รวมบทความอุทาหรณ์จากคดีปกครอง

๙๓

สรา้ งบ้านพกั ล่วงลา้ ทะเล : จ่งั ซ.้ี .. ตอ้ งรอื้ ถอน !

รายไดจ้ าก “อุตสาหกรรมการทอ่ งเที่ยว” นบั วา่ เป็นกาลงั สาคัญ
ในการขับเคล่ือนเศรษฐกิจของไทยมาหลายสิบปี และแม้ปีน้ีจะ
ซบเซาลงไปมากเพราะอบุ ัติการณ์ของไวรัสโควดิ ๑๙ แต่เราก็ยังหวังว่า
การค้นพบวัคซีนจะช่วยให้การค้าการท่องเที่ยวของไทยกลับมาคึกคัก
และมีชวี ติ ชวี าอีกครั้งในเร็ววนั

เวลาท่ีวางแผนไปเท่ียว “ที่พักแรม” เป็นหนึ่งในปัจจัยท่ีดงึ ดูด
นกั ท่องเท่ยี วและมีส่วนสาคัญในการตัดสินใจของนักทอ่ งเที่ยว จึงไมแ่ ปลก
ที่ผู้ประกอบการจะพยายามสรรสร้างที่พักของตนให้สวยงาม สะดวกสบาย
ดูโดดเด่นเป็นเอกลักษณ์จนลูกค้าผู้ไปเยือนไม่อาจอดใจที่จะเซลฟ่ี
ไปอวดเพอื่ น ๆ ในโลกโซเชียลใหต้ ามไปเชค็ อินด้วยตวั เองสกั ครงั้ !

ที่ผ่านมาจึงมักพบข่าวกรณีผู้ประกอบธุรกิจการท่องเท่ียว
สร้างที่พักหรือส่ิงอานวยความสะดวกต่าง ๆ บุกรุกป่าสงวนหรือรุกล้าทะเล
ปรากฏให้เห็นอยู่บ่อยคร้ัง.... เช่นเดียวกับอุทาหรณ์ท่ีจะเล่าต่อไปนี้ ...
ซึง่ ชวนใหน้ กึ ถงึ เน้ือเพลงท่วี ่า ... “จงั่ ซ้ี...มนั ต้องถอน !”

มูลเหตุของเร่ืองมีอยู่ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของรีสอร์ท
ในจังหวัดตราด อ้างว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่
ผู้อานวยการสานักงานเจ้าท่าภูมิภาค สาขาตราด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑)
มีคาส่ังให้ร้ือถอนบ้านพักรับรองนักท่องเท่ียวและส่ิงปลูกสร้างอ่ืน ๆ
ทลี่ ่วงล้าเข้าไปในทะเลโดยไม่ได้รบั อนุญาต ผู้ฟ้องคดไี ด้อุทธรณ์คาส่ัง
แต่ถูกยกอุทธรณ์ จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอน
คาสั่งพิพาท โดยอ้างว่าคาส่ังให้รื้อถอนไม่ได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดี

๙๔

ได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน ซ่ึงส่ิงปลูกสร้าง
บางรายการสามารถขออนุญาตให้ถูกต้องตามกฎหมายได้ จึงเป็นการ
ออกคาสั่งโดยไม่ปฏิบัตติ ามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติ
วธิ ปี ฏบิ ัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้ฟ้องแย้งโดยขอให้ศาลมีคาสั่งให้
ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งอ่ืนใดท่ีปลูกสร้างล่วงล้าเข้าไปในทะเล
ออกไปภายในเวลาทีศ่ าลกาหนด

คดีมีจึงประเด็นพิจารณาว่า คาสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ท่ีส่ังให้
ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนส่ิงปลูกสร้างที่ล่วงล้าไปในทะเลภายในน่านน้าไทย
ชอบดว้ ยกฎหมายหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เม่ือผู้ฟ้องคดี
รับสารภาพในคดีอาญาต่อศาลจังหวดั ว่าได้ปลูกสร้างบ้านพักรับรอง
สะพานทางเดิน และชานตากอากาศ ล่วงล้าเข้าไปในทะเลภายใน
น่านน้าไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า ซ่ึงเป็นการฝ่าฝืน
พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้าไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖
ศาลจังหวัดจึงมีคาพิพากษาลงโทษปรับผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน ๑๖๖,๕๐๐ บาท
ต่อมาเจ้าท่าได้ตรวจสอบพบวา่ อาคารและสิ่งปลูกสร้างตามคาพพิ ากษา
ดังกล่าวยังคงอยู่และใช้ประโยชน์ในการประกอบธุรกิจดังเดิม และ
ตรวจพบสิ่งปลูกสร้างใหม่ 1 รายการ เป็นท่าลาดคอนกรีตย่ืนล้าเข้าไป
ในทะเลเพื่อใช้สาหรับนาเรือขึ้นลงทะเลด้วย ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
จึงมีคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวออกจากพื้นที่
ท้ังหมด ๖๘๗.๑๗ ตารางเมตร ให้แล้วเสร็จภายใน ๔๐ วัน นับแต่
วนั ที่ได้รบั คาสั่ง

แม้ว่าคาส่ังให้รื้อถอนดงั กล่าวจะมีลักษณะเป็นคาส่ังทางปกครอง
แต่โดยที่มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ

๙๕

ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้บัญญัติไว้เพ่ือให้ใช้บังคับสาหรับคาสั่ง
ทางปกครอง ที่ “อาจกระทบถึงสิทธิ” ของคู่กรณี โดยเป็นสิทธิที่
ได้รับการรับรองหรือคุ้มครองตามบทบัญญัตแิ ห่งกฎหมาย หรือจาก
การได้รับอนุญาตตามกฎหมาย แต่การออกคาส่ังให้รื้อถอนของ
เจ้าท่ากรณีดังกล่าวใช้บังคับกับผู้ฟ้องคดี ซ่ึงกระทาการฝ่าฝืน
บทบัญญัติของกฎหมาย จึงหาได้มี “สิทธิ” ที่ได้รับการรับรองหรือ
คมุ้ ครองตามกฎหมาย หรือจากการไดร้ ับอนุญาต อันอาจถูกกระทบ
ตามนัยของมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แต่อย่างใดไม่ กรณีจึงไม่จาต้อง
ใหโ้ อกาสโตแ้ ย้งตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง่ึ แห่งพระราชบัญญตั ดิ งั กลา่ ว

เม่ือข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้ให้การรับสารภาพ
ในคดีอาญาต่อศาลจังหวัดในข้อหาความผิดต่อพระราชบัญญัติ
การเดินเรือในน่านน้าไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ว่าได้ปลูกสร้าง
บ้านพักรับรองโดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซ่ึงเป็นการ
ฝ่าฝืนพระราชบัญญัติดังกล่าว และไม่เข้าหลักเกณฑ์ส่ิงปลูกสร้าง
ลว่ งลา้ ทะเลที่จะสามารถอนุญาตให้ทาไดต้ ามกฎหมาย ดังน้ัน การท่ี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคาส่ังตามมาตรา ๑๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ
เดียวกัน ให้ผู้ฟ้องคดีร้ือถอนสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้าเข้าไปในทะเล
ทั้งหมดภายใน ๔๐ วนั นับแตว่ ันท่ีได้รับคาสั่ง จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
พิพากษาให้ผู้ฟ้องคดีร้ือถอนสิ่งปลูกสร้างท่ีพิพาทภายในเวลาที่
ศาลกาหนด (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๘๒๕/๒๕๖๐)

คดีนี้... ถือเป็นตัวอย่างของผู้ประกอบการท่ียึดประโยชน์
ส่วนตนเป็นท่ีตั้ง โดยไม่คานึงถึงส่วนรวมและการรักษากฎหมาย
ซ่ึงสุดท้ายผลประโยชน์ท่ีได้ก็ไม่ยั่งยืนและต้องถูกร้ือถอนท้ังหมด
ท้ังน้ี ปัจจุบันได้มีการออกพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้าไทย
(ฉบับที่ ๑๗) พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่ได้มีการแก้ไขเพ่ิมเติม โดยให้อานาจ

๙๖

เจ้าท่าในการร้ือถอนส่ิงปลูกสร้างท่ีเจ้าของอาคารฝ่าฝืนไม่ยอมรื้อถอน
ตามคาส่ังของเจ้าท่าเองได้ โดยไม่จาต้องร้องขอให้ศาลส่ังเหมือนใน
อดีต อย่างไรก็ตาม ผู้ที่ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการร้ือถอนก็คือ
เจ้าของอาคารทก่ี ่อสรา้ งโดยไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย

๙๗

เรือ่ งท่ี 17

การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง ...
กรณีนายทะเบยี นมี “คาสั่งไม่อนุญาตใหม้ แี ละใชอ้ าวธุ ปืน”

คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. ๖๓๘-๖๓๙/๒๕๕๘

ประเดน็ ข้อพพิ าท
นายทะเบี ยนอาวุ ธปื นมี ค าส่ั งไม่ อนุ ญาตให้ ผู้ ย่ื นค าขอรั บ
อนุญาตซื้อ มีและใช้อาวุธปืน โดยให้เหตุผลว่าผู้ยื่นคาขอมีอาวุธปืน
อยูแ่ ล้ว ๒ กระบอก ซ่ึงพอสมควรแก่ฐานานุรูปทีจ่ ะต้องมีอาวุธปนื ไว้
เพือ่ ป้องกนั ชีวิตและทรพั ย์สิน โดยไม่ไดใ้ ห้โอกาสผยู้ ื่นคาขอได้โตแ้ ย้ง
และแสดงพยานหลกั ฐาน

สาระสาคญั
การให้โอกาสคู่กรณีได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตาม
มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ น้ัน หมายถึง เฉพาะกรณีที่เป็นคาสั่งทางปกครองที่อาจ
“กระทบถงึ สทิ ธิของคู่กรณี” โดยสทิ ธิของคู่กรณีจะมีอยู่หรือไม่ อย่างไร
จะต้องพิจารณาว่ามีกฎหมายรับรองสิทธิของคู่กรณีในเร่ืองดังกล่าว
หรือไม่ หากคู่กรณีเป็นผู้ไม่มีสิทธติ ามท่กี ฎหมายรับรองหรือคุ้มครองไว้
การออกคาส่ังทางปกครองก็ไม่จาต้องปฏบิ ัติตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง
แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งการปฏิเสธไม่ออกใบอนุญาตซ้ือ มีและ
ใช้อาวุธปืนตามคาขอ เป็นแต่เพียงการยืนยันถึงความไม่มีสิทธิหรือ
เสรีภาพของผู้ยื่นคาขอเท่าน้ัน จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพ
ของผู้ยืน่ คาขอหรือคกู่ รณีแตอ่ ย่างใด

๙๘

การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง ...
กรณนี ายทะเบยี นมี “คาสง่ั ไม่อนุญาตให้มแี ละใชอ้ าวุธปนื ”

การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ใช้ระบบการพิจารณา
ที่เรียกว่า “ระบบไต่สวน” แตกต่างจากระบบวิธีพิจารณาของศาลยุตธิ รรม
ที่ใช้ “ระบบกล่าวหา” โดยในระบบไต่สวนตุลาการศาลปกครอง
จะมีบทบาทสาคัญในการแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม
ท้ังจากพยานบุคคล พยานเอกสารพยานผู้เช่ียวชาญ หรือพยานหลักฐานอื่น
นอกเหนือจากพยานหลักฐานท่ีคูก่ รณีย่ืนตอ่ ศาล ท้ังที่ปรากฏในคาฟ้อง
คาให้การ คาคัดค้านคาให้การ หรือคาให้การเพ่ิมเติม เพ่ือให้การตรวจสอบ
ความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครองเป็นไปด้วยความถูกต้อง
เป็นธรรม และเพอ่ื สร้างความสมดุลในความไม่เสมอภาคระหว่างคู่กรณี
ที่เป็นฝ่ายปกครองซึ่งเป็นผู้ใช้อานาจในทางปกครองและมีอานาจเหนือกว่า
เอกชนผ้ทู ตี่ กอยู่ภายใตบ้ งั คบั ของการใชอ้ านาจของฝา่ ยปกครอง

อย่างไรกต็ าม แม้วา่ ศาลปกครองจะมีอานาจแสวงหาขอ้ เท็จจริง
ได้โดยไม่ผูกพันกับพยานหลักฐานที่คู่กรณีย่ืนต่อศาลก็ตาม แต่ระบบ
วธิ ีพจิ ารณาคดขี องศาลปกครองก็ยังยึดหลักการรับฟังความสองฝ่าย
อย่างเคร่งครัด คือ การเปดิ โอกาสให้คู่กรณีได้โต้แย้งคัดค้านการนาเสนอ
หรือข้อกล่าวอ้างของคู่กรณีอีกฝ่ายเสมอ โดยแสดงพยานหลักฐาน
เพอ่ื สนบั สนนุ ขอ้ อ้างของตน

คดีท่ีนาเสนอในวันน้ี คือ คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ. ๖๓๘-๖๓๙/๒๕๕๘ ซ่ึงแสดงให้เห็นถึงการใช้อานาจของศาลปกครอง
ในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง

๙๙
ทั้งในทางรูปแบบและในทางเนื้อหาจากการท่ีนายทะเบียนอาวุธปืน
มีคาสัง่ ไม่อนุญาตใหผ้ ู้ยนื่ คาขอรับอนญุ าตซ้ือ มีและใชอ้ าวธุ ปืน

ข้อเท็จจริงในคดีน้ีฟังได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคาขออนุญาตซื้อ
มีและใช้อาวุธปืนยาว ๒ กระบอก คือ อาวุธปืนยาวลูกกรด ขนาด
.๒๒ แบบมีศูนย์เล็ง และอาวุธปืนยาวลูกซอง ๕ นัด ขนาด ๑๒
ต่อนายทะเบียนอาวุธปืนท้องท่ี โดยอ้างเหตุผลว่าอาวุธปืนที่มีอยู่แล้ว
๒ กระบอก คือ อาวุธปืนพกส้ันขนาด ๙ มม. และอาวุธปืนยาวลูกกรด
ขนาด .๒๒ ระบบลาเล่ือนไม่เหมาะสมกับการใช้งานป้องกันเพราะ
ไม่มีศูนย์เล็งซึ่งไม่สามารถติดต้งั เพิ่มเติมได้ แตน่ ายทะเบียนอาวุธปืน
มีคาส่ังลงวันท่ี ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ไม่อนุญาตตามคาขอ โดยให้
เหตุผลว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืนอยู่แล้ว ๒ กระบอก ซึ่งพอสมควรแก่
ฐานานรุ ปู ทีจ่ ะต้องมอี าวธุ ปืนไวเ้ พือ่ ปอ้ งกันชีวิตและทรพั ยส์ ิน

ผู้ฟ้องคดีได้ย่ืนอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
แต่รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยไมไ่ ด้มคี าวนิ จิ ฉัยอทุ ธรณ์ ผฟู้ อ้ งคดี
จึงฟ้องคดตี ่อศาลปกครอง (เป็นคดีแรก) โดยฟ้องนายทะเบียนอาวธุ ปืน
เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาหรือคาสั่ง
เพิกถอนคาส่ังไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีมีและใชอ้ าวุธปืน แต่หลังจากที่
ผู้ฟ้องคดีฟ้องต่อศาลปกครองแล้ว นายทะเบียนอาวุธปืนได้มหี นังสือ
ลงวันท่ี ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าคาขออนุญาตซ้ือ
มีและใช้อาวุธปืนของผู้ฟ้องคดีขาดเหตุผลข้อเท็จจริงและพยานหลักฐาน
ที่เพียงพอในเร่ืองที่ขออนุญาต และผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ซ้ือ
มีและใช้อาวุธปืนแล้ว ๒ กระบอก จึงเพียงพอต่อการป้องกันชีวิต
และทรัพย์สินและที่อยู่อาศัยของผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นร้านค้าอยู่ในเขตชุมชน
ไม่ไกลจากป้อมตารวจ มีไฟฟ้าส่องสว่างในเวลากลางคืนและไม่เคย

๑๐๐
เกิดคดีอาชญากรรม พร้อมท้ังแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งและแสดงพยาน
หลักฐานภายใน ๗ วนั

ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คาส่ังดังกล่าวและรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยมีคาวินิจฉัยยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดี
ต่อศาลปกครอง (เป็นคดีท่ีสอง) โดยมีคาขอเช่นเดิม คือ ขอให้
ศาลปกครองมีคาพิพากษาหรือคาสั่งเพิกถอนคาสั่งไม่อนุญาตให้
ผู้ฟ้องคดีซื้อ มีและใช้อาวุธปืนและคาวินิจฉัยอุทธรณ์โดยผู้ฟ้องคดี
โต้แย้งว่า คาสั่งไม่อนุญาตให้ซ้ือ มีและใช้อาวุธปืน ไม่ได้ให้เหตุผล
ไม่ได้เปดิ โอกาสใหผ้ ฟู้ อ้ งคดีรบั ทราบขอ้ เทจ็ จรงิ อย่างเพียงพอ จงึ ไม่มี
โอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗
แหง่ พระราชบญั ญตั ิวธิ ีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

คดนี ีศ้ าลปกครองชัน้ ตน้ (ศาลปกครองกลาง) มคี าสงั่ ให้รวม
การพิจารณาคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องไว้ท้ังสองคดี และต่อมา
มีคาพิพากษายกฟ้อง ผู้ฟ้องคดีจึงย่ืนอุทธรณ์คาพิพากษาศาลปกครอง
ชนั้ ตน้ ตอ่ ศาลปกครองสูงสดุ

ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยสถานะทางกฎหมายของคาส่ัง
ไม่อนุญาตให้ซื้อ มีและใช้อาวุธปืนว่าเป็น “คาสั่งทางปกครอง”
ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงเม่ือคาสั่งดังกล่าวมีสถานะเป็นคาส่ังทางปกครอง
จึงต้องตกอยู่ในบังคับท่ีฝ่ายปกครองจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์
และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามที่กฎหมายเฉพาะกาหนดไว้
หรือตามพระราชบัญญัตวิ ิธปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ในกรณีทีก่ ฎหมายเฉพาะไม่ได้กาหนดไว้ โดยคดีนศ้ี าลปกครองสงู สุด
วนิ จิ ฉัย ๒ ประเดน็ คอื

ประเด็นที่หนึ่ง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคาส่ังไม่อนุญาต
ให้ผู้ฟ้องคดีซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนเป็นการกระทาท่ีไม่ถูกต้องตาม

๑๐๑
รูปแบบ ข้ันตอน หรือวธิ ีการอนั เป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกาหนดไว้
สาหรับการกระทานัน้ หรอื ไม่ ?

อันเป็นกรณีที่ศาลปกครองใช้อานาจตรวจสอบความชอบ
ด้วยกฎหมายของคาส่ังทางปกครองในด้าน “รูปแบบ” ๒ ประการ
กล่าวคอื

(๑) ฝ่ายปกครองได้ดาเนินการตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
โดยให้โอกาสผู้ฟ้องคดีไดท้ ราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน
กอ่ นออกคาส่งั ไม่อนญุ าตให้ผูฟ้ ้องคดซี อ้ื มีและใช้อาวธุ ปนื หรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเดน็ นี้วา่ บทบัญญัติมาตรา ๓๐
วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
กาหนดรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญในการทา
คาส่ังทางปกครองท่ีมีผลกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี โดยจะต้องให้
คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน แต่โดยที่
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (ซึ่งใช้
ในขณะนั้น) ไม่ได้บัญญัติรับรองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลในอันท่ี
จะซื้อ มีและใช้อาวธุ ปืนไว้แต่อย่างใด ทั้งอาวุธปนื เป็นส่งิ ที่เป็นอันตราย
ตอ่ สวสั ดิภาพในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินของประชาชน และเป็นภัย
ต่อความมั่นคงของประเทศและความสงบเรียบร้อยของประชาชน
จึงไม่อาจถือว่ารัฐธรรมนูญไดร้ ับรองสิทธิหรือเสรีภาพไวโ้ ดยตรงหรือ
โดยปริยาย

การที่ผู้ฟ้องคดีย่ืนขออนุญาตซ้ือ มี และใช้อาวุธปืน จึงเป็น
การย่ืนคาขอรับสิทธิหรือเสรีภาพซึ่งผู้ฟ้องคดีไม่เคยมีสิทธิหรือ
เสรีภาพดังกล่าวมาก่อน การปฏิเสธไม่ออกใบอนุญาตซ้ือ มีและใช้
อาวุธปืนตามคาขอ จึงเป็นแต่เพียงการยืนยันถึงความไม่มีสิทธิหรือ
เสรีภาพของผู้ฟ้องคดีเท่าน้ัน จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพ

๑๐๒
ของผู้ฟ้องคดี การไม่ให้ผู้ฟ้องคดีมีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้ง
และแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคาสั่ง จึงไม่ใช่การกระทาท่ี
ไม่ถูกต้องตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอาจออก
คาสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซื้อ มีและใช้อาวุธปืน โดยไม่ต้องปฏิบัติ
ตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

(๒) ในการออกคาสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซื้อ มี และใช้
อาวุธปืน ได้มีการให้เหตุผลตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นน้ีว่า เม่ือคาสั่งไม่อนุญาต
ให้ผู้ฟอ้ งคดซี ือ้ มี และใชอ้ าวธุ ปืนเป็นคาสั่งทางปกครองที่ทาเปน็ หนังสือ
และไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา ๓๗ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (บทบัญญัติดังกล่าว
ได้กาหนดข้อยกเว้น ๔ กรณีด้วยกัน คือ ๑. มีผลตรงตามคาขอและ
ไม่กระทบสิทธิและหน้าท่ีของบุคคลอ่ืน ๒. เป็นเหตุผลท่ีรู้กันอยู่แล้ว
๓. ต้องรักษาไว้เป็นความลับ และ ๔. เป็นการออกคาสั่งทางปกครอง
ด้วยวาจาหรือเป็นกรณีเร่งด่วน แต่ต้องให้เหตุผลเป็นลายลักษณ์
อกั ษรในเวลาอันควร หากผู้อยู่ในบงั คับของคาส่ังนั้นร้องขอ อย่างไร
ก็ตาม โดยหลักของการให้เหตุผลในคาส่ังจะต้องเป็นคาสั่งทางปกครอง
ที่เป็นหนังสือเท่านั้น) จึงต้องจัดให้มีเหตุผล ซึ่งอย่างน้อยต้อง
ประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสาคัญ ข้อกฎหมายท่ีอ้างอิง
ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใชด้ ลุ พินิจ

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีคาสั่งตามหนังสือลงวันที่ ๓๐
กรกฎาคม ๒๕๕๓ โดยจัดให้มีเหตุผลประกอบคาสั่งทางปกครอง
แต่ไม่ครบถว้ นตามที่กฎหมายกาหนดอันเปน็ เหตุให้คาสัง่ ไมช่ อบด้วย
กฎหมายหรือไม่สมบูรณ์ แต่ภายหลังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคาสั่ง

๑๐๓
ตามหนังสอื ฉบบั ลงวนั ท่ี ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ไม่อนญุ าตให้ผู้ฟอ้ งคดี
ซ้ือ มีหรือใช้อาวุธปืนตามคาขอและแจ้งคาสั่งทางปกครองนี้ใหม่
โดยระบุเหตุผลในการทาคาสั่งทางปกครองใหม่ ท้ังข้อเท็จจริง
เก่ียวกับอาชีพ ทาเลท่ีต้ังของสถานประกอบการหรือที่อยู่อาศัย
ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงท่ีสนับสนุนการใช้ดุลพินิจว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืน
เพี ย ง พ อ ต่ อ ก า ร ป้ อ ง กั น ชี วิ ต แ ล ะ ท รั พ ย์ สิ น ข อ ง ต น แ ล ะ บุ ค ค ล
ในครอบครัว จึงถือได้ว่าได้จัดให้มีเหตุผลโดยครบถ้วนตามมาตรา ๓๗
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว
แม้คาสั่งฉบบั น้ีจะทาขึ้นภายหลังจากที่มีการยื่นฟอ้ งต่อศาลปกครอง
(ครัง้ แรก) แต่กก็ ่อนท่ีผู้ถกู ฟ้องคดีท่ี ๒ จะมีคาวนิ ิจฉัยอุทธรณ์แล้วเสร็จ
และแจ้งผลให้ผู้ฟ้องคดีทราบ กรณีจึงเป็นการแก้ไขเยียวยาคาสั่ง
ก่อนสน้ิ สุดกระบวนการพิจารณาอทุ ธรณค์ าส่งั ทางปกครองตามมาตรา ๔๑
แห่งพระราชบญั ญัตวิ ิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น
จึงเป็นการออกคาสั่งทางปกครองท่ีถูกต้องตามรูปแบบ ข้ันตอน
หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญท่ีกฎหมายกาหนดไว้สาหรับการทา
คาสัง่ ทางปกครอง

ประเด็นท่ีสอง การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคาส่ังไม่อนุญาต
ให้ผู้ฟ้องคดีซื้อ มี และใช้อาวุธปืนเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วย
กฎหมายหรือไม่ ?

ประเด็นน้ีเป็นกรณีท่ีศาลปกครองสูงสุดได้ตรวจสอบความชอบ
ด้วยกฎหมายในทางเนื้อหาของคาส่ังทางปกครอง โดยพิจารณา
ตามมาตรา ๗ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอาวุธปืน
เคร่ืองกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิงและส่ิงเทียมอาวุธปืน
พ.ศ. ๒๔๙๐ ซ่ึงบัญญัติว่า “ใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืนและ
เคร่ืองกระสุนปืน ให้ออกให้แก่บุคคลสาหรับใช้ในการป้องกันตัว
หรือทรัพย์สินหรอื ในการกีฬาหรือยงิ สตั ว์”

๑๐๔
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ผู้ย่ืนคาขอจะเป็นผู้มี
คณุ สมบตั ิและไม่มีลักษณะตอ้ งหา้ มตามมาตรา ๑๓ นายทะเบียนท้องที่
ก็มิได้มีหน้าที่หรือมีความผูกพันตามกฎหมายที่จะออกใบอนุญาตให้
ตามที่ขอ หากแต่มีดุลพินิจที่จะออกใบอนุญาตให้หรือไม่ก็ได้ โดยคานึงถึง
เหตุผลหรือความจาเป็นของผู้ยื่นคาขออนุญาตเป็นราย ๆ ไป ว่าจาเป็น
ต้องมแี ละใชอ้ าวุธปืนสาหรบั การป้องกนั ตวั หรือทรัพยส์ นิ หรอื ในการกีฬา
หรอื ยงิ สตั ว์หรอื ไม่ และมากน้อยเพียงใดเป็นสาคัญ
เม่ือกระทรวงมหาดไทยได้กาหนดหลักการพิจารณาออก
ใบอนุญาตให้ซ้อื มีและใช้อาวธุ ปืนแนบท้ายหนังสือกระทรวงมหาดไทย
ที่ มท ๐๕๐๑/ว๘๘๖ ลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๒๑ ซึ่งมีลักษณะ
เป็นแนวทางในการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ขอใบอนุญาต ตลอดจน
การพจิ ารณาถึงความจาเป็นท่ีจะต้องซื้อมีและใช้อาวุธปืนโดยไม่ได้มี
เจตนาท่ีจะให้มีสภาพบังคับเป็นกฎ และหลักการดังกล่าวมิได้ชักนา
ให้มีการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาใบอนุญาตโดยขัดต่อเจตนารมณ์
ของกฎหมายหรือขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายใด ๆ นายทะเบยี นท้องท่ี
จึงชอบที่จะใช้ดุลพินิจโดยอ้างอิงหลักการพิจารณาออกใบอนุญาต
ให้ซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนดังกล่าวได้ และเม่ือปรากฏข้อเท็จจริงว่า
ผู้ฟ้องคดปี ระกอบอาชีพค้าขาย มิได้เปน็ ข้าราชการผู้มีหน้าท่ีปราบปราม
ตามกฎหมายหรือมีหน้าที่ปฏิบัติงานในพ้ืนท่ีที่เสี่ยงอันตรายต่อชีวิต
และร้านค้าอยู่ในเขตชุมชนไม่ห่างจากป้อมตารวจ มีไฟฟ้าส่องสว่าง
ในเวลากลางคืน และไม่เคยเกิดคดีอาชญากรรม การที่ผู้ฟ้องคดี
เคยได้รับอนุญาตให้ซ้ือ มี และใช้อาวุธปืน ๒ กระบอก จึงพอเพียง
ต่อการป้องกันชวี ติ และทรพั ย์สินแล้ว
การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีคาสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซ้ือ
มแี ละใชอ้ าวุธปืนตามคาขอจงึ เปน็ การใช้ดุลพินิจโดยอ้างอิงหลักการดงั กล่าว
โดยสุจริตหรือโดยชอบด้วยเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติอาวุธปืน

๑๐๕
เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิงและสิ่งเทียมอาวุธปืน
พ.ศ. ๒๔๙๐ จึงเป็นคาส่ังที่ชอบด้วยกฎหมายและคาวินิจฉัยอุทธรณ์
ทช่ี อบด้วยกฎหมาย

คดีน้ีได้แสดงให้เห็นถึงบทบาทหน้าที่ของศาลปกครองในการ
ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครองตาม
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง
และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีฝ่ายปกครอง
ใช้อานาจออก “คาสั่งทางปกครอง” โดยการตรวจสอบทั้งในด้าน
รูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญตามท่ีกฎหมาย
กาหนดไว้สาหรับการทาคาส่ังทางปกครอง คือ การให้โอกาสคู่กรณี
ได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานก่อนท่ี
ฝ่ายปกครองจะใช้อานาจออกคาสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อ
สิทธิของคู่กรณีตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และการให้เหตุผลตามมาตรา ๓๗
แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซ่ึงทั้งสองกรณีดังกล่าวถือว่าเป็นรูปแบบ
ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกาหนดไว้สาหรับ
การออกคาส่ังทางปกครองท่ีหากฝ่าฝืนย่อมมีผลทาให้คาส่ังทางปกครองนั้น
ไม่ชอบด้วยกฎหมายและศาลปกครองมีอานาจเพิกถอนคาสั่งน้ันได้
และการตรวจสอบเนอื้ หาของคาส่ังทางปกครอง คอื การใช้ “ดลุ พินิจ”
ของฝา่ ยปกครองในการพิจารณาออกคาส่ังไม่อนุญาตให้ซื้อ มีและใช้
อาวุธปืนตามพระราชบัญญัติอาวุธปืน เคร่ืองกระสุนปืนวัตถุระเบิด
ดอกไมเ้ พลิงและส่ิงเทียมอาวุธปืน พ.ศ. ๒๔๙๐

อย่างไรก็ตาม การให้โอกาสคู่กรณีได้โต้แย้งและแสดง
พยานหลักฐานน้ัน หมายถึง เฉพาะกรณีท่ีเป็นคาส่ังทางปกครองที่อาจ
“กระทบถึงสทิ ธิของคกู่ รณี” โดยสิทธิของค่กู รณีจะมีอยหู่ รือไม่ อยา่ งไร
จะต้องพิจารณาว่ามีกฎหมายรับรองสิทธิของคู่กรณีในเร่ืองดังกล่าว

๑๐๖
หรือไม่ หากคู่กรณีเปน็ ผู้ไม่มีสิทธติ ามที่กฎหมายรับรองหรือคุ้มครองไว้
การออกคาสั่งทางปกครองก็ไม่จาต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ส่วนข้อผูกพันของฝ่ายปกครองท่ีต้องให้เหตุผลของคาสั่งทางปกครอง
ตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ หมายถึง เฉพาะคาสั่งทางปกครองท่ีทาเป็นหนังสือ
เท่าน้ัน โดยฝ่ายปกครองจะต้องให้ “เหตุผล” เพ่ือให้คู่กรณีไดร้ ู้และ
เข้าใจถึงการใช้อานาจของฝ่ายปกครอง ทั้งเหตุผลในข้อเท็จจริง
ข้อกฎหมาย และข้อสนับสนุนการใช้ดุลพินิจ และหากฝ่ายปกครอง
ฝ่าฝืนไม่ได้ให้เหตุผล ณ เวลาที่ออกคาส่ัง ฝ่ายปกครองก็สามารถที่จะ
แก้ไขข้อบกพร่องหรือความไม่สมบูรณ์ดังกล่าวน้ันได้ดว้ ยการให้เหตผุ ล
ในภายหลังก่อนสิ้นสุดกระบวนการอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๑ (๒)
แหง่ พระราชบญั ญัตวิ ธิ ปี ฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ซ่งึ คดนี ี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเกีย่ วกับอานาจในการวนิ จิ ฉัย
อุทธรณ์ไว้ว่า แม้ระยะเวลาการพิจารณาอุทธรณ์จะล่วงพ้นไปแล้ว
ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ก็ยังคงมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้อง
วนิ ิจฉัยอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จ อานาจในการวนิ ิจฉัยอุทธรณ์ไม่ได้ส้ินสุดลง
เม่ือระยะเวลาทผ่ี ู้มอี านาจวินจิ ฉัยอทุ ธรณ์ตอ้ งวินิจฉยั อทุ ธรณ์ให้แลว้ เสร็จ
ล่วงพ้นไป หรือเม่ือผู้อุทธรณ์ได้ใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้ศาลปกครอง
พพิ ากษาหรือมีคาส่งั ใหเ้ พิกถอนคาส่ังทถ่ี กู อทุ ธรณ์

นอกจากน้ี คดีน้ีศาลปกครองสูงสุดยังได้วางบรรทัดฐาน
การปฏิบัติราชการที่ดีในกรณี ที่หน่วยงานของรัฐได้กาหนด
“นโยบาย” หรือ “แนวทางปฏิบัติ” สาหรับใหเ้ จ้าหน้าท่ีใช้ดลุ พินิจ
ให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ไม่ขัดแย้งหรือเกิดการลักลั่นกัน
โดยตั้งใจหรือไม่ต้ังใจก็ตามว่า หน่วยงานของรัฐสามารถดาเนินการ
ดังกล่าวได้ แต่แนวปฏิบัติหรือแนวนโยบายในการใช้ดุลพินิจนั้น

๑๐๗
จ ะ ต้ อ ง ไ ม่ มี ส ภ าพ บั งคั บ เป็ น ก ฎ แ ล ะต้ อ งไม่ ชั ก น าให้ เจ้ าห น้ าท่ี
ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ให้อานาจหรือ
ขัดแย้งกับบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และขัดต่อหลักการพื้นฐาน
ของการใช้ดลุ พนิ ิจ

๑๐๘

เรอ่ื งท่ี 18

ออกคาสั่งเปน็ ลายลกั ษณ์อกั ษรและด้วยวาจา ...
เจ้าหน้าท่ีตามคาสั่งใด ? ตอ้ งรับผิด !

คาพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. ๕๙๘/๒๕๕๗

ประเดน็ ขอ้ พพิ าท
หน่วยงานทางปกครองมีคาสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ซ่ึงได้รับคาสั่ง
แต่งต้ังเป็นลายลักษณ์อักษรให้เป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจ
การจ้างชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทาละเมิด ทั้งที่ความเสียหาย
เกดิ ขนึ้ ภายหลังจากที่ผู้มีอานาจไดม้ อบหมายงานดว้ ยวาจาให้เจ้าหนา้ ที่อ่ืน
เปน็ ผู้รับผดิ ชอบหนา้ ทด่ี งั กลา่ วแทนแลว้

สาระสาคญั
สิทธใิ นการรอ้ งขอให้เจา้ หนา้ ทย่ี ืนยันคาส่งั ดว้ ยวาจาเป็นหนังสือ
ภายใน ๗ วัน นับแต่มีคาส่ัง เป็นสิทธขิ องผู้รับคาส่ัง ซ่ึงหากต้องการให้
คาส่ังด้วยวาจามีการยืนยันเป็นหนังสือก็มีสิทธิร้องขอต่อผู้ออกคาส่ังได้
ท้ังนี้ ตามมาตรา ๓๔ และมาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่การไม่ใช้สิทธิร้องขอก็ไม่มีผลทาให้
คาสั่งด้วยวาจาสิน้ ผลไป
กรณีผู้มีอานาจได้เคยมีการออกคาส่ังเป็นลายลักษณ์อักษร
มอบหมายหน้าท่ีในเร่ืองเดียวกันน้ันแก่เจ้าหน้าท่ีไว้แล้ว และตอ่ มาได้มี
การเปล่ียนแปลงโดยการออกคาส่ังด้วยวาจาให้เจ้าหน้าท่ีคนใหม่เป็น
ผู้ทาหน้าท่ีแทน คาส่ังด้วยวาจาดังกล่าวย่อมมีผลเป็นการเพิกถอน
คาส่ังแต่งต้ังเดิม และย่อมมีผลทาให้เจ้าหน้าที่ผู้ได้รับมอบหมายเป็น
ลายลักษณ์อักษรพ้นจากหน้าที่และความรับผิดชอบ จึงไม่อาจเรียกให้
เจา้ หนา้ ทที่ ่ีมไิ ด้ปฏบิ ัติหนา้ ที่ดังกล่าวรับผิดชดใช้คา่ สนิ ไหมทดแทนได้

๑๐๙

ออกคาสัง่ เปน็ ลายลักษณอ์ กั ษรและด้วยวาจา ...
เจ้าหน้าที่ตามคาส่ังใด ? ต้องรับผดิ !

ในทางปฏิบัตขิ องการจัดทาภารกิจของหน่วยงานทางปกครอง
ไม่ว่าจะเป็นการจัดทาบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
น้ัน หน่วยงานทางปกครองจะมีการมอบหมายหรือแต่งตั้งให้
เจ้าหน้าที่คนหน่ึงคนใดเปน็ ผู้ควบคุมดูแลหรือดาเนินการเพ่ือให้ภารกิจ
ดังกล่าวบรรลุผลสาเร็จ ซึ่งโดยท่ัวไปหน่วยงานทางปกครองหรือผู้มี
อานาจเลือกที่จะใช้รูปแบบการออกคาส่ังเป็นหนังสือหรือเป็นลาย
ลักษณ์อักษรเพ่ือให้เกิดความชัดเจน แต่ในบางกรณีหน่วยงานทางปกครอง
หรือผู้มีอานาจอาจเลือกท่ีจะใช้รูปแบบการออกคาสั่งด้วยวาจา
มอบหมายให้เจ้าหน้าท่ีคนหนึ่งคนใดปฏิบัติหน้าท่ี ถ้ากิจการงานที่
มอบหมายน้ันเป็นเรื่องเร่งด่วนหรือมีความจาเป็น โดยกฎหมายเฉพาะ
เกี่ยวกับเร่ืองน้ันไม่ได้กาหนดรูปแบบไวโ้ ดยเฉพาะเจาะจงวา่ จะตอ้ งออก
คาส่ังโดยทาเป็นหนังสือหรือเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งกรณีเช่นน้ี
หน่วยงานทางปกครองย่อมสามารถที่จะออกคาสั่งทางปกครองโดย
ถือปฏบิ ัติตามรูปแบบท่ีพระราชบัญญัติวธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดไว้ กล่าวคือ การออกคาสั่งทางปกครองอาจทา
เป็นหนังสือหรือด้วยวาจาหรือโดยการส่ือความหมายในรูปแบบอื่นก็
ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายท่ีชัดเจนเพียงพอท่ีจะเข้าใจได้
(มาตรา ๓๔) และในกรณีท่ีคาสั่งทางปกครองเปน็ คาสง่ั ด้วยวาจา ถา้ ผรู้ ับ
คาสั่งร้องขอและการร้องขอได้กระทาโดยมีเหตุอันสมควรภายในเจ็ด
วันนับแต่วันท่ีมีคาส่ัง เจ้าหน้าท่ีผู้ออกคาส่ังต้องยืนยันคาสั่งน้ันเป็น
หนังสอื (มาตรา ๓๕) และคาสั่งทางปกครองนนั้ ย่อมมีผลตราบเท่าที่

๑๑๐

ยังไม่มีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุอื่น
(มาตรา ๔๒ วรรคสอง)

อย่างไรก็ดี ในเรื่องนี้อาจเกิดประเด็นปัญหาว่า ถ้าแต่เดิม
ผู้มีอานาจได้ออกคาสั่งมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าท่ีเป็น
ลายลักษณ์อักษรแล้ว แต่ต่อมาผู้มีอานาจได้ออกคาสั่งด้วยวาจา
เปลีย่ นแปลงให้เจา้ หนา้ ทีอ่ ่ืนทาหนา้ ที่แทน โดยไม่ไดย้ กเลกิ คาส่ังเดิม
ท่ีเป็นลายลักษณ์อักษร และเจ้าหน้าท่ีผู้ได้รับมอบหมายตามคาสั่ง
ซึ่งเป็นลายลักษณ์อักษรไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ดงั กล่าว หากมีความเสียหาย
เกิดขึ้นแก่หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าท่ีคนดังกล่าวจะต้องรับผิด
ชดใช้คา่ เสยี หายหรอื ไม่

คดีปกครองที่นามาเป็นอุทาหรณ์ในคอลัมน์กฎหมายใกล้ตวั
ฉบับนี้ เป็นกรณีท่ีหน่วยงานทางปกครองมีคาสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่
ผู้ได้รับคาสั่งแต่งต้ังเป็นลายลักษณ์อักษรให้เป็นผู้ควบคุมงานและ
กรรมการตรวจการจ้างชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทาละเมิด
ท้ังท่ีความเสียหายเกิดข้ึนภายหลังจากท่ีผู้มีอานาจได้มอบหมายงาน
ดว้ ยวาจาใหเ้ จา้ หนา้ ทอี่ นื่ เปน็ ผูร้ บั ผดิ ชอบแทน

ข้อเท็จจริงในเรื่องน้ีมีว่า เทศบาลตาบลเสาไห้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓)
ได้มีคาสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรแต่งต้ังให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดารงตาแหน่ง
เป็นช่างโยธาเป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างงานก่อสร้าง
ปรับปรุงและตกแต่งอาคารท่ีทาการ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดย
นายกเทศมนตรีได้มีคาสั่งด้วยวาจาให้ปลัดเทศบาลตาบลเสาไห้
(ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) ปรับเปล่ียนผู้ทาหน้าที่ควบคุมงานและกรรมการ
ตรวจการจ้างดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จึงมีคาส่ังด้วยวาจาให้
ว่าท่ีร้อยตรี อ. (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒) ทาหน้าท่ีเป็นผู้ควบคุมงานและ
กรรมการตรวจการจ้างแทนผฟู้ ้องคดี

๑๑๑

ต่อมา สานักงานการตรวจเงนิ แผ่นดินภมู ิภาคตรวจสอบพบว่า
การก่อสร้างดังกล่าวเสียค่าใชจ้ ่ายสูงเกินความเป็นจริง ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๓
จึงมีคาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด
ซึ่งเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้ควบคุมงานจ้างจึงให้รับผิดร้อยละ ๒๕
ของค่าเสียหายท้ังหมด แต่กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลาง
พิจารณาแล้วเห็นว่าผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความประมาทเลินเล่อ
อยา่ งร้ายแรง โดยให้รับผิดในฐานะผู้ควบคุมงานในอัตราร้อยละ ๖๐
ของค่าเสียหายท้ังหมดและในฐานะกรรมการตรวจการจ้างร่วมกับ
กรรมการอื่นจานวนคนละ ๑๕,๓๓๘.๖๐ บาท ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓
จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว และหลังจาก
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ และผู้ว่าราชการจังหวัดให้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึง
นาคดมี าฟ้องต่อศาลขอให้มคี าพพิ ากษาหรอื คาส่ังเพิกถอนคาสั่งท่ีให้
ผ้ฟู อ้ งคดีชดใช้ค่าเสียหาย

คดีน้ีศาลปกครองช้ันต้นมีคาพิพากษาเพิกถอนคาสั่งที่ให้
ผฟู้ อ้ งคดีชดใชค้ า่ เสียหาย

ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓ จึงอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดว่า คาสั่ง
แต่งตั้งกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานเป็นคาสั่งราชการ
ที่ต้องกระทาเป็นลายลักษณ์อักษร ซ่ึงผู้ฟ้องคดีสามารถร้องขอ
ให้มีการยืนยันคาสั่งด้วยวาจาเป็นหนังสือได้ การท่ีผู้ฟ้องคดีไม่ได้
โต้แย้งหรือร้องขอดังกล่าวย่อมแสดงว่ามีเจตนาที่จะผูกพันในสิทธิ
และหน้าที่การเป็นกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน เน่ืองจาก
คาส่ังท างป กค รองย่อม มีผลตราบ เท่ าท่ี ยังไม่มี การเพิ กถอน ห รือ
สิน้ ผลลงโดยเง่อื นเวลาหรือโดยเหตุผลอน่ื

ประเด็นท่ีน่าสนใจ ประเด็นแรก คือ การท่ีผู้ฟ้องคดีไม่ได้โต้แย้ง
หรือร้องขอให้มีการยืนยันคาสั่งเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงานและ

๑๑๒

กรรมการตรวจการจ้างเป็นหนังสือ จะถือว่าผู้ฟ้องคดียังคงมีเจตนา
ทจี่ ะผูกพนั ในหนา้ ทีด่ งั กลา่ วหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวนิ ิจฉัยว่า สิทธใิ นการร้องขอให้เจา้ หน้าท่ี
ออกคาสั่งยืนยันเป็นหนังสือ เป็นสิทธขิ องผู้รับคาสั่ง ซ่ึงหากตอ้ งการให้
คาสั่งดว้ ยวาจามีการยืนยันเปน็ หนังสือก็มีสิทธริ ้องขอต่อผู้ออกคาส่ังได้
แต่การไม่ใช้สิทธิร้องขอไม่มีผลทาให้คาส่ังด้วยวาจาสิ้นผลไป และ
การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีคาสั่งด้วยวาจาเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้างแล้ว คาสั่งดังกล่าวย่อมมีผลเป็นการเพกิ ถอน
คาส่งั แตง่ ตงั้ เดิม

ประเด็นที่สอง ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดจากการกระทาละเมิด
หรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓
มีคาสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟอ้ งคดที ่ี ๑ ปรับเปล่ียนเจ้าหน้าท่ีผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้าง ย่อมมีเจตนาท่ีจะไม่ให้ผู้ฟ้องคดีเป็น
ผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างประกอบกับในใบตรวจรับ
การจ้ างเห ม าท้ั งห ม ด ไม่ มี ชื่อ ขอ งผู้ ฟ้ องค ดี เป็ น ผู้ ล งน าม ใน ฐาน ะ
กรรมการตรวจการจ้างในทุกงวดงาน แต่ปรากฏช่ือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
และกรรมการตรวจการจา้ งคนอ่นื อีกทั้ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การยอมรับ
ว่ามีคาสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทาหน้าท่ีผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้าง และผู้ฟ้องคดีไม่เคยเข้าร่วมเป็นกรรมการ
ตรวจการจา้ งในทกุ งวดงาน

ดังน้ัน แม้จะไม่มีคาสั่งเพิกถอนคาสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดี
แต่คาสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถกู ฟ้องคดีท่ี ๒ ทาหนา้ ทดี่ งั กล่าวแทนไดม้ ีการ
ปฏบิ ตั ิตามตลอดมา จึงรับฟงั ได้ว่าผู้ฟอ้ งคดีมิไดป้ ฏิบตั ิหน้าท่คี วบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้างต้ังแต่ต้น ผู้ฟอ้ งคดีจึงไม่มีส่วนตอ้ งรบั ผิดใด ๆ

๑๑๓

ในความเสียหายที่เกิดขึ้น คาส่ังท่ีให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหม
ทดแทนจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี
อ. ๕๙๘/๒๕๕๗)

คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้เป็นบรรทัดฐาน
ในการปฏบิ ตั ริ าชการท่ีดีวา่ กรณกี ฎหมายเฉพาะไม่ไดก้ าหนดรปู แบบ
การออกคาสั่งทางปกครองไว้ การท่ีหน่วยงานทางปกครองมีคาส่ัง
ด้วยวาจามอบหมายให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดนั้น
ย่อมมีผลบังคับไดต้ ามพระราชบัญญัตวิ ิธปี ฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าท่ีท่ีได้รับ
มอบหมายต้องผูกพันต่อคาส่ังทางปกครองน้ัน และถ้าปรากฏ
ข้อเท็จจริงว่าผู้มีอานาจได้เคยมีการออกคาส่ังเป็นลายลักษณ์อักษร
มอบหมายหน้าท่ีในเร่ืองเดียวกันนั้นแก่เจ้าหน้าท่ีไว้แล้ว และต่อมา
ได้มีการเปล่ยี นแปลงโดยการออกคาสัง่ ด้วยวาจาใหเ้ จ้าหนา้ ที่คนใหม่
เป็นผู้ทาหน้าท่ีแทน ย่อมมีผลทาให้เจ้าหน้าที่ผู้ได้รับมอบหมาย
เป็นลายลักษณ์อักษรพ้นจากท้ังหน้าที่และความรับผิดชอบ ดังน้ัน
เม่ือมีความเสียหายจากงานท่ีได้รับมอบหมายเกิดขึ้น หน่วยงาน
ทางปกครองยอ่ มไมอ่ าจเรยี กใหเ้ จา้ หนา้ ทีท่ ่ีมิไดป้ ฏบิ ตั หิ นา้ ท่ดี ังกล่าว
รับผิดชดใชค้ ่าสินไหมทดแทนได้

๑๑๔

เรื่องที่ 19

รับฟังคู่กรณี ... ตอ้ งก่อนการพจิ ารณาอทุ ธรณ์เสรจ็ สิน้ !

คาพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ. 531/2561

ประเดน็ ข้อพพิ าท
หน่วยงานทางปกครองมีคาสั่งเรียกให้เจ้าหน้าท่ีผู้ซ่ึงได้รับ
แต่งต้ังเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างสระว่ายน้าของส่วนราชการรับผิด
ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เนอ่ื งจากไดร้ ว่ มกนั ลงลายมือชือ่ รบั รองวา่ ผรู้ ับจา้ ง
ก่อสร้างเสรจ็ ตามสัญญาจา้ ง ทง้ั ที่ผรู้ บั จ้างยังดาเนนิ การไม่แลว้ เสร็จ

สาระสาคัญ
คาสั่งให้เจ้าหน้าท่ีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นคาสั่งทางปกครอง
ท่ีกระทบสิทธิคู่กรณี ซ่ึงการพิจารณาทางปกครองเพ่ือจัดให้มีคาสั่ง
ทางปกครองต้อง “รับฟังคู่กรณี” โดยให้คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริง
อย่างเพยี งพอและเปดิ โอกาสให้ไดช้ ้ีแจงหรือโตแ้ ยง้ แสดงพยานหลักฐาน
เมื่อฝ่ายปกครองไม่ได้ “รับฟังคู่กรณี” ก่อนออกคาส่ังเรียกให้คู่กรณี
(เจ้าหน้าที่) ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงเป็นคาส่ังทางปกครองท่ีไม่สมบูรณ์
ซึ่งความไม่สมบรู ณ์ดังกล่าวสามารถแก้ไขให้สมบูรณ์ได้โดยการรับฟงั คู่กรณี
ก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา 41 วรรคหน่ึง (3)
แห่งพระราชบญั ญัติวิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
การที่ฝ่ายปกครองรับฟังคู่กรณีหลังจากท่ีผู้มีอานาจวินิจฉัย
อุทธรณ์เสร็จสิ้นแล้ว จึงไม่ถือเป็นการแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของคาส่ัง
ดังกล่าว ดังนั้น คาส่ังเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงเป็นคาส่ังที่
ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย

๑๑๕

รบั ฟงั ค่กู รณี ... ต้องกอ่ นการพจิ ารณาอทุ ธรณเ์ สร็จสนิ้ !

จับประเด็นเด่น : คาสัง่ ใหช้ ดใชค้ ่าสินไหมทดแทนเปน็ คาสั่ง
ทางปกครองที่กระทบสิทธิคู่กรณี การพจิ ารณาทางปกครองเพ่ือจดั ให้มี
คาสั่งทางปกครองต้อง “รับฟังคู่กรณี” โดยให้คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริง
อย่างเพียงพอและเปดิ โอกาสให้ได้ชี้แจงหรอื โต้แย้งแสดงพยานหลกั ฐาน
เมื่อฝ่ายปกครองไม่ได้ “รับฟังคู่กรณี” ก่อนออกคาส่ังเรียกให้คู่กรณี
(เจ้าหน้าท่ี) ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงเป็นคาส่ังทางปกครองที่
ไม่สมบูรณ์ แต่ความไม่สมบูรณ์ดังกล่าวสามารถแก้ไขให้สมบูรณ์ได้
โดยการรับฟังคู่กรณีก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์ตาม
มาตรา 41 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539 การที่ฝ่ายปกครองรับฟังคู่กรณีหลังจากที่
ผู้มีอานาจวินิจฉัยอุทธรณ์เสร็จสิ้นแล้ว จึงไม่ถือเป็นการแก้ไข
ความไม่สมบูรณ์ของคาส่ัง คาส่ังเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึง
เป็นคาส่งั ทไ่ี ม่ชอบดว้ ยกฎหมาย

เจาะประเด็นคดี : คาสั่งให้เจ้าหน้าท่ีชดใช้ค่าสินไหม
ทดแทนต้อง “รับฟังคู่กรณี” หรือไม่ และหากฝ่ายปกครองได้ให้
โอกาสเจ้าหน้าที่ได้ทราบข้อเท็จจริงและเปิดโอกาสให้ได้ชี้แจงหรือ
โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานภายหลังจากผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์
มีคาวินิจฉัยแล้ว ถือว่าฝ่ายปกครองได้แก้ไขความไม่สมบูรณ์ของ
คาสั่งทางปกครองตามมาตรา 41 วรรคหน่ึง (3) แห่งพระราชบัญญัติ
วิธปี ฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หรอื ไม่ ?

๑๑๖

โดยมีข้อกฎหมายสาคัญ คือ ข้อ 15 ของระเบียบสานัก
นายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิด
ทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. 2539 กาหนดว่า คณะกรรมการ
ต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าท่ีที่เก่ียวข้องหรือผู้เสียหายได้ชี้แจง
ข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอ
และเป็นธรรม มาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539 กาหนดว่า คาสั่งทางปกครองที่ออกโดย
ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปน้ี ไม่เป็นเหตุให้คาส่ัง
ทางปกครองนน้ั ไม่สมบูรณ์ (3) การรับฟังคกู่ รณีที่จาเปน็ ตอ้ งกระทา
ได้ดาเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบรู ณ์ในภายหลัง
กรณีตาม (2) (3) และ (4) จะต้องกระทาก่อนส้ินสุดกระบวนการ
พจิ ารณาอทุ ธรณ์

มูลเหตุของข้อพิพาท เกิดจากกรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้รับการ
แต่งต้ังเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างสระว่ายน้าของส่วนราชการ ต่อมามี
ผู้ร้องเรียนว่าคณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานก่อสร้าง
สระว่ายน้าทั้งท่ีผู้รับจ้างทางานไม่เสร็จตามสัญญาจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดี
(สถาบันพลศึกษา) จึงตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิด
ทางละเมิด ซ่ึงเห็นว่า ข้อร้องเรียนไม่มีมูลความผิดฐานทุจริต
ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นชอบกับความเห็นดังกล่าว และรายงานผลการ
สอบสวนต่อกระทรวงการคลัง แต่กรมบัญชีกลางเห็นว่าคณะ
ผูค้ วบคุมงานรวมถึงผ้ฟู อ้ งคดีไดร้ ่วมกันลงลายมอื ชอ่ื รับรองว่าผู้รับจ้าง
ก่อสร้างเสร็จตามสัญญาจ้างท้ังที่ผู้รับจ้างยังดาเนินการไม่เสร็จตาม
สัญญาจ้างจึงให้คณะผู้ควบคุมงานรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
แต่จากการสอบสวนน้ีไม่ได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและ
โต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน จึงให้คณะกรรมการดาเนินการดังกล่าว และ

๑๑๗

ห า ก มี ข้ อ เท็ จ จ ริ ง ห รื อ พยานหลั กฐานใดที่ จะท าให้ ความเห็ นของ
กระทรวงการคลั งเปลี่ ยนแปลงไปก็ ให้ ส่ งเรื่ องให้ กระทรวงการคลั ง
พจิ ารณาอกี คร้งั แต่เนือ่ งจากมูลละเมิดกรณีนี้ใกลค้ รบกาหนดอายคุ วาม
10 ปี จึงให้ผู้ถูกฟ้องคดีออกคาส่ังเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
ไปก่อน

ผู้ถูกฟอ้ งคดีจึงมีคาสั่งเรียกให้ผู้ฟอ้ งคดชี ดใชค้ ่าสินไหมทดแทน
ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คาส่ังดังกล่าว และผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือ
แจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์กรมบัญชีกลางว่า อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี
ไม่อาจทาให้ผลของคาสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น นอกจากผลการ
ตรวจสอบของกระทรวงการคลัง ขอ้ โตแ้ ย้งฟังไม่ขึ้น และมีคาส่ังเรยี กให้
ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลัง
พร้อมกับมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีช้ีแจงข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าว
ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทาคาชี้แจงยื่นต่อผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าตน
ไม่มโี อกาสได้ชแ้ี จงหรือโตแ้ ยง้ แสดงพยานหลกั ฐานตอ่ คณะกรรมการ
สอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด จึงยื่นฟ้องสถาบันการพลศึกษา
ต่อศาลปกครอง ขอให้มีคาพิพากษาเพิกถอนคาสั่งเรียกให้ชดใช้
คา่ สนิ ไหมทดแทนเฉพาะกรณีของผฟู้ ้องคดี

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่า
คณะกรรมการได้เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นผู้ถูกกล่าวหาชี้แจง
ข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐาน จึงเป็นกรณีที่คณะกรรมการ
สอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดไม่ได้ปฏิบัติตามข้อ 15
ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติ
เกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. 2539 ทาให้
คาส่ังของผู้ถูกฟ้องคดีที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินค่าสินไหมทดแทน
ได้ดาเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ แต่คาส่ังท่ีได้ดาเนินการมาโดย

๑๑๘

ไมส่ มบูรณด์ ังกล่าวอาจแก้ไขขอ้ บกพรอ่ งใหส้ มบูรณ์ได้โดยเปิดโอกาส
ให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 41
วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539 แตก่ ารแก้ไขขอ้ บกพร่องดงั กล่าวจะตอ้ งกระทากอ่ นส้ินสุด
กระบวนการพจิ ารณาอทุ ธรณ์

เมื่อผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คาสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดี
แจ้งว่าคาอุทธรณ์ของผฟู้ ้องคดีไมอ่ าจทาให้ผลของคาสัง่ เปลยี่ นแปลง
เป็นอย่างอ่ืน ข้อโต้แย้งฟังไม่ขึ้น และมีคาสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้
ค่าสินไหมทดแทน ถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีแล้ว
กระบวนพิจารณาอุทธรณ์จึงส้ินสุดลง แม้ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีจะให้
ผู้ฟ้องคดีได้ช้แี จงข้อเท็จจรงิ ในเร่ืองดงั กล่าว แต่ก็เป็นการดาเนินการ
ภายหลังจากกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์เสร็จสิ้นแล้ว จึงมิได้เป็น
การแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงนิ ตามมาตรา 41
วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงการให้ผู้ฟ้องคดีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ
และเปิดโอกาสให้ไดช้ ้ีแจงหรือโตแ้ ย้งแสดงพยานหลักฐาน เป็นข้ันตอน
หรือวิธีการอนั เปน็ สาระสาคัญสาหรบั การออกคาสั่ง

เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนดังกล่าว คาส่ังเฉพาะ
ในส่วนที่เรยี กให้ผู้ฟอ้ งคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงเปน็ คาสั่งที่ไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย (รายละเอยี ดศึกษาไดจ้ ากคาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ. 531/2561)

ครรลองแห่งความเป็นธรรม : คาพิพากษาข้างต้นเป็น
อทุ าหรณ์ที่ดสี าหรบั หน่วยงานของรฐั ที่ต้องออกคาส่ังเรียกให้เจ้าหน้าที่
ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทาละเมิดในการปฏิบัติหน้าท่ีว่า
จะต้อง “รับฟังคู่กรณี” โดยให้โอกาสเจ้าหน้าที่ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่าง

๑๑๙

เพียงพอและเปิดโอกาสให้ได้ช้ีแจงหรือโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน ซึ่ง
เป็นข้ันตอนหรือวิธีการท่ีเป็นสาระสาคัญในการคุ้มครองสิทธิของ
คู่กรณีให้ได้รับความเป็นธรรมก่อนออกคาส่ังทางปกครอง หากออก
คาสั่งโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกาหนด คาส่ังน้ันย่อม
ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

อย่างไรก็ตามมาตรา 41 วรรคหน่ึง (3) แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้กาหนดให้ฝ่ายปกครอง
สามารถแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของคาส่ังทางปกครองได้ในภายหลัง
โดยให้โอกาสคู่กรณีช้แี จงหรอื โต้แยง้ แสดงพยานหลกั ฐานก่อนสิ้นสุด
กระบวนการพิจารณาอุทธรณ์เท่านั้น ดังน้ัน การให้โอกาสคู่กรณี
ชีแ้ จงหรือโตแ้ ย้งแสดงพยานหลักฐานภายหลังจากผู้มีอานาจวนิ ิจฉัย
อุทธรณ์แล้ว ย่อมไม่มีผลเป็นการแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของคาสั่ง
ทางปกครองแต่อย่างใด ด้วยเหตุดังกล่าวจึงมีผลทาให้เป็นคาสั่ง
ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

๑๒๐

เรื่องที่ 20

บันทกึ สด.43 ผดิ ... แต่ชวี ิตไมเ่ ปลีย่ น

คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. 822/2562

ประเดน็ ขอ้ พพิ าท
คณะกรรมการตรวจเลือกบันทึกผลการจับสลากผิดไปจาก
ข้อเท็จจริง และต่อมาได้แก้ไขหลักฐานใบรับรองผลการตรวจเลือก
ทหารกองเกินเข้ารับราชการทหารกองประจาการ หรือแบบ สด.43
จากท่ีจับสลากได้ใบดาให้เป็นจับสลากได้ใบแดง เพ่ือให้ถูกต้องตรง
ความเป็นจริง และสัสดีได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้เข้ารับตรวจเลือกทหาร
กองเกนิ เขา้ รบั ราชการทหารกองประจาการ

สาระสาคญั
คาส่ังทางปกครองที่มีข้อผิดพลาดเล็กน้อยหรือผิดหลง
เล็กน้อย เจ้าหน้าที่อาจแก้ไขเพิ่มเติมได้เสมอ โดยในการแก้ไข
เพ่ิมเติมคาสั่งทางปกครองนั้น ให้เจ้าหน้าท่ีแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ
ตามควรแก่กรณี ในการน้ีเจ้าหน้าที่อาจเรียกให้ผู้ท่ีเก่ียวข้องจัดส่ง
คาสงั่ ทางปกครอง เอกสาร หรอื วตั ถอุ ่นื ใดท่ีได้จัดทาข้ึนเน่อื งในการมี
คาส่ังทางปกครองดังกล่าวมาเพื่อการแก้ไขเพ่ิมเติมได้ตามมาตรา 43
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 คาสั่ง
ที่ให้ผู้ฟ้องคดีเข้ารับราชการทหารกองประจาการตามผลการรับรองการ
ตรวจเลือกในใบ สด.43 ท่ีแก้ไขให้ถูกต้องตรงความเป็นจริง จึงเป็น
คาส่ังทชี่ อบดว้ ยกฎหมาย

๑๒๑

บนั ทึก สด.43 ผิด ... แต่ชีวิตไม่เปลย่ี น

ส่วนที่ 1 สด.43 หลกั ฐานสาคญั ในการเกณฑ์ทหาร
โดยทั่วไปแล้วการตรวจเลือกทหารกองเกินเข้ารับราชการ
ทหารกองประจาการ หรือ “การเกณฑ์ทหาร” จะมีข้ึนในช่วงวันท่ี
1 - 12 เมษายนของทุกปี แตเ่ น่ืองด้วยสถานการณ์การแพร่ระบาด
ของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนาสายพันธ์ุใหม่ (Coronaviruses) หรือ
COVID-19 จึงเป็นเหตุให้ในปี พ.ศ. 2563 นี้ กองทัพบกต้องเล่ือน
การเกณฑ์ทหารไปเป็นช่วงวันที่ 23 กรกฎาคม – 31 สิงหาคม
2563 แทน
สาหรับการเกณฑ์ทหารในปัจจุบันอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติ
รับราชการทหาร พ.ศ. 2497 โดยมาตรา 28 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ
ฉบับนี้ ประกอบกับข้อ 2 ของกฎกระทรวง ฉบับท่ี 37 (พ.ศ. 2516)
ออกตามความในพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. 2497
กาหนดให้การเกณฑ์ทหารในท้องที่แต่ละจังหวัดต้องกระทาโดย
คณะกรรมการตรวจเลือก ซ่งึ มีรายละเอยี ด ดงั น้ี
1) ประธานกรรมการตรวจเลือก มีหน้าท่ีอานวยการและควบคุม
การตรวจเลือกให้ดาเนินการไปด้วยความเรยี บร้อย และออกเสียงชข้ี าด
ในกรณีที่เป็นปัญหาในทางปฏิบัติเม่ือคณะกรรมการตรวจเลือก
ไม่อาจตกลงกันโดยเสียงข้างมากได้ กับให้มีหน้าท่ีตรวจสอบการปล่อย
ทหารกองเกินพร้อมกับมอบใบรับรองผลการตรวจเลือก ทหารกองเกิน
เข้ารับราชการทหารกองประจาการตามแบบ สด.43 ให้ทหารกองเกิน
รับไปเปน็ หลักฐาน

๑๒๒

2) กรรมการนายทหารสัญญาบตั ร มีหนา้ ทเ่ี รียกชอ่ื ทหารกองเกนิ
ซึ่งถูกเรียกมาตรวจเลือก จัดดูแลทหารกองเกินซึ่งตรวจเลือกแล้ว
ให้รวมอยู่เป็นจาพวก ป้องกันมิให้ทหารกองเกินซ่ึงตรวจเลือกแล้ว
ปะปนกับทหารกองเกินซึ่งยังไม่ได้ตรวจเลือก และรับทหารกองเกิน
ซ่ึงคณะกรรมการตรวจเลือกกาหนดใหเ้ ข้ากองประจาการเพื่อนข้นึ ทะเบียน
หรือนาตัวส่งนายอาเภอเพื่อออกหมายนัด อีกทั้ง ยังมีหน้าที่วัดขนาด
เก็บยอดเป็นจาพวก ตรวจสอบจานวนสลาก ควบคุมการทาสลาก
และอา่ นสลาก ในระหวา่ งการจับสลาก

3) กรรมการสัสดีจังหวัด มีหน้าท่ีบนั ทึกผลการตรวจเลือก
ในบัญชีเรียกรับเร่ืองราวร้องขอในเหตุต่าง ๆ ซ่ึงนายอาเภอได้
สอบสวนแล้ว เตรียมทาสลาก บันทึกผลการจับสลาก และรวบรวม
สลากท่ีจับแล้วไว้เป็นหลักฐานตรวจสอบขึ้นทะเบียน และทาบัญชี
คนทส่ี ง่ เข้ากองประจาการ และ

4) กรรมการซ่ึงเป็นผู้ประกอบโรคศิลปะแผนปัจจุบันชั้น 1
สาขาเวชกรรม มีหน้าที่ตรวจร่างกายผู้ท่ีถูกเรียกมาตรวจเลือกและ
ออกใบสาคัญให้แก่คนจาพวกท่ี 3 (คนป่วยซึ่งสามารถรักษาให้หายได้
ใน 30 วัน) และคนจาพวกท่ี 4 (คนพิการทุพพลภาพ) รวมท้ัง
ควบคมุ การจับสลาก

จากหลักเกณฑ์ดังกล่าวสามารถสรุปได้ว่า ในวันเกณฑ์ทหาร
คณะกรรมการตรวจเลือกจะต้องดาเนินการตรวจเลือกบุคคลเพื่อ
เข้ารับราชการทหารกองประจาการ หากบุคคลใดได้รับการตรวจเลือก
ให้เป็นทหารกองประจาการ ไม่ว่าจะโดยการสมัครหรือจับสลาก
ได้ “ใบแดง” คณะกรรมการจะต้องทาการบันทึกไว้ในใบรับรองผล
การตรวจเลือก หรือ สด.43 และในบัญชีเรียกทหารกองเกินเข้า
กองประจาการ หรือว่าผู้น้ันได้รับการคัดเลือกและออกใบนัดให้มา

๑๒๓

รายงานตัว แต่ในกรณีท่ีบุคคลใดไม่ได้รับการตรวจเลือก หรือจับ
สลากได้ “ใบดา” คณะกรรมการจะต้องทาการบันทึกไว้ในใบ
สด.43 และปล่อยตวั กลับไป

ประเด็นท่ีน่าสนใจมีอยู่ว่า หากคณะกรรมการตรวจเลือก
บันทึกผลการจับสลากลงใน สด.43 ผิดไปจากข้อเท็จจริง
โดยบันทึกผลการจับสลากจากที่จับได้ใบแดงกลายเป็นใบดา
จะเป็นเหตุให้ทาให้ผลการจับสลากน้ันเปล่ียนแปลงไป จากที่
จะต้องไปเป็นทหารรับใช้ชาติกลายเป็นพ้นจากการเป็ นทหาร
หรอื ไม่ ???

ส่วนที่ 2 บันทกึ สด.43 ผิด ... แตช่ ีวิตไม่เปลี่ยน
เร่ืองการเข้ารับราชการทหารกองประจาการน้ีอาจกล่าวได้ว่า
“โชคชะตา” มีส่วนสาคัญประการหน่ึงก็ว่าได้ ด้วยเหตุว่า บางคน
อยากสมัครเป็นทหารเพื่อรับใช้ชาติ แต่อาจมีข้อจากัดด้านร่างกาย
หรือสุขภาพทาให้ทางราชการไม่อาจรับสมัครเข้ามาเป็นทหารได้
แต่บางคนไม่อยากเป็นทหารขนาดไปบนบานศาลกล่าวต่อส่ิงศักดิ์สิทธิ
ทั้งหลายเพอ่ื ขอให้จับสลากไดใ้ บดา แตแ่ ล้วกลับได้ใบแดงก็มีอยู่มาก
ถึงข้ันหลั่งน้าตาลูกผู้ชาย ... ด้วยเหตุที่ต้องห่างหายจากกางเกงยีนส์
ตวั โปรด และครอบครวั อันเปน็ ที่รัก !
สาหรับอุทาหรณ์จากคดีปกครองน้ี ก็เป็นเร่ืองเกี่ยวกับการจับ
ใบดาใบแดงตามที่ลุงเป็นธรรมได้จั่วหัวไปข้างต้นน่ันแหละครับ ...
โดยเร่ืองราวท้ังหลายมีอยู่ว่า กระทาชายนายหน่ึงนามว่า “นายศักดิ์”
เป็นผู้เข้ารับตรวจเลือกทหารกองเกินเข้ารับราชการทหารกองประจาการ
โดยในวันตรวจเลือกนายศักดิ์อ้างว่าจับสลากได้ “ใบดา” และ
สัสดีอาเภอก็ได้ออกหลักฐานใบรับรองผลการตรวจเลือกทหารกองเกิน
เข้ารับราชการทหารกองประจาการ หรือแบบ สด.43 พร้อมท้ัง

๑๒๔

บันทึกผลการจับสลากว่านายศักดจ์ิ ับได้ใบดา บรรดาญาติพ่ีน้องเพอ่ื นฝูง
ท่ีแห่มาให้กาลังใจนายศักด์ิต่างก็ดีอกดีใจ ตีกลองร้องราทาเพลงกัน
เปน็ การใหญ่ แลว้ ก็คงพากนั ไปแก้บนตามทไ่ี ด้บนบานตอ่ ส่งิ ศกั ด์สิ ิทธิ์ไว้...

ต่อมา เรื่องราวกลับตาลปัตร ... กลายเป็นว่า สัสดีอาเภอ
มีหนังสือแจ้งให้นายศักดิ์เข้ารับราชการทหาร โดยให้เหตุผลว่า
“นายศักดิ์จับสลากได้ใบแดงต้องเข้ารับราชการทหาร” นายศักดิ์
จึงเข้าชี้แจงกับสัสดีอาเภอว่าตนเอง จับสลากได้ใบดา ... ไม่ใช่ใบแดง !!
ซึ่งสัสดีอาเภอก็ได้ออกใบรับรองให้ไว้เป็นท่ีเรียบร้อยแล้ว ต่อมา
นายศักด์ิเห็นว่าคาส่ังของสัสดีอาเภอน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย
จึงมาย่ืนฟ้องสัสดีอาเภอต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคาสั่ง
ใหต้ น เข้ารบั ราชการทหารกองประจาการดังกลา่ ว

ศาลปกครองสงู สดุ ทา่ นพจิ ารณาแล้วเห็นวา่ ในการตรวจเลือก
ทหารกองเกินเข้ารับราชการทหารท่ีพิพาทคร้ังนี้ สัสดีอาเภอได้ดาเนินการ
ตามแนวทางปฏบิ ัติที่กาหนดไว้ตามข้อ 2 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 37
(พ.ศ. 2516) ออกตามความในพระราชบัญญัติรับราชการทหาร
พ.ศ. 2497 กล่าวคือ ขั้นตอนในการบันทึกผลการจับสลากลงใน
สด.43 ท่อนที่ 2 และท่อนท่ี 3 กับการบันทึกผลการตรวจเลือกใน
สด.16 ทั้งฉบับของจังหวัดและฉบับของอาเภอได้ดาเนินการโดย
เจ้าหน้าที่คนละชุด ต่อเนื่องและเป็นไปโดยเปิดเผย โดยเม่ือเสร็จสิ้น
ผลการอ่านสลาก เจ้าหน้าท่ีจะนาสลากที่บุคคลใดจับได้ใบแดงต้องเข้า
กองประจาการ ณ เวลานั้น มาปิดทับด้านหลัง สด.43 ท่อนที่ 2 ทันที
อกี ทั้ง ในวนั ดังกล่าวมีทหารกองเกินและบุคคลอ่นื ท่ียังไม่เคยรับการ
ตรวจเลือกเข้ารับการตรวจเลือกทหารรวมทั้งหมด 4 ตาบล รวมทั้ง
ประชาชนที่อยู่ในเหตุการณ์เป็นจานวนมาก ดังนั้น โอกาสที่สัสดี
อาเภอจะแก้ไขเปล่ียนแปลงผลการจับสลากในขณะน้ันจึงเกิดข้ึน

๑๒๕

ได้ยาก กรณีความผิดพลาดดังกล่าวจึงเป็นการบันทึกผลการจับ
สลากโดยมีขอ้ ผิดหลงของเจา้ หน้าทเี่ ท่านัน้

เมื่อภายหลังท่ีคณะกรรมการตรวจเลือกได้ตรวจสอบพบ
ความผิดพลาดดังกล่าวแล้ว จึงได้แก้ไขบันทึกผลการจับสลากใน
สด.43 ท่อนที่ 2 ของนายศักด์ิเป็นจับสลากได้ใบแดงให้ถูกต้อง
ตรงความเป็นจริง และได้ประกาศให้นายศักดิ์มารับหมายนัดเข้ารับ
ราชการทหาร (สด.40) โดยให้นาหลักฐาน สด.43 ที่ได้รับไปจาก
คณะกรรมการตรวจเลือกมาแก้ไขให้ถูกต้องตรงกัน กรณีจึงเป็นการ
ดาเนินการแก้ไขคาส่ังทางปกครองท่ีมีข้อผิดพลาดเล็กน้อยหรือ
ผิดหลงเล็กน้อย ตามท่ีบัญญัตไิ ว้ในมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติ
วิธปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

นอกจากนี้ ในคดีน้ีมีประเด็นท่ีน่าสนใจเก่ียวกับ “การช่ังน้าหนัก
พยานหลักฐาน” กรณีนายศักดิ์อุทธรณ์โต้แย้งคาพิพากษาของ
ศาลปกครองช้ันต้นว่า ตนจับได้สลากใบดาจึงไม่ต้องเข้ารับราชการ
ทหารกองประจาการ โดยนายศักดิ์ อ้างเพียงใบ สด.43 ท่อนท่ี 3
ที่ออกโดยผิดพลาดเท่านั้น แต่ไม่ได้นาเสนอพยานหลักฐานอ่ืนใด
มาสนับสนุนข้อกล่าวอ้างของตน กรณีจึงถือว่าข้ออ้างดังกล่าว
ของนายศักด์ิไม่มีน้าหนักที่จะรับฟังได้ ตามข้อ 64 แห่งระเบียบ
ของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. 2543

ดังน้ัน การท่ีคณะกรรมการตรวจเลือกทหารกองเกินเข้ารับ
ราชการทหารกองประจาการแก้ไขข้อความในเอกสารใบ สด.43
ท่อนท่ี 2 ซ่ึงบันทึกผลการจับสลากของนายศักด์ิจากจับได้ใบดา
เป็นจับได้ใบแดง จึงไม่เป็นการกระทาโดยปราศจากอานาจ และการที่
สัสดีอาเภอมีหนังสือแจ้งให้นายศักด์ิเข้ารับราชการทหารกองประจาการ

๑๒๖

ตามผลการรับรองการตรวจเลือกในใบ สด.43 ท่ีแก้ไขให้ถูกต้อง
ตรงความเปน็ จรงิ จึงเป็นคาส่งั ทชี่ อบดว้ ยกฎหมายด้วยเช่นกัน

อุทาหรณ์เร่ืองนี้อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า ในการใช้อานาจ
ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในการกระทาการ
อย่างหน่ึงอย่างใดตามท่ีกฎหมายกาหนด หากมีข้อผิดพลาดหรือ
ผิดหลงเล็กน้อย เจ้าหน้าที่ก็มีอานาจที่จะแก้ไขให้ถูกต้องได้ โดยไม่ทา
ให้ความสมบูรณ์ตามกฎหมายของคาส่ังน้ันเสียไป หรือกล่าวอีกนัย
หน่ึงคือ ความบกพร่องหรือผิดหลงเล็กน้อยของคาส่ังทางปกครองไม่มีผล
ทาใหค้ าสัง่ ทางปกครองนนั้ ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย ...

นอกจากน้ัน ในการเสนอข้อเท็จจริงของคู่กรณีฝ่ายใดต่อ
ศาลปกครอง คู่กรณีฝ่ายที่กล่าวอ้างข้อเท็จจริงนั้นย่อมมีหน้าท่ีเสนอ
พยานหลักฐานต่อศาลเพื่อพิสูจน์หรือสนับสนุนข้อเท็จจริงดังกล่าว
ต่อศาลดว้ ย เพอ่ื ให้ข้อเท็จจริงที่ตนนาเสนอตอ่ ศาลมีหนักหนักเพยี งพอ
ที่จะให้ศาลรับฟังได้ และแม้ว่าศาลปกครองจะเป็นศาลในระบบไต่สวน
แต่หลักการเก่ียวกับภาระการพิสูจน์ข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐาน
ก็เป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปท่ีว่า “ผู้ใดกล่าวอ้างข้อเท็จจริงใด
ก็มีหน้าที่นาสืบข้อเท็จจริงนั้น” (ผู้สนใจศึกษารายละเอียดได้จาก
คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.822/2562 และสามารถ
สืบค้นบทความย้อนหลังได้ที่ www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ
เมนยู ่อยอทุ าหรณจ์ ากคดีปกครอง)

ส่วนที่ 3 รูท้ ันการแกไ้ ขข้อผิดพลาดของคาสัง่ ทางปกครอง
คาส่ังทางปกครองท่ีมีข้อผิดพลาดเล็กน้อยหรือผิดหลง
เล็กน้อยนั้น เจ้าหน้าท่ีอาจแก้ไขเพิ่มเติมได้เสมอ โดยในการแก้ไข
เพ่มิ เติมคาสั่งทางปกครองนั้น ให้เจ้าหน้าท่ีแจ้งให้ผู้ที่เก่ยี วข้องทราบ
ตามควรแก่กรณี ในการน้ีเจ้าหน้าท่ีอาจเรียกให้ผู้ท่ีเก่ียวข้องจัดส่ง

๑๒๗

คาสั่งทางปกครอง เอกสาร หรือวัตถุอื่นใดท่ีได้จัดทาขึ้นเน่ืองในการ
มีคาส่ังทางปกครองดังกล่าวมาเพื่อการแก้ไขเพ่ิมเติมได้ ท้ังน้ี
ตามมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539

๑๒๘

เร่ืองท่ี 21

อุทธรณค์ าสั่งให้ร้ือถอน ... แต่ไม่ไดร้ บั แจ้ง
ผลการพิจารณา : ต้องฟ้องคดีภายในเวลาใด ?

คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 376/2563

ประเดน็ ข้อพพิ าท
ผู้อานวยการเขตอาศัยอานาจตามประกาศของคณะปฏิวัติ
ฉบับที่ 44 ลงวันท่ี 11 มกราคม 2502 ออกคาส่ังให้ชาวบ้านร้ือถอน
บา้ นออกจากคลองลาดพรา้ วอันเป็นสาธารณสมบตั ขิ องแผน่ ดนิ

สาระสาคญั
คาส่ังทางปกครองที่ไม่มีกฎหมายกาหนดขั้นตอนและระยะเวลา
อุทธรณ์ไว้โดยเฉพาะ การดาเนินการดังกล่าวจึงต้องปฏิบัติตาม
หลักกฎหมายทั่วไปตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยให้ย่ืนอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าท่ี
ผู้ทาคาส่ังภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ตนไดร้ ับแจ้งคาส่ังตามมาตรา 44
แหง่ พระราชบัญญตั เิ ดียวกนั
กรณีผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่วินิจฉัยอุทธรณ์ภายใน
กาหนดเวลา 60 วัน นับแต่วันที่เจ้าหน้าท่ีผู้ทาคาส่ังได้รับอุทธรณ์
และไมม่ กี ารแจ้งขยายระยะเวลาการพจิ ารณาอทุ ธรณใ์ หผ้ ้อู ุทธรณท์ ราบ
ให้ถอื วา่ วนั ถัดจากวันครบกาหนด 60 วนั ดังกลา่ ว เปน็ วันท่ผี ู้อทุ ธรณ์
รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ซ่ึงสามารถนาคดีมาฟ้องต่อ
ศาลปกครองไดโ้ ดยไม่ตอ้ งรอผลการพิจารณาอทุ ธรณอ์ ีกตอ่ ไป

๑๒๙

อทุ ธรณ์คาสั่งใหร้ ้ือถอน ... แต่ไมไ่ ด้รบั แจง้
ผลการพจิ ารณา : ต้องฟอ้ งคดีภายในเวลาใด ?

มูลเหตุของข้อพิพาทคดีนี้เกิดจาก... นางมุกเป็นชาวบ้าน
ท่ีอาศัยอยู่ในชุมชนริมคลองลาดพร้าว ได้รับความเดือดร้อนจากการท่ี
ผ้อู านวยการเขตใชอ้ านาจออกคาสั่งทางปกครอง ลงวันที่ 21 พฤษภาคม
2562 ให้นางมุกทาการร้ือถอนอาคารชนิดบ้านไม้ชั้นเดียวออกจาก
ที่ดินหรือแม่น้าลาคลองลาดพร้าวให้พ้นจากท่ีอนั เป็นสาธารณสมบัติ
ของแผ่นดินตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับท่ี 44 ลงวันที่ 11
มกราคม 2502

ผู้ฟ้องคดีไดร้ ับคาสั่งดงั กล่าวเมื่อวนั ท่ี 23 พฤษภาคม 2562
และไม่เห็นด้วยจึงได้มีหนังสอื ลงวนั ท่ี 4 มิถุนายน 2562 อทุ ธรณ์คาส่ัง
ต่อผู้อานวยการเขต แตก่ ็ไมไ่ ดร้ ับแจง้ ผลการพจิ ารณา

นางมุกเห็นว่าคาสั่งร้ือถอนอาคารไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เน่ืองจากตนไดร้ ื้อถอนอาคารในส่วนที่รุกล้าคลองลาดพร้าวออกไปแล้ว
จึงยื่นฟ้องผู้อานวยการเขตต่อศาลปกครองช้ันต้นเมื่อวันที่ 26
พฤศจิกายน 2562 ขอให้ศาลมีคาพิพากษาให้เพกิ ถอนคาสัง่ ทพี่ ิพาท

ประเด็นที่ต้องพิจารณา : ผู้ฟ้องคดีนาคดีมาย่ืนฟ้องต่อ
ศาลปกครองภายในระยะเวลาที่กฎหมายกาหนดไว้หรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า คาสั่งให้ร้ือถอนอาคาร
มีลักษณะเป็นการใช้อานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าท่ีที่มีผลเป็นการ
สร้างนิติสัมพันธ์ข้ึนระหว่างบุคคลท่ีมีผลกระทบต่อสถานภาพของ
สทิ ธหิ รือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี จงึ เป็นคาสั่งทางปกครองตามมาตรา 5
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ แต่โดยที่

๑๓๐

ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับท่ีผู้อานวยการเขตใช้อานาจในการ
ออกคาส่ังน้ัน ไม่ได้กาหนดข้ันตอนและระยะเวลาอุทธรณ์สาหรับ
การโต้แย้งไว้ การดาเนินการดังกล่าวจึงต้องปฏิบัติตามมาตรา 3
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ ซ่ึงเป็ น
กฎหมายทั่วไป (ต่างจากการออกคาส่ังให้รื้อถอนตามพระราชบัญญัติ
ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ที่มีกาหนดข้ันตอนและระยะเวลาอุทธรณ์
สาหรบั การโต้แยง้ ไว้โดยเฉพาะ)

เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับคาส่ังพิพาทเม่ือวันที่ 23 พฤษภาคม
2562 และไม่เห็นพ้องด้วย จึงได้มีหนังสือลงวันท่ี 4 มิถุนายน
2562 อุทธรณ์คาสั่งต่อผู้อานวยการเขต ซ่ึงตามมาตรา 45
แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันกาหนดให้ผู้มีอานาจพิจารณา
อุทธรณ์จะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่
เจ้าหน้าท่ีผู้ทาคาส่ังทางปกครองได้รับอุทธรณ์ หากมีเหตุจาเป็น
ไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกาหนดเวลาดังกล่าวได้ จะต้องมี
หนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนกาหนด 60 วัน ระยะเวลาการ
พิจารณาอุทธรณ์จึงจะขยายออกไปอีก 30 วัน นับแต่วันที่ครบ
กาหนด 60 วนั ดงั กลา่ ว

ดงั นั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซ่ึงเป็นผู้มีอานาจ
พิจารณาอุทธรณ์ จึงต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน
นับแต่วันท่ีผู้อานวยการเขตได้รับหนังสืออุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี คือ
ภายในวนั ท่ี 3 สิงหาคม 2562

เมื่อรัฐมนตรีฯ ไม่ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ภายในเวลาดังกล่าว
และไม่มกี ารแจง้ ขยายระยะเวลาการพจิ ารณาอุทธรณใ์ หผ้ ู้ฟอ้ งคดีทราบ
จึงต้องถือว่าวันถัดจากวันครบกาหนด 60 วัน เป็นวนั ท่ีผู้ฟ้องคดีรู้
หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และชอบที่จะยื่นฟ้องต่อศาลภายใน

๑๓๑

90 วัน นับแตว่ ันดงั กล่าวตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ โดยไม่จาต้องรอผลการพิจารณาอุทธรณ์อีกต่อไป
กลา่ วคือ ต้องยนื่ ฟ้องคดีภายในวันท่ี 1 พฤศจกิ ายน 2562

การนาคดีมาฟ้องเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2562 จึงเป็น
การย่ืนฟ้องเม่ือล่วงพ้นกาหนดระยะเวลาการฟ้องคดแี ล้ว และโดยที่
เป็นการฟ้องเพ่ือประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีโดยตรง ไม่ใช่การฟ้องคดี
ทเี่ ก่ียวกบั การค้มุ ครองประโยชนส์ าธารณะท่จี ะยื่นฟ้องคดีเม่ือใดก็ได้
ศาลจึงไม่อาจรับคาฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาได้ (คาสั่งศาลปกครองสูงสุด
ที่ 376/2563)

หลักกฎหมายปกครองและบรรทัดฐานการปฏบิ ัติราชการ
1. กรณีท่ีคาสั่งทางปกครองใดไม่ได้มีกฎหมายกาหนด
ข้ันตอนและระยะเวลาอุทธรณ์ไว้โดยเฉพาะ ให้บังคับใช้ตามหลักทั่วไป
ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539 โดยในการย่ืนอุทธรณ์ดังกล่าวให้ย่ืนต่อเจ้าหน้าท่ีผู้ทา
คาส่ังทางปกครองภายใน 15 วัน นับแต่วันท่ีตนได้รับแจ้งคาสั่ง
ตามมาตรา 44 แหง่ พระราชบัญญตั เิ ดยี วกนั
2. กรณผี ู้มีอานาจพิจารณาอทุ ธรณ์ไม่วินจิ ฉัยอุทธรณ์ภายใน
กาหนดเวลา 60 วัน นับแต่วันท่ีเจ้าหน้าที่ผู้ทาคาสั่งได้รับอุทธรณ์
และไม่มีการแจ้งขยายระยะเวลาการพิจารณาอทุ ธรณ์ให้ผู้อทุ ธรณ์ทราบ
ให้ถือว่าวันถัดจากวันครบกาหนด 60 วัน ดังกล่าว เป็นวนั ที่ผู้อุทธรณ์
รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี สามารถนาคดีมาฟ้องต่อศาลได้
โดยไม่ตอ้ งรอผลการพจิ ารณาอุทธรณ์อกี ตอ่ ไป

๑๓๒

เร่อื งท่ี 22

คาสง่ั ใหเ้ ป็นผทู้ งิ้ งาน… ต้องอุทธรณ์กอ่ นฟอ้ ง
ขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคาสงั่ ครับ !!

คาส่ังศาลปกครองสงู สุดที่ ๕๔๘/๒๕๖๐

ประเดน็ ข้อพพิ าท
หน่วยงานของรัฐมีคาสั่งให้ผู้รับจ้างเป็นผู้ทิ้งงาน เน่ืองจาก
ผู้รบั จ้างทางานไมแ่ ล้วเสร็จตามสัญญา

สาระสาคัญ
ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕
มิได้กาหนดเรื่องการอุทธรณ์คาสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงานไว้โดยเฉพาะ จึงต้อง
นามาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
มาใช้บังคับกับการอุทธรณ์คาส่ังให้เป็นผู้ทิ้งงาน และถือเป็นขั้นตอน
ที่ผู้ฟ้องคดีจะต้องดาเนินการก่อนยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองตาม
มาตรา ๔๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยต้องยื่นอุทธรณ์คาสั่งภายใน
สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาส่ัง และเม่ือได้มีการส่ังการตาม
กฎหมายหรือมไิ ดม้ ีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลา
ทกี่ ฎหมายกาหนด จงึ จะนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้
การอุทธรณ์คาส่ังทางปกครองก่อนยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
เป็นบทบงั คับที่กฎหมายบัญญัติให้ต้องกระทา จึงไม่อาจสละสิทธกิ ารย่ืน
อทุ ธรณค์ าส่ังและฟอ้ งคดตี ่อศาลปกครองไดโ้ ดยตรง

๑๓๓

คาสง่ั ใหเ้ ปน็ ผทู้ ิ้งงาน… ตอ้ งอุทธรณก์ อ่ นฟ้อง
ขอให้ศาลปกครองเพกิ ถอนคาส่ัง ครบั !!

ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ หากผู้ประกอบกิจการ
ได้รับเลือกให้เป็นผู้ชนะการเสนอราคา แต่ไม่เข้าทาสัญญาหรือ
เข้าทาสัญญาแต่ทางานไม่แล้วเสร็จตามที่ตกลงในสัญญา หน่วยงาน
ของรฐั มีอานาจสัง่ ลงโทษให้ “เปน็ ผทู้ งิ้ งาน” ได้

โดยคาสัง่ “เป็นผทู้ งิ้ งาน” มีสถานะเปน็ “คาสงั่ ทางปกครอง”
ตามกฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติวิธปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ดังนั้น หากผู้ประกอบกิจการท่ีได้รับคาส่ังให้เป็นผู้ทิ้งงาน
เห็นว่าคาส่ังให้เป็นผู้ท้ิงงานไม่ชอบด้วยกฎหมายและประสงค์ท่ีจะ
ย่ืนฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาหรือคาส่ังเพิกถอนคาส่ัง
จะต้องดาเนินการเพ่ือให้มีการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย
ภายในฝ่ายปกครองให้เสร็จส้ินก่อนตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงการอุทธรณ์คาส่ัง ถือเป็นวิธีการหนึ่งในการแก้ไข
ความเดือดร้อนหรือเสียหายภายในฝ่ายปกครอง เพื่อให้ฝ่ายปกครอง
ได้มีโอกาสทบทวนความถูกต้องเหมาะสมของคาสั่ง ทั้งข้อเท็จจริง
ข้อกฎหมายและดุลพินจิ ของการออกคาสงั่

แต่เน่ืองจากระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ
พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือแม้กระทง่ั ปัจจุบันพระราชบัญญตั กิ ารจดั ซ้อื จดั จา้ ง
และการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ ไม่ได้กาหนดข้ันตอนและ
ระยะเวลาอุทธรณค์ าสงั่ ให้เปน็ ผู้ทิง้ งานไว้

๑๓๔

เมื่อเป็นเช่นน้ี ผู้อยู่ในบังคับของคาส่ัง “เป็นผู้ท้ิงงาน”
จะสละสิทธิการย่ืนอุทธรณ์ได้หรือไม่ ? หรือหากต้องยื่นอุทธรณ์
จะต้องปฏิบตั ิตามขนั้ ตอนและระยะเวลาอทุ ธรณต์ ามกฎหมายใด ?

นายปกครองมีคาตอบในเรือ่ งดงั กล่าว ครับ !!
มลู เหตขุ องคดนี ้ี ปลัดกระทรวงการคลังผู้รกั ษาการตามระเบยี บ
สานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้มีคาส่ังให้ห้างหุ้นส่วน
จากัด น. (ผู้รับจ้าง) และหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนจากัด น. (ผู้รับจ้าง)
เป็นผู้ท้ิงงาน และแจ้งสิทธิอุทธรณ์โดยให้ยื่นอุทธรณ์ต่อผู้รักษาการ
ตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ภายใน
สิบห้าวันนับแตว่ ันที่ได้รับแจ้งคาสั่งตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบญั ญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีท่ีผู้รับจ้างทางานไม่แล้ว
เสร็จตามสญั ญา และตอ่ มาผรู้ บั จ้างได้มหี นังสือบอกเลกิ สญั ญา
ผู้รับจ้าง (ผู้ฟ้องคดี) จึงฟ้องต่อศาลปกครองโดยฟ้อง
กระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) และอธิบดีกรมบัญชีกลาง
(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) โดยขอให้มีคาพิพากษาหรือคาส่ังเพิกถอนคาสั่ง
ให้เป็นผู้ท้ิงงาน โดยไม่ได้อุทธรณ์คาสั่งก่อนฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
และในชั้นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดได้โต้แย้งว่าสามารถสละสิทธิ
การย่นื อุทธรณค์ าสงั่ ได้
ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองตาม
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ หรอื ไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เม่ือระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี
ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ มิได้กาหนดเร่ืองการอุทธรณ์คาสั่งให้
เป็นผทู้ ้ิงงานไว้โดยเฉพาะ จึงตอ้ งนามาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับมาตรา ๓

๑๓๕

แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
มาใช้บังคับกับการอุทธรณ์คาส่ังให้เป็นผู้ท้ิงงาน และถือเป็นขั้นตอน
ท่ีผู้ฟ้องคดีจะต้องดาเนินการก่อนยื่นฟ้องคดีนี้ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยต้องยื่นอทุ ธรณ์ภายในสิบห้าวนั นับแต่วนั ที่ได้รบั แจง้ คาสั่ง
และเม่ือไดม้ ีการส่งั การตามกฎหมายหรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลา
อันสมควรหรือภายในเวลาท่ีกฎหมายกาหนด จึงจะนาคดีมาฟ้องต่อ
ศาลปกครองได้

เม่ื อ ก า ร อุ ท ธ ร ณ์ ค า สั่ ง ท า ง ป ก ค ร อ ง ก่ อ น ยื่ น ฟ้ อ ง ค ดี ต่ อ
ศ า ล ป ก ค ร อ ง เป็ น บ ท บั ง คั บ ท่ี ก ฎ ห ม า ย บั ญ ญั ติ ให้ ต้ อ ง ก ร ะ ท า
จึงไม่อาจสละสิทธิการยื่นอุทธรณ์คาส่ังและฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ได้โดยตรง ดังนั้น การท่ีผู้ฟ้องคดีไม่ได้อุทธรณ์คาสั่งก่อนฟ้องคดี
ต่อศาลปกครอง จึงถือว่ามิได้ปฏิบัติตามเง่ือนไขการฟ้องคดีตามที่
กฎหมายกาหนด จึงไม่อาจใช้สิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองได้
(คาสั่งศาลปกครองสงู สุดที่ ๕๔๘/๒๕๖๐)

กล่าวโดยสรุป คาสั่งให้เป็นผู้ท้ิงงานเป็นคาส่ังทางปกครอง
ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ หากเห็นว่าคาส่ังไม่ชอบด้วยกฎหมายจะต้องอุทธรณ์
คาส่ังทางปกครองภายในฝ่ายปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก่อนย่ืนฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตัง้ ศาลปกครองและวิธพี ิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และไมอ่ าจสละสทิ ธกิ ารยืน่ อทุ ธรณค์ าสั่งได้

๑๓๖

เร่อื งที่ 2๓

แค่ไหน ? คอื “ระยะเวลาอนั สมควร”
ในการพจิ ารณาอุทธรณ์คาส่ังไม่อนุญาตให้เปิดหอพกั

คาสง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี 508/2563

ประเดน็ ขอ้ พพิ าท
ผู้ อ า น ว ย ก า ร เข ต ซึ่ ง ป ฏิ บั ติ ร า ช ก า ร แ ท น ผู้ ว่ า ร า ช ก า ร
กรุงเทพมหานครได้ใช้อานาจตามกฎหมายการสาธารณสุขมีคาส่ัง
ไม่อนญุ าตใหผ้ ู้ยื่นคาขอประกอบกจิ การหอพกั ตามคาขอ

สาระสาคญั
กรณีที่มีกฎหมายเฉพาะกาหนดข้ันตอนหรือวธิ กี ารสาหรับการ
แก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้แล้ว เช่น กฎหมายการสาธารณสุข
ตามกรณีพิพาทน้ี ที่กาหนดให้คู่กรณีอุทธรณ์คาสั่งไม่ออกใบอนุญาต
ภายใน 30 วัน หากแต่มิไดก้ าหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณใ์ ห้
แล้วเสร็จไว้ “ระยะเวลาอันสมควร” ที่เจ้าหน้าท่ีต้องพิจารณาอุทธรณ์
ให้แล้วเสร็จ คือ 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับคาอุทธรณ์ โดยพิจารณา
เทียบเคียงจากระยะเวลาข้ันสูงในการพิจารณาอุทธรณ์คาสั่งตาม
มาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ และต้องถือว่าวันที่ 91 เป็นวันที่ผู้อุทธรณ์รู้หรือควรรู้
ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเป็นวันแรกท่ีสามารถใช้สิทธิฟ้องคดี
ต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

๑๓๗

แค่ไหน ? คือ “ระยะเวลาอันสมควร”
ในการพจิ ารณาอทุ ธรณค์ าส่งั ไมอ่ นญุ าตใหเ้ ปดิ หอพกั

จับประเด็นเด่น : การท่ีพระราชบัญญัติการสาธารณสุข
พ.ศ. 2535 แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2550 กาหนดให้
ผู้ได้รับคาสั่งไม่ออกใบอนุญาต ไม่ต่ออายุใบอนุญาต หรือเพิกถอน
ใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติน้ี มีสิทธิ
อุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขภายใน 30 วัน
นับแต่วันทราบคาส่ัง (มาตรา 66 วรรคหนึ่ง) และให้รัฐมนตรีฯ
พจิ ารณาอุทธรณ์โดยไม่ชกั ชา้ (มาตรา 67 วรรคหน่ึง) ถือเปน็ กรณีท่ี
มีกฎหมายกาหนดขั้นตอนหรือวิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อน
หรือเสียหายไว้โดยเฉพาะ แต่มิได้กาหนดระยะเวลาในการพิจารณา
อทุ ธรณ์ให้แล้วเสร็จไว้ ดงั น้ัน “ระยะเวลา อันสมควร” ในการพิจารณา
อุทธรณ์คาสั่งดังกล่าวให้แล้วเสร็จ เมื่อเทียบเคียงจากระยะเวลาขั้นสูง
ในการพิจารณาอุทธรณ์คาสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แล้ว คือ 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับ
อทุ ธรณ์ โดยถือวา่ วันท่ี 91 เป็นวันที่ผู้ฟ้องคดี (ผู้อุทธรณ์) รู้หรือควรรู้
ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีและเป็นวันแรกท่ีสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีต่อ
ศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคาสั่งดังกล่าวได้ตามมาตรา 49
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. 2542

เจาะประเด็นคดี : เมื่อพระราชบัญญัติการสาธารณสุขฯ
กาหนดเพยี งระยะเวลายื่นอุทธรณ์คาสั่งไม่ออกใบอนุญาตไว้ แต่มิได้
กาหนดระยะเวลาแล้วเสร็จในการพิจารณาอุทธรณ์ รัฐมนตรีฯ

๑๓๘

ซ่ึงเป็นผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จ
เมื่อใด ? และผ้อู ุทธรณ์จะมสี ิทธิฟ้องเพกิ ถอนคาส่ังไม่ออกใบอนุญาตได้
ภายในกาหนดใด ?

ชี้ประเด็นปัญหา เหตุของคดีเกิดจาก ... นางสาวฉลาดซ่ึงเป็น
ผ้ปู ระกอบกิจการหอพักอา้ งวา่ ไดร้ บั ความเดือดร้อนหรือเสียหายจาก
การทผ่ี ูอ้ านวยการเขตซงึ่ ปฏิบตั ิราชการแทนผ้วู า่ ราชการกรงุ เทพมหานคร
ไดใ้ ช้อานาจตามกฎหมายการสาธารณสุขมีคาสั่งลงวันท่ี 2 กนั ยายน
2559 ไม่อนุญาตให้นางสาวฉลาดประกอบกิจการหอพักตามคาขอ
นางสาวฉลาดเห็นวา่ คาสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีหนังสือ
ลงวันที่ 28 กันยายน 2559 อุทธรณ์คาส่ังต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง
สาธารณสุข โดยมอบหมายให้บุคคลไปส่งหนังสือท่ีกระทรวงสาธารณสุข
ในวันเดียวกัน แต่เม่ือไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์และเห็นว่า
เป็นการพจิ ารณาอุทธรณท์ ีเ่ กินระยะเวลา 90 วนั แล้ว

นางสาวฉลาด (ผู้ฟ้องคดี) จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
ในวนั ที่ 22 มีนาคม 2560 เพื่อขอให้เพิกถอนคาส่ังที่ไม่อนุญาตให้
ประกอบกิจการหอพักของผู้อานวยการเขต (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2)
ซึ่งปฏบิ ตั ิราชการแทนผ้วู า่ ราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 1)

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีท่ีกฎหมาย
เฉพาะไม่ได้กาหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์คาสั่งไว้
“ระยะเวลาอันสมควร” ที่จะถือเป็นเกณฑ์เบ้ืองต้นว่าผู้มีอานาจ
ในการพิจารณาอุทธรณ์จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน
ระยะเวลาเท่าใดน้ัน สามารถแยกได้เปน็ 2 กรณี คอื

กรณีท่ีหน่ึง เป็นกรณีที่ไม่มีกฎหมายกาหนดข้ันตอนหรือ
วิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยเฉพาะ
จะต้องดาเนินการตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 45

๑๓๙

วรรคหน่ึงและวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครองฯ โดยจะต้องยื่นอุทธรณ์ภายใน 15 วัน นับแต่วันท่ี
ได้รับแจ้งคาสั่งดังกล่าว ส่วนการพิจารณาอุทธรณ์น้ัน มีกาหนด
ระยะเวลาไมเ่ กิน 60 วัน นับแต่วันท่ีเจ้าหน้าท่ีผู้ทาคาสั่งทางปกครอง
ได้รับคาอุทธรณ์ หากมีเหตุจาเป็นที่ไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จได้
ให้มีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกาหนดดังกล่าว ระยะเวลา
พิจารณาอทุ ธรณจ์ งึ จะขยายออกไปได้อีกไมเ่ กิน 30 วัน

ดังนั้น หากไม่มีการแจ้งเหตุจาเป็น กรณีจึงต้องถือว่าวันที่
ครบกาหนด 60 วัน เป็นวันที่ผู้อุทธรณ์ได้ดาเนินการแก้ไขความเดือดร้อน
หรือเสียหายครบตามข้ันตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกาหนดแล้ว
โดยถือว่าวันท่ี 61 เป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี
และเป็นวันแรกที่เร่ิมใช้สิทธิฟ้องคดีต่อ ศาลปกครอง (มาตรา 42
วรรคสอง และ มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ)
ท้งั นี้ ตามนยั มติทป่ี ระชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครงั้ ที่ 4/2557

กรณีที่สอง เป็นกรณีที่มีกฎหมายกาหนดข้ันตอนหรือ
วิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยเฉพาะ
แต่มิได้กาหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จเอาไว้
ซ่ึงเมื่อพิจารณาเทียบเคียงจากระยะเวลาข้ันสูงในการพิจารณา
อุทธรณ์คาสั่งตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
แล้วเห็นว่า ระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์โดยเจ้าหน้าท่ีผู้ทา
คาสั่งซึ่งมีกาหนดไม่เกิน 30 วนั ตามมาตรา 45 วรรคหน่ึง รวมกับ
ระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์โดยผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์
ซึ่งมีกาหนดไม่เกิน 60 วนั ตามมาตรา 45 วรรคสอง รวมเป็นระยะเวลา
ในการพิจารณาอุทธรณ์ท้ังสิ้นไม่เกิน 90 วัน ระยะเวลาอันสมควร
ในกรณีดงั กล่าว จงึ ไดแ้ ก่ 90 วัน นับแต่วันทไ่ี ด้รบั อทุ ธรณ์ โดยถือว่า

๑๔๐

วันถัดจากวันท่ีครบ 90 วัน คือ วันท่ี 91 เป็นวันที่ผู้อุทธรณ์รู้หรือ
ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเป็นวันแรกที่เร่ิมใช้สิทธิฟ้องคดี
ต่อศาลปกครอง ท้ังนี้ ตามนัยมติท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง
สูงสุด คร้ังท่ี 6-7/2546

เม่ือกรณีตามท่ีพิพาท พระราชบัญญัติการสาธารณสุข
พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 66 วรรคหน่ึง กาหนดให้
ผู้ท่ีได้รับคาสั่งไม่ออกใบอนุญาตมีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีฯ ภายใน
30 วัน นับแต่วันทราบคาสั่ง และมาตรา 67 วรรคหน่ึง กาหนดให้
รัฐมนตรีฯ พิจารณาอุทธรณ์โดยไม่ชักช้า จึงเป็นกรณีที่มีกฎหมาย
กาหนดข้ันตอนหรือวิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือ
เสียหายไว้โดยเฉพาะ แต่มิได้กาหนดระยะเวลาในการพิจารณา
อุทธรณ์ให้แล้วเสร็จเอาไว้ว่าเมื่อใด (ตามกรณีท่ีสอง) ดังนั้น
ระยะเวลาอันสมควรในการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าว จึงได้แก่
90 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ และต้องถือว่าวันที่ 91 เป็นวันที่
นางสาวฉลาดรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเป็นวันแรก
ที่สามารถใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 49
แหง่ พระราชบัญญตั จิ ัดต้งั ศาลปกครองฯ

การทรี่ ัฐมนตรีฯ ได้รับหนังสืออุทธรณ์ในวนั ที่ 28 กันยายน
2559 จึงต้องวินิจฉัยอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน นับแต่
วนั ทีไ่ ดร้ บั อุทธรณ์ คอื ภายในวนั ที่ 27 ธันวาคม 2559 เมือ่ รัฐมนตรีฯ
พิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จ จึงถือว่าวันท่ีครบ 90 วัน เป็นวันท่ี
นางสาวฉลาดได้ดาเนินการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายตาม
มาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัตจิ ัดต้งั ศาลปกครองฯ แล้ว
และถือว่าวันถัดจากวันครบกาหนด 90 วัน คือ วันท่ี 28 ธันวาคม
2559 เปน็ วนั ทร่ี ้หู รือควรรถู้ ึงเหตแุ หง่ การฟอ้ งคดี และเป็นวนั แรก

๑๔๑

ท่ีเริ่มใช้สิทธิฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลมีคาพิพากษาเพิกถอนคาส่ังของ
ผู้ถูกฟอ้ งคดที ้ังสองที่ไม่อนุญาตให้ประกอบกิจการหอพักได้ โดยไม่ตอ้ งรอ
คาวนิ จิ ฉยั อทุ ธรณ์ของรัฐมนตรีฯ อกี ต่อไป

ดังนั้น เม่ือคดีน้ีนางสาวฉลาดจะต้องนาคดีมาฟ้องภายใน
90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี คือ ภายใน
วันท่ี 27 มีนาคม 2560 การที่นางสาวฉลาดนาคดีมาย่ืนฟ้อง
ในวันที่ 22 มีนาคม 2560 จึงเป็นการฟ้องคดีภายในกาหนด
ระยะเวลาตามมาตรา 49 ดังกล่าวแล้ว ศาลปกครองจึงมีอานาจ
รับคาฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณ าได้ (คาส่ังศาลปกครองสูงสุดที่
508/2563)

ครรลองแหง่ ความเป็นธรรม
คาวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว ถือเป็นบรรทัดฐาน
การปฏิบัติราชการที่ดีสาหรับเจ้าหน้าที่ผู้ทาคาสั่งทางปกครองและ
เจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์เกี่ยวกับระยะเวลาในการ
พิจารณาอุทธรณ์ในแต่ละกรณีว่าเมื่อคู่กรณีหรือผู้อยู่ภายใต้บังคับ
ของคาส่ังทางปกครองได้ย่ืนอุทธรณ์คาส่ังต่อตนแล้ว เจ้าหน้าที่
จะตอ้ งพจิ ารณาอทุ ธรณใ์ ห้แล้วเสร็จภายในกาหนดระยะเวลา ดังน้ี
(1) หากเป็นกรณีท่ีกฎหมายเฉพาะไม่ได้กาหนดขั้นตอน
หรือวิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้ เจ้าหน้าท่ี
จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่
ได้รับคาอุทธรณ์ หากมีเหตุจาเป็นก็อาจขยายระยะเวลาพิจารณา
อทุ ธรณ์ออกไปอกี ได้ไมเ่ กิน 30 วนั โดยต้องแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อน
ท้ังนี้ ตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 45 วรรคหนึ่ง
และวรรคสอง แหง่ พระราชบญั ญตั ิวธิ ปี ฏิบัตริ าชการทางปกครองฯ

๑๔๒

(2) หากเป็นกรณีท่ีมีกฎหมายเฉพาะกาหนดขั้นตอนหรือ
วิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้แล้ว เช่น
กฎหมายการสาธารณสุขตามกรณีพิพาทนี้ ที่กาหนดให้คู่กรณี
อุทธรณ์คาส่ังไม่ออกใบอนุญาตภายใน 30 วัน หากแต่มิได้กาหนด
ระยะเวลาในการพจิ ารณาอุทธรณ์ใหแ้ ลว้ เสรจ็ ไว้ “ระยะเวลาอนั สมควร”
ท่ีเจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จ คือ 90 วัน นับแต่วันที่
ไดร้ ับคาอุทธรณ์

นอกจากนี้ ยังเป็นข้อควรรู้สาหรับคู่กรณีซึ่งประสงค์จะใช้
สิทธิฟ้องคดีเพ่ือขอให้ศาลเพิกถอนคาส่ังทางปกครองด้วยว่า เม่ือได้
ดาเนนิ การอทุ ธรณ์คาส่งั หรอื แก้ไขความเดือดร้อนหรอื เสียหายตามที่
กฎหมายกาหนดไว้แล้ว จะต้องนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองภายใน
กาหนด 90 วัน นบั แต่วันทร่ี หู้ รือควรร้ถู ึงเหตุแห่งการฟอ้ งคดี ซึ่งวันท่ีรู้
หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟอ้ งคดีและถอื เปน็ วันแรกท่ีสามารถใชส้ ิทธิ
ฟ้องคดีต่อศาลได้น้ัน จาต้องพิจารณาในแต่ละกรณีดังที่ศาลได้วาง
หลักเกณฑ์ไว้ในคดขี า้ งต้น