รวมบทความอุทาหรณ์จากคดีปกครอง

๔๓
คาสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินจิ ฉัยประเดน็ น้ีวา่
เน่ืองจากผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองมิได้เคยมีการนาประเด็นเกี่ยวกับ
ความไมเ่ ปน็ กลางดังกล่าวมาฟ้องต่อศาลปกครองเพอ่ื ขอให้เพิกถอน
คาส่ังให้ทุนการศึกษาแก่นายนฤดล ศาลปกครองจึงไม่มีอานาจที่จะ
ส่ังให้เพิกถอนคาสั่งทางปกครองดังกล่าวได้ แม้จะเป็นคาส่ังท่ีไม่
ชอบดว้ ยกฎหมาย

ฉะน้ัน เม่ือนายนฤดลประพฤติผิดสัญญาและไม่ปรากฏว่า
ได้มีการบอกเลิกสัญญา ประกอบกับยังไม่มีคาส่ังเพิกถอนคาสั่งที่ให้
นายนฤดลเป็นผู้ไดร้ บั ทนุ กรณีจึงไมม่ ีผลต่อความสมบรู ณ์ของสญั ญา
รับทุนการศึกษา สัญญาดังกล่าวไม่เป็นโมฆะ เมื่อนายนฤดลผิดสัญญา
และเพกิ เฉยไมย่ อมชาระเงนิ ผู้ถกู ฟ้องคดที ี่ 2 ในฐานะผู้ค้าประกนั จึงต้อง
รว่ มรับผิดชดใชเ้ งินพร้อมดอกเบี้ย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ. 57/2555)

จึงได้ข้อสรุปท่ีว่า การให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษาถือเป็น
คาสง่ั ทางปกครอง ท่ีแมจ้ ะไม่มีข้อกฎหมายของหนว่ ยงานกาหนดเกี่ยวกบั
ความเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือหลักความเป็นกลางไว้ แต่การดาเนินการ
พจิ ารณาเพอ่ื มีคาสั่งให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษาดังกล่าว ต้องปฏบิ ัติตาม
มาตรา 13 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่กาหนดมาตรฐานในการดาเนนิ การออกคาสั่ง
ทางปกครองไว้ โดยตราบที่ยังไม่มีการสั่งให้เพิกถอนคาสั่งให้
ทุนการศึกษา สัญญารับทุนการศึกษาซ่ึงเป็นผลตอ่ เนื่องมาจากคาสั่งให้
ทุนการศึกษา ก็ยังใช้บังคับได้และไม่เป็นโมฆะ เมื่อมีการปฏิบัติผิด
สัญญา จงึ ยอ่ มต้องรบั ผดิ ชดใช้เงนิ ตามข้อกาหนดในสญั ญานน่ั เอง

เร่ืองทานองน้ี... คงปฏิเสธไม่ได้ว่า ผู้ที่น่าเห็นใจท่ีสุด คือ
ผู้ค้าประกัน ดังสุภาษิตโบราณท่ีว่า“เน้ือไม่ได้กิน หนังไม่ได้รองนั่ง
เอากระดกู มาแขวนคอ” อยา่ งไรก็ตาม กรณีดังกล่าวเปน็ เพยี งตวั อยา่ ง

๔๔
ของผู้ที่ขาดความรับผิดชอบ ซึ่งเป็นเพียงส่วนน้อยเท่าน้ัน ยังมี
ผู้ รั บ ทุ น จ า น ว น ม า ก ที่ ป ฏิ บั ติ ต า ม สั ญ ญ า แ ล ะ ท า คุ ณ ป ร ะ โย ช น์
ต่อประเทศและองคก์ รอยา่ งมาก

๔๕

เร่อื งท่ี 9

คาสั่งให้พ้นจากตาแหน่ง (ไม)่ ชอบดว้ ยกฎหมาย ...
เพราะ (ไม่) ตรวจสอบปเี กิดให้ถูกตอ้ ง

คาพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ. ๑๔๓๔/๒๕๕๘

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้มีอานาจออกคาสั่งให้เจ้าหน้าท่ีพ้นจากตาแหน่งเน่ืองจาก
มีอายุครบ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ท้ังท่ีข้อมูลวัน เดือน ปีเกิด ที่ปรากฏใน
เอกสารต่าง ๆ ของทางราชการไม่สอดคล้องตรงกัน และเจ้าหน้าที่
ดังกล่าวได้โตแ้ ยง้ แล้ว

สาระสาคญั
ในการพิจารณาทางปกครองเพ่ือมีคาส่ังทางปกครอง นั้น
เมื่อมีการโต้แย้งข้อเท็จจริงจากคู่กรณี เจ้าหน้าที่ผู้เก่ียวข้องจึงมีหน้าที่
ตรวจสอบและพจิ ารณาข้อโตแ้ ย้งดงั กล่าวและรายงานผลการตรวจสอบ
ให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจเพื่อพิจารณาก่อนมีคาสั่งทางปกครองต่อไป
ท้ังน้ี มาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้กาหนดให้เจ้าหน้าท่ีมีอานาจที่จะตรวจสอบข้อเท็จจริง
ต่าง ๆ ได้ตามความเหมาะสมในแต่ละเรื่องโดยไม่จาเป็นต้องผูกพัน
อยูก่ ับขอ้ เท็จจรงิ หรือพยานหลักฐานของคูก่ รณี
การท่ีเจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจมีคาส่ังทางปกครองให้ผู้ฟ้องคดี
พ้นจากตาแหน่งในขณะที่มีอายุยังไม่ครบ ๖๐ ปี โดยมิได้ตรวจสอบ
และพิจารณาข้อเท็จจริงตามข้อโต้แย้งของผู้ฟ้องคดีจากเอกสาร
พยานหลักฐานต่าง ๆ ท่ีเก่ียวข้องท้ังหมดอย่างเพียงพอ เพื่อให้ได้
ข้อยุตกิ ่อน จงึ เป็นการกระทาทีไ่ มช่ อบดว้ ยกฎหมาย

๔๖

คาส่งั ใหพ้ น้ จากตาแหน่ง (ไม่) ชอบดว้ ยกฎหมาย ...
เพราะ (ไม่) ตรวจสอบปเี กดิ ใหถ้ กู ตอ้ ง

ในการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าท่ีก่อนที่จะมีการวินิจฉัย
สั่งการในเรื่องหน่ึงเรื่องใดน้ัน สิ่งท่ีจาเป็นและมีความสาคัญประการหนึ่ง
เพื่อให้การพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าท่ีเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
คือ การแสวงหาข้อเท็จจริงหรือการตรวจสอบข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐาน
ต่าง ๆ ได้ตามความเหมาะสม โดยไม่จาเป็นต้องผูกพันอยู่กับคาขอหรือ
พยานหลักฐานของคู่กรณี ซึ่งหากเห็นว่าพยานหลักฐานท่ีมีอยู่หรือ
ข้อเท็จจริงที่แสวงหาได้ยังไม่เพียงพอ เจ้าหน้าที่ก็ย่อมมีอานาจท่ีจะ
แสวงหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมได้ตามท่ีเห็นสมควรเพ่ือให้ได้ข้อเท็จจริง
ที่ถูกต้องครบถ้วนเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย และสามารถ
อานวยความยตุ ิธรรมใหค้ ู่กรณีได้อย่างแท้จริง

ดังเชน่ คดปี กครองที่จะนามาฝากเพ่ือเป็นอุทาหรณ์น้ี มีประเดน็
ปัญหาท่ีน่าสนใจเก่ียวกับการแสวงหาข้อเท็จจริงและการตรวจสอบ
พยานหลักฐานของเจ้าหน้าที่ กรณีข้อมูลวัน เดือน ปี เกิด ท่ีปรากฏ
ในเอกสารตา่ ง ๆ ของทางราชการไมส่ อดคล้องตรงกัน

คดีน้ีเป็นกรณีของผู้ฟ้องคดีขณะที่ดารงตาแหน่งแพทย์
ประจาตาบล ไดร้ บั แจ้งจากผูถ้ ูกฟอ้ งคดที ี่ ๑ (นายอาเภอ) ว่าผู้ฟ้องคดี
จะครบวาระการดารงตาแหนง่ เน่อื งจากมีอายคุ รบ ๖๐ ปี ในวันท่ี ๓๑
มีนาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีจึงไปตรวจสอบทะเบียนประวัติและพบว่า
มีการแก้ไขปีเกิดของตน จาก พ.ศ. ๒๔๙๕ เป็น พ.ศ. ๒๔๙๒ จึงได้โตแ้ ย้ง
และแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ทาการแก้ไขให้ถูกต้อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ไม่รบั ฟัง และรายงานผูถ้ กู ฟอ้ งคดีที่ ๒ (จังหวดั ) เพื่อออกคาส่ังให้ผฟู้ ้องคดี

๔๗

พ้นจากตาแหน่ง เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ได้รับรายงานดังกล่าว และ
ตรวจสอบทะเบียนประวัติของผู้ฟ้องคดีแล้ว จึงมีคาส่ังให้ผู้ฟ้องคดี
พ้นจากตาแหน่งต้ังแตว่ ันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การออกคาสั่งดังกล่าวไม่เป็นธรรมจึงยื่น
อุทธรณ์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนาคดี
มาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้มีคาพิพากษาหรือคาสั่งเพิกถอนคาสั่ง
ของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ และให้แต่งตั้งผู้ฟ้องคดีกลับเข้าดารงตาแหน่ง
เช่นเดมิ หากไม่อาจแตง่ ตง้ั ไดใ้ หช้ ดใชค้ า่ เสียหายให้แก่ผูฟ้ ้องคดี

ปัญหา คือ การพิจารณาก่อนที่จะออกคาส่ังให้ผู้ฟ้องคดี
พ้นจากตาแหน่งน้ัน เจ้าหน้าที่จะต้องตรวจสอบและรับฟังข้อเท็จจริง
โดยพิจารณาจากเอกสารหลักฐานใด ? เพราะเป็นเอกสารหลักฐานที่
ทางราชการออกให้ แต่ระบขุ ้อมูลไม่ถูกต้องตรงกัน โดยขอ้ มูลเก่ียวกับ
วัน เดือน ปี เกิด ของผู้ฟ้องคดีที่ปรากฏตามเอกสารสาเนาทะเบียนบ้าน
สาเนาบัตรประจาตัวประชาชน สาเนาทะเบยี นนกั เรยี น ระบุวา่ เกิดปี
พ.ศ. ๒๔๙๕ โดยไม่ระบวุ นั ท่ีและเดือนเกิด แตใ่ บสทุ ธกิ ารจบชนั้ ประถมศึกษา
ปีที่ ๔ ระบุว่า เกิดวันท่ี ๑๖ ตุลาคม ๒๔๙๕ ส่วนทะเบียนประวัติ
กานันผู้ใหญ่บ้าน (สน. ๑๑) ซ่ึงมีร่องรอยการแก้ไข ระบุว่าเกิดวันที่
๑ เมษายน ๒๔๙๒

ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ อ้างว่าได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีนาเอกสารหลักฐาน
มาขอแก้ไขให้ถูกต้องแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีกลับเพิกเฉย และกรณีท่ี
ไม่สามารถวินิจฉัยได้ว่าเอกสารหลักฐานใดแสดงวัน เดือน ปี เกิด
ที่แทจ้ รงิ การนบั อายขุ องบุคคลเพือ่ ทราบว่าจะพ้นจากตาแหนง่ เมอ่ื ใด
น้ัน จึงต้องพิจารณาจากทะเบียนประวัติกานันผู้ใหญ่บ้าน (สน. ๑๑)
เป็นสาคัญ

๔๘

การมีคาส่ังให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่งในปี พ.ศ. ๒๕๕๒
โดยพจิ ารณาจากเอกสารทะเบียนประวตั ิการดารงตาแหน่งของผู้ฟ้องคดี
จะถอื ว่าเป็นการดาเนนิ การทช่ี อบดว้ ยกฎหมายหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เม่ือผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งว่า
เกิดปี พ.ศ. ๒๔๙๕ แต่เหตุที่ทะเบียนประวัติตามแบบ สน. ๑๑ ระบุว่า
เกิดปี พ.ศ. ๒๔๙๒ เน่ืองจากมีการแก้ปี พ.ศ. เกิด จึงเป็นการโต้แย้งว่า
ผู้ฟ้องคดีมิได้มีอายุครบ ๖๐ ปี บริบูรณ์ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๒ แต่ครบวาระ
การดารงตาแหนง่ เม่อื มีอายคุ รบ ๖๐ ปี ในปี พ.ศ. ๒๕๕๕ ผู้ถูกฟอ้ งคดที ี่ ๑
จึงมีหน้าท่ีตรวจสอบและพิจารณาข้อโต้แย้งดังกล่าว และรายงานผล
การตรวจสอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานผู้มีหน้าที่เพื่อ
พิจารณาสัง่ ให้ผู้ฟอ้ งคดพี ้นจากตาแหน่งต่อไป

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพียงแต่พิจารณาเอกสารทะเบียน
ประวัติตามแบบ สน. ๑๑ โดยไม่ตรวจสอบเอกสารทางทะเบียนอื่น ๆ
ประกอบการพิจารณา จึงถือว่ามิได้พิจารณาตามคาโต้แย้งของผู้ฟ้องคดี
ก่อนมีคาส่ังให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่ง จึงเป็นการไมช่ อบด้วยกฎหมาย
แม้วา่ ข้อมูลเก่ียวกับวนั เดือน ปี เกิด ของผู้ฟ้องคดตี ามเอกสารตา่ ง ๆ
จะไม่ตรงกันทั้งหมด แต่ก็มีเพียงทะเบียนประวัติตามแบบ สน. ๑๑
เท่านั้น ที่ระบุว่าเกิดปี พ.ศ. ๒๔๙๒ และเมื่อการบันทึกข้อมูลใน
ทะเบียนประวัติตามแบบ สน. ๑๑ ต้องอาศัยฐานข้อมูลจากหลักฐาน
สาเนาทะเบียนบ้าน สาเนาบัตรประชาชน และหลักฐานการศึกษา
เป็นสาระสาคญั ดงั น้นั ข้อมลู ตามเอกสารต่าง ๆ จงึ ตอ้ งถกู ตอ้ งตรงกนั

เม่ือพยานหลักฐานตามสาเนาทะเบยี นบา้ น สาเนาบัตรประชาชน
และหลักฐานการศึกษาระบุข้อมูลปีเกิดของผู้ฟ้องคดีตรงกันว่าเกิด
ปี พ.ศ. ๒๔๙๕ โดยไมป่ รากฏหลักฐานอ่นื ใดวา่ ผฟู้ อ้ งคดขี อแก้ไขปเี กดิ
ในภายหลัง จึงเชื่อได้ว่าการบันทึกข้อมูลในทะเบียนประวัติอาจมีข้อผิดพลาด

๔๙

หรือมีการแก้ไขข้อมูลภายหลัง ประกอบกับทะเบียนประวัตมิ ีร่องรอย
การแกไ้ ข จึงมีขอ้ พริ ุธน่าสงสัย ไม่อาจรบั ฟงั ขอ้ มลู ตามเอกสารดังกล่าวได้

เม่ือหลักฐานตามสาเนาทะเบียนบ้าน บัตรประจาตัวประชาชน
และหลักฐานการศึกษาเป็นเอกสารราชการที่ออกให้เพื่อใช้เป็น
พยานหลักฐาน ไม่ปรากฏข้อพิรุธสงสัยในความไม่ชอบด้วยกฎหมาย
จึงรับฟังข้อเท็จจริงได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเกิดในปี พ.ศ. ๒๔๙๕ ส่วนวันท่ี
และเดอื นเกิดของผู้ฟอ้ งคดีนั้น เม่ือหลักฐานสาเนาทะเบียนบ้าน และ
สาเนาบัตรประจาตัวประชาชนไม่ได้ระบุวันที่และเดือนเกิดไว้ และ
ใบสุทธิของโรงเรียนระบุว่าเกิดวันท่ี ๑๖ ตุลาคม ๒๔๙๕ ก็เป็นเพียง
หลักฐานที่รับรองว่าผู้ฟ้องคดีจบการศึกษาระดับประถมศึกษาปีที่ ๔
เท่านั้น มิใชห่ ลักฐานทรี่ ับรอง วนั เดอื น ปี เกดิ โดยตรง จึงไม่อาจฟังยุตวิ ่า
ผ้ฟู ้องคดเี กดิ ในวนั ดงั กล่าว จงึ เป็นกรณีที่ร้ปู เี กิด แต่พ้นวสิ ัยท่ีจะหย่ังรู้
เดือนและวันเกิด การนับอายุบุคคลจึงให้เร่ิมนับต้ังแต่ต้นปีปฏิทิน
ซ่ึงเป็นปีท่ีบุคคลน้ันเกิดตามที่กาหนดไว้ในมาตรา ๑๖ แห่งประมวล
กฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ กรณีถือไดว้ า่ ผู้ฟ้องคดีเกิดวนั ท่ี ๑ มกราคม
๒๔๙๕ และครบวาระการดารงตาแหน่งเม่ือครบ ๖๐ ปี ในวันท่ี ๑
มกราคม ๒๕๕๕

การมีคาส่ังให้ผู้ฟอ้ งคดีพ้นจากตาแหน่งในขณะที่มีอายุยังไม่ครบ
๖๐ ปี ซ่ึงยังไม่ครบวาระการดารงตาแหน่ง จึงเป็นคาสั่งท่ีไม่ชอบด้วย
กฎหมาย อันเป็นการกระทาละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
จึงต้ อ งรับ ผิ ด ช ด ใช้ ค่ าเสี ย ห าย เป็ น ค่ าเสี ย สิ ท ธิใน ก าร รับเงินเดื อน
หรือเงินตอบแทนหรือสิทธิประโยชน์อย่างอื่นจากทางราชการซ่ึงเป็น
ความเสียหายโดยตรงจากคาส่ังท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คาพิพากษา
ศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. ๑๔๓๔/๒๕๕๘)

๕๐

คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ เป็นบรรทัดฐาน
ในการปฏบิ ัติราชการท่ีดีให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐว่า ก่อนท่ีจะใช้อานาจ
ออกคาสั่งทางปกครองในเร่ืองหน่ึงเรือ่ งใด เจา้ หนา้ ทจี่ ะต้องตรวจสอบ
พยานหลักฐานและแสวงหาข้อเท็จจริงเพ่ือให้ได้ข้อยุติเสียก่อน
ซึ่งตามมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติวิธปี ฏิบตั ิราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้กาหนดให้เจ้าหน้าที่มีอานาจที่จะตรวจสอบข้อเท็จจริง
ต่าง ๆ ได้ตามความเหมาะสมในแต่ละเรอ่ื งโดยไม่จาเปน็ ตอ้ งผูกพนั อยู่กับ
ข้อเทจ็ จรงิ หรอื พยานหลกั ฐานของค่กู รณี

ดังนั้น ในเบ้ืองต้นถือเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีท่ีเกี่ยวข้อง
ท่ีจะต้องค้นหา รวบรวม และตรวจสอบเอกสารหลักฐานต่าง ๆ
อย่างรอบคอบและรอบด้าน เพ่ือให้ได้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องแท้จริงและ
เพียงพอสาหรับการพิจารณาในเร่ืองทางปกครอง และเพื่อช่ังน้าหนัก
หรือพิสูจน์ให้ทราบว่าพยานหลักฐานใดมีน้าหนัก ควรแก่การรับฟัง
หรือเช่ือถือไดม้ ากน้อยเพียงใด และหากเจ้าหน้าท่ีได้ดาเนินการเชน่ ว่านั้น
อย่างรอบด้านแล้ว ย่อมส่งผลทาให้การใช้อานาจออกคาสั่งเป็นไป
อยา่ งถกู ตอ้ ง

๕๑

เรือ่ งท่ี 10

ลงโทษนักศกึ ษาทะเลาะววิ าท...
ข้ามขน้ั ตอนการให้โอกาสชแ้ี จงไมไ่ ด้ !!

คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. 150/2563

ประเดน็ ข้อพพิ าท
อธิการบดีมีคาส่ังลงโทษนักศึกษาโดยให้ออกจากการเป็น
นักศึกษา เน่ืองจากเหตุทะเลาะวิวาทกับนักศึกษาคณะอ่ืน โดยมิได้
ให้นกั ศึกษาไดโ้ ต้แย้งแสดงพยานหลักฐานตอ่ สขู้ ้อกล่าวหา

สาระสาคญั
คาสั่งลงโทษทางวินัยนักศึกษาเป็นคาสั่งทางปกครอง จึงต้อง
ให้สิทธินักศึกษาได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส
ได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานต่อสู้ข้อกล่าวหาตามมาตรา 30
วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.
2539 โดยต้องแจ้งสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาว่า
ได้กระทาการใด อย่างไร และเป็นความวินัยฐานใด ให้ผู้รับคาส่ัง
ไดป้ กปอ้ งสิทธิของตน อันเปน็ ขั้นตอนสาคัญทก่ี ฎหมายวิธีปฏบิ ัติราชการ
ทางปกครองกาหนดให้ต้องกระทา และถือเป็นเงื่อนไขของความชอบด้วย
กฎหมายในการออกคาสั่งทางปกครอง ซ่ึงการให้โอกาสผู้รับคาสั่ง
หรือคู่กรณีจะต้องดาเนินการแจ้งอย่างเป็นทางการและมีความชัดเจน
การเรียกคู่กรณีมาให้ถ้อยคาหรือพูดคุยในลักษณะเป็นการให้ข้อเท็จจริง
เบอ้ื งตน้ เกี่ยวกับเหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้น ไม่ถือว่าเป็นการให้โอกาสค่กู รณี
ตามกฎหมายดังกล่าว

๕๒

ลงโทษนักศกึ ษาทะเลาะววิ าท...
ข้ามขนั้ ตอนการใหโ้ อกาสชีแ้ จงไมไ่ ด้ !!

ปัญหาการทะเลาะวิวาทของนักศึกษาเป็นสิ่งท่ียังคงเกิดขึ้น
ในปัจจุบันและในอนาคต แม้สถาบันการศึกษาต่าง ๆ จะกาหนด
มาตรการต่าง ๆ เพ่อื การป้องกันและการลงโทษเม่อื มีการทาความผิด
เกดิ ข้นึ ก็ตาม ปญั หานี้ก็ยังคงอยูค่ ู่กับสงั คมตอ่ ไป

คดีปกครองท่ีหยิบยกมาในวันน้ี มุ่งหวังจะให้เป็นแนวทาง
การปฏิบัติราชการท่ีดีให้แก่ผู้บริหารสถาบันการศึกษาในการพิจารณา
ดาเนนิ การทางวินัยได้อย่างถกู ต้อง และเป็นอทุ าหรณเ์ ตอื นใจแกน่ ักศกึ ษา
ในการรักษาความประพฤตใิ นระหวา่ งการศึกษาให้เหมาะสมดงี ามด้วย

ก่อนอ่ืน ท่านผู้อ่านต้องเข้าใจก่อนว่า “คาส่ังลงโทษนักศึกษา”
น้นั มีลกั ษณะเป็น คาส่ังทางปกครอง เนอ่ื งจากผลของคาสั่งดงั กล่าว
กระทบสิทธิของผู้รับคาส่ัง ดังนั้น การออกคาสั่งลงโทษ ทางวินัยนักศึกษา
จึงอยู่ภายใต้หลักการให้โอกาสคู่กรณีในการโตแ้ ย้งแสดงพยานหลักฐาน
ก่อนออกคาส่ัง ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นหลักการท่ีสาคัญอันมีผลต่อ
ความชอบดว้ ยกฎหมายของคาสัง่ ทางปกครอง

หลักการนี้เป็นไปตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
วธิ ีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่กาหนดว่า “ในกรณีที่
คาส่ังทางปกครองอาจกระทบสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าท่ีต้องให้คู่กรณี
มีโอกาสที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพยี งพอและมีโอกาสได้โต้แย้ง
และแสดงพยานหลักฐานของตน”

อย่างไรก็ดี หลักการดังกล่าวมีข้อยกเว้นที่เจ้าหน้าท่ีไม่จาต้อง
ให้โอกาสแก่คู่กรณีได้ตามมาตรา 30 วรรคสอง และวรรคสาม
ในกรณีดงั ต่อไปน้ี กรณีมีความจาเป็นเร่งด่วนหากปล่อยให้เน่ินชา้ ไป

๕๓
จะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อผู้หน่ึงผู้ใดหรือกระทบต่อ
ประโยชน์สาธารณะ หรือเมื่อเป็นข้อเท็จจริงที่คู่กรณีน้ันเองได้ให้ไว้
ในคาขอ คาให้การหรอื คาแถลง หรือเมอ่ื โดยสภาพเหน็ ได้ชดั ในตัวว่า
การให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทาได้ และห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีให้โอกาส
ถา้ จะก่อใหเ้ กดิ ผลเสียหายอยา่ งรา้ ยแรงต่อประโยชน์สาธารณะ

ปัญหาข้อพิพาทที่จะคุยกันวันนี้มีประเด็นโต้แย้งเก่ียวกับ
การปฏิบตั ติ ามมาตรา 30 ดังกลา่ ว

โดยคดีท่ีพิพาทน้ีมีข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีจานวนแปดคน
ซ่ึงเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่ง ได้รับคาสั่งจาก
อธิการบดีลงโทษให้ออกจากการเป็นนักศึกษาตั้งแต่ภาคเรียนท่ี 1
เป็นต้นไป เน่ืองจากเหตุทะเลาะวิวาท โดยร่วมกันทาร้ายร่างกาย
นักศึกษาคณะอนื่ จนได้รับบาดเจบ็ ผู้ฟอ้ งคดีไดอ้ ทุ ธรณ์คาสั่งดงั กลา่ ว
เพ่ือขอให้ลดหย่อนผ่อนโทษจากการให้ออกเป็นพักการเรียน
เนื่องจากยังไม่เคยกระทาความผิดหรือประพฤติในทางเส่ือมเสีย
มาก่อน อีกทั้งส่วนใหญ่เป็นนักศึกษาช้ันปีที่ 4 ซึ่งใกล้จะสาเร็จ
การศึกษาแล้ว และขอสัญญาว่าจะไม่กระทาความผิดใด ๆ อีก
ต่อมา คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ ได้พิจารณาและมีมติ
ยืนตามความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาลงโทษทางวินัย
นักศึกษาท่ีให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดพ้นจากสภาพการเป็นนักศึกษา
ของมหาวทิ ยาลยั ดังกล่าว

ผฟู้ ้องคดีเห็นว่า การพิจารณาลงโทษพวกตนไม่มีการสอบสวน
ถึงสาเหตุ และไม่ให้โอกาสได้โต้แย้งแสดงเหตุผล รวมท้ังนาพยานหลักฐาน
มาสืบหักล้างแก้ข้อกล่าวหา นอกจากน้ี ผู้ฟ้องคดีบางคนไม่ได้ร่วม
ทาร้ายร่างกายเพียงแต่วิ่งเข้าไประงับเหตุก็ถูกลงโทษในครั้งนี้ด้วย
จึงนาคดมี าฟอ้ งต่อศาลปกครองเพ่อื ขอให้เพิกถอนคาสง่ั ลงโทษ และ
ขอให้ทุเลาหรือชะลอการบังคับตามคาสั่งที่ลงโทษให้ออกจากการ

๕๔
เป็นนักศึกษาไว้ก่อนจนกว่าคดีจะถึงท่ีสุด ซึ่งศาลได้มีคาสั่งคุ้มครอง
ชั่วคราวให้ตามที่ขอ

ในส่วนของอธิการบดี (ผู้ถูกฟ้องคดี) ได้ชี้แจงต่อศาลว่า
มีการประสานไปยังผู้ฟ้องคดีทุกคนให้มารับทราบข้อเท็จจริง
ข้อกล่าวหา และให้โอกาสโต้แย้งแล้ว แตผ่ ู้ฟ้องคดไี ม่มาพบและไม่ให้
ความร่วมมือ คณะกรรมการสอบสวนวินัยฯ จึงต้องดาเนินการ
สอบสวนต่อไป เพ่ือไม่ให้ราชการเกิดความเสียหาย ซึ่งหากปล่อย
ให้เน่ินช้าไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ราชการ
และกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ โดยหากผู้ฟ้องคดีท้ังแปด
จบการศึกษาแล้วและไม่มีสถานภาพเป็นนักศึกษา ผู้ถูกฟ้องคดี
ก็จะไม่สามารถลงโทษได้ จึงเห็นว่าเป็นกรณีท่ีเข้าข้อยกเว้นตาม
มาตรา 30 วรรคสอง และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง ฯ

คดีดังกล่าว... ศาลจะพิจารณาวางหลักการให้โอกาส
โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานที่ถูกต้องอย่างไร และจะถือว่าเข้า
ข้อยกเว้นตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอา้ งหรือไม่ มีประเด็นที่ศาลพิจารณา
ตามลาดบั ดังนี้

1. ประเด็นการให้โอกาสนักศึกษาได้โต้แย้งแสดงพยาน
หลักฐานตามมาตรา 30 วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

คดีนี้ข้อเท็จจริงรับฟังเป็นท่ียุติว่า ไม่ปรากฏหลักฐานหรือ
หนังสือที่คณะกรรมการสอบสวนวินัยฯ ได้แจ้งข้อกล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดี
ทั้งแปดไดก้ ระทาการใด เมอื่ ใด อยา่ งไร และเปน็ ความผดิ วนิ ยั นักศึกษา
ตามระเบียบและประกาศของมหาวิทยาลัยในกรณีใด รวมทั้งไม่ได้แจ้ง
พยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาดังกล่าวให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด
ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้โอกาสได้โต้แย้งและแสดง

๕๕
พยานหลักฐานแก้ข้อกล่าวหา คงมีเพียงข้อกล่าวอ้างของผู้ถูกฟ้องคดี
ท่วี ่าคณะกรรมการสอบสวนวนิ ยั ฯ ไดป้ ระสานเปน็ หนังสือไปยงั ผู้ฟ้องคดี
ทั้งแปดแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดไม่มาพบ ซึ่งก็ไม่ปรากฏหลักฐาน
หรือเอกสารเกี่ยวกับการเรียกให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดมาพบตามท่ี
ผู้ถกู ฟอ้ งคดีกลา่ วอา้ ง

ส่วนการที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า ทางคณะท่ีผู้ฟ้องคดีศึกษาอยู่
ได้เรียกผู้ฟ้องคดีท้ังแปดมาให้ถ้อยคาแล้วนั้น ศาลอธิบายว่า
การดาเนินการดังกล่าวเป็นเพียงการเรียกมาให้ข้อเท็จจริงในเบื้องต้น
เก่ียวกับเหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้นเท่าน้ัน ไม่อาจถือว่าเป็นการให้โอกาส
ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอในเรื่องท่ีกล่าวหา
และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานแก้ข้อกล่าวหาของตน
เพราะคณะกรรมการสอบสวนวินัยฯ ไม่ได้แจ้งข้อกล่าวหาและสรุป
พยานหลักฐานแก้ข้อกล่าวหาใหผ้ ู้ฟอ้ งคดที งั้ แปดทราบ อันเปน็ ขั้นตอน
และวิธีการที่กฎหมายบังคับให้ต้องกระทา และเป็นเงื่อนไขท่ีสาคัญ
ของความชอบดว้ ยกฎหมายในการออกคาสั่งทางปกครอง

กรณจี งึ รับฟังไม่ได้ว่าคณะกรรมการสอบสวนวนิ ัยฯ ได้ใหโ้ อกาส
ผู้ฟ้องคดีท้ังแปดได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส
ไดโ้ ต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา 30 ดังกลา่ วแล้ว

2. กรณีตามคดีพิพาทเข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง
และวรรคสาม ที่ไม่ต้องให้โอกาสคู่กรณีที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริง
อย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แยง้ แสดงพยานหลักฐานหรือไม่ ?

ประเด็นนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า กรณีดังกล่าว
ไม่มีลักษณะตามข้อยกเว้นของกฎหมาย กล่าวคือ มิใช่กรณีท่ี
โดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทาได้
เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ 1 ถึงผู้ฟ้องคดีท่ี 7 กาลังศึกษาอยู่ชั้นปีที่ 4
(ยังเหลือระยะเวลาการศึกษาอยู่อีกเกือบหน่ึงปี) และผู้ฟ้องคดีที่ 8

๕๖
กาลังศึกษาอยู่ชัน้ ปที ่ี 3 (ยงั เหลือระยะเวลาศกึ ษาอยู่อีกเกอื บสองปี)
ซ่ึงเป็นระยะเวลาเพียงพอที่คณะกรรมการสอบสวนวินัยฯ จะให้โอกาส
ดังกล่าวแก่ผู้ฟ้องคดีได้ และไม่ใช่กรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีความจาเป็น
เร่งด่วนซ่ึงหากปล่อยให้เน่ินชา้ ไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง
แก่ผู้หน่ึงผู้ใดหรือจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ หรือมีผลทาให้
ระยะเวลาในการทาคาส่ังทางปกครองต้องล่าชา้ ออกไปตามมาตรา 30
วรรคสอง และวรรคสาม ตามทกี่ ลา่ วอ้าง

ดงั นั้น คาส่งั ของอธกิ ารบดีท่ลี งโทษผฟู้ ้องคดีท้งั แปดให้ออกจาก
การเป็นนักศึกษา จึงเป็นคาสั่งท่ีออกโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน
หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญซ่ึงกาหนดไว้ในกฎหมายวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง และเป็นคาส่ังที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษา
ให้เพิกถอนคาส่ังลงโทษที่พิพาท (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ท่ี อ. 150/2563)

บทสรุ ปและบรรทั ดฐานการป ฏิ บั ติ ราชการท่ี ดี จากคดี
ดังกลา่ ว

(1) คาสั่งลงโทษทางวินัยนักศึกษาเป็นคาสั่งทางปกครอง
ท่ีมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของนักศึกษาจึงต้อง
ให้สิทธินักศึกษาได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส
ได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานต่อสู้ข้อกล่าวหา โดยต้องแจ้งสรุป
พยานหลักฐานท่ีสนับสนุนข้อกล่าวหาว่า ได้กระทาการใด อย่างไร
และเป็นความวินัยฐานใด ให้ผู้รับคาสั่งได้ปกป้องสิทธิของตน
อนั เปน็ ข้นั ตอนสาคัญที่กฎหมายวธิ ปี ฏิบัติราชการทางปกครองบงั คบั
ให้ต้องกระทา และถือเป็นเง่ือนไขของความชอบด้วยกฎหมาย
ในการออกคาสง่ั ทางปกครอง

๕๗
(2) การให้โอกาสผู้รับคาสั่งหรือคู่กรณีตาม (1) จะต้อง
ดาเนินการแจ้งอย่างเป็นทางการและมีความชดั เจน โดยจะตอ้ งระบุ
ข้อกล่าวหาและแจ้งพยานหลักฐานท่ีสนับสนุนข้อกล่าวหาให้คู่กรณี
ได้รับทราบเพ่ือจะได้ใช้สิทธิในการชี้แจงแสดงพยานหลักฐาน การเรียก
คู่กรณีมาให้ถ้อยคาหรือพดู คุยในลักษณะเปน็ การใหข้ อ้ เทจ็ จรงิ เบอ้ื งตน้
เกี่ยวกับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ไม่ถือวา่ เป็นการให้โอกาสคู่กรณีได้รับทราบ
ข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพ่ือปกป้องสิทธิของตน
ตามท่ีกฎหมายวิธีปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครองกาหนดไว้

๕๘

เร่อื งที่ ๑1

ให้โอกาสโตแ้ ยง้ เพยี งหน่ึงวนั …
คาส่งั นั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย !

คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. ๘๒๕/๒๕๕๘

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ต้ังสถานบริการ ต่อมาผู้วา่ ราชการจังหวัด
มีคาส่งั เพกิ ถอนใบอนุญาตต้งั สถานบริการ เน่อื งจากมีผู้อายตุ ่ากว่า ๒๐ ปี
บรบิ ูรณ์เขา้ ใช้บรกิ าร โดยให้โอกาสโต้แย้งเพียงวันเดยี ว

สาระสาคญั
แม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏบิ ัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
จะไม่ได้กาหนดระยะเวลาในการให้โอกาสแก่คู่กรณีได้โต้แย้งแสดง
พยานหลักฐานไว้อย่างชดั แจ้ง แตผ่ ู้พิจารณาออกคาสั่งทางปกครองก็ควร
กาหนดระยะเวลาที่ เหมาะสมและเพี ยงพอที่ คู่กรณี จะได้รวบรวม
พยานหลักฐานและโต้แย้งประเดน็ ในเรือ่ งพพิ าท
การกาหนดให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน
เพียงแคว่ นั เดยี ว ถือวา่ เปน็ ระยะเวลาที่เรง่ รดั จนเกนิ ไปและไมม่ ีความเหมาะสม
ตามสภาพความเป็นจริง อันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ย่อมถือว่า
ยังไม่ได้ให้โอกาสคู่กรณีได้รับทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสได้โต้แย้ง
แสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรม จึงเป็นกรณีท่ี
ไม่ได้ดาเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญตามที่
มาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกาหนดไว้ ดังน้ัน คาส่ัง
เพกิ ถอนใบอนุญาตตงั้ สถานบริการจงึ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

๕๙

ใหโ้ อกาสโตแ้ ย้งเพยี งหนึ่งวัน …
คาส่ังน้ันไมช่ อบด้วยกฎหมาย !

การออกคาสั่งทางปกครองซ่ึงเปน็ ผลิตผลของการใชอ้ านาจ
ตามกฎหมายของเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีมีผลหรืออาจมีผลกระทบต่อ
สถานภาพของสิทธิหรอื หน้าท่ีอยา่ งหนึ่งอยา่ งใดของบุคคลน้ัน นอกจาก
จะต้องอยู่ภายใตบ้ ังคับของหลักความชอบดว้ ยกฎหมายของการกระทา
ทางปกครอง โดยเจ้าหน้าท่ีของรัฐจะกระทาได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมาย
ให้อานาจ กระทาภายในขอบเขตท่ีกฎหมายกาหนด และไม่ขัดหรือแย้ง
ต่อกฎหมายแล้ว กระบวนการพิจารณาทางปกครองซึ่งเป็นขั้นตอน
การเตรียมการและการดาเนินการของเจ้าหน้าท่ีเพ่ือจัดให้มีคาส่ัง
ทางปกครองจะต้องปฏิบัติตาม “เงื่อนไขแห่งความชอบด้วยกฎหมาย
ของคาสั่งทางปกครอง” ตามที่กฎหมายกาหนดไวด้ ้วย เช่น เงื่อนไข
เก่ียวกับการรับฟังคกู่ รณีตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธปี ฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

“การรบั ฟงั คู่กรณี” ก่อนออกคาส่ังทางปกครอง ถือเปน็ ขน้ั ตอน
ท่ีสาคัญตามหลักทั่วไป ในการพิจารณาทางปกครองท่ีบทบัญญัติ
มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีมีอานาจหน้าที่ในการออก
คาส่ังทางปกครองท่ีอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี จะต้องให้สิทธิแก่
คู่กรณีได้มีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส
โต้แย้งคัดค้านและแสดงพยานหลักฐานเพ่ือสนับสนุนข้อโต้แย้งของตน
ก่อนที่เจ้าหน้าท่ีจะออกคาส่ังทางปกครอง ซ่ึงกระบวนการดังกล่าวถือเป็น
ข้ันตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกาหนดไว้ให้หน่วยงาน
ทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐจะต้องปฏิบัติ โดยหากไม่มีการ

๖๐

ดาเนินการหรือไม่ปฏิบัติตามแล้วย่อมส่งผลให้คาส่ังทางปกครองนั้น
ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย

อย่างไรก็ดี เนื่องจากพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดไว้แต่เพียงว่า การให้โอกาสดังกล่าว
จะต้องเป็นไป “อย่างเพียงพอ” แต่หากเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ให้โอกาส
คู่กรณีโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคาส่ังทางปกครอง
โดยกาหนดระยะเวลาใหเ้ พียง ๑ วัน ผลจะเป็นประการใด

คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัวท่ีนามาเล่าสู่กันฟังน้ีมีคาตอบ
ในเรือ่ งดงั กล่าว

ข้อเท็จจริงในคดีนี้มวี ่า เม่ือวันท่ี ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๖ เวลา
๐๐.๔๕ นาฬิกา นายอาเภอพร้อมด้วยเจ้าหน้าท่ีตารวจได้ร่วมกัน
ตรวจสอบสถานบริการของผู้ฟอ้ งคดีแล้วพบว่า ไดม้ ีการยินยอมให้ผู้ที่มี
อายุตา่ กวา่ ย่ีสิบปบี ริบรู ณ์เข้าใชบ้ ริการ ซึ่งเปน็ การกระทาความผิดตาม
พระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ จากน้ันเวลาประมาณ
๑๕ นาฬิกา ในวันเดียวกัน นายอาเภอได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า
จะเสนอใหผ้ ู้วา่ ราชการจงั หวดั (ผู้ถูกฟ้องคดที ี่ ๑) สัง่ ให้เพกิ ถอนใบอนญุ าต
โดยระบุวา่ หากผู้ฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐาน
ให้แจ้งภายในวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ เวลา ๑๒ นาฬิกา ซ่ึงในวันเดียวกัน
นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ก็ได้มีคาส่ังเพิกถอนใบอนุญาตต้ังสถานบริการ
ของผูฟ้ อ้ งคดี

ต่อมา ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คาส่ังเพิกถอนใบอนุญาตต้ังสถานบริการ
และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คาส่ังเกย่ี วกบั สถานบรกิ ารไดพ้ ิจารณา
ใหย้ กอทุ ธรณ์

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกาหนดระยะเวลาให้โต้แย้งหรือแสดง
พยานหลักฐานเพียงไม่กี่ช่ัวโมง ย่อมทาให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถท่ีจะ

๖๑

ทราบข้อเท็จจรงิ ได้อยา่ งเพียงพอ กรณีจึงยังไมเ่ ป็นการเปิดโอกาสให้
มีการโต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคาสั่งทางปกครอง
จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้มีคาพิพากษาหรือคาส่ัง
เพิกถอนคาส่ังเพิกถอนใบอนุญาตต้ังสถานบริการ และให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ชดใชค้ ่าเสียหายใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดี

ประเด็นที่น่าสนใจ ประเด็นแรก คือ การออกคาส่ังเพิกถอน
ใบอนุญาตต้ังสถานบริการดังกล่าวดาเนินการถูกต้องตามกระบวนการ
โดยถือว่าได้มีการให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ
และมีโอกาสโตแ้ ย้งและแสดงพยานหลักฐานแลว้ หรอื ไม่ ?

ศาลปกครองสงู สดุ วนิ จิ ฉัยวา่ เมื่อคาสัง่ เพิกถอนใบอนญุ าต
เป็นคาส่ังทางปกครอง และหลักเกณฑ์และการดาเนินการออกคาส่ัง
ทางปกครองจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งแม้วา่ พระราชบัญญัติดงั กล่าวจะไม่ได้กาหนด
ระยะเวลาในการให้โอกาสแก่คู่กรณีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานไว้
อย่างชัดแจ้งก็ตาม แต่ผู้พิจารณาออกคาส่ังทางปกครองก็ควรกาหนด
ระยะเวลาที่เหมาะสมและเพียงพอที่คู่กรณีจะได้รวบรวมพยานหลักฐาน
และโตแ้ ย้งประเด็นในเรอื่ งพพิ าท

ดังน้ัน การกาหนดให้ผู้ฟ้องคดีได้มีโอกาสโต้แย้งแสดง
พยานหลักฐานเพียงแค่วันเดียว ถือว่าเป็นระยะเวลาที่เร่งรัด
จ น เกิ น ไ ป แ ล ะ ไ ม่ มี ค ว า ม เห ม า ะ ส ม ต า ม ส ภ า พ ค ว า ม เป็ น จ ริ ง
อันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ซึ่งถือได้ว่ายังมิได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดี
ได้รับทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน
ของตนไดอ้ ย่างเพียงพอและเป็นธรรม จึงเป็นกรณีท่ีไม่ไดด้ าเนินการ
ตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญตามที่มาตรา ๓๐
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

๖๒

กาหนดไว้ ดังนั้น กระบวนการออกคาสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของ
ผู้ถกู ฟอ้ งคดที ่ี ๑ จงึ ไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย

ประเด็นที่สอง การกระทาของผู้ถกู ฟอ้ งคดีท่ี ๑ เปน็ การกระทา
ละเมิดหรอื ไม่ ? และหากต้องรับผดิ จะต้องชดใชค้ ่าเสยี หายเพียงใด ?

ศาลปกครองสูงสดุ วนิ ิจฉัยว่า เมือ่ คาส่ังเพิกถอนใบอนุญาต
ตง้ั สถานบริการเป็นคาสั่งท่ีไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย และกอ่ ให้เกิดความเสียหาย
ทาให้ผู้ฟ้องคดีขาดรายได้จากการดาเนินการสถานประกอบการ กรณี
จึงเปน็ การกระทาละเมิดอันเกิดจากการปฏบิ ตั ิหน้าท่ีท่ผี ถู้ ูกฟอ้ งคดีท่ี ๓
(สานักงานปลัดกระทรวง กระทรวงมหาดไทย) ซ่ึงเปน็ หน่วยงานต้นสังกัด
ตอ้ งรับผดิ ในผลแห่งละเมดิ ต่อผ้ฟู อ้ งคดี

ในส่วนของการชดใช้ค่าเสียหายนั้น เม่ือข้อเท็จจริงท่ีสถานบริการ
ของผู้ฟอ้ งคดกี ระทาการฝ่าฝืนกฎหมายมีอยู่จริง และพฤตกิ ารณ์ดงั กล่าว
เคยมีมาแล้วถึง ๖ คร้ัง ได้รับคาแนะนาตักเตือน ๑ ครั้ง ซ่ึงผู้ดูแล
สถานบริการยอมรับทราบข้อกล่าวหามาโดยตลอด และในชน้ั คดอี าญา
อยั การสูงสุดไดม้ ีคาสั่งชข้ี าดให้สั่งฟ้องผฟู้ ้องคดีด้วยแลว้ และแมจ้ ะมี
การให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอก็ตาม
ก็มิอาจหักล้างพฤติการณ์ที่ฝ่าฝืนกฎหมายของผู้ฟ้องคดีท่ีนาไปสู่
การสงั่ เพกิ ถอนใบอนุญาตของผู้ฟอ้ งคดตี อ่ ไป

ดังน้ัน ความเสียหายที่พึงเกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีจึงเกิดขึ้นเฉพาะ
ในส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทาการบกพร่องในกระบวนการออก
คาส่ังท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่าน้ัน ซ่ึงหากมีการให้โอกาสชี้แจง
แสดงพยานหลักฐานในระยะเวลาอันสมควร ในระหว่างน้ันสถาน
บริการของผู้ฟอ้ งคดกี ็ยงั สามารถเปิดใหบ้ รกิ ารได้

คดีน้ีศาลปกครองสูงสุดมีคาพพิ ากษาให้เพกิ ถอนคาส่ังเพกิ ถอน
ใบอนุญาตต้ังสถานบริการของผู้ฟ้องคดี กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓

๖๓

ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี (คาพิพากษาศาลปกครอง
สูงสดุ ที่ อ. ๘๒๕/๒๕๕๘)

จากคาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดข้างต้น ถือว่า
เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการ ที่ดีสาหรับหน่วยงานทางปกครอง
และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดาเนินกระบวนพิจารณาทางปกครอง
ก่อนออกคาสั่งทางปกครอง ซ่ึงอาจสรุปสาระสาคัญได้สองประการ
ดงั น้ี

ประการที่หนึ่ง การใช้อานาจตามกฎหมายเพ่ือจัดให้มี
คาสั่งทางปกครองท่ีมีผลหรืออาจมีผลกระทบถึงสิทธิอย่างหน่ึงอย่างใด
ของคู่กรณีน้ัน เจ้าหน้าท่ีผู้ออกคาส่ังจะต้องให้โอกาสคู่กรณีหรือ
ผู้อยู่ในบังคับของคาส่ัง รวมถึงผู้ได้รับผลกระทบจากคาสั่ง ได้ทราบ
ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
ตามที่มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้บัญญัติรับรองสิทธิในการรับฟังคู่กรณีไว้
ซึ่งการให้โอกาสได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน
ดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้อง “กาหนดระยะเวลาท่ีเหมาะสม
และเพียงพอ” ที่จะทาให้คู่กรณีสามารถรวบรวมข้อเท็จจริงและ
พยานหลักฐานต่าง ๆ เพ่ือโต้แย้งคัดค้านประเด็นข้อพิพาทได้
อย่างครบถ้วน ซึ่งนอกจากจะเป็นการปกป้องคู่กรณีจากการใช้อานาจ
ตามอาเภอใจของเจ้าหน้าท่ีแล้ว เจ้าหน้าท่ีของรัฐยังได้ตรวจสอบ
และแสวงหาข้อเท็จจริงอย่างรอบด้านอีกด้วย การออกคาสั่ง
ทางปกครองโดยให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้ง
แสดงพยานหลักฐาน แต่กาหนดระยะเวลาท่ีเร่งรัดจนเกินไปและ
ไม่เหมาะสม ถือได้ว่ายังมิได้ให้โอกาสคู่กรณีได้รับทราบข้อเท็จจริง
และโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอและเป็นธรรม ซ่ึงทาให้

๖๔

กระบวนการออกคาส่ังทางปกครองน้ันดาเนินการโดยไม่ ถูกต้อง
ตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกาหนดไว้ และส่งผลทาให้
คาสัง่ ทางปกครองดงั กลา่ วไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประการที่สอง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคาสั่งทางปกครอง
โด ย มิ ได้ ให้ โอ ก า ส คู่ ก ร ณี ได้ ท ร า บ ข้ อ เท็ จ จ ริ ง แ ล ะ โต้ แ ย้ ง แ ส ด ง
พยานหลักฐานนั้น หากคาส่ังทางปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ดังกล่าวส่งผลกระทบทาให้คกู่ รณีได้รับความเสียหายอย่างใด ๆ แล้ว
กรณีย่อมเป็นการกระทาละเมิดอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าท่ี
ของเจ้าหน้าท่ี ซ่ึงหน่วยงานต้นสังกัดของเจา้ หน้าทผ่ี ู้นั้นจะต้องรับผิด
ชดใชค้ ่าสนิ ไหมทดแทนตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพง่
และพาณิชย์ ประกอบกับมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
ความรับผดิ ทางละเมดิ ของเจา้ หนา้ ท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙

๖๕

เรือ่ งท่ี 12

การรับฟงั ค่กู รณใี นกระบวนการพิจารณาทางปกครอง
“ต้องให้โอกาสอย่างเพียงพอ”

คาพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ. ๒๓/๒๕๕๓

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้บังคับบัญชาลงโทษปลดเจ้าหน้าที่ออกจากการเป็นพนักงาน
เนอื่ งจากประมาทเลินเลอ่ ในการทางานเป็นเหตใุ ห้หน่วยงานเสียหาย
อย่างร้ายแรง โดยมิได้สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาให้
ผถู้ กู ดาเนินการทางวินยั ทราบ

สาระสาคัญ
การที่คณะกรรมการสอบสวนวินยั สรุปพยานหลักฐานในลักษณะ
ของการแจกแจงรายการพยานบุคคลและแจกแจงรายการเอกสาร
โดยมิได้มีการสรุปพยานหลักฐานท่ีสนับสนุนข้อกล่าวหาท่ีได้จากถ้อยคา
ของพยานบุคคลและพยานเอกสารในลักษณะของการระบุวัน เวลา
สถานท่ี และการกระทาของพยานบุคคล ตลอดจนความเก่ียวข้องของ
พยานเอกสารที่อ้างอิงว่ามีลักษณะเป็นการสนับสนุนข้อกล่าวหา
อย่างเพียงพอตามแบบ สว.๓ ถือได้ว่าคณะกรรมการสอบสวนวินัยมิได้
เปิดโอกาสให้คู่กรณีในการพิจารณาทางปกครองได้ทราบข้อเท็จจริง
อย่างเพียงพอท่ีจะทาให้มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
ตามที่กาหนดไว้ในมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คาสั่งลงโทษปลดพนักงานจึงไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย

๖๖

การรบั ฟงั คกู่ รณใี นกระบวนการพจิ ารณาทางปกครอง
“ต้องให้โอกาสอยา่ งเพยี งพอ”

ก ร ณี ท่ี พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร า ช ก า ร ท า งป ก ค ร อ ง
พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีที่คาส่ัง
ทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณี
มีโอกาสที่จะไดท้ ราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้ง
และแสดงพยานหลักฐานของตน และมาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง (๓)
และวรรคสาม กาหนดให้คาส่ังทางปกครองท่ีออกโดยฝ่าฝืนหรือ
ไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การรับฟังคู่กรณีที่จาเป็นต้องกระทา
ได้ดาเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ ไม่เป็นเหตุให้คาสั่งทางปกครองนั้น
ไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลัง โดยต้องกระทา
กอ่ นสิน้ สดุ กระบวนการพิจารณาอทุ ธรณ์

จะเห็นได้ว่าในกรณีที่คาส่ังทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิ
ของคู่กรณี เจ้าหน้าที่จะต้องคานึงถึงหลักการแจ้งหรือการให้โอกาส
คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตน
อย่างเพียงพอและโดยเหมาะสมก่อนเสมอ เพราะหากเจ้าหน้าท่ี
มิได้ดาเนินการดังกล่าวจะถือเป็นความบกพร่องของการพิจารณา
ซ่ึงคู่กรณีอาจขอให้เพิกถอนกระบวนการเดิมและเร่ิมกระบวนการใหม่ได้
หรืออาจนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพ่ือขอให้เพิกถอนคาส่ัง
ทางปกครองอนั เกิดจากกระบวนการพจิ ารณาที่ไม่ชอบดว้ ยกฎหมายได้
แต่หากเจ้าหน้าทไ่ี ดม้ ีการรับฟงั หรือมกี ารใหโ้ อกาสคกู่ รณีดงั กล่าวข้างต้น
ก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์แล้ว คาสั่งทางปกครอง
ยอ่ มมผี ลสมบูรณต์ ามกฎหมาย

๖๗

แต่ถ้าปรากฏว่าในกระบวนการสอบสวนเพื่อมีคาส่ังลงโทษ
ทางวินัยนั้น เจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยแจ้งให้
ผู้ถูกกล่าวหาทราบแต่เพียงบันทึกการแจ้งและรับทราบข้อกล่าวหา
บันทึกการสอบสวนพยานบุคคลและภาพถ่ายพยานเอกสารแตล่ ะรายการ
โดยมิไดแ้ จ้งให้ทราบรายละเอยี ดหรือมิได้สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุน
ข้อกล่าวหาท่ีอ้างว่าเป็นการกระทาความผิดทางวินัย จนเป็นเหตุให้
ผู้ถูกกล่าวหาไม่สามารถเข้าใจข้อกล่าวหาอย่างชัดแจ้งและไม่สามารถ
ต่อสู้แก้ข้อกล่าวหาได้อย่างเต็มที่ การกระทาดังกล่าวจะส่งผลถึงขนาด
ทาใหค้ าสัง่ ลงโทษทางวนิ ยั ไมช่ อบดว้ ยกฎหมายหรอื ไม่ ?

คาวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่นาเสนอในคอลัมน์
กฎหมายใกล้ตัวฉบับนี้ ถือเป็นตัวอย่างข้อเท็จจริงที่เกิดข้ึนและ
ก า ร บั งคั บ ใช้ ก ฎ ห ม า ย ข อ งศ า ล เพ่ื อ ป ก ป้ อ งคุ้ ม ค ร อ งสิ ท ธิ ข อ ง
ประชาชน ตามหลักการรับฟังความสองฝ่ายซ่ึงเป็นหลักการ
ที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจาต้องตระหนักถึง
ก่อนมีคาส่ังทางปกครอง

โดยเหตุของคดีเกิดจากที่เดิมผู้ฟ้องคดีเป็นผู้อานวยการ
พพิ ิธภณั ฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หวั สังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
(สถาบันพระปกเกล้า) และได้รับแต่งตั้งจากผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒
(เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า) ให้ปฏิบัติหน้าท่ีอนุกรรมการและ
เลขานุการของคณะอนกุ รรมการรวบรวมจัดหาส่ิงของ เอกสารเคร่ืองใช้
อันเก่ียวเนื่องกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและรัชสมัย
ของพระองค์สาหรับจัดต้ังพิพิธภัณฑ์ ต่อมา ปรากฏว่าแหนบ
พระราชทาน ปปร. ท่ผี ู้ฟอ้ งคดเี กบ็ รกั ษาไว้นัน้ มีกา้ มปูหายไปหน่ึงข้อ
และสายสร้อยถูกเปลี่ยนเป็นทองชุบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงแต่งต้ัง
คณะกรรมการสอบสวนวินัย โดยคณะกรรมการฯ เห็นว่าผู้ฟ้องคดี

๖๘

ประมาทเลินเล่อในการทางานเป็นเหตุให้การงานของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
เสียหายอย่างร้ายแรง จึงมีคาส่ังลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็น
พนกั งาน

ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คาส่ัง ในช้ันอุทธรณ์มีมติให้ส่งเรื่องคืน
เพื่อให้ไปดาเนินการในช้ันคณะกรรมการสอบสวนวินัย โดยให้สรุป
พยานหลักฐานพร้อมให้โอกาสผู้ฟ้องคดีช้แี จงและนาสืบแก้ข้อกล่าวหา
แต่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้มีหนังสือนาส่งบันทึกการแจ้งและรับทราบ
ขอ้ กล่าวหาและสรปุ พยานหลักฐานท่ีสนับสนุนข้อกลา่ วหาที่กลา่ วถงึ
ในส่วนของการสรุปพยานหลักฐานในลักษณะของการแจกแจงรายการ
พยานบคุ คลว่าประกอบดว้ ยบันทึกการสอบสวนพยานบุคคลรายใดบ้าง
ส่วนพยานเอกสารได้แจกแจงรายการว่าประกอบด้วยภาพถ่ายแหนบ
พระราชทาน ปปร. จดหมายของสถาบันและจดหมายตอบจาก
สานักราชเลขาธิการพระบรมมหาราชวัง หนังสือเสนอราคาจาก
ร้านค้า รายงานการสอบสวนข้อเท็จจริงผู้ที่เก่ียวข้อง และหลังจากนั้น
คณะอนุกรรมการพิจารณาเร่ืองอุทธรณ์พจิ ารณาอทุ ธรณ์โดยได้วินิจฉัย
ยืนยนั ความเหน็ เดิม ผู้ฟ้องคดีจึงนาคดมี าฟ้องเพ่ือขอให้ศาลปกครอง
มีคาพิพากษาเพกิ ถอนคาสั่งลงโทษปลดผฟู้ ้องคดีออกจากพนักงาน

คาสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากพนักงานได้ดาเนินการ
ตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการในการรับฟังคู่กรณีในกระบวนการ
พจิ ารณาทางปกครอง อนั เป็นผลใหค้ าสงั่ ชอบด้วยกฎหมายหรอื ไม่ ?

ศาลปกครองสงู สดุ วนิ ิจฉัยวา่ ระเบียบสถาบนั พระปกเกล้า
ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนวินัย พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยข้อ ๕
ข้อ ๗ ข้อ ๑๑ กาหนดถึงอานาจหน้าที่ของคณะกรรมการสอบสวนวินัย
ให้เป็นผดู้ าเนินการและรายงานเร่ืองต่อผ้ถู ูกฟ้องคดีท่ี ๒ และตามข้อ ๖
ของระเบียบเดียวกันกาหนดให้คณะกรรมการสอบสวนวินยั พจิ ารณา

๖๙

และวางแนวทางการสอบสวน ตลอดจนกาหนดประเด็นข้อกล่าวหา
และขอบเขตในการสอบสวนก่อนที่จะเรียกผู้ถูกกล่าวหามาเพื่อ
รับทราบเร่ืองที่ถูกกล่าวหาและแจ้งข้อกล่าวหา โดยมิได้กาหนดถึง
การแจง้ สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนนุ ข้อกล่าวหาให้ผูถ้ ูกกล่าวหาทราบ
ไว้ด้วย ซึ่งหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนตามระเบียบดังกล่าว
มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการ
ต่ากว่าที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งมาตรา ๓ กาหนดให้ใช้วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ตามทีก่ าหนดไวใ้ นพระราชบัญญัตนิ ี้

ดังนั้น คณะกรรมการสอบสวนวินัยจึงต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๐
วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ วิธปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ซ่ึงเปน็ บทบญั ญัตทิ ่ีประสงค์จะให้โอกาสแก่ผู้อาจถูกกระทบสิทธจิ าก
คาส่ังทางปกครองได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพยี งพอและมีโอกาสโต้แย้ง
และแสดงพยานหลักฐานของตนก่อนมีคาสั่งดังกล่าว เพื่อประกัน
ความเป็นธรรมและให้มีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการของหน่วยงาน
ทางปกครอง

อย่างไรก็ตาม มาตรา ๔๑ วรรคหน่ึง (๓) และวรรคสาม
แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้กาหนดว่า คาส่ังทางปกครองท่ีออก
โดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การรับฟังคู่กรณี ไม่เป็นเหตุให้คาส่ัง
ทางปกครองน้ันไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลัง
แต่ต้องกระทาก่อนส้ินสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์ตามกฎหมาย
ว่าดว้ ยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครองหรอื ตามกฎหมายเฉพาะวา่ ด้วยการนน้ั

การทผี่ ้ถู ูกฟ้องคดีสรปุ พยานหลักฐานในลักษณะของการแจกแจง
รายการพยานบุคคลและแจกแจงรายการเอกสารโดยมิได้มีการสรุป
พยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาท่ีไดจ้ ากถ้อยคาของพยานบคุ คล

๗๐

และพยานเอกสารในลักษณะของการระบุวัน เวลา สถานท่ี และการกระทา
ของพยานบุคคล ตลอดจนความเกี่ยวข้องของพยานเอกสารท่ีอ้างอิง
ว่ามีลักษณะเป็นการสนับสนุนข้อกล่าวหาอย่างเพยี งพอตามแบบ สว.๓
อนั เป็นมาตรฐานท่ัวไปเก่ียวกับวินยั การรกั ษาวนิ ัย และการดาเนินการ
ทางวินัย เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีสามารถเข้าใจข้อกล่าวหาอย่างชัดแจ้ง
และสามารถช้ีแจงข้อเท็จจริง แสดงพยานหลักฐานเพอื่ ต่อสู้ข้อกล่าวหา
ได้อย่างเต็มท่ี กรณีจึงถือได้ว่าคณะกรรมการสอบสวนวินัยมิได้สรุป
พยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาเท่าท่ีมีให้ผู้ฟ้องคดีทราบ
พฤติการณ์เห็นวา่ ผูถ้ ูกฟอ้ งคดที ้งั สองมไิ ดเ้ ปดิ โอกาสใหผ้ ู้ฟ้องคดซี ่ึงเปน็
คู่กรณีในการพิจารณาทางปกครองได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ
ท่ีจะทาให้ผู้ฟ้องคดีมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
เพอ่ื ยกเป็นข้อตอ่ สูแ้ กข้ ้อกล่าวหา

ดังน้ัน การส่งบันทึกการแจ้งและรับทราบข้อกล่าวหาและ
สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
จึงไม่เข้าลักษณะของการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การรับฟังคู่กรณี
ที่จาเป็นต้องกระทาให้สมบูรณ์ในภายหลังก่อนส้ินสุดกระบวนการ
พิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
การออกคาส่ังของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จึงไม่ได้ดาเนินการตามรูปแบบ
ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กาหนดไว้ตามมาตรา ๓๐
วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คาส่ังลงโทษปลดผู้ฟ้องคดี
ออกจากพนักงานจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษาเพิกถอนคาสั่ง
ดังกลา่ ว (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๓/๒๕๕๓)

ค ดี นี้ ถื อ เป็ น บ ร ร ทั ด ฐ า น ก า ร ป ฏิ บั ติ ร า ช ก าร ที่ ดี ส า ห รั บ
หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า หากกฎหมายใด

๗๑

กาหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมี
หลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติ
ราชการต่ากว่าที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งถือเป็นกฎหมายกลางแล้ว ก็ต้องบงั คับใช้
วธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ โดยสิทธใิ นการ
รับฟังคู่กรณีหรือหลักการรับฟังความสองฝ่ายถือเป็นสิทธิของ
คู่กรณีที่มีความสาคัญประการหนึ่งซ่ึงได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๐
แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และเป็นหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
ในการต้องแจง้ ให้คู่กรณีหรือผูอ้ ย่ภู ายใตบ้ ังคับของคาส่งั ทางปกครอง
ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดง
พยานหลักฐานของตน ซึ่งการให้โอกาสอย่างเพียงพอ หมายถึง
การที่ต้องสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหา ระบุวัน เวลา
สถานท่ี และ การกระทาของบุคคล ความเกี่ยวข้องของพยานเอกสาร
ที่อ้างอิง ซ่ึงถือเป็นมาตรฐานท่ัวไปในการดาเนินการทางวินัย
เพอื่ เปิดโอกาสใหค้ ูก่ รณไี ด้ทราบข้อเท็จจริงอยา่ งชัดแจง้ และสามารถ
ยกข้อต่อสู้เพ่ือปกป้องสิทธิของตนได้อย่างเต็มท่ี หากหน่วยงาน
ทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐมิได้ดาเนินการตามมาตรฐานท่ัวไป
ดงั กล่าวแล้วย่อมส่งผลให้คาส่ังทางปกครองน้ันไม่ชอบด้วยกฎหมาย
และศาลปกครองมีอานาจเพิกถอนคาส่ังทางปกครองที่ออกโดย
ไม่ถูกต้องตามกระบวนการท่ีกฎหมายกาหนดไว้ได้ดังเช่นคดีท่ียกมา
เป็นอทุ าหรณ์ข้างต้น

๗๒

เรื่องท่ี 13

ไมแ่ จง้ ถ้อยคาพยานในช้นั สอบสวน...
เท่ากบั ไมใ่ หโ้ อกาสค่กู รณี !!!

คาพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อบ. 12/2562

ประเดน็ ขอ้ พพิ าท

นายกเทศมนตรีได้มีคาส่ังลงโทษว่ากล่าวตักเตือนครูผู้ดูแล
เด็กอนุบาลและปฐมวัย ที่สังกัดเทศบาลตาบล โดยที่ไม่ได้มีการแจ้ง
ขอ้ กลา่ วหาและสรุปพยานหลักฐานทีส่ นับสนนุ ข้อกล่าวหาใหท้ ราบ

สาระสาคัญ
การทผี่ ู้บังคบั บัญชาลงโทษว่ากล่าวตักเตือนผใู้ ตบ้ ังคบั บัญชา
เป็นการใชอ้ านาจตามกฎหมายในการดาเนินการทางวินัย ซึ่งมีผลกระทบ
ต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของผู้ใต้บังคับบัญชา อันมีลักษณะ
เป็นคาส่ังทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงต้องให้โอกาสผู้ใต้บังคับบัญชา
ไดท้ ราบข้อเท็จจริงเกยี่ วกับการพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาท่ี
คณะกรรมการสอบขอ้ เท็จจรงิ และผู้บงั คบั บญั ชาใชป้ ระกอบการวินจิ ฉัย
ความผิดอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
ของตนตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
เม่ือไม่ได้ให้โอกาสและไม่ใช่กรณีที่เป็นข้อยกเว้นให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องแจ้ง
ให้คู่กรณีทราบตามมาตรา 30 วรรคสองและวรรคสาม คาสั่งลงโทษ
วา่ กลา่ วตักเตือนจึงไมช่ อบด้วยกฎหมาย

๗๓

ไมแ่ จ้งถ้อยคาพยานในชั้นสอบสวน...
เทา่ กับไม่ให้โอกาสค่กู รณี !!!

ส่วนท่ี 1 สทิ ธขิ องค่กู รณใี นการพจิ ารณาทางปกครอง
เม่ือวันก่อนลุงเป็นธรรมได้มีโอกาสพูดคุยกับเจ้าหน้าที่จาก
หลายเทศบาล ซ่ึงเป็นการแลกเปล่ียนความรู้กันในเรื่องของกฎหมาย
วธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในประเด็นเกี่ยวกับลักษณะของการใช้
อานาจทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คาสั่งทางปกครอง หรือ
การกระทาอื่น ตลอดจนการเตรียมการและการดาเนินการของเจ้าหน้าท่ี
เพ่ือจัดให้มีคาส่ังทางปกครองหรือกฎ และรวมถึงการดาเนินการใด ๆ
ในทางปกครอง ซง่ึ ก็คือ “วธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง” น่นั เองครับ
สาหรับ “วธิ ปี ฏบิ ัตริ าชการทางปกครอง” ตามที่กาหนดไว้ใน
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก็มีอยู่
ด้วยกันหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นหลักการกระทาทางปกครองต้อง
กระทาโดยเจ้าหน้าที่ท่ีมีอานาจ หลักความเป็นกลาง สิทธิของคู่กรณี
รูปแบบเนื้อหาและผลของคาส่ังทางปกครอง รวมถึงหลักในการแก้ไข
ขอ้ บกพรอ่ งหรอื การทบทวนคาสง่ั ทางปกครอง
ส่วนประเด็นที่ได้รับความสนใจไต่ถามกันอย่างมากก็ไม่พ้น
เรื่อง “สิทธิของคู่กรณี” โดยสิทธิเหล่านี้ เป็นสิทธิตามที่กฎหมาย
กาหนดให้เจ้าหน้าท่ีต้องให้แก่ผู้ที่เข้ามาเป็นคู่กรณีในกระบวนการ
พิจารณาทางปกครอง เว้นแต่จะมีกฎหมายกาหนดไว้เป็นอย่างอ่ืน
โดยสิทธิของคู่กรณีตามท่ีกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
กาหนดไวก้ ม็ อี ยมู่ ากมายหลายกรณี อาทิ สทิ ธใิ นการคดั คา้ นเจ้าหนา้ ท่ี
ท่อี าจไม่มคี วามเป็นกลาง สิทธใิ นการได้รับทราบข้อเท็จจริงอยา่ งเพียงพอ

๗๔

และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน รวมถึงสิทธิที่จะได้
รับทราบเหตุผล และสิทธิในการได้รับแจ้งวิธีการอุทธรณ์ เป็นต้น
ซ่ึงหากเจ้าหน้าท่ีไม่ได้ให้โอกาสเหล่าน้ีแก่คู่กรณี ในบางกรณีก็อาจ
ทาให้คาสั่งทางปกครองน้ันไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอาจถูกเพิกถอน
ได้นะครับ (ท่านผู้อ่านสามารถดูรายละเอียดเก่ียวกับสิทธิของคู่กรณี
เพ่ิมเตมิ ไดจ้ ากแผนภาพ)

สาหรับสิทธิของคู่กรณีที่ลุงเป็นธรรมจะมาเล่าให้แก่ท่านผู้อ่าน
ทุกท่านก็จะเป็นเรื่องของสิทธใิ นการไดร้ ับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพยี งพอ
และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานน่ันเอง ท้ังนี้ เพื่อเป็น
การเปิ ดโอกาส ให้ คู่ กรณี ที่ อาจได้รับ ผล กระท บ จากผ ลข องค า ส่ั ง
ทางปกครองได้มีโอกาสต่อสู้ปกป้องตนเอง อันเป็นหลักการพ้ืนฐาน
ของสิทธิเสรภี าพของบุคคลทรี่ ฐั มีหนา้ ทตี่ ้องให้ความคุ้มครอง

ปัญหาจึงมีอยู่ว่า ในกระบวนการเตรียมการและการดาเนินการ
ของเจ้าหน้าที่เพ่ือจัดให้มีคาส่ังทางปกครอง หรือท่ีเรียกว่า “การพิจารณา
ทางปกครอง” หากเจ้าหน้าท่ีน้ันไม่ได้เปิดโอกาสให้คู่กรณีได้รับทราบ

๗๕

ข้อเท็จจริง อย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
คาส่ังทางปกครองของเจ้าหน้าที่น้ันจะเปน็ คาส่ังทางปกครองท่ีไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย จนเปน็ เหตใุ หถ้ ูกเพิกถอน หรอื ไม่ ???

ส่วนท่ี 2 ไม่แจ้งถ้อยคาพยานในชั้นสอบสวน...เท่ากับ
ไมใ่ ห้โอกาสคกู่ รณี !!!

อย่างท่ีลุงเป็นธรรมได้กล่าวไว้ตอนต้นว่า สิทธิในการได้รับ
ทราบ ข้ อเท็ จจริงอย่ างเพี ยงพ อและมี โอกาสได้ โต้ แย้ งและแสด ง
พยานหลักฐาน เป็นสิทธิท่ีกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
กาหนดรับรองไว้ ในกรณีท่ีคาส่ังทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของ
คู่กรณี เจ้าหนา้ ที่ตอ้ งใหค้ ู่กรณมี ีโอกาสเช่นว่าน้ัน เวน้ แต่จะมีกฎหมาย
กาหนดไว้เป็นอย่างอื่น (ท่านสามารถศึกษาข้อยกเว้นของกฎหมาย
ดงั กลา่ วได้ในสว่ นท่ี 3)

จากหลักกฎหมายข้างต้นสามารถอธิบายได้ว่า ในกรณีที่
เจ้าหน้าที่จะออกคาส่ังทางปกครองใด และคาสั่งทางปกครองน้ันอาจ
มีผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิหรือหน้าท่ีของผู้รับคาส่ัง ซ่ึงคาว่า
“กระทบสิทธิ” หมายถึง กระทบต่อสิทธิที่กฎหมายรับรองหรือ
คุ้มครองไว้ หรือกระทบต่อสิทธิที่ได้รับความคุมครองหรือรับรองไว้
โดยเจา้ หน้าท่ีน่นั เองครับ !!!

เมื่อเป็นเช่นนี้ก่อนออกคาสั่งทางปกครอง เจ้าหน้าท่ีผู้ออกคาสั่ง
จึงต้องให้โอกาสคู่กรณีผู้ท่ีอยู่ในบังคับของคาสั่งทางปกครองนั้น
ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดง
พยานหลกั ฐาน เพ่ือปกป้องสิทธขิ องตนเองจากการใชอ้ านาจของรัฐ !!!

ในกรณีน้ี ลงุ เปน็ ธรรมก็มีอุทาหรณจ์ ากคดีปกครองมาฝากครบั
เร่ืองมีอยู่ว่า นางสาวผกาเปน็ พนักงานจ้างตามภารกิจ ตาแหน่ง
ครูผู้ดูแลเด็กอนุบาลและปฐมวัย สังกัดเทศบาลตาบลแห่งหนึ่ง

๗๖

ถูกร้องเรียนว่าประพฤติตัวไม่เหมาะสมกับเด็กนักเรียนและผู้ปกครอง
นายกเทศมนตรีจึงมีคาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริง
ในกรณีดงั กล่าว

ในการสอบสวนข้อเทจ็ จรงิ คณะกรรมการสอบสวนได้มีการ
สอบปากคาพยานบุคคลจานวน 6 ปาก และให้นางสาวผกาในฐานะ
ผู้ถูกกล่าวหาช้ีแจง โดยที่ไม่ได้มีการแจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยาน
หลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาให้นางสาวผกาไดท้ ราบตามความจาเป็น
แก่กรณี โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้อยคาของพยานบุคคลดังกล่าวด้วย
ทาให้นางสาวผกาไม่มีโอกาสได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ
และมโี อกาสได้โตแ้ ย้งและแสดงพยานหลกั ฐานของตน

ต่อมา นายกเทศมนตรีได้มีคาสั่งลงโทษว่ากล่าวตักเตือน
ซึ่งนางสาวผกาเห็นว่า ในการสอบสวนข้อเท็จจริงคณะกรรมการ
ไม่ได้ให้โอกาสตนได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาส
ได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน จึงได้ยื่นอุทธรณ์คาสั่งลงโทษ
ดังกลา่ วต่อนายกเทศมนตรี แต่กไ็ มไ่ ด้รับการพจิ ารณาแต่ประการใด

นางสาวผกาจึงนาคดมี ายื่นฟอ้ งนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคด)ี
ต่อศาลปกครอง เพ่อื ขอใหเ้ พกิ ถอนคาสง่ั ลงโทษดังกล่าว

คดีนี้จึงมีประเด็นสาคัญท่ีต้องพิจารณาว่า นายกเทศมนตรี
ไดใ้ ห้โอกาสนางสาวผกาได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพยี งพอและมีโอกาส
ไดโ้ ตแ้ ย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน หรือไม่ ???

ศาลปกครองสูงสุดท่านพิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย
ของคดีนี้อย่างครบถว้ นแลว้ เหน็ ว่า ในการปฏิบัตหิ นา้ ทรี่ าชการโดยทัว่ ไป
แม้ผู้บังคบั บัญชาจะมีอานาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลผู้ใต้บงั คับบญั ชา
ให้ปฏิบตั ิหน้าที่ราชการให้เป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบ
แบบแผนของทางราชการ ซง่ึ รวมถึงการวา่ กลา่ วตกั เตอื นผ้ใู ตบ้ ังคบั บญั ชา

๗๗

ให้ปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้องตามระเบียบแบบแผนของทางราชการ
ด้วยก็ตาม

แต่การว่ากล่าวตักเตือนนางสาวผกาเป็นการใช้อานาจตาม
กฎหมายในการดาเนินการทางวินัยตามข้อ 23 ข้อ 24 ประกอบข้อ 69
วรรคสาม ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด
อุบลราชธานี เรื่อง หลักเกณฑ์ และเง่อื นไขในการสอบสวน การลงโทษ
ทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ ลงวันท่ี
16 มกราคม 2545 จึงไม่ใช่การใช้อานาจท่ัวไปของผู้บังคับบัญชา
ซ่งึ เป็นมาตรการภายในฝา่ ยปกครองดังกล่าว

กรณีจึงเป็นการใช้อานาจตามกฎหมายของนายกเทศมนตรี
ในการดาเนินการทางวินัย ซึ่งมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าท่ี
ของนางสาวผกา อันมีลักษณะเป็นคาสั่งทางปกครองตามมาตรา 5
แหง่ พระราชบญั ญตั ิวธิ ีปฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ดังน้ัน นายกเทศมนตรีต้องให้โอกาสนางสาวผกาได้ทราบ
ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส ได้โต้แย้งและแสดงพยาน
หลักฐานของตนเกี่ยวกับการให้ถ้อยคาของพยานบุคคลทั้ง 6 ราย
ซึ่งเป็นพยานหลักฐานท่ีสนับสนุนข้อกล่าวหาท่ีคณะกรรมการ
สอบข้อเท็จจริงและนายกเทศมนตรีใช้ประกอบการวินิจฉัยความผิด
ของนางสาวผกา

เม่ือนายกเทศมนตรีไม่ได้ให้โอกาสดังกล่าวแก่นางสาวผกา
และไม่ใชก่ รณีที่เปน็ ข้อยกเว้นใหเ้ จา้ หน้าท่ีไม่ต้องแจ้งให้คู่กรณีทราบ
ตามมาตรา 30 วรรคสอง และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธี
ปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงเป็นการขัดต่อมาตรา 30
แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบข้อ 23 วรรคหนึ่งและวรรคสอง
ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดอุบลราชธานี

๗๘

เร่ือง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย
การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ ลงวันที่ 16
มกราคม 2545

การท่ีนายกเทศมนตรีมีหนังสือว่ากล่าวตักเตือนนางสาวผกา
จึงเป็นการกระทาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดพิพากษา
ให้เพิกถอนหนังสอื ว่ากล่าวตักเตือนดงั กลา่ ว

กล่าวโดยสรุปได้ว่า สิทธิของค่กู รณใี นกระบวนการพิจารณา
ทางปกครองเป็นเรื่องสาคัญท่ีประชาชนต้องรู้เพื่อปกป้องรักษาสิทธิ
ของตน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าหน้าที่ของรฐั ตอ้ งศึกษาเร่ืองดังกล่าว
ให้ถ่องแท้ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีอานาจตามท่ีกฎหมาย
กาหนด จึงจาเป็นต้องใช้อานาจน้ันให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน
นอกจากน้ี หลายท่านคงจะเคยได้ยินคาว่า “เหรียญมีสองด้าน”
ฉะน้นั ในวนั ใดวนั หน่งึ ขา้ งหน้าเจา้ หน้าที่ของรฐั อาจกลายเป็นคู่กรณี
เสียเอง ความเข้าใจเก่ียวกับสิทธิของคู่กรณีดังกล่าวก็อาจช่วยปกป้อง
สิทธขิ องท่านไดค้ รับ... (ผู้สนใจศึกษารายละเอียดได้จากคาพพิ ากษา
ศาลปกครองสูงสุดที่ อบ. 12/2562 และสามารถสืบค้นบทความ
ย้อนหลังได้ท่ี www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อย
อทุ าหรณ์จากคดีปกครอง)

ส่วนท่ี 3 รู้ทันสิทธิที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้ง
แสดงพยานหลกั ฐาน

ในกรณีท่ีคาส่ังทางปกครองใดอาจกระทบถึงสิทธิของคกู่ รณี
เจ้าหน้าท่ีต้องให้คู่กรณีมีโอกาสท่ีจะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ
และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน แต่มิให้นามา
ใช้บังคับในกรณีดังต่อไปน้ี (1) เม่ือมีความจาเป็นรีบด่วนหากปล่อยให้
เนิ่นช้าไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด

๗๙

หรือจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ (2) เม่ือจะมีผลทาให้
ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกาหนดไว้ในการทาคาสั่งทางปกครอง
ต้องล่าช้าออกไป (3) เมื่อเป็นข้อเท็จจริงท่ีคู่กรณีน้ันเองได้ให้ไว้ใน
คาขอ คาให้การหรือคาแถลง (4) เมื่อโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่า
การให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทาได้ (5) เมื่อเป็นมาตรการบังคับ
ทางปกครอง และ (6) กรณีอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง เวน้ แต่
เจ้าหน้าท่ีจะเห็นสมควรปฏิบัติเป็นอยา่ งอื่น รวมทั้ง ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่
ให้โอกาสดังกล่าว ถ้าจะก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อ
ประโยชน์สาธารณะ

สาหรับการดาเนินการทางวินัยแก่พนักงานเทศบาลท่ีถูกกล่าวหา
ว่ากระทาผิดวินัยให้สอบสวนโดยไม่ชักช้า และต้องแจ้งข้อกล่าวหา
และสรปุ พยานหลกั ฐานทส่ี นับสนนุ ข้อกลา่ วหาเท่าที่มใี หผ้ ู้ถูกกลา่ วหาทราบ
และตอ้ งให้โอกาสผูถ้ ูกกล่าวหาช้แี จงและนาสบื แก้ข้อกล่าวหาไดด้ ว้ ย
โดยผู้กล่าวหามีสิทธินาทนายความหรือท่ีปรึกษาเข้าฟังการชี้แจง
หรือการให้ปากคาของตนได้ และถ้าการดาเนินการน้ีเป็นกรณี
กล่าวหาว่ากระทาผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง ให้ดาเนินการสอบสวน
ตามวิธีการที่นายกเทศมนตรีเห็นสมควร ทั้งน้ี ตามมาตรา 30
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ประกอบข้อ 23 วรรคหน่ึงและวรรคสอง ของประกาศคณะกรรมการ
พนักงานเทศบาลจังหวัดอุบลราชธานี เร่ือง หลักเกณฑ์และเงื่อนไข
ในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์
และการร้องทุกข์ ลงวันที่ 16 มกราคม 2545

๘๐

เรอ่ื งที่ 14

สง่ั ให้พน้ จากตาแหนง่ รองนายก อบต.
ตอ้ งใหโ้ อกาสโตแ้ ยง้ ก่อนหรอื ไม่ ?

คาพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. 152/2563

ประเดน็ ขอ้ พพิ าท
นายก อบต. มีคาส่ังให้รองนายก อบต. พ้นจากตาแหน่ง
เน่ืองจากไม่เช่ือฟังคาส่ังและไม่ปฏิบัติตามนโยบายการบริหารของตน
ซ่ึงทาใหเ้ กดิ ความขดั แยง้ ในการทางาน

สาระสาคญั
กฎหมายสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบลได้ให้อานาจ
นายก อบต. มีดุลพินิจท่ีจะแต่งตั้งบุคคลมาเป็นผู้ช่วยเหลือในการ
บริหารราชการได้ โดยบุคคลดังกล่าวจะอยู่ในตาแหน่งรองนายก อบต.
ตราบเท่าที่นายก อบต. ยังไว้วางใจ ทั้งยังอาจมีคาส่ังให้ถอดถอนได้
เม่อื หมดความไว้วางใจแลว้ โดยมใิ ชเ่ ป็นการลงโทษรองนายก อบต.
นอกจากนี้ แม้ว่าคาสั่งให้พ้นจากตาแหน่งจะเป็นคาส่ัง
ทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่มาตรา 30 วรรคสอง (6) มิให้นา
หลักการรับฟังคู่กรณีมาใช้บังคับกับการให้พ้นจากตาแหน่งตามท่ี
กาหนดในกฎกระทรวง ฉบับท่ี 2 (พ.ศ. 2540)ฯ การที่นายก อบต.
มีคาสั่งให้รองนายก อบต. พ้นจากตาแหน่ง จึงไม่จาต้องให้โอกาส
ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้ง
และแสดงพยานหลักฐานแตอ่ ยา่ งใด

๘๑

สงั่ ใหพ้ น้ จากตาแหนง่ รองนายก อบต.
ต้องใหโ้ อกาสโตแ้ ยง้ กอ่ นหรอื ไม่ ?

การปฏิบัติงานราชการ... ไม่ว่าจะในตาแหน่งหน้าที่ใด
ก็จาเป็นต้องมีผู้ช่วยหรือมือดีมาเป็นคณะทางานหรือผู้ร่วมงาน
ที่สามารถทางานร่วมกันได้อย่างราบร่ืนและมีประสิทธิภาพ เพ่ือให้
งานสาเรจ็ ลุลว่ งตามเป้าหมาย

การปฏิบัติงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เช่นกัน
สาหรับองค์การบริหารส่วนตาบลนั้น พระราชบญั ญัตสิ ภาตาบลและ
องค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติมฯ (ฉบับที่ 5)
พ.ศ. 2546 มาตรา 58/3 ไดก้ าหนดให้นายกองคก์ ารบริหารส่วนตาบล
(นายก อบต.) สามารถแต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบล
(รองนายก อบต.) ได้ไม่เกิน 2 คน เพื่อทาหน้าท่ีเป็นผู้ช่วยเหลือในการ
บริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตาบลตามที่นายก อบต.
มอบหมาย และในทางกลับกันหากนายก อบต. เห็นว่าผู้ท่ีตนแตง่ ตั้ง
นั้น ปฏิบัติงานไม่มีประสิทธิภาพไม่เป็นที่น่าพอใจหรือไม่เป็นไป
ตามกฎหมายหรือนโยบายที่ให้ไว้ มาตรา 59 (3) กใ็ ห้อานาจในการ
ถอดถอนรองนายก อบต. ใหพ้ ้นจากตาแหน่งได้

ประเดน็ นา่ สนใจ...ที่กลายมาเป็นคดสี ศู่ าลปกครองจานวนไมน่ อ้ ย
คือ คาสั่งให้รองนายก อบต. ดังกล่าวพ้นจากตาแหน่งน้ัน ถือเป็น
คาส่ังทางปกครองท่ีต้องอยู่ภายใต้บังคับของหลักการรับฟังคู่กรณี
ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
หรือไม่ ?

๘๒

เหตุของคดีเกิดจากการท่ีนายก อบต. มีคาส่ังให้นายบุญเรือง
พ้นจากตาแหน่งรองนายก อบต. เนื่องจากนายบุญเรืองไม่เชื่อฟังคาส่ัง
และไม่ปฏิบัติตามนโยบายการบริหารของตน ทาให้เกิดความขัดแย้ง
ในการบริหารงาน นายบุญเรืองจึงอุทธรณ์คาส่ังดังกล่าว แต่นายก อบต.
ยืนยันตามคาสง่ั เดิม

นายบุญเรือง (ผู้ฟ้องคดี) เห็นว่า คาสั่งให้พ้นจากตาแหน่ง
ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะตนปฏิบัตหิ น้าที่สาเร็จลุล่วงดว้ ยดีตลอดมา
ส่วนนโยบายของนายก อบต. ท่ีตนไม่ปฏิบตั ิตามน้ันเพราะไม่เป็นไป
ตามกฎหมาย และแผนพัฒนา 3 ปี ของ อบต. อีกทั้งนายก อบต.
ไม่ เค ย ให้ โอ ก าส ต น ได้ ช้ี แ จ งห รื อ ตั ก เตื อ น ต น ก่ อ น จ ะอ อ ก ค า ส่ั ง
แต่อย่างใด จึงนาคดีมาฟ้องเพ่ือขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษา
เพกิ ถอนคาสั่งของนายก อบต. (ผู้ถูกฟอ้ งคดี)

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 30 วรรคหน่ึง
กาหนดว่า หากคาส่ังทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าท่ี
ต้ องให้ คู่ กรณี มี โอกาสท่ี จะได้ ทราบข้ อเท็ จจริ งอย่ างเพี ยงพอ และ
มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน ส่วนวรรคสอง (๖)
ไดก้ าหนดข้อยกเว้นที่ไม่ให้นาหลกั การดงั กล่าวมาใชบ้ ังคับ คือ กรณีอ่ืน
ตามท่ีกาหนดในกฎกระทรวง ซ่งึ กฎกระทรวง ฉบับท่ี 2 (พ.ศ. 2540)ฯ
(๑) กาหนดให้การบรรจุ การแต่งตง้ั การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสั่งพักงาน
หรือให้ออกจากงานไว้ก่อน หรอื การให้พน้ จากตาแหน่ง ... เป็นคาสั่ง
ทางปกครองทไ่ี ด้รบั ยกเว้นไมจ่ าตอ้ งใหโ้ อกาสดงั กล่าว

คาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่งรองนายก อบต. ซึ่งทาให้
ผู้รับคาสั่งขาดสิทธิประโยชน์อันพึงมีพึงได้จากการดารงตาแหน่งนั้น
ถือเป็นการใชอ้ านาจตามกฎหมายท่ีมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ

๘๓

หรือหน้าท่ีของบุคคล จึงเป็นคาสั่งทางปกครองตามมาตรา 5
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
เมอื่ พระราชบัญญตั สิ ภาตาบลและองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบล พ.ศ. 2537
ไม่มีบทบัญญัติเก่ียวกับหลักเกณฑ์และวิธีการในการถอดถอน
รองนายก อบต. ไว้เป็นการเฉพาะ จึงต้องนาหลักเกณฑ์และวิธีการ
ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ อันเป็นกฎหมายกลาง
มาบังคับใช้กับกรณีพิพาทน้ี เม่ือมาตรา 30 วรรคสอง (6) มิให้นา
หลักการรับฟังคู่กรณีมาใช้บังคับกับการให้พ้นจากตาแหน่งตามที่
กาหนดในกฎกระทรวง ฉบับท่ี 2 (พ.ศ. 2540)ฯ การที่นายก อบต.
มีคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่ง จึงไม่จาต้องให้โอกาสได้ทราบ
ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้งและแสดง
พยานหลักฐานแต่อย่างใด

นอกจากนี้ การระบุสาเหตุที่ให้พ้นจากตาแหน่งว่าไม่เช่ือฟัง
คาส่ังของผู้บังคับบัญชา ทาให้เกิดความขัดแย้งในการบริหารงาน
ถือว่าได้ให้เหตุผลในคาส่ังตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติ
วธิ ปี ฏิบัตริ าชการทางปกครองฯ แลว้

ประกอบกับกฎหมายสภาตาบลและองค์การบรหิ ารส่วนตาบล
ได้ให้อานาจนายก อบต. ซ่ึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
มดี ลุ พนิ จิ ที่จะแตง่ ตงั้ บคุ คลซ่ึงมใิ ช่สมาชกิ สภา อบต. มาเปน็ ผู้ช่วยเหลือ
ในการบริหารราชการได้ และให้บุคคลดังกล่าวอยู่ในตาแหน่งรอง
นายก อบต. ได้นานตราบเท่าที่ตนยังไว้วางใจในตวั บุคคลนั้น ท้ังยังอาจ
มีคาสั่งให้ถอดถอนออกจากตาแหน่งเมื่อตนหมดความไว้วางใจแล้ว
ดงั น้ัน โดยสภาพแล้วการใช้ดุลพนิ ิจมีคาสั่งถอดถอนรองนายก อบต.
ให้พ้นจากตาแหน่ง เน่ืองจากหมดความไว้วางใจจึงมิใช่เป็นการลงโทษ
รองนายก อบต. ผนู้ ้ัน

๘๔

การที่นายก อบต. มีคาส่ังให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่ง
เนื่องจากเห็นวา่ ไม่เช่อื ฟังคาส่ังและทาให้เกิดความขัดแย้งในการบริหารงาน
จึงหมายความว่า นายก อบต. ได้หมดความไว้วางใจในตัวรองนายก
อบต. ผู้นั้นแล้ว อันเป็นอานาจดุลพินิจโดยแท้ของนายก อบต. และ
ไม่ถือว่าเป็นการกระทาท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษา ยกฟ้อง
(คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. 152/2563)

คดีนี้... จึงเป็นบรรทัดฐานกรณีการแต่งตั้งและถอดถอน
ผู้ดารงตาแหน่งรองนายก อบต. หรือรองผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษา
ผู้บริหารท้องถ่ิน และเลขานุการผู้บริหารท้องถ่ิน ว่าอานาจดังกล่าว
เป็นอานาจดุลพินิจโดยแท้ของนายก อบต. หรือผู้บริหารท้องถ่ิน
อันเกิดจากความไว้วางใจและหมดความไว้วางใจในการให้ปฏิบัติ
หน้าท่ี ซ่ึงมิใช่การลงโทษ และแม้จะเป็นคาสั่งทางปกครอง แต่ก็เข้า
ขอ้ ยกเว้นท่ไี ม่จาตอ้ ง ใหโ้ อกาสโต้แย้งก่อนออกคาสั่งแตอ่ ยา่ งใด !

๘๕

เรื่องท่ี ๑5

จะทาหอพักทงั้ ท.ี ..ตอ้ งดกู ฎหมายให้ดี
และขออนญุ าตใหถ้ กู ตอ้ ง !

คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. 20/2564

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้อานวยการเขตในฐานะเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามพระราชบญั ญัติ
การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มคี าสงั่ ไมอ่ อกใบอนุญาตประกอบกิจการทเี่ ป็น
อันตรายตอ่ สุขภาพ ประเภทการประกอบกจิ การหอพกั ให้แก่ผยู้ นื่ คาขอ

สาระสาคัญ
ก่อนที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะออกคาสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ย่ืนคาขอ
ประกอบกิจการท่ีเปน็ อันตรายต่อสุขภาพ (หอพัก) เจ้าพนักงานท้องถิ่น
ไม่จาต้องแจ้งข้อเท็จจริงให้ผู้ยื่นคาขอทราบเพ่ือให้โอกาสโต้แย้งและ
แสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏบิ ัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เน่ืองจากการประกอบกิจการ
หอพักจะทาได้ต่อเม่ือได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการตามหลักเกณฑ์
ที่กฎหมายกาหนด เมื่อผู้ยื่นคาขอยังมิได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ
คาส่ังปฏเิ สธไม่ออกใบอนุญาตจึงเป็นเพียงการยืนยันว่าผู้ขอไม่มีสิทธิ
ท่ีจะประกอบกิจการได้เท่านั้น โดยหาได้มีผลกระทบต่อสิทธิของ
ผู้ยื่นคาขอที่เจ้าหน้าที่ผู้ทาคาส่ังจะต้องให้โอกาสโต้แย้งดังกล่าว
แต่อย่างใด

๘๖

จะทาหอพกั ทง้ั ท.ี ..ต้องดกู ฎหมายให้ดี
และขออนุญาตใหถ้ กู ตอ้ ง !

กรุงเทพมหานคร...เมืองหลวงที่เป็นศูนย์กลางความเจริญ
ของประเทศ ซึ่งคลาคล่าไปด้วยผู้คน จากต่างจังหวัดท่ีหล่ังไหลเข้ามา
เป็นจานวนมาก ไม่ว่าจะเข้ามาเพื่อประกอบอาชีพ มาเรียนหนังสือ
หรือมาทาธุรกรรมต่าง ๆ โดยผู้คนเหล่านี้ล้วนแต่มีความต้องการ
ท่ีพักอาศัยช่ัวคราวเป็นรายเดือนหรือรายปี จึงทาให้กิจการหอพัก
ในกรงุ เทพมหานครเฟอ่ื งฟูมาโดยตลอด

แต่ทวา่ ...การสร้างหรือทากิจการหอพักนั้นถือเป็น “อาคาร
อยู่อาศัยรวม” ซึ่งมีกฎหมายควบคุมท้ังการก่อสร้างและการดาเนิน
กิจการท่ีจะต้องมีการขออนุญาตให้ถูกต้อง เช่น พระราชบัญญัติ
การผังเมือง พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522
พระราชบญั ญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัตหิ อพัก
พ.ศ. 2558

คดีทน่ี ามาฝากวันน้ี...จึงนับว่าเปน็ อุทาหรณแ์ กผ่ ู้ที่จะประกอบ
กิจการหอพักหรือกิจการใด ๆ ที่ต้องมีการขออนุญาตจากทางราชการ
โดยจะต้องศึกษากฎหมาย สอบถามผรู้ ู้ และต้องขออนุญาตจากเจ้าหนา้ ที่
ให้เรียบร้อยเสียก่อนที่จะเปิดดาเนินการ มิเช่นนั้น...อาจต้องเสียเงิน
เสียทองไปจานวนมากแต่กลับเปิดกจิ การไมไ่ ด้...เชน่ ในคดีนี้ครบั !!

เรื่องมีว่า... เม่ือปี 2546 นางทิพย์ได้รับใบอนุญาตก่อสร้าง
อาคารชนิดตึก 4 ชั้น จานวน 1 หลัง เพ่ือใช้เป็นอาคารพักอาศัย
ตั้งอยู่ในละแวกมหาวิทยาลัยชื่อดัง ต่อมานางทิพย์เห็นช่องทางในการ
หารายได้ จึงทาการดัดแปลงอาคารดังกล่าวให้เป็นหอพัก จานวน

๘๗

27 ห้อง เพื่อประกอบกิจการหอพักสาหรับรองรับลูกค้าที่เป็น
นกั ศึกษา

ปรากฏว่าเม่ือเจ้าพนักงานฝ่ายส่ิงแวดล้อมและสุขาภิบาล
ของสานักงานเขตได้ลงตรวจสอบพื้นท่ีพบว่าหอพักของนางทิพย์
ซึ่งเป็นสถานประกอบการท่ีเข้าข่ายควบคุม แต่ไม่ปรากฏว่าได้รับ
อนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นให้ดาเนินกิจการได้ จึงแจ้งให้
นางทิพย์ทราบและใหด้ าเนินการยื่นขอรบั ใบอนุญาตตามพระราชบญั ญัติ
การสาธารณสขุ พ.ศ. 2535

นางทิพย์จึงได้ยื่นคาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็น
อันตรายต่อสุขภาพ ประเภท การประกอบกิจการหอพักพร้อมเอกสาร
หลักฐานต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง ซ่ึงผู้อานวยการเขตพิจารณาแล้วเห็นว่า
ในช่วงเวลาท่ีมีการขออนุญาตก่อสร้างอาคารในปี 2546 และตอ่ มา
ได้ขอเปิดกิจการหอพักน้ัน กฎหมายผังเมืองที่บังคับใช้ขณะนั้น
ห้ามใชป้ ระโยชนท์ ีด่ ินในพน้ื ที่ต้งั ของอาคารพิพาทเพ่อื ก่อสรา้ งหอพกั
ซึ่งมีลักษณะเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม ทั้งยังปรากฏอีกว่า นางทิพย์
มีเพียงใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพักอาศัยแต่กลับมีการดัดแปลงอาคาร
ใหเ้ ปน็ หอพกั โดยท่ีไม่ไดร้ ับอนุญาตให้ดัดแปลงอาคารอกี ด้วย

ผู้อานวยการเขตปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร
ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข
พ.ศ. 2535 พิจารณาแล้วเห็นว่า การประกอบกิจการของนางทิพย์
ขัดต่อกฎหมายผังเมืองและกฎหมายควบคุมอาคาร จึงอาศัยอานาจ
ตามมาตรา 56 แห่งพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535
มีคาสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ
ประเภทการประกอบกิจการหอพักให้แก่นางทิพย์ ต่อมา นางทิพย์

๘๘

ไดม้ หี นงั สอื อุทธรณค์ าสง่ั ดงั กล่าวตอ่ รัฐมนตรวี ่าการกระทรวงสาธารณสุข
แต่ไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง

ศาลปกครองสูงสดุ พจิ ารณาแล้วเห็นวา่ หอพักถอื เป็นอาคาร
อยู่อาศัยรวมตามข้อ 5 (113) ของข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร
เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 การที่ผู้ฟ้องคดีเปลี่ยนประเภท
การใช้ประโยชนใ์ นอาคารดงั กล่าวมาเปน็ อาคารอยู่อาศัยรวม จึงเปน็
การดัดแปลงอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ิน
ตามมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522
และเปลี่ยนแปลงการใช้จากอาคารที่พักอาศัยเป็นอาคารหอพัก
โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามมาตรา 33 วรรคหน่ึง
ประกอบกับมาตรา 32 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบญั ญัตเิ ดียวกัน
โดยอาคารหอพักเป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ตามข้อ 2 (7)
ของกฎกระทรวงกาหนดอาคารประเภทควบคมุ การใช้ พ.ศ. 2552

ซึ่งในขณะที่มีการย่ืนคาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการ
หอพักท่ีเป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทสถานประกอบกิจการหอพัก
ซ่ึงเป็นมูลเหตุพิพาทในคดีนี้นั้น สถานท่ีต้ังอาคารหอพักของผู้ฟ้องคดี
ตั้งอยู่ในบริเวณที่ดินประเภทท่ีสงวนสาหรับเป็นท่ีดินประเภทอนุรักษ์
ชนบทและเกษตรกรรม และห้ามใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัย
ประเภทบ้านแฝด บ้านแถว ห้องแถว ตึกแถว หรืออาคารอยู่อาศัยรวม
เว้นแต่การอยู่อาศัยประเภทบ้านเด่ียว ทั้งน้ี ตามข้อ 7 วรรคสอง (7)
ประกอบข้อ 26 วรรคสอง (11) ของกฎกระทรวงให้ใช้บังคับ
ผงั เมอื งรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2556

ในประเด็นผังเมืองซ่ึงนางทิพยไ์ ดโ้ ต้แยง้ วา่ ... ที่ดินบรเิ วณหอพกั
ดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงสภาพไปแล้ว ไม่มีการทาเกษตรกรรมและ
ไมส่ ามารถใชป้ อ้ งกันน้าท่วมไดจ้ ริงเพราะมีสง่ิ ปลกู สร้างเปน็ จานวนมาก

๘๙

ศาลไดว้ ินจิ ฉัยว่า แม้ทดี่ นิ บริเวณอาคารหอพักจะเปล่ียนแปลง
สภาพไปจริง แต่เม่ือแผนผังกาหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่จาแนกประเภท
ตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2556
ท่ีกาหนดให้บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและ
เกษตรกรรมยังมีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน จึงย่อมต้องผูกพันท่ีต้อง
ปฏิบตั ิให้เปน็ ไปตามบทบัญญตั แิ หง่ กฎหมายดังกล่าว

การที่ผู้ฟ้องคดีได้ดัดแปลงอาคารเป็นหอพัก จึงเป็นการใช้อาคาร
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายวา่ ดว้ ยการควบคุมอาคาร และเป็นการใชป้ ระโยชน์
ที่ดินผิดไปจากท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ดังน้ัน การที่
เจา้ พนักงานท้องถิน่ ตามพระราชบัญญัตกิ ารสาธารณสุข พ.ศ. 2535
มีคาสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการพิพาท จึงเป็นคาส่ังท่ีชอบด้วย
กฎหมาย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ. 20/2564)

คดีดังกล่าว สรุปได้ว่า “กิจการหอพัก” เป็นกิจการที่เป็น
อันตรายตอ่ สุขภาพตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข เร่ือง กิจการที่เป็น
อนั ตรายตอ่ สุขภาพ พ.ศ. 2558 และตามข้อบญั ญัติกรุงเทพมหานคร
เร่ือง กิจการท่ีเป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. 2544 แก้ไขเพิ่มเติมโดย
ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ
(ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2548 (ใช้บังคับขณะเกิดกรณีพิพาท) โดยปัจจุบัน
ได้ใช้ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อ
สุขภาพ พ.ศ. 2561 ซ่ึงก็ได้บัญญัติในทานองเดียวกันว่า กิจการ
หอพักเป็นเป็นกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพที่ต้องมีการควบคุม
ตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 โดยจะต้องขอรับ
ใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ินก่อนที่จะดาเนินกิจการ นอกจากน้ี
“หอพัก” ถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวมตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร
เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 ดังน้ัน การเปลี่ยนประเภทการใช้

๙๐

ประโยชน์จากอาคารพักอาศัยมาเป็นอาคารอยู่อาศัยรวมจะต้องได้รับ
อนญุ าตจากเจา้ พนกั งานทอ้ งถ่ินกอ่ นเชน่ เดยี วกนั

จึงเป็นอุทาหรณ์ตามชื่อเรื่องท่ีว่า.... จะทาหอพักทั้งที...
ตอ้ งดกู ฎหมายใหด้ ีและขออนญุ าต ให้ถูกตอ้ ง !

นอกจากนี้ คดีดังกล่าวยังมปี ระเด็นนา่ สนใจท้ิงท้ายทศี่ าลได้
วินจิ ฉยั ให้ความชดั เจนไว้ 2 ประเด็น คือ

ประเด็นแรก ... ก่อนท่ีผู้อานวยการเขตจะออกคาส่ัง
ไม่อนุญาตให้ผู้ยื่นคาขอประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ
(หอพัก) ผู้อานวยการเขตไม่จาต้องแจ้งข้อเท็จจริงให้ผู้ย่ืนคาขอทราบ
เพ่อื ให้โอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 30
วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.
2539 เน่ืองจากการประกอบกิจการหอพักจะทาได้ต่อเมื่อได้รับ
ใบ อ นุ ญ า ต ป ร ะ ก อ บ กิ จ ก า ร ต า ม ห ลั ก เก ณ ฑ์ ท่ี ก ฎ ห ม า ย ก า ห น ด
เม่ือผู้ย่ืนคาขอยังมิได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ คาส่ังปฏิเสธ
ไม่ออกใบอนุญาต จึงเป็นเพียงการยืนยันว่าผู้ขอไม่มีสิทธิท่ีจะ
ประกอบกิจการได้เท่านั้น โดยหาได้มีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ยื่นคาขอ
ที่เจ้าหนา้ ที่ผทู้ าคาสงั่ จะต้องให้โอกาสโต้แยง้ ดังกล่าวแตอ่ ย่างใด

ประเด็นท่ีสอง ... ผู้ย่ืนคาขอท่ีได้รับการปฏิเสธไม่อนุญาต
ใหป้ ระกอบกิจการไม่อาจอ้างวา่ มกี ารอนุญาตใหห้ อพักอ่ืนในละแวก
เดียวกันทาได้จึงถือเป็นการเลือกปฏิบัติตอ่ ตน เน่ืองจากการที่จะถือว่า
เป็นการเลือกปฏิบัติท่ีไม่เป็นธรรมนั้น จะต้องเป็นกรณีที่ผู้น้ันเป็น
ผู้มสี ิทธโิ ดยชอบดว้ ยกฎหมาย แต่ไม่ปฏบิ ัตติ อ่ ผ้นู ้ันให้เหมือนกับผู้อื่น
เม่ือผู้ย่ืนคาขอไม่มีสิทธิโดยชอบดว้ ยกฎหมายที่จะประกอบกิจการหอพัก
ในบริเวณที่พิพาทแล้ว จึงไม่อาจอ้างความเสมอภาคในความไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย ตลอดจนการเลือกปฏิบัติต่อบุคคลโดยไม่เป็นธรรม

๙๑

ขึ้นมาเรียกร้องให้ออกใบอนุญาตแก่ตนเหมือนกับที่ได้ออกใบอนุญาต
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายให้แก่บุคคลอ่ืนมาแล้วได้ ท้ังน้ี ข้อเท็จจริง
ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ได้มีการเพิกถอนใบอนุญาตอาคารหอพักอื่นตามที่
มีการกล่าวอ้างแล้วเชน่ กัน

๙๒

เรื่องที่ 16

สร้างบ้านพักล่วงล้าทะเล : จ่งั ซ.้ี .. ต้องรอ้ื ถอน !

คาพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ. ๘๒๕/๒๕๖๐

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้อานวยการสานักงานเจ้าท่าภูมิภาคมีคาส่ังให้ผู้ประกอบ
ธุรกิจร้ือถอนบ้านพักรับรองนักท่องเที่ยวและสิ่งปลูกสร้างอื่น ๆ
ท่ีลว่ งลา้ เขา้ ไปในทะเลโดยไม่ได้รับอนุญาต

สาระสาคัญ
มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้บัญญัติไว้เพ่ือให้ใช้บังคับสาหรับ
คาสง่ั ทางปกครอง ที่ “อาจกระทบถึงสิทธิ” ของคู่กรณี โดยเป็นสิทธิ
ที่ได้รับการรับรองหรือคุ้มครองตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือ
จากการได้รับอนุญาตตามกฎหมาย แต่การออกคาส่ังทางปกครอง
ที่ใช้บังคับกับคู่กรณีท่ีกระทาการฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมาย
ซึ่งไม่มี “สิทธิ” ท่ีได้รับการรับรองหรือคุ้มครองตามกฎหมายหรือ
จากการได้รับอนุญาต จึงไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้งตามมาตรา ๓๐
วรรคหนงึ่ แหง่ พระราชบญั ญัตดิ งั กล่าว