probable que las leyes que
vicio público supuestamente “al nivel de la europea” no son estables ni de obligatorio cumplimiento hagan
(Sánchez Ancochea, 2005) y aun así siguió tratando el cambiar la conducta y las costumbres de un pueblo,
empleo en la administración pública como una fuente es casi imposible que las transformen de una mane-
de clientelismo en vez de una buena gestión guber- ra que mejore su bienestar y casi con toda seguridad
namental? Hace algunos años, Ortiz (2005) se hizo la sus formuladores pasarán a la historia bajo una luz
misma pregunta y la respondió sencillamente así: menos halagüeña que si hubieran promulgado y he-
cho cumplir reformas más serias. Esta es la tarea que
“Promulgaba la Ley, para ligar su nombre en la tiene por delante la República Dominicana y de ello
historia, como el gran reformador, pero estaba dependen las perspectivas de la Nación.

PARTE 6 ? El marco institucional 329

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PARTE 6 ? El marco institucional 333



Transparencia y
rendición de cuentas

17.1 Introducción Este capítulo fue
elaborado por
La corrupción1 constituye no solo un problema ético y moral, sino esencialmente un obstáculo práctico Gustavo Beliz,
para el desarrollo bajo un régimen democrático2. Pablo Alonso y
Karelia Villa.
Comparativamente con la región latinoamericana, la población de la República Dominicana muestra
los mayores niveles de satisfacción y aceptación en lo que atañe a la democracia como forma de go- 335
bierno. Sin embargo, el país se ubica entre los que poseen altos niveles de percepción de la corrupción
en la administración pública. Asimismo, la corrupción genera signi?cativos costos económicos en la
sociedad, que se traducen en la fuga de ingresos de los hogares dominicanos por concepto de sobor-
nos o pagos indebidos, a cambio de acceder a algunos servicios públicos. Según estudios recientes,
se estima que el monto total gastado por la población en sobornos asciende hasta US$188 millones3,
siendo las familias más afectadas de niveles socioeconómicos medio-bajo a bajo (USAID, 2007).

En este contexto, el problema ha merecido diferentes iniciativas por parte del Gobierno, el cual ha
llevado a cabo esfuerzos por modernizar el marco legal y reformar instituciones para promover la

1 El Banco Interamericano de Desarrollo de?ne la corrupción como “los actos cometidos por funcionarios que ile-
galmente utilicen su cargo para obtener algún bene?cio para sí mismos o para otros”. La tipi?cación de conductas
consideradas corruptas es otra manera particular de ampliar esta de?nición, de modo que incluya la contraparte
indispensable para que el delito se consuma, cual es la participación del sector privado (BID, 2007).

2 Varios estudios encontraron una sólida correlación negativa entre corrupción y desarrollo económico. Las expli-
caciones de esta asociación, que cuentan con sustento empírico, son variopintas. La corrupción parece afectar
negativamente las variables ?scales, tales como la recaudación de impuestos y la composición del gasto público.
En particular, la presencia de corrupción tiende a reducir la inversión productiva y a incrementar la inversión
de baja productividad, como, por ejemplo, un elevado gasto militar, y a primar la inversión en grandes obras de
infraestructura en perjuicio de inversiones en capital humano. Asimismo, la evidencia empírica muestra cómo la
corrupción parece estar asociada con mayores niveles de papeleo, menores niveles de retorno a la inversión, peor
calidad de la inversión extranjera, inestabilidad ?nanciera y desigualdad en el reparto del ingreso. De igual modo, es
razonable argumentar que la corrupción incrementa la ine?ciencia del gasto público. También se ha expuesto que
la corrupción socava la legitimidad del sistema político, erosiona la viabilidad de la democracia y del Estado-nación,
y funge de caldo de cultivo del terrorismo y el crimen internacional (Alonso, 2006).

3 Los recursos que el país gasta en sobornos representan el 2% del total de la deuda externa del país; el 0,3% del
PIB, el 27% del presupuesto destinado a la salud, y el 31% del presupuesto destinado a la educación (USAID, 2007).

Transparencia y rendición de cuentas C A P Í T U L O 1 7 transparencia en la gestión pública. No obstante, se efectiva de las normas en términos de su ejecución
enfrentan desafíos para lograr una real implementa- administrativa y de su sanción judicial en aquellos ca-
ción de las reformas legislativas formalizadas, y la sos en que resulten violadas.
población aún no percibe una mejora signi?cativa en
la lucha contra la corrupción. 17.2 Diagnóstico

En consecuencia, más allá de las macro-reformas le- El Plan Nacional de Ética, Prevención y Sanción de
gislativas, resulta indispensable que el escenario ins- la Corrupción (2005–2008), elaborado por el actual
titucional dominicano abarque la implementación de Gobierno a través de la Comisión Nacional de Ética y
micro-reformas de gestión, y concrete la aplicación

GRÁFICO 17.1 ? IPC 2001–2008

País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Barbados CPI CPI CPI CPI CPI CPI CPI CPI
Chile 7,3 6,9 6,7 6,9 7,0
Uruguay 7,5 7,5 7,4 7,4 7,3 7,3 7,0 6,9
Costa Rica 5,1 5,1 5,5 6,2 5,9 6,4 6,7 6,9
El Salvador 4,5 4,5 4,3 4,9 4,2 4,1 5,0 5,1
Colombia 3,6 3,4 3,7 4,2 4,2 4,0 4,0 3,9
México 3,8 3,6 3,7 3,8 4,0 3,9 3,8 3,8
Perú 3,7 3,6 3,6 3,6 3,5 3,3 3,5 3,6
Trinidad y 4,1 4,0 3,7 3,5 3,5 3,3 3,5 3,6
Tobago 5,3 4,9 4,6 4,2 3,8 3,2 3,4 3,6
Brasil
Panamá 4,0 4,0 3,9 3,9 3,7 3,3 3,5 3,5
Guatemala 3,7 3,0 3,4 3,7 3,5 3,1 3,2 3,4
Jamaica 2,5 2,4 2,2 2,5 2,6 2,8 3,1
Bolivia 2,0 4,0 3,8 3,3 3,6 3,7 3,3 3,1
Rep. 3,1 2,2 2,3 2,2 2,5 2,7 2,9 3,0
Dominicana 3,5 3,3 2,9 3,0 2,8 3,0 3,0
Argentina 3,5
Belice 2,8 2,5 2,5 2,8 2,9 2,9 2,9
Guyana 2,7 4,5 3,8 3,7 3,5 3,0 2,9
Honduras 2,4 2,7 2,5 2,5 2,6 2,6
Nicaragua 2,5 2,3 2,3 2,6 2,5 2,5 2,6
Paraguay 2,3 1,7 2,6 2,7 2,6 2,6 2,6 2,5
Ecuador 2,8 2,2 1,6 1,9 2,1 2,6 2,4 2,4
Venezuela 2,5 2,2 2,4 2,5 2,3 2,1 2,0
Haití 2,2 2,4 2,3 2,3 2,3 2,0 1,9
1,5 1,5 1,8 1,8 1,6 1,4

Fuente: elaboración propia con datos de Transparencia Internacional, 2001–2008.
Puntaje: 10 (altamente transparente) y 0 (altamente corrupto).
Amarillo: Países con puntaje mayor o igual a 5.
Verde: Países con puntaje mayor a 3 y menor a 5.
Azul: Países con puntaje igual o menor a 3.

336 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

Combate a la Corrupción (CNECC, 2005) identi?có los GRÁFICO 17.2 ? ÍNDICE DEL CONTROL DEIndice ponderado de corrupción
veinte puntos neurálgicos que impactan fuertemente LA CORRUPCIÓN, 2007Chile
en el clima de transparencia del país4, y que ponen Uruguay
en evidencia los problemas culturales, las debilidades 90 Costa Rica
institucionales —sobre todo en las instituciones de 81 El Salvador
control— y la falta de transparencia en el manejo del 69 Brasil
gasto, entre otros. 57 52 50 49 49 48Colombia
32 29 25 23 20Panamá
Este análisis cualitativo y contextual, realizado por la 14 10México
CNECC en 2005, se complementa a continuación con Perú
instrumentos de medición y evaluación de la corrup- Fuente: Kaufman et al. (2008). Rep. Dominicana
ción a nivel internacional5, en los cuales se incluye a Honduras
la República Dominicana entre los países que presen- Guatemala
tan altos niveles de percepción de la corrupción en Nicaragua
la región. Ecuador
Paraguay
En 2008, el Índice de Percepción de la Corrupción6 de Venezuela
Transparencia Internacional dio como resultado un ín- Transparencia y rendición de cuentas C A P Í T U L O 1 7
dice de 3 (basado en una escala de 1 a 10), ubicando a la En el mismo sentido, el Índice de Control de la Co-
República Dominicana en el décimo lugar en el conjun- rrupción elaborado por el Banco Mundial ubica al país
to de países evaluados que presentan mayor corrup- en el séptimo lugar en lo que atañe al control de la
ción en Latinoamérica y el Caribe. Este índice muestra corrupción, en comparación con otros países de la re-
un deterioro sostenido a partir de 2002, lo cual podría gión (Kaufmann et al., 2008) en la muestra de nacio-
explicarse por la fuerte crisis bancaria, gracias a la cual nes latinoamericanas incluidas en este índice (véase
quedaron expuestas algunas debilidades existentes en el Grá?co 17.2).
la regulación y la supervisión del sistema ?nanciero.
De 2006 a 2007, se percibe una ligera mejoría en el ín- Obviamente, tal y como se apuntaba al inicio, los altos
dice del país, lo que podría relacionarse con el hecho niveles de corrupción inciden negativamente en la
de que algunos de los principales casos de corrupción competitividad de los países. En este contexto, no es
se están dando a conocer en las principales instancias de extrañar que el Informe Anual de Competitividad
de Justicia (Participación Ciudadana, 2007a). Global 2008–2009, elaborado por el Foro Económico
Mundial (World Economic Forum), sitúe al país en el
nonagésimo octavo lugar de 134 países evaluados con

4 (i) Incumplimiento generalizado de la ley; (ii) ine?cacia sistémica para aplicar sanciones justas y ejemplares hacia aquellos
funcionarios públicos corruptos; (iii) debilidad estructural del sector público; (iv) ausencia de criterios profesionales para el
manejo de las principales áreas del Estado; (v) escasa división entre lo público y lo privado; (vi) colusión y confusión de inte-
reses entre los servidores públicos y la empresa privada; (vii) debilidad de los organismos de control; (viii) desarticulación de
la sociedad civil; (ix) independencia insu?ciente del Poder Judicial; (x) desaprovechamiento de la cooperación internacional;
(xi) poca transparencia en los procesos de compras y adquisiciones del Estado; (xii) falta de cultura presupuestaria y raquítico
sistema de administración ?nanciera del sector público; (xiii) discontinuidad en las iniciativas puestas en marcha y algunas
otras carencias de gestión administrativa para implementarlas y consolidarlas; (xiv) di?cultad para estructurar consensos
básicos entre los partidos políticos y su correlativa expresión parlamentaria; (xv) morosidad en la toma de decisiones legis-
lativas y ejecutivas que impliquen acciones concretas para luchar contra la corrupción; (xvi) escasa cultura de plani?cación
y programación de acciones estatales; (xvii) embrionario proceso de descentralización con inadecuados niveles de coordi-
nación entre los municipios y el Estado central; (xviii) centralismo estatal excesivo; (xix) impermeabilidad de los partidos
políticos en generar mecanismos de mayor visibilidad de sus gastos de campaña electoral y mecanismos de ?nanciamiento, y
(xx) la inexistente rendición de cuentas de los funcionarios públicos (CNECC, 2005).

5 Aquí cabe precisar el alto grado de avance que aún se requiere realizar en cuanto a metodologías que sirvan para registrar el
problema de la corrupción, en efecto, existen estudios que dan cuenta de la debilidad teórica de muchos de estos indicadores
(Johnston, 2005).

6 El índice de percepción de la corrupción, elaborado por Transparencia Internacional, se obtiene con base en una serie de
encuestas que relaciona el grado de percepción de la corrupción visto por empresarios y analistas de los países.

PARTE 6 ? El marco institucional 337

Transparencia y rendición de cuentas C A P Í T U L O 1 7base en el Índice de Competitividad Global7, y señaleGRÁFICO 17.4 ? SECTORES MÁS AFECTADOS POR LA
Indice ponderado de corrupciónque la corrupción se percibe como el principal obstá-CORRUPCIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA (2007)
culo para hacer negocios en el país8. (1: nada corrupto; 5: muy corrupto)
Policía
Partidos PolíticosEn el país, la democracia tiene amplio apoyo como sis-4,3 4,2
tema de gobierno (Latinobarómetro, 2008: 73%; Mor- 3,8 3,7 3,5 3,4 3,3 3,1 3,1 3
Ejércitogan y Espinal, 2006: 74%). Estas estadísticas también2,7
Sistema legal/muestran que la imagen de los funcionarios públicos2,4
Poder Judicialestá deteriorada, ya que la opinión pública considera2,1
que 76% de estos son corruptos, situándolos por en-
Hacienda/cima del promedio latinoamericano, que es de 69%
Administración fiscal(Latinobarómetro, 2008).
Servicios de registro

y permisos
ONG

Empresas/
Sector Privado
Servicios Públicos

Medios de
comunicación
Servicios de Salud
Sistema Educativo
Organismos religiosos
Según la evaluación de sectores e instituciones pú- Sector o institución
blicas realizada por el Barómetro de la Corrupción de Fuente: Transparencia Internacional (2008).
Transparencia Internacional de 20079, se desprende
que la opinión pública nacional percibe un mayor im-
pacto de la corrupción en la policía, seguida de los

GRÁFICO 17.3 ? PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA partidos políticos y el ejército, y percibe menores
HACER NEGOCIOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA niveles de impacto de la corrupción en los organis-
mos religiosos, el sistema educativo y los servicios de
Corrupción 14,6 atención de la salud (véase el Grá?co 17.4).
12,7
Acceso al financiamiento 12,1 La corrupción genera signi?cativos costos económi-
11,1 cos para la sociedad civil. Una de sus manifestaciones
Tasa de impuesto 10,7 más frecuentes es el soborno (pagos indebidos o “ma-
9,2 cuteo”), lo cual, según USAID (2007), registra costos
Tasa de regulación 8,9 de más de 188 millones de dólares (6 mil millones de
8,5 pesos) en erogaciones irregulares para acceder a ser-
Estabilidad política vicios públicos, provistos por instituciones estatales
3,6 o empresas privadas. Según el análisis del Barómetro
Mano de obra con 2,7 Global de la Corrupción de Transparencia Internacio-
educación inadecuada 2,3 nal, un 28% de los entrevistados reconoce haber pa-
Gobierno burocrático 2,1 gado un soborno, ubicando al país dentro de los que
0,8 presentan mayores porcentajes en Latinoamérica.
ineficiente 0,6
Inadecuada oferta De acuerdo con el estudio de USAID (2007), los nive-
de infraestructura les socioeconómicos más afectados por la corrupción
Falta de valores éticos en la
fuerza de trabajo nacional

Inflación

Regulaciones laborales
restrictivas

Crimen y robo

Regulaciones al tipo
de cambio

Inestabilidad gubernamental/
Golpe de Estado

Fuente: World Economic Forum (2008).

7 El Índice de Competitividad Global se sustenta en doce pilares: institucionalidad, infraestructura, macroeconomía, educación
primaria y salud, educación superior y capacitación, e?ciencia en el mercado de bienes, so?sticación del mercado ?nanciero,
tamaño del mercado, e?ciencia del mercado de trabajo, disponibilidad de tecnología, so?sticación de los negocios e innovación.

8 Los pilares con bajas evaluaciones en el país son particularmente: el institucional (ubicándose en el puesto 107 de 131 países);
el de so?sticación del mercado ?nanciero (puesto 108 de 131), y el de innovación (puesto 106 de 131).

9 El Barómetro Global de la Corrupción 2006 de Transparencia Internacional es la cuarta edición de una encuesta de opinión
pública que evalúa las percepciones y la experiencia que el público general mantiene sobre la corrupción. El Barómetro de
este año se basa en las respuestas de aproximadamente 59.000 personas en 60 países, según cifras que ?guran en el sitio
web de Transparencia (www.transparency.org).

338 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana

GRÁFICO 17.5 ? PAÍSES QUE PRESENTAN LOS Panamá 44% de la población consideraba que el Gobierno era
MAYORES NIVELES DE CORRUPCIÓN EN AMÉRICA México e?caz en su lucha contra la corrupción. En tal sen-
LATINA – SEGÚN DOS INDICADORES tido, la República Dominicana es el segundo país de
Perú la región mejor evaluado. Esto último podría deberse
Haiti Argentina al avance realizado por el Gobierno en procesos de
Venezuela reforma legislativa, así como los marcos legales que
Bolivia impulsan la lucha contra la corrupción, lo que, a su
Ecuador República vez, podría tener efectos favorables en los niveles de
Paraguay Dominicana con?anza de la sociedad civil.
Nicaragua Honduras
Honduras Guatemala 17.3 Políticas existentes
Nicaragua
Guyana Durante la pasada Administración (2004–2008), el
Belice Ecuador Plan Nacional de Ética, Prevención y Sanción de la Co-
Paraguay rrupción (2005–2008) fue declarado Política Nacional,
Argentina Venezuela y su implementación quedó a cargo de la Comisión
República Dominicana Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC)10.
Transparencia y rendición de cuentas C A P Í T U L O 1 7La CNECC fue creada como instancia encargada de co-
Bolivia ordinar acciones con otras entidades involucradas en
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 el tema e implementar intervenciones especí?cas con
base en siete pilares estratégicos del Plan11 que tienen
Fuente: Transparencia Internacional (2008). por objeto aplicar y promover la ética en los sectores
Nota: Los países con índice cercano a 0 se evalúan como altamente público y privado, y en la sociedad civil.
corruptos.

100

75

50

25

0

Fuente: Kaufman et al. (2008). La aprobación de un acuerdo con el Fondo Monetario
Nota: Escala de 0–100; los países más cercanos a 0 indican menor control Internacional12 y la entrada en vigor del Tratado de
de la corrupción. Libre Comercio con Centroamérica y Estados Unidos
(RD-CAFTA) también tuvieron impacto en la agenda
son el nivel medio, medio-bajo y bajo. El 60% de la del sector, por cuanto supusieron condicionalidades
población no sabe dónde se puede denunciar un caso vinculadas con la transparencia.
de corrupción, y solo el 5,5% de las víctimas de co-
rrupción han denunciado el caso, ya que para el resto En seguimiento a este Plan, durante dicha Administra-
es una pérdida de tiempo. ción se llevaron a cabo signi?cativas reformas estruc-
turales y legales para modernizar la administración
No obstante, la sociedad civil percibe que el Gobier- pública y la rendición de cuentas. Se aprobaron espe-
no está realizando esfuerzos importantes en la lucha cí?camente doce leyes que tienen incidencia directa
contra la corrupción. En los estudios del Barómetro en mejorar la transparencia, enfocándose en las áreas
Global de la Corrupción, se señala que, en 2007, un de ?nanzas públicas, de función pública; municipios,

10 La CNECC cuenta con un Consejo Rector y una Unidad Técnica, los cuales conforman los niveles de dirección. La constitución y
el funcionamiento de estos niveles de dirección están determinados por el Decreto 101/05, que crea la CNECC, y por el Decreto
310/05, que establece su Reglamento Interno. Un análisis de los avances del mencionado Plan se encuentra disponible al
público en el sitio web de la propia Comisión (http://www.cnecc.gob.do/publicaciones.htm).

11 Originalmente, el Plan estaba constituido en nueve pilares. Sin embargo, después de una evaluación del avance de actividades
ejecutadas y analizando la coincidencia temática, se fusionaron algunos temas, dando lugar a siete pilares (Dolores Díaz,
2007).

12 Dicho acuerdo contempló la adopción del Sistema Integrado de Gestión Financiera que abarca la adecuación de leyes de pre-
supuesto, crédito público, tesorería, compras y contrataciones públicas, así como la contraloría y el control interno.

PARTE 6 ? El marco institucional 339

Transparencia y rendición de cuentas C A P Í T U L O 1 7 y acceso a la información. Las leyes aprobadas son: y la evaluación de la ejecución de los recursos públi-
(i) Sistema Integrado de Administración Financiera del cos tanto del gobierno nacional como de los ayunta-
Estado; (ii) Presupuesto para el Sector Público; (iii) Te- mientos y el distrito central, entre otras funciones.
sorería Nacional; (iv) Crédito Público; (v) Contratación
públicadebienes,obras,serviciosyconcesiones;(vi)Im- 17.4 Áreas críticas y desafíos
plementación de Control Interno y de la Contraloría institucionales
General de la República; (vii) Contabilidad General;
(viii) Función Pública; (ix) Código de Ética del Servidor En el caso particular de la República Dominicana, las
Público; (x) Municipios; (xi) Presupuesto Participativo reformas legales impulsadas suponen una importante
y (xii) Libre acceso a la información pública. oportunidad (si se aplican e?cazmente) y a la vez un
importante riesgo (cuando se trata de leyes sin vida
El actual Presidente de la República, en sus propuestas ni consecuencias). Como quedó manifestado, duran-
de campaña electoral, se comprometió a continuar los te los últimos años, el Gobierno se ha caracterizado
esfuerzos emprendidos en su anterior Administración por llevar a cabo considerables esfuerzos para darles
para combatir la corrupción. En este contexto, sus pro- sanción a las importantes reformas legales que, en
puestas para la Administración 2008–2012 de mejorar teoría, implican cambios institucionales y mecanis-
la institucionalidad y contribuir a la transparencia mos que mejoren la gestión y la transparencia de la
son: (i) independizar y profesionalizar los diferentes administración pública, en el marco del Plan Nacional
poderes del Estado para contribuir a su consolidación de Ética, Prevención y Sanción de la Corrupción. No
y eliminar la impunidad; (ii) fortalecer la autonomía y obstante, la implementación de estas leyes es un pro-
la capacidad de los municipios para promover la par- ceso de largo plazo y aún se requieren adecuaciones
ticipación ciudadana, la transparencia y la rendición en la práctica institucional para mejorar la gestión y
de cuentas; (iii) mejorar el sistema electoral vigente lograr un efectivo impacto en la transparencia. Cabe
mediante el fortalecimiento del sistema de partidos; destacar el papel clave que han desempeñado la co-
(iv) colaborar con el Congreso Nacional para que la ciu- munidad internacional y las organizaciones de la so-
dadanía pueda estar representada, participe y tenga ciedad civil (OSC) nacionales para el seguimiento y la
acceso oportuno a la información para evaluar y ejer- evaluación de la implementación de dichas reformas.
cer la contraloría social con ?nes de transparencia;
(v) avanzar en el Gobierno Electrónico para garantizar A continuación, se enumerarán los sectores conside-
estándares de transparencia y contribuir a generar rados estratégicos para la consolidación de la trans-
con?anza en la ciudadanía; y (vi) crear y consolidar parencia en el país, especi?cándose los avances y los
espacios institucionales de participación de la ciuda- logros alcanzados, identi?cándose las instituciones
danía y de los organismos de la sociedad civil que han claves para su implementación así como los desafíos
sido aprobados y ordenados con base en los diferentes sustantivos que hará frente el país para garantizar
y recientes marcos legales (Fernández, 2008). que las leyes tengan una aplicación efectiva.

En forma paralela y complementaria a los esfuerzos 17.4.1 La gestión ?nanciera y presupuestaria
que viene llevando a cabo el país, existe una importan-
te participación de la sociedad civil, a la cual se le está A través de la recién creada Secretaría de Hacienda
dando mayor incumbencia en la toma de decisiones13. (antes Secretaría de Finanzas) se han aprobado una
No obstante, hay que de?nir mecanismos claros para serie de reformas legales con el objetivo de sentar las
incluir su participación en procesos signi?cativos, ta- bases que garanticen un sistema ?nanciero público
les como la elaboración de presupuesto, el monitoreo

13 Entre las organizaciones de la sociedad civil que han tenido una activa participación en el tema se encuentran: FINJUS, como
centro de investigación; PUCMMA como institución académica; Participación Ciudadana y Foro Ciudadano, como instituciones
de base; y ANJE y CONEP como organizaciones del sector privado.

340 La ruta hacia el crecimiento sostenible en la República Dominicana