เอกสารประกอบการสอน
รายวชิ า การบริหารธรรมาภบิ าลภาครฐั
ผศ.ดร.วาสติ า เกดิ ผล ประสพศกั ดิ์
คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์
มหาวิทยาลยั ราชภัฏเทพสตรี
2563
เอกสารประกอบการสอน
รายวิชาการบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครฐั
ผศ.ดร.วาสติ า เกดิ ผล ประสพศกั ด์ิ
พธ.ด. (รฐั ประศาสนศาสตร์)
คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์
มหาวทิ ยาลยั ราชภัฏเทพสตรี
2563
คำนำ
เอกสารประกอบการสอนรายวิชา การบริหารธรรมาภิบาลภาครัฐ รหัส รศ 2208403
เรียบเรียงขึ้น เพื่อใช้ในการเรียนการสอนวิชาการบริหารธรรมาภิบาลทางภาครัฐ จำนวน 3 หน่วยกิต
มเี นือ้ หาสาระครอบคลุมตามหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบณั ฑิต สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ฉบับ
ปรับปรุง พ.ศ. 2560 มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี เนื้อหาวิชามีทั้งหมด 5 หัวข้อ ประกอบด้วย
ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลในประเทศไทยและต่างประเทศ การส่งเสริม
ธรรมาภิบาลในการบริหารภาครัฐไทย กรณีศึกษาการนำธรรมาภิบาลมาใช้ในการบริหารภาครัฐไทย
และการประเมนิ คณุ ธรรมและความโปร่งใสในการดำเนนิ งานของหนว่ ยงานภาครัฐ
ในการเขียนเอกสารประกอบการสอนฉบับน้ี ผสู้ อนอาจจะใช้เอกสารประกอบการสอนควบคู่
กับตำราเล่มอื่นๆ รวมทั้งบทความทางวิชาการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารธรรมาภิบาล เพื่อผู้เรียนจะ
ได้รับประโยชน์ยิ่งขึ้นจึงหวังว่าเอกสารประกอบการสอนนี้จะเป็นประโยชน์ต่อการเรียนการสอนและ
การพัฒนาองค์ความรู้ในรายวิชาเป็นอย่างดีถ้าท่านมีข้อเสนอแนะใดๆ ผู้เขียนยินดีน้อมรับด้วยความ
ขอบคุณยง่ิ เพ่ือทจ่ี ะได้นำไปปรบั ปรงุ ในโอกาสต่อไป
วาสติ า เกดิ ผล ประสพศักดิ์
พฤษภาคม 2563
(2) หนา้
(1)
สารบญั (2)
(4)
คำนำ (5)
สารบัญ
สารบญั ตาราง 1
แผนบรหิ ารการสอนประจำวิชา 1
แผนบรหิ ารการสอนประจำบทท่ี 1 3
บทท่ี 1 ความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกบั ธรรมาภบิ าล 5
6
ทฤษฎี แนวคดิ และความหมายธรรมาภิบาล 16
ทมี่ าของธรรมาภิบาล 17
องค์ประกอบของธรรมาภิบาล 18
การวดั ธรรมาภบิ าล 18
ความสำคัญของธรรมาภบิ าลต่อการบริหารภาครฐั 20
มิตภิ าครัฐ 20
มิตภิ าคประชาชน 20
มติ ภิ าคธรุ กิจเอกชน
สรุป 21
คำถามท้ายบท 21
เอกสารอ้างองิ 22
แผนบริหารการสอนประจำบทที่ 2 23
บทที่ 2 ธรรมาภิบาลในประเทศไทยและต่างประเทศ 24
ธรรมาภิบาลในประเทศไทย 27
ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณศี ึกษาประเทศเดนมาร์ก
ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณีศึกษาประเทศสหรัฐอเมริกา 29
ธรรมาภิบาลในตา่ งประเทศ กรณศี ึกษาประเทศสาธารณรฐั เกาหลี 31
ธรรมาภิบาลในตา่ งประเทศ กรณศี ึกษาเขตบริหารพเิ ศษฮ่องกง สาธารณรฐั 31
31
ประชาชนจนี
ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศสงิ คโปร์
สรปุ
คำถามทา้ ยบท
เอกสารอา้ งองิ
(3)
แผนบริหารการสอนประจำบทท่ี 3 32
บทที่ 3 การส่งเสรมิ ธรรมาภิบาลในการบรหิ ารภาครฐั ไทย 32
34
ธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครฐั ไทย 36
หลกั ธรรมาภิบาลในรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 37
หลกั ธรรมาภิบาลกับยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาระบบราชการไทย 38
หลักการบริหารกจิ การบา้ นเมืองที่ดี 38
คณุ ลกั ษณะท่ีพึงประสงคข์ องระบบราชการไทย 8 ประการ (I AM READY) 39
หลักของมาตรฐานจริยธรรมสำหรบั ผ้ดู ำรงตำแหน่งทางการเมอื งและเจ้าหน้าทขี่ องรฐั 45
ปัญหาการคอร์รัปช่ัน ปญั หาการนำธรรมาภบิ าลไปปฎิบัติ 45
สรุป 45
คำถามท้ายบท
เอกสารอ้างอิง 46
แผนบริหารการสอนประจำบทที่ 4 49
บทที่ 4 กรณีศกึ ษาการนำธรรมาภบิ าลมาใช้ในการบรหิ ารภาครฐั ไทย
กรณีศึกษา :สำนกั งานบริการขวญั ใจประชาชน (Service Excellence Tax Office) 51
52
สรรพกรภาค7 กรรมสรรพกร 54
กรณศี ึกษา :กรมขนสง่ ทางบก 57
กรณีศึกษา :กรมชลประทาน 58
กรณีศึกษา :ศูนยเ์ ทคโนโลยีสารสนเทศ กรมสรรพสามิต 60
การบริหารธรรมาภิบาลในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน 60
การบรหิ ารธรรมาภิบาลในสถานศกึ ษา 60
สรุป
คำถามทา้ ยบท 61
เอกสารอ้างองิ 61
แผนบรหิ ารการสอนประจำบทท่ี 5 65
บทที่ 5 การประเมนิ คุณธรรมและความโปรง่ ใสในการดำเนนิ งานของหนว่ ยงานภาครฐั 71
ขอ้ มลู พนื้ ฐานของการประเมิน 73
ระเบียบวธิ ีการประเมิน 73
หลกั เกณฑ์การประเมนิ ผล 85
กรอบระยะเวลาการประเมิน 85
ประเดน็ การประเมนิ 86
สรปุ
คำถามท้ายบท
เอกสารอา้ งองิ
บรรณานุกรม 87
(4) หนา้
3
สารบญั ภาพ 4
66
ภาพที่ 68
1.1 สภาพความอดยาก และสงครามกลางเมืองในทวฟี แอฟรกิ า 69
1.2 กระแสแนวคิดหลกั กบั ระบบบรหิ ารภาครัฐ
5.1 การเก็บรวบรวมข้อมูลแบบ IIT
5.2 การเก็บรวบรวมข้อมลู แบบ EIT
5.3 การเก็บรวบรวมข้อมูลแบบ OIT
(5)
สารบญั ตาราง
ตางรางท่ี องค์ประกอบหลกั และองค์ประกอบยอ่ ยของหลักนิติธรรม หนา้
1.1 องค์ประกอบหลักและองคป์ ระกอบย่อยของหลักคุณธรรม 7
1.2 องคป์ ระกอบหลกั และองค์ประกอบยอ่ ยของหลกั ความโปรง่ ใส 8
1.3 องคป์ ระกอบหลักและองคป์ ระกอบย่อยของหลกั การมสี ่วนร่วม 8
1.4 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลกั สำนึกรับผิดชอบ 9
1.5 องคป์ ระกอบหลกั และองคป์ ระกอบย่อยของหลักความคุ้มค่า 10
1.6 องคป์ ระกอบหลกั และองคป์ ระกอบยอ่ ยของหลกั การพัฒนาทรพั ยากรมนุษย์ 11
1.7 องค์ประกอบหลักและองคป์ ระกอบยอ่ ยของหลักองคก์ รแห่งการเรียนรู้ 12
1.8 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบยอ่ ยของหลักการบริหารจดั การ 13
1.9 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลกั เทคโนโลยีสารสนเทศและ 14
1.10 การส่ือสาร 15
แสดงองค์ประกอบและน้ำหนักของการบรหิ ารกิจการบ้านเมอื งท่ีดี
1.11 อนั ดับการคอรปั ชน่ั ของประเทศไทย ระหว่างปี ค.ศ. 2017 – 2019 16
2.1 อนั ดบั การคอรปั ชน่ั ของประเทศเดนมาร์ก ระหวา่ งปี ค.ศ. 2017 – 2019 22
2.2 อันดับการคอรปั ช่นั ของประเทศสหรฐั อเมริกา ระหวา่ งปี ค .ศ.2017 – 2019 23
2.3 อันดับการคอรปั ชั่นของประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ระหวา่ งปี ค .ศ.2017 – 24
2.4 2019 25
อันดับการคอรัปชั่นของเขตบรหิ ารพิเศษฮ่องกง สาธารณรัฐประชาชนจนี
2.5 ระหวา่ งปี ค .ศ.2017 – 2019 27
อันดบั การคอรปั ชัน่ ของประเทศสาธารณรัฐสิงคโปร์ ระหวา่ งปี ค .ศ.2017 –
2.6 2019 29
สรปุ ตวั ช้วี ัดของธรรมาภิบาลทเ่ี ปน็ ตัวแปรตาม
4.1 56
(6)
แผนบริหารการสอนประจำวิชา
รายวชิ า การบริหารธรรมาภิบาลภาครฐั รหัสวิชา รศ 2208403
(Good Governance Administration in the Public Sector)
จำนวนหนว่ ยกติ -ชัว่ โมง 3(3-0-6) เวลาเรียน 48 ชั่วโมง/ภาคเรียน
คำอธบิ ายรายวิชา
ศึกษาทฤษฎี แนวคิด ของทางจริยธรรม และหลักธรรมาภิบาล เพื่อนำไปประยุกต์ใช้ในการ
บริหารงานภาครัฐและภาคเอกชน ตลอดจนการนำหลักธรรมาภบิ าลมาสร้างเสริมการพัฒนาคุณภาพ
ของทรัพยากรมนุษย์ ปัญหาในการนำหลักจรยิ ธรรมและธรรมาภบิ าลไปปฏบิ ตั ิ
วตั ถุประสงค์ทั่วไป
1. เพอ่ื ให้นักศึกษามคี วามรู้ความเข้าใจเกย่ี วกับทฤษฎี แนวคิด ของทางจรยิ ธรรม
และหลกั ธรรมาภิบาล
2. เพือ่ ให้นกั ศึกษามคี วามรู้ความเขา้ ใจและสามารถนำหลักธรรมาภิบาลประยุกต์ใช้
ในการบรหิ ารงานภาครัฐและภาคเอกชน
3. เพื่อให้นักศึกษามคี วามรู้ความเข้าใจและสามารถนำหลักธรรมาภบิ าลมาสร้าง
เสรมิ การพฒั นาคุณภาพของทรัพยากรมนุษย์
4. เพื่อให้นักศึกษามคี วามรู้ความเขา้ ใจเกี่ยวกับปัญหาในการนำหลักจรยิ ธรรมและ
ธรรมาภิบาลไปปฏิบัติ
(7)
เน้ือหา
แผนบริหารการสอนประจำบทท่ี 1 9 ชวั่ โมง
บทท่ี 1 ความรู้เบื้องต้นเก่ียวกับธรรมาภบิ าล
ทฤษฎี แนวคดิ และความหมายธรรมาภบิ าล
ทม่ี าของธรรมาภบิ าล
องคป์ ระกอบของธรรมาภิบาล
การวดั ธรรมาภิบาล
ความสำคัญของธรรมาภบิ าลต่อการบรหิ ารภาครัฐ ภาคประชาชน ภาคธรุ กิจ
เอกชน
สรปุ
คำถามท้ายบท
เอกสารอา้ งอิง
แผนบริหารการสอนประจำบทที่ 2 12 ชว่ั โมง
บทที่ 2 ธรรมาภบิ าลในประเทศไทยและต่างประเทศ
ธรรมาภิบาลในประเทศไทย
ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศเดนมาร์ก
ธรรมาภิบาลในตา่ งประเทศ กรณศี ึกษาประเทศสหรฐั อเมริกา
ธรรมาภิบาลในตา่ งประเทศ กรณีศึกษาประเทศสาธารณรัฐเกาหลี
ธรรมาภิบาลในตา่ งประเทศ กรณศี กึ ษาเขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรฐั
ประชาชนจนี
ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ กรณีศกึ ษาประเทศสิงคโปร์
สรปุ
คำถามท้ายบท
เอกสารอา้ งอิง
(8)
แผนบรหิ ารการสอนประจำบทที่ 3 9 ช่วั โมง
บทท่ี 3 การส่งเสรมิ ธรรมาภิบาลในการบรหิ ารภาครัฐไทย
ธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครฐั ไทย
หลกั ธรรมาภิบาลในรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย
หลกั ธรรมาภิบาลกบั ยุทธศาสตร์การพฒั นาระบบราชการไทย
หลักการบรหิ ารกิจการบา้ นเมืองที่ดี
คณุ ลกั ษณะทพ่ี ึงประสงค์ของระบบราชการไทย 8 ประการ (I AM READY)
หลักของมาตรฐานจรยิ ธรรมสำหรับผู้ดำรงตำแหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หน้าท่ีของรัฐ
ปญั หาการคอรร์ ัปชั่น ปัญหาการนำธรรมาภิบาลไปปฎบิ ัติ
สรุป
คำถามทา้ ยบท
เอกสารอ้างอิง
แผนบรหิ ารการสอนประจำบทที่ 4 9 ชั่วโมง
บทท่ี 4 กรณีศึกษาการนำธรรมาภิบาลมาใชใ้ นการบริหารภาครัฐไทย
กรณศี ึกษา :สำนกั งานบริการขวัญใจประชาชน (Service Excellence Tax Office)
สรรพกรภาค7 กรรมสรรพกร
กรณศี ึกษา :กรมขนส่งทางบก
กรณศี ึกษา :กรมชลประทาน
กรณีศึกษา :ศนู ย์เทคโนโลยสี ารสนเทศ กรมสรรพสามติ
การบรหิ ารธรรมาภิบาลในองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่
การบริหารธรรมาภิบาลในสถานศึกษา
สรุป
คำถามท้ายบท
เอกสารอ้างอิง
แผนบรหิ ารการสอนประจำบทที่ 5 9 ชั่วโมง
บทท่ี 5 การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนนิ งานของหนว่ ยงานภาครัฐ
ขอ้ มลู พ้ืนฐานของการประเมิน
ระเบยี บวธิ กี ารประเมิน
หลกั เกณฑ์การประเมินผล
กรอบระยะเวลาการประเมิน
ประเด็นการประเมนิ
สรุป
คำถามทา้ ยบท
เอกสารอ้างอิง
(9)
วธิ กี ารสอนและกิจกรรมการเรียนการสอน
1. วธิ ีสอน
1.1 สอนแบบบรรยาย โดยใช้ โปรแกรม พาวเวอร์พอยท์ (power point)
ประกอบการบรรยาย และต้งั คำถามระหว่างบรรยายเพื่อใหผ้ ู้เรียนไดค้ ิดและตอบคำถามในประเด็นที่
สำคญั
1.2 สอนแบบอภิปราย โดยแบ่งผู้เรียนออกเป็นกลุ่ม ๆ และมอบหมายให้แต่ละ
กลุ่มร่วมกันแสดงความคิดเห็น นำเสนอการอภิปรายของแต่ละกลุ่ม แล้วผู้สอนเป็นผู้สรุปผลการ
อภปิ รายให้เขา้ ใจตรงตามวัตถุประสงคข์ องเน้ือหา
1.3 สอนโดยให้ค้นคว้าหาความรู้ด้วยตนเอง โดยผสู้ อนมอบหมายเนื้อหาในบทเรียน
ให้ผู้เรียนสบื คน้ ขอ้ มลู จากตำรา เอกสาร ส่ืออิเลก็ โทรนกิ ส์ ทำรายงานและนำเสนอในห้องเรยี น
ส่ือการเรียนการสอน
1. เอกสารประกอบการสอน
2. โปรแกรม พาวเวอร์พอยท์
3. สอ่ื อิเลก็ โทรนิกส์
4. ใบงาน
5. คำถามทา้ ยบท
การวัดและการประเมินผล ดมี าก รอ้ ยละ 70
ดี 10
1. การวัดผล ดี 20
1.1 คะแนนระหว่างภาค ปานกลาง 20
1.1.1 ความสนใจเข้าเรียนสม่ำเสมอ พอใช้ 10
1.1.2 การนำเสนอรายงาน ปรับปรงุ 20
1.1.3 ทดสอบทา้ ยบท ปรับปรุง
1.1.4 ใบงาน/ใบกจิ กรรม ไม่ผา่ น ร้อยละ 30
1.1.5 ทดสอบกลางภาคเรยี น
1.2 คะแนนสอบปลายภาคเรียน A
B+
2. การประเมินผล B
คะแนนระหวา่ งร้อยละ 80-100 C+
75-79 C
70-74 D+
65-69 D
60-64 E
55-59
50-54
0-49
แผนบริหารการสอนประจำบทที่ 1
หวั ข้อเนอ้ื หา
1. ทฤษฎี แนวคิด และความหมายธรรมาภบิ าล
2. ท่ีมาของธรรมาภิบาล
3. องคป์ ระกอบของธรรมาภิบาล
4. การวัดธรรมาภบิ าล
5. ความสำคญั ของธรรมาภบิ าลต่อการบริหารภาครัฐ
6. มิตภิ าครฐั
7. มิตภิ าคประชาชน
8. มิตภิ าคธุรกิจเอกชน
วัตถปุ ระสงค์เชิงพฤติกรรม
เมอ่ื ศึกษาบทที่ 1 จบแลว้ นักศกึ ษาสามารถ
1. อธบิ ายทฤษฎี แนวคดิ และความหมายธรรมาภบิ าล
2. อธบิ ายทม่ี าของธรรมาภิบาล และองค์ประกอบของธรรมาภบิ าล
3. อธบิ ายเกณฑก์ ารวัดธรรมาภิบาล
4. อธบิ ายความสำคัญของธรรมาภบิ าลมติ ิภาครฐั ภาคประชาชน และภาคธรุ กิจเอกชน
วิธีการสอนและกิจกรรมการเรยี นการสอน
1. ศกึ ษาเอกสารประกอบการสอน บทที่ 1 ดว้ ยตนเอง
2. ฟงั คำบรรยายในช้ันเรยี น
3. อภปิ รายซกั ถาม
4. ศกึ ษาค้นควา้ เพิม่ เติมจากหนงั สืออ่านประกอบ และเอกสารที่เกย่ี วข้อง
5. ทำแบบฝกึ หดั
สือ่ การเรียนการสอน
1. เอกสารประกอบการสอน
2. โปรแกรม พาวเวอร์พอยท์ เร่ือง ความรู้เบ้ืองต้นเกยี่ วกับธรรมาภิบาล
3. ฐานขอ้ มลู ออนไลน์
4. แบบฝึกหัด เรื่อง ความรู้เบอื้ งต้นเกีย่ วกับธรรมาภบิ าล
การวดั และการประเมินผล
1. สงั เกตจากพฤติกรรมการมสี ่วนรว่ มในชัน้ เรยี น
2. สงั เกตจากการสนทนาและการซกั ถามการตอบคำถามและต้ังคำถามของนักศกึ ษา
3. ประเมนิ ผลจากการทำแบบฝกึ หดั
4. ทดสอบย่อย
บทที่ 1
ความรูเ้ บือ้ งต้นเก่ียวกบั ธรรมาภบิ าล
ธรรมาภิบาล เป็นหลักการบริหารการปกครองที่มุ่งประโยชน์สูงสุดของประชาชนและ
ประเทศชาติ โดยยึดหลักเหตุผล และความเป็นธรรม ธรรมาภิบาลเป็นทั้งหลักการและแนวทาง
สำหรับการปฏบิ ัติให้เป็นไปตามหลักการที่กำหนด
แนวคดิ ทฤษฎี และความหมายธรรมาภิบาล
ในประเทศไทย คำว่า ธรรมาภิบาล เป็นคำที่เกิดขึ้นหลักจากวิกฤตทางเศรษฐกิจเมื่อ ปี
พ.ศ. 2540 เนื่องจากขณะนั้น ประเทศไทยต้องขอรับความช่วยเหลอื ทางการเงินจากสถาบันการเงิน
ระหว่างประเทศ (IMF : International Monetary Foundation) ในการนำเงินฟื้นฟูและพัฒนา
ประเทศ หลงั จากภาวะเศรษฐกจิ ซบเซายมุ ติลง จึงมีการนำมาใช้ในเป็นการบริหารจัดการบ้านเมืองใน
หนว่ ยงานต่าง ๆ (วนัสนันท์ ศิรริ ตั นะ, 2560, 160)
ธรรมาภิบาล (Good Governance) ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าดว้ ยการสร้างระบบ
บริหารกิจการบ้านเมืองและสงั คมที่ดี พ.ศ. 2542 ให้ความหมาย “ธรรมาภิบาล” หมายถงึ การบริหาร
กิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีเป็น มีความสำคัญในการจัดระเบียบสังคม ทั้งภาครัฐ ประชาชน และ
ภาคธรุ กจิ เอกชน ครอบคลุมถึงฝา่ ยปฏิบัติการ ฝา่ ยราชการ ฝ่ายธรุ กจิ และฝ่ายวชิ าการ ให้อยู่ร่วมกัน
อย่างสงบสุข มีความสามัคคี และรวมกันเป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยัง่ ยนื นอกจากนี้ยังมผี ้ใู ห้
ความหมายของธรรมาภิบาลในมุมมองของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ สังคม เอกชน และประชาชน
เพือ่ ใหเ้ กดิ การบรหิ ารราชการแผ่นดินเปน็ ไปอยา่ งมี ประสิทธภิ าพ ยตุ ธิ รรม จึงเรียกชอื่ ว่า “ธรรมรัฐ”
ความหมายของ “ธรรมาภิบาล” หรือ good governance ในความหมาย กว้างๆ แล้วเป็น
คำที่มีความหมายถึงการปกครองหรือการบริหารที่ดี ที่มุ่งให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน สังคม
ประเทศชาติหรือองค์กรน้ันแต่หากพจิ ารณาให้แคบเขา้ คำว่า “ธรรมาภิบาล”หรือการบริหาร กิจการ
บ้านเมอื งทด่ี ี หรอื ธรรมรฐั ธรรมาภิบาลมาจากคำว่า “ธรรม” + “อภบิ าล” มาจากคำภาษาอังกฤษว่า
good governance ซ่งึ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2545) อธบิ ายวา่ อภิบาล หมายถงึ วธิ กี ารใชอ้ ำนาจเพื่อ
บริหาร ทรัพยากรขององค์การ ดังนั้นคำว่า “ธรรมาภิบาล” หมายถึง วิธีการทีด่ ี ในการใช้อำนาจเพือ่
บริหารจัดการทรัพยากรขององค์การ
UNESCAP ให้คำจำกัดความว่า การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็น เรื่องที่มีความเกี่ยวข้อง
กับการจดั การโครงสร้างและความสมั พนั ธข์ องสถาบันทางการเมืองซึ่งครอบคลมุ ท้งั ในส่วนของสถาบัน
ทางการเมืองที่มี ลักษณะอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ การตัดสินใจจัดสรรทรัพยากร เพื่อ
บริหารกิจการของบ้านเมืองและแก้ไขปัญหาของสังคม ตลอดจน กระบวนการเข้ามามีส่วนร่วมของ
ภาคส่วนหรือฝ่ายต่างๆ ในการกำหนด นโยบายสาธารณะและการนำนโยบายสาธารณะไปสู่การ
ปฏิบตั ิภายใต้ กรอบและกระบวนการทางกฎหมายอนั ชอบธรรม
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภบิ าลภาครฐั
2
UNDP ได้นิยามว่า เป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และการบริหาร
ราชการแผ่นดินเพอ่ื จัดการประเทศชาติ บ้านเมอื ง
ธีรยุทธ์ บุญมี (2541) กล่าวว่า ธรรมรัฐ หมายถึง กระบวนการความสัมพันธ์ระหว่างภาค
สังคม ภาคเอกชน และประชาชน โดยทว่ั ไป ในการที่จะทำให้การบริหารจัดการของแผ่นดินดำเนินไป
ด้วย ความมปี ระสทิ ธภิ าพ มีคุณธรรม มีความโปร่งใส ตรวจสอบไดแ้ ละมีส่วนรว่ ม ในการปกครองและ
การบริหารประเทศ” ธรรมรัฐจึงมีไดท้ ัง้ ระดบั ปัจเจกบุคคล กลมุ่ องค์การ จนถงึ ระดบั ชาติ
วรภัทร โตธนะเกษม (2542) อธิบายความ Good Governance หมายถึง “การกำกบั ดูท่ีดี”
หรือหมายถึง “การใช้สิทธิ์ของความเป็นเจ้าของที่จะปกป้องดูแลผลประโยชน์ของตนเอง โดยผ่าน
กลไกท่ีเก่ียวข้องในการบริหาร” โดยหวั ใจสำคญั ของธรรมาภิบาล คอื ความโปร่งใส (Transparency)
ความยุติธรรม (Fairness) และความรับผิดชอบในผลของการตัดสินใจ (Accountability) การกำกับ
ดูแลที่ดีมีความจำเป็นทั้งในภาครัฐและภาคประชาชน ในกรณีภาครัฐ เรียกว่า Good Political
Governance ผู้เป็นเจ้าของคือ “ประชาชน” ซึ่งใช้สิทธิของตนเองเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
เข้าไปทำหน้าที่ในรัฐสภาเพื่อกากับดูแลผู้บริหาร คือ รัฐบาลให้บริหาร ประเทศในทางที่ถูกต้อง
สอดคล้อง กับความต้องการของประชาชน ส่วนในภาคเอกชนเรียกว่า Good Corporate
Governance ผู้เป็น เจ้าของคือ “ผู้ถือหุ้น” ใช้สิทธิในการเลือกคณะกรรมการบริษัท เข้าไปทำหน้าท่ี
กำหนดนโยบายคัดเลือกและกากับผู้บรหิ ารงานเพื่อความเจริญก้าวหน้าของบริษัทตามเจตนารมณ์ของผู้
ถอื หุน้ และ ยังไดก้ ล่าวถึงวธิ ีการสร้างธรรมาภบิ าลในองค์กรวา่ ต้องเร่ิมจาก
1. คณะกรรมการบริหารและผบู้ ริหารระดับสูงต้องทำความเขา้ ใจและให้ความสำคัญ
กับการเปน็ ธรรมาภิบาล
2. คณะกรรมการและผู้บริหารระดับสงู ควรทบทวนกระบวนการกำกับดูแลท่ีเป็นอยู่
ในปจั จุบัน ของตนว่ามีประสทิ ธภิ าพ ประสทิ ธิผล และมคี วามโปร่งใสเพยี งใด
3. ปรับปรงุ รูปแบบและกระบวนการกำกับดูใหด้ ีข้ึนและส่ังใหม้ ีการดำเนนิ การ
ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2541) ได้อธิบายความ Good Governance ไว้ว่าเป็นการปกครองที่ดี
โดยรัฐซง่ึ รัฐมีระบบและการใช้กฎหมายที่มีความยุตธิ รรม มีความรบั ผิดชอบ เปดิ โอกาสให้ประชาชนมี
ส่วนรว่ ม มคี วามโปร่งใส และมีความคงเส้นคงวาสามารถตรวจสอบได้
ทิพาวดี เมฆสวรรค์ (2543) ไดใ้ ห้ความเห็นว่า ธรรมาภิบาล หรอื Good Governance นีเ้ ปน็
เรื่องที่ทุกสังคม ทุกประเทศไม่ว่าเป็นประเทศกำลังพัฒนา หรือพัฒนาแล้วต้องการให้เกิดขึ้นความ
Governance เป็นคำเกา่ ทีม่ ีมานานแลว้ หมายถึงกรอบในการบริหารระบบบริษัทองค์กรต่างๆ ในการ
บริหาร ระบบบริหารก็จะเรียกว่า Corporate Good Governance ในราชการเรียกว่า Public
Governance ซง่ึ กรอบการบรหิ ารจัดการนมี้ ีทัง้ ดีไม่ดี ท่ดี ีเรียกว่า Good Governance ที่ไม่ดีเรียกว่า
Bad Governance
สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (2541) ให้ความหมายว่า กฎเกณฑ์การปกครอง บำรุง
รักษาสังคมและบ้านเมืองที่ดีอัน หมายถึง การบริหารจัดการสังคมที่ดีในทุกๆ ด้านและทุกระดับ
รวมถงึ การจัดระบบองคก์ รและกลไกของคณะรฐั มนตรี สว่ นราชการองค์การของรฐั และรฐั บาลท่ีไม่ใช่
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
3
ส่วนราชการ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น องค์กรที่ไม่ใช้รัฐบาล องค์กรของเอกชน
ชมรม และสมาคมเพือ่ กิจกรรมตา่ งๆ นิติบุคคล ภาคเอกชน และภาคประชาคมสังคม
สรุปไดว้ ่า การบรหิ ารท่ดี ตี ามหลกั ธรรมาภบิ าล (Good Governance) เป็นการบรหิ ารท่ีมุ่งเน้น
หลักการ ระบบบริหารที่มีประสิทธิภาพ เป็นหลักการทำงานที่เน้นความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของ
บุคคลในการทำงาน ความรู้สึกรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเอง ทำให้การบริการมีความคล่องตัว
ยอมรับความคิดใหม่ๆ และเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา และอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายโดยมี
หลักการทสี่ ามารถวดั ได้ เพอ่ื นำไปสเู่ ป้าหมายและความสำเร็จขององค์กร
ท่มี าของธรรมาภิบาล
หลังจากสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง ประเทศที่ได้ผลกระทบจากภัยสงครามได้ทำการ
ฟื้นฟปู ระเทศให้กลบั คืนมาดังเดิม แต่หลายประเทศ ไม่สามารถดำเนินการได้ด้วยตนเองเนื่องจากเป็น
ประเทศท่ียากจน โดยเฉพาะกลุ่มประเทศในทวีปแอฟริกา ทำให้ประเทศที่พัฒนาแล้วและ องค์กร
การเงินระหว่างประเทศโดยเฉพาะธนาคารโลกได้ให้ความชว่ ยเหลอื ทางเศรษฐกิจจำนวนมหาศาลแก่
ประเทศต่างๆ ในทวีปแอฟริกาโดยเฉพาะ ภูมภิ าคของทวปี ทีเ่ รียกวา่ Sub-Sahara region
หลังจากระยะเวลาผ่านไปหลายสิบปี สภาวะทางเศรษฐกิจ สังคมของประเทศในทวีป
แอฟริกาไม่ดีขึ้นเท่าที่ควร ยังปรากฏข่าวว่ามีประชาชนอดอยาก ล้มตายเปน็ จำนวนมากทุกปี จำนวน
คนยากจนยังมีเป็นจำนวนมาก ในขณะที่สงครามการเมืองก็ยังดำรงอยู่ในหลาย ๆ ประเทศ ทำให้
ธนาคารโลกส่งคณะทำงานเข้าไปศึกษาผลของการให้ความช่วยเหลือของธนาคารโลก และในปลาย
ทศวรรษ 1979 คณะทำงานได้นำเสนอรายงานชื่อ Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable
Growth ตอ่ คณะกรรมการบริหารธนาคารโลก
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครฐั
4
ในรายงานฉบับนี้ได้วิเคราะห์สาเหตุสำคัญของปัญหาที่เกิดขึ้นกับ กลุ่มประเทศในภูมิภาคน้ี
วา่ ปัญหาของการพัฒนาประเทศที่ทำให้ ไมส่ ามารถเจรญิ เติบโตทางเศรษฐกจิ ได้เกิดจากการคอรัปช่ัน
ของผปู้ กครองและเจ้าหนา้ ท่ีรัฐ การไมย่ ึดกฎหมายเป็นหลักในการปกครอง การขาด ประสิทธิภาพใน
การบริหารงาน การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน พร้อมกับได้เสนอว่า ระบบการบริหารภาครัฐ
ต้องยึดหลักธรรมาภิบาล (governance) โดยในการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศ
ทั้งหลายควรคำนึงถึงหลักธรรมาภิบาลด้วยโดยเฉพาะให้มีการปฏิรูปกฎหมาย และระบบบริหาร
ภาครัฐ หลังจากนั้น แนวคิดธรรมาภิบาลหรือ good governance ถูกนำไปเป็นเงื่อนไขหนึ่งในการ
พจิ ารณาให้ความชว่ ยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศ ท้ังหลาย และแพรห่ ลายเขา้ ไปในการบรหิ ารภาค
ธุรกิจเอกชนที่เรียกว่า บรรษัทภิบาลหรือ cooperate governance รวมถึงการบริหารภาครัฐท่ี
เรียกว่า ธรรมาภิบาลหรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (good governance) ในปลายทศวรรษท่ี
1980 สหภาพโซเวียตซึ่งเป็นผู้นำโลกคอมมิวนิสต์ต้องประสบกับการล่มสลายลงอันเป็นผลมาจาก
โลกาภิวัตน์ที่มี ผลกัดเซาะให้อาณาจักรสหภาพโซเวียตต้องแตกสลายกลายเป็นประเทศอิสระหลาย
ประเทศ และทำให้กระแสประชาธิปไตยกลายเป็นกระแสการเมืองการปกครองหลักของโลกหลัง
จากนั้นการเปลี่ยนแปลงทางการเมอื งโลกดังกล่าวข้างต้นส่งผลกระทบตอ่ ระบบบริหารภาครัฐเช่นกัน
โดยทำใหต้ ้องมีการปรับเปลย่ี นให้สอดคล้องกับกระแสประชาธปิ ไตย โดยเฉพาะการสง่ เสริมการมีส่วน
ร่วมของประชาชน ในการบริหารกิจการของรัฐ หลังจากนั้นไม่นาน กระแสการบริหารที่สำคัญก็
ติดตามมา นั่นคือ กระแสแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ
NPM)
ซึ่งเป็นแนวคิดท่ีมผี ลกระทบต่อการบริหารภาครฐั โดยตรง การบริหารภาครัฐแนวใหม่มุ่งเน้น
ความสำเร็จมากกวา่ เน้นกระบวนการให้ความสำคัญกับคุณภาพการบริการแก่ประชาชน การลดการ
ควบคุมและกระจายอำนาจการบริหารให้แก่หน่วยงานบริการมากขึ้น การให้ความสำคัญกับการ
แข่งขันระหว่างหนว่ ยงานของรัฐเพ่ือการให้บริการประชาชนรวมถงึ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมสี ่วน
ร่วมในการบริหารของภาครัฐเพ่มิ ขึน้
จากการที่ทั้งสามกระแสหลักดังกล่าวข้างต้นได้มาบรรจบกันในช่วงปลายทศวรรษ 1980
และต้นทศวรรษ 1990 ส่งผลกระทบต่อระบบ บริหารภาครัฐให้มีการปรับตัวอย่างขนานใหญ่หรือ
เรยี กได้ว่ามีการปฏิรปู ระบบบริหารภาครฐั ครง้ั สำคัญนบั แตน่ ั้นมาอย่างต่อเนอื่ งจนถึงขณะนี้
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
5
องคป์ ระกอบของธรรมาภบิ าล
หลังจากธนาคารโลกได้เผยแพร่รายงานเรื่อง Sub-Sahara From Crisis to Sustainable
Growth ออกไป ทำให้แนวคิดธรรมาภิบาล (good governance) ได้รับความสนใจและมีการจัดทำ
องค์ประกอบของธรรมาภิบาลขึ้นในหลายองค์การเช่น UNDP ซึ่งเป็นหนว่ ยงานใหก้ าร สนับสนุนการ
พัฒนาในประเทศต่างๆ ได้วางองคป์ ระกอบธรรมาภิบาลดังน้ี
1. การมีสว่ นร่วม (Participation) ชายและหญิงทุกคนควรมสี ิทธิมีเสยี งในการตัดสิน
ทัง้ โดยทางตรงและทางออ้ มผา่ นทางสถาบันตวั แทนอนั ชอบธรรมของตน การมีสว่ นรว่ มทเ่ี ปดิ กว้างนั้น
ตอ้ งอยู่บนพื้นฐานของการมเี สรภี าพในการรวมกลุ่มและการแสดงความคดิ เห็น รวมถงึ สามารถเข้ามา
มีส่วนร่วมอยา่ งมีเหตุผลในเชิงสร้างสรรค์
2. นิติธรรม (Rule of Law) กรอบตวั บทกฎหมายต้องมีความเป็นธรรมและไม่มีการ
เลอื กปฏบิ ตั ิโดยเฉพาะในสว่ นทเ่ี กยี่ วขอ้ งกับเรอื่ งของสิทธมิ นุษยชน
3. ความโปร่งใส (Transparency) ต้องอยู่บนพื้นฐานของการไหลเวียนของข้อมูล
ข่าวสารโดยบุคคลที่ความสนใจจะต้องสามารถเข้าถึงสถาบัน กระบวนการและข้อมูลข่าวสารได้
โดยตรง
4. การตอบสนอง (Responsiveness) สถาบันหรือหน่วยงาน มีกระบวนการ
ดำเนินงานต้องพยายามดแู ลเอาใจใสผ่ ู้มสี ว่ นไดเ้ สยี ทุกฝา่ ย
5 . การมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus-Oriented) มีการประสานความแตกต่างใน
ผลประโยชน์ของฝ่ายต่าง ๆ เพื่อหาข้อยุติร่วมกันอันจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่ายไม่ว่าจะเป็นนโยบาย
และกระบวนการการขัน้ ตอนใด ๆ ให้มากท่สี ุดเท่าที่จะเปน็ ไปได้
6. ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) ชายและหญิงทุกคนต้องมีโอกาสใน
การปรับปรุงสถานะหรอื รกั ษาระดับชีวติ ความเป็นอยู่ของตน
ในสว่ นของ UNESCAP ซึ่งเป็นอีกองคก์ รหนง่ึ ของสหประชาชาติ
1. การมีสว่ นร่วม (Participation)
2. นติ ธิ รรม (Rule of Law)
3. ความโปรง่ ใส (Transparency)
4. การตอบสนอง (Responsiveness)
5. การมงุ่ เนน้ ฉันทามติ (Consensus-Oriented)
6. ความเสมอภาค/ความเทีย่ งธรรม (Equity)
7. ประสทิ ธิภาพและประสทิ ธิผล (Effectiveness and Efficiency)
8. ภาระรบั ผดิ ชอบ (Accountability)
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ ได้เสนอองค์ประกอบธรรมาภิบาลตาม ความหมายของโครงการ
พัฒนาแหง่ สหประชาชาติ ดงั น้ี
1. การมสี ่วนรว่ มของประชาชน
2. กฎหมายทย่ี ตุ ธิ รรม
3. การเปดิ เผยโปร่งใส
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครฐั
6
4. การมีฉนั ทามติร่วมกันในสังคม
5. กลไกการเมืองทช่ี อบธรรม
6. ความเสมอภาค
7. ประสิทธิภาพและประสทิ ธผิ ล
8. พนั ธะความรับผดิ ชอบตอ่ สงั คม
9. การมวี ิสัยทัศน์เชิงกลยทุ ธ์
สถาบันพระปกเกล้า ไดก้ ำหนดองค์ประกอบธรรมาภิบาลหลกั ๆ ไว้ 10 ประการท่เี รยี กว่า ทศธรรม
ดงั น้ี
1. หลกั นิตธิ รรม
2. การมสี ว่ นร่วม
3. คุณธรรม
4. สำนึกรบั ผดิ ชอบ
5. ความคุ้มคา่
6. ความโปร่งใส
7. การพฒั นาทรพั ยากรมนุษย์
8. องค์กรแหง่ การเรียนรู้
9. การบริหารจดั การ
10. เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
เหน็ ไดว้ า่ องคป์ ระกอบทน่ี ำเสนอในทีน่ ้ีขององค์การและบุคคลตา่ งก็ มีความเหมือนและความ
ต่างกันแต่ก็มีองค์ประกอบร่วมที่สำคัญ ได้แก่ การมีส่วนร่วม หลักนิติธรรม ประสิทธิภาพ/
เทย่ี งธรรม/ประสทิ ธิผล ภาระรับผดิ ชอบ ความเสมอภาค
การวดั ธรรมาภบิ าล
หลังจากที่หลักการธรรมาภิบาลถูกนำมาใช้ในการบริหารภาครัฐกัน กว้างขวางมากขึ้น ก็มี
คำถามว่า เราจะวัดธรรมาภิบาลอย่างไรให้เป็นรูปธรรม จะสามารถรู้ได้ว่า องค์การ หรือ บุคคลนั้นมี
ธรรมาภิบาลหรือไม่ หรือมีมากน้อยเพียงใด ในส่วนของธนาคารโลกจึงได้กำหนดตัวชี้วัดธรรมาภิบาล
ไว้ 6 ตวั ชีว้ ัด ดงั น้ี
1. เสยี งเรยี กร้องและภาระรบั ผดิ ชอบ (Voice and Accountability)
2. เสถียรภาพทางการเมืองและการปลอดจากความรุนแรง (Political Stability
and Absence of Violence)
3. ประสทิ ธภิ าพของรัฐบาล (Government Effectiveness)
4. คุณภาพของกฎหมาย กฎ ระเบียบ (Regulatory Quality)
5. นติ ธิ รรม (Rule of Law)
6. การควบคุมคอรปั ช่ัน (Control of Corruption)
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครฐั
7
สถาบันพระปกเกล้าโดย ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ ได้ทำการศึกษาวิจัย ตัวชี้วัดการบริหาร
กจิ การบา้ นเมอื งท่ีดีหรือธรรมาภบิ าลในปี 2549 และ กำหนดตวั ช้วี ดั ธรรมาภบิ าลไว้ ดงั นี้
1. หลกั นติ ิธรรม มี 7 องค์ประกอบหลกั ได้แก่
1) หลกั การแบ่งแยกอำนาจ
2) หลกั การค้มุ ครองสทิ ธแิ ละเสรีภาพ
3) หน่วยงานที่มหี ลกั ความผูกพันตอ่ กฎหมายของเจ้าหน้าท่ี
4) หน่วยงานไดป้ ฏบิ ตั ิหน้าท่ตี ามหลักความชอบดว้ ยกฎหมายในทางเนื้อหา
5) ผ้มู ีอำนาจตัดสินใจในหนว่ ยงานมคี วามอิสระในการปฏิบตั หิ น้าท่ี
6) หน่วยงานยึดหลกั “ไมม่ ีความผิดไมม่ ีโทษโดยไม่มีกฎหมาย”
7) หนว่ ยงานยดึ หลกั การทำงานภายใต้กฎ ระเบยี บสงู สุด
โดยมอี งคป์ ระกอบยอ่ ย 8 องคป์ ระกอบ ดังนี้
ตารางที่ 1.1 องค์ประกอบหลกั และองค์ประกอบย่อยของหลักนติ ธิ รรม
องคป์ ระกอบหลัก องคป์ ระกอบยอ่ ย
1. หน่วยงานมีการแบ่งแยกการใช้อำนาจอย่าง 1. การแบ่งแยกอำนาจหน้าที่
ชัดเจน
2. หน่วยงานมีการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ 1. การคมุ้ ครองสิทธิและเสรภี าพ
ของบคุ คลและประชาชน
3. หน่วยงานมีความผูกพันกับกฎหมาย 1. ขนั้ ตอนการใชก้ ฎ ระเบยี บ
กฎระเบียบต่าง ๆ 2. ขน้ั ตอนภายหลกั การใช้กฎระเบียบ
4. กฎ ระเบียบของหนว่ ยงานมีความถูกตอ้ ง 1. ความถูกต้องของกฎหมายของกฎระเบียบ
ของหนว่ ยงาน
5. ผู้มีอำนาจตัดสินใจในหน่วยงานมีความอิสระ 1. มีความอิสระในการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่
ในการปฏบิ ตั ิหนา้ ที่
6. กฎหมายที่กำหนดโทษของหน่วยงานเป็นไป 1. กฎหมายที่กำหนดโทษของหน่วยงานเป็นไป
ตามกฎหมาย ตามหลักกฎหมาย
7. กฎระเบียบของหน่วยงานไม่ขัดแย้งกับ 1.กฎ ระเบียบของหน่วยงานไม่ขัดแย้งกับ
กฎหมายที่มฐี านะท่สี ูงกว่า กฎหมายทมี่ ีฐานะที่สงู กวา่
2. หลกั คณุ ธรรม มี 4 องค์ประกอบหลัก ได้แก่
1) การปลอดจากการทจุ ริต
2) การปลอดจากการทำผดิ วินัย
3) การปลอดจากการกระทำผิดมาตรฐานวชิ าชพี และจรรยาบรรณ
4) ความเปน็ กลางของผู้บริหาร
โดยมีองคป์ ระกอบย่อย 14 องคป์ ระกอบ ดังนี้
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภิบาลภาครฐั
8
ตารางที่ 1.2 องค์ประกอบหลกั และองคป์ ระกอบย่อยของหลกั คุณธรรม
องคป์ ระกอบหลกั องค์ประกอบย่อย
1. หน่วยงานปลอดการทุจริต 1. ปฏบิ ตั งิ านไมเ่ ป็นไปตามกฎหมาย
2.ปฏิบตั งิ านต่ำเกนิ กว่าทก่ี ฎหมายกำหนด
3. ปฏิบัติงานเกนิ กว่าท่กี ฎหมายกำหนด
4. ปฏิบัติงานตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ใช้วิธีที่ผิด
กฎหมาย
2. หน่วยงานปลอดจากการทำ 1. ด้านการทำงานในหน้าท่ี
ผดิ วนิ ยั 2. ด้านความสมั พันธ์ส่วนบคุ คล
3. ดา้ นพฤตกิ รรมส่วนตัว
4. ดา้ นการตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน
5. การลงโทษทางวนิ ยั
3. หน่วยงานปลอดจากการทำ 1. ด้านผลลพั ธ์หรอื อรรถประโยชน์
ผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและ 2. ด้านปฏิสมั พันธ์
จรรยาบรรณ 3. ดา้ นการยดึ มั่นคำสญั ญา ธรรมเนียม ระเบียบ ศาสนา
4. การทำงานตามขน้ั ตอน
4. ความเปน็ กลางของผบู้ ริหาร 1. ผบู้ ริหารมคี วามเป็นกลางในการบรหิ ารองค์กร
3. หลกั ความโปร่งใส มี 4 องค์ประกอบหลัก ไดแ้ ก่
1) ความโปรง่ ใสดา้ นโครงสรา้ งของระบบงาน
2) ความโปรง่ ใสด้านระบบการใหค้ ุณ
3) ความโปรง่ ใสของระบบการให้โทษ
4) ความโปรง่ ใสดา้ นการเปดิ เผยของระบบงาน
โดยมอี งคป์ ระกอบยอ่ ย 19 องคป์ ระกอบ ดังนี้
ตารางที่ 1.3 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลกั ความโปร่งใส
องค์ประกอบหลัก องค์ประกอบย่อย
1. หน่วยงานมีความโปร่งใสด้าน 1. มกี ารใชร้ ะบบตรวจสอบภายใน
โครงสรา้ ง 2. มีความสามารถมองเห็นระบบงานถ้วนทัว่
3. มีการให้ประชาชนเขา้ มสี ว่ นร่วม
4. มีการใชร้ ะบบคณุ ธรรมกับบคุ ลากร
5. มีการปรับปรุงกรรมการตรวจสอบให้เหมาะสมเสมอมีระบบ
บญั ชที เี่ ขม้ แข็ง
2. หน่วยงานมีความโปร่งใสด้าน 1. มีคา่ ตอบแทนงานสำเรจ็
การให้คณุ 2. ค่าตอบแทนงานมีประสทิ ธภิ าพ
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
9
องค์ประกอบหลัก องคป์ ระกอบย่อย
3. มคี ่าตอบแทนความซอ่ื สตั ย์
4. มีมาตรฐานเงินเดือนสูงพอ
3. หน่วยงานมีความโปร่งใสด้าน 1. มีระบบตรวจสอบท่ีมปี ระสิทธภิ าพ
การให้โทษ 2. มีวิธกี ารลงโทษท่ยี ตุ ิธรรม
3. มีการลงโทษจริงจังตามกฎ
4. มีระบบฟ้องร้องทมี่ ีประสิทธิภาพ
5. มหี ัวหนา้ งานท่ีลงโทษลกู น้องอยา่ งจริงจัง
6. มีกระบวนการยตุ ธิ รรมทีร่ วดเร็ว
4. หน่วยงานมีความโปร่งใสด้าน 1. ประชาชนได้รับร้กู ารทำงานของคณะกรรมการตรวจสอบ
การเปิดเผยข้อมลู 2. ประชาชน สื่อ มีส่วนรว่ มในการจดั ซื้อ จัดจ้าง สัมปทาน
3. ประชาชน สื่อ องค์กรพัฒนาเอกชนมีโอกาสควบคุมฝ่าย
บริหาร
4. มกี ลมุ่ วิชาชพี ภายนอกรว่ มตรวจสอบด้วย
4. หลักการมีส่วนร่วม มี 4 องค์ประกอบหลัก ได้แก่
1) การมสี ่วนร่วมในระดบั การให้ข้อมูลประชาชน
2) การมีส่วนร่วมในระดับรบั ฟังความคิดเห็นและปรกึ ษาหารือ
3) การมสี ่วนร่วมในระดับวางแผน / ตัดสนิ ใจ
4) พฒั นาศกั ยภาพในการมีส่วนรว่ ม สรา้ งความเขา้ ใจใหก้ บั สาธารณชน
โดยมีองค์ประกอบยอ่ ย 16 องค์ประกอบ ดังนี้
ตารางท่ี 1.4 องคป์ ระกอบหลักและองคป์ ระกอบย่อยของหลักการมีส่วนรว่ ม
องค์ประกอบหลัก องค์ประกอบยอ่ ย
1. หน่วยงานมีการให้ข้อมูล 1. การใหข้ อ้ มูลแกบ่ ุคคลภายนอกหนว่ ยงาน
ขา่ วสารแก่ประชาชน 2. ประเภทผ้รู ับขอ้ มูล
3. การใชส้ ่ือในการให้ข้อมลู
4. ความถใี่ นการใหข้ อ้ มลู
5. ช่องทางการเขา้ ถงึ ข้อมูล
2. หน่วยงานมีการรับฟังความ 1. มกี ารรบั ฟังความคดิ เหน็ จากประชาชนภายนอกหน่วยงาน
คดิ เห็นของประชาชน 2. กลุ่มบุคคลทีห่ นว่ ยงานรับฟงั ความคิดเหน็
3. ความเตม็ ใจในการรบั ฟังความคิดเหน็
4. การเหน็ คุณคา่ ของการรบั ฟังความคิดเหน็
5. การทิ้งช่วงการตัดสินในหลังการรับฟังความคิดเห็นของ
ประชาชน
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
10
องคป์ ระกอบหลัก องคป์ ระกอบยอ่ ย
3. หน่วยงานเปิดโอกาสให้ 1. การมีสว่ นรว่ มในการวางแผนตดั สนิ ใจ
ประชาชน 2. กระบวนการตดั สินใจ
3. มิตขิ องเวลาในการตัดสินใจ
4. ผมู้ สี ่วนรว่ มในการตดั สนิ ใจ
5. กระบวนการใช้กรรมการในการตดั สินใจ
4. ห น ่ ว ย ง า น ม ี ก า ร พ ั ฒ น า 1. การพฒั นาความสามารถในการมสี ว่ นร่วมของประชาชน
ความสามารถในการมีส่วนร่วม
ของประชาชน
5. หลักสำนึกรบั ผิดชอบ มี 6 องค์ประกอบหลัก ไดแ้ ก่
1) หน่วยงานทมี่ กี ารสรา้ งความเปน็ เจา้ ของร่วมกัน
2) หน่วยงานท่มี เี ป้าหมายท่ชี ัดเจน
3) หนว่ ยงานมีการบรหิ ารงานอย่างมีประสิทธภิ าพ
4) หน่วยงานมีระบบตดิ ตามประเมนิ ผล
5) หน่วยงานมีการจัดการกับผไู้ มม่ ผี ลงาน
6) หน่วยงานมแี ผนสำรอง
โดยมีองคป์ ระกอบย่อย 15 องคป์ ระกอบ ดังน้ี
ตารางที่ 1.5 องค์ประกอบหลกั และองค์ประกอบย่อยของหลักสำนกึ รับผิดชอบ
องค์ประกอบหลกั องค์ประกอบยอ่ ย
1. หน่วยงานมีการสร้างความเป็นเจ้าของ 1. หน่วยงานมกี ารทำขอ้ ตกลงทง้ั สองฝ่าย
รว่ มกนั
2. หนว่ ยงานมเี ปา้ หมายทช่ี ัดเจน 1. มีนโยบายและแผนที่ชดั เจน
3. หน่วยงานมีการบริหารงานอย่ าง มี 1. การจัดสรรแบง่ ปันทรัพยากร
ประสิทธิภาพ 2. การยอมรับการเปล่ยี นแปลง
3. ความรว่ มมอื และการทำงานเปน็ ทีม
4. การจัดการความขดั แย้ง
5. การสอื่ สารภายใน
6. ความสนับสนุนภายใน
7. การมีส่วนรว่ มในการตดั สนิ ใจ
8. การยอมรับความสามารถ
9. ความไว้วางใจหรือความศรัทธาเช่ือมน่ั
10. ขวัญกำลังใจ
4. หน่วยงานมีระบบติดตามประเมนิ ผล 1. การประเมินผลงาน
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
11
องค์ประกอบหลัก องคป์ ระกอบยอ่ ย
5. หน่วยงานมีการจัดการกบั ผไู้ ม่มีผลงาน 1. มีการจดั การกับผูไ้ มม่ ีผลงาน
6. หน่วยงานมีแผนสำรอง 1. การทำแผนสำรอง
6. หลกั ความคมุ้ คา่ มี 3 องคป์ ระกอบหลกั ไดแ้ ก่
1) การประหยัด
2) การใชท้ รพั ยากรให้เกดิ ประโยชนส์ งู สุด
3) มศี ักยภาพในการแขง่ ขัน
โดยมอี งคป์ ระกอบยอ่ ย 11 องค์ประกอบ ดังนี้
ตารางที่ 1.6 องคป์ ระกอบหลกั และองค์ประกอบย่อยของหลักความคมุ้ คา่
องค์ประกอบหลกั องค์ประกอบยอ่ ย
1. หนว่ ยงานมีการประหยดั 1. การทำงานและผลตอบแทนบุคลากรเป็นไปอย่างเหมาะสม
2. ไมม่ ีความขัดแยง้ เรื่องผลประโยชน์
3. หน่วยงานมผี ลผลติ หรอื บรกิ ารที่ได้มาตรฐาน
4. หน่วยงานมีการตรวจสอบภายในและการจดั ทำรายงาน
การเงนิ
5. หน่วยงานมีการใชเ้ งนิ อย่างมปี ระสิทธิภาพ
2. หน่วยงานมกี ารใช้ทรัพยากร 1. หน่วยงานใช้ทรัพยากรอยา่ งมีประสิทธิภาพ
ใหเ้ กดิ ประโยชนส์ งู สดุ 2. หนว่ ยงานมีการพฒั นาทรพั ยากรบคุ คล
3. หนว่ ยงานมีการใช้ผลตอบแทนตามผลงาน
3. หน่วยงานมีศักยภาพในการ 1. หนว่ ยงานมนี โยบาย แผน วิสัยทัศน์ พันธกิจ เปา้ หมาย
แขง่ ขนั 2. หนว่ ยงานมกี ารเนน้ ผลงานดา้ นการบรกิ าร
3. ผู้บริหารระดับสงู มสี ภาวะผูน้ ำ
7. การพฒั นาทรัพยากรมนษุ ย์ มี 10 องคป์ ระกอบหลกั ได้แก่
1) การจดั การอย่างบรู ณาการ
2) การตดิ ตอ่ สอ่ื สาร
3) การบรหิ ารให้เกิดการปฏิบตั งิ าน
4) การสรา้ งสรรค์และสรา้ งเสรมิ
5) การเชอื่ มโยงในการทำงาน
6) การพฒั นาความสามารถ
7) การปรับปรุงอยา่ งตอ่ เนื่อง
8) การเจา้ หนา้ ท่ี
9) การสรา้ งความไว้วางใจ
10) ความผกู พนั หน่วยงาน
โดยมอี งคป์ ระกอบย่อย 27 องคป์ ระกอบ ดงั นี้
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
12
ตารางท่ี 1.7 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลกั การพัฒนาทรพั ยากรมนุษย์
องค์ประกอบหลกั องค์ประกอบย่อย
1. การจัดการอย่างบรู ณาการ 1. มีการนำแนวคิดที่ได้จากเจ้าหน้าที่ภายในและ
บคุ คลภายนอกมาบรู ณาการรวมเข้าในการทำงาน
2. การติดต่อส่ือสาร 1. เจา้ หน้าที่มสี ่วนร่วมในการทำกจิ กรรม
2. โดยทั่วไปเจ้าหนา้ ท่ใี นหนว่ ยงานยอมรบั การพฒั นา
3. หนว่ ยงานมีวฒั นธรรมแบบเปิด
4. เจา้ หน้าทท่ี ุกคนเข้าใจเปา้ หมายของหน่วยงาน
3. บริหารให้เกิดการปฏิบัติงาน 1. หน่วยงานมีการประเมินผลการปฏิบัติงานและการใช้
อย่างคุ้มค่า ทรพั ยากรเพ่ือให้เกดิ ความคมุ้ คา่ สงู สดุ
4. สรา้ งสรรค์และสร้างเสรมิ 1. มกี ารจัดทำยทุ ธศาสตรใ์ นการทำงาน
2. มกี ารจัดสรรงบประมาณในการพัฒนาเจ้าหนา้ ที่
3. มกี ารใช้บุคลากรมืออาชพี
4. มีการให้เจ้าหน้าที่สามารถไปทำงานภายนอกหน่วยงานได้
เพอื่ เปน็ การรงู้ าน
5. เชอื่ มโยงในการทำงาน 1. มีการนำแนวคิดใหม่ของเจ้าหน้าที่มาใช้ประโยชน์ในการ
ทำงาน
2. มกี ิจกรรมในการจดั การทรพั ยากรมนษุ ย์
6. การพฒั นาความสามารถ 1. มีการปฐมนเิ ทศเจา้ หนา้ ที่ใหม่
2. มีการฝึกอบรมสมั มนา
3. การพัฒนาทกั ษะใหท้ ันสมัย
4. การพัฒนาวชิ าชีพ
5. มีการประเมินในการพฒั นาเป็นระยะ
7. การพัฒนาอย่างต่อเนือ่ ง 1. หน่วยงานมีการนำความรู้ใหม่ ๆ มาปรับปรุงการทำงาน
อยา่ งต่อเน่อื ง
8. การคดั เลือกและเลิกจา้ งที่เป็น 1. มรี ะบบการคัดเลือกและจดั จา้ งเจา้ หนา้ ท่ที เ่ี ปน็ ธรรม
ธรรม 2. มีการตดิ ตามตรวจสอบใหเ้ จ้าหนา้ ที่ดำเนินตามเปา้ หมาย
3. มรี ะบบเลกิ จ้างทเ่ี ปน็ ธรรม
4. มีการสมั ภาษณเ์ จ้าหน้าที่ที่ลาออกเพอ่ื ปรับปรงุ หน่วยงาน
9. การสร้างความไว้วางใจ 1. ผ้บู รหิ ารไวว้ างใจเจ้าหน้าที่
2. เจ้าหนา้ ทเี่ ชอ่ื ถือในกลยุทธผ์ ู้บริหาร
3. เจ้าหน้าที่มีความผกู พนั กัน
10. ความผูกพนั หน่วยงาน 1. เจ้าหนา้ ทีม่ คี วามผกู พันกบั หน่วยงาน
2. เจา้ หน้าที่มคี วามภกั ดีต่อหนว่ ยงาน
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภบิ าลภาครฐั
13
8. องค์กรแห่งการเรียนรูม้ ี 7 องค์ประกอบหลัก ไดแ้ ก่
1) การมีการเรยี นรู้จากภายนอก
2) การพัฒนาการเรียนรจู้ ากภายนอก
3) การนำความรมู้ าใช้ในการปฏิบัตงิ าน
4) การเสริมสรา้ งความสามารถ
5) การจัดการความรู้
6) การใช้เคร่ืองมือและเทคโนโลยี
7) การสร้างวฒั นธรรมแห่งการเรยี นรู้
โดยมีองค์ประกอบยอ่ ย 30 องคป์ ระกอบ ดังน้ี
ตารางที่ 1.8 องค์ประกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลักองค์กรแห่งการเรียนรู้
องคป์ ระกอบหลกั องค์ประกอบยอ่ ย
1. มกี ารปรับตัวเขา้ กบั 1. แลกเปลีย่ นความรกู้ บั หน่วยงานภายนอก
สง่ิ แวดล้อม 2. เขา้ รว่ มสมั มนาฝึกอบรม
3. เน้อื หาตรงกับงานทีท่ ำ
4. ร่วมกิจกรรมกับภายนอก
2. พฒั นาการเรยี นรจู้ ากภายใน 1. เรยี นรู้ในระดบั บคุ คล
2. เรยี นรู้ในระดบั ความร่วมมือ
3. มีการนำองค์ความรู้มาใช้ใน 1. ความรู้ที่ได้รับจากการเรียนรู้ได้นำมาใช้ปรับปรุงการ
การปฏบิ ัติงาน ปฏิบตั งิ าน
2. มกี ารสร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ
3. มีการเผยแพร่ให้หน่วยงานภายนอกทราบ
4. บันทกึ ผลการดำเนนิ การเรยี นรู้
5. มีการเรียนรู้ประสบการณ์ความผิดพลาดในอดีตเพื่อป้องกนั
ไม่ใหเ้ กิดผลในอนาคต
6. มีมาตรการป้องกันและการเสียหายที่เกิดขึ้นจากความ
ผิดพลาดของการทำงาน
4. การเสรมิ สรา้ งความสามารถ 1. มีการพัฒนาทกั ษะ
2. มกี ารจัดสรรงบประมาณเพอื่ การเสรมิ สรา้ งความสามารถ
3. มีการเพิ่มแรงจูงใจ
5. การจัดการความรู้ 1. มเี จา้ หนา้ ทด่ี แู ลการจดั การความรู้
2. มีการสนับสนุนการจัดการความรู้ร่วมกัน
3. มสี ่ิงอำนวยความสะดวกในการจัดการความรู้
4. มกี ารสรา้ งวสิ ัยทศั น์รว่ มในการเรยี นรู้
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภิบาลภาครฐั
14
องคป์ ระกอบหลกั องค์ประกอบยอ่ ย
5. ประมวลผลการเรียนรู้จากข้อมูลสอู่ งคค์ วามรู้
6. มีระบบรบั ร้ขู ่าวสาร
7. มฐี านข้อมลู
8. เจา้ หนา้ ทที่ ุกคนรู้จักใช้ฐานขอ้ มูล
6 . ก า ร ใ ช ้ เ ค ร ื ่ อ ง ม ื อ แ ล ะ 1. ในหน่วยงานของท่านมีการนำเคร่ืองมือและเทคโนโลยีมาใช้
เทคโนโลยี เพื่อเพิม่ ประสทิ ธิภาพในการจัดการความรู้
2. เจ้าหน้าที่สามารถใช้เครื่องมือเทคโนโลยีเพื่อเพ่ิม
ประสทิ ธภิ าพในการจดั การความรไู้ ด้
7. การสร้างวัฒนธรรมแห่ง 1. มีความเชื่อมน่ั ต่อกระบวนการเรียนรู้
การเรยี นรู้ 2. มีภาวะผนู้ ำทุกระดับ
3. สอ่ื สารกนั อย่างเปิดเผย
4. ทำงานเป็นทีมในการสรา้ งวัฒนธรรมแห่งการเรยี นรู้
5. มกี ารช่วยเหลือ ชว่ ยสอนและเรียนรู้จากเพอ่ื นรว่ มงาน
9. การบรหิ ารจดั การ มี 8 องค์ประกอบหลัก ไดแ้ ก่
1) มแี ผนงานและการทบทวนภารกจิ
2) การสำรวจความต้องการของประชาชน
3) การมีกลยทุ ธ์ในการบริหาร
4) การบรหิ ารแบบมสี ว่ นรว่ ม
5) การศึกษาวจิ ัย
6) การคาดคะเนความเส่ียง
7) การมีการกระจายอำนาจ
8) การบริการประชาชน มใิ ช่การกำกบั
โดยมีองค์ประกอบย่อย 17 องคป์ ระกอบ ดังนี้
ตารางท่ี 1.9 องคป์ ระกอบหลกั และองค์ประกอบย่อยของหลักการบริหารจัดการ
องค์ประกอบหลัก องคป์ ระกอบย่อย
1. มีแผนงานและการทบทวน 1. การวางแผนผงั การทำงาน
ภารกจิ 2. มีการทบทวนภารกจิ การดำเนนิ งาน
2 . ส ำ ร ว จ ค า ม ต ้ อ ง ก า ร 1. มเี คร่อื งมือรบั ฟังความคดิ เหน็
ผู้รบั บริการ
3. มกี ลยุทธใ์ นการบรหิ าร 1. มกี ารปฏิบัตติ ามกลยทุ ธ์
2. การประเมินผลงาน
3. รายงานผลการประเมนิ
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภบิ าลภาครฐั
15
องคป์ ระกอบหลัก องคป์ ระกอบย่อย
4. การบรหิ ารแบบมีสว่ นรว่ ม
5. การศกึ ษาวจิ ัย 1. มกี ารทำงานเป็นทีม
6. คาดคะเนความเสีย่ ง 2. ความเป็นพหุภาคี
7. มีการกระจายอำนาจ
1. มีการศึกษาวจิ ัยองคก์ ร
8. บรกิ ารประชาชนมใิ ชก่ ำกับ 2. มีการนำผลการศกึ ษาไปใช้
1. บริหารความขัดแยง้
2. มีการบรหิ ารจดั การความเส่ยี ง
1. กระจายงบประมาณ
2. กระจายหนา้ ที่
3. กระจายความรับผิดชอบ
4. กระจายโอกาสให้ประชาชนมสี ว่ นร่วม
1. เจ้าหน้าท่มี ที ัศนคตทิ ด่ี ีในการให้บริการ
10. เทคโนโลยสี ารสนเทศ และการส่ือสาร มี 4 องค์ประกอบหลกั ไดแ้ ก่
1) มีการจัดการชดุ ข้อมูล
2) การมเี ครอื ขา่ ยสารสนเทศ
3) การมีการเชอื่ มโยงเทคโนโลยี
4) การนำเทคโนโลยีไปใช้จริง
โดยมอี งค์ประกอบยอ่ ย 10 องค์ประกอบ ดงั น้ี
ตารางที่ 1.10 องคป์ ระกอบหลักและองค์ประกอบย่อยของหลกั เทคโนโลยสี ารสนเทศและการ
สื่อสาร
องค์ประกอบหลัก องค์ประกอบยอ่ ย
1. มกี ารจัดการชดุ ข้อมลู 1. มกี ารจัดเกบ็ ฐานขอ้ มูล
2. มีการนำข้อมลู ไปใช้
2. มเี ครอื ข่ายสารสนเทศ 1. ระบบโปรแกรมคอมพิวเตอร์หรือ Software
2. ระบบอุปกรณเ์ ทคโนโลยหี รือ Hardware
3. ผู้ใชง้ านหรือ Peopleware
4. การเข้าถงึ ได้
3. มีการเช่ือมโยงเทคโนโลยี 1. ระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ในหนว่ ยงาน
2. ระหวา่ งหนว่ ยงานอื่น ๆ
4. มกี ารนำเทคโนโลยไี ปใช้จริง 1. ใช้ในการบรหิ าร
2. มกี ารนำข้อมูลไปใช้
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
16
นอกจากสถาบันพระปกเกล้าที่กำหนดตัวชี้วัดธรรมาภิบาลดังกล่าว ข้างต้นแล้ว สำนักงาน
คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการยงั ไดจ้ ดั ระดับการ กำกบั ดูแลองคก์ ารภาครัฐตามหลักธรรมาภิบาล
ของการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี (Good Governance Rating) โดยให้น้ำหนักกับหลักการ
บรหิ ารกิจการบ้านเมอื งท่ดี ี ดงั นี้
ตารางท่ี 1.11 แสดงองคป์ ระกอบและนำ้ หนักของการบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองท่ดี ี
องค์ประกอบ น้ำหนัก (%)
1. ประสทิ ธผิ ล 13
2. ประสทิ ธิภาพ 13
3. การตอบสนอง 12
4. ภาระรบั ผิดชอบ 12
5. ความโปร่งใส 13
6. การมสี ว่ นรว่ ม 13
7. การกระจายอำนาจ 7
8. นติ ิธรรม 10
9. ความเสมอภาค 7
ที่น่าสังเกตคือ สำนักงาน ก.พ.ร. ให้ความสำคัญกับประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความโปร่งใส
และการมีส่วนร่วมโดยภาระรับผิดชอบได้รับ ความสำคัญรองลงมา แต่ในความเห็นของผู้เขียนได้ให้
ความสำคัญกับเรื่องของคุณธรรม และภาระรับผดิ ชอบเป็นสิ่งสำคัญลำดบั แรกเนื่องจากการ ตัดสินใจ
และหรือดำเนินการใดๆ อย่างมีคุณธรรมก็เชื่อได้ว่าการกระทำนั้นเป็นสิ่งที่ดี มีเหตุและผลที่เกิด
ประโยชน์ต่อส่วนรวมโดยมีภาระรับผิดชอบ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต กล่าวให้ชัดก็คือ ต้องการ
ขา้ ราชการทเี่ ปน็ คนดี มากอ่ นข้าราชการที่เก่ง
ความสำคัญของธรรมาภบิ าลต่อการบรหิ ารภาครัฐ ภาคประชาชน และภาคธุรกจิ เอกชน
หลกั ธรรมาภิบาลจึงถือเปน็ หลักพนื้ ฐานในการปกครองผู้ใตบ้ ังคับบัญชาในการบริหารจัดการ
เพราะจะช่วยให้สามารถบริหารงานได้อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ อกี ทั้งยงั ทำให้พนักงานทุกคนมีความสุขใน
การทำงาน และยังช่วยสร้างขวัญและกำลังใจที่ดี พร้อมปฏิบัติหน้าที่ตามที่ตนได้รับมอบหมายอย่าง
เตม็ กำลังความสามารถ ซึ่งจะส่งผลดโี ดยรวมกับการดำเนนิ งานให้เจริญก้าวหน้าต่อไปไดอ้ ีกในอนาคต
หลกั ธรรมาภิบาลมปี ระโยชนต์ ่อภาครัฐ
ธรรมาภิบาลจัดเป็นแนวคิดสำคัญในการบริหารงานและการปกครองในปัจจุบัน เพราะโลก
ปัจจบุ ันไดห้ นั ไปให้ความสนใจกบั เรื่องของโลกาภิวัตน์และธรรมาภบิ าลหรือการบรหิ ารจัดการท่ีดีมาก
ขึ้น แทนการสนใจเรื่องการพัฒนาอุตสาหกรรมดังแต่ก่อน เพราะกระแสการพัฒนาเศรษฐกิจมี
ความสำคัญกระทบถึงกัน การติดต่อสื่อสาร การดำเนินกิจกรรมในที่หนึ่งมีผลกระทบต่ออีกที่หนึ่ง
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภิบาลภาครัฐ
17
การพฒั นาเรอ่ื งของการเมืองการปกครองได้มุ่งให้ประชาชนเปน็ ศนู ย์กลางมากข้นึ หากจะใหป้ ระเทศมี
การเจรญิ เติบโตอย่างยัง่ ยืน การมุ่งดำเนนิ ธรุ กิจ หรอื ปฏิบัติราชการตา่ ง ๆ โดยไมใ่ ห้ความสนใจถงึ เรอ่ื ง
ของสงั คม ประชาชน และส่งิ แวดลอ้ มจงึ เป็นไปไม่ได้อกี ต่อไป การมีการบริหารจดั การทดี่ จี ึงเข้ามาเป็น
เร่อื งทที่ ุกภาคสว่ นให้ความสำคัญและเรมิ่ มีการนำไปปฏบิ ัติกนั มากขนึ้
ดังกล่าวแล้วธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี เป็นประเด็นที่อยู่ในความสนใจของ
ประชาชน โดยเฉพาะขา้ ราชการ และพนักงานบริษัทเอกชนเพราะธรรมาภิบาลเป็นการบริหารงานให้
มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตั้งมั่นอยู่บนหลักการบริหารงานที่เที่ยงธรรม สุจริต โปร่งใส
ตรวจสอบได้ มีจิตสำนึกในการทำงาน มีความรับผิดชอบในสิ่งที่ได้กระทำ พร้อมตอบคำถามหรือ
ตอบสนองตอ่ ผมู้ ีส่วนไดส้ ่วนเสยี และพรอ้ มรบั ผดิ มีศลี ธรรม จริยธรรมในการทำงาน การคำนงึ ถงึ การมี
สว่ นร่วมในการรับรู้ ตดั สนิ ใจ ดำเนินการและประเมินผล ตลอดจนรว่ มรับผลจากการตัดสินใจร่วมนั้น
มีการส่งเสริมสถานภาพหญิงชาย และการให้ความสำคัญกับกลุ่มต่างๆ รวมทั้งคนด้อยโอกาส
ตลอดจนการ สร้างความเท่าเทียมกันทางสังคมในการรับโอกาสต่าง ๆ ที่ประชาชนพึงจะได้รับจากรฐั
อีกด้วย ธรรมาภิบาลเป็นทั้งหลักการ กระบวนการและเป็นเป้าหมายไปในตัว การมีธรรมาภิบาลอาจ
นำมาสกู่ ารมีประชาธปิ ไตยทีส่ มบรู ณ์ได้ในทีส่ ุดและการมีประชาธิปไตยกน็ ำมาสู่การมีผลทางสังคมคือ
การมีการพัฒนาประเทศไปในทางที่สรา้ งความสงบสุขอย่างต่อเนื่องและสถาพร ตลอดจนนำมาสู่การ
แก้ปัญหาความขดั แยง้ ตา่ ง ๆ ทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ได้โดยสันตวิ ิธี
ในปัจจุบันสังคมให้ความสำคัญต่อหลักธรรมาภิบาลและจริยธรรมมากขึ้น ทำให้ผู้นำของ
องค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนนำหลักธรรมาภิบาลมาเป็นกรอบในการพัฒนาและวางแผนงาน เพ่ือ
ความอยรู่ อดและเพ่ือเกิดการยอมรับจากบุคคลภายนอกรวมทง้ั เพื่อเกิดการพฒั นาท่ียั่งยนื
ความสำคัญของธรรมาภบิ าลต่อการบรหิ ารภาครัฐ
ประการแรก ช่วยส่งเสริมให้บุคลากรในภาครัฐมีเป้าหมายอยู่ที่การ ยึดประโยชน์สุขของ
ประชาชนและประเทศชาติ ให้ความสำคัญกับ ประสิทธิภาพในการบริหารภาครัฐอย่างจริงจงั มากข้ึน
โดยมีการปรับปรุง กระบวนการทำงานให้มีความรวดเร็ว และประหยัดทั้งเวลาและงบประมาณ
มคี วามค้มุ คา่ มากขึ้นซึ่งวัดไดจ้ ากความพงึ พอใจของประชาชนผู้รับบรกิ าร
ประการที่สอง ช่วยส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐให้ความสำคัญกับผลสำเร็จหรือผลงาน
มากกว่าการทำเสร็จ เหมือนเช่นที่ผ่านมาในอดีต การให้ความสำคัญกับผลสำเร็จหรือผลงานทำให้มี
ความคุ้มค่ามากขึ้นโดยมีการประเมินผลการปฏิบัติที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น มีตัวชี้วัด (Key
Performance indicator, KPI) ที่ถูกกำหนดไว้ก่อนการปฏิบัติงานซึ่ง สอดคล้องกับวิสัยทัศน์ และ
พันธกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพงึ พอใจของประชาชนนับเปน็ ตวั ประเมินผลท่ีสำคัญ
ประการทส่ี าม ชว่ ยใหร้ ะบบการบรหิ ารภาครฐั มคี วามโปร่งใส ตรวจสอบได้มากขึ้นโดยมีการ
ปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบของภาครัฐให้ รัดกุมและเปิดเผยต่อสาธารณะให้รับรู้กันทั่วไป เช่น
การมกี ฎหมายเกยี่ วกับ ข้อมลู ข่าวสารของภาครัฐ การมีกฎหมายเก่ียวกบั การห้ามฮว้ั ประมูลงาน ของ
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภิบาลภาครัฐ
18
ภาครัฐ เป็นต้น รวมถึงมีองค์กรอิสระในการกำกับ ตรวจสอบการ ปฏิบัติงานของภาครัฐ เช่น
คณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดิน เป็นต้น
ประการที่สี่ ช่วยส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐมีความตระหนักถึงความสำนึกรับผิด
(Accountability) ต่อประชาชนและองค์กรมากขึ้น ความสำนึกรบั ผดิ ชอบมีสว่ นทำให้การกระทำของ
เจ้าหน้าที่รัฐมีการระมัดระวัง การกระทำที่มีผลต่อสาธารณะหรือประชาชนมากขึ้น และหากเกิด
ข้อผิดพลาดขึ้นก็ต้องพร้อมที่จะรับผลของการกระทำนั้นโดยไม่หลบเลี่ยง หรือโยนความผิดให้บุคคล
อน่ื หรือน่ิงเฉย
ประการที่ห้า ช่วยทำให้ระบบราชการเป็นระบบเปิดและเปิดโอกาส ให้ประชาชนมีช่องทาง
มสี ่วนรว่ มในการบริหารภาครฐั อยา่ งหลากหลายและเป็นรปู ธรรมมากข้ึน ทั้งน้ี ระบบบริหารภาครัฐใน
อดีต มักเป็นระบบที่ปิด โดยประชาชนไม่รู้ข้อมูลข่าวสารในการบริหารงานของภาครัฐมากนักและ
ข้อมูลส่วนใหญถ่ ูกพิจารณาวา่ ไม่เปิดเผยหรือเป็นความลับ แต่เมื่อมีการนำแนวคิดธรรมาภิบาลมาใช้
ทำให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ และให้สิทธิแก่ประชาชนในการยื่นขอ
ข้อมูลข่าวสารจากหน่วยภาครัฐได้ นอกจากนี้ยังมีการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผย ข้อมูล
ข่าวสารที่จำเป็นต่อสาธารณะผ่านช่องทางต่างๆ เช่น เอกสารหรือ เว็ปไซต์ของหน่วยงาน เป็นต้น
และประชาชนยังมีช่องทางในการร้องเรียน การเสนอความคิดเห็นผ่านทางช่องทางต่างๆ ของรัฐอีก
ด้วย
ประการที่หก ช่วยส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐยึดกฎหมายเป็นหลัก ในการปฏิบัติหน้าท่ี
มากกว่าการใช้ดุลพินิจหรือตามอำเภอใจ โดยมีการวางมาตรฐานการปฏิบัติงานในแต่ละภารกิจหรือ
แตล่ ะงานไว้ชัดทำให้การใช้กฎหมายเพอ่ื แสวงหาผลประโยชน์สว่ นตนอาจลดลงไป
ประการที่เจ็ด ทำให้ระบบบริหารภาครัฐเป็นตัวขับเคลื่อนนโยบาย รัฐบาลและยุทธศาสตร์
การพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลมากขึ้นส่งผลใหป้ ระเทศมีขีดความสามารถใน
การแขง่ ขันมากข้นึ โดยมภี าคสว่ นท่เี กี่ยวข้องมสี ว่ นร่วมอยา่ งจริงจัง
ประการที่แปด ทำให้บุคลากรภาครัฐตระหนักถึงความสำคัญของคุณธรรม จริยธรรมในการ
ปฏิบัติหน้าที่ของตนในฐานะเป็นผู้ใหบ้ ริการประชาชนมิใช้เจ้านายของประชาชนหรือผู้มีสถานภาพที่
เหนือกวา่ ประชาชน
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครฐั
19
ความสำคญั ของธรรมาภบิ าลต่อภาคประชาชน
ประการแรก ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐได้มากขึ้นเนื่องจาก
ระบบราชการได้เปิดกวา้ งมากขึ้นอันเป็นผลมาจากการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกบั ข้อมูลข่าวสาร
ของทางราชการ
ประการที่สอง ทำให้ประชาชนมีความตระหนักถึงสิทธิ หน้าที่ของพลเมืองมากขึ้นหลังจาก
ได้รับข้อมลู ข่าวสารจากภาครัฐและแหลง่ อืน่ ๆ มากขึน้ และเขา้ มามีส่วนร่วมในการบริหารภาครัฐอย่าง
เปน็ รปู ธรรม
ประการที่สาม ทำให้ประชาชนได้รับบริการที่รวดเร็วมากขึ้นอันเป็น ผลมาจากการปรับร้ือ
กฎหมาย กฎระเบียบต่าง (deregulation) ทำให้มีการ ลดขั้นตอนและระยะเวลาการดำเนินการลง
ไปมาก และภาครัฐได้ตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรมโดยยึดประชาชนเป็น
ศูนย์กลางเช่น การจัดตั้งศนู ย์บรกิ ารเบ็ดเสรจ็ การใช้เทคโนโลยีสารสนเทศในการให้บริการประชาชน
ได้อย่างสะดวก รวดเร็ว ตลอดเวลา
ประการทีส่ ี่ ทำให้ประชาชนมสี ว่ นร่วมในการแก้ไขปัญหาของระบบบรหิ ารภาครฐั โดยเฉพาะ
ประเด็นการคอรัปชั่น การใช้อำนาจไม่เป็นธรรม เนื่องจากประชาชนมีความรู้ ความเข้าใจและความ
ตระหนักมากขึ้นรวมถึงมีการใช้สิทธิพลเมืองในการเรียกร้อง ร้องเรียน และฟ้องร้องต่อศาลในกรณีที่
ถกู ละเมดิ สทิ ธิ
ความสำคญั ของธรรมาภิบาลตอ่ ภาคธรุ กจิ เอกชน
ประการแรก ทำให้การบริหารกิจการธุรกิจได้รับความสะดวก รวดเร็วมากขึ้นส่งผลให้
การแขง่ ชันเชิงธรุ กจิ ดำเนนิ ไปได้ด้วยดี
ประการที่สอง ทำให้ต้นทุนทางธุรกิจเป็นไปตามต้นทุนที่แท้จริง เนื่องจากภาครัฐมีความ
โปร่งใสในการดำเนนิ งานมากขึน้ มกี ารเรยี กรับผลประโยชน์นอ้ ยลง
ประการที่สาม ทำให้ประเทศชาติสามารถแข่งขันทางธุรกิจในเวทีการค้าโลกได้อย่าง
ไม่เสียเปรยี บโดยมกี ารบรหิ ารภาครฐั เป็นตัวสนับสนนุ เอ้อื อำนวยเคียงคกู่ ับภาคธรุ กิจเอกชน
หลักธรรมาภิบาลจึงถือเป็นหลักพื้นฐานในการปกครองผู้ใต้บังคับบัญชาที่ผู้ประกอบการ
SMEs ไทยจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องนำใช้ในการบริหารจัดการ เพราะจะช่วยให้สามารถบริหารงานได้
อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ อีกท้งั ยังทำให้พนักงานทุกคนมคี วามสุขในการทำงาน และยงั ช่วยสร้างขวัญและ
กำลังใจที่ดีพร้อมปฏิบัติหน้าที่ตามที่ตนได้รับมอบหมายอย่างเต็มกำบังความสามารถ ซึ่งจะส่งผลดี
โดยรวมกบั การดำเนินงานให้เจริญกา้ วหน้าต่อไปได้อีกในอนาคต โดยสง่ิ ทสี่ ่งผลตอ่ กจิ การธุรกิจ SMEs
ไทยจากการนำหลกั ธรรมาภบิ าลไปใช้ในกจิ การ
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภิบาลภาครัฐ
20
บทสรุป
ธรรมาภิบาล หรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมรัฐ ธรรมาภิบาลมาจากคำว่า
“ธรรม” + “อภิบาล” มาจากคำภาษาอังกฤษว่า good governance ซ่งึ บวรศักด์ิ อุวรรณโณ อธิบาย
ว่า อภิบาล หมายถึง วิธีการใช้อำนาจเพื่อบริหารทรัพยากรขององค์การ ดังนั้นคำว่า “ธรรมาภิบาล”
หมายถึง วิธีการที่ดีในการใช้อำนาจเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรขององค์การ องค์ประกอบที่ร่วมที่
สำคัญ ได้แก่ การมีส่วนร่วม หลักนิติธรรม ประสิทธิภาพ/ประสิทธิผล ภาระรับผิดชอบ ความเสมอ
ภาค/เทีย่ งธรรม
คำถามท้ายบท ธรรมาภิบาล มีความหมายว่าอย่างไร
ทม่ี าของธรรมาภิบาล เกดิ ข้ึนเมอื่ ไร
1) องคป์ ระกอบของธรรมาภบิ าลมีก่ีองค์ประกอบ
2) ตัวช้วี ดั ธรรมาภบิ าลมอี ะไรบา้ ง
3) ธรรมาภิบาลมีความสำคญั อย่างไร
4)
5)
เอกสารอา้ งอิง
ชัยอนันต์ สมุทวณิช.(2541). 100 ปี แห่งการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอำนาจรัฐและ
อำนาจการเมอื ง. กรุงเทพฯ : สถาบนั นโยบายการศึกษา.
ทิพาวดี เมฆสวรรค์. (2543). สามประสานในการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี. นานาสาระจากรวม
พลังเพื่อการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี. นนทบุรี: สถาบันพัฒนา
ขา้ ราชการพลเรอื น.
ธรี ยทุ ธ บุญมี. (2541). ธรรมรัฐแห่งชาติยุทธศาสตร์กหู้ ายนะประเทศไทย. กรงุ เทพฯ : สายธาร.
บวรศักด์ิ อุวรรณโณ (2545). ธรรมาภิบาลในองค์กรอิสระ. เอกสารประกอบการบรรยาย วันที่ 8
มิถุนายน 2545. นนทบุรี : สถาบนั พระปกเกล้า.
วนัสนันท์ ศิริรัตนะ.(2560). ธรรมาภิบาล:พลังขับเคลื่อนระบบราชการ 4.0. รายงานสืบเนื่องการ
ประชุมวิชาการระดับชาติ สถาบันวจิ ัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยราชภฏั กำแพงเพชร ครั้งที่ 4
(160 - 173).กำแพงเพชร: มหาวิทยาลัยราชภัฏกำแพงเพชร.
วรภัทร โตเกษม.(2542). การสร้าง Good Governance ในองคก์ ร. วารสาร กสท., ตลุ าคม), หน้า
11-17.
สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย. (2541). ธรรมาภิบาลเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน.ในรายงานการ
สัมมนาวชิ าการประจำปี 2541 จากวกิ ฤตสูก่ ารพฒั นาทีย่ ั่งยนื From Crisis to Sustainable
Development 11 – 13 ธันวาคม 2541 ณ โรงแรมแอมบาสเดอรซ์ ติ ้ี จงั หวัดชลบรุ ี. เอกสาร
คัดสำเนา.
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
แผนบริหารการสอนประจำบทท่ี 2
หวั ข้อเนือ้ หา
1. ธรรมาภิบาลในประเทศไทย
2. ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศเดนมารก์
3. ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศสหรัฐอเมริกา
4. ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณีศึกษาประเทศสาธารณรฐั เกาหลี
5. ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณีศกึ ษาเขตบริหารพเิ ศษฮ่องกง
6. ธรรมาภบิ าลในตา่ งประเทศ กรณีศึกษาประเทศสงิ คโปร์
วัตถปุ ระสงคเ์ ชิงพฤติกรรม
เม่ือศึกษาบทท่ี 2 จบแลว้ นกั ศึกษาสามารถ
1. อธบิ ายธรรมาภิบาลในประเทศไทย
2. อธบิ ายธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ เชน่ เดนมาร์ก สหรัฐอเมรกิ า สาธารณรฐั เกาหลี
3. เปรียบเทยี บการบรหิ ารธรรมาภิบาลในประเทศตา่ ง ๆ
วธิ กี ารสอนและกิจกรรมการเรยี นการสอน
1. ศึกษาเอกสารประกอบการสอน บทท่ี 2 ดว้ ยตนเอง
2. ฟังคำบรรยายในชัน้ เรยี น
3. อภิปรายซักถาม
4. ศึกษาคน้ ควา้ เพม่ิ เติมจากหนังสอื อ่านประกอบ และเอกสารทีเ่ กย่ี วข้อง
5. ทำแบบฝกึ หดั
ส่ือการเรียนการสอน
1. เอกสารประกอบการสอน
2. โปรแกรม พาวเวอร์พอยท์ เรื่อง ธรรมาภบิ าลในประเทศไทยและต่างประเทศ
3. ฐานขอ้ มูลออนไลน์
4. แบบฝึกหดั เรื่อง ธรรมาภิบาลในประเทศไทยและต่างประเทศ
การวดั และการประเมนิ ผล
1. สงั เกตจากพฤติกรรมการมสี ่วนร่วมในช้ันเรียน
2. สังเกตจากการสนทนาและการซกั ถามการตอบคำถามและตัง้ คำถามของนกั ศกึ ษา
3. ประเมินผลจากการทำแบบฝึกหัด
4. ทดสอบย่อย
บทท่ี 2
ธรรมาภบิ าลในประเทศไทยและต่างประเทศ
ธนาคารโลกได้เสนอแนวทางธรรมาภิบาลให้กบั ประเทศตา่ ง ๆ มาใช้อยา่ งเป็นทางการ เพราะ
เช่ือวา่ จะเกดิ การพัฒนาอย่างยั่งยนื ในประเทศท่ีกำลังพัฒนาจำนวนมากสามารถพัฒนาประเทศให้มี
ความย่งั ยนื ได้ และประเทศที่นำหลักธรรมาภิบาลมาใช้ในการบริหาร สามารถเปน็ ตวั อย่างการพัฒนา
ให้กับประเทศทีก่ ำลังพัฒนาต่อไป
ธรรมาภิบาลในประเทศไทย
ปจั จุบนั แนวคิดเก่ียวกับธรรมาภิบาลไดร้ บั ความสนใจอย่างกว้างขวาง ทง้ั องค์การภาครัฐและ
ภาคเอกชนได้ให้ความสำคัญ และนำแนวคิดนี้ไปประยุกต์ใช้กับการบริหารองค์การ ธรรมาภิบาล
เกี่ยวข้องกับการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพสู่ประชาชนโดยมุ่งให้เกิดความเป็นอิสระในการ
บรหิ ารงานการลดการควบคุมให้ผ้บู ริหารสามารถปฏบิ ัติงานได้บรรลุตามเป้าหมายสถาบันที่ทำหน้าท่ี
บริหารงานภาครัฐ นอกจากจะต้องกำหนดบทบาทของตนอย่างชัดเจนแล้ว มีความพร้อมท่ีจะถูก
ตรวจสอบต่อแนวทางการใช้อำนาจในการดำเนินงาน ในการแก้ปัญหาด้วยแนวทางสันติจึงควรใช้
หลักธรรมาภิบาล
การทุจริตที่เกิดขึ้นย่อมส่งผลต่อภาพลักษณ์ของประเทศ หากประเทศใดมีการทุจริตน้อยจะ
ส่งผลให้ประเทศนั้นมีความเป็นอยู่ที่ดี นักลงทุนมีความต้องการที่จะมาลงทุนในประเทศ ซึ่งหมายถึง
เศรษฐกิจของประเทศจะสามารถพัฒนาไปได้อย่างต่อเนื่อง แต่หากมีการทุจริตเป็นจำนวนมากนัก
ธุรกจิ ย่อมไม่กล้าทจ่ี ะลงทนุ ในประเทศนนั้ ๆ เนือ่ งจากต้องเสยี คา่ ใชจ้ า่ ยในการทำธุรกจิ ทม่ี ากกว่าปกติ
แต่หากสามารถดำเนินธรุ กิจดงั กล่าว ไดผ้ ลทเ่ี กิดขึ้นย่อมตกแก่ผู้บรโิ ภคท่จี ะต้องซอื้ สินค้าและบริการที่
มีราคาสูง หรืออีกกรณีหนึ่งคือการใช้สินค้าและบริการที่ไม่มีคุณภาพ ดังนั้น จึงได้มีการวัดและจัด
อันดับประเทศต่างๆ เพื่อบ่งบอกถึงสถานการณ์การทุจริต ซึ่งการทุจริตที่ผ่านมานอกจากจะพบเห็น
ข่าวการทุจริตด้วยตนเอง และผ่านสื่อต่างๆ แล้ว ยังมีตัวชี้วัดที่สำคัญ อีกตัวหนึ่งที่ได้รับการยอมรับ
คือ ตัวชี้วัดขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (transparency international : TI) ได้จัดอันดับ
ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชันประจำปี 2562 พบว่า ประเทศไทยได้ 36 คะแนน จากคะแนนเต็ม
100 คะแนน อยู่อันดับท่ี 101 จากการจัดอันดับทั้งหมด 180 ประเทศทั่วโลก หากเทียบกับปี พ.ศ.
2561 ประเทศ ไทยได้คะแนน 36 คะแนนเท่าเดิม อยู่ลำดับที่ 99 เท่ากับว่าประเทศไทย มีคะแนน
ความโปร่งใสต่ำลง เห็นว่า ประเทศไทยยังมีการทุจริตคอร์รัปชั่นอยู่ในระดับสูงซึ่งสมควรได้รับการ
แก้ไขอยา่ งเร่งด่วน โดยคะแนนของประเทศไทยมดี งั ตารางนี้
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
22
ตารางที่ 2.1 อันดบั การคอรัปชัน่ ของประเทศไทย ระหวา่ งปี ค.ศ. 2017 – 2019
ปี อนั ดับท่ี คะแนน จำนวนประเทศ
2019 101 36 180
2018 99 36 180
2017 96 37 180
ในการประเมินดัชนีการรับรู้การทุจริตที่ผ่านมา จะถูกประเมินจากแหล่งข้อมูล 9 แหล่ง
ครอบคลุม ดา้ นตา่ งๆ ท้งั ดา้ นเศรษฐกิจ การเมือง การจดั การของรฐั บาล ความสามารถในการแข่งขัน
ระดับประเทศ ความคิดเห็นเกี่ยวกับการรับรู้การทุจริต ประสิทธิภาพของภาครัฐและภาคเอกชนใน
การดำเนินงานและการวัดด้าน ความเป็นประชาธิปไตยของประเทศ โดยวัดจากความคิดเห็นของ
ประชาชนว่าประเทศนั้นมีความเป็นประชาธิปไตย มากน้อยแค่ไหน เช่น การมีส่วนร่วม ความเป็น
เอกฉันท์ การเลือกตั้ง ความเท่าเทียม ความเป็นเสรี โดยทั้งหมดน้ีจะใช้รูปแบบของการสอบถามจาก
นักลงทุนชาวต่างชาติทีเ่ ข้ามาทำธุรกจิ ในประเทศ
ในประเทศไทยมีการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงาน
ภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment: ITA) ซึ่งการประเมิน ITA ประจำปี
งบประมาณ พ.ศ. 2563 เป็นไปภายใต้แนวคิด “Open to Transparency” ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐาน
สำคัญของการประเมิน ITA ที่มาจากการ “เปิด” 2 ประการ คือ “เปิดเผยข้อมูล” ของหน่วยงาน
ภาครฐั เพ่อื ให้สาธารณชนได้รับทราบและสามารถตรวจสอบการดำเนนิ งานได้ และ “เปดิ โอกาส” ให้ผู้
มีส่วนได้ส่วนเสียของหน่วยงานภาครัฐ ทั้งเจ้าหน้าที่ภายในหน่วยงาน และประชาชนผู้รับบริการหรือ
ติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐได้เข้ามามีส่วนร่วมประเมินหรือแสดงความเห็นต่อหน่วยงานภาครัฐผ่าน
การประเมิน ITA ซึ่งการ “เปิด” ทั้ง 2 ประการข้างต้นนั้นจะช่วยส่งเสริมให้หน่วยงานภาครัฐมีความ
โปร่งใสและนำไปสู่การต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบของทุกภาคส่วน ทั้งนี้ การประเมิน ITA
ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ไม่ได้มุ่งเน้นให้หน่วยงานที่เข้ารับการประเมินปฏิบัติเพียงเพื่อให้
ได้รับผลการประเมินที่สงู ขน้ึ เพียงเทา่ นัน้ แตม่ ุ่งหวงั ให้หนว่ ยงานภาครฐั ไดม้ ีการปรับปรุงพัฒนาตนเอง
ในด้านคณุ ธรรมและความโปร่งใสเพื่อให้เกิดธรรมาภบิ าลในหน่วยงานภาครฐั มกี ารดำเนินงานท่ีมุ่งให้
เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและส่วนรวมเป็นสำคัญ และลดโอกาสที่จะเกิดการทุจริตและประพฤติมิ
ชอบในหน่วยงานภาครัฐ ส่งผลให้หน่วยงานภาครัฐสามารถบรรลุตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ในแผน
แม่บทภายใตย้ ุทธศาสตร์ชาติ ประเด็นที่ 21 การต่อต้านการทุจรติ และประพฤติมชิ อบ (พ.ศ. 2561 –
2580) ตอ่ ไป (สำนกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ (สำนกั งาน ป.ป.ช.).
(2562).
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
23
ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศเดนมาร์ก
การที่ประเทศเดนมาร์กเป็นประเทศท่ถี ูกจัดอันดับวา่ มีคอร์รัปชั่นน้อยท่ีสุดในโลกว่าอยู่ที่
มีรัฐบาลที่ประชาชนเชช่ือใจได้ และการปลูกฝังเรื่องศีลธรรมตั้งแต่เด็ก รวมถึงการดำเนินการต่าง ๆ
ของรัฐบาล เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องถูกตรวจสอบได้ โดยที่เดนมาร์กไม่ต้องมีองค์กรเกี่ยวกับการป้องกัน
และปราบปรามการคอรัปชัน่ และประชาชนถูกสอนให้ปฏิบัตติ ่อผู้อ่ืนอย่างเท่าเทยี มและถูกสอนให้ตั้ง
คำถามต่อรัฐบาล จากการจัดอันดับของ Transparency International ตามตารางที่ 2.2 เห็นได้ว่า
ประเทศเดนมาร์ก ถูกจัดอันดับให้อยูใ่ นอันดับที่หนง่ึ ถงึ 2 ปีติดตอ่ กัน ต้งั แต่ปี ค.ศ. 2018 – 2019
ตารางที่ 2.2 อันดับการคอรปั ชั่นของประเทศเดนมารก์ ระหวา่ งปี ค.ศ. 2017 – 2019
ปี อนั ดบั ท่ี คะแนน จำนวนประเทศ
2019 1 87 180
2018 1 88 180
2017 2 88 180
ประเทศเดนมาร์กเป็นประเทศที่ตั้งอยู่บนคาบสมุทรจัตแลนด์ทางตอนเหนือของทวีปยุโรป
มีพื้นที่ 43,098 ตารางกิโลเมตร ประชากร ประมาณ 5.6 ล้านคน มีรายได้ต่อหัวประมาณ 46,255
เหรียญสหรฐั (ปี ค.ศ. 2014) และมีการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยอันมีพระมหากษตั รยิ ์ทรงเป็น
ประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญและเป็นประเทศหนึ่งที่มี มาตรฐานการดำรงชีวิตที่สูงกว่ามาตรฐานเฉล่ีย
ของยุโรป เดนมาร์กมีตัวเลขของผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อประชากรสูงกว่าประเทศในแถบยุโรป ทั่วไป
และสงู กวา่ สหรฐั อเมรกิ าประมาณ 15 – 20 เปอรเ์ ซน็ ต์
ประเทศเดนมารก์ เปน็ รัฐสวัสดกิ าร (welfare state) มมี าตรฐานสูง ในเรือ่ งการประกันสังคม
และการให้บริการของรัฐ รวมทั้งด้านการศึกษา ร้อยละ 45 ของงบประมาณใช้เพื่อสวัสดิการสังคม
ร้อยละ 12 และ 7 เพื่อการศึกษาและการป้องกันประเทศตามลำดับประชากรที่มีอายุ 67 ปีขึ้น ไป
หรือเป็นหม้าย อายุ 55 ปีขึ้นไป จะได้รับเบี้ยเลี้ยงจากรัฐ มีการกำหนดชั่วโมงการทำงานมาตรฐาน
สัปดาห์ละ 40 ชั่วโมง ทั้งงานราชการและงาน เอกชน และมีสิทธิหยุดพักผ่อนปีละ 5 สัปดาห์ โดย
ได้รบั คา่ จ้าง 12
ปัจจัยที่ทำให้ประเทศเดนมาร์กได้รับการจัดอันดับเป็นประเทศที่มีการคอรัปชั่นน้อยที่สดุ
ในโลก
ข้อคิดเห็นของนายมิเคล เหมนิธิ วินเธอร์ เอกอัครราชทูตเดนมาร์กประจำประเทศไทยซึ่งให้
ความเหน็ วา่ การทป่ี ระเทศเดนมาร์กเปน็ ประเทศท่ีถูกจัดอนั ดับว่ามีคอรัปช่ันน้อยที่สุดในโลกว่าอยู่ท่ี
มรี ฐั บาลท่ปี ระชาชนเชื่อใจได้ และการปลูกฝงั เรื่องศีลธรรมตั้งแต่เดก็ รวมถึงการดำเนนิ การต่างๆ ของ
รฐั บาล เจา้ หนา้ ที่ของรฐั ต้องถูก ตรวจสอบได้ โดยท่เี ดนมาร์กไม่ต้องมีองคก์ รเกี่ยวกับการป้องกันและ
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
24
ปราบปรามการคอรัปชั่นและประชาชนถูกสอนให้ปฏิบัติต่อผู้อื่นอย่างเท่าเทียมและถูกสอนให้ตั้ง
คำถามตอ่ รฐั บาล
นอกจากนีห้ ากเราพิจารณาข้อมลู พ้ืนฐานทางเศรษฐกจิ สังคมของ เดนมารก์ พบวา่ เดนมาร์ก
เป็นประเทศที่มีความก้าวหน้าและมัน่ คงทาง เศรษฐกิจ และเป็นสังคมที่ได้รบั การจัดอันดับในปี พ.ศ.
2555 ให้เป็นประเทศทมี่ คี วามสขุ ทสี่ ุดในโลกอันน่าจะเป็นพื้นฐานสำคัญของการเป็นสังคมทปี่ ลอดการ
คอรปั ชนั่ มากทสี่ ุดของโลกด้วย
ธรรมาภบิ าลในตา่ งประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศสหรฐั อเมริกา
ประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา เน้นการเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและ
ปรับปรุงประสิทธิผลขององค์กรของรัฐ การที่ระบบการเมืองและเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาเติบโต
จากระบอบประชาธปิ ไตยและทุนนยิ ม จึงไดม้ กี ารปูพนื้ ฐานทางกฎหมายทีย่ ุติธรรมให้ความสำคัญต่อ
ความเสมอภาค และความโปร่งใส ปัจจุบันสหรัฐฯ มีความพยายามที่จะปรับการทำงานขององค์กร
ของรฐั ใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพมากขนึ้ มีการส่งเสรมิ ธรรมาภิบาลให้เปน็ วฒั นธรรมองค์กรมากกว่าที่จะต้อง
มอี งค์กรคอยตรวจสอบ และในประเทศที่กำลงั พัฒนา เช่น ฟลิ ปิ ปินส์ อินโดนีเซยี ทก่ี ำลังอยใู่ นช่วง
ของการนำธรรมาภิบาลมาใช้ เพื่อเป็นกลไกที่ช่วยพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศให้ดีข้ึน
สร้างระบบการทำงานในองค์กรของรัฐใหโ้ ปร่งใสชัดเจน ทั้งนี้การนำ Good Governance มาใช้ จะ
ทำใหป้ ระเทศเกิดความเช่ือม่นั ต่อการลงทุนได้ หลกั การปกครองที่ดที ี่ได้รับการยอมรับและถือปฏิบัติ
อย่างกว้างขวางในสหรัฐฯ แต่ไม่ได้รู้จักในนามของ Good Governance กล่าวคือ ระบบธรรมาภิบาล
บริษัทของสหรัฐฯ อาศัยระบบกฎหมาย 3 ส่วน คือ 1) กฎหมายบริษัทมหาชนของแต่ละมลรัฐ ซึ่งมี
ความแตกต่างกันบ้างในรายละเอียด โดยส่วนใหญ่ถูกประกาศใช้ช่วงปลายคริสตวรรษที่ 19 ถึงต้น
คริสศตวรรษที่ 20 2) กฎหมายหลักทรัพย์และตลาดหลกั ทรพั ย์ ซึ่งควบคุมการบังคบั ใช้โดยรัฐบาล
กลาง และ 3) กฎระเบียบขององค์กรอิสระของเอกชน ได้วางกฎระเบียบคุณสมบัติและหลักเกณฑ์
การปฏิบัติสำหรับบริษัทมหาชนและผู้ประกอบวิชาชีพที่เกี่ยวข้อง โดยกฎหมายรัฐบางกลางมีอำนาจ
บงั คบั เหนือกว่ากฎหมายของมลรฐั และกฎหมายขององค์กรอสิ ระได้ หากปรากฏว่าขัดกนั กฎหมาย
ล่าสุดที่เกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาลบริษัท คือ Sarbanes-Oxley Act ปี ค.ศ. 2002 ซึ่งกำหนดหน้าที่
ของคณะกรรมการตรวจสอบให้มีอำนาจควบคุมการเปิดเผยข้อมูลอย่างชัดเจน ระบบกฎหมายของ
สหรัฐฯ ที่อิงกฎหมายจารีตประเพณี มีระบบความรับผิดชอบแบบ Identification ที่เน้นไปที่ตัว
ผู้บริหารและกรรมการ ต่างจากในเยอรมันที่มีระบบความรับผิดชอบแบบ Vicarious Liability ซ่ึง
ตกอยทู่ ี่บรษิ ัทกลา่ วคอื บรษิ ทั จะรับผิดแทนกรรมการและผู้บริหาร
กำหนดของบริษัทมหาชนในสหรัฐฯ ในราวต้นศตวรรษที่ 19 ก็ได้รับอิทธิพลจากปรัชญา
การเมืองประชาธิปไตย ตลอดจนแนวคิดของการรักษาประโยชน์สุขของชุมชนและสังคมอยู่มาก
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครฐั
25
สภาพที่เกิดขึ้นล้วนสอดคล้องกันไปในขณะเดียวกัน ก็คือ การขาดแคลนเงินทุนทำให้ต้องอาศัยผู้ถือหุ้น
จำนวนมากและการถือหุ้นแบบกระจาย นำไปสู่รูปแบบการคานอำนาจ โดยคณะกรรมการที่ไม่ใช่ผู้
ถือหุ้นหลัก ในกรอบของฉันทามติแบบของสหรัฐฯ จึงเอื้อให้ผู้บริหารยอมรับการคานอำนาจซึ่งกัน
และกันภายใต้การเปิดเผยข้อมูล โดยการสนับสนุนของกฎหมายและการบังคับใชก้ ฎหมายท่ีเข้มงวด
ต ่ อผ ู ้ บ ร ิ ห า รแ ล ะกรร มกา รโ ดย อิ ง บร ร ทัด ฐา น ในเ รื ่ อง ของ หน ้ า ท่ี กา ร ป ระพฤต ิ ป ฏิ บั ต ิด ้ วย ความ
ระมัดระวงั และความซื่อสตั ยต์ ่อบริษทั
ตารางท่ี 2.3 อนั ดับการคอรัปชนั่ ของประเทศสหรฐั อเมริกา ระหวา่ งปี ค .ศ.2017 – 2019
ปี อันดับที่ คะแนน จำนวนประเทศ
2019 23 69 180
2018 22 71 180
2017 16 75 180
ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาประเทศสาธารณรัฐเกาหลี
ประเทศสาธารณรัฐเกาหลีหรือเกาหลีใต้ที่เรารู้จักดี ตั้งอยู่บน คาบสมุทรเกาหลี มีประชากร
ประมาณ 50 ลา้ นคน มรี ายได้ตอ่ หวั 31,243 เหรียญสหรฐั ปี พ.ศ. 2555
ประเทศสาธารณรัฐเกาหลีหรือเกาหลีใต้ที่เรารู้จักกันดี เป็นประเทศที่ถูกแบ่งออกเป็นสอง
ประเทศ อันเป็นผลมาจากอุดมการณ์ทางการเมือง ที่แตกต่างกันและผลจากสงครามเกาหลีทำให้มี
การแบ่งออกเป็น สองประเทศคือ ประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยเกาหลี (เกาหลีเหนือ) และ
สาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลีใต)้
สาธารณรัฐเกาหลีเป็นประเทศหนึ่งที่มีปัญหาการคอรัปชัน่ มา ยาวนานนบั แต่โบราณกาล และ
ปัญหานี้ได้สืบทอดกันมาจนถึงขณะน้ี หากพิจารณาจากการจัดอันดับการคอรัปชั่นที่จัดโดย
Transparency International พบว่า อันดับของสาธารณรัฐเกาหลใี น ปี ค.ศ.2014 ดีขึ้นกว่าสองปที ี่
ผา่ นมา
ตารางที่ 2.4 อนั ดบั การคอรัปช่นั ของประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ระหว่างปี ค.ศ. 2017 – 2019
ปี อันดับท่ี คะแนน จำนวนประเทศ
2019 39 59 180
2018 45 57 180
2017 51 54 180
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครฐั
26
นอกจากนี้ กว่ายี่สบิ ปที ี่ผา่ นมาตัง้ แตม่ ีรัฐบาลพลเรือนใน พ.ศ. 2534 เป็นตน้ มา ผู้นำประเทศ
ส่วนมากใหค้ วามสำคัญกับการตอ่ สกู้ บั ปญั หาการคอรัปช่ันอยา่ งตอ่ เน่ือง ประกอบกบั กระแสสงั คมของ
เกาหลีใต้ ให้ความสำคัญกับการขจัดปัญหาการคอรัปชั่นของนกั การเมอื งและข้าราชการมากขึน้ ทำให้
เราได้เหน็ ข่าวว่ามีการสอบสวนจับกุมนักการเมืองอยู่เป็นระยะ ในสมัยของอดีตประธานาธิบดีลี เมียง
บัค ถึงกับต้องออกมาขอโทษต่อสาธารณะในกรณีที่พี่ชายของตนคือ นายลี ซังดึก สมาชิกรัฐสภา ถูก
จับกุมในข้อหารับสินบนจากธนาคารแห่งหนึ่งเพื่อแลกกับความช่วยเหลือ โดยนายลี เมียงบัค ได้โค้ง
ตัวต่ำและกล่าวขอโทษว่า “ผมขอคำนับ เป็นการขออภัยต่อผู้คน จากความกังวลที่เกิดขึ้นในประเดน็
เหล่าน้ี ผมจะโทษใครได้ในจุดนี้ ทุกอย่างเป็นความผิดของผม ผมยินดีรับ ทุกๆ การประณาม”
การกระทำของนายลี เมยี งบัค สะทอ้ นได้ถึงความ สำนกึ รับผิด (accountability) ตอ่ สาธารณะแม้จะ
เปน็ ช่วงปลายสมยั ประธานาธิบดกี ็ตาม
นโยบายสำคญั ในเรอื่ งนี้ของนาย Goh Kun มี 4 ประการคือ
1. ขจัดปัจจยั ท่กี ่อให้เกิดการคอรัปชั่นลว่ งหนา้
2. มกี ารตรวจสอบและกำกับอยา่ งเข้มงวดในบริการท่ีเสยี่ งต่อการคอรัปชน่ั
3. การทำใหป้ ลอดจากคอรปั ชั่นโดยการทำงานรว่ มกับประชาชน
4. การทำใหม้ ีการบรหิ ารท่โี ปรง่ ใสโดยท่วั หน้า
ระบบการให้บริการของมหานครโซลออนไลน์นี้มุ่งลดโอกาสที่ประชาชนผู้รับบริการต้อง
พบปะกับเจ้าหน้าที่ของมหานครโซลซึ่งจะทำให้โอกาสที่เจ้าหน้าที่จะเรียกรับเงินหรือโอกาสที่
ประชาชนจะใหเ้ งินเพื่อขอรับบรกิ ารที่เร็วน้อยลง และยังเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนใน
การลดการเดนิ ทางไปติดตอ่ ณ ทีท่ ำการของมหานครโซล
ระบบดังกล่าวนี้ได้รับการต่อต้านจากเจ้าหน้าที่ของมหานครโซล ในระยะแรกๆ เนื่องจาก
ระบบนี้ลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ลงและมีระยะเวลาในการให้บริการในแต่ละขั้นตอนทำให้
ประชาชนสามารถร้ไู ด้ว่า ระยะเวลาในการขอรบั บริการในแตล่ ะข้ันตอนเป็นเทา่ ใดและใครรับผิดชอบ
ในแต่ละขั้นตอนนั้น ซึ่งหากว่าประชาชนส่งหลักฐานในการขอรับบริการครบถ้วน เจ้าหน้าที่ต้อง
อนุญาตโดยไม่มขี อ้ แม้
อย่างไรก็ดี เมื่อระบบ OPEN ดำเนินมาได้ระยะหนึ่งภายใต้การ สนับสนุนอย่างแข็งขันจาก
นายกมหานครโซลทำให้ประชาชนผู้รับบริการมีความพึงพอใจมากขึ้นโดยจากการสำรวจพบว่า การ
คอรปั ชนั่ ลดลงในทุกบรกิ ารของมหานครโซล และระบบ OPEN ไดร้ บั รางวลั จากสหประชาชาติว่าเป็น
ระบบท่ตี ่อต้านการคอรปั ช่ันทีด่ ที สี่ ุดระบบหนง่ึ
หลังจากที่มหานครโซลนำเอาระบบ OPEN มาใช้ได้ประสบความสำเร็จ รัฐบาลสาธารณรัฐ
เกาหลีก็ได้สั่งให้หน่วยงานส่วนกลางนำเอาระบบนี้ไปใช้กันทั่วประเทศ นับเป็นความสำเร็จในการใช้
จดุ แข็งของประเทศดา้ นเทคโนโลยสี ารสนเทศมาใช้ในการต่อตา้ นการคอรัปชัน่
การดำเนินการในเรื่องการต่อต้านการคอรัปชั่นของสาธารณรัฐ เกาหลีหันมาให้ความสำคัญ
กับการอบรมกล่อมเกลาภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาล ได้จัดตั้งสถาบันฝึกอบรมเพื่อการต่อต้านการ
คอรัปชั่น (Anti Corruption Training Institute, ACTI) ขึ้นโดยให้การอบรมแก่บุคลากรของรัฐ
เด็กและเยาวชนเพือ่ เปลยี่ นแปลงทศั นคติและปลกู ฝังคา่ นยิ มความซ่ือสตั ย์
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครฐั
27
ซึ่งเจ้าหน้าท่ีของสถาบันฯ ให้ความเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงทัศนคติเป็น เรื่องที่ยากลำบาก
เพราะทัศนคติเป็นสิ่งที่อยู่ติดตัวบุคคลมาช้านาน ดังนั้น การฝึกอบรมจึงต้องให้ความสำคัญกับ
กระบวนการทางจิตวิทยามากกว่าการฝึกอบรมโดยใช้หลักเหตผุ ลอยา่ งเดมิ ๆ
นอกจากการรเิ ร่ิมส่งเสริมธรรมาภบิ าลโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแลว้ ในภาคประชาชน
ก็นับว่า มีส่วนสำคัญโดยมีกรณีที่น่าสนใจคือ ขบวนการทางสังคม (social movement) ที่เรียกว่า
People’s Solidarity for Participatory Democracy หรือ PSPD ซึ่งเป็นขบวนการทางสังคมที่มุ่ง
ตดิ ตามการดำเนนิ งานตามกฎหมายของรฐั บาลและตอ่ สู้กับการคอรปั ช่นั ทางการเมืองโดยมีผู้ก่อตั้งคน
สำคัญคอื นายปกั วนั ซงุ (Park Won Soon) ซึง่ เป็นนักต่อสทู้ างการเมืองในสมยั อดีตประธานาธิบดี
ปัก จุงฮี และ ถูกจำคุก 4 เดือน ต่อมาได้เดินทางไปศึกษาต่อ ณ ประเทศอังกฤษและ สหรัฐอเมริกา
ทางด้านกฎหมายก่อนกลับมาร่วมจัดตั้งขบวนการ PSPD ขึ้น จนประสบความสำเร็จในการทำให้
นักการเมืองที่มีความพัวพันกับการ คอรัปชั่นไม่สามารถกลับมาในการเลือกตั้งที่มีขึ้นอีกได้จากการท่ี
PSPD ได้ให้ความรู้และกระตุ้นให้ชาวเกาหลีตระหนักถึงความสำคัญของสิทธิในการเลือกตั้งโดยไม่
เลือกนักการเมืองที่คอรัปชั่นเข้ามาทำหนา้ ที่ในรัฐสภา หลังจากนั้นเขาได้ลงสมัครเลือกตั้งในตำแหน่ง
นายกมหานครโซลและชนะการเลอื กต้ังในวันท่ี 26 ตุลาคม 2554
กรณีของ PSPD เป็นตัวอย่างให้เห็นถึงพลังทางสังคมในการต่อสู้กับปัญหาการคอรัปชั่นของ
นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังนั้น ถ้าประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีความตระหนัก
ในความสำคัญของการใช้สิทธิเลือกตั้ง และไม่เลือกผู้สมัครที่เคยเป็นนักการเมืองที่มีความพัวพันกับ
การคอรปั ช่นั แลว้ ก็จะทำให้ผู้สมัครท่ีมคี วามมงุ่ หมายเข้ามาทำหนา้ ที่เพื่อประโยชน์สาธารณะได้เข้ามา
ทำหนา้ ท่ใี นสภามากข้นึ
ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณีศกึ ษาเขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรัฐประชาชนจีน
เขตบริหารพิเศษฮ่องกงเป็นเกาะทางตะวันออกเฉียงใต้ของจีน ประกอบด้วยเกาะฮ่องกง
คาบสมุทรเกาลูน และดินแดนที่เรียกว่า New Territories (ซึ่งเป็นส่วนที่ติดกับชายแดนจีน)รวมถึง
เกาะเล็กๆ อีก 235 เกาะ โดยเกาะที่ใหญ่ที่สุด คือ เกาะลันเต (ซึ่งเป็นที่ตั้งของสนามบิน นานาชาติ
ฮ่องกง และ Disneyland) รวมพื้นที่ทั้งสิ้น 1,103 ตาราง กิโลเมตร18 มีประชากรประมาณ 7.17
ล้านคน
ฮ่องกงเป็นเขตบริหารพิเศษของจีนอยู่ภายใต้หลักการ “หนึ่ง ประเทศ สองระบบ” (One
country, two systems) ตามที่ระบุในกฎหมายธรรมนูญของฮ่องกง หรือที่เรียกกันว่า Basic Law
ซึ่งได้เริ่มใช้ตั้งแต่ฮ่องกง กลับคืนสู่การปกครองของสาธารณรัฐประชาชนจีนเมื่อปี 2540 กฎหมายน้ี
ระบุให้ฮ่องกงธำรงไว้ซึ่งโครงสร้างทางเศรษฐกิจ กฎหมาย และสังคม ในปัจจุบันเป็นเวลาอีก 50 ปี
และภายใต้หลักการดงั กล่าว รฐั บาลพรรคคอมมวิ นสิ ต์จนี ได้ให้อสิ ระแก่ฮ่องกงอย่างมากในการบริหาร
บ้านเมืองใน ด้านต่างๆ ยกเว้น ด้านการต่างประเทศและด้านการทหาร ซึ่งรัฐบาลพรรค คอมมิวนิสต์
จีนเปน็ ผูด้ แู ล
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
28
ความเปน็ มาของการต่อสูก้ ับปญั หาคอรัปชัน่
เขตบริหารพิเศษฮ่องกงก็ไม่ตา่ งไปจากประเทศในเอเชยี จำนวนมาก ที่ประสบปัญหาคอรัปชั่น
มาช้านานและในอดีตฮ่องกงมีสำนักงานตำรวจปราบปรามการทุจริต (Police Anti-Corruption
Office) ก็ตามแต่ก็เป็นเสมือนเชิงสัญญาลักษณ์เท่านั้นเนื่องจากการคอรัปชั่นก็ยังคงมีอยู่อย่าง
กวา้ งขวางและหย่ังรากลึกในสังคมฮอ่ งกง
ตารางท่ี 2.5 อนั ดับการคอรัปชั่นของเขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรฐั ประชาชนจีน ระหว่างปี
ค.ศ. 2017 - 2019
ปี อนั ดบั ที่ คะแนน จำนวนประเทศ
2019 16 76 180
2018 14 76 180
2017 13 77 180
หลังจากอังกฤษทำสัญญาเช่าเกาะฮ่องกงจากจีนในปี ค .ศ.1898 ได้มีพระราชบัญญัติลงโทษ
ผู้กระทำผิด และในปี ค .ศ.1948 มีพระราชบัญญัติป้องกันการทุจริตซึ่งลอกเลียนแบบมาจากกฎหมาย
ของประเทศอังกฤษ แต่หลังจากกฎหมายฉบับนี้ใช้บงั คับปรากฏว่า การคอรัปช่ันกลับมีมากขน้ึ
จุดเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1971 เมื่อนายตำรวจ ระดับสูงชื่อ ปิเตอร์
ฟิซรอย กอดเบอร์ (Peter Fitzroy Godber) ได้หลบหนี ออกจากฮ่องกงไปอังกฤษในระหว่างการถูก
สอบสวนความผดิ ฐานคอรปั ช่นั ซง่ึ นับเป็นคดที ีไ่ ดร้ ับความสนใจจากสาธารณะมากเน่ืองจากมูลค่าการ
คอรัปชั่นครั้งนี้มีหลายล้านเหรียญฮ่องกง การหลบหนีครั้งนี้ได้สร้างความโกรธแค้นให้กับประชาชน
ฮ่องกงอย่างมากทำให้ผู้ว่าการฮ่องกงในขณะนั้น คือ Sir Murray Mclehose แต่งตั้งให้ทำการแก้ไข
กฎหมายตอ่ ตา้ นการทุจรติ และไดม้ ีการกอ่ ตงั้ คณะกรรมาธิการอสิ ระต่อต้านคอรปั ชน่ั (Independent
Commission Against Corruption) ขึ้น ในที่สุดฮ่องกงใช้มาตรการทางกฎหมายในการส่งเสริม
ธรรมาภบิ าลในการปราบปรามคอรปั ชน่ั ได้แก่
1. กฎหมายว่าดว้ ยการป้องกนั การให้สนิ บน (Prevention of Bribery Ordinance)
เปน็ กฎหมายทหี่ ้ามการประพฤตปิ ฏิบัตหิ ลายประการ อาทิ หา้ มมใิ ห้เจ้าหนา้ ท่ีตดิ ตอ่ หรือรับประโยชน์
ใด ๆ เพื่อตอบแทนการปฏิบัติ ไม่ปฏิบัติ หรือปฏิบัติล่าช้าของเจ้าหน้าที่ หากมีการฝ่าฝืนมีโทษปรับ
100,000 เหรยี ญ หรือจำคกุ 1 ปแี ละต้องจา่ ยคา่ ชดเชยใหร้ ฐั ตามท่ีศาลกำหนด และห้ามมิให้บุคคลใด
ๆ ไม่ว่าอยู่ในหรือนอกฮ่องกงให้หรือสัญญา ว่าจะให้ผลประโยชน์เพื่อตอบแทนการปฏิบัติ ไม่ปฏิบัติ
หรือปฏิบัติล่าช้าของเจ้าหนา้ ที่ ห้ามมิให้บุคคลใดให้สินบนเจ้าหน้าที่เพื่อตอบแทนการช่วย เหลือของ
เจ้าหน้าที่ในการช่วยให้บุคคลนั้นได้เข้าทำสัญญา การเลื่อนขั้น การชำระเงินหรือค่าตอบแทนใด ๆ
และเอาผิดกับเจ้าหน้าที่ผู้รับสินบน นั้นด้วย นอกจากนี้ กฎหมายนี้ยังกำหนดอำนาจหน้าที่ของ
กรรมาธิการหรือ เจ้าหน้าที่สืบสวนสอบสวนให้มีอำนาจยื่นคำร้องฝ่ายเดียวต่อศาลให้มีคำสั่ง ให้
เจ้าหน้าที่หรือบุคคลที่ต้องสงสัยยื่นหนังสือแสดงทรัพย์สินที่ได้รับมา ภายใน 3 ปี รวมถึงมูลค่าและ
วธิ กี ารได้มาซ่งึ ทรพั ยส์ ินน้นั ไมว่ า่ ทรพั ยส์ นิ นัน้ จะอยู่ในชื่อตนเอง ตัวแทนหรือทรัสตีตลอดจนทรัพย์สิน
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครฐั
29
ที่จำหน่ายไป ค่าใช้จ่าย ความรับผิดของบุคคลดังกลา่ วในหนี้ใด ๆ หรือข้อมูลในการส่งเงิน ออกไป
นอกฮ่องกงภายใน 3 ปีดว้ ย
2. กฎหมายการทุจริตในการเลือกตั้ง โดยในปี ค.ศ. 2000 มีการออกกฎหมายการ
ทุจริตในการเลือกต้ังซงึ่ เปน็ กฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับ การกระทำทุจริตและการกระทำท่ีขัดต่อกฎหมาย
ในการเลือกต้งั เปน็ ต้น
3. กฎหมายจดั ตงั้ คณะกรรมาธิการอสิ ระต่อต้านคอรปั ช่ัน กฎหมายฉบับน้กี ำหนดให้
มีสำนักงานคณะกรรมาธิการอิสระต่อต้านคอรัปชั่น (Independent Commission Against
Corruption Office หรือ ICAC) โดยให้มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการปราบปรามการทุจริตและให้
อำนาจคณะกรรมาธิการฯ ในการดำเนินการสืบสวนกระบวนการในการ จัดการกับผู้ต้องสงสัยและ
จำหน่ายทรัพย์สินเกี่ยวกับการกระทำความผิด และมีอำนาจจับกุม ออกหมายค้น การค้นและยึด
ทรัพย์ การคุมขัง และการ ให้ประกันตัว สำหรับคณะกรรมาธิการต่อต้านการทจุ ริตมีหน้าทีใ่ นการรับ
และ พิจารณาคำร้องเกี่ยวกับการกระทำที่ต้องสงสัยว่าฝ่าฝืนกฎหมายนี้หรือ กฎหมายว่าด้วยการ
ป้องกันการให้สินบน และกฎหมายว่าด้วยการทุจรติ ในการเลือกตัง้ หรือกฎหมายเกี่ยวกับการขู่ว่าจะ
เปิดเผยความลับเพื่อให้เจ้าหน้าที่กระทำการโดยมิชอบ โดยคณะกรรมาธิการฯ มีอำนาจออกคำส่ัง
ดำเนนิ การสอบสวนตามที่เหน็ สมควร กลยทุ ธ์สำคัญของคณะกรรมาธกิ ารฯ ไดแ้ ก่ การตรวจสอบ การ
ป้องกัน และการให้การศึกษา สำหรับปัจจัยสำคัญที่ทำให้การดำเนินงานของคณะกรรมาธิการฯ
ประสบความสำเร็จเป็นที่น่าพอใจก็คือ การสนับสนุนจากภาคประชาชนที่ต้องการให้คณะกรรมาธิการฯ
ดำเนินงาน อยา่ งตรงไปตรงมาและไมต่ ้องหว่ันเกรงอทิ ธิพลใด ๆ และทำใหฝ้ ่ายการเมือง ไม่กลา้ เข้ามา
แทรกแซงการทำงานของคณะกรรมาธิการแต่อย่างใด และที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การให้
การศึกษาเกี่ยวกับการทุจริตเพือ่ สร้างความตืน่ ตัวให้กับประชาชนถึงผลเสียของการทจุ ริตและหนทาง
ในการรว่ มกันป้องกนั แก้ไข (ปธาน สวุ รรณมงคล, 2558)
หากพิจารณาดูจากการจัดอันดับของ Transparency International ของเขตบริหารพิเศษ
ฮอ่ งกงพบว่า อันดบั ของเขตบรหิ ารพิเศษลดลงตามลำดบั สะทอ้ นใหเ้ ห็นว่า ความพยายามขององค์กร
ตอ่ ต้านการคอรัปชั่นยงั ประสบปัญหาอยู่พอสมควรแมว้ า่ อนั ดับจะอยู่ในเกณฑท์ ี่สูงเมื่อเปรียบเทียบกับ
ประเทศในเอเชยี สว่ นใหญก่ ต็ าม
ธรรมาภบิ าลในต่างประเทศ กรณศี กึ ษาสาธารณรฐั สิงคโปร์
สาธารณรฐั สงิ คโปรเ์ ป็นประเทศท่มี ที ต่ี ง้ั อยู่บนเกาะทีม่ ีพ้ืนท่ี 697 ตารางกโิ ลเมตร มปี ระชากร
ประมาณ 5 ล้านคนเศษ เป็นประเทศที่มีอัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูง และมีพัฒนาการ
ทางเศรษฐกิจท่ีกา้ วหน้ามาก จัดเป็นประเทศท่ีพัฒนาแล้ว ประชากรมีรายได้ประมาณ 5 หมื่นเหรียญ
สหรฐั (ประมาณ 1.5 ลา้ นบาท) ต่อคนต่อปี สาธารณรัฐสงิ คโปร์เปน็ ประเทศเดียวในเอเชียที่ได้รับการ
จัดอันดับ จาก Transparency International ให้อยู่ในอันดับ 1 ใน 10 ของประเทศที่มี คอรัปชั่น
น้อยทส่ี ุดในโลกนับแตก่ ารจัดอันดบั มาตง้ั แต่ปี 2538 เปน็ ตน้ มา
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบรหิ ารธรรมาภิบาลภาครัฐ
30
ตารางที่ 2.6 อนั ดับการคอรปั ช่นั ของประเทศสาธารณรฐั สิงคโปร์ ระหว่างปี ค.ศ. 2017 – 2019
ปี อันดบั ที่ คะแนน จำนวนประเทศ
2019 4 85 180
2018 3 85 180
2017 6 4 180
การทส่ี าธารณรัฐสงิ คโปรส์ ามารถมอี ันดบั การคอรปั ชั่นน้อยท่ีสุด ตดิ อันดับหน่งึ ในสิบของโลก
มาอย่างต่อเนอื่ งมาจากปัจจัยหลายประการคือ ปัจจยั ท่ีหนง่ึ ภาวะผนู้ ำของประเทศ กลา่ วไดว้ ่า นบั แต่
ก่อตั้งประเทศตั้งแต่วันที่ 9 สิงหาคม ค .ศ.1965 หลังจากแยกตัวออกมาจาก สหภาพมาลายา
เนื่องจากปัญหาทางเชื้อชาติกับมาเลเซีย โดยนายลี กวนยู เป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกและอยู่ใน
ตำแหน่งยาวนานประมาณสามสิบปี นายลี กวนยูนับเป็นผู้นำประเทศที่เป็นแบบอย่างของผู้นำที่
เสยี สละ ยดึ ประโยชนป์ ระเทศชาตเิ ปน็ สำคัญ แตกต่างไปจากผู้นำของหลายประเทศ ในภูมิภาคนี้ที่มัก
ใช้อำนาจในตำแหน่งเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง ปัจจัยที่สอง นายลี กวนยู
นายกรฐั มนตรคี นแรกของประเทศให้ ความสำคัญกับการพัฒนาทรัพยากรคนของสิงคโปร์ให้เป็นคนที่
มีคุณภาพ สูงเพื่อเป็นกำลังสำคัญของการพัฒนาประเทศเนื่องจากสาธารณรัฐสิงคโปร์ ไม่มี
ทรัพยากรธรรมชาติใด ๆ นอกจากคนสงิ คโปร์เทา่ นั้น ดงั นั้น การศกึ ษา ของสงิ คโปร์จึงมีมาตรฐานทส่ี ูง
เทียบเท่าสถาบันการศึกษาชั้นนำของโลก ส่งผลให้ประชากรสิงคโปร์ได้รับการศึกษาที่สูง และเป็น
ทรพั ยากรมนุษย์ท่มี ี คุณคา่ สำหรับประเทศ ปจั จัยทส่ี าม การบงั คับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เสมอภาค
ภายใต้ กฎหมายเดียวกัน เพื่อสร้างให้สังคมสิงคโปร์เป็นสังคมท่ีมีระเบียบวินัย เสมอภาคกันโดยไม่
คำนึงถึงความแตกต่างทางเชื้อชาติ ศาสนาทำให้คนใน สาธารณรัฐสิงคโปรท์ ี่มอี ยู่หลากหลายเช้ือชาติ
สามารถอยู่ร่วมกันอยา่ งสันติ ดังน้นั แมว้ า่ สาธารณรัฐสิงคโปรจ์ ะมรี ปู แบบการเมืองการปกครองแบบ
ประชาธิปไตยก็ตาม แต่สิทธิทางการเมืองบางอย่างของประชาชนก็ถูกงดเว้น เช่น สิทธิในการ
แสดงออกทางการเมือง การประท้วง เป็นต้น ซึ่งก็มี คำอธิบายจากอดีตผู้นำประเทศว่า เป็น
ประชาธิปไตยแบบสิงคโปร์เพื่อทำให้ประเทศสามารถพัฒนาประเทศไปได้ในบริบทของสิงคโปร์ท่ี
แตกต่าง จากประเทศตะวันตก ปัจจัยที่สี่ การให้ค่าตอบแทนกับบคุ ลากรของรัฐที่สูง บุคลากรภาครัฐ
ของสิงคโปรไ์ ด้รบั คา่ ตอบแทนทส่ี ูงใกล้เคียงกบั ภาคธุรกิจเอกชนทำให้ สร้างแรงจงู ใจในการปฏิบัติงาน
และไม่ไปแสวงหาผลประโยชน์ใด ๆ จาก ตำแหนง่ (ปธาน สวุ รรณมงคล, 2558)
สาธารณรัฐสิงคโปร์มีองค์กรที่ทำหน้าที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริตคล้ายกับ ป.ป.ช.
ของไทย คอื Corrupt Practices Investigation Bureau ซง่ึ มหี นา้ ทส่ี ำคัญคอื
1. ทบทวนวิธกี ารทำงานอยา่ งสมำ่ เสมอ (Review of Work methods)
2. การยน่ื แสดงการไม่มีหน้สี ินใด ๆ (Declaration of Non - Indebtedness
3. ก า ร ย ื ่ น บ ั ญ ช ี ท ร ั พ ย ์ ส ิ น แ ล ะ ก า ร ล ง ท ุ น (Declaration of Assets and
investment)
4. การไม่รับของขวัญใด ๆ (Non – acceptance of gifts) กล่าวได้ว่า สาธารณรัฐ
สิงคโปรป์ ระสบความสำเรจ็ ในการตอ่ สู้กับการ คอรปั ชนั่ เนอ่ื งจากปัจจยั ท่กี ลา่ วมาขา้ งต้น
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
31
บทสรุป
ปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาที่สำคัญทั้งของประเทศไทยและประเทศอื่นๆ ทั่วโลก ส่งผลต่อ
เศรษฐกจิ สังคม การเมือง มีความซับซ้อนยากแกก่ ารตรวจสอบมากข้ึน มรี ปู แบบเกิดขน้ึ มากมาย และ
มาจากหลาย สาเหตุทัง้ ปจั จัยสว่ นบุคคลและปจั จยั ภายนอก ในปี พ.ศ.2562 ประเทศไทยถกู จัดอันดับ
ความโปร่งใสอยู่ใน อันดับท่ี 101 จาก 180 ประเทศ จากปี พ.ศ.2560 อยู่ในอันดับที่ 96 หมายความ
วา่ มีคะแนนความโปรง่ ใส ลดลง และมภี าพลักษณใ์ นการทุจรติ มากขึ้น
คำถามท้ายบท
1) ตวั ชีว้ ัดขององคก์ รเพอ่ื ความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International :
TI) ถูกประเมินจากแหล่งอะไรบา้ ง
2) ประเทศเดนมาร์กได้รบั การจัดอันดับเปน็ ประเทศทม่ี ีการคอรปั ช่นั น้อยที่สดุ ใน
โลก เพราะเหตุใด
3) การที่สาธารณรัฐสงิ คโปรส์ ามารถมีอนั ดบั การคอรปั ชนั่ นอ้ ยทส่ี ุด ติดอันดับหน่งึ
ในสบิ ของโลกมาอยา่ งต่อเน่ืองมาจากปัจจัยหลายประการคืออะไร
4) นโยบายสำคญั ในเร่อื งน้ีของนาย Goh Kun มกี ่ปี ระการ อะไรบ้าง
5) ฮอ่ งกงใชม้ าตรการทางกฎหมายในการส่งเสริมธรรมาภิบาลในการปราบปราม
คอรัปช่ันอยา่ งไร
เอกสารอา้ งอิง
ปธาน สุวรรณมงคล.(2558). การบริหารงานภาครัฐกับการสร้างธรรมาภิบาล. กรุงเทพฯ : สถาบัน
พระปกเกล้า.
ศรีพัชรา สิทธิกำจร แก้วพิจิตร. (2552). การใช้หลักธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน.
Veridian E – Journal , Silpakorn University. ปีที่ 2 (ฉบับท่ี 1), 155-174.
สำนกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ. (2562). รายละเอียดการประเมิน
คุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ ประจำปีงบประมาณ
พ.ศ. 2563. นนทบุรี : สำนักงานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ.
http://thaiembassy.dk/about-demark แ ล ะ http://www.ocsc.go.th/ocsc/th./index.php,
สืบคน้ วนั ที่ 24 พฤษภาคม 2563.
http://www.thaibizchina.com/thaibizchina/th/about-china/country/hongkong/,ส ื บ ค้ น
วนั ที่ 24 พฤษภาคม 2563.
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบรหิ ารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
แผนบริหารการสอนประจำบทที่ 3
หัวข้อเนื้อหา
1. ธรรมาภิบาลในการบริหารภาครฐั ไทย
2. หลักธรรมาภิบาลในรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย
3. หลกั ธรรมาภิบาลกบั ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย
4. หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ี
5. คุณลกั ษณะทพ่ี ึงประสงค์ของระบบราชการไทย 8 ประการ (I AM READY)
6. หลักของมาตรฐานจรยิ ธรรมสำหรับผ้ดู ำรงตำแหน่งทางการเมอื งและเจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐ
วตั ถุประสงค์เชิงพฤตกิ รรม
เมอื่ ศึกษาบทที่ 3 จบแลว้ นักศกึ ษาสามารถ
1. อธิบายธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครฐั ไทย
2. อธบิ ายหลกั ธรรมาภบิ าลในรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย
3. อธิบายหลักธรรมาภบิ าลกบั ยุทธศาสตรก์ ารพฒั นาระบบราชการไทย
4. อธิบายหลกั การบริหารกจิ การบ้านเมอื งที่ดี
5. อธิบายคณุ ลักษณะท่ีพึงประสงค์ของระบบราชการไทยและหลกั ของมาตรฐานจริยธรรม
สำหรบั ผ้ดู ำรงตำแหน่งทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ที่ของรัฐ
วิธกี ารสอนและกิจกรรมการเรยี นการสอน
1. ศกึ ษาเอกสารประกอบการสอน บทที่ 3 ดว้ ยตนเอง
2. ฟงั คำบรรยายในช้นั เรียน
3. อภิปรายซักถาม
4. ศกึ ษาคน้ ควา้ เพิ่มเติมจากหนังสืออา่ นประกอบ และเอกสารทเ่ี กีย่ วข้อง
5. ทำแบบฝกึ หัด
สือ่ การเรยี นการสอน
1. เอกสารประกอบการสอน
2. โปรแกรม พาวเวอร์พอยท์ เรื่อง การสง่ เสรมิ ธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครฐั ไทย
3. ฐานข้อมูลออนไลน์
4. แบบฝกึ หดั เรือ่ ง การส่งเสรมิ ธรรมาภิบาลในการบริหารภาครัฐไทย
การวดั และการประเมินผล
1. สงั เกตจากพฤติกรรมการมสี ่วนรว่ มในชัน้ เรยี น
2. สงั เกตจากการสนทนาและการซกั ถามการตอบคำถามและต้ังคำถามของนักศกึ ษา
3. ประเมนิ ผลจากการทำแบบฝกึ หดั
4. ทดสอบย่อย
บทที่ 3
การสง่ เสรมิ ธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครัฐไทย
ธรรมาภิบาลในการบริหารภาครัฐของประเทศไทยในพระราชกฤษฎีกา มีเมื่อปี พ.ศ. 2546
ประกอบด้วย หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความ
รับผิดชอบ และหลกั ความค้มุ ค่า และมีการปรบั ใช้มาจนถงึ ปจั จบุ นั
ธรรมาภบิ าลในการบรหิ ารภาครัฐไทย
ธรรมาภิบาลในการบริหารภาครัฐไทย ระบบบริหารภาครัฐไทยหรือระบบราชการไทยเป็น
ระบบที่อยู่คู่กับสังคมไทยมาช้านานตั้งแต่ก่อตั้งอาณาจักรย้อนไปถึงสมัยสุโขทัยเรื่อยมาถึง สมัยกรุง
รัตนโกสินทร์และปัจจุบัน อาจกล่าวได้ว่า ระบบบริหารภาครัฐ ไม่เคยล่มสลายในขณะที่มีการ
เปลี่ยนแปลงผู้ปกครองตลอดเวลา บางช่วง เวลา ระบบบริหารภาครัฐกลายเป็นอาณาจักรที่ซ้อน
อาณาจักรหรือเป็น อำนาจรัฐที่ซ้อนอยู่ในรัฐเช่น บางช่วงเวลาที่ “อำมาตย์” หรือ “ข้าราชการ”
มีอำนาจในการเมืองการบริหารโดยตรง เช่น ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี เป็นต้น ใน
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ผู้ปกครองหรือกษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้ อำนาจสูงสุดในการบริหารกิจการ
ของบ้านเมือง โดยมขี า้ ราชการเป็นกลไก ในการใชอ้ ำนาจของพระมหากษัตริย์ ซ่งึ หากจะกล่าวไปแล้ว
หลักคดิ ใน ธรรมาภิบาล หรอื good governance ซึ่งมาจากต่างประเทศและเข้ามาสู่ สงั คมไทยในยุค
สมัยระบอบประชาธิปไตยนั้น ในความเป็นจริงแล้ว ก็มิใช่ เรื่องใหม่ทั้งหมดแต่ประการใดเลย เพราะ
ผู้ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มีหลักการสำคัญที่ยึดถือปฏิบัติมาช้านาน ได้แก่
“หลักทศพิธราชธรรม” นั่นเอง หลักทศพิธราชธรรมนับเป็นหลักคิดและหลักปฏิบัติที่เป็นเสมือน
เสาเอกของการปกครองรัฐไทยสมยั สมบรู ณาญาสิทธริ าชย์มาช้านาน ประกอบด้วย
1. ทาน การให้
2. ศีล ความประพฤติทดี่ ีงามทั้งกาย วาจา ใจ
3. บรจิ าค การเสยี สละและความสขุ สว่ นตนเพือ่ ความสขุ ส่วนรวม
4. ความซอ่ื ตรง การไมแ่ สวงหาผลประโยชน์โดยไม่ชอบ
5. ความอ่อนโยน การมอี ธั ยาศัยอ่อนโยน
6. ความเพียร ความเพียร
7. ความไม่โกรธ ความไม่แสดงความโกรธ
8. ความไมเ่ บียดเบยี น การไม่เบยี ดเบยี น
9. ความอดทน การมีความอดทนตอ่ ส่ิงทั้งปวง
10. ความยตุ ิธรรม ความหนักแนน่ ถือความถูกตอ้ ง เทีย่ งธรรมเปน็ หลกั
ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่า หลักทศพิธราชธรรมเป็นหลักที่อยู่บนพื้นฐานของ ค่านิยม วัฒนธรรม
ประเพณีของคนไทยอยู่มากซึ่งต่างไปจากธรรมาภิบาล ของสังคมตะวันตกอยู่พอสมควร เช่น การให้
การบริจาค ความอ่อนโยน ความเพียร ความไม่โกรธ ความอดทน เป็นต้น อันเป็นสิ่งที่ธรรมาภิบาล
เอกสารประกอบการสอน วชิ า การบริหารธรรมาภิบาลภาครัฐ
33
ของประเทศตะวนั ตกหรือองคก์ ารระดับระหว่างประเทศไม่ใหค้ วามสำคญั แตใ่ นมมุ มองของสังคมไทย
กลับให้ความสำคัญในเรื่องดังกล่าวเหล่านี้ เพราะสอดคล้องกับค่านิยม วัฒนธรรม ประเพณีของคน
ไทยมาชา้ นาน ตัง้ แต่อดตี จนถึงปัจจบุ ัน
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช มาเป็นระบอบ
ประชาธิปไตยในปี 2475 หลักทศพิธราชธรรมดูลดความ สำคัญไปตามสถานภาพของสถาบัน
พระมหากษัตริย์ซึ่งอยู่ภายใต้ รัฐธรรมนูญ และความสนใจของผู้ปกครองในยุคประชาธิปไตยหันไป
สนใจ หลักประชาธิปไตยซึ่งให้ความสำคัญกับหลักสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค มากขึ้น หลักธรร
มาภิบาลได้เข้ามาสู่สังคมไทยในปลายทศวรรษ 2530 หลัง เหตุการณ์พฤษภาทมิฬซึ่งจุดประกาย
ต่อต้านผู้ปกครองที่เข้ามาโดยวิถีท่ีไม่ สอดคล้องกับหลักการของประชาธิปไตยและไม่ยดึ คำมัน่ สัญญา
ท่ีให้ไว้ต่อ สาธารณะ หลงั จากน้นั ไมน่ าน หลกั ธรรมาภิบาลเข้ามาถูกจังหวะเวลาในช่วง ของวิกฤตทาง
เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยที่เรียกว่า “วิกฤตต้มยำกุ้ง” อันเนื่องมาจากความไม่พอเพียงของ
นักธุรกิจ นักลงทุน ความไม่ โปร่งใสในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ การแทรกแซงของ
นักการเมืองในกิจการธนาคารและสถาบันการเงิน ทำให้รัฐบาลไทยต้องหันไปขอความช่วยเหลือจาก
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ International Monetary Fund (IMF) ซึ่งก็มีเงื่อนไขให้
ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามนนั้ คือ ตอ้ งมีการปฏิรูประบบกฎหมาย และการปฏริ ูประบบบรหิ ารภาครัฐ
โดยในปี 2542 มีการวางระเบียบสำนักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหาร กิจการบ้านเมือง
และสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 และมีผลใช้บังคับกับหน่วย ราชการของรัฐตั้งแต่วันที่ 11 สิงหาคม 2542
(แต่ได้มีการยกเลิกไปแล้ว) โดยมีหลักการสำคัญ 6 ประการได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม
หลักความโปรง่ ใส หลักการมีส่วนรว่ ม หลักความรบั ผดิ ชอบ หลกั ความคุ้มค่า
นอกจากนี้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 – 2544) ยังได้
กำหนดว่า การบริหารจัดการประเทศต้องมีการ เสริมสร้างหลักธรรมาภิบาลให้เข้มแข็งเพื่อให้ระบบ
บริหารจัดการที่ดีหรือ หลักธรรมาภิบาลเป็นยุทธศาสตร์หลักในการป้องกันและแก้ไขปัญหาที่มี การ
หมักหมมมานาน ในปี 2545 มีการแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน (ฉบับที่ 5)
มาตรา 3/1 มีจุดมุ่งหมายว่า การบริหารราชการจะต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเกิด
ความสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าเชิงภารกิจของรัฐ การลดขั้นตอน
การปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจาย ภารกิจและทรัพยากร
ให้แก่ท้องถิ่น กระจายอำนาจการตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและสนองตอบความต้องการของ
ประชาชน หลงั จากปี 2545 ไม่ถึงปกี ม็ ีกฎหมายสำคัญทเ่ี กี่ยวข้องกับ ธรรมาภิบาลโดยตรงคอื พระราช
กฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้วางแนวทางการ
บริหารกิจการ บา้ นเมอื งที่ดี หรือ “ธรรมาภบิ าล” ไว้ให้หน่วยงานของรัฐต้องยึดถือปฏิบัติ คือ
1. เกดิ ประโยชน์สขุ ของประชาชน
2. เกดิ ผลสมั ฤทธ์ติ ่อภารกจิ ของรฐั
3. มปี ระสิทธิภาพและมีความคุ้มค่าในเชงิ ภารกจิ ของรัฐ
4. ไม่มีขน้ั ตอนการปฏิบัติงานเกดิ ความจำเป็น
5. มีการปรับปรงุ ภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อเหตุการณ์
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภิบาลภาครฐั
34
6. ประชาชนไดร้ บั การอำนวยความสะดวกและไดร้ ับการตอบสนอง ความต้องการ
7. มีการประเมนิ ผลการปฏิบัตงิ านอยา่ งสม่ำเสมอ
หลกั ธรรมาภิบาลในรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย
หลักธรรมาภิบาลยังได้ถูกนำไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2540 โดยมีหลักการสำคญั ได้แก่ การสร้างความโปรง่ ใสในการบริหารประเทศ การตรวจสอบการใช้
อำนาจรฐั การมีสว่ นร่วมของทุกภาคสว่ นทั้งระดับชาติ ระดบั ท้องถ่นิ ระดับชุมชน ในรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติไว้ ดังนี้ มาตรา 74 วรรคหนึ่ง “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ
ข้าราชการลกู จา้ ง ของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกจิ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ มีหน้าที่
ดำเนนิ การให้เป็นไปตามกฎหมายเพ่ือรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวก และให้บริการแก่
ประชาชนตามหลกั ธรรมาภิบาลของ การบรหิ ารกิจการบา้ นเมอื งท่ีดี” มาตรา 78 “รัฐต้องดำเนินการ
ตามแนวนโยบายในด้านการบริหาร ราชการแผ่นดิน โดยพัฒนาระบบงานภาครัฐโดยมุ่งเน้นการ
พัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐควบคู่ไปกับการปรับปรุง รูปแบบและ
วิธีการทำงาน เพ่อื ให้การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ เป็นไปอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ และส่งเสรมิ ให้หน่วยงาน
ของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ และจัดระบบงาน
ราชการ และงานของรัฐอย่างอื่น เพื่อให้การจัดทำและการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว
มปี ระสิทธภิ าพ โปร่งใสและตรวจสอบไดโ้ ดยคำนึงถงึ การมี ส่วนร่วมของประชาชน”
ประเทศไทยได้ให้ความสนใจเรื่องหลักธรรมาภิบาลอย่างมาก ภายหลังประเทศวิกฤต
เศรษฐกจิ ใน พ.ศ.2540 เมอ่ื มีการบังคับใช้รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ก็ยัง
มงุ่ เน้นการนนพัฒนาให้สัมพนั ธก์ ับหลักธรรมาภบิ าล โดยสง่ เสริมการมีสว่ นรว่ มทางการเมืองของภาค
ประชาชน ตลอดถึงเรื่องการตรวจสอบอำนาจรัฐโดยภาคประชาชนและองค์กรที่เกี่ยวข้อง ดดยใน
พ.ศ.2542 คณะรัฐมนตรีได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการ
บ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.2542 เพื่อนำหลักธรรมาภิบาลไปปรับใช้ในองค์กรภาครัฐและ
ภาคเอกชน ซึ่งมีการพัฒนาการอย่างต่อเนื่อง และใน พ.ศ.2545 ก็ได้มีการตราพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชแผน่ ดิน (ฉบบั ท่ี 5) พ.ศ.2545 โดยเพมิ่ มาตรา 3/1 ซ่งึ มีหลกั การเพอ่ื มงุ่ เนน้ ให้ส่วน
ราชการใช้วิธีการบริหารบ้านเมืองที่ดีมาเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ อีกทั้งในแผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545 – 2549) ซึ่งได้มีการกำหนดเกี่ยวกับเรื่องการ
บริหารกิจการรบ้านเมืองที่ดีไง้ด้วย รวมทั้งได้กำหนดแนวทางเพ่อการพัฒนาสร้างระบบบริหาร
จัดการที่ดี ให้มีประสิทธิภาพ ปราศจากการทุจริต บนพื้นฐานการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย ต่อมาใน
พ.ศ. 2546 ขึ้น ซึ่งมีหลักการเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการและการสั่ง
การท่สี ว่ นราชการและข้าราชการจะต้องปฏิบัตริ าชการเพ่ือให้เกิดการบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองทีด่ ี อัน
เป็นการครอบคลุมหลักการของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการ
บ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2542 และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ.2549 เห็นชอบวาระ
แห่งชาติด้านจริยธรรม ธรรมาภิบาล และการป้งอกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐ โดยมี
วัตถุประสงค์เพื่อทำให้ประชาชนเกิดความมั่นใจ ศรัทธา และไว้วางใจในการบริหารราชการแผ่นดิน
เอกสารประกอบการสอน วิชา การบริหารธรรมาภบิ าลภาครัฐ
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
01 ธรรมาภิบาลภาครัฐ-ผสานรวมเล่ม
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search