กระบวนการนโยบายสาธารณะ

คาํ นาํ

เอกสารวชิ าการ เรอ่ื ง”กระบวนการนโยบายสาธารณะ ” ฉบบั นี้ ผเู้ ขยี นไดเ้ กบ็ รวบรวม จากการทบทวน
วรรณกรรม จากผลงานเขยี นในอดีต ท่เี ป็นไปทงั้ ในลกั ษณะทเี่ ป็นเอกสารตาํ ราวชิ าการ งานวจิ ยั บทความ
เอกสารประกอบการสอน การฝึกอบรม รวมทงั้ คาํ บรรยาย ตามสถาบนั อดุ มศึกษาตา่ งๆ ทงั้ ในระดบั ปริญญา
เอก โท และปริญญาตรี ทงั้ ภาครฐั และภาคเอกชน

แมข้ อ้ มลู บางส่วนในเอกสารฉบบั นคี้ อ่ นขา้ งจะเกา่ ไปบา้ ง แต่ผเู้ ขียนเช่อื ม่นั ว่า ยงั ไม่ถึงกบั
ลา้ สมยั ยงั สามารถใชป้ ระโยชนไ์ ดส้ าํ หรบั ผทู้ ี่สนใจ ทงั้ นีเ้ นอื้ หาสาระในฉบบั จะประกอบดว้ ย 4 ส่วนใหญๆ่
โดยในแต่ละส่วน นอกจากจะกลา่ วถึงกระบวนการนโยบายสาธารณะในลกั ษณะต่างๆแลว้ ยงั ไดร้ วมสาระ
ทางดา้ นสขุ ภาพไวเ้ ป็น กรณศี ึกษาดว้ ย (คาํ ว่า สขุ ภาพ ในท่นี บี้ างครงั้ อาจใชค้ าํ วา่ สาธารณสขุ แทน ผเู้ ขยี น
จงึ ขอทาํ ความเขา้ ใจเบอื้ งตน้ สาํ หรบั ผสู้ นใจท่จี ะอา่ นไว้ ณ โอกาสนีด้ ว้ ย) ทงั้ นีเ้ นือ้ สาระในฉบบั ประกอบดว้ ย

1)กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

2)กระบวนการนาํ นโยบายสาธารณะไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ

3)การควบคมุ กาํ กบั การ และการติดตามประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

และ4) ในส่วนนีจ้ ะเป็นผลงานวจิ ยั ท่ีเก่ียวขอ้ งกบั กระบวนการนโยบายสาธารณะ ท่ี
ไดท้ าํ เสนอ สาํ นกั นโยบายและยทุ ธศาสตรส์ าธารณสขุ กระทรวงสาธารณสขุ เมอ่ื ปี พ.ศ.2543 ในหวั ขอ้
เรอื่ ง”ทิศทางการปฏริ ูปบทบาทองคก์ รภาครฐั ในกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพ” เป็นกรณีศกึ ษา
ดว้ ย

หากเอกสารวชิ าการฉบบั นี้ มีคณุ คา่ หรอื มีประโยชนอ์ ยบู่ า้ ง ผเู้ ขยี นขอมอบแด่ผทู้ ่รี กั การอ่าน
และผทู้ ่ีรกั การพฒั นาทงั้ ปวง แตห่ ากมีขอ้ ผดิ พลาดหรอื มขี อ้ บกพรอ่ งประการใด ผเู้ ขียนใครข่ ออภยั และขอ
นอ้ มรบั ในความผิดพลาด โดยพรอ้ มจะนาํ ไปปรบั ปรุงแกไ้ ขต่อไป

ประยงค์ เต็มชวาลา
26 พฤศจกิ ายน 2563



กระบวนการนโยบายสาธารณะ

สารบญั หน้า

คาํ นํา 6
สารบัญ
6
1) กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ 10
18
1.1 กรอบการวเิ คราะห์ ปัญหาเพือ่ การกาํ หนดนโยบาย
1.2 การวิเคราะหท์ างเลอื ก 30
1.3 กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณสขุ (กรณีศกึ ษา)
33
2 )กระบวนการนาํ นโยบายสาธารณะไปสกู่ ารปฏบิ ัติ 39
39
2.1 การแปลงนโยบายสาธารณะเป็ นแผนงาน/โครงการ 40
-การศกึ ษาสภาพปัญหาและประเด็นทจ่ี ะพฒั นา 43
43
- -การกาํ หนดวตั ถปุ ระสงค์ 44
-การกาํ หนดกลยทุ ธ 44
-การจดั ทาํ แผนปฏิบตั ิการ 54
-แนวทางการนาํ แผนไปปฏบิ ตั ิ 54
56
2.2 การพฒั นาระบบการสนับสนุนการนํานโยบายไปปฏบิ ัติ 60
-การพฒั นาโครงสรา้ งองคก์ าร 61
- การพฒั นาระบบ ทรพั ยากรสนบั สนนุ
-การพฒั นาทรพั ยากรงบประมาณ
- การพฒั นาทรพั ยากรดา้ นกาํ ลงั คน
- การพฒั นาทรพั ยากรดา้ นเวลา
-การพฒั นาทรพั ยากรดา้ นเทคโนโลย่ี

3) การควบคุมกาํ กับการ และการตดิ ตามประเมนิ ผลนโยบาย 62

3.1 กระบวนการควบคมุ กาํ กบั การและติดตามผล 62

3.1.1 โครงสรา้ งระบบและกระบวนการควบคมุ กาํ กบั การ 63
3.1.2 การควบคมุ กาํ กบั &ตดิ ตามผลนโยบายสาธารณสขุ 86
97
การกาํ กบั ตดิ ตามนโยบายสาธารณสขุ ในอดีต 101
การกาํ กบั ติดตามนโยบายสาธารณสขุ ในปัจจบุ นั 103
การกาํ กบั ตดิ ตามนโยบายสาธารณสขุ ในอนาคต 105
3.2 การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
116
บรรณานุกรม
121-158
ภาคผนวก : การวจิ ยั เรื่อง “ ทศิ ทางการปฏริ ูปบทบาทองคก์ รภาครฐั ในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ ดา้ นสขุ ภาพ”

ประวตั ิผ้เู ขยี น (ฉบบั ย่อ)

1

กระบวนการนโยบายสาธารณะ

โดยท่ีกระบวนการนโยบายสาธารณะ จะประกอบดว้ ยองคป์ ระกอบหลกั ๆ 3 ประการ คอื
การกาํ หนดนโยบาย การแปลงนโยบายเป็นแผนงาน/โครงการเพ่ือนาํ ไปปฏบิ ตั ิ และการควบคมุ
กาํ กบั ตดิ ตามและประเมนิ ผลนโยบาย ซง่ึ องคป์ ระกอบดงั กลา่ ว จะผกู สมั พนั ธก์ นั เป็นวงจรท่ีเรยี ก
วงจรนโยบาย policy cycle ดงั ภาพ

การกาํ หนดนโยบาย

การควบคมุ กาํ กบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ
ตดิ ตาม และประเมนิ ผลโยบาย

คาํ วา่ “ นโยบาย ” ในความหมายของ Ira Sharkansky หมายถงึ กิจกรรมท่ี
รฐั บาลจดั ทาํ ขนึ้ 1) ขณะท่ี Thomas R.Dye. ไดใ้ หค้ วามหมายของคาํ วา่ “ นโยบาย ” ไวว้ า่ สงิ่
ใดก็ตามท่ีรฐั บาลเลอื กท่ีจะกระทาํ หรอื ไมก่ ระทาํ 2) ขณะเดียวกนั Lasswell และ Kaplan ไดใ้ ห้
ทศั นะไวว้ า่ “ นโยบาย ” หมายถงึ แผนงานหรอื โครงการท่ีกาํ หนดขนึ้ อนั ประกอบดว้ ย
เปา้ หมาย คณุ คา่ และการปฏิบตั ิตา่ ง ๆ 3)-

1) ชารค์ านสกี้ ไดใ้ หค้ าํ จาํ กดั ความของคาํ วา่ “ นโยบาย ” ไวว้ า่ “ any action taken by government ”
รายละเอียดโปรดดู Ira Sharkansky , “The Political Scientist and Analysis :An Introduction” in Ira
Sharkansky ( ed.), Policy Analysis in Political Science (Chicago :Markham publishing Company ,1970) , p. 1
2) Thomas R. Dye ไดใ้ หค้ วามหมายของคาํ วา่ “ นโยบาย ” ไวว้ า่ “ What government choose to do or not
to do ” รายละเอียดโปรดดู Thomas R. Dye , Understanding Public Policy(Englewood Cliffs ,New Jersey
: Prentice – Hall Inc. 1972 ) , pp.1 – 3
3) Harold D. Lasswell and Abraham Kaplan , Power and Society ( New Haven : Yale University
Press , 1970 ) , p. 71.

2

สาํ หรบั David Easton ไดใ้ หค้ าํ จาํ กดั ความของคาํ วา่ “ นโยบาย ” ไวว้ า่ เป็นการจดั สรรคณุ คา่

ตา่ ง ๆ ของสงั คมท่ีชอบดว้ ยกฎหมาย และเป็นไปเพ่ือสงั คมสว่ นรวม 4)
จากคาํ นิยามของคาํ วา่ “ นโยบาย ” ดงั กลา่ วนี้ จะเหน็ ไดว้ า่ นโยบายมีสว่ นสมั พนั ธก์ บั
ลกั ษณะงานอยู่ 2 ลกั ษณะ คอื ลกั ษณะแรก นโยบายจะเป็นเร่อื งราวเก่ียวกบั แนวทางการ
ปฏบิ ตั ิงานของรฐั บาล ลกั ษณะท่ีสอง นโยบายจะเป็นไปในลกั ษณะแผนงานและโครงการตา่ ง ๆท่ี
รฐั ตอ้ งจดั ใหม้ ขี นึ้ ดว้ ยการกาํ หนดเหตผุ ลความจาํ เป็น เปา้ หมาย และวธิ ีปฏิบตั ิตา่ ง ๆ ในอนั ท่ี

จะแกไ้ ขปัญหาของสงั คม 5)
อย่างไรก็ดี คาํ วา่ “ นโยบายสาธารณะ ” จะแตกตา่ งจากคาํ วา่ “ นโยบาย ” โดยท่วั ไป
ทงั้ นี้ David Easton ไดใ้ หท้ ศั นะไวว้ า่ นโยบายสาธารณะ นนั้ ไดม้ าจากรฐั บาลซง่ึ เป็นองคก์ ารท่ี
ชอบดว้ ยกฎหมาย และเป็นไปเพ่ือประโยชนข์ องสงั คมสว่ นรวม
ฉะนนั้ หากจะประมวลคณุ ลกั ษณะท่ีดขี องนโยบายสาธารณะ นา่ จะประกอบดว้ ย

คณุ ลกั ษณะตา่ ง ๆ ดงั ตอ่ ไปนี้ 6)
1. สามารถสนองตอบตอ่ ความตอ้ งการของกลมุ่ ตา่ ง ๆ ทางสงั คมได้
2. สามารถสนองตอบตอ่ เจตนารมณข์ องฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ไิ ดเ้ ป็นอยา่ งดี
กลา่ วคือ มีเปา้ หมายท่ีชดั เจน และมีปัจจยั ท่ีเอือ้ อาํ นวยตอ่ การนาํ ไปสกู่ าร
ปฏิบตั ิ รวมทงั้ เป็นนโยบายท่ีมีลทู่ างนาํ ไปสกู่ ารปฏิบตั ิใหไ้ ดผ้ ล
3. มีการสนองตอบตอ่ ประชาชนผบู้ รโิ ภคไดด้ ี
4. มีการคาํ นงึ ถึงประโยชนส์ าธารณะ
5. สามารถสนองตอบตอ่ ความตอ้ งการของกลมุ่ ตา่ ง ๆ ทางสงั คมได้

4.) David Easton , The Political System ( New York : Alfred A. Knoff , 1953 ) , p. 129.
5) ทินพนั ธ์ นาคะตะ , รัฐศาสตร์ : ทฤษฎี แนวความคิด ปัญหาสาํ คัญ และแนวทาง

ศกึ ษาวเิ คราะหก์ ารเมือง , ( กรุงเทพฯ : สมาคมสงั คมศาสตรแ์ หง่ ประเทศไทย , 2525 )

หนา้ 135.
6) อทุ ยั เลาหวิเชียร , “ นโยบายสาธารณะและการบรหิ ารของรฐั ” , สังคมศกึ ษา ( รฐั ศาสตร์

สาํ หรบั ครู ) , มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช , 2527 , หนา้ 309.

3

ทงั้ นี้ James E. Anderson ไดใ้ หท้ ศั นะเก่ียวกบั องคป์ ระกอบสาํ คญั ของนโยบายสาธารณะ
ไว้ 5 ประการ คือ 7)

1. Policy Demands เป็นขอ้ เรยี กรอ้ งของบคุ คลหรอื กลมุ่ บคุ คล หรอื เจา้ หนา้ ท่ี
ในระบบการเมืองท่มี ีตอ่ เจา้ หนา้ ท่ีของรฐั ซง่ึ มีอาํ นาจตดั สนิ ใจในการเลอื กท่ีจะกระทาํ หรอื ไมก่ ระทาํ
ตอ่ กรณีของปัญหาและความตอ้ งการตา่ ง ๆ ท่ีเกิดขนึ้

2. Policy Decisions เป็นการตดั สินใจท่ีจะดาํ เนนิ การของเจา้ หนา้ ท่ีรฐั ซง่ึ มี
อาํ นาจหนา้ ท่ีหรอื ไดร้ บั มอบหมายใหป้ ฏิบตั ิในภาระกิจหนา้ ท่ีนนั้ ๆ

3. Policy Statements เป็นการแสดงออกของนโยบายสาธารณะอย่างเป็น
ทางการ ซง่ึ อาจจะแสดงออกในรูปของพระราชบญั ญตั ิ คาํ ส่งั กฎหมายทางการบรหิ าร คาํ
พิพากษาของศาล รวมทงั้ คาํ ปราศรยั หรอื แถลงการณ์ ( คาํ ประกาศ ) ของเจา้ หนา้ ท่ี ซง่ึ จะ
ระบถุ งึ เปา้ หมาย และกิจกรรมท่ีจะปฏบิ ตั ขิ องรฐั บาล

4. Policy Outputs ไดแ้ ก่ ส่งิ ท่ีปรากฎอนั เป็นผลจากการตดั สนิ ใจและถอ้ ยแถลง
ของรฐั บาล

5. Policy Outcomes เป็นผลกระทบท่ีเกิดขนึ้ กบั สงั คมทงั้ ท่ีโดยตงั้ ใจ และไม่
ตงั้ ใจ จากการตดั สินใจในการเลอื กท่ีจะกระทาํ หรอื ไมก่ ระทาํ ของรฐั บาล

นอกจากนี้ James E. Anderson ไดก้ ลา่ วถึงองคป์ ระกอบสาํ คญั ในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ ไว้ 5 ประการ คอื การกาํ หนดปัญหา ( Problem Formation ) การวเิ คราะห์
ทางเลือก Formulation ) การกาํ หนดนโยบาย ( Adoption ) การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ
(Implementation ) และการประเมินผลนโยบายสาธารณะ ( Evaluation )

จากความหมาย ขอบเขต คณุ ลกั ษณะ และองคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะ
ดงั กลา่ วขา้ งตน้ สาระท่ีจะนาํ เสนอในท่นี ี้ จะประกอบดว้ ยองคป์ ระกอบสาํ คญั ในวงจรนโยบาย
สาธารณะ อนั ไดแ้ ก่ การกาํ หนดนโยบาย การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ และการควบคมุ กาํ กบั
การ ตดิ ตามและประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ โดยมีลาํ ดบั ขนั้ ตอนการนาํ เสนอ ดงั ตอ่ ไปนี้ 8

7) James E. Anderson , Public Policy Making ( London : Praeger Publishers Inc., 1975 )
pp. 4-6.
8) Ibid ., p.

4

1 กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

( policy formulation process)

จากทศั นะของ James E .Anderson และบรรดานกั วิชาการดงั กลา่ ว จะเหน็ ไดว้ า่ ใน
การศกึ ษาวิเคราะหก์ ระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะใด ๆ ก็ตาม มกั จะมีปัจจยั หรอื ตวั
แปรท่ีสาํ คญั ๆ คอื กรอบการวิเคราะหเ์ ก่ียวกบั ปัญหา และทางเลือกสาํ หรบั การตดั สินใจใน
การกาํ หนดนโยบาย ซ่งึ หากสามารถวิเคราะหต์ วั แบบท่ีครอบคลมุ ไดอ้ ยา่ งท่วั ถงึ ก็จะได้
ปัญหาและทางเลือกในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหาไดอ้ ยา่ งสอดคลอ้ งเหมาะสมเป็นรูปธรรมชดั เจน

นโยบายสาธารณะท่ีดีและเหมาะสมนนั้ นอกจากจะเก่ียวขอ้ งกบั กระบานการในการ
กาํ หนดนโยบายแลว้ ยงั เก่ียวขอ้ งกบั เนือ้ หาหาสาระของนโยบายในดา้ นตา่ งๆดว้ ย ฉะนนั้
การศกึ ษา และวิเคราะหเ์ ก่ียวกบั นโยบายสาธารณะดงั กลา่ ว จงึ จะตอ้ งครอบคลมุ ทงั้
กระบวนการวเิ คราะหแ์ ละกาํ หนดนโยบาย(policy formulation process) รวมทงั้ เนือ้ หาสาระ
(policy content) ของนโยบายดงั กลา่ วดว้ ย

นอกจากนี้ เพ่ือใหก้ ารศกึ ษาวิเคราะหก์ ระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะท่ีดี
เหมาะสมและครบวงจรดงั กลา่ วขา้ งตน้ จาํ เป็นตอ้ งมีการศกึ ษากระบวนการวิเคราะห์
นโยบายสาธารณะ (policy analysis)รว่ มดว้ ย กลา่ วคือการศกึ ษาเหตผุ ลความเป็นมา และ
ผลตามมาของนโยบายสาธารณะนนั้ ๆดว้ ย รวมทงั้ ศกึ ษาทศิ ทาง และแนวโนม้ ของนโยบาย
สาธารณะในแงม่ มุ ตา่ งๆดว้ ย

1.1 : กรอบแนวคดิ ในการวเิ คราะหป์ ัญหาเพอื่ การกาํ หนดนโยบาย
โดยท่ีนโยบายสาธารณะท่ดี ี ควรจะตอ้ งตอบสนองตอ่ ปัญหาและความตอ้ งการของ
ประชาชนสว่ นใหญ่ ดงั นนั้ กรอบการวเิ คราะหเ์ พ่ือกาํ หนดปัญหาจงึ ควรท่ีจะมงุ่ เนน้ ถงึ ปัญหาของ
สาธารณะ มใิ ชป่ ัญหาของปัจเจกบคุ คล หรอื กลมุ่ บคุ คลกลมุ่ หนง่ึ กลมุ่ ใดโดยเฉพาะ ซง่ึ ในการ
พจิ ารณาวเิ คราะหป์ ัญหา เพ่ือเป็นแนวทางในการกาํ หนดนโยบายดงั กลา่ วนี้ ปรากฏวา่ ไดม้ ีนกั
คดิ หรอื นกั ทฤษฎี ไดท้ าํ การสรา้ งตวั แบบ สาํ หรบั ใชเ้ ป็นแนวทางในการศกึ ษาและวเิ คราะหเ์ ก่ียวกบั
กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ดงั นี้ 9)

9) คาํ วา่ ตวั แบบ ( Model ) หมายถงึ แบบจาํ ลองของปรากฏการณต์ า่ ง ๆ ทางสงั คมท่ีเป็นอย่ใู น
ความเป็นจรงิ ซ่งึ อาจจะแสดงไดใ้ นหลายลกั ษณะเชน่ แบบจาํ ลองทางกายภาพ แผนภมู ิ หรอื ผงั ภมู แิ สดงการ
ไหลเวียน ( Flow chart ) เป็นตน้ รายละเอียดโปรดดู Dye Op.cit p.19

5

1. ตวั แบบสถาบัน ( Institutional Model ) การวิเคราะหก์ ระบวนการกาํ หนดนโยบาย
สาธารณะภายใตก้ รอบแนวคดิ ของตวั แบบสถาบนั นี้ ไดใ้ หค้ วามสาํ คญั กบั สถาบนั ทางการเมอื ง
เป็นสาํ คญั โดยมีฐานคตวิ า่ นโยบายสาธารณะ เป็นผลผลิตท่ีสาํ คญั ของสถาบนั ทางการเมือง
เชน่ สถาบนั นิติบญั ญตั ิ สถาบนั ทางบรหิ าร สถาบนั ตลุ าการ และสถาบนั ทางการเมืองอ่นื ๆ
เชน่ พรรคการเมือง องคก์ รตา่ ง ๆ ตามรฐั ธรรมนญู โดยสถาบนั ตา่ ง ๆเหลา่ นีถ้ ือไดว้ า่ เป็นสถาบนั
ท่ีถกู ตอ้ งชอบธรรมตามกฎหมาย ( Legitimacy ) มีลกั ษณะสากล ( Universality ) และมีอาํ นาจ
บงั คบั ใช้ ( Coercion ) 10) ฉะนนั้ นโยบายสาธารณะตา่ ง ๆ จะถกู พิจารณากาํ หนดเพ่ือนาํ ไปสู่
การปฏิบตั ิ รวมทงั้ ใชบ้ งั คบั โดยสถาบนั ทางการเมืองตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วได้ กลา่ วคอื สถาบนั ทาง
การเมือง จะทาํ หนา้ ท่ีเป็นผรู้ วบรวมและวิเคราะหป์ ัญหาและความตอ้ งการของประชาชนในดา้ น
ตา่ งๆ แตโ่ ดยท่ีกิจกรรมหรอื ภาระกิจท่ีอย่ใู นความรบั ผิดชอบในอนั ท่ีจะสนองตอบตอ่ ความตอ้ งการ
ของสถาบนั ทางการเมืองตา่ ง ๆ มีมากมาย และกิจกรรมเหลา่ นีม้ ีความสาํ คญั มากนอ้ ยตา่ งกนั
ขนึ้ อยกู่ บั ปรมิ าณและประเภทของปัญหา และความตอ้ งการท่ปี ระชาชนจะเรยี กรอ้ งตอ่ รฐั เชน่
ปัญหาเก่ียวกบั การรกั ษาความสงบ และการปอ้ งกนั ประเทศนนั้ ทาง รฐั บาลไทยไดใ้ หค้ วาม
สาํ คญั มากกวา่ ปัญหาทางสาธารณสขุ เป็นตน้

2. ตัวแบบชนชัน้ นาํ ( Elite - Mass Model ) ตวั แบบนีจ้ ะมีสว่ นสมั พนั ธใ์ กลช้ ิดกบั ตวั
แบบสถาบนั กลา่ วคอื ตวั แบบชนชนั้ นาํ ไดใ้ หค้ วามสนใจตอ่ ชนชนั้ ผปู้ กครอง โดยความเช่ือท่ีวา่
ประชาชนท่ีอยภู่ ายใตก้ ารปกครองมกั ไม่คอ่ ยใหค้ วามสนใจตอ่ กิจการบา้ นเมือง และไมค่ อ่ ยรู้
เร่อื งราวเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ ดงั นนั้ นโยบายสาธารณะจงึ ถกู กาํ หนดลงมาจากเบือ้ งบน
โดยขา้ ราชการจะเป็นผปู้ ฏบิ ตั ิตามนโยบายท่ชี นชนั้ ผปู้ กครอง ( ชนชนั้ ผนู้ าํ ) ไดต้ ดั สินใจเลอื ก
ลกั ษณะของนโยบาย จะไมม่ ีระบบกฎเกณฑห์ รอื วธิ ีการท่ีชดั เจนแน่นอน ทงั้ นชี้ นชนั้ ผปู้ กครอง
( ชนชนั้ ผนู้ าํ ) จะเป็นฝ่ายกาํ หนดปัญหาและความตอ้ งการ ตามความพงึ พอใจ คา่ นิยมและ
ภาระหนา้ ท่ีของชนชนั้ นาํ ( ชนชนั้ ผกู้ ครอง ) เป็นสาํ คญั

10) Ibid ., pp. 29-30.

6

คณุ ลกั ษณะท่สี าํ คญั โดยสรุปของตวั แบบชนชนั้ นาํ ไดแ้ ก่
1 ) สงั คมตา่ ง ๆจะประกอบดว้ ยกลมุ่ บคุ คล 2 กลมุ่ คือ กลมุ่ ประชาชนสว่ นนอ้ ยท่ีมี
อาํ นาจในการพจิ ารณาจดั สรรสิง่ ท่ีมีคณุ คา่ ตา่ ง ๆ กบั กลมุ่ ประชาชนสว่ นใหญ่ท่ีปราศจากอาํ นาจใน
การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ
2 ) ชนชนั้ ผปู้ กครอง ( ชนชนั้ นาํ ) จะมิใช่สญั ลกั ษณท์ ่แี ทจ้ รงิ ของประชาชนสว่ นใหญ่ท่ีถกู
ปกครอง เพราะชนชนั้ ผปู้ กครอง ( ชนชนั้ นาํ ) ไดแ้ ก่ กลมุ่ บคุ คลจาํ นวนนอ้ ยท่ีมีสถานภาพทาง
เศรษฐกิจและสงั คมท่ีสงู กวา่
3 ) การเคล่อื นไหวของชนชนั้ ผถู้ กู ปกครองท่ีจะกา้ วไปสสู่ ถานภาพของการเป็นชนชนั้ นาํ (
ชนชนั้ ผปู้ กครอง ) นนั้ กระทาํ ไดอ้ ย่างยืดเยือ้ และชา้ นาน ทงั้ นเี้ พ่ือรกั ษาไวซ้ ง่ึ เสถียรภาพทาง
สงั คมและลดกระแสการตอ่ ตา้ นการปฏิวตั จิ ากประชาชน อาจจะมีชนชนั้ ผใู้ ตก้ ารปกครองเพยี ง
จาํ นวนนอ้ ยเทา่ นนั้ ท่ีมีโอกาสไดร้ บั การยอมรบั จากชนชนั้ ผนู้ าํ โดยจะตอ้ งปรบั ตวั และวิถีความคดิ ให้
ผสมกลมกลนื หรอื เขา้ กบั ชนชนั้ นาํ ได้
4 ) การยอมรบั จากชนชนั้ ผนู้ าํ จะกระทาํ โดยอาศยั มาตรฐาน คา่ นิยมของระบบสงั คม
และพิทกั ษป์ กปอ้ งระบบนนั้ ๆ ดว้ ย
5 ) นโยบายสาธารณะไมไ่ ดส้ ะทอ้ นถึงปัญหา และความตอ้ งการของประชาชนสว่ นใหญ่
แตจ่ ะอาศยั คา่ นิยม หรอื ความตอ้ งการของชนชนั้ ผนู้ าํ เป็นสาํ คญั ฉะนนั้ การเปล่ียนแปลง
นโยบายสาธารณะ จะเป็นการเปล่ยี นแปลงโดยอาศยั การปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากนโยบายเดิม
เป็นสาํ คญั ( Incrementalism )
6 ) ชนชนั้ ผปู้ กครอง ( ชนชนั้ นาํ ) จะมีอทิ ธิพลเหนือประชาชน มากกวา่ ท่ีประชาชน
สว่ นใหญ่จะมีอิทธิพลเหนือชนชนั้ นาํ ( ชนชนั้ ผปู้ กครอง )

3. ตวั แบบกลุ่มผลประโยชน์ ( Group Model ) 12)
ตวั แบบนถี้ ือวา่ กลมุ่ ผลประโยชนจ์ ะเป็นผกู้ าํ หนดปัญหา กลา่ วคือ นโยบาย
สาธารณะจะเป็นผลผลิตในดลุ ยภาพของกลมุ่ ผลประโยชนก์ ลมุ่ ตา่ ง ๆ ซง่ึ ตา่ งก็แขง่ ขนั และแยง่ ชงิ
การนาํ เสนอปัญหา และความตอ้ งการของกลมุ่ ตน ทั้ งในรูปของรูปนยั ( Formal ) และอรูปนยั
( Informal ) ลกั ษณะของการตอ่ สหู้ รอื แข่งขนั ดงั กลา่ ว เดิมจะเป็นการตอ่ สเู้ พียงเฉพาะในรฐั สภา

12) David Truman ไดใ้ หค้ าํ นิยมของกลมุ่ ผลประโยชนไ์ วว้ า่ เป็นกลมุ่ คนท่ีมีเจตคติรว่ มกนั ในอนั
ท่ีจะเรยี กรอ้ งผลประโยชนต์ อ่ กลมุ่ สงั คมกลมุ่ อ่นื รายละเอียดในเร่อื งนีศ้ กึ ษาไดจ้ าก Thomas
R. Dye , Ibid ., pp. 26-27.

7

ปัจจบุ นั ลกั ษณะของการตอ่ สขู้ องกลมุ่ ผลประโยชน์ จะครอบคลมุ ในระบบบรหิ าร และอ่นื ๆ ดว้ ย
ทงั้ นกี้ ลมุ่ ผลประโยชนท์ ่ีมพี ลงั มากกวา่ จะเป็นกลมุ่ ท่ีไดเ้ ปรยี บ สว่ นกลมุ่ ท่ีมีพลงั นอ้ ยกวา่ จะเป็น
กลมุ่ ท่ีเสยี เปรยี บ แตห่ ากแตล่ ะกลมุ่ มพี ลงั ท่ีใกลเ้ คยี งกนั การแขง่ ขนั และแย่งชงิ การนาํ เสนอซง่ึ
ปัญหาและความตอ้ งการของกลมุ่ อาจจะออกมาในลกั ษณะของการเจรจาตอ่ รอง ( Bargaining)
หรอื การประนีประนอม ( Compromising ) ระหวา่ งความตอ้ งการท่ีแตกตา่ งกนั ของกลมุ่

จะเหน็ ไดว้ า่ โดยตวั แบบลกั ษณะนีจ้ ะมกี ลมุ่ บคุ คล 3 ประเภท ท่ีเป็นตวั แปร
สาํ คญั ในการกาํ หนดปัญหาและความตอ้ งการเพ่ือการกาํ หนดเป็นนโยบายสาธารณะ ซง่ึ กลมุ่
บคุ คลแตล่ ะประเภทเหลา่ นตี้ า่ งก็มีคา่ นยิ มและพฤตกิ รรมท่ีแตกตา่ งกนั กลมุ่ บคุ คลทงั้ 3 ประเภท
ดงั กลา่ วนนั้ ไดแ้ ก่

ก) กลมุ่ ผลประโยชนอ์ ย่างนอ้ ย 2 กลมุ่ ขนึ้ ไป ตวั แปรประเภทนีจ้ ะขนึ้ อยกู่ บั ขนาด
ตาํ แหนง่ หรอื ขอบเขตอาํ นาจหนา้ ท่ีของกลมุ่ และเรอ่ื งหรอื ประเดน็ ท่ีจะนาํ เสนอ

ข) ผกู้ าํ หนดนโยบาย ตวั แปรประเภทนีจ้ ะขนึ้ อย่กู บั จดุ ยนื และคา่ นยิ มของผกู้ าํ หนด
นโยบายเอง

ค) ประชาชนโดยท่วั ไป ทงั้ นีป้ ัญหาท่ีกาํ หนดขนึ้ โดยกลมุ่ ผลประโยชน์ และผกู้ าํ หนด
นโยบายดงั กลา่ วนนั้ อาจจะแตกตา่ งจาก ปัญหาและความตอ้ งการท่ีแทจ้ รงิ ของประชาชน.

4 ตัวแบบเชิงระบบ ( System Model ) 13)
โดยตวั แบบประเภทนี้ นโยบายสาธารณะ จะเกิดจากการท่ีระบบการเมืองมี

ปฏสิ มั พนั ธก์ บั สง่ิ แวดลอ้ ม ซง่ึ ไดแ้ ก่ สภาพเศรษฐกิจ สงั คมและการเมือง ซง่ึ ผลจากปฏิสมั พนั ธ์
ดงั กลา่ วนีจ้ ะทาํ ใหป้ ัจจยั นาํ เขา้ ซง่ึ ไดแ้ ก่ ความตอ้ งการหรอื ขอ้ เรยี กรอ้ ง ( Demands ) มีการ
เปล่ยี นแปลง โดยขอ้ เรยี กรอ้ ง และสิ่งสนบั สนนุ นนั้ อาจจะมีความขดั แยง้ กนั ซง่ึ อาจจะมีการ

13) เจา้ ของตวั แบบเชงิ ระบบนี้ คือ David Easton ท่ีม่งุ พิจารณาวา่ นโนบายนนั้ เป็นการสนอง
ตอบอย่างหนง่ึ ของระบบการเมือง ซง่ึ ไดร้ บั อิทธิพลตา่ ง ๆ จากสงิ่ แวดลอ้ มท่เี รยี กรอ้ งตอ่ ระบบ
นนั้ โดยถือวา่ ระบบการเมืองระบบหนง่ึ จะดาํ รงอย่ไู ดโ้ ดยมีสถาบนั และกระบวนตา่ ง ๆ ซง่ึ มี
อาํ นาจหนา้ ท่ีในการจดั สรรคณุ คา่ ตา่ ง ๆ ใหแ้ ก่สงั คม รายละเอียดในเร่อื งนีโ้ ปรดดู ปกรณ์
ปรยี ากร “ การกาํ หนดนโยบายของรฐั : บทวิเคราะหป์ ัญหาและทางออกของประเทศกาํ ลงั
พฒั นา ” ในกลุ ธน ธนาพงศธ์ ร ( บรรณาธิกร ) , นโยบายของรัฐ : อะไร ทาํ ไม และ
อย่างไร , ( กรุงเทพฯ : โรงพิมพม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ , 2522 ) หนา้ 159 , 169 และ
ทนิ พนั ธ์ นาคะตะ , อา้ งแล้ว , หนา้ 9-11 และหนา้ 151

8

ประนีประนอมหรอื ประสานผลประโยชนซ์ ง่ึ กนั และกนั เพ่ือจะเปล่ียนปัจจยั นาํ เขา้ นนั้ ไปเป็น
ผลลพั ธ์ ( Outputs ) น่นั หมายถึงผลการตดั สนิ ใจตา่ ง ๆ ภายในขอบเขตอาํ นาจของผกู้ าํ หนด
นโยบายและภายใตส้ ภาพแวดลอ้ มของระบบโดยอาจจะออกมาในรูปของพระราชบญั ญตั ิ พระ
ราชกาํ หนด กฎกระทรวงหรอื คาํ ส่งั ตา่ ง ๆ ได้

ฉะนนั้ การกาํ หนดปัญหาเพ่ือนาํ ไปสนู่ โยบายโดยตวั แบบประเภทนี้ จะมใิ ชเ่ กิด
จากคา่ นิยมของชนชนั้ นาํ ( ชนชนั้ ผปู้ กครอง ) หรอื อิทธิพลของกลมุ่ ผลประโยชนห์ รอื กรอบการ
มองและคา่ นิยมของสถาบนั รฐั บาลเพียงเท่านนั้ แตจ่ ะเป็นการมองปัญหาอยา่ งเป็นระบบภายใต้
สงิ่ แวดลอ้ มท่ีมีการเปล่ียนแปลงไดต้ ลอดเวลา กลา่ วคอื ปัญหาและความตอ้ งการของบคุ คลหรอื
กลมุ่ บคุ คลภายใตส้ ิ่งแวดลอ้ มหนง่ึ ๆ นนั้ จกั ตอ้ งคาํ นงึ ถงึ ปัจจยั หรอื ส่งิ สนบั สนนุ ในดา้ นตา่ ง ๆ ของ
ระบบ ก่อนท่ีจะพจิ ารณากาํ หนดเป็นนโยบายสาธารณะ เชน่ การยอมรบั อาํ นาจ การรบั รู้
ขา่ วสารของฝ่ายการเมือง เป็นตน้ ซง่ึ หากปัญหาและความตอ้ งการนนั้ มีความแตกตา่ งหรอื
ขดั แยง้ กนั ก็อาจจะตอ้ งผา่ น กระบวนการประนีประนอม และประสานผลประโยชน์ ซง่ึ กนั และ
กนั ดว้ ย

1.2 : การวเิ คราะหท์ างเลอื กสาํ หรับการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

การวเิ คราะหท์ างเลือก นบั เป็นขนั้ ตอนท่ีมีความสาํ คญั มากอีกขนั้ ตอนหนง่ึ ของ
กระบวนการนโยบายสาธารณะหลงั จากท่ีไดท้ ราบถึง ปัญหาเพ่ือการกาํ หนดวตั ถปุ ระสงคแ์ ละเป็น
เปา้ หมายของนโยบายสาธารณะแลว้ การวเิ คราะหท์ างเลอื กเพ่ือการบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละ
เปา้ หมายของนโยบายสาธารณะโดยท่วั ไป มกั จะมีเกณฑก์ ารตดั สินใจเลือกทางเลือกอยู่ 2
ลกั ษณะ คือ เกณฑก์ ารตดั สนิ ใจทางเศรษฐศาสตร์ กบั เกณฑก์ ารตดั สินใจทางการเมือง

เกณฑก์ ารตดั สินใจทางเศรษฐศาสตรท์ ่ีใชก้ นั อยา่ งแพรห่ ลายคอื “ การวิเคราะห์
ตน้ ทนุ – ผลประโยชน์ ( Cost – Benefit Analysis ) ” หรอื นกั วิชาการบางทา่ นเรยี กวา่ “ การ
วิเคราะหผ์ ลได้ – ผลเสียของนโยบาย ” การวเิ คราะหผ์ ลได้ – ผลเสยี ของทางเลอื กนโยบายแตล่ ะ
ทางเลอื กนนั้ นบั เป็นหวั ใจสาํ คญั ของการวิเคราะหค์ ณุ คา่ ของแตล่ ะทางเลือก ซง่ึ การคาํ นวณใน
ลกั ษณะนีใ้ นขนั้ พนื้ ฐานตอ้ งพยายามแยกแยะในประเดน็ สาํ คญั ๆ ท่ีวา่ อะไรคอื ผลไดท้ ่ีแท้ ( Real
Benefit ) อะไรเป็นผลไดท้ ่ีไม่แท้ ( Pecuniary Benefit ) และอะไรเป็นผลเสยี ท่ีแทห้ รอื ไมแ่ ท้
ขณะเดยี วกนั ผลไดห้ รอื ผลเสีย แมจ้ ะแทแ้ ละไมแ่ ทน้ นั้ เป็นผลโดยตรงหรอื โดยออ้ ม และเป็นผลท่ีวดั

9

ไดห้ รอื วดั ไม่ได้ ขนั้ ตอ่ มาจงึ เป็นการคาํ นวณเปรยี บเทียบผลไดแ้ ละผลเสียของแตล่ ะทางเลือก
หลงั จากนนั้ ก็เลือกทางเลือกท่ีสามารถใหผ้ ลได้ – ผลเสียท่ีดีท่ีสดุ 14)

สาํ หรบั เกณฑก์ ารตดั สนิ ใจทางการเมืองนนั้ จะขนึ้ อยกู่ บั ลกั ษณะของระบบการเมืองเป็น
สาํ คญั ในประเทศท่มี ีระบบการเมืองเป็นประชาธิปไตย จะมีลกั ษณะพืน้ ฐานการเป็นพหสุ งั คม (
Pleuralism ) เป็นสาํ คญั ซง่ึ ไดแ้ ก่ การมีกลมุ่ หลากหลายเกิดขนึ้ ในสงั คม ซง่ึ เป็นปัจจยั ท่ีเอือ้ ตอ่
การเกิดสถานการณท์ ่ีผนู้ าํ อย่ภู ายใตก้ ารควบคมุ กาํ กบั ของผทู้ ่ีไม่ใช่ผนู้ าํ ( Non – Leader Control
Leader ) หรอื ท่ีเรยี กวา่ Polyarchy 15) ทงั้ นีอ้ าํ นาจในการควบคมุ หรอื ตอ่ รองของกลมุ่
ผลประโยชนต์ า่ ง ๆ จะขนึ้ อยกู่ บั ขนาดและความเป็นปึกแผ่นของกลมุ่ ( กลา่ วคือ หากเป็นกลมุ่ ท่มี ี
ขนาดใหญ่ อาํ นาจในการเจรจาตอ่ รองจะมีสงู แตป่ ระสิทธิภาพของการดาํ เนนิ งานในกลมุ่ จะต่าํ
ขณะท่ีกลมุ่ ผลประโยชนท์ ่ีมีขนาดเลก็ จะมีประสิทธิภาพในการดาํ เนินงานคอ่ นขา้ งสงู แตอ่ าํ นาจใน
การเจรจาตอ่ รองจะมีต่าํ 16 ) ฉะนนั้ ทางเลือกของนโยบายจะเป็นท่ียอมรบั และสามารถนาํ ไป
ปฏบิ ตั ไิ ดห้ รอื ไมจ่ ะขนึ้ อยกู่ บั ความพงึ พอใจของกลมุ่ ผลประโยชนฝ์ ่ายตา่ ง ๆ กลา่ วอีกนยั หนง่ึ
ทางเลอื กของนโยบายสาธารณะท่ีดี และมีประสิทธิผลจกั ตอ้ งพยายามประสานผลประโยชนห์ รอื
ดลุ อาํ นาจระหวา่ งกลมุ่ ตา่ ง ๆ น่นั เอง ในทางตรงกนั ขา้ มประเทศท่ีมีระบบการเมืองเป็นแบบเผด็จ
การ ซง่ึ จะมีลกั ษณะท่ี ผนู้ าํ จะทาํ การควบคมุ กาํ กบั ผทู้ ่ีมใิ ช่ผนู้ าํ ( Leader Control Non – Leader )
หรอื ท่ีเรยี กวา่ Hierarchy ลกั ษณะของการตดั สนิ ใจจะขนึ้ อยกู่ บั ทศั นคตแิ ละพฤตกิ รรมของผนู้ าํ
เป็นสาํ คญั กลา่ วคือ หากผนู้ าํ มีลกั ษณะอตั ตวสิ ยั นยิ ม ( Subjectivism ) ผนู้ าํ นนั้ จะใชด้ ลุ พนิ ิจ
หรอื คา่ นิยมสว่ นตวั เป็นเกณฑก์ ารตดั สินใจ แตถ่ า้ ผนู้ าํ มีลกั ษณะวตั ถปุ ระสงคว์ สิ ยั ( Objectivism )
ผนู้ าํ นนั้ จะมีเกณฑก์ ารตดั สนิ ใจท่ีคาํ นงึ ถงึ ผลประโยชนข์ องสาธารณะเป็นสาํ คญั

14) รายละเอยี ดโปรดดู ไกรยทุ ธ ธีรตยาคนี นั ท์ , หลักการวิเคราะหเ์ ชิงระบบภาครัฐบาล :
การวิเคราะหเ์ ชิงผลไดผ้ ลเสยี , เอกสารโรเนียว

15) Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom , Politics, Economics and Welfare
( New York : Harper & Row Publisher , 1963 ) pp. 272-323.

.16) Moneur Olson, Jr., The Logic of Collective Action ( New York : Schochen Book
1971 ) , pp. 53-65.

10

อนง่ึ James E.Anderson ไดใ้ หท้ ศั นะไวว้ า่ เกณฑใ์ นการวิเคราะหท์ างเลอื กเพ่ือการ
ตดั สินใจกาํ หนดเป็นนโยบายสาธารณะนนั้ จะขนึ้ อยกู่ บั ระดบั ของการตดั สินใจ และสถานภาพ
ของผทู้ าํ การตดั สนิ ใจ เชน่ กรณีการตดั สนิ ใจของนกั การเมือง ซง่ึ ปัจจยั ท่ีมอี ิทธิพลตอ่ การ
ตดั สนิ ใจ ยอ่ มมีทงั้ ในรูปของความกดดนั ทางการเมือง เศรษฐกิจและสงั คม กฎหมายและระเบยี บ
วิธีปฏิบตั ิ รวมทงั้ พนั ธสญั ญาท่ีมมี าแตเ่ ดมิ ขณะเดยี วกนั คา่ นิยมสว่ นตวั ของผตู้ ดั สินใจก็มีสว่ น
สาํ คญั ในกระบวนการตดั สนิ ใจดว้ ย ทงั้ นีเ้ พราะคา่ นิยมจะเป็นเคร่อื งชีน้ าํ หรอื กาํ หนดพฤตกิ รรม
ของผตู้ ดั สนิ ใจ ซง่ึ Anderson ไดแ้ บง่ ประเภทของคา่ นยิ มไว้ 5 ประการคอื 17)

1. คา่ นิยมทางการเมือง ( Political Values ) ผตู้ ดั สนิ ใจอาจจะประเมนิ หรอื เลอื ก
ทางเลือกในการกาํ หนดนโยบายในแงผ่ ลประโยชนข์ องพรรคการเมือง หรอื กลมุ่ ผสู้ นบั สนนุ พรรค
การเมืองของตน

2. คา่ นิยมขององคก์ าร ( Organization Values ) กลา่ วคือ การตดั สินใจในหลายกรณี
อาจจะเพ่ือความอยรู่ อดขององคก์ าร หรอื เพ่ือขยายขอบเขตภาระหนา้ ท่ี หรอื เพ่ือธาํ รงคร์ กั ษาไว้
ซง่ึ สทิ ธิและอาํ นาจพิเศษ

3. คา่ นิยมสว่ นบคุ คล ( Personal Values ) เป็นคา่ นิยมท่ีมงุ่ ผลประโยชนเ์ ฉพาะตวั ของผู้
ตดั สนิ ใจ ทงั้ ในแง่ของ อาํ นาจ ลาภ ยศและสรรเสรญิ

4. คา่ นิยมของนโยบาย ( Policy Values ) คา่ นิยมประเภทนีเ้ ป็นไปในทาํ นองของการ
รบั รู้ หรอื ความเขา้ ใจของผทู้ ่ีมีอาํ นาจในการตดั สินใจ ท่ีมงุ่ ในดา้ น ผลประโยชนข์ องสาธารณะเป็น
สาํ คญั หรอื ความเช่ือในความสอดคลอ้ งเหมาะสมกบั ความมีคณุ ธรรม เช่น การออกเสยี ง
สนบั สนนุ กฎหมายวา่ ดว้ ยสทิ ธิมนษุ ยชน เป็นตน้

5. คา่ นิยมในเชงิ อดุ มคติ ( Ideological Values ) คา่ นิยมประเภทนีค้ อ่ นขา้ งจะเป็นไปใน
ลกั ษณะของความเช่ือทงั้ ในระบบเศรษฐกจิ และการเมือง เชน่ สิทธิมารก์ ซ์ – เลนินในรสั เซยี
เป็นตน้

สาํ หรบั รูปแบบทางเลอื กในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ อาจจะอธิบายโดย
อาศยั ทฤษฎีการตดั สินใจ 3 ทฤษฎี คือ ทฤษฎีความมเี หตมุ ีผล ทฤษฎีการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จาก
ท่ีมีอย่เู ดิม และทฤษฎีผสมผสาน ดงั นี้

17) James E. Anderson , op.cit ., pp. 14-18

11

1 ) ทฤษฎีความมีเหตุมผี ล ( Rational Comprehensive Theory ) เป็นทฤษฎีท่อี าศยั
ความมีเหตมุ ีผลเป็นเกณฑใ์ นการตดั สินใจเชงิ นโยบาย ซง่ึ องคป์ ระกอบหรอื สาระสาํ คญั ของทฤษฎี
นีเ้ ป็นไปตามลาํ ดบั ขนั้ ตอนดงั นี้ 18)

ประการแรก ผตู้ ดั สนิ ใจเชงิ นโยบายเผชญิ กบั ปัญหาท่จี าํ ตอ้ งตดั สนิ ใจ
ประการท่ีสอง ผตู้ ดั สินใจเชิงนโยบายระบเุ ปา้ หมาย คา่ นิยม และวตั ถปุ ระสงค์
ในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหา โดยมีการจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ก่อนหลงั ดว้ ย
ประการท่ีสาม สาํ รวจทางเลอื กตา่ ง ๆ ในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหานนั้ ๆ อยา่ งชดั เจน
ประการท่ีส่ี วิเคราะหต์ น้ ทนุ และผลประโยชนข์ องการเลอื กในแตล่ ะทางเลือก
ประการท่หี า้ เปรยี บเทียบตน้ ทนุ และผลประโยชนข์ องทางเลือกทกุ ทางเลอื ก
ประการท่หี ก ตดั สนิ ใจเลือก ทางเลือก ท่ีมีตน้ ทนุ และผลประโยชนด์ ีท่ีสดุ
สาํ หรบั การบรรลเุ ปา้ หมาย คา่ นิยม และวตั ถปุ ระสงคน์ โยบายดงั กลา่ ว
แมว้ า่ ทฤษฎีการตดั สนิ ใจความมีเหตมุ ีผลดงั กลา่ วนีจ้ ะเป็นทฤษฎีท่ีมีการยอมรบั
และเป็นทฤษฎีท่ีใหผ้ ลตอบแทนมากสดุ ก็ตาม แตก่ ม็ ีขอ้ จาํ กดั รวมหลายประการ อาทิ
1. เป็นการยาก ท่ีนกั บรหิ าร จะไดข้ อ้ มลู ท่ีจาํ เป็นตอ้ งทราบทงั้ หมด
2. นกั บรหิ ารไมม่ ีเวลาท่ีจะศกึ ษาในทกุ ทางเลอื กมาเปรยี บเทียบก่อนการตดั สนิ ใจ
3. เป็นการสิน้ เปลอื งมากท่จี ะใชว้ ิธีการศกึ ษา วิธีนี้
4. การศกึ ษาโดยอาศยั หลกั ความมีเหตมุ ผี ลเหมาะกบั เร่อื งท่ีไมส่ ลบั ซบั ซอ้ น ซง่ึ
สามารถคาํ นวณเป็นตวั เลขได้ โดยมีคา่ นยิ มของบคุ คลเขา้ มาเก่ียวขอ้ งนอ้ ยท่ีสดุ
5. การตดั สนิ ใจเชิงนโยบายเป็นเรอ่ื งท่ีตอ้ งอาศยั ปัจจยั ทางจิตวิทยาเขา้ รว่ มดว้ ย
เชน่ นกั การเมืองมกั จะเลอื กตดั สินใจแตเ่ ฉพาะเร่อื ง ท่ีอยใู่ นความสนใจของประชาชน ซง่ึ เป็น
ปัญหาเฉพาะหนา้ ท่ีประชาชนตอ้ งการและปรารถนา ซง่ึ ยอ่ มจะบงั คบั ใหน้ กั บรหิ ารตอ้ งตดั สินใจ
ตามไปดว้ ย

18) Ibid ., pp. 9-14

12

2 ) ทฤษฎกี ารปรับปรุงเสริมแตง่ จากทมี่ ีอยู่เดมิ ( Incremental Theory )
Herbert Simon ไดใ้ หท้ ศั นะไวว้ า่ การใชห้ ลกั ความมีเหตมุ ีผลสาํ หรบั การตดั สินใจเชงิ

นโยบายเป็นเรอ่ื งท่ีเป็นไปไดย้ ากในโลกแหง่ ความเป็นจรงิ นกั บรหิ ารมคี วามปรารถนาท่ีจะตดั สนิ ใจ
โดยคาํ นงึ ถงึ การไดผ้ ลประโยชนต์ อบแทนมากท่ีสดุ ก็จรงิ แตน่ กั บรหิ ารก็มีขอบขดี ความสามารถ
จาํ กดั จงึ ตอ้ งตดั สนิ ใจโดยอาศยั หลกั ของความมีเหตมุ ีผลท่ีจาํ กดั ไปดว้ ยกลา่ วอกี นยั หน่งึ คอื นกั
บรหิ ารจะตดั สนิ ใจเทา่ ท่ีสามารถจะตดั สินใจได้ ซง่ึ เรยี กวา่ “ Satisficing ” หรอื “ Good Enough ”
ซง่ึ ก็คือการตดั สนิ ใจภายใตข้ อ้ จาํ กดั ของทรพั ยากร เวลา ความเป็นไปไดอ้ ่นื ๆ เชน่ ขอ้ มลู
ข่าวสาร เป็นตน้ 19)

นกั เศรษฐศาสตรอ์ กี ทา่ นหนง่ึ คือ Charles Lindblom ก็เป็นนกั วชิ าการอกี คนท่ีไม่เหน็
ดว้ ยกบั การวเิ คราะหท์ ่ีใชห้ ลกั ความมีเหตมุ ีผล เพราะการขาดความสามารถของนกั บรหิ าร การไม่
มีเวลาและคา่ ใชจ้ ่ายในการเลอื กทางเลือกตา่ ง ๆ Lindblom จงึ ไดเ้ สนอทฤษฎีการตดั สินใจแบบ
การปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอย่เู ดมิ โดยมีฐานคตวิ า่ การตดั สินใจเลอื กทางเลอื กท่ีผดิ แปลกไป
จากเดิมมากเท่าใด การคาดคะเนผลตามมาหรอื แรงสนบั สนนุ ความเป็นไปไดย้ อ่ มจะยง่ิ ยากขนึ้
ทงั้ นีส้ าระสาํ คญั ของทฤษฎนี ี้ มีดงั นี้ 20)

1. การพิจารณากาํ หนดเปา้ หมาย และการวิเคราะหแ์ นวทางการดาํ เนนิ งานจะ
กระทาํ ควบคไู่ ปพรอ้ ม ๆ กนั

2. ผตู้ ดั สินใจจะพจิ ารณาทางเลอื กแนวทางการดาํ เนินงานสาํ หรบั แกไ้ ขปัญหา
เพียงบางทางเลอื ก ซง่ึ ทางเลือกดงั กลา่ วนีจ้ ะแตกตา่ งจากเดมิ ไปบา้ งเพียงเลก็ นอ้ ยเทา่ นนั้

3. ในแตล่ ะแนวทางเลือก ก็จะวิเคราะหผ์ ลกระทบเพียงเฉพาะ ท่เี ห็นวา่ มีความ
ความสาํ คญั

4. มีการปรบั แกข้ อบเขตของปัญหา รวมทงั้ ปรบั ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งเปา้ หมาย
กบั วธิ ีการเป็นระยะ ๆ ทงั้ นีเ้ พ่ือเป็นการแสวงหาวิธีการท่ีจะบรรลเุ ปา้ หมายไดม้ ากขนึ้ รวมทงั้
สามารถแกไ้ ขปัญหาท่ีไดม้ ีการปรบั แกข้ อบเขตเป็นระยะ ๆ มาแลว้ ดว้ ย

5.มีการยดึ หลกั การท่วี า่ ไมม่ กี ารตดั สนิ ใจเพียงอยา่ งหนง่ึ อย่างใดท่ีเป็นการถกู ตอ้ งท่ีสดุ
การตดั สินใจท่ีดีและเหมาะสมท่ีสดุ คอื การตดั สินใจท่ีนกั วเิ คราะหห์ ลายๆฝ่ายเหน็ พอ้ งตอ้ งกนั

6.เป็นการตดั สินใจท่ีมงุ่ แกไ้ ขปัญหาเฉพาะหนา้ มากกวา่ การแกป้ ัญหาในระยะยาว
19) อทุ ยั เลาหวิเชียร , อา้ งแล้ว , หนา้ 323

20) James E. Anderson , op.cit., pp. 12-13 and Charles E. Lindblom , “ Still Muddling : Not Yet Through
”, Public Administration Review , Vol. 39 Nov.-Dec , pp. 517-518

13

ขอ้ ดีของการตดั สนิ ในตามทฤษฎีนี้ ไดแ้ ก่ 21)
1. การตดั สินใจกาํ หนดนโยบายในลกั ษณะนเี้ หมาะสมสาํ หรบั การตดั สนิ ใจในพหสุ งั คม

( Pleuralist Society ) ซง่ึ มีผเู้ ก่ียวขอ้ งหลายฝ่ายดว้ ยกนั
2. เป็นการตดั สินใจไดอ้ ยา่ งฉบั พลนั หรอื สามารถตกลงกนั ไดง้ ่ายกวา่ แบบอ่ืน เพราะ

เป็นเร่อื งการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากสง่ิ ท่มี ีอย่เู ดมิ
3. เป็นการตดั สินใจท่ีเส่ยี งตอ่ ความไมแ่ นน่ อนนอ้ ย
4. เป็นการตดั สินใจท่ีเหมาะกบั สภาพท่ีมีขอ้ จาํ กดั ในเร่อื งเวลา ขอ้ มลู ขา่ วสาร และ

ทรพั ยากรอ่นื ๆ
5. เป็นการตดั สินใจท่ีสอดคลอ้ งกบั พฤติกรรมมนษุ ยท์ ่หี วงั ผลในเชงิ ปฏิบตั ิ
อยา่ งไรก็ดี แมว้ า่ ทฤษฎีการตดั สนิ ใจแบบการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอยเู่ ดมิ

นีจ้ ะมีสว่ นดดี งั กลา่ วแลว้ ก็ตาม แตก่ ็มีผทู้ ่ไี ม่เหน็ ดว้ ยจาํ นวนไมน่ อ้ ย เชน่ Yehezkel Dror ซง่ึ ได้
วิจารณท์ ฤษฎีนีว้ า่ เป็นการตดั สินในของคนท่ีมีลกั ษณะอนรุ กั ษน์ ิยมคอ่ นขา้ งสงู ไม่เออื้ อาํ นวยให้
เกิดความคิด หรอื นวตั กรรมใหม่ ๆ นอกจากนนั้ การอิงของเดมิ นนั้ ไมก่ อ่ ใหเ้ กิดการปรบั ปรุง
เปล่ียนแปลงในทศิ ทางท่ีดขี นึ้ เลย หากพืน้ ฐานของเดมิ ไม่ถกู ตอ้ งเหมาะสม 22)

นกั วชิ าการอีกทา่ นหน่งึ ท่ีไม่เหน็ ดว้ ยกบั รูปแบบการตดั สนิ ใจท่ีอาศยั หลกั ความมีเหตมุ ีผล (
Rational Comprehensive Theory ) กบั รูปแบบการตดั สนิ ใจแบบการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอยู่
เดมิ ( Incremental Theory ) คอื Amitai Etzioni ซง่ึ ไดว้ ิจารณถ์ ึงขอ้ จาํ กดั ของการตดั สนิ ใจท่ี
อาศยั หลกั ความมีเหตมุ ีผลไวว้ า่ เป็นรูปแบบการตดั สินใจท่ีไมส่ ามารถประยกุ ตใ์ ชใ้ นสถานการณท์ ่ี
เป็นจรงิ ทงั้ นีเ้ น่ืองจากผตู้ ดั สินใจมกั เผชญิ กบั ปัญหาตา่ ง ๆ รวมหลายประการทงั้ ในเชิงของความ
ตอ้ งการ ( กลา่ วคอื การตดั สินใจท่ีอาศยั ความมีเหตมุ ีผลนีม้ ีความตอ้ งการทงั้ ในดา้ นขอ้ มลู
ขา่ วสารเก่ียวกบั ทางเลือกตา่ ง ๆ การคาํ นวณผลท่ีไดร้ บั ทงั้ ในแง่ของคา่ นิยม และกลยทุ ธต์ า่ ง ๆ
การมีขอ้ ยตุ ริ ว่ มกนั เก่ียวกบั เปา้ หมายและคา่ นิยม และการใชค้ วามพยายามในการสาํ รวจเก่ียวกบั
ทางเลือกตา่ ง ๆ เป็นตน้ ) ขณะเดียวกนั ยงั ตอ้ งประสบกบั ปัญหาในเชงิ ความรูค้ วามสามารถในการ
ตดั สนิ ใจ ทงั้ ในแง่ของการรวบรวมและวิเคราะหข์ อ้ มลู และบางครงั้ อาจจาํ เป็นตอ้ งใชก้ าร
ประมวลผลขอ้ มลู ดว้ ยคอมพิวเตอร์

21) Anderson , Ibid., p 13.
22) Yehezhel Dror , Public Policy Making Reexamined ( Pensylvania : Chandler

Publishing Co., 1968 ) , pp. 221-225

14

ดงั นนั้ การตดั สนิ ใจท่ีอาศยั ความมีเหตมุ ผี ลดงั กลา่ วนี้ จาํ เป็นท่ีจะตอ้ งพจิ ารณาถงึ ช่องวา่ งระหวา่ ง
ความรูค้ วามสามารถกบั ความตอ้ งการดงั กลา่ ววา่ มีความแตกตา่ งกนั อยใู่ นเกณฑท์ ่ีพงึ พอใจมาก
นอ้ ยเพียงใด 23)

นอกจากนนั้ Etzioni ยงั ไดว้ จิ ารณถ์ งึ ขอ้ บกพรอ่ งของรูปแบบการตดั สินใจแบบการ
ปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอย่เู ดมิ วา่ เป็นการตดั สินใจกาํ หนดนโยบายท่ีองิ พนื้ ฐานของนโยบายเดมิ
ซง่ึ จะเอือ้ อาํ นวยใหก้ บั กลมุ่ ผลประโยชนเ์ พียงบางกลมุ่ และละเลยการใหค้ วามสาํ คญั กบั กลมุ่ ท่อี ยู่
ในฐานะท่ีเสยี เปรยี บทางสงั คม ขณะเดียวกนั ยงั เป็นการตดั สนิ ใจท่ีทาํ ใหส้ งั คมขาดความคดิ รเิ ร่มิ
หรอื ขาดนวตั กรรมอีกดว้ ย 24)

3 ) ทฤษฎีการตดั สนิ ใจแบบผสมผสาน ( Mixed Scanning
Theory ) โดยท่ีรูปแบบการตดั สนิ ใจท่ีอาศยั ความมเี หตมุ ีผล ( Rational Comprehensive Theory )
และรูปแบบการตดั สนิ ใจแบบปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมอี ย่เู ดิม ( Incremental Theory ) นี้ ยงั มี
จดุ ออ่ นและขอ้ บกพรอ่ งดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ Amitai Etzioni จงึ ไดเ้ สนอรูปแบบการตดั สนิ ใจอกี
รูปแบบหน่งึ ท่ีเป็นการผสมผสานระหวา่ งทฤษฎีการตดั สนิ ใจทงั้ สองทฤษฎีใหเ้ หมาะสมตามแต่
สถานการณ์ กลา่ วคือ ในบางสว่ นของการตดั สนิ ใจอาจจะใชร้ ูปแบบของความมีเหตมุ ีผล แตใ่ น
บางสว่ นอาจจะตอ้ งมีการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอย่เู ดมิ

ทงั้ นีร้ ูปแบบการตดั สนิ ใจแบบ Mixed Scanning ตามทศั นะของ Etzioni มหี ลกั การและ
สาระสาํ คญั ดงั นี้ 25)

ก ) ในข้นั ตอนของการกาํ หนดกลยุทธ์ จะประกอบดว้ ยหลกั การและ
ขนั้ ตอนท่ีสาํ คญั คอื

1. มกี ารระบทุ างเลือกทกุ ทางเลือกเทา่ ท่จี ะทาํ ได้
2. ทาํ การตรวจสอบทางเลอื กตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วในขอ้ 1 โดยพิจารณา
คดั เลอื กทางเลือกท่ีไมส่ อดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงคห์ รอื เจตนารมณอ์ อก
3. พยายามตรวจสอบทางเลือกใหมอ่ ีกครงั้ และพยายามหรายละเอยี ด
เพ่มิ เติม สาํ หรบั ทางเลอื กท่ียงั คงเหลอื อยู่

23) Amitai Etzioni , The Active Society : A Theory of Societal and Political Process ( New York :
The Free Press , 1968 ) , pp. 263-268
24) Anderson , op.cit., pp. 13
25) Amitai Etzioni , op.cit., pp. 286-288.

15

4 พยายามคดั ทางเลือกท่ีเหลืออย่จู นกระท่งั เหลือทางเลอื กเดียวสดุ ทา้ ย ซง่ึ
อาจจะกระทาํ โดยวธิ ีเลือกสมุ่ ก็ได้

ข ) ในขนั้ ตอนกอ่ นการดาํ เนินงาน ไดแ้ ก่
แบง่ การดาํ เนนิ งานออกเป็นขนั้ ตอนตา่ ง ๆ

2 กาํ หนดผรู้ บั ผดิ ชอบในการดาํ เนนิ งานในแตล่ ะขนั้ ตอน
3 ประมาณการทรพั ยากรท่ีจะตอ้ งใชใ้ นแตล่ ะขนั้ ตอน
4. จดั เตรยี มการดาํ เนินงานตามแนวทางการตดั สนิ ใจท่ีจะเสยี คา่ ใชจ้ ่าย
นอ้ ยไวเ้ ป็นลาํ ดบั แรก
5. กาํ หนดการปฏบิ ตั ิงาน เพ่ือใหไ้ ดม้ าซง่ึ การรวบรวม และวิเคราะห์
ขอ้ มลู เพ่ิมเตมิ
ค ) การพจิ ารณาทบทวนขณะดาํ เนินการ กลา่ วคื มีการพจิ ารณาถึงผลของการ
ตดั สินใจ เพียงเฉพาะจดุ ท่ีเป็นปัญหาบางจดุ ถดั จากนนั้ จงึ พจิ ารณาดผู ลการตดั สินใจทงั้ หมด
ง) กาํ หนดกฎเกณฑใ์ นการจดั สรรทรัพยากรและเวลา
สาํ หรบั ขอ้ ดีของทฤษฎีการตดั สนิ ใจรูปแบบนีค้ ือเป็นการเปิดโอกาสใหผ้ มู้ ี
อาํ นาจในการตดั สินใจกาํ หนดนโยบายสาธารณะ สามารถเลือกใชว้ ิธีการแตล่ ะทฤษฎีตามความ
จาํ เป็นและเหมาะสมในสถานการณต์ า่ ง ๆ อยา่ งไรก็ดี ยงั เป็นท่ีสงสยั ในทางปฏิบตั ิวา่ จะ
สามารถกระทาํ ไดม้ ากนอ้ ยเพียงใด เพราะรูปแบบการตดั สินใจแบบ Mixed Scanning ดงั กลา่ วนี้
จะขนึ้ อย่กู บั ความสามารถของผทู้ าํ การตดั สนิ ใจเป็นสาํ คญั ดว้ ย
กลา่ วโดยสรุปจะเหน็ ไดว้ า่ การวเิ คราะหท์ างเลอื กในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหาเพ่ือกาํ หนดเป็น
นโยบายสาธารณะนนั้ จะสามารถกระทาํ ไดใ้ น 3 รูปแบบ คือ รูปแบบแรก เป็นรูปแบบท่ีอาศยั
ความมีเหตมุ ีผล ดว้ ยการอาศยั เกณฑก์ ารตดั สนิ ใจในเชิงเศรษฐศาสตรท์ ่ีมีการวเิ คราะหต์ น้ ทนุ –
ผลประโยชนใ์ นแตล่ ะทางเลอื ก และเลอื กทางเลือกท่ีสามารถใหต้ น้ ทนุ – ผลประโยชนไ์ ดด้ ที ่ีสดุ
รูปแบบทสี่ อง เป็นรูปแบบท่ีปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอยเู่ ดิม ซง่ึ ผลการตดั สินใจเลือกทางเลอื ก
ในรูปแบบนี้ จะสามารถสรา้ งความพงึ พอใจใหก้ บั กลมุ่ ผลประโยชนไ์ ดท้ กุ ฝ่าย ดงั นนั้ จงึ ถือไดว้ า่
เป็นรูปแบบการตดั สินใจท่ีอาศยั เกณฑท์ างการเมืองเป็นสาํ คญั และรูปแบบทสี่ าม เป็นรูปแบบ
การตดั สินใจเลือกทางเลือกท่ีผสมผสานการอาศยั หลกั ความมีเหตมุ ผี ล กบั อาศยั หลกั การปรบั ปรุง
เสรมิ แตง่ จากท่ีมีอย่เู ดมิ กลา่ วคอื ในบางสว่ นของการตดั สนิ ใจเลอื กทางเลอื กจะอาศยั หลกั ของ

16

ความมีเหตมุ ีผล ขณะท่ีบางสว่ นก็อาศยั หลกั ของการปรบั ปรุงเสรมิ แตง่ จากท่ีมีอยเู่ ดมิ ทงั้ นี้ ผู้
กาํ หนดนโยบายสาธารณะจะตดั สินใจเลอื กทางเลอื กในรูปแบบใดรูปแบบหนง่ึ ใน 3 รูปแบบ
ดงั กลา่ วนี้ นอกจากจะขนึ้ อยกู่ บั ปัจจยั แวดลอ้ มทางเศรษฐกิจ สงั คม และการเมือง รวมตลอด
วฒั นธรรมองคก์ ารแลว้ ยงั ขนึ้ อยกู่ บั ทศั นคติ และคา่ นิยมของผกู้ าํ หนดนโยบาย ดงั ท่ีไดก้ ลา่ ว
มาแลว้ ดว้ ย

1.3 การกาํ หนดนโยบายดา้ นสาธารณสุข ( Health Policy Formulation )
การนาํ เสนอ กระบวนการกาํ หนดนโยบายดา้ นสาธารณสขุ ในท่ีนี้ จะประกอบดว้ ย
องคป์ ระกอบ 2 ดา้ น คอื ดา้ นกระบวนการกาํ หนดนโยบาย(policy process) และดา้ นเนือ้ หา
สาระของนโยบาย(policy content) ซง่ึ สามารถอธิบายไดด้ งั นี้

1.3.1 กระบวนการกาํ หนดนโยบายด้านสาธารณสุข (health policy
formulation)

หากจะศกึ ษาวเิ คราะหเ์ ก่ียวกบั พฒั นาการของกระบวนการกาํ หนดนโยบาย
สาธารณะ(ซง่ึ รวมทงั้ นโยบายสาธารณสขุ ) จะพบมีประเด็นสาํ คญั ท่ีนา่ สนใจกลา่ วคอื ในชว่ ง
ระยะเวลากอ่ นปี พ.ศ. 2475 อนั เป็นช่วงระยะเวลาท่ีประเทศไทยมีการปกครองในระบอบสม
บรู ณาญาสิทธิราช พระมหากษัตรยิ ท์ รงอยเู่ หนือรฐั ธรรมนญู และทรงแตง่ ตงั้ เสนาบดี หรอื
รฐั มนตรี รวมทงั้ ขา้ ราชบรพิ ารสาํ หรบั ทาํ หนา้ ท่ีบรหิ ารราชการตา่ งพระเนตรพระกรรณ ตาม
กระทรวง ทบวง กรมตา่ ง ๆ ในสมยั นนั้ นโยบายของรฐั ตา่ งถกู กาํ หนดขนึ้ โดยชนชนั้
ผปู้ กครอง หรอื กลมุ่ ขนุ นางเพียงผเู้ ดียวหรอื กลมุ่ เดียว ประชาชนท่ีอย่ภู ายใตก้ ารปกครองไมไ่ ดม้ ี
สว่ นรว่ มหรอื รูเ้ ห็นในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดว้ ยเลย นโยบายสาธารณะจงึ สะทอ้ นถงึ ความ
พงึ พอใจ หรอื คา่ นิยมของชนชนั้ ผปู้ กครองเป็นสาํ คญั จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ กระบวนการกาํ หนด
นโยบายสาธารณะในช่วงสมยั นนั้ เป็นไปในลกั ษณะของ ตวั แบบชนชนั้ นาํ ( Elite – Mass
Model ) เป็นสาํ คญั

ตอ่ มา ภายหลงั ปี พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไดม้ ีการเปล่ยี นแปลงรูปแบบการ
ปกครอง จากระบอบสมบรู ณาญาสทิ ธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตยท่ีมีพระมหากษัตรยิ เ์ ป็น
องคพ์ ระประมขุ ของประเทศ ทาํ ใหม้ ีคณะบคุ คล องคก์ าร หรอื สถาบนั ทางการเมืองเขา้ มาก่ียว
ขอ้ งในกระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะมากขนึ้ ซง่ึ โดยอาํ นาจหนา้ ท่ตี ามกฎหมายแลว้

17

รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงในแตล่ ะกระทรวง จะมีอาํ นาจในการพจิ ารณากาํ หนดนโยบายและดาํ เนิน
กิจกรรมตา่ ง ๆ ภายในขอบเขตของกระทรวงนนั้ ๆ ทงั้ นีโ้ ดยอาจจะสดบั รบั ฟังขอ้ คิดเหน็ ของพรรค
การเมืองท่ีรฐั มนตรนี นั้ ๆสงั กดั อยู่ หรอื ขอ้ คิดเหน็ จากฝ่ายอ่นื หรอื สถาบนั อ่นื แลว้ นาํ มารเิ ร่มิ
และประมวลจดั ทาํ เป็นนโยบายสาธารณะก็ได้ ฉะนนั้ ตวั แบบท่ีใชใ้ นกระบวนการกาํ หนดนโยบาย
สาธารณะในชว่ งระยะเวลานี้ ( รวมกระท่งั ถงึ ปัจจบุ นั ดว้ ย ) จงึ เป็นไปในลกั ษณะของตวั แบบ
สถาบนั ( Institutional Model ) เป็นสาํ คญั

แตโ่ ดยท่ีนโยบายสาธารณะนนั้ เป็นเร่อื งท่ีเก่ียวขอ้ งกบั ประชาชนโดยสว่ นรวม
ฉะนนั้ กรอบแนวความคดิ เก่ียวกบั กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะในอดีต ซง่ึ อยบู่ นฐานคติ
ท่ีวา่ นโยบายจะถกู พจิ ารณากาํ หนดและตดั สนิ ใจใหม้ ีขนึ้ ณ จดุ ใดจดุ หนง่ึ ของกระบวนการทาง
การเมืองก็ดี หรอื ในกระบวนการของชนชนั้ ผปู้ กครอง ( ชนชนั้ นาํ ) ก็ดี จงึ มีแนวโนม้ ท่ีเปล่ียนแปลง
ไป โดยมีความพยายามท่ีจะปรบั ปรุงเปล่ยี นแปลงกระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะทงั้ ใน
ดา้ นวธิ ีการ ขนั้ ตอน และองคก์ รท่ีจะทาํ หนา้ ท่กี าํ หนดนโยบายดว้ ย จากหลกั การและ
แนวความคิดดงั กลา่ วจงึ ไดม้ ีการรเิ รม่ิ จดั ทาํ นโยบายสาธารณะขนึ้ ในรูปแบบท่ีเรยี กวา่ “ แผนงาน ”
หรอื “ โครงการ ” ซง่ึ ไดเ้ รม่ิ ตน้ ตงั้ แตส่ มยั ของ ฯพณฯ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรชั ต์ เป็นนายกรฐั มนตรี
โดยไดม้ ีการจดั ตงั้ สภาพฒั นาการเศรษฐกิจแหง่ ชาตขิ นึ้ เม่ือปี พ.ศ. 2502 และไดม้ ีการเรง่ รดั
จดั ทาํ เป็นแผนพฒั นาเศรษฐกิจแหง่ ชาติฉบบั แรกขนึ้ มา ซง่ึ ตอ่ มา เรยี กวา่ แผนพฒั นาเศรษฐกิจ
และสงั คมแหง่ ชาติ ในช่วงของแผนพฒั นาฯ ฉบบั ท่ี 2 และช่ือสาํ นกั งานก็เปล่ยี นเป็นสาํ นกั งาน
คณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติในชว่ งเวลาตอ่ มา ทงั้ นีก้ ระบวนการกาํ หนด
นโยบายสาธารณะในชว่ งเวลาดงั กลา่ วนีจ้ ะมีการพจิ ารณาครอบคลมุ ถงึ ปัญหาและความตอ้ งการ
ของประชาชนภายใตส้ ภาพแวดลอ้ มท่ีมีการเปล่ยี นแปลง เป็นปัจจยั นาํ เขา้ ขณะเดยี วกนั ก็ได้
คาํ นงึ ถงึ ผลลพั ธแ์ ละผลกระทบของนโยบายการใหบ้ รกิ ารในสาขางานดา้ นตา่ ง ๆ รวมตลอดถงึ
ขอ้ มลู สะทอ้ นกลบั ดว้ ย จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ เป็นการกาํ หนดนโยบายสาธารณะท่อี าศยั ตวั แบบเชงิ
ระบบ ( System Model ) เป็นสาํ คญั และแนวทางการวเิ คราะหท์ างเลอื กในการกาํ หนดนโยบายใน
อนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหาสาธารณะดงั กลา่ วนนั้ ก็เป็นไปในลกั ษณะท่ี อาศยั หลกั ของความมีเหตมุ ีผล
( Rational Comprehensive Theory ) มากขนึ้ ดว้ ย อย่างไรก็ดีในกระบวนการจดั ทาํ นโยบาย
สาธารณะในรูปแบบของแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาตดิ งั กลา่ วนี้ บางครงั้ ก็ไดร้ บั
อิทธิพลหรอื แรงกดดนั จากกลมุ่ ผลประโยชนก์ ลมุ่ ตา่ ง ๆ ในสงั คมดว้ ย เชน่ ระหวา่ งกลมุ่ คนท่ีมี
ฐานะดี กบั กลมุ่ คนท่ีดอ้ ยโอกาส หรอื ระหวา่ งกลมุ่ ผลประโยชน์ หรอื พรรคการเมือง หรอื กลมุ่
หรอื องคก์ รวชิ าชีพตา่ ง ๆ เป็นตน้ นโยบายสาธารณะจงึ จาํ ตอ้ งมีการเจรจาตอ่ รองหรอื ประสาน

18

ผลประโยชนซ์ ง่ึ กนั และกนั ดว้ ย ในกรณีนีก้ ระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะจงึ มีลกั ษณะของ
ตวั แบบกลมุ่ ผลประโยชน์ ( Group Model ) รว่ มดว้ ย

สาํ หรบั กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณสขุ จะมีลกั ษณะเชน่ เดยี วกนั กบั กระบวนการ
กาํ หนดนโยบายสาธารณะในแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ กลา่ วคอื กระทรวง
สาธารณสขุ ไดน้ าํ แผนงาน / โครงการมาเป็นเคร่อื งมือในกระบวนการกาํ หนดนโยบายโดยเฉพาะ
อย่างย่ิง ยคุ ประชาธิปไตยเบง่ บาน ภายหลงั เหตกุ ารณ์ 14 ตลุ าคม 2516 เป็นตน้ มา โดยใน
แผนพฒั นาการสาธารณสขุ แห่งชาติฉบบั ท่ี 4 – 5 (ปีพ.ศ.2520-2524 และพ.ศ.2525-2529) ซง่ึ
กระทรวงสาธารณสขุ ไดน้ าํ เอาเทคนิคและวธิ ีการวางแผนงานสาธารณสขุ ท่ีเรยี กวา่
การวางแผนพฒั นาสาธารณสขุ ระดบั ชาติ ( Country Health Programing ) ซง่ึ จะแตกตา่ งจาก
แผนพฒั นาการสาธารณสขุ ฉบบั อ่ืนๆท่ีผา่ นมา โดยเทคนิควธิ ีการแบบนีจ้ ะมีขนั้ ตอนพืน้ ฐานท่ี
สาํ คญั คอื มีการสาํ รวจและวเิ คราะหห์ าปัญหาสาธารณสขุ ของทงั้ ประเทศ และมีการคน้ หา
ทางเลอื กในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหา รวมทงั้ มีการจดั ทาํ แผนงาน / โครงการ อยา่ งมีแบบแผนเป็นระบบ
และมีขนั้ ตอนท่ีประสานสอดคลอ้ งสมั พนั ธซ์ ง่ึ กนั และกนั เทคนิควธิ ีการวางแผน Country Health
Programing ดงั กลา่ วนี้ ยงั ใชเ้ ป็นกรอบแนวคดิ พืน้ ฐานของกระบวนการกาํ หนดนโยบายดา้ น
สาธารณสขุ ในระดบั บรหิ ารตา่ ง ๆ มาจวบจนถงึ ปัจจบุ นั

1.3.2 สาระสาํ คญั ของนโยบายด้านสาธารณสุข( health policy content)

โดยท่ีพฒั นาการของการศกึ ษาเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะในปัจจบุ นั ไดเ้ ปล่ยี น
แปลงจากอดตี ซง่ึ เป็นการศกึ ษาในเชิงปทสั ถาน ( Normative Approach ) ท่ีเนน้ การวจิ ารณห์ รอื
เสนอแนะนโยบายใหม่ ๆ ( Prescriptive ) มาเป็นการศกึ ษาท่ีเนน้ ถงึ วิธีการทางวทิ ยาศาสตรแ์ ละ
เป็นการคน้ หาขอ้ มลู เชิงประจกั ษ์ ( Empirical Approach )มากขนึ้ กลา่ วคือจะมงุ่ เนน้ ท่ีความรู้
ความเขา้ ใจในการอธิบายสาเหตุ ( Causes ) และผลตามมา ( Consequences ) ท่ีเกิดขนึ้ ของ
นโยบายสาธารณะ แตเ่ พ่ือใหเ้ กิดความเขา้ ใจท่ีกวา้ งขวางและชดั เจนทงั้ ในเชงิ ของกระบวนการ (
Process ) และในเชงิ เนือ้ หาสาระ ( Content )ดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ จงึ มีความจาํ เป็นท่ีจะตอ้ ง
นาํ เสนอเนือ้ หาสาระของนโยบายดา้ นสาธารณสขุ (health policy content)ไวใ้ นท่ีนีด้ ว้ ย อยา่ งไรก็ดี
กรอบการนาํ เสนอ ก็คงมไิ ดเ้ ป็นการนาํ เสนอในอนั ท่ีจะชีใ้ หเ้ หน็ เป็นการเฉพาะเจาะจง โดยการ

19

วจิ ารณห์ รอื เสนอแนะวา่ นโยบายท่ีดีของรฐั บาลควรมีประเด็นหรอื รายละเอียดเป็นอยา่ งไรเพียงแต่
จะกลา่ วถงึ ภาพของกรอบทศิ ทางของนโยบายในเชงิ กวา้ ง โดยจะใชก้ รอบการมองหรอื ท่ีเรยี ก
กระบวนทศั น์ ( Paradigm ) 27 เป็นกรอบในการวิเคราะหแ์ ละนาํ เสนอ ในท่ีนีจ้ ะนาํ เสนอพาราไดม์
ทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ไทย 4 พาราไดมไ์ ดแ้ ก่

พาราไดมท์ ่ี 1 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นการแพทยแ์ ผนโบราณ
พาราไดมท์ ่ี 2 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นการแพทยแ์ บบตะวนั ตก
พาราไดมท์ ่ี 3 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่ีเป็นการสาธารณสขุ แบบผสมผสาน
พาราไดมท์ ่ี 4 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่ีเป็นสว่ นหนง่ึ ของการพฒั นาสงั คม
ทงั้ นีผ้ ลการศกึ ษาวิเคราะหพ์ บมีประเดน็ และสาระสาํ คญั ๆ ในแตล่ ะพาราไดมด์ งั ตอ่ ไปนี้

27) พาราไดม์ หมายถึง กรอบการมอง หรอื กรอบเคา้ โครงแนวความคิด ซ่งึ Thomas Kuhn ไดก้ าํ หนด
คณุ ลกั ษณะท่ีสาํ คญั ของพาราไดมไ์ ว้ 2 ประการ คือ ประการแรกเป็นศาสตรท์ ่มี ี การยอมรบั ในแวดวง
นกั วชิ าการของศาสตรน์ นั้ ๆ ในช่วงระยะเวลาหนง่ึ สาํ หรบั ประการท่ีสอง นนั้ ไดแ้ ก่ เป็นศาสตรท์ ่มี ีลกั ษณะเปิด
กวา้ งสาํ หรบั ท่จี ะศกึ ษาและพสิ จู นต์ อ่ ไป นกั วิชาการหลายทา่ นเช่ือม่นั วา่ สมมติฐานตา่ ง ๆ ซง่ึ ผกู โยงกนั เป็น
ทฤษฎีภายในกรอบการมองนนั้ จะ สามารถตอบคาํ ถามและขอ้ สงสยั ของบรรดานกั วชิ าการต่าง ๆ วา่ ปัญหา
ใดหรอื เรอ่ื งใดท่ีควรแก่การเรียนรูห้ รอื ควรแกศ่ กึ ษา และคน้ ควา้ วิจยั และกรอบการความเป็นระบบระเบียบ
และ มีกฏเกณฑท์ างวชิ าการ ซง่ึ จะทาํ ใหน้ กั วชิ าการภายในศาสตรเ์ ดยี วกนั นนั้ ๆ พดู ภาษาเดียวกนั และ
สามารถเขา้ ใจไปในทศิ ทางเดียวกนั ไดด้ ว้ ย อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในแง่พฒั นาการของศาสตรต์ า่ ง ๆ แลว้
จะเห็นไดว้ า่ ศาสตรแ์ ตศ่ าสตรน์ นั้ ผ่านวฏั จกั รและขนั้ ตอนของววิ ฒั นาการหลายขนั้ ตอน กลา่ วคอื เร่มิ แรก
นกั วชิ าการจะถกเถียงกนั ในเชงิ ทฤษฎีและแนวคดิ ท่ตี า่ งกนั และจะเสนอกรอบการมองในลกั ษณะท่ีแตกตา่ งกนั
จนในท่สี ดุ กรอบการมองท่เี ป็นท่ียอมรบั ในบรรดาหมนู่ กั วิชาการในศาสตรน์ นั้ ๆ วา่ เป็นกรอบการมองท่ีดีและ
น่าเช่ือถือมากท่ีสดุ กรอบการมองท่เี ห็นพอ้ งตอ้ งกนั ดงั กลา่ วนนั้ จะกลายเป็นพาราไดม์ ( ชว่ งนีถ้ ือเป็นช่วง
Normal Science ) และตอ่ มาหากมีนกั วชิ าการบางทา่ นมีความขอ้ งใจในพลงั ของพาราไดมด์ งั กลา่ ว ยงั ผลให้
เกิดการโตแ้ ยง้ กนั ขนึ้ ในแวดวงของศาสตรน์ นั้ ๆ ( ช่วงนีถ้ ือเป็นช่วงของ Scientific Revolution ) จนในท่ีสดุ
สามารถตกลงกนั ไดท้ าํ ใหเ้ กิดพาราไดมใ์ หมข่ นึ้ รายละเอียดโปรดดู Thomas S. Kuhn , the Structure of
Scientific Revolutions . Chicago : University of Chicago Press , 1970
และพิทยา บวรวฒั นา “ โลกทศั นข์ องนกั วิชาการไทยดา้ นรฐั ประศาสนศาสตร์ ” วารสารพัฒนาบรหิ าร
ศาสตร์ ปีท่ี 21 ฉบบั ท่ี 4 ( ตลุ าคม 2524 ) หนา้ 560-565 และประยงค์ เต็มชวาลา แผนพัฒนาการ
สาธารณสุข : สถานภาพและแนวโน้ม ( กรุงเทพฯ : กองแผนงานสาธารณสขุ , 2531 ) หนา้ 32 –42

20

พาราไดมท์ ่ี 1 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นการแพทยแ์ ผนโบราณ
พาราไดมท์ ่ี 2 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นการแพทยแ์ บบตะวนั ตก
พาราไดมท์ ่ี 3 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นการสาธารณสขุ แบบผสมผสาน
พาราไดมท์ ่ี 4 การสาธารณสขุ ในลกั ษณะท่เี ป็นสว่ นหนง่ึ ของการพฒั นาสงั คม
ทงั้ นีผ้ ลการศกึ ษาวิเคราะหพ์ บมีประเดน็ และสาระสาํ คญั ๆ ในแตล่ ะพาราไดมด์ งั ตอ่ ไปนี้

พาราไดมท์ ่ี 1 : การสาธารณสุขในลกั ษณะทเี่ ป็ นการแพทยแ์ ผนโบราณ
( Health as Traditional Medicine )

การแพทยแ์ ผนโบราณมีรากฐานมาจากอายรุ เวชของอนิ เดีย เขา้ ใจวา่ คงจะมาสู่
ประเทศไทยพรอ้ ม ๆ กบั การเผยแพรพ่ ระพทุ ธศาสนา เพราะในคมั ภีรแ์ พทยท์ กุ เลม่ จะอา้ งถงึ ทา่ น
ชีวกโกมารภจั ซง่ึ เป็นแพทยป์ ระจาํ พระองคพ์ ระพทุ ธเจา้ 28) และเป็นท่ีเขา้ ใจวา่ การนาํ เขา้ มาครงั้
นนั้ คงจะไดต้ าํ รามาเพียงสว่ นท่ีเก่ียวกบั อายรุ กรรม สว่ นทางศลั ยกรรมคงไม่ไดน้ าํ มาดว้ ย
การแพทยแ์ ผนโบราณของไทยจงึ เกือบไมม่ ีความรูท้ างการผา่ ตดั เลย 29) นอกเหนือจากมีรากฐาน
ตาํ ราอินเดียแลว้ การแพทยแ์ ผนโบราณของไทยยงั ผสมผสานกบั ของจีน และธิเบตบา้ งแลว้ มา
คลกุ เคลา้ กบั ความเช่ือดงั้ เดิมของชนทอ้ งถ่ิน ซง่ึ มีทงั้ สมนุ ไพรและไสยศาสตร์

การแพทยแ์ ผนโบราณของไทยไดเ้ ป็นท่ีพง่ึ และเป็นท่ียอมรบั สาํ หรบั คนไทยตงั้ แตส่ มยั อดีต
และคงจะมีประสทิ ธิภาพมากพอ มฉิ ะนนั้ คงไม่สามารถชว่ ยใหค้ นไทยมีสขุ ภาพดีพอท่จี ะตอ่ สู้
ปอ้ งกนั ประเทศ และรกั ษาความเป็นไทยมาไดต้ ลอดจนถึงทกุ วนั นี้ แมใ้ นรชั สมยั พระบาทสมเดจ็
พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อย่หู วั ท่ีทรงโปรดใหต้ งั้ โรงพยาบาลศิรริ าช และตงั้ โรงเรยี นแพทยส์ มยั ใหมข่ นึ้
นนั้ ประชาชนยงั นิยมไปใชบ้ รกิ ารของการแพทยแ์ ผนโบราณมากกวา่ การแพทยแ์ บบตะวนั ตก 30)

28) อวย เกตสุ งิ ห์ , " การแพทยไ์ ทยกบั การแพทยต์ ะวนั ตก " , วารสารสงั คมศาสตรก์ ารแพทย์ ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม -
มีนาคม 2521 ) , หนา้ 10 - 18.
29) ลาลแู บร์ บนั ทกึ ไวใ้ นประวตั ิศาสตรส์ มยั กรุงศรอี ยธุ ยาวา่ " ความเขลาอนั สาํ คญั ของชาวสยาม ก็คือ ไม่รูจ้ กั เร่อื งเก่ียวกบั
ศลั ยกรรมเลย จงึ พ่งึ หมอชาวยโุ รป " รายละเอียดศกึ ษาไดจ้ ากราตรี วานชิ ลกั ษณ์ " ประวตั ศิ าสตรก์ ารแพทยแ์ ผนโบราณใน
ประเทศไทย " , วารสารสงั คมศาสตรก์ ารแพทย์ , ป่ีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มนี าคม 2521 ) , หนา้ 28 - 39.
30) โรงพยาบาลศิรริ าช เป็นโรงพยาบาลแห่งแรกของประเทศไทยท่ีพระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อย่หู วั ทรงโปรดเกลา้ ให้
สรา้ งขนึ้ และเปิดทาํ การเม่ือวนั ท่ี 6 เมษายน พ.ศ. 2430 ในสมยั ท่เี ร่มิ เปิดทาํ การระยะแรก ๆ นนั้ ไดเ้ ปิดใหบ้ รกิ ารทงั้ การแพทย์
แผนโบราณของไทยและแบบตะวนั ตก รายละเอยี ดศกึ ษาไดจ้ าก สดุ แสงวิเชียร , " จดุ จบของแพทยแ์ ผนโบราณ และการเรม่ิ ตน้
ของการแพทยแ์ ผนปัจจบุ นั ของไทย " วารสารสงั คมศาสตรก์ ารแพทย์ " , ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มีนาคม 2521 ) , หนา้
20 - 27 .

21

และในปัจจบุ นั การรกั ษาพยาบาลโดยแพทยแ์ ผนโบราณ ยงั คงเป็นท่นี ยิ มใชก้ นั อย่ใู นหมู่
ประชาชนทกุ เพศ ทกุ วยั และทกุ ระดบั ชนั้ ทางเศรษฐกิจและสงั คม กลา่ วคือ ตงั้ แตร่ ะดบั
ชาวบา้ น กรรมกร ผดู้ อ้ ยการศกึ ษา จนถึงกลมุ่ ผไู้ ดร้ บั การศกึ ษาสงู ทงั้ ในเขตชนบทและเขต
เมืองของประเทศไทยทงั้ ๆ ท่ีการแพทยแ์ บบตะวนั ตกไดเ้ ขา้ มามีบทบาทแทนท่ีอยา่ งกวา้ งขวางแลว้

ก็ตาม 31) จากการศกึ ษาและวิเคราะหศ์ าสตรท์ างการแพทยแ์ ผนโบราณของไทย จะพบมีประเด็น
สาํ คญั ๆ ท่นี ่าสนใจ และสามารถพสิ จู นย์ ืนยนั ไดว้ า่ เป็นศาสตรท์ ่ียงั คงมีการยอมรบั กนั อยา่ ง
กวา้ งขวางและเปิดกวา้ งสาํ หรบั การศกึ ษาคน้ ควา้ ตอ่ ไป ดงั นี้
1. ลักษณะการถ่ายทอดความรู้วิชาการแพทยแ์ ผนโบราณ
ในสมยั โบราณ ลกั ษณะการถา่ ยทอดวชิ าจะ ขนึ้ กบั ลกั ษณะความสมั พนั ธ์
ระหวา่ งผถู้ า่ ยทอดกบั ผไู้ ดร้ บั การถา่ ยทอด โดยมีการสอนภายในตระกลู เชน่ ป่ ู - พอ่ - ลกู -
หลาน หรอื ผใู้ กลช้ ิด เชน่ ลกู เขย ตอ่ มาในสมยั รตั นโกสนิ ทรก์ ารถา่ ยทอดวิชาลกั ษณะดงั กลา่ ว
จะชดั เจนมากย่งิ ขนึ้ โดยมีลกั ษณะเป็นการสบื ทอดวชิ า ซง่ึ มีลกั ษณะสาํ คญั 2 ขนั้ ตอน คือ 32)
ขนั้ ท่ี 1 การสบื ทอดวชิ าโดยอาศยั การสงั เกตและจดจาํ สมนุ ไพร
ขนั้ ท่ี 2 การสบื ทอดวชิ าโดยอาศยั ตาํ รา ไดแ้ ก่ แพทยศาสตรส์ งเคราะห์
เลม่ 1 - 3 , เวชศกึ ษา เลม่ 1 - 3 ( ของพระยาวษิ ณปุ ระสาท
เวช) ประมวลหลกั เภสชั กรรมโบราณ , ตาํ ราศลิ าจารกึ และสมดุ
ข่อยโบราณ , ตาํ ราคมั ภีรแ์ พทยไ์ ทยแผนโบราณ ฯลฯ
ปัจจบุ นั การถา่ ยทอดวิชาจะเป็นลกั ษณะการสอนในโรงเรยี น ซง่ึ โรงเรยี นสอน
วชิ าแพทยแ์ ผนโบราณในปัจจบุ นั สว่ นใหญ่ใชว้ ดั โดยจดั ตงั้ เป็นโรงเรยี นหรอื โรงพยาบาลหรอื
สมาคมแพทยแ์ ผนโบราณตา่ ง ๆ เชน่ โรงเรยี น และสมาคมแพทยแ์ ผนโบราณวดั สามพระยา วดั
มหาธาตุ และวดั ใหม่อมตรส เป็นตน้
2. ลักษณะการตรวจวนิ ิจฉัยและการรักษาพยาบาล
แพทยแ์ ผนโบราณสว่ นใหญ่มีวิธีการวนิ ิจฉยั โรค โดยการดดู ว้ ยตาเปลา่ ซกั
ประวตั แิ ละตรวจรา่ งกาย เชน่ มีการซกั ถามอาการ จบั ชีพจร ดนู ยั นต์ า ผวิ พรรณ มือ เทา้

เช่นเดียวกบั แพทยแ์ บบตะวนั ตก ผิดกนั ท่ีแพทยแ์ ผนโบราณสว่ นใหญ่มิไดใ้ ชเ้ คร่อื งมือการตรวจ
ประกอบ ( แตป่ ัจจบุ นั ไดม้ กี ารพฒั นาการตรวจ วนิ จิ ฉยั โดยใชเ้ คร่อื งมือประกอบดว้ ย เช่น

-31) อรทยั เจรญิ ศิลป์ , " หมอแผนโบราณในปัจจบุ นั " , วารสารสงั คมศาสตรก์ ารแพทย์ , ปีท่ี 1, ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม -
มนี าคม 2521 ) , หนา้ 56 - 63 และจากรายงานการสาํ รวจสภาวะอนามยั การแสวงหา และการใชบ้ รกิ ารเก่ียวกบั สขุ ภาพ พ.ศ.
2522 ของกองแผนงานสาธารณสขุ กระทรวงสาธารณสขุ พบวา่ ประมาณ 4 % ของผปู้ ่วยไปขอรบั บรกิ ารจาก แพทยแ์ ผนโบราณ

22

การใชห้ ฟู ัง การวดั ไขโ้ ดยปรอท การวดั แรงดนั เลอื ด ยกเวน้ เข็มฉีดยา ) นอกจากนีใ้ นการตรวจ
วนิ ิจฉยั โรคของแพทยแ์ ผนโบราณนนั้ ยงั ใชว้ ทิ ยาการระบาดเขา้ ชว่ ยดว้ ย เช่น การดเู วลา
สถานท่ีเกิดโรค รวมทงั้ อายขุ องคนไข้ เป็นเกณฑใ์ นการวินิจฉยั และการรกั ษาพยาบาล ดว้ ย
สาํ หรบั ดา้ นการรกั ษาพยาบาลท่นี ิยมใชป้ ฏิบตั ิ และแนะนาํ คนไขข้ องแพทยแ์ ผนโบราณกค็ อื
การใชย้ า เชน่ ยารบั ประทาน ยาทา ยาหลอด และยากวาด เป็นตน้ ยาเหลา่ นีส้ ว่ นใหญ่
แพทยแ์ ผนโบราณจะผลิตขนึ้ ใชเ้ องจากสมนุ ไพรตา่ ง ๆ วธิ ีการรกั ษาแบบอ่นื ๆ ท่ีนิยมกนั ไดแ้ ก่
การนวด การฝังเข็ม การออกกาํ ลงั กาย การงดอาหารแสลงตา่ ง ๆ นอกจากนีย้ งั นิยมใชว้ ธิ ีการ
ทางไสยศาสตรเ์ ขา้ ช่วยดว้ ย ดงั นนั้ โดยหลกั การแลว้ แพทยแ์ ผนโบราณท่ีจะสามารถตรวจและ
รกั ษาคนไขไ้ ดน้ นั้ ตอ้ งรูห้ ลกั วชิ าการ ดงั นี้

1. รูจ้ กั ชนิด และอาการของโรคและไข้
2. รูจ้ กั สมมตุ ฐิ านท่ีเกิดโรคและไข้

3. รูจ้ กั ตวั ยา และสรรพคณุ ของยาท่ีใชร้ กั ษาคนไข้
4. ตอ้ งรูจ้ กั การใชย้ าใหเ้ หมาะสมแกโ่ รคและไข้
สาํ หรบั แพทยแ์ ผนโบราณท่ีใชว้ ธิ ีการรกั ษา โดยวธิ ีการนวด และฝังเข็มจาํ เป็นตอ้ งเรยี นรู้
เก่ียวกบั ระบบประสาท หรอื ระบบเสน้ เอน็ ของรา่ งกายเป็นอยา่ งดีดว้ ย
3. ลักษณะการศกึ ษา คน้ ควา้ วจิ ัยเพม่ิ เตมิ

โดยปกติแพทยแ์ ผนโบราณจะพยายามคิดคน้ วธิ ีการรกั ษาพยาบาลเพ่มิ เติม
ดว้ ยตนเอง หลงั จากท่ีไดเ้ รยี นรูจ้ ากครูผสู้ อนมาแลว้ โดยอาศยั หลกั การศกึ ษาและประสบการณ์
จากการทดลองใชแ้ ละสงั เกตผุ ล ( Empirical ) ท่ีตนเองไดร้ บั จากการรกั ษาพยาบาลผปู้ ่วย
ขณะเดยี วกนั แพทยแ์ ผนโบราณก็มีความพยายามท่ีจะประยกุ ตใ์ ชเ้ คร่อื งมือ และอปุ กรณข์ อง
การแพทยแ์ บบตะวนั ตกเขา้ ชว่ ยในการตรวจวนิ ิจฉยั โรคดว้ ย เชน่ หฟู ัง ( Stethoscope ) ปรอท
สาํ หรบั วดั ไข้ และเคร่อื งวดั แรงดนั เลือด เป็นตน้ นอกจากนนั้ ก็ไดม้ ีการศกึ ษาวจิ ยั และพฒั นา
ดา้ นเทคนิคการปรุงยา และการคน้ หายาสมนุ ไพร เพม่ิ เตมิ อกี ดว้ ย กลา่ วคอื มีการปรบั ปรุง
วธิ ีการปรุงยาใหท้ นั สมยั สะดวก และรวดเรว็ ขนึ้ เชน่ การสบั และการบดยาดว้ ยวิธีเกา่ ๆ ก็
หนั มาใชเ้ คร่อื งไฟฟา้ แทน

ดงั นนั้ จงึ เป็นท่ีนา่ ยนิ ดที ่ีแพทยแ์ ผนโบราณเหลา่ นีม้ ีความคดิ รเิ รม่ิ ท่ีจะพฒั นา
ความรูค้ วามสามารถในการรกั ษาพยาบาลอยเู่ สมอ

32) รายละเอยี ดศกึ ษาไดจ้ าก ราตรี วานิชลกั ษณ์ , " ประวตั ศิ าสตรก์ ารแพทยแ์ ผนโบราณใน ประเทศไทย " , วารสาร
สังคมศาสตรก์ ารแพทย์ , ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มีนาคม 2521 ) , หนา้ 28 - 39 .

23

4. ลักษณะการควบคุมคุณภาพแล
ปัจจบุ นั แพทยแ์ ผนโบราณไดม้ ีการรวมกลมุ่ และจดั ตงั้ เป็นสมาคมเภสชั และอายรุ เวช
โบราณแหง่ ประเทศไทย รวมทงั้ มีการรวบรวมและกาํ หนดคณุ สมบตั ขิ องแพทยแ์ ผนโบราณไว้
ดว้ ย 33 ) ดงั นี้

- ตอ้ งเป็นผมู้ ีคณุ วฒุ ิในทางเวชศาสตร์ โดยผ่านการศกึ ษาเลา่ เรยี นและผ่าน
การปฏบิ ตั งิ านทางเวชศาสตรม์ าแลว้ เป็นอยา่ งดี

- ตอ้ งมนี ิสยั สงบ เยือกเยน็ มีวาจาสภุ าพ และไม่เหน็ แกไ่ ด้
- ตอ้ งไมโ่ ออ้ วดความรูค้ วามสามารถของตน และทบั ถมเพ่ือนรว่ มวิชาชีพ
- ตอ้ งรกั ษาความลบั ของคนไขต้ ลอดจนมีความหว่ งใยคนไข้ รวมทงั้ ตอ้ งไม่

ถว่ งเวลาในการรกั ษาและแยง่ ชงิ คนไข้
- ในกรณีท่ีตนหมดความสามารถท่ีจะรกั ษาใหห้ ายได้ ก็ตอ้ งแนะนาํ ใหห้ า

หมอใหม่ และจะไมร่ บั รกั ษาคนไขท้ ่ีหมอคนเกา่ กาํ ลงั รกั ษาอยู่
จากการศกึ ษา และวเิ คราะหถ์ ึงลกั ษณะสาํ คญั ของการแพทยแ์ ผนโบราณทงั้ 4 ลกั ษณะ
ดงั กลา่ วแลว้ พอจะสรุปไดว้ า่ ศาสตรท์ างการแพทยแ์ ผนโบราณของไทยนนั้ เป็นศาสตรท์ ่ีควรแก่
การยอมรบั เป็นอยา่ งย่งิ ตราบเท่าท่ีประสทิ ธิภาพ และประสทิ ธิผลของการบรกิ ารของรฐั ยงั ไม่
สามารถครอบคลมุ ประชากรสว่ นใหญ่ของประเทศได้ คลินิก และโรงพยาบาลเอกชน ยงั มี
ราคาสงู สาํ หรบั คนไทย และนบั วนั จะสงู ย่งิ ขนึ้ ตราบนนั้ การแพทยแ์ ผนโบราณของไทยก็ยงั คง
เป็นท่ีนิยมและจีรงั อยใู่ นประวตั ิศาสตรข์ องคนไทยตอ่ ไป แตส่ ดั สว่ นการใชบ้ รกิ ารอาจจะลด
นอ้ ยลงกวา่ เดมิ หากไม่ไดร้ บั การเอาใจใสแ่ ละพฒั นาจากรฐั เท่าท่ีควร ดงั นนั้ แนวทางการ
พฒั นานโยบายและแผนพฒั นาการสาธารณสขุ ในอนาคต จงึ ควรใหค้ วามสาํ คญั ตอ่ การพฒั นา
การแพทยแ์ ผนโบราณนีเ้ พม่ิ ขนึ้ ดว้ ย

33) ราตรี วานิชลกั ษณ์ , " ประวตั ิศาสตร์ ……………." , อา้ งแล้ว , หนา้ 36

24

พาราไดมท์ ี่ 2 : การสาธารณสุขในลักษณะทเี่ ป็ นการแพทยแ์ บบ
ตะวนั ตก ( Health as Western Medicine )
การแพทยแ์ บบตะวนั ตกไดเ้ รม่ิ เขา้ มา มีอิทธิพลตอ่ สงั คมไทยแทนการแพทยแ์ ผนโบราณ
ตงั้ แต่ ในรชั สมยั ของ พระบาทสมเดจ็ พระน่งั เกลา้ เจา้ อยหู่ วั โดยคณะมชิ ชนั นารนี กิ าย
โปแตสแตนท์ ซง่ึ บคุ คลท่ีสาํ คญั เป็นพเิ ศษ คอื Dr. George Bradley Mc. Farland หรอื คณุ พระ
อาจวทิ ยาคม ผซู้ ง่ึ ไดน้ าํ วทิ ยาการทางการแพทยแ์ ผนใหม่ ทงั้ ทางดา้ นการรกั ษาพยาบาล การ
ปอ้ งกนั ไขท้ รพษิ การผา่ ตดั และการผดงุ ครรภม์ าใชใ้ นประเทศไทยเป็นครงั้ แรก ตอ่ มาในรชั
สมยั ของพระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ทรงโปรดใหส้ รา้ งโรงพยาบาลศิรริ าชขนึ้ เป็น
แห่งแรกในปี พ.ศ. 2430 แมว้ า่ การแพทยแ์ บบตะวนั ตกในสมยั นนั้ ยงั ไมเ่ ป็นท่นี ิยมของประชาชน
เท่าใดนกั แตห่ ลงั จากท่ีโรงพยาบาลศริ ริ าชไดช้ ่วยชีวติ ผปู้ ่วยไวไ้ ดจ้ าํ นวนมาก ศรทั ธาของ
ประชาชนก็เรม่ิ มากขนึ้ ตามลาํ ดบั ทางราชการจงึ ไดต้ ระหนกั ถึงความจาํ เป็นท่ีจะตอ้ งมีสถานผลติ
แพทยเ์ พ่ือออกมารบั ใชป้ ระชาชน จงึ ไดต้ งั้ โรงเรยี นราชแพทยาลยั ขนึ้ ในบรเิ วณโรงพยาบาลศิรริ าช
โดยมีหลกั สตู รการศกึ ษา 3 ปี และตอ่ มาไดข้ ยายเพ่ิมขนึ้ เป็น 4 - 5 - 6 ปีตามลาํ ดบั ซง่ึ มลู นิธิ
รอ้ คกีเ้ ฟลเลอรไ์ ดม้ ีบทบาทสาํ คญั ย่งิ ในการปรบั ปรุงโรงเรยี นแพทยศ์ ริ ริ าชใหเ้ ขา้ สมู่ าตรฐานสากล

ตอ่ จากนนั้ การแพทยแ์ บบตะวนั ตกในประเทศไทยก็ไดเ้ จรญิ และแพรห่ ลายตราบเท่าทกุ วนั นี้ 34)

ปัจจบุ นั ศาสตรท์ างการแพทยแ์ บบตะวนั ตกของประเทศไทย นบั วา่ ไดเ้ จรญิ รุดหนา้ และ
เป็นท่ียอมรบั ของนานาประเทศทงั้ ใน ดา้ นการใหก้ ารศกึ ษาฝึกอบรมแก่เจา้ หนา้ ท่ีทางการแพทย์
และสาธารณสขุ ประเภทตา่ ง ๆ การใหบ้ รกิ ารในการตรวจ วนิ จิ ฉยั และการใหก้ าร
รกั ษาพยาบาล ตลอดจนไดม้ ีการศกึ ษา คน้ ควา้ วจิ ยั เพ่มิ เตมิ ทกุ ระยะดว้ ย ดงั นนั้ การแพทย์
แบบตะวนั ตกจงึ ไดร้ บั การกาํ หนดใหเ้ ป็นพาราไดมห์ นง่ึ ของวงการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ไทย และ

มกั จะไดร้ บั ความสนใจและกาํ หนดเป็นนโยบายและแผนพฒั นาการสาธารณสขุ ไทยมาโดยตลอด

อย่างไรก็ดี ในขณะท่ีการแพทยแ์ บบตะวนั ตกไดม้ ีบทบาทตอ่ สงั คมไทยอยา่ ง
กวา้ งขวางอยใู่ นขณะนีก้ ม็ ีขอ้ พงึ สงั เกตอยบู่ างประการ เชน่

34) ศกึ ษารายละเอียดไดจ้ าก เสม พรงิ้ พวงแกว้ , " วิวฒั นาการของการแพทยใ์ นประเทศไทยสมยั รตั นโกสินทร์ " , อนุสรณ์
สาธารณสุขครบรอบ 40 ปี แหง่ การสถาปนากระทรวงสาธารณสขุ ( พ.ศ. 2485 - 2525 ) , หนา้ 821 -

25

1. รฐั ตอ้ งสญู เสยี คา่ ใชจ้ า่ ยในการศกึ ษา / ฝึกอบรมแกเ่ จา้ หนา้ ท่ที างการแพทยแ์ ละ
สาธารณสขุ อยใู่ นอตั ราท่ีคอ่ นขา้ งสงู 35) แตผ่ ลกระทบท่ีจะใหป้ ระชาชนไดร้ บั บรกิ ารนนั้ ยงั อยใู่ น
เกณฑค์ อ่ นขา้ งต่าํ 36)

2. ประชาชนตอ้ งสญู เสียคา่ ใชจ้ า่ ยในการรบั บรกิ ารอยใู่ นอตั ราท่ีคอ่ นขา้ งสงู และ
นบั วนั จะสงู มากขนึ้ แตค่ ณุ ภาพและความสะดวกสบายของผรู้ บั บรกิ ารยงั อย่ใู นเกณฑค์ อ่ นขา้ งต่าํ

3. มีการสญู เสียเงนิ ตราตา่ งประเทศจาํ นวนไมน่ อ้ ยตอ่ ปี เน่ืองจากผลติ ผล
ทางการแพทยแ์ บบตะวนั ตก 37

ฉะนนั้ ทิศทางการกาํ หนดนโยบายดา้ นการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ไทย จงึ ควรท่ีจะ
พจิ ารณาถงึ ขอ้ สงั เกตในประเดน็ ตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วดว้ ย

พาราไดมท์ ่ี 3 : การสาธารณสุขในลักษณะทเี่ ป็ นการสาธารณสุขแบบผสมผสาน
( Health as Intergrated Health )
แมว้ า่ การแพทยแ์ บบตะวนั ตกจะมีบทบาทตอ่ สงั คมไทยปัจจบุ นั อยา่ งกวา้ งขวางแลว้ ก็ตาม
แตเ่ น่ืองจากปัญหาการขาดแคลนเจา้ หนา้ ท่ีทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ความห่างเหนิ ทาง
เศรษฐกิจและสงั คม ( Economic and Social Distance ) ระหวา่ งการแพทยแ์ บบตะวนั ตกกบั
ประชาชน รวมทงั้ อาจเน่ืองมาจากผปู้ ่วยของแพทยแ์ ผนโบราณไดใ้ หค้ วามไวว้ างใจตอ่ การ
รกั ษาพยาบาลแผนโบราณมากกวา่ การรกั ษาแผนตะวนั ตก จงึ เป็นเหตใุ หก้ ารแพทยแ์ ผนโบราณ
ยงั เป็นท่นี ิยมของประชาชนไทยจนตราบเท่าทกุ วนั นี้ อยา่ งไรก็ดกี ารแพทยแ์ ผนโบราณยงั ถกู มอง
วา่ มีขอ้ บกพรอ่ งบางประการ เชน่ การแพทยแ์ ผนโบราณไมไ่ ดส้ รา้ งอย่บู นรากฐานทาง
วิทยาศาสตร์ ขาดการพฒั นาเรอ่ื งตาํ รา และขาดการเรยี นการสอนใหก้ า้ วหนา้ และทนั สมยั

รวมทงั้ การแพทยแ์ ผนโบราณของไทยขาดความรูด้ า้ นศลั ยกรรม เป็นตน้ 38)

35) ประมาณคา่ ใชจ้ า่ ยเฉพาะงบดาํ เนินการในการผลติ แพทย์ ประมาณ 480,000 บาทตอ่ คน ตลอดหลกั สตู ร รายละเอียดศกึ ษา
ไดจ้ าก " ข้อเสนอประเดน็ สาํ คญั ในการกาํ หนนโยบายและวางแผนกาํ ลังคนด้านสาธารณสุขในระยะยาว " , เอกสาร
กระทรวงสาธารณสขุ ปี พ.ศ. 2522.
36) บรกิ ารสาธารณสขุ ของภาครฐั สามารถครอบคลมุ ประชากรไดเ้ พียงรอ้ ยละ 15 - 30 ของประชากร รายละเอียดศกึ ษาไดจ้ าก
อมร นนทสตุ , แนวความคิด หลักการและวิธกี ารดาํ เนินงานสาธารณสุขมลู ฐาน ,เอกสารกระทรวงสาธารณสขุ , พ.ศ. 2525
37) ในขณะท่อี งคก์ ารอนามยั โลก เสนอแนะวา่ ยาท่ีจาํ เป็นจรงิ ตอ่ สขุ ภาพมีเพยี ง 200 กวา่ ชนดิ ( โดยช่ือตน้ กาํ เนดิ หรอื
Generic Names ) แตป่ ระเทศไทยมียาในช่ือทางการคา้ กวา่ 26,000 ชนดิ ในการนีม้ ีการคาดประมาณการวา่ ยาท่ีใชใ้ นประเทศ
ไทยอาจมมี ลู คา่ เพ่ิมขนึ้ กวา่ 10,000 ลา้ นบาท และสว่ นใหญ่เป็นยาท่นี าํ เขา้ จากตา่ งประเทศ
38) อวย เกตสุ งิ ห,์ " การแพทยไ์ ทย……………..", อ้างแลว้ , หนา้ 16 - 18.

26

ปัจจบุ นั ไดม้ ีอบุ ตั กิ ารบางอยา่ งในสงั คมไทยท่ีสอ่ แสดงถงึ มี การผสมผสาน ระหวา่ ง

การแพทยแ์ ผนโบราณกบั การแพทยแ์ บบตะวนั ตก 39) อาทิเชน่
1. การตรวจ วินิจฉยั และรกั ษาโรคของแพทยแ์ ผนโบราณ ไดเ้ รม่ิ นาํ เอา
วิทยาการสมยั ใหม่มาใชร้ ว่ มดว้ ย เชน่ การใชห้ ฟู ัง การใชป้ รอทวดั ข้ และการวดั แรงดนั เลือด
เป็นตน้
2. การฝังเขม็ เพ่ือระงบั ความเจบ็ ปวดในการเขา้ ผา่ ตดั และการรกั ษาอาการ
ปวดดว้ ยเหตอุ ่ืน นอกจากนีย้ งั มีโรค และกลมุ่ อาการอ่นื อกี ประมาณ 40 ชนิด ท่ีองคก์ าร
อนามยั โลกถือวา่ การฝังเขม็ เป็นวธิ ีการหนง่ึ ท่ีควรเลือกใช้ เชน่ โรคของระบบประสาทตา่ ง ๆ
โรคระบบทางเดนิ อาหาร โรคทางจิตใจและอ่นื ๆ ทงั้ นี้ นกั วทิ ยาศาสตรส์ มยั ใหมเ่ ช่ือวา่ เป็นการ
สมดลุ ยข์ องระบบประสาทอตั โนมตั ิ ( Sympathetic กบั Parasympathetic ) และเป็นการสมดลุ ย์
ของระบHormones เสรมิ สรา้ ง และ Hormones เผาผลาญท่ีรา่ งกายเรามีอยู่ 4
3. การจดั ตงั้ โรงเรยี นอายรุ เวชวทิ ยาลยั ( ชีวกโกมารภจั จ์ )
ในบรเิ วณ
มหามกฎุ ราชวทิ ยาลยั เป็นวิทยาลยั ท่ีเปิดสอนนกั ศกึ ษาแพทยแ์ ผนโบราณ และมกี ารนาํ ความรู้
ทางวิชาการแพทยแ์ บบตะวนั ตกมาใชร้ ว่ มดว้ ยถงึ 25 % ของหลกั สตู ร ซง่ึ หลกั สตู รสามปี โดยรบั
จากนกั ศกึ ษาท่ีจบมธั ยมศกึ ษาปีท่ี 6
4 การฝึกอบรมผดงุ ครรภโ์ บราณในดา้ นการรกั ษาความสะอาดและปอ้ งกนั การติด
เชือ้ ขณะทาํ คลอด โดยเฉพาะอย่างย่ิง การเปล่ยี นแปลงพฤตกิ รรมการทาํ คลอดโดยการตดั สาย
สะดือดว้ ยไมไ้ ผ่ มาเป็น การตดั สายสะดือดว้ ยกรรไกรท่ีผา่ นการฆา่ เชือ้ โรคแลว้ ทงั้ นีเ้ พ่ือปอ้ งกนั
ไมใ่ หเ้ กิดบาดทะยกั ในเด็กแรกเกิด ( Tetanus Neonatorum )

5 การศกึ ษาคน้ ควา้ วิจยั ดา้ น สมนุ ไพร เพ่ือใชใ้ นการรกั ษาพยาบาล รวมทงั้ มี
การระดมปลกู พืชสมนุ ไพรท่ีเป็นประโยชนต์ ามสถานพยาบาลสาธารณสขุ ในระดบั ตา่ งๆ

39) ลกั ษณะของการผสมผสานดงั กลา่ วอาจถือเป็นจดุ เช่ือมหรอื จดุ จบ ( Unifying Center ) ระหว่าง Paradigm ท่หี น่งึ และ
Paradigm ท่ีสอง
40) บรรจบ ชณุ หสวสั ดิกลุ , " เวชกรรมฝังเขม็ จดุ จบของ วฒั นธรรมสองซกี โลก " สยามรัฐรายวนั , ฉบบั วนั ท่ี 1 กรกฎาคม 2527,
หนา้ 5

27

นอกเหนือจาก การผสมผสานระหวา่ ง การแพทยแ์ ผนโบราณและการแพทยแ์ บบ
ตะวนั ตกแลว้ ยงั มีลกั ษณะการผสมผสานของการสาธารณสขุ ไทยอกี ประการหนง่ึ ไดแ้ ก่ การ
ผสมผสานงานระหวา่ งการรกั ษาพยาบาล การปอ้ งกนั โรค การสง่ เสรมิ สขุ ภาพและการฟื้นฟู
สภาพดว้ ย กลา่ วคือ ในช่วงอดีตท่ีผา่ นมาทิศทางการพฒั นางานสาธารณสขุ ของประเทศไทย
ไดม้ ีการเนน้ หนกั ในงานดา้ นการรกั ษาพยาบาลเป็นสาํ คญั จนกระท่งั มีการเปล่ียนแปลงโครงสรา้ ง
สว่ นราชการของกระทรวงสาธารณสขุ ( ในปี พ.ศ. 2515 และ พ.ศ. 2517 ) ในชว่ งระยะเวลา
ดงั กลา่ วนีล้ กั ษณะการผสมผสานงานดา้ นการปอ้ งกนั โรค การสง่ เสรมิ สขุ ภาพ และการ
รกั ษาพยาบาลนนั้ จะมีลกั ษณะท่ีเดน่ ชดั มาก โดยไดป้ รากฏอยใู่ นแผนพฒั นาสาธารณสขุ แห่งชาติ
ฉบบั ท่ี 4 เรอ่ื ยมา จนกระท่งั ถงึ ปัจจบุ นั โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงตงั้ แตช่ ่วงของแผนพฒั นาสาธารณสขุ
แห่งชาติ ฉบบั ท่ี 5 นนั้ ไดม้ ีการเนน้ หนกั ในกลยทุ ธของสาธารณสขุ มลู ฐาน ซง่ึ มีองคป์ ระกอบทาง
วชิ าการ 10 ประการ ไดแ้ ก่

1. การใหส้ ขุ ศกึ ษา
2. การโภชนาการ
3. สขุ าภิบาลส่งิ แวดลอ้ ม และการจดั หานา้ํ สะอาดเพ่ือบรโิ ภค
4. การมารดา และทารกสงเคราะห์ รวมทงั้ การวางแผนครอบครวั
5. การใหภ้ มู คิ มุ้ กนั โรค
6. การควบคมุ โรคประจาํ ทอ้ งถ่ิน
7. การรกั ษาพยาบาลขนั้ พืน้ ฐาน
8. การจดั หายาท่จี าํ เป็นตอ่ สขุ ภาพ
9. ทนั ตสาธารณสขุ
10.สขุ ภาพจติ
จะเหน็ ไดว้ า่ ศาสตรข์ องการสาธารณสขุ แบบผสมผสาน ซง่ึ เป็นการผสมผสาน
ระหวา่ งการแพทยแ์ ผนโบราณกบั การแพทยแ์ บบตะวนั ตก และเป็นการผสมผสานระหวา่ งการ
รกั ษาพยาบาล การปอ้ งกนั โรค การสง่ เสรมิ สขุ ภาพ กบั การฟื้นฟสู ภาพนีเ้ ป็นศาสตรท์ ่ีไดร้ บั การ
ยอมรบั สงู จากแวดวงนกั วชิ าการ ฉะนนั้ ศาสตรน์ ีจ้ งึ ไดถ้ กู กาํ หนดเป็นพาราไดมห์ นง่ึ และควรท่จี ะ
ไดร้ บั การพฒั นาเป็นนโยบายและแผนพฒั นาการสาธารณสขุ ตอ่ ไปในอนาคตดว้ ย

28

พาราไดมท์ ี่ 4 : การสาธารณสุขในลักษณะทเ่ี ป็ นส่วนหนึ่งของการพฒั นาสงั คม
( Health as Integral Parts of Social Development )

โดยท่ีคาํ วา่ " สขุ ภาพท่ีดี " นนั้ ไดแ้ ก่ การท่ีมนษุ ยจ์ ะดาํ รงชีวติ อย่ไู ดด้ ว้ ยความผาสขุ
ปราศจากโรคภยั ไขเ้ จ็บ ทงั้ ทางดา้ นรา่ งกายและจติ ใจ และทพุ พลภาพ รวมทงั้ มคี วามเป็นอยทู่ ่ีดี
ในสงั คม ฉะนนั้ สขุ ภาพท่ดี ีจงึ เป็นสทิ ธิขนั้ พนื้ ฐานท่ีประชาชนคนไทยทกุ คนพงึ ไดร้ บั และรฐั บาล
ไทยไดร้ ว่ มลงนามรบั รองกฎบตั ร เพ่ือการพฒั นาทางสขุ ภาพ ( Charter for Health
Development ) ในอนั ท่พี ฒั นางานสาธารณสขุ เพ่ือการบรรลถุ ึง " สขุ ภาพท่ดี ีโดยถว้ นหนา้
ภายในปี 2543 " ซง่ึ เป็นมตขิ องสมชั ชาองคก์ ารอนามยั โลกเม่ือปี พ.ศ. 2520

แตเ่ น่ืองจากสภาวะการเจบ็ ป่วยของประชาชนนนั้ ไดม้ ีสว่ นสมั พนั ธอ์ ย่างใกลช้ ิดกบั
ภาวะการศกึ ษา และรายไดข้ องประชาชน ฉะนนั้ ลาํ พงั การพฒั นางานสาธารณสขุ นนั้ จกั ไม่
สามารถท่ีจะใหป้ ระชาชนมสี ขุ ภาพท่ีดีโดยถว้ นหนา้ ได้ จงึ จาํ เป็นท่ีจะตอ้ งประสานการพฒั นางาน
สาธารณสขุ รว่ มกนั กบั การพฒั นาทางสงั คมในดา้ นอ่นื ๆ ควบคไู่ ปดว้ ย โดยเฉพาะอยา่ งย่ิง การมี
งานทาํ การยกระดบั รายไดข้ องประชาชน รวมทงั้ การศกึ ษาของประชาชนดว้ ย

ดงั นนั้ ยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นางานสาธารณสขุ ของรฐั ในปัจจบุ นั จงึ เนน้ หนกั ในการท่ี
จะประสานการพฒั นากบั สาขาอ่นื ๆ และภายในสาขางานสาธารณสขุ ทงั้ จากภาครฐั และเอกชน
ตลอดจนผสมผสาน และระดมทรพั ยากร ท่ีมีศกั ยภาพทงั้ ภายในและภายนอกประเทศมารว่ มการ
พฒั นาการสาธารณสขุ ดงั กลา่ วดว้ ย ทงั้ นีก้ ระทรวงสาธารณสขุ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
กระทรวงศกึ ษาธิการ และกระทรวงมหาดไทย ไดร้ ว่ มมือกบั สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการ
เศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ นอกจากในโครงการพฒั นาชนบทแห่งชาติแลว้ ยงั รว่ มมือกนั ใน
โครงการพฒั นาสงั คมอกี ดว้ ย ซง่ึ ไดร้ เิ รม่ิ และจดั ทาํ " ความจาํ เป็นพืน้ ฐาน " ( Basic Minimum
Need)เพ่ือใชเ้ ป็นแนวทางในการกาํ หนดนโยบายการพฒั นาของรฐั และกาํ หนดแนวทางการพฒั นา
ของทอ้ งถ่ินโดยไดร้ บั การอนมุ ตั จิ ากคณะกรรมการพฒั นาชนบทแหง่ ชาติ รวม 8 ประการคอื

1.ประชาชนในครอบครวั ไดก้ ินอาหารท่ีถกู สขุ ลกั ษณะ และเพยี งพอกบั ความ
ตอ้ งการของรา่ งกาย

2. ประชาชนในครอบครวั มีท่ีอยอู่ าศยั และสภาพแวดลอ้ มท่ีเหมาะสม
3. ประชาชนมีโอกาสเขา้ ถงึ บรกิ ารสงั คมขนั้ พืน้ ฐานท่ีจาํ เป็นตอ่ การดาํ รงชีวิตและ
การประกอบอาชีพ
4. ประชาชนมีความม่นั คง และปลอดภยั ในชีวิตและทรพั ยส์ ิน
5. ครอบครวั มีการผลิต หรอื จดั หาอาหารอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ

29

6. ครอบครวั สามารถควบคมุ ชว่ งเวลา และจาํ นวนของการมีบตุ รไดต้ ามตอ้ งการ
7. ประชาชนมีสว่ นรว่ มเพ่อื การพฒั นาความเป็นอยู่ และกาํ หนดวถิ ีชีวติ ของ
ชมุ ชนของตน
8. ประชาชนมีการพฒั นาดา้ นจิตใจใหด้ ขี นึ้
ขณะเดยี วกนั ก็ไดน้ าํ เอากรอบแนวคดิ เร่อื งความจาํ เป็นพืน้ ฐานนี้ ไปทดลองปฎิบตั ิจรงิ ใน
เขตนครราชสีมา ในโครงการโคราชพฒั นา จะเหน็ ไดว้ า่ ทศิ ทางการพฒั นางานสาธารณสขุ

ในแนวทางความจาํ เป็นพืน้ ฐานนี้ การพฒั นาสาธารณสขุ นนั้ จะเป็นสว่ นหนง่ึ ของการพฒั นา
สงั คม และศาสตรน์ ีไ้ ดเ้ ป็นท่ยี อมรบั ทงั้ จากนกั วชิ าการทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ รวมทงั้

จากนกั วชิ าการในสาขาอ่นื ดว้ ย ดงั นนั้ ศาสตรน์ ีจ้ งึ นบั เป็นอีกพาราไดมห์ นง่ึ ของการสาธารณสขุ
และควรไดร้ บั การพฒั นาเป็นนโยบายและแผนพฒั นาสาธารณสขุ ไทยตอ่ ไปในอนาคตดว้ ย

เทา่ ท่ีกลา่ วมาพอจะสรุปไดว้ า่ แมว้ า่ ผลจากการศกึ ษาวเิ คราะหแ์ ละอธิบายพาราไดมท์ าง
การแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ไทยในลกั ษณะดงั กลา่ ว จะสอดคลอ้ งสมั พนั ธก์ บั พฒั นาการของการ
สาธารณสขุ ไทยท่ีเรม่ิ จากพาราไดมท์ ่ี 1. เรอ่ื ยมาตามลาํ ดบั จนถงึ พาราไดมท์ ่ี 4. สดุ ทา้ ย แตใ่ น
ท่ีนีท้ กุ พาราไดมย์ งั คงมีอย่คู รบถว้ นมไิ ดม้ ีการสญู สลายไปแตป่ ระการใด ซง่ึ ผลการวเิ คราะหใ์ นท่ีนี้
ก็สามารถท่ีจกั พสิ จู นย์ นื ยนั หรอื ตรวจสอบไดเ้ ป็นอย่างดวี า่ แตล่ ะพาราไดม์ ของการแพทยแ์ ละ
สาธารณสขุ ไทยดงั กลา่ วนี้ ลว้ นแตเ่ ป็นศาสตรท์ ่ีมีการยอมรบั กนั อยา่ งแพรห์ ลาย และยงั ไมม่ ีทที า่
หรอื ไมม่ ีปรากฎการณท์ ่ีเป็นวกิ ฤตทางดา้ นเอกลกั ษณ(์ Identity Crisis ) แตป่ ระการใด อกี ทงั้
ยงั เป็นศาสตรท์ ่ีเปิดกวา้ งสาํ หรบั การศกึ ษาคน้ ควา้ วจิ ยั และเปิดกวา้ งสาํ หรบั วพิ ากษว์ จิ ารณอ์ กี ดว้ ย

ฉะนนั้ ขอ้ ยตุ ิอนั เป็นขอ้ สรุปในท่นี ีค้ ือ ทศิ ทางและแนวโนม้ ของนโยบายการพฒั นางาน
สาธารณสขุ ของประเทศไทยในอนาคตนนั้ พงึ จะครอบคลมุ การพฒั นางานสาธารณสขุ ทงั้
4 พาราไดม์ ดงั กลา่ วโดยท่วั ถงึ ตอ่ ไป

30

2 )กระบวนการนาํ นโยบายไปสู่การปฏบิ ัติ
( Policy Implementation Process)

การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั นิ บั เป็นขนั้ ตอนท่ีมคี วามสาํ คญั ยง่ิ ในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะและเป็นขนั้ ตอนท่นี กั บรหิ ารรฐั กิจโดยท่วั ไปไดใ้ หค้ วามสาํ คญั เป็นพิเศษ เพราะ
เป็นขนั้ ตอนท่จี ะเช่ือมโยงระหวา่ งกิจกรรม การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ กบั การประเมนิ ผล
นโยบายสาธารณะ

ในอดีตท่ีผ่านมาการศกึ ษานโยบายสาธารณะสว่ นใหญ่ ไดม้ ีจดุ เรม่ิ ในเรอ่ื งท่ี
เก่ียวกบั กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ เชน่ ผลงานของ Thomas R. Dye, Ira
Sharkanski, Nicholas Henry ท่ีศกึ ษาเก่ียวกบั ตวั แบบในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ 41) ตอ่ มา
ก็มีการศกึ ษาเก่ียวกบั การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ เชน่ ผลงานการศกึ ษาของ Fred M.
Frohock และ Nicholas Henry ท่ีศกึ ษาเก่ียวกบั การประเมนิ ผลโครงการ 42) เป็นตน้ อย่างไรก็ดี
กิจกรรมการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั กิ ็ยงั ไมไ่ ดร้ บั ความสนใจเท่าท่ีควร จนกระท่งั ปี ค.ศ. 1973
Jeffrey Pressman และ Aaron Wildavsky ในหนงั สอื ช่ือ Implementation ไดศ้ กึ ษาเก่ียวกบั
นโยบายการจา้ งงานแกช่ นอเมรกิ นั ผวิ ดาํ ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิท่ีเมือง Oakland สหรฐั อเมรกิ า ซง่ึ ปรากฏ
วา่ นโยบายนีไ้ ดป้ ระสบกบั ความลม้ เหลวในท่ีสดุ ทงั้ นีป้ ัจจยั สาํ คญั ท่ีสง่ ผลกระทบตอ่ ความลม้ เหลว
ของการนาํ นโยบายดงั กลา่ วไปสกู่ ารปฏิบตั มิ ี 2 ประการ คือ ประการแรก ไดแ้ ก่ การมี
หนว่ ยงานผรู้ บั ผดิ ชอบโครงการมากเกนิ ไป ทาํ ใหเ้ กิดความยงุ่ ยากและสบั สนในการดาํ เนนิ งาน
ประการทส่ี อง ไดแ้ ก่ การมีกรอบแนวความคิดในการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ทิ ่ีแตกตา่ งกนั
กลา่ วคือ ขาดทฤษฎีพนื้ ฐานของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ ทาํ ใหห้ นว่ ยงานท่รี บั ผิดชอบตา่ งมี
กรอบแนวคิดและวิธีการทาํ งานเพ่ือการบรรลเุ ปา้ หมายท่ีแตกตา่ งกนั ทาํ ใหเ้ กิดความลม้ เหลวของ
การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิไดใ้ นท่ีสดุ 43)

41) รายละเอียดเก่ียวกบั ตวั แบบในกระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ โปรดดู Thomas R. Dye , op .cit., pp. 19-44 , และ Ira
Sharkansky , op.cit., Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs ( Englewood Cliff , N.J.: Prentice Hall ,
Inc., 1980 ), pp. 298-305.
42) โปรดดแู นวคิดและหลกั การเก่ียวกบั กระบวนการประเมนิ ผลใน Fred M.Frohock , “ Public Policy Evaluation ” , Public
policy : Scope and Logic ( Englewood Cliff. Nall , Inc., 1979 ), pp. 183-219 และ Nicholas Henry “ Program Evaluation ”,
op.cit., pp. 183-204.
43) Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky, Implementation ( Berkely , Califonia University of California Press ,
1979)

31

จากผลงานการศกึ ษาของ Pressman และ Wildavsky น่ีเองท่ีเป็นจดุ เรม่ิ ตน้ และมีการ
ต่ืนตวั ในการศกึ ษากระบวนการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั อิ ยา่ งจรงิ จงั โดยมีนกั วชิ าการตา่ ง ๆ ได้
พยายามศกึ ษาเก่ียวกบั ปัจจยั ท่ีจะสง่ ผลกระทบตอ่ ความสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลว ของการนาํ นโยบาย
ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ เชน่ Donald S. Van Meter และ Carl E. Van Horn ท่ีไดศ้ กึ ษาและสรุปถึง
ปัจจยั ท่ีจะสง่ ผลใหเ้ กิดความสาํ เรจ็ ของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ มี 4 ประการ คอื 44)

1. กระบวนการส่อื ขอ้ ความระหวา่ งองคก์ าร
2. คณุ ลกั ษณะของหนว่ ยงานผปู้ ฏิบตั ิ
3. สภาวะแวดลอ้ มทางเศรษฐกิจ สงั คม และการเมือง
และ 4. ความรว่ มมือสนบั สนนุ ของหนว่ ยงานผบู้ รหิ าร
ขณะท่ี George C. Edward III ก็พบวา่ ความสาํ เรจ็ ของการนาํ นโยบายไปสปู่ ฏบิ ตั ขิ นึ้ อยู่
กบั ปัจจยั สาํ คญั 5 ประการ คือ 45)
1. ความพอเพียงในดา้ นทรพั ยากร
2. ระดบั ของการสนบั สนนุ
3. โครงสรา้ งองคก์ ารของหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั ิ
4. รูปแบบวธิ ีการการทาํ งานของหน่วยงานผปู้ ฏิบตั ิ
และ 5. ประสทิ ธิผลของการส่อื ขอ้ ความ
สาํ หรบั ผลงานการศกึ ษาของ Larson กพ็ บวา่ ปัจจยั ท่ีจะสง่ ผลความสาํ เรจ็ หรือ
ลม้ เหลวของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั มิ ี 4 ประการ คือ 46

44) Donald S. Van Meter and Carl E. Van Horn , “ The Policy Implementation
Precess : A Conceptual Framework ” , Administration and Society 6 ( February ,
1975 ) , pp. 445-488.

45) Ernest R. Alexander , “ From Idea to Action : Notes for a Contingency Theory of
the Policy – Implementation Process ” , Administration & Society , 16 , 4
( February 1985 ) , p. 406.

46) Ibid., p.406

32

1. การกาํ หนดนโยบายวา่ มีความสอดคลอ้ งกบั ขอ้ เทจ็ จรงิ และมีความชดั เจมาก
นอ้ ยเพียงใด

2. กระบวนการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ เชน่ ระบบขอ้ มลู ข่าวสาร และระดบั
ของการสนบั สนนุ ตา่ ง ๆ

3. ความสลบั ซบั ซอ้ นขององคก์ าร
และ 4. การเปลย่ี นแปลงสภาพแวดลอ้ มทางเศรษฐกิจและสงั คม เป็นตน้
Paul Sabatier และ Daniel Mazmanian ก็ไดใ้ หท้ ศั นะเก่ียวกบั ปัจจยั ท่ีมีผลกระทบตอ่
ความสาํ เรจ็ ของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิไว้ 3 กลมุ่ ปัจจยั ไดแ้ ก่ 47)
ปัจจยั กลมุ่ ท่ี 1 คือ ความสอดคลอ้ งเหมาะสม หรอื ความเฉพาะเจาะจงกบั สภาพของ
ปัญหา ปัจจยั กลมุ่ นีจ้ ะครอบคลมุ ตวั แปรตา่ ง ๆ เช่น พืน้ ฐานทฤษฎีท่ีนาํ มาใชม้ ีความแมน่ ตรง
มากนอ้ ยเพียงไร ความแตกตา่ งในพฤตกิ รรมของกลมุ่ เปา้ หมาย รอ้ ยละของกลมุ่ เปา้ หมายตอ่
ประชากรทงั้ หมด รวมทงั้ การเปล่ียนแปลงพฤตกิ รรมท่พี งึ ปรารถนา เป็นตน้
ปัจจยั กลมุ่ ท่ี 2 คือ ระดบั ความสมั พนั ธ์ ของนโยบาย กบั โครงสรา้ งกระบวนการ
นาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ ซง่ึ จะครอบคลมุ ตวั แปรท่ีสาํ คญั คือ ความสอดคลอ้ งเหมาะสม
ของทฤษฎีสมหุ ฐาน ความชดั เจนในทศิ ทางของนโยบาย งบประมาณสนบั สนนุ การประสาน
สมั พนั ธร์ ะหวา่ งหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั ิ เกณฑก์ ารตดั สนิ ใจของหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั ิ การสรรหา
เจา้ หนา้ ท่ีผบู้ รหิ าร และการสนบั สนนุ ของบคุ คลภายนอกโครงการ เป็นตน้
ปัจจยั กลมุ่ ท่ี 3 คือ ไดแ้ ก่ กลมุ่ ตวั แปรอ่นื ๆ ท่ีไมเ่ ก่ียวขอ้ งกบั ตวั นโยบาย เชน่ สภาพ
เศรษฐกิจ สงั คม และเทคโนโลยี ความสนใจของส่ือมวลชน ระดบั การสนบั สนนุ จากสาธารณะ
ทศั นคตแิ ละงบประมาณสนบั สนนุ จากสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎร ระดบั การสนบั สนนุ จากผมู้ ี
อาํ นาจ การยอมรบั และภาวะผนู้ าํ ของหน่วยงานผปู้ ฏบิ ตั ิ เป็นตน้
จากพฒั นาการการศกึ ษาเก่ียวกบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ดิ งั กลา่ วขา้ งตน้ อาจ
สรุปไดว้ า่ วิชาการทางดา้ นการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ไิ ดเ้ รม่ิ มีความสาํ คญั และเป็นท่ีสนใจ
ของนกั วชิ าการเพ่ิมมากขนึ้ โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงการศกึ ษาในประเดน็ เก่ียวกบั ปัจจยั ท่ีจะสง่ ผล
กระทบตอ่ ความสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลวของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ ซง่ึ สาระสาํ คญั ท่ีไดจ้ าก

47) Paul Sabatier and Daniel Mazmanian , “ The Implementation of Pub A Framework of Analysis ”, Policy Studies
Journal , 8 ( 1980 ), pp. 538-554

33

การศกึ ษาดงั กลา่ วทาํ ใหไ้ ดอ้ งคค์ วามรูแ้ ละไดภ้ าพท่ีเป็นจรงิ ท่ีเกิดขนึ้ ในกระบวนการของการนาํ
นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ อนั เป็นผลใหส้ ามารถท่ีจะประยกุ ตใ์ ชเ้ ป็นบทเรยี นในการศกึ ษา และ
พฒั นากลยทุ ธเพ่ือใหก้ ารนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ใิ นสาขางานตา่ ง ๆ ไดบ้ งั เกิดสมั ฤทธิ์ผลได้
อย่างมีประสทิ ธิภาพตอ่ ไป

จากกรณีดงั กลา่ วนี้ กลยทุ ธก์ ารนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ทิ ่ีสามารถสงั เคราะหไ์ ดใ้ นชนั้ นี้
อาจจาํ แนกเป็นขนั้ ตอนท่ีสาํ คญั ๆ ไดแ้ ก่

1) การแปลงนโยบายเป็ นแผนงาน / โครงการ
Robin Hambleton ไดใ้ หท้ ศั นะเก่ียวกบั ปัจจยั ท่มี ีผลกระทบตอ่ กระบวนการนาํ

นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิท่ีสาํ คญั ไว้ 5 ประการ ดงั นี้ 48)
1. ข่าวสารของนโยบาย ( ทงั้ ในแง่เนือ้ หาสาระของนโยบายกบั แนวทางการส่อื

ขอ้ ความนโยบาย ) จะตอ้ งชดั เจนไมก่ าํ กวม ทงั้ นีห้ นว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั จิ ะตอ้ งมีความเขา้ ใจ และ
ยอมรบั ตอ่ นโยบายนนั้ ๆ ดว้ ย

2. จาํ นวนหน่วยงานผปู้ ฏบิ ตั จิ ะตอ้ งไมม่ ากเกินไป เพราะจะทาํ ใหเ้ กิดปัญหาใน
การประสานงาน ดงั เชน่ กรณีโครงการ Oakland

3. ทศั นภาพ และกรอบแนวคดิ ของหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั คิ วรจะมีทศิ ทางไปในแนว
เดยี วกนั

4. ทรพั ยากรสนบั สนนุ ( โดยเฉพาะอย่างย่ิง งบประมาณ ) จะตอ้ งเพียงพอตอ่
การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ

และ 5. มีการวางแผนในการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ
ทศั นะของ Robin Hambleton ดงั กลา่ วนีจ้ ะสอดคลอ้ งกบั Richard A. Retting และ
Ellen L. Mark ท่ีไดใ้ หท้ ศั นะเก่ียวกบั ปัจจยั ท่ีใชเ้ ป็นแนวทางในการศกึ ษาและวเิ คราะห์
กระบวนการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั วิ า่ มี 5 กลมุ่ ปัจจยั ทงั้ นีป้ ัจจยั เก่ียวกบั กระบวนการ
( Process Factor ) ถือเป็นกลมุ่ ปัจจยั แรกท่ี Retting และ Mark ไดอ้ รรถาภิบายไวว้ า่
กระบวนการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ อาจจาํ แนกไดเ้ ป็นขนั้ ตอนสาํ คญั 2 ขนั้ ตอนคอื

48) Robin Hambleton, “ Planning System and Policy Implementation ” , Journal of Public
Policy , 3,4 ( October 1983 ) , pp. 397-415.

34

ขนั้ ตอนการวางแผน กบั ขนั้ ตอนของการปฏิบตั ติ ามแผน ซง่ึ โดยหลกั การแลว้ ขนั้ ตอนของการ
วางแผนงานนนั้ จะตอ้ งพยายามระบใุ หช้ ดั เจนเก่ียวกบั หนว่ ยงานผรู้ บั ผิดชอบ ทรพั ยากรท่ีตอ้ งการ
กระบวนการและรูปแบบการบรหิ าร รวมทงั้ การจดั ทาํ คมู่ ือการปฏิบตั ิงาน ทงั้ นเี้ พ่ือใหผ้ ปู้ ฏิบตั ิ

สามารถปฏบิ ตั ิตามนโยบายและแผนงานนนั้ ๆ ได้ 49)
ขณะท่ี Hogwood และ Gunn ก็ไดใ้ หท้ ศั นะไวว้ า่ การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิจะ

เก่ียวขอ้ งกบั การวางแผนเพ่อื การพฒั นาโดยประกอบดว้ ยขนั้ ตอนท่ีสาํ คญั คอื 50)
1. การออกแบบแผนงานใหส้ อดคลอ้ งกบั ผลท่ีคาดหวงั
วตั ถปุ ระสงค์ มาตรฐานการปฏบิ ตั งิ าน ตน้ ทนุ และระยะเวลาท่ีตอ้ งการใหช้ ดั เจน โดยการกาํ หนด

2. การปฏบิ ตั ิตามแผน เชน่ การจดั โครงสรา้ งองคก์ ร การคดั เลือกเจา้ หนา้ ท่ี
การจดั หางบประมาณ และทรพั ยากรสนบั สนนุ และกาํ หนดระเบยี บวธิ ีปฏิบตั ิ
3. กาํ หนดระยะเวลาการปฏิบตั งิ าน ( Scheduling ) และ การควบคมุ กาํ กบั การ
( Monitoring and Control ) เพ่ือใหม้ ่นั ใจวา่ มกี ารดาํ เนนิ การตามแผนงานท่ีกาํ หนดไว้
เทา่ ท่ีกลา่ วมา จะเหน็ ไดว้ า่ การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ินนั้ นบั เป็นขนั้ ตอนท่มี ี
ความสาํ คญั ของกระบวนการนโยบายสาธารณะ ซง่ึ การจะนาํ ไปใหเ้ กิดสมั ฤทธิ์ผลนนั้ มี 2
ลกั ษณะ
ลักษณะแรก เป็นการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิโดยหนว่ ยงานท่ีรบั ผดิ ชอบ
สามารถปฏบิ ตั ไิ ดท้ นั ที โดยไมต่ อ้ งจดั ทาํ แผนหรอื มีการวางแผนรองรบั
ลักษณะทส่ี อง เป็นการนาํ นโยบายไปปฏิบตั ิโดยหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั ิจกั ตอ้ งมีการ
วางแผนรองรบั
กรณีนโยบายดา้ นสาธารณสขุ สว่ นมากจะเป็นไปในลกั ษณะท่มี ีการวางแผนรองรบั ซง่ึ
อาจจะเป็นการวางแผนระยะยาว ระยะปานกลาง หรอื ระยะสนั้ ดงั เชน่ กรณี การวางแผนระยะ
ยาวไดแ้ ก่ การวางแผนกาํ ลงั คน ( ดา้ นการแพทย์ ทนั ตแพทย์ และเภสชั กร ) ซง่ึ เป็นการวางแผน
ความตอ้ งการกาํ ลงั คนตงั้ แตป่ ี พ.ศ.2523 จนกระท่งั ถงึ ปี พ.ศ. 2543 เพ่ือสนองตอบตอ่ นโยบาย
การขาดแคลนกาํ ลงั คนสาขาแพทย์ ทนั ตแพทย์ และเภสชั กร

49) Richard A. Retting and Ellen L. Marks, “ Implementing the End – Stage Renal
Disease Program of Medicare ”, DHHS , Health Care Financing Administration ,
March 1981.

50) Brian W. Hogwood and Lewis A.Gunn , Policy Analysis for the Real World ,
( New York : Oxford University Press , 1984 )

35

สาํ หรบั กรณีการจดั ทาํ แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาตฉิ บบั ท่ี 8 ท่ีใช้ “
คน ” เป็นศนู ยก์ ลางและเปา้ หมายการพฒั นานนั้ ก็มี แผนงาน ( Program ) และโครงการ( Project )
ดา้ นสาธารณสขุ ตา่ งๆขนึ้ มารองรบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ดิ ว้ ย ในลกั ษณะท่ีเป็นแผนงาน
ระยะปานกลาง(เป็นแผนงาน ระยะ 5 ปี)

นอกจากนนั้ กระทรวงสาธารณสขุ ยงั มแี ผนปฏบิ ตั ิงานประจาํ ปี (ซง่ึ เป็นแผนงานระยะสนั้
กลา่ วคือเป็นแผนงาน ระยะ 1 ปี)ของหนว่ ยงานในระดบั ตา่ ง ๆ ( เชน่ ระดบั จงั หวดั อาํ เภอ
ตาํ บล) สาํ หรบั รองรบั กบั การนาํ นโยบายท่รี าชการบรหิ ารสว่ นกลางเรง่ รดั จดั ใหม้ ีขนึ้ ดว้ ย

จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ การแปลงนโยบายเป็นแผนงานและโครงการนนั้ ถือเป็นขนั้ ตอน
แรกของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิและเป็นรูปธรรมของนโยบาย ในอนั ท่ีจะทาํ ใหเ้ กิดการ
ปฏิบตั ิจรงิ ในระดบั ตา่ งๆ โดยมีเนือ้ หาสาระท่ีกอปรด์ ว้ ยกลยทุ ธ มาตรการ และกิจกรรมการ
ดาํ เนนิ งานตา่ ง ๆ กลา่ วอกี นยั หน่งึ แผนงาน คือผลผลติ ( ผลลพั ธ์ ) ท่ีเกิดจากกระบวนการ
วางแผน จากนโยบายท่ีไดก้ าํ หนด ทงั้ นีค้ วามสมั พนั ธร์ ะหวา่ งนโยบายและแผนงาน จงึ อาจแสดง
ไดด้ งั ภาพตอ่ ไปนี้

นโยบาย การวางแผน แผนงาน

ขอ้ มูลสะทอ้ นกลบั
รูปภาพท่ี 1 : แสดงความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งนโยบายกบั แผนงาน

ทงั้ นี้ หากจะวเิ คราะหใ์ นเชิงระบบ “ แผนงาน ” ในลกั ษณะดงั กลา่ วขา้ งตน้ นนั้ ถือวา่ เป็น
ผลผลติ หรอื ผลลพั ธท์ ่เี กิดจากกระบวนการวางแผน ซง่ึ จะตอ้ งอาศยั ปัจจยั นาํ เขา้ โดยเฉพาะอยา่ ง
ย่ิง จากนโยบายท่ีไดร้ บั การกาํ หนด ดงั นนั้ ก่อนท่ีจะคลอดออกมาเป็น “ แผนงาน ” ( Program )
หรอื “ โครงการ ” ( Project ) นนั้ จะตอ้ งผา่ นกระบวนการวางแผน ซง่ึ เป็นขนั้ ตอนท่ีสาํ คญั ท่จี กั
ตอ้ งอาศยั องคค์ วามรู้ ทกั ษะ และประสบการณข์ องนกั วางแผน และ/หรอื ผทู้ ่ีมีสว่ นเก่ียวขอ้ งใน
กระบวนการวางแผน สาํ หรบั การเก็บรวบรวม และวเิ คราะหข์ อ้ มลู รวมทงั้ มีการสงั เคราะหข์ อ้ มลู
ตามลาํ ดบั ขนั้ ตอนตา่ งๆของระบบและกระบวนการวางแผน ซง่ึ ในแตล่ ะขนั้ ตอนมีสาระ ดงั ตอ่ ไปนี้

36

1.) การศกึ ษาสภาพปัญหาและประเดน็ ทจ่ี ะพฒั นา ซง่ึ มีขนั้ ตอนสาํ คญั ไดแ้ ก่

1.1 การรวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู ผวู้ างแผนจะตอ้ งพยายามท่ีจะ
ศกึ ษาและวเิ คราะหส์ ภาพของชมุ ชนวา่ อยใู่ นสถานภาพอยา่ งไร ซง่ึ วธิ ีการรวบรวมขอ้ มลู อาจจะได้
จากการสาํ รวจ การสงั เกตกุ ารณ์ และการสมั ภาษณผ์ ทู้ ่ีเก่ียวขอ้ ง สาํ หรบั หนว่ ยท่ีใชใ้ นการ
วเิ คราะหอ์ าจจะไดแ้ ก่ ขอ้ มลู ประชากร ขอ้ มลู ทรพั ยากร ขอ้ มลู ดา้ นกายภาพ และส่ิงแวดลอ้ ม
รวมทงั้ ขอ้ มลู สถิตชิ ีพ และการเกิดโรค ขอ้ มลู เก่ียวกบั บรกิ ารสาธารณสขุ ดา้ นตา่ ง ๆ ฯลฯ ทงั้ นี้
กรอบและแนวทางในการวเิ คราะหน์ นั้ คงจะไปสคู่ าํ ตอบของคาํ ถามท่วี า่ สภาพความเป็นอยขู่ อง
ชมุ ชนอยใู่ นสถานะท่พี งึ จะเป็นหรอื ไม่ อย่างไร

นอกจากขอ้ มลู เก่ียวกบั สถานภาพโดยท่วั ไปของชมุ ชนแลว้ ขอ้ มลู ท่ีสาํ คญั อีก
ดา้ นหนง่ึ ท่ีนกั วางแผนสนใจท่ีจะตอ้ งนาํ มาใชใ้ นการวิเคราะหด์ ว้ ยคอื ขอ้ มลู เก่ียวกบั ความจาํ เป็น
หรอื ความตอ้ งการของประชาชนซง่ึ จะสะทอ้ นถงึ ความเดือดรอ้ น หรอื ความทกุ ขย์ ากท่ีประชาชน
หรอื ชมุ ชนไดร้ บั รวมทงั้ ระบบการสนบั สนนุ หรอื ตอบสนองตอ่ ปัญหาและความตอ้ งการท่ีชาวบา้ น
เผชญิ อยู่ เป็นตน้ วา่ ระบบนโยบายแหง่ รฐั รวมทงั้ โครงสรา้ งของระบบการเมือง เศรษฐกิจ และ
สงั คม และระบบการบรหิ ารจดั การวา่ เออื้ อาํ นวยหรอื เป็นอปุ สรรคตอ่ ชมุ ชนมากนอ้ ยเพียงใด เชน่
โครงสรา้ งองคก์ รภาครฐั กระบวนการบรหิ ารจดั การ ทรพั ยากรสนบั สนนุ โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ ดา้ น
งบประมาณ กาํ ลงั คน และเทคโนโลยี เป็นตน้

1.2 การคาดทาํ นายสถานการณก์ ารเปลีย่ นแปลงในอนาคต นกั วางแผน
นอกจากจะใชข้ อ้ มลู ในขอ้ 1.1 ดงั กลา่ วขา้ งตน้ มาใชใ้ นกระบวนการวางแผนแลว้ ยงั จะตอ้ ง
พยายามท่ีจะวิเคราะห์ โดยคาดทาํ นายสถานการณแ์ ละแนวโนม้ การเปล่ียนแปลงท่ีจะเกิดขนึ้ ใน
อนาคตดว้ ย โดยเฉพาะแนวโนม้ การเปล่ยี นแปลงสภาพการเมือง เศรษฐกิจ และสงั คม แนวโนม้
ของประชากร และสถิติชีพ แนวโนม้ การระบาดของโรคตา่ ง ๆ เป็นตน้

1.3 การระบถุ งึ ปัญหา หลงั จากท่ีนกั วางแผนไดว้ ิเคราะหข์ อ้ มลู สภาพ
ความเป็นอย่ขู องชมุ ชน รวมทงั้ สภาพความเดอื ดรอ้ นหรอื ทกุ ขย์ ากท่ชี มุ ชนไดร้ บั ทาํ ใหน้ กั วางแผน
สามารถชีใ้ หเ้ ห็นถงึ ประเดน็ ท่ีสมควรไดร้ บั การแกไ้ ขหรอื พฒั นา กลา่ วคือ สามารถระบถุ ึงชอ่ งวา่ ง
หรอื ความแตกตา่ งระหวา่ งสภาพการณท์ ่พี งึ จะมีพงึ จะเป็น กบั สภาพการณท์ ่ีเป็นอยู่ โดยชอ่ งวา่ ง
หรอื ความแตกตา่ งดงั กลา่ วนี้ จะเป็นเร่อื งของการมี ประเด็นท่ีชมุ ชนเขา้ ไปมีสว่ นเก่ียวขอ้ งดว้ ย (
Concern ) หรอื กลา่ วอีกนยั หนง่ึ คือ จกั ตอ้ งเป็นปัญหาของชมุ ชน หรอื ชมุ ชนมีสว่ นเขา้ ไปเก่ียวขอ้ ง
น่นั เอง

37

1.4 การจัดลาํ ดับความสาํ คญั ของปัญหา โดยท่ีปัญหาดงั กลา่ วนีอ้ าจเป็นไป
ไดห้ ลากหลายลกั ษณะ และภายใตท้ รพั ยากรท่ีจาํ กดั นกั วางแผนจงึ มีความจาํ เป็นท่ีจะตอ้ ง

จดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ก่อนหลงั ซง่ึ เกณฑท์ ่ีใชใ้ นการจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั อาจใชเ้ กณฑด์ งั นี้ 62)
- ขนาดของปัญหา
- ความรุนแรงของปัญหา
- ประสทิ ธิผลของวิธีการแกไ้ ขปัญหา
- อ่ืน ๆ เช่น - การมีสว่ นรว่ มของชมุ ชน
- ความเป็นไปไดเ้ ก่ียวกบั ฐานะทางเศรษฐกิจ
- ทรพั ยากรสนบั สนนุ รวมทงั้ ระบบกฎหมาย เป็นตน้
ขณะท่ีนกั วชิ าการบางทา่ นอาจใชเ้ กณฑแ์ ละเคร่อื งชวี้ ดั ลกั ษณะอ่นื เชน่ ขนาดและ
ความรุนแรงของปัญหา , ความยากงา่ ยในการขจดั ปัญหานนั้ การตอ้ นรบั หรอื ความตอ้ งการของ
สงั คม และการเปรยี บเทยี บตน้ ทนุ – ผลประโยชน์ เป็นตน้ ทงั้ นีข้ นั้ ตอนและกระบวนการ
พิจารณาจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ของปัญหา อาจประกอบดว้ ยขนั้ ตอนท่ีสาํ คญั ๆ ดงั นี้
1 ) การสรา้ งและกาํ หนดเกณฑ์ การพจิ ารณาจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั เกณฑท์ ่ี
สาํ คญั มี 4 ประการคือ
1.1 ขนาดและความรุนแรงของปัญหา ( Magnitude )

1.2 ความยากง่ายในการขจดั ปัญหานนั้ ๆ ( Vulnerability )
1.3 การตอ้ นรบั หรอื ความตอ้ งการของสงั คม ( Transcendence )
1.4 การเปรยี บเทียบระหวา่ งตน้ ทนุ และผลประโยชนท์ ่ีจะไดร้ บั จากกา
ลงทนุ เพ่ือแกไ้ ขปัญหานนั้ ( Cost – benefit ) ซง่ึ อาจจะวดั ไดเ้ ป็นตวั เงนิ ( Monetary Value ) และ
อาจจะวดั เป็นตวั เงนิ ไมไ่ ด้ ( Non – Monetary Value )
2. ) การใหน้ า้ํ หนกั ในแตล่ ะเกณฑ์ เชน่ ถา้ นา้ํ หนกั เตม็ เทา่ กบั 100 แตล่ ะ
เกณฑอ์ าจจะมีนา้ํ หนกั ดงั นี้
- Magnitude เทา่ กบั 30
- Vulnerability เทา่ กบั 20
- Transcendence เท่ากบั 25
- Cost – benefit เท่ากบั 25

62) Allen D. Spiegel and Herbert Harvey Hyman , Op.cit , p.p. 208 – 211

38

ขา้ งตน้ 3) การใหค้ ะแนนของทกุ ปัญหาในแตล่ ะเกณฑ์ ซง่ึ กระทาํ ตามหลกั การดงั กลา่ ว

4 ) การรวมคะแนนทงั้ หมดของแตล่ ะปัญหา
5 ) การจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ตามคะแนนรวมของแตล่ ะปัญหา

ตวั อย่างการพจิ ารณาจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ตอ่ ไปนี้ อาจจะช่วยใหเ้ หน็ เป็นรูปธรรมมากยง่ิ ขนึ้
สมมตุ ิในชมุ ชนแห่งหน่งึ มีปัญหาเก่ียวกบั การสาธารณสขุ ดงั นี้
- ปัญหาดา้ นการอนามยั ครอบครวั ( Family Planning )
- ปัญหาโรคระบบทางเดินหายใจ ( U.R.I )
- ปัญหาโรคตดิ เชือ้ ท่ีสามารถปอ้ งกนั ได้ ( Preventable Disease )
- ปัญหาโรคกระเพาะอาหาร ( Peptic Ulcer )
เราตอ้ งการจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ของปัญหาสาธารณสขุ ของชมุ ชนนี้ อาจคาํ นวณ
ไดโ้ ดยใชข้ นั้ ตอนดงั กลา่ วขา้ งตน้ ซง่ึ ผลลพั ธอ์ าจไดข้ อ้ มลู ดงั ตาราง

เกณฑก์ าพิจารณา ขนาดและ ความยากง่าย การตอ้ นรบั หรอื การเปรยี บเทยี บ คะแนนรวม

ความรุนแรง ในการขจดั ความตอ้ งการ ตน้ ทนุ – กาํ ไร
ประเภทของปัญหา ของปัญหา ปัญหา ของสงั คม หรอื
ผลประโยชน)์ ( 100 )
( 20 ) ( 25 )
( 30 ) ( 25 )

1. Family 25 10 15 20 70

Planning 20 20 20 15 75
30 15 10 25 80
2. U.R.I.
3. Preventable
Disease

Control 15 10 25 20 70
4. Peptic ulcer

สรุปผลการพจิ ารณาตดั สนิ การจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ของปัญหาสาธารณสขุ ในชมุ ชนแหง่
นี้ คอื

อนั ดบั ท่หี นง่ึ ไดแ้ ก่ Preventable Disease Control ( 80 คะแนน )
อนั ดบั ท่ีสองไดแ้ ก่ U.R.I. ( 75 คะแนน )
อนั ดบั ท่ีสามไดแ้ ก่ Family Planning และ Peptic Ulcer ( 70 คะแนน )

39

2.) การกาํ หนดวตั ถุประสงค์ หลงั จากท่ีนกั วางแผนทราบถงึ ปัญหาและความ

ตอ้ งการของชมุ ชน รวมทงั้ สามารถวเิ คราะหถ์ งึ โอกาส ( Opportunities ) และอปุ สรรค ( treats )
จากสภาพแวดลอ้ มภายนอก ( เชน่ สภาพเศรษฐกิจ สงั คม การเมือง เทคโนโลยี และสภาพการ
แขง่ ขนั ฯลฯ ) และสามารถวเิ คราะหถ์ งึ จดุ แขง็ ( Strengths ) และจดุ ออ่ น ( Weakness ) จาก
สภาพแวดลอ้ มภายในองคก์ าร ทาํ ใหน้ กั วางแผนสามารถกาํ หนดวตั ถปุ ระสงคซ์ ง่ึ เป็นความตอ้ งการ
ท่ีคาดหวงั จะบรรลุ หรอื เป็นความคาดหวงั ในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหาภายใตศ้ กั ยภาพและบรรยากาศ
ของสง่ิ แวดลอ้ มดงั กลา่ วได้

โดยหลกั การแลว้ วตั ถปุ ระสงคอ์ าจแบง่ ไดเ้ ป็น 2 ระดบั คือ วตั ถปุ ระสงคท์ ่วั ไป
และวตั ถปุ ระสงคเ์ ฉพาะ

วัตถปุ ระสงคท์ ่วั ไป หรอื ท่ีเรยี กวา่ วตั ถปุ ระสงคเ์ ชงิ นโยบายซง่ึ จะมีสว่ นสมั พนั ธ์
โดยตรงกบั สภาพปัญหา กลา่ วคอื เป็นการเปล่ยี นแปลงจากปัญหา ( ท่ีอย่ใู นสภาพเชงิ ลบ ) ให้
หมดไป และเปล่ียนสภาพเป็นเชิงบวก ( เป็นวตั ถปุ ระสงค์ ) วตั ถปุ ระสงคเ์ ชิงนโยบายนีถ้ ือเป็น
ผลผลิตหรอื ผลลพั ธ์ ( output ) ของ กระบวนการวางแผนนโยบาย ( Policy Planning )

วัตถุประสงคเ์ ฉพาะ หรอื ท่ีเรยี กวตั ถปุ ระสงคเ์ ชงิ กลยทุ ธ มสี ว่ นสมั พนั ธ์
โดยตรงกบั สาเหตแุ ห่งปัญหา ฉะนนั้ การจะกาํ หนดหรอื เลือกกลยทุ ธการดาํ เนินงานจงึ ตอ้ ง
พยายามวเิ คราะหห์ าปัญหา และสาเหตแุ ห่งปัญหาใหไ้ ด้ วตั ถปุ ระสงคเ์ ชิงกลยทุ ธดงั กลา่ วนีจ้ ะ
เป็นผลผลิตหรอื ผลลพั ธ์ ( output ) ของกระบวนการวางแผนกลยทุ ธ ( Strategic Planning )

โดยท่วั ไปแลว้ นโยบายสาธารณะท่ีผา่ นกระบวนการวเิ คราะห์ สงั เคราะห์ กาํ หนด
และประกาศเป็นนโยบายสาธารณะนนั้ มกั จะมีองคป์ ระกอบสาํ คญั 2 สว่ น คือ

1. วตั ถปุ ระสงคน์ โยบาย
2. กลยทุ ธของนโยบาย
ดงั กรณีตวั อยา่ งนโยบายตอ่ ไปนี้ ( ขอ้ ความท่ีขีดเสน้ ใตเ้ ป็นวตั ถปุ ระสงคน์ โยบาย
และขอ้ ความอ่ืน ๆ เป็นกลยทุ ธของนโยบาย )
1 ) พฒั นาและปรบั ปรุงระบบงานสาธารณสขุ ทงั้ ในเขตเมืองและเขตชนบท โดย
เนน้ หนกั การพฒั นานโยบายและการวางแผน การกระจายอาํ นาจทางการบรหิ าร และการ
ประสานงานกบั ภาคเอกชน
2 ) เรง่ รดั ปรบั ปรุงหนว่ ยงานสาธารณสขุ ในภมู ภิ าคตงั้ แตร่ ะดบั อาํ เภอลงไป ทงั้
ในแง่คณุ ภาพและปรมิ าณ เพ่ือใหส้ ามารถบรกิ ารแก่ประชาชนสว่ นใหญ่ในชนบทไดอ้ ยา่ งท่วั ถึง
ย่ิงขนึ้

40

อยา่ งไรก็ดีการกาํ หนดวตั ถปุ ระสงคท์ ่ีดนี นั้ ควรจะตอ้ งมีคณุ สมบตั ิท่ีสาํ คญั ดงั นี้
1. มีการยอมรบั ( Acceptable )
2. มีความยืดหยนุ่ ( Flexible )
3. สามารถวดั ได้ ( Measurable )
4. กระตนุ้ ใหท้ าํ งานได้ ( Motivating )
5. มีความเหมาะสม ( Suitable )

และ 6. เขา้ ใจไดง้ า่ ย ( Understandable )

3.) การกาํ หนดกลยุทธ เป็นวธิ ีการท่ีไดร้ บั การเลือกสรรในอนั ท่ีจะสามารถบรรลุ
วตั ถปุ ระสงคท์ ่ีกาํ หนดไวเ้ พ่ือไปสสู่ ภาพท่พี งึ ปรารถนา กลา่ วคือ ทางเลือกท่ีจะไปบรรลเุ ปา้ หมาย
นนั้ มีไดห้ ลายวิธี และวธิ ีท่ไี ดร้ บั การเลอื กสรรวา่ เป็นวธิ ีท่ีดีท่ีสดุ ใหผ้ ลตอบแทนดีท่ีสดุ เรยี กวา่
กลยทุ ธ กลา่ วอกี นยั หนง่ึ กลยทุ ธหมายถงึ ชดุ ของกิจกรรมการปฏิบตั ิเพ่ือการบรรลเุ ปา้ หมายท่พี งึ
ประสงคน์ ่นั เอง
ในการบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคเ์ พ่ือไปสสู่ ภาพท่คี าดหวงั ( ท่ีพงึ ปรารถนา ) นนั้ อาจมี
ทางเลือกไดห้ ลายทางเลอื ก ซง่ึ ทางเลอื กท่ีไดร้ บั การเลอื กสรร เรยี กวา่ กลยทุ ธ ทงั้ นีก้ รอบแนวคิด
หรอื หลกั การในการคดั เลือกกลยทุ ธอาจกระทาํ ไดใ้ นหลายลกั ษณะ ไดแ้ ก่
3.1 การวเิ คราะหเ์ ชงิ ระบบ ( System Analysis ) ดว้ ยการพยายามทาํ
ความเขา้ ใจกบั ปัญหาในเชงิ ระบบวา่ ปัญหาอยทู่ ่ีใด ( อย่ทู ่ีปัจจยั นาํ เขา้ หรอื กระบวนการ หรือ
ผลผลิต ) ทงั้ นีผ้ ลการวเิ คราะหข์ อ้ มลู สะทอ้ นกลบั อาจจะใชป้ ระโยชนใ์ นการกาํ หนดกลยทุ ธหรอื

ทศิ ทางในการพฒั นาไดอ้ ย่างสอดคลอ้ งเหมาะสมวา่ จะเลอื กใชก้ ลยทุ ธสว่ นใดของระบบ
3.2 การวเิ คราะหแ์ รงดงึ – แรงดัน ( Force – Field Analysis ) ฐานคติ
ในกรณีคือองคก์ ารจะอยใู่ นภาวะดลุ ยภาพ จะมีการเปล่ยี นแปลงก็ตอ่ เม่ือมีแรงดงึ และแรงดนั ท่ไี ม่
สมดลุ ยน์ ่นั เอง ฉะนนั้ หากสามารถวเิ คราะหต์ วั แปรท่ีทาํ ใหเ้ กิดการเปล่ียนแปลงก็จะสามารถ
กาํ หนดกลยทุ ธการบรหิ ารการพฒั นาขององคก์ ารหรอื หนว่ ยงานไดด้ ว้ ย
3.3 การวเิ คราะหข์ อ้ จาํ กดั ในการพฒั นา ( Constraint Analysis ) เป็น
การวิเคราะหห์ าปัญหาและสาเหตขุ องปัญหาอนั เป็นสว่ นขาดของการพฒั นา โดยปัญหาสามารถ
เปล่ยี นแปลงไปเป็นวตั ถปุ ระสงคเ์ ชิงนโยบาย ขณะท่ีการวิเคราะหส์ าเหตแุ หง่ ปัญหาจะเป็น

แนวทางในการกาํ หนดกลยทุ ธการบรหิ ารการพฒั นาไดด้ ว้ ย

41

3.4 การวเิ คราะหผ์ ลทคี่ าดวา่ จะเกดิ ขึน้ ตามมา ( Consequence Analysis
) ฐานคตใิ นกรณีนีค้ อื เป็นการวเิ คราะหผ์ ลไดเ้ ปรยี บหรอื เสียเปรยี บในแง่มมุ ตา่ ง ๆ
( ทงั้ ท่ีเป็นเงนิ ตรา และท่ีไมใ่ ช่เงนิ ตรา ) ทงั้ ระยะสนั้ และระยะยาวของกลยทุ ธท่ีนาํ ไปสอดใสเ่ ป็น
วธิ ีการแกไ้ ขปัญหาของหนว่ ยงานนนั้ ๆ

สาํ หรบั กลยทุ ธการพฒั นา (กรณีดา้ นสาธารณสขุ )นนั้ อาจจาํ แนกเป็น 2
ลกั ษณะ คอื กลยทุ ธหลกั และกลยทุ ธการสนบั สนนุ เชน่ กรณีนโยบายการพฒั นางาน
สาธารณสขุ ในระยะยาว คอื สขุ ภาพท่ีดี โดยถว้ นหนา้ ในปี พ.ศ. 2543 ( Health for All by the
Year 2000 ) ซง่ึ แตเ่ ดมิ นกั วางแผนอาจจะใหค้ วามสนใจเพียงเฉพาะบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละ
สาธารณสขุ ซง่ึ เป็นดา้ นเทคนิคบรกิ าร ขณะท่ีสขุ ภาพท่ีดีถือเป็นสทิ ธิขนั้ พืน้ ฐานท่ีมนษุ ยพ์ งึ จะ
ไดร้ บั ฉะนนั้ เปา้ หมาย “ สขุ ภาพท่ีดโี ดยถว้ นหนา้ ” ซง่ึ เป็นเปา้ หมายทางสงั คม ทศิ ทางนโยบาย
และแผนพฒั นาสาธารณสขุ จงึ ไดม้ ีอนั ตอ้ งเปล่ยี นแปลง โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ตงั้ แตแ่ ผนพฒั นาฯ
ฉบบั ท่ี 5 เป็นตน้ มา จงึ ประกอบดว้ ยกลยทุ ธ 2 ประเภท คือ กลยทุ ธทางเทคนิค (หรอื กลยทุ ธ
ทางวิชาการ ) ซง่ึ เป็นกลยทุ ธหลกั และกลยทุ ธทางสงั คม ( ซง่ึ เป็นกลยทุ ธสนบั สนนุ ) ดงั นี้

ก ) กลยุทธทางวชิ าการ ( Technical Strategies ) ท่ีสาํ คญั ไดแ้ ก่
1 การใหป้ ระชาชนมีความรู้ เขา้ ใจ และตระหนกั ถงึ ความสาํ คญั ของการ

พฒั นางานสาธารณสขุ หรอื กลา่ วอกี นยั หนง่ึ คือการใหป้ ระชาชนมีการสขุ ศกึ ษาท่ีดี
2. การใหป้ ระชาชนสามารถควบคมุ โรคประจาํ ถ่ินได้ ทงั้ ท่ีเป็นโรคติดตอ่

( Communicable Disease ) และท่ีไม่ใชโ่ รคติดตอ่ ( Non Communicable Disease )
3. การใหป้ ระชาชนไดร้ บั ภมู คิ มุ้ กนั โรคโดยถว้ นหนา้
4. การใหป้ ระชาชนรูแ้ ละมีการอนามยั แม่และเดก็ รวมทงั้ การวางแผน

ครอบครวั ท่ีดี
5 การใหป้ ระชาชนเขา้ ใจและสามารถท่ีจะใชย้ าท่ีจาํ เป็นตอ่ สขุ ภาพได้

อยา่ งถกู ตอ้ งเหมาะสมโดยท่วั ถงึ
6 การใหป้ ระชาชน มีความรูแ้ ละเขา้ ใจในเร่อื งอาหารและโภชนาการท่ีดี
7 การใหป้ ระชาชนรู้ เขา้ ใจและสามารถรกั ษาพยาบาลขนั้ พืน้ ฐานได้
8 การมีการสขุ าภบิ าลสงิ่ แวดลอ้ มและการจดั หานา้ํ สะอาดเพ่ือบรโิ ภคได้

อย่างท่วั ถงึ

42

9 การใหป้ ระชาชนมีความรู้ ความเขา้ ใจทางดา้ นทนั ตสาธารณสขุ และ
สามารถนาํ ไปปฏบิ ตั ิไดด้ ว้ ย

10 การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนมสี ขุ ภาพจิตท่ีดี
ข ) กลยุทธทางสงั คม ( Social Strategies ) ไดแ้ ก่

1. การประสานการพฒั นาการสาธารณสขุ กบั การพฒั นาเศรษฐกิจและ
สงั คมดา้ นอ่นื ๆ เชน่ การยกระดบั รายไดข้ องประชาชน ( การเกษตร ) การศกึ ษา และการ
พฒั นาชมุ ชน เป็นตน้

2. การสง่ เสรมิ การมีสว่ นรว่ มในการพฒั นางานสาธารณสขุ ของประชาชน
เช่น การฝึกอบรมอาสาสมคั รสาธารณสขุ ประเภทตา่ ง ๆ การฝึกอบรมผนู้ าํ ชมุ ชน พระภกิ ษุ ครู
และอ่ืน ๆ เพ่ือใหป้ ระชาชนไดร้ ูแ้ ละเขา้ ใจถงึ ปัญหาสาธารณสขุ และตระหนกั ถึงความสาํ คญั ของ
การสาธารณสขุ ท่ีดี รวมทงั้ มีสาํ นกึ ท่จี ะช่วยเหลือตนเองและเพ่ือนบา้ นใหส้ ามารถแกไ้ ขปัญหา
สาธารณสขุ นนั้ ๆ ไดด้ ว้ ย

3. การพฒั นากาํ ลงั คนดา้ นการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทงั้ ในดา้ นการผลติ
และพฒั นากาํ ลงั คน รวมทงั้ การบรหิ าร / จดั การเก่ียวกบั กาํ ลงั คนดา้ นสาธารณสขุ ใหส้ ามารถให้
การสนบั สนนุ การมีสขุ ภาพดโี ดยถว้ นหนา้ อย่างมีประสทิ ธิภาพได้

4. ความพยายามท่ีจะใชท้ รพั ยากรในชมุ ชนทงั้ ภาครฐั และเอกชน รวมทงั้ มี
ความพยายามในการผลิตหรอื จดั สรา้ งและสรรหาทรพั ยากรนนั้ ๆ ขนึ้ ในชมุ ชน เชน่ มีการระดม
การปลกู และการใชป้ ระโยชนจ์ ากพืชประเภทสมนุ ไพรในชมุ ชน เป็นตน้

5. การประยกุ ตใ์ ชเ้ ทคโนโลยที ่ีเหมาะสม โดยคาํ นงึ ถึงความสอดคลอ้ ง
เหมาะสมกบั สภาพเศรษฐกิจและสงั คมของประเทศ รวมทงั้ มีคณุ ภาพท่ีเหมาะกบั ลกั ษณะของ
งานบรกิ ารดา้ นตา่ ง ๆ

6. มกี ารพฒั นาการศกึ ษา คน้ ควา้ วิจยั โดยเฉพาะอย่างย่งิ การศกึ ษาวจิ ยั
ท่ีเก่ียวขอ้ งกบั องคป์ ระกอบทางวิชาการของการสาธารณสขุ มลู ฐาน

7. มีการปรบั ปรุงระบบการจดั สรรงบประมาณ เ พ่ือใหเ้ ออื้ อาํ นวยกบั การ
พฒั นาสาธารณสขุ ในเขตพืน้ ท่ีชนบทท่วั ประเทศ

8. มีการพฒั นา ระบบการวางแผน และระบบบรหิ าร / จดั การ ในการ
ใหบ้ รกิ ารสาธารณสขุ โดยเฉพาะอย่างย่ิงในองคป์ ระกอบทางวิชาการ ทงั้ 10 ประการของการ
สาธารณสขุ มลู ฐาน

43

ทงั้ นีใ้ นกระบวนการวางแผนพฒั นาสาธารณสขุ แห่งชาติ ในชว่ งของแผนพฒั นาฯฉบบั ท่ี 5
(ชว่ งปี พ.ศ.2525-2529) ไดน้ าํ เอา กลยทุ ธทางเทคนิค ท่ีเป็นกลยทุ ธทางวชิ าการ มาจดั ทาํ เป็น
แผนงาน/ โครงการ และในแตล่ ะแผนงาน/โครงการ ก็ไดพ้ ยายามนาํ เอา กลยทุ ธสนบั สนนุ มาใช้
ในการสนบั สนนุ ใหเ้ กิดการปฏิบตั ิจรงิ ในทกุ ๆแผนงาน/โครงการดว้ ย

4.) การจัดทาํ แผนปฏบิ ัตกิ าร ( Operational Plan ) เม่ือนกั วางแผนได้

กาํ หนดวตั ถปุ ระสงคข์ องหนว่ ยงานในอนั ท่จี ะแกไ้ ขปัญหาและความตอ้ งการของประชาชน รวมทงั้
มีการวิเคราะหห์ าทางเลือกกลยทุ ธเพ่ือการบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคด์ งั กลา่ วแลว้ เพ่ือใหเ้ ป็นรูปธรรม
สาํ หรบั การดาํ เนินงาน นกั วางแผนจะตอ้ งจดั ทาํ แผนปฏบิ ตั ฺการ ซง่ึ ตอ้ งดาํ เนินการตามขนั้ ตอนตา่ ง
ๆ ตอ่ ไปนี้

4.1 กาํ หนดแผนงานหรอื โครงการ ( Operation Plan ) ตามกลยทุ ธท่ีกาํ หนดไว้
4.2 กาํ หนดเปา้ หมายใหส้ อดคลอ้ งกบั แผนงาน / โครงการดงั กลา่ ว
4.3 กาํ หนดกิจกรรมย่อยตามเปา้ หมายท่ีกาํ หนด
4.4 กาํ หนดทรพั ยากร ( คน เงนิ วสั ดอุ ปุ กรณ์ เคร่อื งจกั ร และอ่ืน ๆ ) ตาม
ความจาํ เป็นและเหมาะสม
4.5 กาํ หนดแนวทางการตดิ ตามและประเมินผล

5.) แนวทางการปฏบิ ัตติ ามแผน (Planning Implementation )

ในขนั้ ตอนนถี้ ือเป็นขนั้ ตอนท่ีมีความสาํ คญั เช่นเดยี วกบั ในกระบวนการและขนั้ ตอนของ
การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ ( Policy Implementation ) ท่ีไดก้ ลา่ วมาแลว้ แตเ่ พ่ือใหส้ มบรู ณ์
ครบถว้ นการปฏบิ ตั ติ ามแผน จงึ ตอ้ งเตรยี มการดาํ เนนิ งานตามลาํ ดบั ขนั้ ตอน ตอ่ ไปนี้

5.1 การพฒั นาโครงสรา้ งองคก์ รผรู้ บั ผิดชอบท่ีเหมาะสม กลา่ วคอื มีการ
มอบหมายความรบั ผิดชอบใหแ้ กบ่ คุ คลในองคก์ ารเพ่ือการปฏบิ ตั ติ ามแผน

5.2 กาํ หนดขนั้ ตอนการทาํ งานท่ีชดั เจนโดยมกี ารระบภุ าระหนา้ ท่ีความ
รบั ผิดชอบของแตล่ ะหนา้ ท่ีดว้ ย

5.3 พฒั นาบคุ ลากรใหพ้ รอ้ มท่ีจะปฏบิ ตั ิตามแผน ทงั้ ทางดา้ นเทคนิค
วิชาการ และดา้ นบรหิ ารจดั การ

5.4 จดั สรรทรพั ยากรท่ีจาํ เป็นและเพียงพอตอ่ การนาํ แผนไปปฏิบตั ิอย่าง
เหมาะสม

44

5.5 กาํ หนดผงั ควบคมุ กาํ กบั งาน ( Mile – stone ) ท่ีชดั เจน

2 การพัฒนาระบบการสนับสนุนการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิ
ในการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ นอกเหนือจากการแปลงนโยบายไปเป็นแผนงาน/
โครงการแลว้ การพฒั นาระบบการสนบั สนนุ การนาํ นโยบายไปฏิบตั ิ ก็เป็นอกี ขนั้ ตอนหนง่ึ ท่ีมี
ความสาํ คญั ในท่ีนี้ ไดแ้ กก่ ารพฒั นาโครงสรา้ งองคก์ าร และการพฒั นาทรพั ยากรสนบั สนนุ ไดแ้ ก่
2.1 การพัฒนาโครงสร้างองคก์ าร
Richard A.Retting และ Ellen L.Mark ท่ีไดใ้ หท้ ศั นะถงึ ปัจจยั สาํ คญั เก่ียวกบั
การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ินอกเหนือจากปัจจยั ด้านกระบวนการ ( Process Factor ) แลว้ ยงั
มีปัจจยั อ่นื อีกไดแ้ ก่ ปัจจยั เก่ียวกบั เนอื้ หาสาระและวตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบาย ( Substantive
Factor ) ปัจจยั ท่ีเก่ียวกบั ประวตั คิ วามเป็นมาของนโยบายรวมตลอดถึงสภาพแวดลอ้ มทาง
การเมือง ทางการบรหิ าร และปัจจยั เก่ียวกบั กลมุ่ วชิ าชีพ ( Contextual Factor ) ปัจจยั ท่ี
เก่ียวกบั ขวญั กาํ ลงั ใจของผปู้ ฏบิ ตั งิ าน ( Motivation Factor ) และท่ีสาํ คญั คอื ปัจจยั ดา้ น

โครงสร้าง ( Structural Factor ) โดย Retting และ Mark ไดใ้ หท้ ศั นะไวว้ า่ โดยปกติแลว้
หนว่ ยงานผมู้ สี ว่ นเก่ียวขอ้ งในการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิมกั มีหลายหนว่ ยงาน และแตล่ ะ
หนว่ ยงานตา่ งมีกิจกรรมและกระบวนการปฏบิ ตั ทิ ่ีมีเอกลกั ษณเ์ ฉพาะตวั ซง่ึ บางครงั้ ก็มีปัญหา
ภายในแตล่ ะหนว่ ยงาน เป็นเหตใุ หเ้ กิดอปุ สรรคหรอื ขอ้ ขดั แยง้ ในการประสานการนาํ นโยบายไป

ปฏบิ ตั ิได้ 51) ฉะนนั้ จงึ จาํ เป็นตอ้ งแสวงหากลยทุ ธท่ีจะปฏิรูปหรอื พฒั นาโครงสรา้ งองคก์ าร และ
การประสานงานเพ่ือใหเ้ กิดเอกภาพในการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ใิ หไ้ ดผ้ ลอยา่ งจรงิ จงั ทงั้ นีส้ าระ

ของการนาํ เสนอการปฏริ ูป หรอื การพฒั นาโครงสรา้ งองคก์ าร มีประเดน็ สาํ คญั ดงั ตอ่ ไปนี้
2.1.1.แนวคดิ ในการจดั องคก์ าร ลกั ษณะของการจดั องคก์ าร เพ่ือ

การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิอาจมีไดห้ ลากหลายวิธี ทงั้ ท่ีเป็นองคก์ ารรูปนยั (Formal
Organization) และองคก์ ารอรูปนยั (Informal Organization) ซง่ึ Max Weber
ปรมาจารยข์ องทฤษฎีองคก์ าร ไดก้ าํ หนดคณุ ลกั ษณะขององคก์ ารท่ีเป็นทางการหรอื องคก์ าร
รูปนยั (Formal Organization)ท่ีเรยี กองคก์ ารระบบราชการ (bureaucratic organization) ไว้ 2
ประการ คือ

51) Retting and Marks , op.cit.,

45

คณุ ลกั ษณะทางโครงสรา้ ง
1) มีสายบงั คบั บญั ชาลดหล่นั ตามลาํ ดบั ขนั้ (hierrachy of command)
2) มีการแบง่ งานกนั ทาํ ตามความถนดั (division of labour)
3) มีระเบียบกฎเกณฑท์ ่ีแนน่ อน (system of rules)

คณุ ลกั ษณะทางพฤติกรรม ไดแ้ ก่
1)การไม่คาํ นงึ ถงึ ตวั บคุ คล (impersonality)
2)การใชเ้ หตใุ ชผ้ ล (rationality)
3)การมงุ่ ปฏิบตั ิตามกฎ ระเบยี บ หลกั เกณฑ์ (rule orientation)

สาํ หรบั องคก์ ารอรูปนยั (Informal Organization) หรอื องคก์ ารท่ีไม่เป็นทางการ
กลา่ วคือ ไมม่ ีโครงสรา้ ง ไมม่ ีสายบงั คบั บญั ชา ไม่มีแบบแผนความสมั พนั ธข์ องบคุ คลในองคก์ าร
รวมทงั้ ไมม่ ีการกาํ หนดกฎเกณฑแ์ น่นอนตายตวั ตลอดจนไม่มีแมก้ ระท่งั วตั ถปุ ระสงคห์ รือ
เปา้ หมายขององคก์ าร
อย่างไรก็ดี โดยท่ีองคก์ ารมไิ ดต้ งั้ อย่ภู ายใตภ้ าวะสญู ญากาศ หากแตม่ ีสง่ิ แวดลอ้ มเรยี ง
รายรอบตวั ซง่ึ ถา้ มกี ารเปล่ยี นแปลงของสง่ิ แวดลอ้ ม (ไมว่ า่ จะเป็นดา้ นเศรษฐกิจ สงั คม
วฒั นธรรม และการเมือง ) ย่อมสง่ ผลกระทบตอ่ องคก์ าร โดยองคก์ ารจาํ ตอ้ งปรบั ตวั เพ่ือความอยู่
รอด และ/หรอื เพ่ือสรา้ งความเจรญิ เตบิ โตใหแ้ กอ่ งคก์ าร ฉะนนั้ ในสภาวการณป์ ัจจบุ นั ภายใต้
กระแสโลกาภวิ ตั นท์ ่ีมีการเปล่ียนแปลงทางเทคโนโลยีและสารสนเทศ รวมทงั้ มเี ศรษฐกิจท่ี
เจรญิ เติบโตและขยายตวั อยา่ งมากมาย ไดส้ ง่ ผลใหส้ งั คมโลกเกิดสภาพใหมใ่ นลกั ษณะท่ีเป็น
สภาพโลกไรพ้ รมแดน เป็นผลใหเ้ กิดการพฒั นาการทางความคิดของประชาชนท่วั โลก ซง่ึ

กลายเป็นกระแสท่ีเรยี กรอ้ งใหป้ รบั เปล่ียนสภาพสงั คมใหเ้ ขา้ สคู่ วามเป็นประชาธิปไตย ทงั้ ในดา้ น
การเมืองการปกครอง และในดา้ นวถิ ีชีวิตความเป็นอยแู่ ละวฒั นธรรมของประชาชน ทา่ มกลาง
กระแสการเปล่ยี นแปลงดงั กลา่ ว จาํ เป็นอยา่ งย่ิงท่ีองคก์ รภาครฐั จะตอ้ งปรบั ตวั เพ่ือใหส้ ามารถเป็น
เคร่อื งมือหรอื กลไกการนาํ นโยบาย และกลยทุ ธก์ ารบรหิ ารการพฒั นาไปสกู่ ารปฏิบตั ไิ ดอ้ ยา่ งมี
ประสิทธิภาพ ทงั้ นีก้ ารบรหิ ารจดั การขององคก์ รภาครฐั จงึ จาํ ตอ้ งเปล่ียนกรอบการมองหรอื
กระบวนทศั นใ์ หม่ (paradigm shift) ดงั จะไดก้ ลา่ วถงึ ตอ่ ไป