กระบวนการนโยบายสาธารณะ

96

ปี พ.ศ. 2535 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 15 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2536 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 11 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2537 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 6 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2538 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 12 เรอ่ื ง
ปี พ.ศ. 2539 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 13 เรอ่ื ง
ปี พ.ศ. 2540 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 14 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2541 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 14 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2542 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สนิ้ 11 เร่อื ง
ปี พ.ศ. 2543 จาํ นวนนโยบายมีทงั้ สิน้ 10 เร่อื ง

สาํ หรบั แนวทางการตรวจราชการและนิเทศงานของกระทรวงสาธารณสขุ นนั้ จะ
กาํ หนดใหม้ ีปีละ 2 ครงั้ โดยจดั เป็นทีมแบบผสมผสาน ซง่ึ มีองคป์ ระกอบท่ีนอกเหนือจากผตู้ รวจ
ราชการ ( หวั หนา้ ) และสาธารณสขุ นิเทศก์ ( รองหวั หนา้ ) แลว้ ยงั ประกอบดว้ ยผแู้ ทนจากกรม /
กองตา่ ง ๆ ท่เี ก่ียวขอ้ งหรอื ท่ีไดร้ บั มอบหมายดว้ ย ขณะเดยี วกนั ไดม้ ีการแตง่ ตงั้ คณะอนกุ รรมการ
สาํ หรบั ทาํ หนา้ ท่ีในการวิเคราะห์ และติดตามผลการตรวจราชการและนิเทศงานตามนโยบาย
ดงั กลา่ ว เพ่ือสรุปและนาํ เสนอตอ่ คณะกรรมการกาํ หนดแผนและตดิ ตามผลการตรวจราชการ
ระดบั กระทรวงของกระทรวงสาธารณสขุ เพ่ือทราบและวนิ ิจฉยั ส่งั การตามขอ้ เสนอแนะตอ่ ไป ทงั้ นี้
การตรวจราชการและนิเทศงาน ปี 2543 ไดม้ ีคณะอนกุ รรมการวเิ คราะหแ์ ละติดตามผลการตรวจ
ราชการและนิเทศงาน รวมทงั้ สนิ้ 8 คณะ คือ 25)
1 ในภารกิจของสาํ นกั งานปลดั กระทรวงท่เี นน้ เรอ่ื งการพฒั นาระบบบรหิ ารจดั การ
2 ในภารกิจของกรมการแพทยท์ ่ีเนน้ เรอ่ื ง การฟื้นฟสู มรรถภาพผปู้ ่วยและ ผพู้ กิ าร

3 ในภารกิจของกรมอนามยั ท่ีเนน้ เร่อื ง การลดภาวะการขาดออกซเิ จนในทารก
แรกเกิด และการสขุ าภบิ าลอาหารเพ่ือสง่ เสรมิ การท่องเท่ียวและสนบั สนนุ เศรษฐกิจไทย

.

25คาํ ส่ังคณะกรรมการกาํ หนดแผนและตดิ ตามผลการตรวจราชการระดบั กระทรวงของกระทรวง
สาธารณสุข ที่ 3/2542 , 24 พฤศจิกายน 2542

97

4 ในภารกิจของกรมควบคมุ โรคตดิ ตอ่ ท่ีเนน้ เร่อื ง โครงการประชารว่ มใจปอ้ งกนั
และควบคมุ โรคไขเ้ ลือดออกเฉลมิ พระเกียรติและการกวาดลา้ งโปลโิ อ

5 ในภารกิจของกรมวทิ ยาศาสตรก์ ารแพทย์ ท่ีเนน้ เรอ่ื ง การพฒั นาคณุ ภาพ
หอ้ งปฏบิ ตั ิการชนั สตู รสาธารณสขุ

6 ในภารกิจของกรมสขุ ภาพจติ ท่ีเนน้ เรอ่ื ง การสนบั สนนุ งานสขุ ภาพจติ สู่
สถานศกึ ษา และการพฒั นาการใหค้ าํ ปรกึ ษาหารอื

7 ในภารกิจของสาํ นกั งานคณะกรรมการอาหารและยา ท่ีเนน้ เร่อื งคมุ้ ครอง
ผบู้ รโิ ภคในสว่ นภมู ภิ าคและทอ้ งถ่ิน

8 ในภารกิจขององคก์ ารเภสชั กรรม ท่ีเนน้ เร่อื ง การสนบั สนนุ การบรหิ าร
เวชภณั ฑท์ ่ีดีและมีคณุ ภาพ

3.1.2.2).การควบคุมกาํ กับและตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ติ ามนโยบายดา้ น
สาธารณสุขในอดตี
นบั แตก่ ระทรวงสาธารณสขุ ไดม้ ีการปรบั ปรุงโครงสรา้ งองคก์ รครงั้ ใหญ่ในปี พ.ศ.
2515 และ พ.ศ. 2517 โดยมีจดุ เนน้ ในการปรบั ปรุงระบบบรหิ ารงานท่สี าํ คญั 2 ประการ คอื การ
กระจายอาํ นาจและการผสมผสานบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ในดา้ นการกระจาย
อาํ นาจนนั้ ไดม้ ีการกระจายอาํ นาจจากราชการบรหิ ารสว่ นกลางไปสรู่ าชการบรหิ ารสว่ นภมู ภิ าค
โดยไดม้ อบหมายใหน้ ายแพทยส์ าธารณสขุ จงั หวดั มีอาํ นาจหนา้ ท่ีในการบรหิ ารและดแู ลบงั คบั
บญั ชาหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ทางดา้ นสาธารณสขุ ในจงั หวดั ทงั้ นีก้ ็เพ่อื ใหเ้ กิดเอกภาพในการควบคมุ
และบรหิ ารงานภายในจงั หวดั ขณะท่ีกรมหตา่ ง ๆ ของกระทรวงสาธารณสขุ จะทาํ หนา้ ท่ีสนบั สนนุ
ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ิภาค ทางดา้ นวชิ าการและการพฒั นาเทคโนโลยีดา้ นตา่ ง ๆ สาํ หรบั การ
ผสมผสานบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ นนั้ ก็ไดเ้ นน้ ให้ ทกุ หนว่ ยปฏบิ ตั ิหรอื ทกุ
สถานพยาบาลใหบ้ รกิ ารแบบผสมผสาน กลา่ วคือ มีการปอ้ งกนั โรค การสง่ เสรมิ สขุ ภาพ ควบคู่

ไปกบั การบรกิ ารดา้ นการรกั ษาพยาบาลและการฟื้นฟสู ภาพดว้ ย
แมว้ า่ โครงสรา้ งงานระบบของกระทรวงสาธารณสขุ จะไดม้ ีความพยายามท่ีจะ

กระจายอาํ นาจดงั กลา่ ว แตโ่ ดยท่ีโครงสรา้ งรวมของประเทศยงั มไิ ดม้ ีการกระจายอาํ นาจสสู่ ว่ น
ภมู ภิ าคท่ีสมบรู ณอ์ ย่างแทจ้ รงิ ดงั นนั้ บทบาทของการบรหิ ารราชการสว่ นกลาง จงึ ยงั มีอทิ ธิพลตอ่
ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ิภาค โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงระดบั จงั หวดั ทงั้ ในดา้ นการกาํ หนดนโยบายและ
แผน กระบวนการสนบั สนนุ การนาํ นโยบายและแผนไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ และโดยเฉพาะอยา่ งย่ิง ใน

98

ดา้ นการควบคมุ กาํ กบั และติดตามประเมนิ ผล ซง่ึ หากวเิ คราะหถ์ ึงโครงสรา้ งองคก์ รในราชการ
บรหิ ารสว่ นกลางของกระทรวงสาธารณสขุ สาํ หรบั บทบาทและภารกิจทงั้ 3 ประการจะพบมี
ประเดน็ สาํ คญั ท่ีนา่ สนใจดงั นี้

1. ดา้ นการกาํ หนดนโยบายและแผน นอกเหนือจากฝ่ายการเมืองท่จี ะทาํ หนา้ ท่ี
ในการกาํ หนดนโยบายดา้ นสาธารณสขุ แลว้ องคก์ รระบบราชการประจาํ เองกม็ ีหนว่ ยงานท่จี ะ
ปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ีดา้ นการวิเคราะหแ์ ละพฒั นานโยบายและแผนดว้ ย ซง่ึ ไดแ้ ก่ สาํ นกั นโยบายและแผน
สาธารณสขุ

2. ดา้ นการสนบั สนนุ การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ เพ่ือใหน้ โยบายและแผนท่ี
ไดร้ บั การกาํ หนดขนึ้ ทงั้ จากฝ่ายการเมือง และฝ่ายราชการประจาํ องคก์ รระบบราชการท่ีทาํ หนา้ ท่ี
สนบั สนนุ เพ่ือใหเ้ กิดสมั ฤทธิผลในการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ คือ องคก์ รท่ีทาํ หนา้ ท่ีสนบั สนoุ
ดา้ นวชิ าการซง่ึ ไดแ้ ก่ สาํ นกั วิชาการ ซง่ึ กอรป์ ดว้ ยผเู้ ช่ียวชาญพเิ ศษหรอื ผทู้ รงคณุ วฒุ ใิ นสาขาตา่ ง ๆ

นอกจากนนั้ ยงั มีองคก์ รระบบราชการท่ีทาํ หนา้ ท่ีสนบั สนนุ ดา้ นการบรหิ ารจดั การแก่
ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ภิ าคในดา้ นตา่ ง ๆ ดว้ ย กลา่ วคอื ดา้ นการเงนิ / การคลงั ( กองคลงั ) ดา้ น
การบรหิ ารงานบคุ คล ( กองการเจา้ หนา้ ท่ี ) การสนบั สนนุ ดา้ นการบรหิ ารพสั ดุ สง่ิ ก่อสรา้ งและ
การงบประมาณ ไดแ้ ก่ กองโรงพยาบาลภมู ภิ าคและกองสาธารณสขุ ภมู ภิ าค ( ซง่ึ ไดเ้ คยมี
ความคิดท่ีจะผนกึ รวมเป็นหนว่ ยงานหนว่ ยเดยี วกนั เรยี กวา่ สาํ นกั พฒั นาบรกิ ารสาธารณสขุ สว่ น
ภมู ิภาค )

3. ดา้ นการควบคมุ กาํ กบั การและตดิ ตามประเมินผล เพ่ือใหก้ ระบวนการ
นโยบายดา้ นสาธารณสขุ ไดเ้ ป็นระบบและครบวงจรอย่างแทจ้ รงิ บทบาทดา้ นการควบคมุ กาํ กบั
และตดิ ตามประเมินผล จงึ เป็นอีกบทบาทหน่งึ ท่ีมีความสาํ คญั ย่งิ ตอ่ องคก์ รระบบราชการกระทรวง
สาธารณสขุ ทงั้ นีส้ าํ นกั ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ จะเป็นองคก์ รระบบราชการหน่งึ ท่ี
รบั ผิดชอบตอ่ ภาระหนา้ ท่ีดงั กลา่ วดว้ ย

ทงั้ นีห้ ากจะวเิ คราะหก์ ระบวนการควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลโดยอาศยั กลไก
การตรวจราชการและนิเทศงานท่ีมีสาํ นกั ตรวจราชการเป็นแกนกลางนนั้ จะพบมีประเดน็ และ
สาระสาํ คญั 3 ประการคือ

1. ด้านภารกิจและบทบาท โดยท่ีการควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลการ
ปฏิบตั ติ ามนโยบายดา้ นสาธารณสขุ ของกระทรวงสาธารณสขุ ท่ีใชก้ ารตรวจราชการและนิเทศงาน
เป็นกลไกสาํ คญั นนั้ เทา่ ท่ีศกึ ษาวเิ คราะหก์ ระบวนการตรวจราชการของกระทรวงสาธารณสขุ ตงั้ แต่
อดตี จนถงึ ปัจจบุ นั พบมีสาระสาํ คญั สรุปโดยสงั เขปไดด้ งั นี้ 26)

99

จดุ เรม่ิ ของการตรวจราชการของกระทรวงสาธารณสขุ มีความเป็นมาตงั้ แตค่ รงั้ ยงั
เป็นกรมสาธารณสขุ สงั กดั กระทรวงมหาดไทยเม่ือปี พ.ศ. 2461 โดยมีฐานะเป็นกองทาํ หนา้ ท่ี
ตรวจรายงานและบนั ทกึ สถิติของงานสขุ าภิบาลและสาธารณสขุ รวมทงั้ สถิตพิ ยากรณช์ ีพและ
โรคภยั ตา่ ง ๆ ทงั้ ในกรุงและหวั เมือง

ปี พ.ศ. 2485 กรมสาธารณสขุ ไดถ้ กู ยกระดบั ขนึ้ เป็นกระทรวง และในปี พ.ศ. 2495 ไดม้ ี
การกาํ หนดตาํ แหน่งนายแพทยต์ รวจการสาธารณสขุ ภาคประจาํ อยตู่ ามภมู ภิ าคตา่ ง ๆ ( 9 ภาค )
ภายใตก้ ารบงั คบั บญั ชาของผวู้ า่ ราชการภาค ( ตอ่ มาไดก้ าํ หนดใหน้ ายแพทยต์ รวจการสาธารณสขุ
ภาคไปประจาํ อย่ทู ่ีสว่ นกลางและเรยี กวา่ นายแพทยต์ รวจการสาธารณสขุ )

นบั แตป่ ี พ.ศ. 2515 เป็นตน้ มา ไดม้ ีการตรวจราชการควบคกู่ บั การนิเทศงาน
เรยี กวา่ การตรวจราชการและนิเทศงานสาธารณสขุ แบบผสมผสาน

2. องคป์ ระกอบและทมี งาน โดยท่ีคณะผทู้ ่ีรบั ผดิ ชอบหลกั ของการตรวจ
ราชการ ไดแ้ ก่ ผตู้ รวจราชการกระทรวง เดมิ สาํ นกั งาน กพ. กาํ หนดใหเ้ ป็นผตู้ รวจราชการ 10.
จาํ นวน 2 อตั รา และตาํ แหนง่ ผตู้ รวจการสาธารณสขุ ( นายแพทย์ 7 / 8 ) จาํ นวน 9 อตั ราตงั้ แต่
ปี พ.ศ 2523

ตอ่ มาผตู้ รวจราชการกระทรวง ( ผตู้ รวจราชการ 10 ) ก็มีจาํ นวนเพ่มิ ขนึ้ เร่อื ยมา
จนครอบคลมุ ตามเขตตรวจราชการท่ีกาํ หนดขนึ้ ใหม่เป็น 12 เขต ( ในปี พ.ศ. 2536 ) ขณะท่ี
ตาํ แหนง่ ผตู้ รวจการสาธารณสขุ ( นายแพทย์ 8 ) นนั้ ไดป้ รบั ใหม่เป็นสาธารณสขุ นิเทศก์
(นายแพทย์ 8 / 9 ว. ) จนกระท่งั เดือนมีนาคม พ.ศ. 2540 สาํ นกั งาน กพ.ไดก้ าํ หนดตาํ แหน่ง
สาธารณสขุ นิเทศกเ์ ป็นนายแพทย์ 10 วช. ครบทกุ เขต

ฉะนนั้ องคป์ ระกอบของการควบคมุ กาํ กบั และติดตามนโยบายดา้ นสาธารณสขุ ของ
กระทรวงสาธารณสขุ ท่ีใชก้ ารตรวจราชการและนิเทศงานเป็นกลไกสาํ คญั นนั้ จะประกอบดว้ ย

1). ผตู้ รวจราชการกระทรวง ( ผตู้ รวจราชการ 10 ) จาํ นวน 12 ตาํ แหนง่
2.) สาธารณสขุ นิเทศก์ ( นายแพทย์ 10 วช. ) จาํ นวน 12 ตาํ แหนง่

.

26) สาํ นักตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข : โครงสร้างและภารกจิ , พฤษภาคม 2539.

น่นั หมายความวา่ แตล่ ะเขตตรวจราชการจะประกอบดว้ ย ผตู้ รวจราชการ 10 และสาธารณสขุ
นิเทศก์ ( นายแพทย์ 10 วช. ) ประเภทละ 1 ตาํ แหน่ง โดยมีผตู้ รวจราชการกระทรวงจะทาํ หนา้ ท่ี
เป็นหวั หนา้ และมีสาธารณสขุ นิเทศกท์ าํ หนา้ ท่ีเป็นรองหวั หนา้ คณะ

100

3. หน่วยงานสนับสนุนการตรวจราชการและนิเทศงาน สาํ หรบั คณะ
เจา้ หนา้ ท่ีปฏบิ ตั งิ านในหนว่ ยงานสนบั สนนุ กลไกการตรวจราชการและนิเทศงานของกระทรวง
สาธารณสขุ นนั้ เดมิ สงั กดั ท่กี องกลาง ( ฝ่ายตรวจราชการและรายงาน ) สาํ นกั งานปลดั กระทรวงฯ
ตอ่ มาก็ยา้ ยมาอยทู่ ่ีสาํ นกั ตรวจราชการโดยขนึ้ ตรงตอ่ หวั หนา้ สาํ นกั ตรวจราชการ จนกระท่งั 17
พฤษภาคม 2542 จงึ ไดม้ ีการจดั ตงั้ “ สาํ นกั งานสนบั สนนุ การตรวจราชการและนิเทศงาน
สาธารณสขุ ”ขนึ้ เป็นการภายในและมีฐานะเทียบเทา่ กองในสาํ นกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ

อย่างไรก็ดเี พ่ือใหบ้ ทบาทและภารกิจในดา้ นการควบคมุ กาํ กบั และติดตามผลการ
ปฏิบตั ิตามนโยบายดา้ นสาธารณสขุ เป็นไปอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ ซง่ึ สาํ นกั ตรวจราชการเป็นองคก์ ร
ท่ีสาํ คญั ย่งิ ท่ีจะมีบทบาทและตอบสนองตอ่ ภารกิจดงั กลา่ ว ในอดตี ท่ีผา่ นมาจวบจนถงึ ปัจจบุ นั
สาํ นกั ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ ก็ไดด้ าํ เนินการทงั้ ในแงก่ ารตรวจราชการกรณีปกตแิ ละ
การตรวจราชการกรณีพเิ ศษและผลการดาํ เนินงานในภาพรวมก็ไดผ้ ลเป็นท่ีนา่ พอใจในระดบั หน่งึ
แตโ่ ดยท่ีภายใตก้ ระแสการเปล่ียนแปลงทงั้ ทางดา้ นเศรษฐกิจ สงั คม การเมือง มีการพฒั นา
เทคโนโลยีอยา่ งกวา้ งขวาง หรอื ท่ีเรยี กกระแสการเปล่ียนแปลงในยคุ โลกาภิวตั น์ ซง่ึ กระแสการ
เปล่ยี นแปลงดงั กลา่ วไดส้ ง่ ผลใหอ้ งคก์ รระบบราชการมีแนวโนม้ ท่ีจะถกู ตรวจสอบโดยเฉพาะอยา่ ง
ย่งิ จากสาธารณชนเพ่มิ สงู ขนึ้ บทบาทในการควบคมุ กาํ กบั และติดตามผลการปฏบิ ตั ติ ามนโยบาย
ท่ีอาศยั กลไกการตรวจราชการและนิเทศงานจงึ ตอ้ งเขม้ ขน้ ขนึ้ ความจาํ เป็นท่ีสาํ นกั ตรวจราชการ
จกั ตอ้ งพจิ ารณาทบทวนบทบาทและภารกิจจงึ มีมากขนึ้ โดยเฉพาะดา้ นการควบคมุ กาํ กบั และ
ตดิ ตามผลนโยบายจะตอ้ งชดั เจนและเป็นรูปธรรม เพ่ือนาํ ผลการติดตามและประเมนิ ผลนโยบาย
ดงั กลา่ วนีไ้ ปพฒั นานโยบายดา้ นสาธารณสขุ ตอ่ ไป

3.1.2.3 การควบคุมกาํ กบั และติดตามผลการปฏบิ ัติตามนโยบายด้าน
สาธารณสุขในปัจจุบัน

ดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ วา่ กระบวนการควบคมุ กาํ กบั และติดตามผลการปฏบิ ตั ิตาม
นโยบายดา้ นสาธารณสขุ นนั้ จะมีสถาบนั และองคก์ ารท่ีเก่ียวขอ้ งหลายฝ่าย ซง่ึ นอกเหนือจากฝ่าย
นิตบิ ญั ญตั ิแลว้ ยงั มีสถาบนั ฝ่ายบรหิ ารท่ีมีอาํ นาจsหนา้ ท่ีและความรบั ผดิ ชอบโดยตรง โดยผา่ น
กลไกการตรวจราชการ ซง่ึ มีทงั้ การตรวจราชการระดบั ชาติ การตรวจราชการระดบั กระทรวง และ
ระดบั กรมดว้ ย นอกจากนนั้ องคก์ รอสิ ระท่ีตงั้ ขนึ้ โดยรฐั ธรรมญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยปี พ.ศ.

101

254(ฉบบั ปัจจบุ นั ) ก็มีบทบาทในการควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ิตามนโยบายดา้ น
สาธารณสขุ ดว้ ย

อยา่ งไรก็ดี ภายใตก้ ระบวนการเปลย่ี นแปลงทงั้ ทางดา้ นเศรษฐกิจ
สงั คม การเมือง มกี ารพฒั นาอตุ สาหกรรม มีการพฒั นาเทคโนโลยีสารสนเทศกนั อยา่ งกวา้ งขวาง
หรอื ท่ีเรยี กกระแสการเปล่ียนแปลงของโลกในยคุ โลกาภวิ ตั น์ กระแสการเปล่ียนแปลงดงั กลา่ วได้
สง่ ผลใหอ้ งคก์ ารภาครฐั มีแนวโนม้ จะถกู ควบคมุ ตรวจสอบ โดยเฉพาะอย่างย่ิงจากสาธารณชน
มากขนึ้ ความจาํ เป็นท่ีองคก์ ารภาครฐั จะตอ้ งปรบั ตวั จงึ มีมากขนึ้ ขณะเดยี วกนั บทบาทของกลไก
การควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลการปฏิบตั ติ ามนโยบาย จกั ตอ้ งเขม้ ขน้ ขนึ้ เป็นเงาตามตวั ไปดว้ ย
ทงั้ นีโ้ ดยมีเปา้ หมายและแนวทางการดาํ เนินงานท่ีสาํ คญั คอื การบรหิ ารกิจการบา้ นเมืองและสงั คม
ท่ีดหี รอื ท่ีเรยี กวา่ “ ธรรมาภบิ าล ” ( Good Governance ) น่นั เอง ซง่ึ ประกอบดว้ ยหลกั การ
สาํ คญั อยา่ งนอ้ ย 6 ประการ ไดแ้ ก่ 27)

1) หลักนิตธิ รรม ไดแ้ ก่ การตรากฎหมาย กฎ ขอ้ บงั คบั ตา่ ง ๆ
ใหท้ นั สมยั และเป็นธรรมเป็นท่ียอมรบั ของสงั คม และสงั คมยนิ ยอมพรอ้ มใจปฏบิ ตั ิตามกฎหมาย
กฎ ขอ้ บงั คบั เหลา่ นนั้ โดยถือวา่ เป็นการปกครองภายใตก้ ฎหมายมใิ ชต่ ามอาํ เภอใจหรอื อาํ นาจ
ของตวั บคุ คล

2) หลักคุณธรรม ไดแ้ ก่ การยดึ ม่นั ในความถกู ตอ้ งดงี าม โดย
รณรงคใ์ หเ้ จา้ หนา้ ท่ีของรฐั ยดึ ถือหลกั นีใ้ นการปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีใหเ้ ป็นตวั อยา่ งแกส่ งั คม และสง่ เสรมิ
สนบั สนนุ ใหป้ ระชาชนพฒั นาตนเองไปพรอ้ มกนั เพ่ือใหค้ นไทยมีความซ่ือสตั ย์ จรงิ ใจ ขยนั
อดทน มีระเบยี บวนิ ยั ประกอบอาชีพสจุ รติ จนเป็นนิสยั ประจาํ ชาติ

3) หลักความโปร่งใส ไดแ้ ก่ การสรา้ งความไวว้ างใจซง่ึ กนั และ
กนั ของคนในชาติ โดยปรบั ปรุงกลไกการทาํ งานขององคก์ รทกุ วงการใหม้ ีความโปรง่ ใส มีการ
เปิดเผยขอ้ มลู ขา่ วสารท่ีเป็นประโยชนอ์ ยา่ งตรงไปตรงมาดว้ ยภาษาท่ีเขา้ ใจง่าย ประชาชนเขา้ ถงึ
ขอ้ มลู ข่าวสารไดส้ ะดวก และมีกระบวนการใหป้ ระชาชนตรวจสอบความถกู ตอ้ งชดั เจนได้

4) หลักความมีส่วนร่วม ไดแ้ ก่ การเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนมี
สว่ นรว่ มรบั รูแ้ ละเสนอความเหน็ ในการตดั สินใจปัญหาสาํ คญั ของประเทศ ไม่วา่ ดว้ ยการแจง้
ความเหน็ การไตส่ วนสาธารณะ การประชาพจิ ารณ์ การแสดงประชามติ หรอื อ่นื ๆ

27) รายละเอียดโปรดดู ระเบยี บสาํ นักนายกรัฐมนตรวี ่าดว้ ยระบบบรหิ ารกิจการบ้านเมอื งและสังคมทด่ี ี
พ.ศ. 2542.

102

5) หลักความรับผดิ ชอบ ไดแ้ ก่ การตระหนกั ในสทิ ธิหนา้ ท่ี
ความสาํ นกึ ในความรบั ผดิ ชอบตอ่ สงั คม การใสใ่ จปัญหาสาธารณะของบา้ นเมือง และ
กระตอื รอื รน้ ในการแกป้ ัญหา ตลอดจนการเคารพในความคดิ เหน็ ท่ีแตกตา่ งและความกลา้ ท่ีจะ
ยอมรบั ผลจากการกระทาํ ของตน

6) หลักความคุ้มคา่ ไดแ้ ก่ การบรหิ ารจดั การและใชท้ รพั ยากรท่ี
มีจาํ กดั เพ่ือใหเ้ กิดประโยชนส์ งู สดุ แก่สว่ นรวม โดยรณรงคใ์ หค้ นไทยมคี วามประหยดั ใชข้ องอย่าง
คมุ้ คา่ สรา้ งสรรคส์ ินคา้ และบรกิ ารท่ีมีคณุ ภาพสามารถแข่งขนั ไดใ้ นเวทีโลกและรกั ษาพฒั นา
ทรพั ยากรธรรมชาติใหส้ มบรู ณย์ ่งั ยืน

จากหลกั การ 6 ประการของการบรหิ ารกิจการบา้ นเมอื งและสงั คมท่ีดี ( Good
Governance ) ดงั กลา่ วจะเหน็ ไดว้ า่ นอกจากจะเป็นเปา้ หมายและแนวทางท่ีองคก์ รภาครฐั
จะตอ้ งปรบั ตวั แลว้ ยงั เป็นเปา้ หมายและทศิ ทางของการควบคมุ กาํ กบั และติดตามผลการปฏิบตั ิ
ตามนโยบายดา้ นตา่ ง ๆ ( ซง่ึ รวมทงั้ ดา้ นสาธารณสขุ ดว้ ย ) โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ การเปิดโอกาสให้
ภาคเอกชนหรอื ประชาชนมีสว่ นรว่ มในกระบวนการควบคมุ กาํ กบั รวมทงั้ การตรวจสอบผลการ
ปฏิบตั งิ านของกลไกภาครฐั ดว้ ย

แตโ่ ดยท่ีบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ อาจจะแตกตา่ งไปจากสนิ คา้
บรโิ ภคและอปุ โภค รวมทงั้ อาจจะแตกตา่ งจากบรกิ ารสาธารณะดา้ นอ่ืน ๆ อย่บู า้ ง โดยเฉพาะ
อย่างย่ิง ตลาดของบรกิ ารทางการแพทยย์ งั เป็นของผขู้ าย ซง่ึ ผขู้ ายสามารถกาํ หนดทงั้ ราคาและ
คณุ ภาพไดเ้ อง โดยผซู้ ือ้ ( ผบู้ รโิ ภค ) ไมม่ ีโอกาสท่ีจะเจรจาตอ่ รองไดเ้ ลย ตอ่ กรณีนี้ กลไก
ภาครฐั จงึ จาํ เป็นตอ้ งแทรกแซงหรอื พทิ กั ษค์ มุ้ ครองสทิ ธิประโยชนข์ องผบู้ รโิ ภคดว้ ย อยา่ งไรก็ดี
แมว้ า่ กลไกภาครฐั ท่ีจะแทรกแซงหรอื พทิ กั ษส์ ทิ ธิประโยชนผ์ บู้ รโิ ภคดงั กลา่ วจะมีความจาํ เป็นและมี
ความสาํ คญั แตล่ าํ พงั กลไกภาครฐั อาจจะมีบทบาทไดเ้ พียงบางระดบั และอาจไม่มีประสทิ ธิภาพ
เทา่ ท่ีพงึ จะเป็น ฉะนนั้ จงึ ยงั ตอ้ งอาศยั กลไกภาคประชาชน รวมทงั้ องคก์ รภาคเอกชน โดยเฉพาะ
อยา่ งย่งิ องคก์ รวิชาชีพตา่ ง ๆในการควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลการปฏิบตั ิตามนโยบายดา้ น
บรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ดงั กลา่ วดว้ ย โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงในสว่ นท่ีเก่ียวขอ้ งกบั
จรรยาบรรณหรอื จรยิ ธรรมแหง่ วิชาชีพ เชน่ แพทยสภา สภาการพยาบาล สภาเภสชั กรรม ทนั ต
แพทยสภา เป็นตน้ ซง่ึ เทา่ ท่ีผา่ นมาองคก์ รวิชาชีพดงั กลา่ วก็ไดแ้ สดงบทบาทไดผ้ ลดใี นระดบั ท่ีนา่
พงึ พอใจ สาํ หรบั บทบาทของภาคประชาชนในการควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ิตาม
นโยบายดา้ นสาธารณสขุ เทา่ ท่ีผา่ นมายงั มีไม่มากนกั แตภ่ ายใตก้ ระแสการเปล่ยี นแปลงของสงั คม

103

จงึ เป็นท่ีคาดไดว้ า่ ทิศทางและแนวโนม้ ในอนาคต บทบาทของภาคประชาชน ( ซง่ึ รวมทงั้ องคก์ ร
เอกชนสาธารณประโยชน์ ) คงจะมีเพ่ิมมากขนึ้ ตามลาํ ดบั

3.1.2.4.แนวโน้มของการควบคุมกาํ กบั และตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ติ ามนโยบาย

ด้านสาธารณสุขในอนาคต

ภายใตก้ ระแสโลกาภิวตั น์ ท่ีมกี ารเปล่ยี นแปลงทางเทคโนโลยีสารสนเทศได้
สง่ ผลใหส้ งั คมโลกเกิดสภาพใหมใ่ นลกั ษณะท่ีเป็นสภาพไรพ้ รหมแดน น่นั หมายถงึ ประชาชนจาก
ท่วั ทกุ สารทศิ สามารถมีกิจกรรมและติดตอ่ ถงึ กนั ได้ ยงั ผลใหป้ ระชาชนจากภมู ิภาคตา่ ง ๆ ท่วั โลกมี
การแลกเปล่ียนและพฒั นาเชิงความคิด คา่ นิยม รวมตลอดถึงอดุ มคติ ทงั้ ในดา้ นการเมือง
เศรษฐกิจ และสงั คมวฒั นธรรม ผลพวงจากกรณีดงั กลา่ วลว้ นแลว้ แตส่ ง่ ผลกระทบตอ่ วิถีชีวติ ความ
เป็นอยแู่ ละวฒั นธรรมของประชาชนทงั้ สนิ้ ซง่ึ รวมทงั้ คา่ นิยมเก่ียวกบั การบรโิ ภคของประชาชนดว้ ย
อปุ สงคข์ องประชาชนเก่ียวกบั บรกิ ารดา้ นหตา่ ง ๆ ก็มีอนั ตอ้ งเปล่ียนแปลง

ขณะเดียวกนั ภายใตร้ ะบบเศรษฐกิจการตลาดท่ีเป็นอยขู่ ณะนี้ สภาวะการ
แขง่ ขนั ทางการตลาดยอ่ มเกดิ ขนึ้ ไดใ้ นทกุ รูปแบบ ซง่ึ แตเ่ ดิมนนั้ ภาวะการแข่งขนั ยงั ไม่รุนแรง ตลาด
ยงั เป็นของผขู้ าย ผขู้ ายมีสทิ ธิ์ท่จี ะเลือกกาํ หนดประเภทสินคา้ คณุ ภาพ และราคาตามท่ีผผู้ ลิต
หรอื ผใู้ หบ้ รกิ ารตอ้ งการ ปัจจบุ นั ภาวะการแขง่ ขนั ของตลาดท่ีเพ่มิ ขนึ้ ไดส้ ง่ ผลใหเ้ กิดการ
เปล่ยี นแปลงหรอื พฒั นาในหลายลกั ษณะ เป็นตน้ วา่ สินคา้ ประเภทเดียวกนั วางขายในตลาดคน
ละตลาดจะใชฐ้ านการแขง่ ขนั ท่ีตา่ งกนั ในตลาดหนง่ึ อาจจะสดู้ ว้ ยราคา อกี ตลาดอาจจะสดู้ ว้ ย
รูปลกั ษณท์ ่ีเปล่ยี นไป ขณะท่ีอีกแห่งจะสดู้ ว้ ยคณุ ภาพ สว่ นอกี แหง่ จะตอ่ สดู้ ว้ ยการบรกิ ารก่อน
ระหวา่ ง และหลงั การขาย นอกจากนี้ สภาวะการณป์ ัจจบุ นั ท่ีกาํ แพงภาษีและการคา้ ถกู ทาํ ลายลง
จะไม่มีสนามการคา้ ภายในประเทศท่ีจะรอดพน้ จากการบกุ รุกของคแู่ ข่งจากตา่ งชาติได้ ตอ่ ไปนีผ้ ทู้ ่ี
ทาํ ไดด้ กี วา่ จะขบั ไลผ่ ดู้ อ้ ยกวา่ ออกจากเวทีหรอื สนามแข่งขนั เน่ืองเพราะราคาต่าํ ท่ีสดุ คณุ ภาพสงู
ท่ีสดุ หรอื การบรกิ ารท่ีดีท่ีสดุ ของรายใดรายหนง่ึ กจ็ ะกลายเป็นมาตรฐานสาํ หรบั คแู่ ข่งอ่นื ทกุ ราย
ภายในเวลาท่รี วดเรว็

ภายใตส้ ภาวะการณก์ ารเปลย่ี นแปลงและการแข่งขนั ท่ีนบั วนั จะทวีความ
รุนแรงดงั กลา่ ว องคก์ ารจาํ เป็นตอ้ งมกี ารปรบั ตวั โดยจกั ตอ้ งคาํ นงึ และตอบสนองตอ่ ความ
ตอ้ งการของลกู คา้ หรอื ผบู้ รโิ ภคเป็นสาํ คญั โดยเฉพาะอย่างย่งิ ทา่ มกลางบรรยากาศแห่งการ
แขง่ ขนั ในปัจจบุ นั ท่ีลกู คา้ มีโอกาสและทางเลอื กไดม้ ากมาย ยง่ิ ในภาคบรกิ ารลกู คา้ ผรู้ บั บรกิ ารย่ิงมี
ความตอ้ งการและคาดหวงั สงู ความกา้ วหนา้ ทางเทคโนโลยีสารสนเทศผลกั ดนั ใหค้ วามรูส้ กึ นกึ คิด

104

ของลกู คา้ ผรู้ บั บรกิ ารตอ้ งเปล่ียนแปลง เพราะสามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ทางเลอื กสนิ คา้ และบรกิ ารได้
มากขนึ้ และม่นั ใจมากขนึ้ วา่ จะไดร้ บั การสนองตอบตอ่ ความตอ้ งการและความคาดหวงั ดงั กลา่ ว
ดว้ ย

ตอ่ กรณีของการปรบั ตวั ขององคก์ ารในลกั ษณะดงั กลา่ ว การควบคมุ กาํ กบั
และติดตามผลการปฏบิ ตั ติ ามนโยบายจงึ มีทศิ ทางท่ีเปล่ยี นไป กลา่ วคอื จะเนน้ การควบคมุ กาํ กบั
การปฏบิ ตั งิ านใหไ้ ดม้ าตรฐานในเชิงคณุ ภาพมากขนึ้

แตโ่ ดยท่ีคาํ วา่ “ คณุ ภาพ ” มีความหมายสอดคลอ้ งกบั ความพงึ พอใจของ
ลกู คา้ ( เป็นความตอ้ งการ + ความคาดหวงั ของลกู คา้ ) คณุ ภาพจงึ นบั เป็นกลยทุ ธท่ีมี
ความสาํ คญั ย่งิ ในการบรหิ ารงานสมยั ใหม่ การควบคมุ คณุ ภาพจงึ ถือวา่ เป็นกจิ กรรมท่ีมีความ
จาํ เป็นสาํ หรบั องคก์ าร โดยจะควบคมุ กาํ กบั วา่ งานและกิจกรรมตา่ ง ๆ เป็นไปตามความตอ้ งการ
และตอบสนองกบั ความพงึ พอใจของลกู คา้ หรอื ไม่อย่างไร ทงั้ นีร้ ูปแบบของการควบคมุ กาํ กบั การ
ปฏิบตั ิงานในเชงิ คณุ ภาพมีไดใ้ นหลายลกั ษณะ ซง่ึ สว่ นใหญ่จะเก่ียวขอ้ งกบั องคป์ ระกอบดา้ นตา่ ง
ๆ คือ การกาํ หนดมาตรฐาน การพฒั นาและควบคมุ กาํ กบั บรกิ ารเพ่ือไปสมู่ าตรฐาน รวมทงั้ การ
รบั รองคณุ ภาพมาตรฐานนนั้ ๆ ทงั้ นีเ้ ทคนิคหรอื รูปแบบวิธีการในการควบคมุ คณุ ภาพอาจเป็นไป
ไดใ้ นหลายลกั ษณะ เช่น Quality หControl Circles ( Q.C.C. ) , การประกนั คณุ ภาพ ( Quality
Assurance ) , ISO 9000 รวมทงั้ Hospital Accreditation ( H.A.) เป็นตน้ 28

28) รายละเอยี ดโปรดดู ประยงค์ เตม็ ชวาลา , กระบวนทัศนใ์ หม่…….การพัฒนาขององคก์ าร , เอกสาร
วชิ าการโครงการ Mini MBA in Health ( โครงการรว่ มมือระหวา่ งสมาคมเวชศาสตรป์ อ้ งกนั กบั
มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล ) พ.ศ. 2542

105

3.2. กระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะ

โดยท่ีกระบวนการนโยบายสาธารณะ จะประกอบดว้ ยองคป์ ระกอบ 3 ประการ
คอื การกาํ หนดนโยบาย การแปลงนโยบายเป็นแผนงาน โครงการ เพ่ือนาํ ไปปฏบิ ตั ิ
และการควบคมุ กาํ กบั ตดิ ตามและประเมินผลนโยบาย ดงั วงจรนโยบายขา้ งลา่ งนี้

การกาํ หนดนโยบาย

การควบคมุ กาํ กบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ
ติดตาม และประเมนิ ผลโยบาย

จากวงจรนโยบายดงั กลา่ ว จะเห็นไดว้ า่ การประเมนิ ผลเป็นองคก์ ระกอบสาํ คญั
และเป็นขนั้ ตอนสดุ ทา้ ยในกระบวนการนโยบาย และถือเป็นภาระหนา้ ท่ที ่ีสาํ คญั ของนกั
บรหิ าร ซง่ึ จะตอ้ งทาํ หนา้ ท่ี ทงั้ ดา้ นการกาํ หนดนโยบายและยทุ ธศาสตรข์ ององคก์ ร
การแปลงนโยบาย และยทุ ธศาสตรไ์ ปเป็นแผนงาน และโครงการ เพ่ือนาํ ไปสกู่ ารปฏิบตั ิ
การควบคมุ กาํ กบั ติดตาม และประเมินผลนโยบาย

“การประเมินผล” มกั หมายถงึ กระบวนท่ีใชใ้ นการตรวจสอบหรอื ศกึ ษาถึง
ความกา้ วหนา้ และผลสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลวของนโยบายหรอื แผนงานโครงการตา่ งๆ เพ่ือ
เป็นขอ้ มลู ยอ้ นกลบั วา่ กระบวนการหรอื ขนั้ ตอนตา่ งๆ ในการกาํ หนดนโยบายและแผน
นนั้ มีความสมบรู ณถ์ กู ตอ้ งหรอื ชดั เจนมากนอ้ ยแคไ่ หนเพียงไร ทงั้ นี้ เพ่อื ท่ีจะใชเ้ ป็น
พืน้ ฐานในการพจิ ารณาท่ีจะสง่ เสรมิ ใหม้ ีการดาํ เนินตามนโยบายตอ่ ไปหรอื เพ่ือท่ีจะใช้
เป็นแนวทางในการพิจารณายกเลิกหรอื ปรบั ปรุงนโยบายนนั้ ๆ ใหม้ ีความสอดคลอ้ ง

106

เหมาะสม รวมทงั้ มีประสทิ ธิภาพและเกิดประสทิ ธิผลท่ีชดั เจนมากย่งิ ขนึ้ ซง่ึ Weiss
ไดช้ ีใ้ หเ้ ห็นถงึ ประโยชนข์ องการประเมนิ ผลโครงการไวด้ งั นี้

1. เพ่ือสนบั สนนุ หรอื ลม้ เลิกโครงการ กลา่ วคอื หากผลประเมินโครงการพบวา่
ประสบกบั ความลม้ เหลว ก็ควรท่จี ะตอ้ งยตุ ิ หรอื ลม้ เลกิ โครงการนนั้ ๆ แตห่ ากผล
ประเมนิ โครงการพบวา่ ประสบผลสาํ เรจ็ ก็ควรท่ีจะดาํ เนินการตอ่ ในพืน้ ท่ีเดิมในปี
ตอ่ ๆไป หรอื ขยายผลไปยงั เขตพืน้ ท่ีอ่ืน

2. เพ่ือปรบั ปรุงแกไ้ ขกระบวนการปฏบิ ตั งิ านของโครงการ (โดยเฉพาะท่ีพบวา่ มี
ขอ้ บกพรอ่ ง)

3. เพ่ือเพ่มิ หรอื ลดมาตรการและเทคนิคบางประเภทในโครงการ
4. เพ่ือขยายผลโครงการในลกั ษณะเดยี วกนั ไปยงั เขตพืน้ ท่ีอ่ืน
5. เพ่ือการจดั สรรทรพั ยากรของโครงการกลา่ วคอื ในกรณีท่ีการวจิ ยั ประเมนิ ผล
พบวา่ นโยบาย แผนงาน หรอื โครงการใด เป็นโครงการท่ีดแี ละมีประโยชน์ ก็สมควร
ไดร้ บั การจดั สรรทรพั ยากรท่ีมีจาํ กดั ใหก้ บั โครงการเหลา่ นนั้ ตามลาํ ดบั ความสาํ คญั
6. เพ่ือสนบั สนนุ หรอื หกั ลา้ งกรอบทฤษฎี ซง่ึ เป็นพืน้ ฐานของโครงการ

จากความหมายและขอบเขตของการประเมนิ ผลดงั กลา่ ว จะเหน็ ไดว้ า่ มีความ
แตกตา่ งจาก การควบคมุ กาํ กบั การและติดตามผล (monitoring) คอ่ นขา้ งชดั เจน
กลา่ วคือ การควบคมุ กาํ กบั จะเป็นการติดตามความกา้ วหนา้ การดาํ เนินงานวา่ มอี ะไร
เกิดขนึ้ หรอื ไมเ่ กิดขนึ้ ตามท่ีกาํ หนดไวใ้ นนโยบาย ขณะท่ีการประเมนิ ผล(evaluation)
จะมงุ่ ท่ีการพจิ ารณาตดั สนิ ผลการปฏิบตั วิ า่ นโยบายและแผนประสบกบั ความสาํ เรจ็
หรอื มีความลม้ เหลวหรอื ไม่ อยา่ งไร รวมทงั้ คน้ หาคาํ ตอบดว้ ยวา่ เพราะเหตใุ ด

การประเมนิ ผล โดยท่วั ไป อาจจาํ แนกไดเ้ ป็น 2 ประเภท คือ ประเภทแรก
ไดแ้ ก่ Summative Evaluation เป็นการประเมนิ ผลนโยบายหรอื แผนงานโครงการตา่ งๆ
เป็นท่ีเสรจ็ เรยี บรอ้ ยแลว้ ประเภทท่ีสอง ไดแ้ ก่ Formative Evaluation เป็นการ
ประเมนิ ผลนโยบายหรอื แผนงานโครงการตา่ งๆ ในชว่ งท่ีอยใู่ นระหวา่ งการดาํ เนินงาน

107

ตามนโยบายหรอื แผนงานโครงการนนั้ ๆ ขณะท่ี Community Service Administration
แหง่ สหรฐั อเมรกิ า ก็ไดจ้ าํ แนกรูปแบบการประเมินผลไว้ 3 ประเภท คอื

ประเภทแรก ไดแ้ ก่ Program Impact Evaluation เป็นการประเมินผลในดา้ น
ผลกระทบและประสทิ ธิผลของแผนงานและโครงการตา่ งๆ กลา่ วคอื เป็นการ
ประเมินผลวา่ แผนงานและโครงการตา่ งๆ เหลา่ นีม้ ีความสาํ เรจ็ หรอื บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
ท่ีไดก้ าํ หนดไวอ้ ยา่ งไรหรือไม่ รูปแบบการประเมนิ ผลในลกั ษณะนีถ้ ือไดว้ า่ เป็นการ
ประเมนิ ผลแบบ Summative Evaluation

ประเภทท่สี อง ไดแ้ ก่ Program Strategy Evaluation เป็นการประเมนิ
ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งประสิทธิผลของกลยทุ ธก์ บั ตวั แปรตา่ งๆ ท่ีไดก้ าํ หนดไวใ้ นแผนงาน
และโครงการนนั้ ๆ ซง่ึ จดุ เนน้ ในการพิจารณาในท่ีนีค้ ือ กลยทุ ธท์ ่ีมีประสิทธิภาพสงู สดุ
รูปแบบของการประเมินผลในลกั ษณะนี้ จะเป็นการประเมินผลแบบ Formative
Evaluation

ประเภทท่ีสาม ไดแ้ ก่ Program Monitoring เป็นการประเมนิ ผลแผนงานและ
โครงการตา่ งๆ วา่ กิจกรรมตา่ งๆ ในแตล่ ะแผนงานโครงการนนั้ ๆ มีประสิทธิภาพมาก
นอ้ ยเพียงใด ซง่ึ รูปแบบของการประเมนิ ผลในลกั ษณะนกี้ ็จะเป็นแบบ Formative
Evaluation เชน่ กนั

แตเ่ ดมิ มานนั้ นกั ประเมนิ ผลสว่ นใหญ่จะสนใจเฉพาะการประเมิผลพั ธ(์ Outcome
Evaluation หรอื ท่ีเรยี กวา่ Summative Evaluation) แตโ่ ดยท่ีการประเมินผลลพั ธน์ ี้ จะ
สามารถใหข้ อ้ มลู เก่ียวกบั ผลการดาํ เนินงานวา่ ประสบกบั ความสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลวเพยี ง
เทา่ นนั้ มไิ ดบ้ ง่ บอกถงึ สาเหตขุ องความสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลวของนโยบายสาธารณะนนั้
ฉะนนั้ หากผมู้ ีอาํ นาจตดั สนิ ใจหรอื ผทู้ ่ีมีสว่ นเก่ียวขอ้ งกบั กระบวนการนโยบาย
สาธารณะ ทาํ การตดั สนิ ใจ โดยอาศยั การประเมนิ ผลลพั ธโ์ ดยลาํ พงั ก็อาจจะเกิดความ
ผดิ พลาดขนึ้ ไดใ้ นกรณีท่ีจะตดั สนิ ใจใหย้ ตุ นิ โยบายหรอื แผนงานโครงการนนั้ ๆ

จากฐานคติท่ีวา่ นโยบายท่ีดจี ะตอ้ งอยบู่ นพืน้ ฐานของทฤษฎีสมหุ ฐาน ( Causal
Theory )ท่ีถกู ตอ้ ง หากนโยบายใดไมไ่ ดต้ งั้ อยบู่ นทฤษฎีสมหุ ฐานท่ีถกู ตอ้ ง ก็มิอาจสง่ ผล
สาํ เรจ็ ในทางปฏบิ ตั ิได้ ในกรณีนีเ้ รยี กวา่ ความลม้ เหลวในเชิงทฤษฎี (Theory Failure)

108

ขณะเดียวกนั หากนโยบายนนั้ ตงั้ อยบู่ นพืน้ ฐานท่ีถกู ตอ้ ง แตม่ ีความผดิ พลาดหรอื เกิด
ความลม้ เหลวขนึ้ เช่น กรณีศกั ยภาพขององคก์ ารและเทคโนโลยีมีไมเ่ พยี งพอ ก็จะถือ
วา่ เป็นความลม้ เหลวในการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Implementation Failure) ฉะนนั้
ความลม้ เหลวของนโยบายสาธารณะใดๆ ก็อาจมใิ ช่เป็นความลม้ เหลวในเชิงทฤษฎี
(Theory Failure) เสมอไป แตอ่ าจเป็นความลม้ เหลวในเชิงการนาํ นโยบายไปสกู่ าร
ปฏิบตั ิ (Implementation Failure) ก็ได้ ดงั นนั้ ทิศทางของการประเมินผลนโยบาย
สาธารณะในระยะเวลาตอ่ มาจงึ มีลกั ษณะของการประเมินผลแบบบรู ณาการ
(Comprehensive Evaluation) ซง่ึ จะเป็นการประเมนิ ผลท่ีรวมการประเมินผลเชิง
นโยบาย ( Policy Evaluation ) กบั การประเมนิ ผลเชิงการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ (
Implementation Evaluation ) เขา้ ดว้ ยกนั อนง่ึ การประเมนิ ผลแบบบรู ณาการ
(Comprehensive Evaluation) ดงั กลา่ ว อาจครอบคลมุ ทงั้ การประเมนิ ผลลพั ธ(์ outcome
หรอื summative evaluation)และ การประเมนิ ผลกระบวนการ( formative หรือ
implementation evaluation) กลา่ วอีกนยั หน่งึ การประเมนิ ผลแบบบรู ณาการ
(Comprehensive Evaluation) จะครอบคลมุ การประเมินผลทงั้ ปัจจยั นาํ เขา้ (input)
กระบวนการ (process) และ ผลลพั ธ์ (output )

Michael Quinn Patton ไดใ้ หท้ รรศนะเก่ียวกบั เรอ่ื งนีว้ า่ การ
ประเมินผลการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิ ( Implementation Evaluation ) จะมี
คณุ ประโยชนม์ ากกวา่ การประเมินผลลพั ธ์ เพราะสามารถไหข้ อ้ มลู เพ่ือการพิสจู นห์ รอื
ยืนยนั วา่ นโยบายหน่งึ ๆ ไดร้ บั การนาํ ไปปฏิบตั ิในทิศทางท่ีพงึ ปรารถนาหรอื ไม่ ซง่ึ หาก
สามารถพสิ จู นไ์ ดว้ า่ นโยบายหรอื แผนปฏบิ ตั กิ าร ไดร้ บั การนาํ ไปปฏิบตั ใิ นทิศทางท่ีถกู ท่ี
ควร ก็เช่ือแนว่ า่ จะบงั เกิดผลลพั ธต์ ามท่ีปรารถนาได้ ซง่ึ ในกรณีนีอ้ าจจะไมม่ ีความ
จาํ เป็นท่ีจะตอ้ งมีการประเมินผลลพั ธร์ ว่ มดว้ ยก็ได้
ทงั้ นี้ Michael Quinn Patton ก็ไดจ้ าํ แนก รูปแบบของการประเมนิ ผลการนาํ
นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ ( Implementation Evaluation ) ไว้ 3 รูปแบบ คือ

1) Effort Evaluation เป็นการประเมินผลเก่ียวกบั ปรมิ าณและประเภทของ
กิจกรรมตา่ งๆของโครงการในอนั ท่ีจะสง่ ผลใหส้ ามารถบรรลเุ ปา้ หมายของการพฒั นาได้

109

การประเมินผลในลกั ษณะนีจ้ ะเป็นการประเมินปัจจยั นาํ เขา้ (Inputs หรอื Energy) โดย
จะครอบคลมุ ถึงกิจกรรมประเภทตา่ งๆ เชน่ ระยะเวลาของการปฏบิ ตั งิ านของ
เจา้ หนา้ ท่ี กิจกรรมการปฏิบตั ิงาน และพนั ธะสญั ญา นอกจากนี้ ก็ยงั ครอบคลมุ ถงึ
กิจกรรมเก่ียวกบั การจดั สรรและการใชป้ ระโยชนจ์ ากทรพั ยากรดา้ นตา่ งๆ เชน่
งบประมาณ สถานท่ี เคร่อื งมือ และอปุ กรณต์ า่ งๆ เป็นตน้

2) Process Evaluation การประเมินผลประเภทนีเ้ ป็นความพยายามท่ีจะ
อธิบายถึงความสาํ เรจ็ หรอื ลม้ เหลว รวมทงั้ การเปล่ียนแปลงในเชิงปรมิ าณและคณุ ภาพ
โครงการ โดยจะใหค้ วามสนใจในประเดน็ ท่ีวา่ ผลลพั ธข์ องโครงการเหลา่ นีเ้ กิดขนึ้ ได้
อยา่ งไร (มใิ ชพ่ ิจารณาวา่ ลกั ษณะของผลลพั ธเ์ ป็นอยา่ งไร) ขณะเดียวกนั ก็มใิ ชเ่ ป็น
การศกึ ษาถงึ กิจกรรมหรอื ผลท่จี ะเกิดขนึ้ ในลกั ษณะท่ีเป็นรูปนยั เพียงเทา่ นนั้ หากแตจ่ ะ
ครอบคลมุ ถึงกิจกรรมและผลตามมาท่ีจะเกิดขนึ้ ในลกั ษณะอรูปนยั ดว้ ย นอกจากนนั้ ก็
ยงั มีการสอบถามขอ้ มลู จากประชาชนดว้ ยวา่ มีทศั นคตติ อ่ โครงการนีอ้ ยา่ งไรบา้ ง

3) Treatment Specific Evaluation การประเมินผลในลกั ษณะนีเ้ ป็นการวดั และ
คน้ หาคาํ ตอบของขอ้ คาํ ถามในประเด็นตา่ งๆ ไดแ้ ก่ ปัจจยั อะไรบา้ งในโครงการท่ีจะ
ก่อใหเ้ กิดผลลพั ธใ์ นลกั ษณะดงั กลา่ ว? หรอื ในโครงการมีอะไรท่ีเป็นสาเหตทุ าํ ใหเ้ กิด
ความแตกตา่ งจากสถานการณท์ ่ีเคยเป็นอย?ู่ หรอื คาํ ถามในลกั ษณะท่ีวา่ นกั วชิ าการ
ของโครงการไดใ้ ช้ กรอบความคดิ หรอื ทฤษฎีอะไรในความพยายามท่ีจะบรรลถุ งึ
สภาพการณท์ ่ีตนปรารถนา? เป็นตน้ ซง่ึ ลกั ษณะของขอ้ คาํ ถามตา่ งๆ เหลา่ นีอ้ าจจะ
กลา่ วในเชิงวิชาการไดว้ า่ เป็นการคน้ หาตวั แปรอสิ ระท่คี าดวา่ จะสามารถสง่ ผลให้
เกิดผลลพั ธห์ รอื ตวั แปรตามน่นั เอง

ดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ วา่ รูปแบบของการประเมนิ ผลในปัจจบุ นั จะเป็นไปใน
ลกั ษณะของการประเมินผลแบบบรู ณาการ (Comprehensive Evaluation) โดยจะกอปร
ทงั้ การประเมนิ เชิงนโยบาย ( Policy Evaluation ) และ การประเมินเชิงการนาํ นโยบาย
ไปปฏบิ ตั ิ ( Implementation Evaluation ) กลา่ วอีกนยั หนง่ึ คอื เป็นการประเมนิ ผล
ลพั ธ์ ( Summative Evaluation ) และ การประเมินกระบวนการ ( Formative

110

Evaluation ) ซง่ึ Stufflebeam ไดเ้ สนอรูปแบบของการประเมินผลโครงการในลกั ษณะ
ดงั กลา่ ว คอื Stufflebeam’s CIPP Model โดยมีองคป์ ระกอบดงั นี้

C : Context Evaluation : การประเมนิ บรบิ ท เป็นการประเมนิ สภาวะแวดลอ้ ม

กอ่ นเรม่ิ โครงการ เพ่ือท่ีจะหาเหตผุ ลความจาํ เป็นท่ีจะตอ้ งมีโครงการ

I : Input Evaluation : การประเมนิ ปัจจยั นาํ เขา้ เป็นการประเมินวา่ ไดร้ บั
ทรพั ยากรตามกาํ หนดไวห้ รอื ไม่ และทรพั ยากรนนั้ ไดถ้ กู ใชไ้ ปในแนวทางเพ่ือบรรลุ

เปา้ หมายหรอื ไม่

P: Process Evaluation : เป็นการประเมินกระบวนการ โดยพิจารณาตรวจสอบ

เก่ียวกบั ปัญหา อปุ สรรค และปัจจยั ท่เี กือ้ หนนุ ความสาํ เรจ็ ในการบรรลเุ ปา้ หมายของ
โครงการ

P : Product Evaluation : เป็นการประเมนิ ผลผลติ อนั เป็นผลลพั ธท์ ่ีเกิดจากการ

ดาํ เนินการโครงการ

อยา่ งไรก็ดี ในอดตี ท่ีผา่ นมา การประเมนิ ผลมกั จะกระทาํ โดยอาศยั คา่ นิยมของ
ตนเองเป็นเกณฑใ์ นการตดั สินใจ โดยขนึ้ อยกู่ บั อตั ตวิสยั ของผปู้ ระเมิน ( Subjectivity )

ซง่ึ ขนึ้ อยกู่ บั การรบั รู้ เปา้ หมาย และสภาพจิตวทิ ยาของผปู้ ระเมนิ เป็นสาํ คญั จนกระท่งั

เรว็ ๆนี้ ไดม้ ีการพฒั นาแนวความคดิ เก่ียวกบั กาํ หนดนโยบายสาธารณะท่ีคาํ นงึ ถงึ

ผลประโยชนข์ องสาธารณะ รวมทงั้ คาํ นงึ ถงึ ความเสมอภาคและยตุ ธิ รรมเป็นสาํ คญั

เป็นเหตใุ หก้ ารประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะไดเ้ ปล่ยี นจดุ มงุ่ หมายจากการอาศยั
คา่ นิยมของตนเองในการพิจารณาตดั สินใจ มาเป็นการประเมนิ ผลโดยคาํ นงึ ถึง

วตั ถปุ ระสงคเ์ ป็นสาํ คญั ( Objectivity ) น่นั หมายถึงมีการใชค้ ่านิยมท่ีเป็นกลาง ( Value

Free ) เป็นเกณฑใ์ นการพจิ ารณาตดั สินใจ ซง่ึ จาํ เป็นตอ้ งอาศยั การกาํ หนดหลกั เกณฑ์
กลา่ วอีกนยั หน่งึ เป็นการ
และเคร่อื งชวี้ ดั เป็นเคร่อื งมือสาํ คญั ในการประเมินผล
ประเมนิ ผลอยา่ งเป็นระบบ โดยอาศยั หลกั วิชาและมีความเป็นวทิ ยาศาสตรม์ ากย่งิ ขนึ้

เพ่ือบรรลหุ ลกั การและเจตนารมยด์ งั กลา่ ว กอ่ นท่ีจะมีการปรธเมินผล

ผรู้ บั ผดิ ชอบในกระบวนการประเมินผลนโยบาย และแผนงาน/โครงการตา่ งๆ ควร

คาํ นงึ ถงึ องคป์ ระกอบและหลกั การสาํ คญั ๆ ในการประเมนิ ผลอยา่ งนอ้ ย 4 ประการ คอื

111

1) การพจิ ารณาความตอ้ งการของผกู้ าํ หนดนโยบาย กลา่ วคอื
ผรู้ บั ผดิ ชอบในการประเมินผล ควรท่ีจะตอ้ งเขา้ ใจกรอบการมอง

ปัญหา และทศั นคติของผกู้ าํ หนดนโยบายวม่ ีลกั ษณะอยา่ งไร เพ่ือท่ี

ผปู้ ระเมนิ จะสามารถกาํ หนดทศิ ทางและขอบเขตการประเมินผลได้

อยา่ งชดั เจน และสอดคลอ้ งกบั เจตนารมยข์ องผกู้ าํ หนดนโยบาย

สาธารณะดงั กลา่ วได้
2) การพิจารณาถงึ ธรรมชาติ และขอบเขตของปัญหา กลา่ วคือ ผู้

ประเมินควรขะตอ้ งศกึ ษาและวเิ คราะหถ์ งึ ลกั ษณะพืน้ ฐานอนั เป็น

รากเหงา้ ของปัญหา รวมทงั้ ประวตั ิความเป็นมา และทศิ ทางการ

แกไ้ ขตงั้ แตอ่ ดีต จนถึงปัจจบุ นั
3) การพจิ ารณาวตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมายในการประเมนิ ผล ปกตแิ ลว้

นโยบาย และแผนงาน/โครงการตา่ งๆมกั มีเปา้ หมายหลายทาง การ

ประเมนิ เพียงบางเปา้ หมาย อาจไมไ่ ดภ้ าพรวมแทจ้ รงิ ทงั้ หมด

ขณะเดยี วกนั เปา้ หมายบางอยา่ งอาจสง่ ผลกระทบ หรอื สรา้ งความ

ขดั แยง้ ระหวา่ ง กลมุ่ ผลประโยชนต์ า่ งๆได้ ดงั นนั้ จงึ ควรกาํ หนด
วตั ถปุ ระสงค์ และเปา้ หมายใหช้ ดั เจน

4) การกาํ หนดมาตรวดั ท่ีชดั เจน หากมาตรวดั ไม่ชดั เจนก็จะเกิดความ

ผิดพลาดหรอื ไมส่ ามารถวดั ได้

ทงั้ นีเ้ กณฑแ์ ละเครอ่ื งชีว้ ดั ท่ีใชเ้ ป็นมาตรวดั ดงั กลา่ วจะตอ้ งมีคณุ ลกั ษณะ ทงั้ ใน

ดา้ น ความแมน่ ตรง ( Validity ) มีความนา่ เช่ือถือ ( Reliability) มีความไวในการวดั

( Sensitivity ) และสามารถใหค้ วามหมายในการวดั ได้ ( Meaningfulness)
ปัจจบุ นั เกณฑท์ ่ีใชใ้ นการประเมินผล ไดม้ ีการเปล่ยี นแปลงและเพ่ิมเติมจากเดิม

ท่ีเคยใชใ้ นกระบวนการประเมินผลลพั ธ์ ซง่ึ ไดแ้ ก่ การประเมนิ ประสทิ ธิผล

(Effectiveness) การประเมนิ ประสทิ ธิภาพ ( Efficiency) และการประเมินความพอเพียง

112

( Adequacy) มาเป็นการประเมนิ ผลแบบบรู ณาการ ซง่ึ จะครอบคลมุ การประเมินทงั้ ดา้ น
สภาวะแวดลอ้ ม ปัจจยั นาํ เขา้ กระบวนการ และผลลพั ธ์ ซง่ึ แนวคิดการประเมินผล

ดงั กลา่ วนี้ องคก์ ารอนามยั โลกก็ไดน้ าํ มาปรบั ใชใ้ นการประเมินผลโครงการตา่ งๆของ

องคก์ ารอนามยั โลกดว้ ย ดงั เชน่ ในคราวการประเมินครง่ึ แผนพฒั นาการสาธารณสขุ

แหง่ ชาติ ฉบบั ท5่ึ โดยองคก์ ารอนามยั โลกไดเ้ นน้ การใชเ้ กณฑก์ ารประเมินผล 5 ดา้ น คือ
การประเมนิ ความกา้ วหนา้ (progress) การประเมินความสอดคลอ้ งเหมาะสมของ

โครงการ( relevancy) การประเมนิ ประสิทธิผล (effectiveness ) การประเมิน

ประสิทธิภาพ ( efficiency ) และการประเมนิ ผลกระทบ (impact ) เป็นตน้ ทงั้ นี้ เกณฑ์

การประเมนิ ดงั กลา่ วยงั สามารถใชไ้ ดผ้ ลจวบจนทกุ วนั นี้ โดยอาจใชเ้ ครอ่ื งชีว้ ดั ใน
ลกั ษณะตา่ งๆ ดงั นี้

1)เกณฑก์ ารประเมินความกา้ วหนา้ ของนโยบาย (progress) มเี ครอ่ื งชีว้ ดั

(indicator)ไดแ้ ก่ ความกา้ วหนา้ ของกิจกรรมท่ีปรากฎใน Mile Stone หรอื อาจใช้

ความกา้ วหนา้ ของกิจกรรม เม่ือเทียบกบั เปา้ หมายท่ีกาํ หนด เป็นตน้
2)เกณฑก์ ารประเมนิ ความสอดคลอ้ งเหมาะสมของนโยบาย (relevancy)

อาจใชค้ วามสอดคลอ้ งเหมาะสมกบั สภาพเศรษฐกิจ สงั คม และการเมืองเป็นเคร่อื งชีว้ ดั

3)เกณฑก์ ารประเมนิ ประสิทธิผล(effectiveness) อาจใช้ คณุ ภาพของสนิ คา้ หรอื

บรกิ าร เป็นเคร่อื งชีว้ ดั
4)เกณฑก์ ารประเมินประสิทธิภาพ(efficiency )อาจใชเ้ ครอ่ื งชีว้ ดั สาํ คญั ไดแ้ ก่

ความพงึ พอใจในการรบั สนิ คา้ หรอื บรกิ ารเม่ือเทียบกบั ราคา (คา่ ใชจ้ า่ ย) หรอื เม่ือเทียบ

กบั ทรพั ยากรอ่ืน เช่น เวลา เทคโนโลย่ี เป็นตน้

5)เกณฑก์ ารประเมินผลกระทบ(impact) ตวั อยา่ งเคร่อื งชีว้ ดั ท่ีสาํ คญั คือ
ผลกระทบตอ่ เศรษฐกิจ และสงั คม เป็นตน้

113

อยา่ งไรก็ดี การประเมินผลในปัจจบุ นั ใชเ้ กณฑท์ ่ีครอบคลมุ ตวั แปรอ่ืนๆเพ่มิ เตมิ
อีก เช่น ความเสมอภาค ( Equality) ความเป็นธรรม ( Justice) ความพงึ พอใจของ
ประชาชน ( Citizen Satisfaction) ความชอบธรรมในการปกครอง ( Legitimacy) เป็นตน้

อน่งึ กรอบแนวคดิ ในการประเมินผลนโยบาย แผนงาน/โครงการ นอกเหนือจาก
ของบรรดานกั วิชาการ และองคก์ ารอนามยั โลกดงั กลา่ วแลว้ ยงั มีการประเมินผลท่ีใช้
Balance Score Card เป็นเครอิ งมือสาํ หรบั การประเมินผล นโยบาย แผนงาน/โครงการ
ดว้ ย โดยกอปรดว้ ย 4 มมุ มอง ไดแ้ ก่

1)มุมมองดา้ นผู้บริโภค(customer perspective)น่นั หมายถึง มีการตอบสนองตอ่
ปญ้ หาความตอ้ งการ และความคาดหวงั ของลกู คา้ /ผรู้ บั บรกิ าร หรอื ไม่ อยา่ งไร

2)มุมมองดา้ นการเงนิ การคลัง (financial perspective)กลา่ วคอื สถานะทางการ
เงนิ การคลงั เป็นอยา่ งไร เชน่ มีการเพ่มิ รายรบั ลดรายจา่ ย อยา่ งไรบา้ ง

3)มุมมองด้านกระบวนการจัดการภายใน(internal process perspective)
ประสิทธิภาพในทกุ ขนั้ ตอนของ การบรหิ ารภายในองคก์ าร เป็นอยา่ งไร

4)มุมมองด้านนวตั กรรมและการเรียนรู้ (learning and growth perspective)มี
การจดั การความรู้ มีนวตั กรรมและวิจยั ของสมาชิกในองคก์ ารหรอื ไม่ อยา่ งไร

สาํ หรบั กระบวนการประเมนิ ผลนโยบายแผนงาน/โครงการ ท่ีผรู้ บั ผดิ ชอบในการ
ประเมินผลจกั ตอ้ งดาํ เนินการ ใน 3 ขนั้ ตอน คอื

1)จดั เตรยี มรายละเอียดของโครงการประเมนิ ผล
2)คดั เลือกผรู้ ว่ มโครงการ และแนวทางการประสานงาน
3)กาํ หนดวิธีการท่ีจะใชป้ ระโยชนจ์ ากผลการประเมิน

114

อยา่ งไรก็ดี กระบวนการประเมนิ ผลนโยบายแผนงาน/โครงการ ในทกุ ขนั้ ตอนนนั้
ผรู้ บั ผดิ ชอบในกระบวนการประเมินผล จกั ตอ้ งคาํ นงึ ถึงปัจจยั สาํ คญั ๆ 3 ปัจจยั คือ

1)ปัจจยั ทางด้านวชิ าการ ท่ีผปู้ ระเมินจกั ตอ้ งคาํ นงึ ไดแ้ ก่
-วธิ ีการประเมนิ ผล มีความถกู ตอ้ งมากนอ้ ยเพียงใด
-มาตรวดั มีคณุ ภาพ ท่ีแมน่ ตรง เช่อื ถือได้ และมีความไวต่อการวดั มากนอ้ ย
เพียงใด
-การออกแบบการประเมนิ ผลไดค้ รอบคลมุ ตวั แปรท่ีตอ้ งการทราบทงั้ หมดแลว้
หรอื ยงั
-ขอ้ มลู ท่ีไดร้ วบรวม และวเิ คราะห์ มีความสมบรู ณถ์ กู ตอ้ ง และทนั กาลหรอื ไม่

2)ปัจจัยทางดา้ นการบริหาร ท่ีผปู้ ระเมนิ จะตอ้ งคาํ นงึ เป็นตน้ วา่
-ทศั นะคติของผบู้ รหิ ารท่มี ีตอ่ กระบวนการประเมินผลเป็นเช่นไร
-องคป์ ระกอบของคณะผปู้ ระเมนิ ควรมีเพียงบคุ คลภายใน หรอื มีบคุ คลภายนอก
รว่ มดว้ ย

3)ปัจจัยทางด้านจริยธรรม ผปู้ ระเมินควรคาํ นงึ ถงึ ประเด็นตอ่ ไปนี้
-อทิ ธิพลท่จี ะสง่ กระทบตอ่ การเก็บรวบรวม และวเิ คราะหข์ อ้ มลู ของผปู้ ระเมินมี
หรอื ไม่ รุนแรงมากนอ้ ยเพียงใด
-ผปู้ ระเมินจะสามารถเกบ็ ความลบั ของ ผใู้ หข้ อ้ มลู ได้ หรอื ไม่
-เป็นตน้

115

บรรณานุกรม

ภาษาไทย

กลุ ธน ธนาพงศธ์ ร ( บรรณาธิกร ) . นโยบายของรัฐ : อะไร ทาํ ไม และอยา่ งไร .
กรุงเทพฯ : โรงพมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ . 2522 .

กองแผนงานสาธารณสขุ การควบคุมกาํ กับการ. เอกสารโรเนียว .พ.ศ. 2532 .
ขอ้ เสนอประเดน็ สาํ คญั ในการกาํ หนดนโยบายและวางแผนกาํ ลงั คนดา้ นสาธารณสขุ ใน

ระยะยาว . เอกสารโรเนียวเยบ็ เลม่ กระทรวงสาธารณสขุ , 2522.
คาํ ส่งั คณะกรรมการกาํ หนดแผนและตดิ ตามผลการตรวจราชการระดบั กระทรวง-ของกระทรวง

สาธารณสขุ ท่ี 3/2542 , 24 พฤศจกิ ายน 2542.
คาํ ส่งั สาํ นกั นายกรฐั มนตรที ่ี 159/2542 เรอ่ื งแผนการตรวจราชการประจาํ ปี งบประมาณ2543

ของผู้ตรวจ ราชการสาํ นักนายกรัฐมนตรี ลงวนั ที่ 3 ตุลาคม 2543.
ทินพนั ธ์ นาคะตะ . รัฐศาสตร์ : ทฤษฎี แนวความคดิ ปัญหาสาํ คัญ และแนวทาง

ศกึ ษาวเิ คราะหก์ ารเมอื ง . กรุงเทพฯ : สมาคมสงั คมศาสตรแ์ ห่งประเทศไทย , 2525 . .
เทยี นฉาย กีระนนั ทน์ , เศรษฐศาสตรป์ ระชากร (กรุงเทพฯ : โรงพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั
, 2526).
บรรจบ ชณุ หสวสั ดกิ ลุ . " เวชกรรมฝังเข็ม จดุ จวบของ วฒั นธรรมสองซีกโลก "

สยามรัฐรายวนั . ฉบบั วนั ท่ี 1 กรกฎาคม 2527.
ปรุ ะชยั เป่ียมสมบรู ณ์ . การวจิ ยั ประเมนิ ผลภาค 2 : กระบวนการวิจยั ประเมินผล . คณะรฐั

ประศาสนศาสตร์ สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ , กนั ยายน 2527.
ประยงค์ เตม็ ชวาลา . การกระจายอาํ นาจ : ยุทธศาสตรก์ ารปฏริ ูประบบงานสาธารณสุข

ไทย ชลบรุ ี : ศนู ยฝ์ ึกอบรมและพฒั นาการการสาธารณสขุ มลู ฐานภาคกลาง , 2540.
.กระบวนทศั นใ์ หม่……การพฒั นาขององคก์ าร.เอกสารวิชาการ

โครงการ Mini MBA in Health ( โครงการรว่ มมือระหวา่ งสมาคมเวชศาสตรป์ อ้ งกนั
กบั มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล ) พ.ศ. 2542.

, รายงานการวจิ ยั เรอ่ื ง “บทบาทภาครัฐกบั ทศิ ทางการปฏริ ูประบบงาน
สาธารณสุขไทย” นาํ เสนอตอ่ สาํ นกั งานคณะกรรมการปฏริ ูประบบราชการ สาํ นกั งาน
ก.พ., 2542.

แผนพฒั นาการสาธารณสุข : สถานภาพและแนวโน้ม. กรุงเทพฯกอง
แผนงาน สาธารณสขุ ,2530.

116

, องคก์ ารระบบราชการกบั การพฒั นาชนบทไทย , กรุงเทพฯ : สามเจรญิ
พาณิชย์ (กรุงเทพฯ) จาํ กดั , 2535
ประยงค์ เตม็ ชวาลา และคณะ . การกระจายอาํ นาจดา้ นการบริหารงานสาธารณสุขสู่
ภมู ิภาคและ ทอ้ งถน่ิ : บทสรุปการศกึ ษาวจิ ัย . เอกสารโรเนียวเย็บเลม่ เสนอตอ่
การ ประชมุ สมั มนาท่ีจดั โดยสถาบนั ท่ีปรกึ ษาเพ่ือพฒั นาประสทิ ธิภาพระบบราชการ (
สปร.) ครงั้ ท่ี 1 เม่ือวนั ท่ี 10 ตลุ าคม 2539 ณ โรงแรมเอเชีย และครงั้ ท่ี 2 เม่ือวนั ท่ี 14
ธนั วาคม 2539 ณ โรงแรมปรนิ ซพ์ าเลซ กรุงเทพฯ
ประมวลสาระชดุ วชิ า การบริหารจดั การเพอ่ื การพฒั นางานสาธารณสุข หน่วยที่ 10 ,
มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, กรุงเทพฯ: มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช , 2544

. ประมวลสาระชดุ วิชา การบริหารจัดการเพอื่ การพฒั นางานสาธารณสุข หน่วยท่ี 11 ,
มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช,กรุงเทพฯ:มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช , 2544.
.แผนการตรวจราชการและนิเทศงาน กรณีปกติ กระทรวงสาธารณสุขประจาํ ปี 2542.
เอกสารโรเนียวเยบ็ เลม่ , สาํ นกั ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ , 2542.
แผนการตรวจราชการและนิเทศงาน กรณีปกติ ระดบั กระทรวง กระทรวงสาธารณ
สุข ประจาํ ปี 2543 . เอกสารโรเนียวเย็บเลม่ , สาํ นกั ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ ,
ธนั วาคม 2542.
แผนปฏริ ูประบบบริหารภาครัฐ , สาํ นกั งาน ก.พ., 2542.
พระราชบญั ญัตกิ าํ หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอาํ นาจการปกครองสู่ทอ้ งถนิ่ .
พ.ศ. 2542.
พฤศจกิ ายน
พทิ ยา บวรวฒั นา . “ โลกทศั นข์ องนกั วชิ าการไทยดา้ นรฐั ประศาสนศาสตร์ ” วารสารพฒั นา
บริหารศาสตร์ ปีท่ี 21 ฉบบั ท่ี 4 ตลุ าคม 2524.
.พงศส์ ณั ห์ ศรสี มทรพั ย์ และชลิดา ศรมณี . หลักการจดั องคก์ ารและการจัดการ . กรุงเทพฯ :
โรงพิมพร์ ามินทร์ ,2526 .
ระเบยี บสาํ นักนายกรัฐมนตรีว่าดว้ ยการตรวจราชการของผู้ตรวจราชการ พ.ศ. 2532 และ
ฉบบั ท่ี 2 พ.ศ. 2539 และคู่มอื ท่วั ไปในการตรวจราชการ . เอกสารวชิ าการสาํ นกั

งานปลดั สาํ นกั นายกรฐั มนตรี .
ระเบยี บสาํ นักนายกรัฐมนตรีวา่ ดว้ ยระบบบริหารกจิ การบา้ นเมอื งและสังคมทดี่ ี พ.ศ.
2542.

117

ระบบการตรวจราชการของกระทรวงสาธารณสุข . เอกสารเสนอปลดั กระทรวงสาธารณสขุ (
นพ.ปรากรม วฒุ พิ งศ์ ) ในโอกาสตรวจเย่ียมสาํ นกั ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสขุ ,
13 ตลุ าคม 2540.

ราตรี วานิชลกั ษณ์ ." ประวตั ศิ าสตรก์ ารแพทยแ์ ผนโบราณในประเทศไทย " , วารสารสังคม
ศาสตรก์ ารแพทย์ . ป่ีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มนี าคม 2521 ) .

รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540.สาํ นักงานตรวจเงนิ แผ่นดนิ : อดตี –
ปัจจุบนั – อนาคต . กรุงเทพฯ : กองวิชาการ , 2539.
ศิรวิ รรณ เสรรี ตั นแ์ ละคณะ , องคก์ ารและการจัดการ ( Organization and Management )

( ฉบบั มาตรฐาน ) . กรุงเทพฯ : สาํ นกั พมิ พพ์ ฒั นาศกึ ษา , 2529
สาํ นักตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข : โครงสร้างและภารกจิ . เอกสารสาํ นกั ตรวจ

ราชการกระทรวงสาธารณสขุ , พฤษภาคม 2539.
สาํ นกั นโยบายและแผนสาธารณสขุ , กระทรวงสาธารณสขุ , เครื่องชีว้ ดั การประเมินผลการ

พฒั นาดา้ นสาธารณสุข ในชว่ งแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาตฉิ บบั ที่ 8
( พ.ศ. 2540 – 2544 ). กรุงเทพฯ : โรงพมิ พอ์ งคก์ ารสงเคราะหท์ หารผ่านศกึ , 2541 .
สมบตั ิ ธาํ รงคธ์ ญั วงศ์ . นโยบายสาธารณะ : แนวความคดิ การวเิ คราะห์ และกระบวน
การ . โครงการเอกสารและตาํ รา คณะรฐั ประศาสนศาสตร์ สถาบนั บณั ฑิตพฒั น
บรหิ ารศาสตร์ , 2540 .
สมบตั ิ ธาํ รงธญั วงศ์ และคณะ , วสิ ัยทศั นแ์ ละกรอบแนวคิดในการปฏริ ูประบบราชการ ,
เอกสารรายงานการวิจยั นาํ เสนอตอ่ สาํ นกั งานคณะกรรมการปฏริ ูประบบราชการ , สาํ นกั งาน ก.พ.,

กนั ยายน 2542.
สดุ แสงวเิ ชยี ร . " จดุ จบของแพทยแ์ ผนโบราณ และการเรม่ิ ตน้ ของการแพทยแ์ ผนปัจจบุ นั ของ

ไทย " " วารสารสังคมศาสตรก์ ารแพทย์ " . ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มีนาคม
2521 ) .
เสม พรงิ้ พวงแกว้ . " ววิ ฒั นาการของการแพทยใ์ นประเทศไทยสมยั รตั นโกสนิ ทร์ " , อนุสรณ์
สาธารณสุขครบรอบ 40 ปี แหง่ การสถาปนากระทรวงสาธารณสุข . ( พ.ศ. 2485 -
2525 ) .
อมร นนทสตุ . แนวความคิด หลกั การ และวธิ กี ารดาํ เนินงานสาธารณสุขมูลฐาน .
เอกสารกระทรวงสาธารณสขุ , พ.ศ. 2525.
อทุ ยั เลาหวิเชียร . “ นโยบายสาธารณะและการบรหิ ารของรฐั ” , สังคมศึกษา ( รฐั ศาสตร์

118

สาํ หรบั ครู ) . มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช , 2527.
อรทยั เจรญิ ศลิ ป์ . " หมอแผนโบราณในปัจจบุ นั " , วารสารสังคมศาสตรก์ ารแพทย์ .

ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มีนาคม 2521 ) .
อวย เกตสุ งิ ห์ . " การแพทยไ์ ทยกบั การแพทยต์ ะวนั ตก " . วารสารสังคมศาสตรก์ ารแพทย์

ปีท่ี 1 , ฉบบั ท่ี 2 ( มกราคม - มีนาคม 2521 ) .

ภาษาองั กฤษ

Alexander , Ernest R. “ From Idea to Action : Notes for a Contingency Theory of
the Policy – Implementation Process ” , Administration & Society . Vol 16 , No.4 .
( February 1985 ) .

Anderson , James E. Public Policy Making . London : Praeger Publishers Inc., 1975
Banfield , Edward C. “ in Allen D. Spiegel and Herbert Harvey Hyman , Basic

Health Planning Methods . Maryland : Aspen Systems Corporation , 1978 .
Dahl , Robert A. and Charles E. Lindblom , Politics, Economics and Welfare

New York : Harper & Row Publisher , 1963 .
Dror , Yehezhel . Public Policy Making Reexamined . Pensylvania : Chandler

Publishing Co., 1968 .
Dye , Thomas R . Understanding Public Policy. Englewood Cliffs , New Jersey :

Prentice – Hall Inc. 1972.
Easton , David. The Political System. New York : Alfred A. Knoff , 1953 .
Eck , Roger D., Operation Research for Business . California : Wadsworth Publishing

Company , 1976.
Etzioni , Amitai. The Active Society : A Theory of Societal and Political

Process. New York : The Free Press , 1968 .
Frohock , Fred M. “ Public Policy Evaluation ” , Public policy : Scope and Logic.

Englewood Cliff. Nall , Inc., 1979.

Gerth, H.H. and Mills, C.W. , From Max Weber : Eassay in Sociology (New York : Oxford
University Press , 1958).

Hambleton, Robin. “ Planning System and Policy Implementation ” , Journal of

119

Public Policy , Vol 3, No 4. ( October ) 1983 .
Henry, Nicholas. Public Administration and Public Affairs. Englewood Cliff , N.J.:

Prentice Hall , Inc., 1980 .
Hogwood, Brian W. and Lewis A.Gunn , Policy Analysis for the Real World .

New York : Oxford University Press . 1984 .

Irving , P.“Corporate Planning in Practice : A Study of Development of Organized Planning in
Major United Kingdom Companies” Master ‘Thesis , University of Bradford , 1970.

Pressman, Jeffrey L. and Wildavsky, Aaron B. , Implementation (Berkely.Califonia : University

of California Press, 1979)

Kast and Rosenzweig , Organization and Management : A System Approach .
New York : Mc. Graw Hill , 1974 .

Kuhn,Thomas S. The Structure of Scientific Revolutions Chicago : University of
Chicago Press, 1970.

Lasswell , Harold D. and Abraham Kaplan , Power and Society New Haven :
Yale University Press , 1970 .

Lindblom , Charles E. “ Still Muddling : Not Yet Through ”, Public Administration
Review , Vol. 39 Nov.-Dec , 1979

Olson, Moneur .Jr., The Logic of Collective Action . New York : Schochen Book
1971.

Pressman ,Jeffrey L. and Aaron B. Wildavsky, Implementation. Berkely , Califonia :
University of California Press , 1979 .

Retting ,Richard A. and Ellen L. Marks, “ Implementing the End – Stage Renal
Disease Program of Medicare ”, DHHS , Health Care Financing Administration,
March 1981.

Sabatier, Paul. and Daniel Mazmanian , “ The Implementation of Public Policy :
A Framework of Analysis ”, Policy Studies Journal . Vol 8 .1980 .

Sharkansky , Ira. “ The Political Scientist and Policy Analysis : An Introduction ” in
Ira Sharkansky ( ed. ) , Policy Analysis in Political Science .Chicago : Markham
publishing Company , 1970.

120

Spiegel , Allen D. and Hyman , Herbert Harvey , Basic Health Planning Methods.
Maryland : Aspen Systems Corporation , 1978.

Van Meter, Donald S. and Carl E. Van Horn , “ The Policy Implementation
Precess : A Conceptual Framework ” , Administration and Society. February ,
1975 .

Webster’s New World Dictionary ; 2 nd. College Ediition . Cleveland : The
World Publishing Company , 1970 .

121

ภาคผนวก : การวจิ ยั “เรื่องทศิ ทางการปฏริ ูปบทบาทองคก์ าร
ภาครัฐในกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสุขภาพ”

โดย
ดร.นพ.ประยงค์ เตม็ ชวาลา ผวู้ ิจยั หลกั 1

นางสารศิริ อาจคงหาญ ผรู้ ่วมวิจยั 2

*ตาํ แหน่งงานในขณะทาํ การวจิ ัย ( 5 ธันวาคม 2543)
1 สาธารณสุขนิเทศก์ (นายแพทย์ 10) สาํ นกั งานปลดั กระทรวง กระทรวงสาธารณสุข
2 หวั หนา้ กลุม่ แผนพฒั นาสาธารณสุขภูมิภาค สาํ นกั นโยบายและแผนสาธารณสุข

122

สารบัญ หน้า
125
คาํ นํา 126
บทที่ 1 : บทบาทภารกิจองคก์ ารภาครัฐ : ความจาํ เป็นและทิศทางการเปล่ียนแปลง 129
บทท่ี 2 : ระบบนโยบายดา้ นสุขภาพในประเทศไทย 143
บทท่ี 3 : การวิเคราะห์จุดแขง็ จุดออ่ น รวมท้งั โอกาส และอุปสรรคของกระบวนการ
152
นโยบายสาธารณะดา้ นสุขภาพ 158
บทท่ี 4 : การอภิปรายผลการศึกษาและขอ้ เสนอแนะ
บรรณานุกรม

123

คาํ นาํ

ท่ามกลางกระแสโลกาภิวตั น์ และภายใตส้ ภาวะวกิ ฤตทิ างเศรษฐกิจของประเทศ
องคก์ ารภาครฐั ไดก้ า้ วมาถงึ จดุ ท่ีจาํ เป็นตอ้ งมีการปรบั ตวั อย่างยากท่ีจะปฏิเสธหรอื หลกี เล่ยี งได้ ซง่ึ
ทศิ ทางของการปรบั ตวั นา่ จะเรม่ิ ตน้ จากการวเิ คราะหแ์ ละทบทวนบทบาทภารกิจองคก์ ารภาครฐั
โดยรฐั พงึ จะดาํ เนนิ งานเพียงเฉพาะบางบทบาทท่จี าํ เป็น ซง่ึ ไดแ้ ก่ การกาํ หนดทิศทางนโยบาย
การกาํ หนดกติกา มาตรฐาน และการควบคมุ กาํ กบั ติดตาม ประเมนิ ผล สว่ นบทบาทและ
ภารกิจอ่ืนนนั้ พงึ จะมอบใหอ้ งคก์ ารภาคเอกชน และองคก์ รชมุ ชนเป็นผรู้ บั ผิดชอบดาํ เนินการแทน

เอกสารผลงานการศกึ ษาวิเคราะห์ เร่อื ง ทศิ ทางการปฏริ ูปบทบาทองคก์ ารภาครัฐใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสุขภาพ ฉบบั นี้ จงึ เป็นความพยายามหน่งึ ท่ีจะวเิ คราะหถ์ ึง
ทิศทางบทบาทท่ีจะพงึ มีในกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพ โดยบทที่ 1 จะกลา่ วถงึ
ความจาํ เป็นและทศิ ทางการเปล่ยี นแปลงบทบาท ภารกิจ องคก์ ารภาครฐั บทท่ี 2 จะกลา่ วถงึ
ระบบและกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพในประเทศไทย สาํ หรบั บทที่ 3 จะเป็นการ
วิเคราะหถ์ งึ จดุ แขง็ จดุ ออ่ น รวมทงั้ โอกาส และอปุ สรรคของกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ น
สขุ ภาพ บทสุดทา้ ยจะเป็นการอภปิ รายสรุปผลการศกึ ษาและขอ้ เสนอแนะ

หากเอกสารฉบบั นีม้ ีคณุ คา่ อย่บู า้ ง ผวู้ ิจยั ขอมอบแดผ่ รู้ กั การพฒั นาทงั้ มวล แตถ่ า้ มี
ขอ้ ผิดพลาดหรอื บกพรอ่ ง ผวู้ ิจยั ขอประทานอภยั และขอนอ้ มรบั ผดิ และจะไดท้ าํ การปรบั ปรุงแกไ้ ข
ในโอกาสตอ่ ไป

5 ธนั วาคม 2543

124

บทท่ี1
บทบาทภารกจิ องคก์ ารภาครัฐ:
ความจาํ เป็ นและทศิ ทางการเปลีย่ นแปลง

1)ภายใตก้ ระแสโลกาภิวตั น์ ท่ีมีการเปล่ียนแปลงทาง เทคโนโลยี และสารสนเทศ

รวมทงั้ มีเศรษฐกิจท่ีเจรญิ และขยายตวั อยา่ งมากมายไดส้ ง่ ผลใหส้ งั คมโลก เกิดสภาพใหมใ่ น
ลกั ษณะ ท่ีเป็นสภาพไรพ้ รมแดน กลา่ วคอื ประชาชนจากท่วั สารทศิ สามารถมกี ิจกรรมตดิ ตอ่ ถึง
กนั และกนั ไดป้ ราศจากขอ้ จาํ กดั ทงั้ ในแง่ของเวลาและสถานท่ี ซง่ึ จะยงั ผลใหป้ ระชาชนจากภมู ภิ าค
ตา่ ง ๆ ท่วั โลกมีการแลกเปล่ียนและพฒั นาในเชิงความคดิ คา่ นิยม รวมตลอดถงึ อดุ มคติ ทงั้ ใน
ดา้ นการเมือง เศรษฐกิจ และสงั คมวฒั นธรรมตา่ ง ๆ ดว้ ย ทงั้ นีผ้ ลพวงของการพฒั นาการทาง
ความคดิ ของประชาชนท่วั โลก ไดก้ ลายเป็นกระแสท่เี รยี กรอ้ งเพ่ือปรบั เปล่ียนสภาพสงั คมใหเ้ ขา้ สู่
ความเป็นประชาธิปไตยทงั้ ในดา้ นการเมืองการปกครอง ในดา้ นวถิ ีชีวติ ความเป็นอย่แู ละ
วฒั นธรรมของประชาชนพรอ้ ม ๆกบั กระแสเรยี กรอ้ งเรอ่ื งสทิ ธิเสรภี าพของประชาชน รวมทงั้ เรอ่ื ง
ของการอนรุ กั ษท์ รพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ มท่ีนบั วนั จะทวีเพ่มิ ขนึ้ ทกุ ขณะ ทา่ มกลางกระแส
เรยี กรอ้ ง อนั เป็นปรชั ญาพืน้ ฐานของการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตย ท่ีรฐั จกั ตอ้ ง
พยายามตอบสนองตอ่ อปุ สงคเ์ ก่ียวกบั บรกิ ารดา้ นตา่ งๆของประชาชน จาํ เป็นอยา่ งยง่ิ ท่ีองคก์ าร
ภาครฐั จกั ตอ้ งปรบั ตวั เพ่ือใหส้ ามารถเป็นเคร่อื งมือหรอื กลไกของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ

อย่างมีประสทิ ธิภาพ รวมทงั้ มีสมรรถนะมากพอท่ีจะแขง่ ขนั ในประชาคมหรอื เวทีระดบั โลกได้
2) ภายใตก้ ระแสโลกาภวิ ตั นด์ งั กลา่ ว จาํ เป็นท่ีองคก์ รภาครฐั จะตอ้ งปรบั ตวั
เพ่ือใหท้ นั ตอ่ สภาวการณก์ ารแข่งขนั ในเวทีเศรษฐกิจโลก และเพ่ือความอยรู่ อดโดยเฉพาะภาวะ
เศรษฐกิจท่ีวิกฤติของประเทศ โดยอาจครอบคลมุ ถงึ การปรบั ปรุงโครงสรา้ งและภาระกิจของ
องคก์ าร การปรบั ปรุงระบบการบรหิ าร รวมตลอดจนการปรบั ปรุงและพฒั นาพฤตกิ รรมของ

ขา้ ราชการ เป็นตน้ ทงั้ นีข้ อ้ เสนอการปรบั องคก์ รภาครฐั ในท่นี ี้ คอื การทบทวนและปรบั บทบาท
ภารกิจ ซง่ึ ถึงแมว้ า่ รฐั ยงั คงตอ้ งรบั ผิดชอบตอ่ บทบาทบางงานหรอื บางพนั ธกิจ แตร่ ฐั ก็อาจจะไม่ใช่
เป็นผดู้ าํ เนินการเอง กลา่ วคือ รฐั อาจเปิดโอกาสใหภ้ าคเอกชนหรอื องคก์ รประชาชนไดเ้ ขา้ มามี
สว่ นรว่ มในการดาํ เนินการ ในการนีภ้ าครฐั จะปรบั บทบาทจากการเป็นผดู้ าํ เนินการมาเป็นผู้
กาํ หนดกฎเกณฑ์ กาํ กบั ดแู ล และรกั ษากตกิ ามาตรฐาน รวมทงั้ ประสานงานและสง่ เสรมิ ให้
ภาคเอกชนเขา้ มาเป็นผลู้ งทนุ และดาํ เนินการแทน ทงั้ นีภ้ ายใตเ้ ง่ือนไขท่ีจะลดการผกู ขาดตดั ตอน

125

และมีการสง่ เสรมิ กลไกการตลาดใหอ้ ยบู่ นพนื้ ฐานของ ความเสมอภาคและยตุ ิธรรมสาํ หรบั
ผบู้ รโิ ภค
3) จากกระแสและทิศทางการปรบั กระบวนการบรหิ ารการพฒั นาดงั กลา่ วขา้ งตน้
หากจะมีการวเิ คราะหบ์ ทบาทภารกิจหรอื กจิ กรรมประเภทตา่ ง ๆ ของรฐั จะสามารถใหข้ อ้ ยตุ ิไดว้ า่

มีภารกิจหรอื กิจกรรมบางประเภทท่ีรฐั ตอ้ งดาํ เนนิ การเอง (เชน่ กิจการเก่ียวกบั ความม่นั คง
ปลอดภยั ของประเทศ กิจการเก่ียวกบั การตา่ งประเทศ เป็นตน้ ) กิจกรรมบางประเภทรฐั อาจจะ
เลอื กท่ีจะดาํ เนินการหรอื ไมด่ าํ เนินการก็ได้ และอีกประเภทหนง่ึ คือ กิจกรรมท่ีรฐั ตอ้ งไม่
ดาํ เนนิ การเลย (เชน่ กจิ กรรมเก่ียวกบั การผลติ สนิ คา้ และการใหบ้ รกิ ารบางประเภท เป็นตน้ )
อยา่ งไรก็ดี แมว้ า่ กิจกรรมบางประเภทท่ีรฐั ตอ้ งดาํ เนนิ การเองกไ็ มจ่ าํ เป็นท่ีรฐั จะดาํ เนนิ การใน
สว่ นกลางเพียงเทา่ นนั้ รฐั อาจจะมีการกระจายหรอื ถา่ ยโอนอาํ นาจใหท้ อ้ งถ่ินเป็นผดู้ าํ เนนิ การแทน
ได้ ทงั้ นีร้ ายละเอียดของกิจกรรมประเภทตา่ ง ๆ นีอ้ าจจาํ แนกไดเ้ ป็น 4 ลกั ษณะ ดงั นี้ 1
3.1 กิจกรรมท่ีรฐั จาํ ตอ้ งดาํ เนินการ ซง่ึ อาจจะเป็นไปในลกั ษณะของการรวม
ศนู ยอ์ าํ นาจไวท้ ่ีสว่ นกลาง (Centralization) หรอื อาจเป็นการกระจายหรอื ถา่ ยโอนอาํ นาจ เช่น
การมอบอาํ นาจ (Delegation) หรอื การแบง่ อาํ นาจ (Deconcentration) รวมทงั้ อาจเป็นไปใน
ลกั ษณะของการสง่ เสรมิ การมีสว่ นรว่ มของประชาชนทางการเมืองการบรหิ าร (Devolution) เชน่
กรณีขององคก์ ารบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่นิ เป็นตน้
3.2 กิจกรรมท่ีรฐั อาจจะเลือกท่ีจะไมด่ าํ เนินการเองโดยอาจจะเป็นเพยี ง
ผรู้ บั ผดิ ชอบและใชว้ ิธีการจา้ งเหมาบรกิ าร (Contract out)
3.3 กิจกรรมท่ีรฐั มอบใหผ้ อู้ ่ืน (ภาคเอกชน) เป็นผรู้ บั ผิดชอบดาํ เนินการ

(Privatization) 3.4 กิจกรรมท่ีประชาชนสามารถดาํ เนินการไดเ้ อง ซง่ึ กจิ กรรมประเภทนีอ้ าจ

ตอ้ งการเพียงพลงั กระตนุ้ เพ่อื เสรมิ สรา้ งศกั ยภาพขององคก์ ร (Empowerment)
4) ดงั ท่ีไดก้ ลา่ วมาแลว้ แมว้ า่ รฐั จะตอ้ งรบั ผิดชอบในงานหรอื พนั ธกิจบาง
ประการก็ใช่วา่ รฐั จกั ตอ้ งดาํ เนินการดว้ ยตนเองทงั้ หมด รฐั อาจเปิดโอกาสใหภ้ าคเอกชนหรอื องคก์ ร
ประชาชนไดม้ สี ว่ นรว่ มดว้ ย และถึงแมว้ า่ รฐั จะตอ้ งดาํ เนนิ การเองก็ใช่วา่ รฐั จะดาํ เนนิ การใน
สว่ นกลางเพียงเทา่ นนั้ รฐั นา่ จะมีการกระจายหรอื ถา่ ยโอนอาํ นาจไปยงั องคก์ รการบรหิ ารสว่ น
ทอ้ งถ่ินดว้ ย ฉะนนั้ โครงสรา้ งองคก์ รภาครฐั จะตอ้ งปรบั ใหม่ (โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในราชการบรหิ าร

สว่ นกลาง) โดยจะตอ้ งมีขนาดเลก็ กะทดั รดั มีสายการบงั คบั บญั ชาท่สี นั้ และแคบลง และมีอิสระ
คลอ่ งตวั ในการบรหิ ารจดั การ โดยจะยงั คงบทบาทเพียงเฉพาะเรอ่ื งท่ีสาํ คญั โดยเฉพาะการ

126

กาํ หนดทิศทางนโยบายการกาํ หนดและควบคมุ กตกิ ามาตรฐาน รวมทงั้ การติดตามและ
ประเมินผล ทงั้ นีก้ ลยทุ ธและมาตรการท่ีสาํ คญั ไดแ้ ก่
4.1 การลดขนาดของระบบราชการ กลา่ วคือมีการจาํ กดั หรอื ระงบั ยบั ยงั้ มิใหม้ ี
การขยายหรอื เพ่มิ สว่ นราชการ รวมทงั้ มีการปรบั ลดหนว่ ยงานท่ีมภี ารกิจซาํ้ ซอ้ น และยบุ เลกิ

หนว่ ยงานท่ีหมดภารกิจความจาํ เป็น เป็นตน้
4.2 การลดกาํ ลงั คนภาครฐั ปัจจบุ นั นอกเหนือจากการท่ีรฐั จะมีมาตรการไมเ่ พ่มิ
หรอื ขยายกาํ ลงั คนในภาครฐั แลว้ ยงั มีมาตรการในการยบุ เลกิ อตั ราตาํ แหนง่ เม่ือเกษียณอายุ
ราชการ (รอ้ ยละ 80 ของตาํ แหนง่ ท่ีเกษียณ) นอกจากนนั้ รฐั กม็ ีมาตรการท่ีจะใหข้ า้ ราชการ
เกษียณอายกุ อ่ นกาํ หนด (Early Retirement) อีกดว้ ย
5) กลา่ วโดยสรุป องคก์ ารภาครฐั ไดก้ า้ วมาถึงจดุ ท่ีจาํ เป็นตอ้ งมีการปรบั ตวั ซง่ึ ทศิ ทาง
ของการปรบั ตวั ในท่ีนีม้ ีจดุ เรม่ิ ตงั้ แตก่ ารทบทวนและปรบั ปรุงบทบาทและภารกิจขององคก์ าร
ภาครฐั โดยภาครฐั จะดาํ เนินงานเฉพาะกิจกรรมท่ีสาํ คญั และจาํ เป็นตอ้ งทาํ เพียงเทา่ นนั้ สว่ น
กิจกรรมอ่นื แมว้ า่ รฐั จะตอ้ งรบั ผิดชอบ แตร่ ฐั ก็อาจเปิดโอกาสใหภ้ าคเอกชนหรอื องคก์ รชมุ ชนเป็น
ผดู้ าํ เนินการแทน บทบาทภารกิจของภาครฐั จงึ มีเพียงเฉพาะการกาํ หนดทศิ ทางนโยบาย การ
กาํ หนดกตกิ ามาตรฐาน รวมทงั้ การตดิ ตามประเมินผลการปฏิบตั ติ ามนโยบายนนั้ ๆ
ฉะนนั้ การศกึ ษาวิเคราะหใ์ นกรณีนีจ้ งึ เป็นการศกึ ษาวเิ คราะหก์ ระบวนการนโยบายสาธารณะ
โดยหยบิ ยกนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพเป็นกรณีศกึ ษา

1 รายละเอียดโปรดดู ประยงค์ เตม็ ชวาลา. รายงานการวจิ ยั เร่อื ง “บทบาทภาครัฐกบั ทศิ ทางการ
ปฏริ ูประบบงานสาธารณสุขไทย”, นาํ เสนอตอ่ สาํ นกั งานคณะกรรมการปฏริ ูประบบราชการ
สาํ นกั งานก.พ.,2542.

127

บทที่ 2
ระบบนโยบายด้านสุขภาพในประเทศไทย

โดยท่ีวงจรนโยบายสาธารณะ มีขนั้ ตอนสาํ คญั 3 ขนั้ ตอนคอื
1) การกาํ หนดนโยบายและแผน (Policy and Planning Formulation and
Development)
2) การนาํ นโยบายและแผนไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ (Policy and Planning
Implementation)
3) การควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามประเมินผลนโยบาย (Policy Monitoring and
Evaluation)
ฉะนนั้ การศกึ ษาวิเคราะหร์ ะบบนโยบายดา้ นสขุ ภาพในท่นี ีจ้ งึ จะครอบคลมุ วงจร
นโยบายสาธารณะทงั้ 3 ขนั้ ตอนดงั กลา่ วดว้ ย ซง่ึ ผลการศกึ ษาวิเคราะหอ์ าจสรุปเป็นประเด็นและ
สาระไดด้ งั นี้
1) การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ (Public Policy Formulation) ผล
การศกึ ษาวเิ คราะหเ์ ก่ียวกบั พฒั นาการในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ (ซง่ึ รวมทงั้ นโยบาย
สาธารณสขุ ) พบมีประเดน็ สาํ คญั ท่ีนา่ สนใจกลา่ วคือ ในช่วงระยะเวลากอ่ นปี พ.ศ. 2475 อนั เป็น
ช่วยระยะเวลาท่ีประเทศไทยมีการปกครองในระบอบสมบรู ณาญาสทิ ธิราช พระมหากษัตรยิ ท์ รง
อยเู่ หนือรฐั ธรรมนญู และทรงแตง่ ตงั้ เสนาบดีหรอื รฐั มนตรี รวมทงั้ ขา้ ราชการบรพิ ารสาํ หรบั ทาํ
หนา้ ท่ีบรหิ ารราชการตา่ งพระเนตรพระกรรณ ตามกระทรวง ทบวง กรมตา่ ง ๆ ในสมยั นนั้
นโยบายของรฐั ตา่ งถกู กาํ หนดขนึ้ โดยชนชนั้ ผปู้ กครอง หรอื กลมุ่ ขนุ นางเพียงผเู้ ดยี วหรอื กลมุ่ เดียว

ประชาชนท่ีอย่ภู ายใตก้ ารปกครองไม่ไดม้ ีสว่ นรว่ มหรอื รูเ้ หน็ ในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดว้ ย
เลย นโยบายสาธารณะจงึ สะทอ้ นถงึ ความพอใจ หรอื คา่ นิยมของชนชนั้ ผปู้ กครองเป็นสาํ คญั
ตอ่ มาภายหลงั ปี พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไดม้ ีการเปล่ยี นแปลงรูปแบบการ
ปกครองจากระบบสมบรู ณาญาสทิ ธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตยท่ีมีพระมหากษตั รยิ เ์ ป็นองค์
พระประมขุ ของประเทศ ทาํ ใหม้ ีคณะบคุ คล องคก์ าร หรอื สถาบนั ทางการเมืองเขา้ มาเก่ียวขอ้ งใน

กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะมากขนึ้ ซง่ึ โดยอาํ นาจหนา้ ท่ีตามกฎหมายแลว้
รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงจะมีอาํ นาจในการพิจารณากาํ หนดนโยบายและดาํ เนนิ กิจกรรมตา่ ง ๆ
ภายในขอบเขตของกระทรวงนนั้ ๆ ทงั้ นีโ้ ดยอาจจะสดบั รบั ฟังขอ้ คิดเหน็ ของพรรคการเมืองท่ี

รฐั มนตรนี นั้ สงั กดั อยู่ หรอื ขอ้ คิดเห็นจากฝ่ายอ่ืน หรอื สถาบนั อ่นื แลว้ นาํ มารเิ รม่ิ และประมวล
จดั ทาํ เป็นนโยบายสาธารณะก็ได้

128

แตโ่ ดยท่ีนโยบายสาธารณะนนั้ เป็นเรอ่ื งท่ีเก่ียวขอ้ งกบั ประชาชนโดยสว่ นรวม
ฉะนนั้ กรอบแนวความคิดเก่ียวกบั กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะในอดตี ซง่ึ อยบู่ นฐานคติ
วา่ นโยบายจะถกู พจิ ารณากาํ หนดและตดั สินใจใหม้ ีขนึ้ ณ จดุ ใดจดุ หนง่ึ ของกระบวนการทาง
การเมืองก็ดหี รอื ในกระบวนการของชนขนั้ ผปู้ กครอง (ชนชนั้ นาํ ) ก็ดี จงึ มีแนวโนม้ ท่ีเปล่ียนแปลง

ไป โดยมีความพยายามท่ีจะปรบั ปรุงเปล่ยี นแปลงกระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะใหเ้ ป็น
ระบบมาขนึ้ ทงั้ ในดา้ นวธิ ีการ ขนั้ ตอน และองคก์ รท่ีจะทาํ หนา้ ท่ีกาํ หนดนโยบายดว้ ย จาก
หลกั การและแนวความคดิ ดงั กลา่ วจงึ ไดม้ ีการรเิ รม่ิ จดั ทาํ นโยบายสาธารณะขนึ้ ใ นรูปแบบ
ท่ีเรยี กวา่ “แผนงาน” หรอื “โครงการ” ซง่ึ ไดเ้ รม่ิ ตน้ ตงั้ แตส่ มยั ของ ฯพณฯ จอมพลสฤษดิ์ ธนะ
รชั ต์ เป็นนายกรฐั มนตรี โดยไดม้ ีการจดั ตงั้ สภาพฒั นาการเศรษฐกิจแหง่ ชาตขิ นึ้ เม่ือปี พ.ศ.
2502 และไดม้ ีการเรง่ รดั จดั ทาํ เป็นแผนพฒั นาเศรษฐกิจแหง่ ชาติฉบบั แรกขนึ้ มา ซง่ึ ตอ่ มา
เรยี กวา่ แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ในชว่ งแผนพฒั นาฯ ฉบบั ท่ี 2 และ ช่อื
สาํ นกั งานกเ็ ปล่ยี นเป็นสาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ในชว่ ง
เวลาตอ่ มา ทงั้ นีก้ ระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะในชว่ งเวลาดงั กลา่ วนี้ จะมีการ
พิจารณาครอบคลมุ ถึงปัญหาและความตอ้ งการของประชาชนภายใตส้ ภาพแวดลอ้ มท่ีมีการ
เปล่ยี นแปลงเป็น ปัจจยั นาํ เขา้ ขณะเดยี วกนั ก็ไดค้ าํ นงึ ถงึ ผลลพั ธแ์ ละผลกระทบของ
นโยบายการใหบ้ รกิ ารในสาขางานดา้ นตา่ ง ๆ รวมตลอดถึงขอ้ มลู สะทอ้ นกลบั ดว้ ย และแนวทาง
การวิเคราะหท์ างเลอื กในการตดั สินใจกาํ หนดนโยบายในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหาสาธารณะดงั กลา่ ว
นนั้ ก็เป็นไปในลกั ษณะท่ีอาศยั หลกั ของความมีเหตมุ ีผลมากขนึ้ ดว้ ย อย่างไรก็ดใี นกระบวนการ
จดั ทาํ นโยบายสาธารณะในลกั ษณะของแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติดงั กลา่ วนี้
บางครงั้ ก็ไดร้ บั อิทธิพลหรอื แรงกดดนั จากกลมุ่ ผลประโยชนก์ ลมุ่ ตา่ ง ๆ ในสงั คมดว้ ย เชน่ ระหวา่ ง

กลมุ่ คนท่ีมีฐานะดี กบั กลมุ่ คนท่ีดอ้ ยโอกาส หรอื ระหวา่ งกลมุ่ ผลประโยชน์ หรอื พรรคการเมือง
หรอื กลมุ่ หรอื องคก์ รวชิ าชีพตา่ ง ๆ เป็นตน้ นโยบายสาธารณะจงึ จาํ ตอ้ งมีการเจรจาตอ่ รอง หรอื
ประสานผลประโยชนซ์ ง่ึ กนั และกนั ดว้ ย
สาํ หรบั กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณสขุ จะมีลกั ษณะเช่นเดียวกบั
กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ กลา่ วคอื
กระทรวงสาธารณสขุ ไดน้ าํ แผนงาน / โครงการ มาเป็นเคร่อื งมือในการกาํ หนดนโยบายโดยเฉพาะ
อยา่ งย่ิงในแผนพฒั นาการสาธารณสขุ แหง่ ชาติฉบบั ท่ี 4 – 5 ซง่ึ กระทรวงสาธารณสขุ ไดน้ าํ เอา
เทคนิคและวธิ ีการวางแผนงานสาธารณสขุ ท่ีเรยี กวา่ การวางแผนพฒั นาสาธารณสขุ ระดบั ชาติ

129

( Country Health Programing ) ซง่ึ จะแตกตา่ งจากแผนพฒั นาการสาธารณสขุ ฉบบั อ่ืน ๆท่ีผา่ น
มาโดยเทคนิควธิ ีการแบบนีจ้ ะมีขนั้ ตอนพืน้ ฐานท่ีสาํ คญั คอื มกี ารสาํ รวจและวิเคราะหห์ า
ปัญหาสาธารณสขุ ของทงั้ ประเทศ และมีการคน้ หาทางเลอื กในอนั ท่ีจะแกไ้ ขปัญหา รวมทงั้ มกี าร
จดั ทาํ แผนงาน / โครงการอยา่ งมีแบบแผนเป็นระบบ และมีขนั้ ตอนประสานสอดคลอ้ งสมั พนั ธซ์ ง่ึ

กนั และกนั เทคนิควธิ ีการวางแผน Country Health Programing ดงั กลา่ วนยี้ งั ใชเ้ ป็นกรอบ
แนวคดิ พนื้ ฐานของ กระบวนการกาํ หนดนโยบายดา้ นสาธารณสขุ ในระดบั บรหิ ารตา่ ง ๆ มา
จวบจนถงึ ปัจจบุ นั

2) การนาํ นโยบายไปสู่การปฏบิ ตั ิ (Policy Implementation) นบั เป็น
ขนั้ ตอนท่ีมีความสาํ คญั ยง่ิ ของกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพราะเป็นขนั้ ตอนท่ีจะเช่ือมโยง
กิจกรรมการกาํ หนดนโยบายสาธารณะกบั การประเมนิ ผลนโยบาย ซง่ึ การนาํ นโยบายสาธารณะไป
ปฏิบตั ใิ หเ้ กิดสมั ฤทธิผลอยา่ งมีประสทิ ธิภาพไดห้ รอื ไมน่ นั้ มี 2 ลกั ษณะ

ลกั ษณะแรก เป็นการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั โิ ดยหน่วยงานท่ีรบั ผดิ ชอบ
สามารถปฏบิ ตั ไิ ดท้ นั ที โดยไมต่ อ้ งจดั ทาํ แผนหรอื มีการวางแผนรองรบั

ลกั ษณะท่ีสอง เป็นการนาํ นโยบายไปฏิบตั ิโดยหนว่ ยงานผปู้ ฏบิ ตั จิ กั ตอ้ งมี
การวางแผนรองรบั

กรณีนโยบายดา้ นสาธารณสขุ สว่ นมากจะเป็นไปในลกั ษณะท่ีมีการวางแผน
รองรบั ซง่ึ อาจจะเป็นการวางแผนระยะยาว ระยะปานกลาง หรอื ระยะสนั้ กรณีการวางแผน
ระยะยาวไดแ้ ก่ การวางแผนกาํ ลงั คน (ดา้ นการแพทย์ ทนั ตแพทย์ และเภสชั กร) ซง่ึ มีการ
วางแผนความตอ้ งการกาํ ลงั คนตงั้ แตป่ ี พ.ศ. 2525 จนกระท่งั ถงึ ปี พ.ศ. 2543 เพ่อื สนองตอบตอ่
นโยบายการขาดแคลนกาํ ลงั คนสาขาแพทย์ ทนั ตแพทย์ และเภสชั กร

กรณีตวั อยา่ ง การจดั ทาํ แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาตดิ า้ น
สาธารณสขุ ฉบบั ท่ี 8 ท่ีใช้ “คน” เป็นศนู ยก์ ลางและเปา้ หมายการพฒั นานนั้ ก็มีแผนงาน
(Program) และโครงการ (Project) ตา่ ง ๆ ขนึ้ มารองรบั สาํ หรบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิใน
ลกั ษณะท่ีเป็นแผนงานระยะปานกลาง

ขณะท่ีกระทรวงสาธารณสขุ ก็มีแผนปฏิบตั งิ านประจาํ ปีของหน่วยงานใน
ระดบั ตา่ ง ๆ (เช่น ระดบั จงั หวดั อาํ เภอ ตาํ บล) สาํ หรบั รองรบั กบั การนาํ นโยบายท่ีราชการบรหิ าร
สว่ นกลางเรง่ รดั ใหม้ ีขนึ้ ดว้ ย

130

จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ การแปลงนโยบายเป็ นแผนงานและโครงการนนั้ ถือเป็น
ขนั้ ตอนแรกของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั แิ ละเป็นรูปธรรมของนโยบายท่ีจะทาํ ใหเ้ กิดการ
ปฏบิ ตั จิ รงิ โดยมีเนือ้ หาสาระท่ีกอปรด์ ว้ ยกลยทุ ธ มาตรการ และกจิ กรรมการดาํ เนินงานตา่ ง ๆ
กลา่ วอกี นยั หนง่ึ คือ แผนงาน ก็คอื ผลผลติ (หรอื ผลลพั ธ)์ ท่ีเกิดจากกระบวนการวางแผนน่นั เอง

นอกจากนี้ การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิจะเกิดสมั ฤทธิผล อยา่ งมี
ประสิทธิภาพไดห้ รอื ไม่เพียงใดนนั้ ยงั ครอบคลมุ ถงึ ขนั้ ตอนอ่นื ท่ีสาํ คญั อกี ไดแ้ ก่
ซง่ึ กรณีการบรหิ ารงานของกระทรวง
การพัฒนาโครงสร้างองคก์ าร

สาธารณสขุ ในอดีตปรากฏวา่ ไดป้ ระสบกบั ปัญหา การประสานการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ
กลา่ วคอื มีการบรหิ ารงานในแนวดง่ิ และดลุ ยภาพระหวา่ งหน่วยงานหรอื กรมท่ีดแู ลดา้ นการ
รกั ษาพยาบาลกบั กรมท่ีดแู ลงานทางดา้ นปอ้ งกนั โรคและสง่ เสรมิ สขุ ภาพอยใู่ นภาวะท่ีไม่เหมาะสม
และตา่ งแยกกนั ปฏิบตั ิงาน จงึ ไดม้ ีการปฏริ ูปโครงสรา้ งองคก์ รของกระทรวงสาธารณสขุ ขนึ้
ในปี พ.ศ. 2515 โดยรวมภารกิจดงั กลา่ วอย่ใู นกรมใหม่ ช่ือ “กรมการแพทยแ์ ละอนามยั ” แตผ่ ล
ปรากฏวา่ ก็ยงั มีปัญหาและอปุ สรรคทางการบรหิ ารงานสาธารณสขุ อยู่ ซ่ึ งท่ีสาํ คญั คอื ขอบข่าย
ภาระหนา้ ท่ีของกรมการแพทยแ์ ละอนามยั กวา้ งขวางมากเกนิ ไปเป็นเหตใุ หง้ บประมาณกวา่ รอ้ ยละ
90 และจาํ นวนเจา้ หนา้ ท่ีผปู้ ฏิบตั งิ านกวา่ รอ้ ยละ 94 ปฏิบตั งิ านอย่ใู นกรมนี้ ดว้ ยเหตนุ ีจ้ งึ ไดม้ ี
การปฏริ ูปโครงสรา้ งองคก์ รอกี ครงั้ ในปี พ.ศ. 2517 2
หากจะวเิ คราะหก์ ารปฏิรูปโครงสรา้ งของกระทรวงสาธารณสขุ ปี พ.ศ. 2517 จะ
ปรากฏวา่ มีคา่ นิยมท่ีใชใ้ นการปฏริ ูปโครงสรา้ งองคก์ รท่ียดึ หลกั การสาํ คญั 4 ประการ คอื
1. การกระจายอาํ นาจ ( Decentralization ) กลา่ วคอื มีการแบง่ อาํ นาจจาก

ราชการบรหิ ารสว่ นกลางใหผ้ วู้ า่ ราชการจงั หวดั โดยมีนายแพทยส์ าธารณสขุ จงั หวดั เป็น
ผรู้ บั ผดิ ชอบในการดาํ เนนิ งาน โดยเป็นผดู้ แู ลบงั คบั บญั ชาหน่วยงานในสงั กดั กระทรวงสาธารณสขุ
ท่ีตงั้ อย่ใู นจงั หวดั นนั้ ๆ ยงั ผลใหเ้ กิดเอกภาพในการควบคมุ ส่งั การและใหบ้ รกิ ารท่เี หมาะสมและมี
ประสทิ ธิภาพดว้ ย
2. การผสมผสานบรกิ ารสาธารณสขุ ( Integration ) กลา่ วคือ มกี ารใหบ้ รกิ าร
สาธารณสขุ ทงั้ ดา้ นการรกั ษาพยาบาล การปอ้ งกนั โรค การสง่ เสรมิ สขุ ภาพควบคกู่ บั การฟื้นฟู
สภาพตามสถานบรกิ ารในระดบั ตา่ ง ๆ
3. ความสมดลุ ยภาพ ( Equality ) กลา่ วคอื มีการแบง่ งานใหส้ าํ นกั งาน
ปลดั กระทรวง และกรมตา่ ง ๆ ในราชการบรหิ ารสว่ นกลางรบั ผิดชอบงานอย่างมีสมดลุ และมี
ขอบข่ายการควบคมุ งานท่ีรดั กมุ ไมก่ วา้ งใหญ่เกินไป โดยราชการบรหิ ารสว่ นภมู ิภาคเปล่ียนมา

131

สงั กดั อย่กู บั สาํ นกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ และใหก้ รมตา่ ง ๆ ทาํ หนา้ ท่ีเนน้ หนกั ในดา้ น
วิชาการหรอื พฒั นาเทคโนโลยีเพ่ือเพ่มิ พนู ประสิทธิภาพของบรกิ ารสาธารณสขุ

4. สมรรถนะทางการบรหิ าร ( Administrative Capacity ) กลา่ วคอื ภายใน
สาํ นกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ จะมีหนว่ ยงานท่ที าํ หนา้ ท่ีในการวางแผนและการบรหิ าร ซง่ึ
รวมทงั้ การประสานงานอยา่ งครบครนั

ภายใตโ้ ครงสรา้ งองคก์ รของกระทรวงสาธารณสขุ ภายหลงั ท่ีไดป้ ฏริ ูปในปี พ.ศ.
2517(โครงสรา้ งองคก์ รลกั ษณะดงั กลา่ วนกี้ ็ยงั ดาํ เนนิ การอย่จู วบจนถึงทกุ วนั นี)้ กระทรวง
สาธารณสขุ จงึ มีประสบการณแ์ ละบทเรยี นในภาคปฏิบตั สิ าํ หรบั การบรหิ ารและโดยเฉพาะอยา่ งย่ิง
การกระจายอาํ นาจสภู่ มู ภิ าค จงึ นบั เป็นจดุ แข็งตอ่ ทิศทางการบรหิ ารการพฒั นางานสาธารณสขุ ใน
อนาคตซง่ึ จะเออื้ ตอ่ การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิไดเ้ ป็นอยา่ งดดี ว้ ย

ปัจจบุ นั โดยท่ีรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยปี พ.ศ. 2540 ไดร้ ะบชุ ดั เจนถึงเรอ่ื ง
การกระจายอาํ นาจสทู่ อ้ งถ่นิ (มาตรา 282 – 290) โดยเฉพาะอย่างย่ิงมาตรา 284 ซง่ึ ไดม้ ี
พ.ร.บ. กาํ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอาํ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถ่ินและมีอาํ นาจบงั คบั ใช้
แลว้ ตงั้ แต่ 17 พ.ย. 2542 ซง่ึ จากกฏหมายรฐั ธรรมนญู และพ.ร.บ.กาํ หนดแผนและขนั้ ตอนการ
กระจายอาํ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถ่ินดงั กลา่ ว มีเรอ่ื งราวเก่ียวขอ้ งกบั การจดั ระบบบรกิ ารสาธารณะ
( รวมทงั้ บรกิ ารสาธารณสขุ ) ดว้ ย ฉะนนั้ กระทรวงสาธารณสขุ คงจะตอ้ งมีการพฒั นาโครงสรา้ ง
องคก์ ารเ พ่ือการจดั ระบบบรกิ ารสาธารณสขุ แกป่ ระชาชนในทอ้ งถ่นิ ในอนาคตตอ่ ไป เชน่ เดยี วกบั
บรกิ ารสาธารณะอ่ืน ๆ ดงั กรณีการจดั ระบบการศกึ ษาของทอ้ งถ่ินเป็นตน้

ผลจากการศกึ ษาวจิ ยั เรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจดา้ นการบรหิ ารงานสาธารณสขุ สสู่ ว่ น
ภมู ิภาคและทอ้ งถ่ิน ของสถาบนั ท่ปี รกึ ษาเพ่ือพฒั นาประสทิ ธิภาพระบบราชการ (สปร.)

2 รายละเอียดโปรดดู เสม พรงิ้ พวงแกว้ , หนา้ 863-864 และยทุ ธนา ศขุ ชมิติ, “ความเป็นมา
ของการปรบั ปรุงและเปล่ยี นแปลงของสว่ นราชการกระทรวงสาธารณสขุ ”,
อนุสรณ์

สาธารณสุขครบรอบ 40 ปี แหง่ การสถาปนากระทรวงสาธารณสุข, (กรุงเทพฯ:สหประ
ชาพาณิชย,์ 2525)หนา้ 288-300.

132

พบวา่ ขณะท่ีราชการกระทรวงสาธารณสขุ มีทิศทางและแนวโนม้ ท่ีดีตอ่ การกระจายอาํ นาจสู่
ภมู ภิ าคและทอ้ งถ่ิน และราชการบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินมีความประสงคท์ ่ีจะดาํ เนินงานในกลมุ่
งานตา่ ง ๆ ตอ่ ไปนี้ 3

1. กลมุ่ งานสาธารณสขุ มลู ฐาน
2. กลมุ่ งานอนามยั สิ่งแวดลอ้ ม
3. กลมุ่ งานบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ
4. กลมุ่ งานโภชนาการ
5. กลมุ่ งานควบคมุ ปอ้ งกนั โรคเอดส์
6. กลมุ่ งานคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภคดา้ นสาธารณสขุ
7. กลมุ่ งานควบคมุ ปอ้ งกนั โรคติดตอ่
8. กลมุ่ งานอนามยั ครอบครวั
แตจ่ ากการวิเคราะหถ์ งึ ศกั ยภาพและความพรอ้ มขององคก์ รการบรหิ ารสว่ น
ทอ้ งถ่นิ ปรากฏวา่ มีเพียง 2 กลมุ่ งานท่ีราชการบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินมีศกั ยภาพและความพรอ้ มท่ี
จะดาํ เนินการอย่างชดั เจน คือ
5. กลมุ่ งานสาธารณสขุ มลู ฐาน
6. กลมุ่ งานอนามยั สิ่งแวดลอ้ ม
กลมุ่ งานนอกเหนือจากนี้ ปรากฏวา่ องคก์ รการบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินยงั ไม่พรอ้ มท่ี
จะดาํ เนินการ กลา่ วคอื อาจจะมีเพียงบางพนั ธกิจท่มี ีความพรอ้ มแตบ่ างพนั ธกจิ ก็ไม่พรอ้ ม ซง่ึ
อาจจะดว้ ยเหตผุ ลดา้ นโครงสรา้ งองคก์ ร กาํ ลงั คน งบประมาณ เทคโนโลยี หรอื นโยบายและ
แผนดา้ นใดดา้ นหนง่ึ หรอื หลายๆดา้ นรวมกนั

3 รายละเอียดโปรดดู ผลงานการศกึ ษาวเิ คราะหน์ โยบายเร่อื ง “การกระจายอาํ นาจดา้ นการ
บรหิ ารงานสาธารณสขุ สภู่ มู ิภาคและทอ้ งถ่ิน” เอกสารโรเนียวเยบ็ เลม่ , สถาบนั ท่ีปรกึ ษาเพ่ือพฒั นา
ประสทิ ธิภาพระบบราชการ และ ประยงค์ เต็มชวาลา “การกระจายอาํ นาจดา้ นการบรหิ ารงาน
สาธารณสขุ สภู่ มู ิภาคและทอ้ งถ่ิน : บทสรุปผลการศกึ ษาวิจยั ” เอกสารโรเนียวเยบ็ เลม่ นาํ เสนอตอ่
ท่ีประชมุ ผบู้ รหิ ารระดบั สงู จดั โดย สถาบนั ท่ีปรกึ ษาเพ่ือพฒั นาประสิทธิภาพระบบราชการ ณ
โรงแรมเอเชีย วนั ท่ี 10 ตลุ าคม 2539

133

อย่างไรก็ดี จากการศกึ ษาวิจยั เร่อื งการกระจายอาํ นาจ : ยทุ ธศาสตรก์ ารปฏริ ูปงาน
สาธารณสขุ ไทย ท่ีทาํ การศกึ ษาในลกั ษณะเดยี วกนั แตศ่ กึ ษาเฉพาะองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาํ บล
ปรากฏวา่ 4 องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาํ บลยงั ไมพ่ รอ้ มท่ีจะดาํ เนินการในกลมุ่ งานใด ๆ เลย จะมีความ
พรอ้ มเพยี งบางพนั ธกิจ ซง่ึ อาจจะดว้ ยสาเหตทุ าํ นองเดยี วกนั กลา่ วคอื ในดา้ นปัจจยั
เร่อื งโครงสรา้ งองคก์ ร หรอื กาํ ลงั คนหรอื งบประมาณ หรอื เทคโนโลยี หรอื นโยบายและแผนดา้ นใด

ดา้ นหนง่ึ หรอื หลาย ๆ ดา้ นรว่ มกนั
กรณีผลการศกึ ษาท่ีมีความแตกตา่ งกนั ดงั กลา่ ว แสดงใหเ้ หน็ วา่ ปัจจยั ความ
พรอ้ มขององคก์ รการบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินในระดบั ตาํ บล ( ซง่ึ อยใู่ นเขตชนบท ) เม่ือเทียบกบั องคก์ ร
การบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินท่ีอยใู่ นเขตเทศบาล สขุ าภบิ าล และโดยเฉพาะอยา่ งย่ิงในเขตหวั เมืองใหญ่
ๆ จะมีความแตกตา่ งกนั อย่างมีนยั สาํ คญั ทงั้ ในดา้ นโครงสรา้ งองคก์ ร กาํ ลงั คนสนบั สนนุ
งบประมาณ เทคโนโลยี รวมตลอดจนดา้ นนโยบายและแผน ซง่ึ หากรฐั พจิ ารณาเห็นวา่ องคก์ าร
บรหิ ารสว่ นตาํ บล ( อบต. ) คอื รากฐานท่ีสาํ คญั ของการเมืองการปกครอง และเป็นยทุ ธศาสตร์
สาํ คญั ของการบรหิ ารการพฒั นาชนบทของประเทศ รฐั พงึ จะตอ้ งกาํ หนดกลยทุ ธวธิ ีการพฒั นาท่ี
สอดคลอ้ งเหมาะสมในอนั ท่ีจะลดหรอื ผอ่ นคลายเง่ือนไข / ขอ้ จาํ กดั หรอื ปัจจยั ดา้ นตา่ ง ๆ ดงั กลา่ ว
ซง่ึ จะสง่ ผลใหอ้ งคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาํ บล (อบต.) มีศกั ยภาพและพรอ้ มท่ีจะดาํ เนนิ การพฒั นาหรอื
นาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ไิ ดอ้ ยา่ งเป็นระบบและตอ่ เน่อื งตอ่ ไป

4 รายละเอยี ดโปรดดู ประยงค์ เตม็ ชวาลา , รายงานการวิจยั เร่อื ง “การกระจายอาํ นาจ :
ยุทธศาสตรก์ ารปฏริ ูปงานสาธารณสุขไทย” , 2540.

134

การพฒั นาทรัพยากรกาํ ลังคน

กาํ ลงั คนนบั เป็นทรพั ยากรทางการบรหิ ารท่ีมีความสาํ คญั ตอ่ การนาํ นโยบายไปสกู่ าร
ปฏิบตั เิ ป็นอยา่ งยง่ิ อกี ประการหนง่ึ เพราะสมั ฤทธิ์ผลของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ยิ ่อม
ตอ้ งการความชดั เจนในการส่อื ขอ้ ความของนโยบาย ผปู้ ฏิบตั ิจะตอ้ งมีความเขา้ ใจและยอมรบั ตอ่
นโยบายและเขา้ มามีสว่ นรว่ มในนโยบายนนั้ ๆ นโยบายในหลายกรณี อาจไมป่ ระสบผลสาํ เรจ็
เพราะนโยบายหรอื แผนงาน / โครงการนนั้ ๆ ไปมีผลกระทบหรอื เปล่ยี นแปลงการปฏบิ ตั ิในวิถีชวี ติ
ของขา้ ราชการหรอื บคุ ลากรในองคก์ าร ดงั นนั้ นโยบายหรอื แผนงาน / โครงการดงั กลา่ วจะ
สมั ฤทธิผ์ ลได้ นอกเหนือจากท่ีจะตอ้ งอาศยั โครงสรา้ งองคก์ ารท่ีเหมาะสมแลว้ ยงั อาจพาดพงิ ถงึ
ปัจจยั อ่นื อกี รวมหลายประการ ไดแ้ ก่

1. บคุ ลากรในองคก์ ารยงั จะตอ้ งมีความรูค้ วามสามารถอย่างเพียงพอทงั้ ในดา้ น
การบรหิ ารจดั การและดา้ นเทคนิควชิ าการ

2. การสรา้ งแรงจงู ใจ
3. การใชภ้ าวะผนู้ าํ ท่ีเหมาะสม
และ 4 การสรา้ งความผกู พนั ดว้ ยการใหบ้ คุ ลากรในองคก์ ารไดม้ ีสว่ นรว่ มเพ่ือใหเ้ กิดการ
ยอมรบั ตอ่ นโยบายและมีสว่ นรว่ มในการดาํ เนินการและติดตามควบคมุ กาํ กบั และประเมินผล
นโยบาย
ทงั้ นี้ ปัจจยั ตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วนีจ้ ะสามารถผลกั ดนั ใหก้ ระบวนการนาํ นโยบายไปสู่
การปฏิบตั บิ งั เกิดสมั ฤทธิ์ผลและเป็นไปอยา่ งมีประสทิ ธิภาพไดด้ ว้ ย

สาํ หรบั การนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ ในสว่ นของการพฒั นากาํ ลงั คนดา้ นสาธารณสขุ นนั้
นอกเหนือจากจะเนน้ หนกั การเพ่ิมปรมิ าณกาํ ลงั คน (เชน่ โครงการผลติ แพทยเ์ พ่ิม) แลว้ ยงั ไดม้ ี
การเนน้ หนกั ในเร่อื ง คณุ ภาพของผลผลิตหรอื ผสู้ าํ เรจ็ การศกึ ษาใหส้ อดคลอ้ งกบั ภารกิจท่ีพงึ ปฏิบตั ิ
มีมาตรการในการกระจายกาํ ลงั คนไปสพู่ นื้ ท่ีเปา้ หมายท่ีมีความตอ้ งการมากท่ีสดุ (โดยเฉพาะ
อย่างย่ิงระดบั อาํ เภอ ตาํ บล และหมบู่ า้ น) รวมทงั้ มีการประสานและระดมทรพั ยากรบคุ คลใน
ทอ้ งถ่นิ มาช่วยในการพฒั นางานสาธารณสขุ ดว้ ย อยา่ งไรก็ดี โดยท่ีในช่วงอดตี ท่ีผา่ นมา กระทรวง
สาธารณสขุ (ในฐานะท่เี ป็นหน่วยงานรบั ผดิ ชอบสขุ ภาพอนามยั ของประชาชนโดยเฉพาะอยา่ งย่ิง
ในสว่ นภมู ิภาค) ตอ้ งประสบกบั ปัญหาการขาดแคลนกาํ ลงั คนดา้ นการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ ทงั้
ในเชงิ ปรมิ าณ การกระจาย และคณุ ภาพ โดยเฉพาะอย่างย่งิ กาํ ลงั คนดา้ นการแพทยน์ นั้ นบั เป็น
ปัญหาท่ียืดเยือ้ และเรอื้ รงั มาโดยตลอด เป็นเหตใุ หช้ นบทของประเทศไทยขาดบคุ ลากรดา้ น

135

การแพทยท์ ่จี ะดแู ลสขุ ภาพอนามยั ของประชาชนเร่อื ยมา กระทรวงสาธารณสขุ จงึ พยายามท่ีจะให้
ประชาชนไดม้ ีสว่ นรว่ มท่ีจะดแู ลสขุ ภาพอนามยั ของตนเอง ครอบครวั และของชมุ ชน โดย
พยายามท่ีจะพฒั นาทรพั ยากรกาํ ลงั คน (ประชาชนในชนบท) เพ่ือใหป้ ระชาชนไดร้ ู้ เขา้ ใจ และ
ตระหนกั ถึงความสาํ คญั ของปัญหาสาธารณสขุ รวมทงั้ สามารถแกไ้ ขปัญหาสาธารณสขุ ไดด้ ว้ ย
ตนเอง โดยการฝึกอบรมประชาชนเป็นอาสาสมคั รสาธารณสขุ ประเภทตา่ ง ๆ ขณะเดียวกนั ก็ไดม้ ี
ความพยายามท่ีจะระดมและใชท้ รพั ยากรท่ีมีอย่ใู นชมุ ชน (ทงั้ จากภาครฐั และภาคเอกชน) เป็น
ตน้ วา่ มีการระดมปลกู และใชป้ ระโยชนจ์ ากพืชสมนุ ไพร การฝึกอบรมผดงุ ครรภโ์ บราณ (หมอ
ตาํ แย) ฯลฯ

อนง่ึ สาํ หรบั ทิศทางของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิเพ่ือตอบสนองตอ่ การ
กระจายอาํ นาจการปกครองภายใตส้ ภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจในปัจจบุ นั รฐั ไดจ้ าํ กดั การเพ่มิ
กาํ ลงั คนในราชการบรหิ ารสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าค แตเ่ พ่ือเป็นการบรรเทาความเดือดรอ้ นของ
หนว่ ยงานรฐั จงึ ไดบ้ รรจนุ กั เรยี นทนุ ทงั้ ของรฐั บาล (แพทย์ ทนั ตแพทย์ และเภสชั กร) และของ
กระทรวงสาธารณสขุ (พยาบาล พนกั งานอนามยั ทนั ตาภิบาล และอ่นื ๆ) เป็นพนกั งานของรฐั
ในสงั กดั กระทรวงสาธารณสขุ โดยใหไ้ ดส้ ิทธิประโยชนเ์ ทา่ เทียมกบั การเป็นขา้ ราชการ

อย่างไรก็ดี โดยท่ีในมาตรา 282 – 290 ในกฏหมายรฐั ธรรมนญู แหง่
ราชอาณาจกั รไทยปี พ.ศ. 2540 (ฉบบั ประชาชน) รวมทงั้ กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู คอื
พระราชบญั ญตั กิ าํ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอาํ นาจการปกครองสสู่ ว่ นทอ้ งถ่นิ ท่ีไดม้ ี
ความพยายามท่ีจะจดั ระบบบรกิ ารสาธารณะ ( ซง่ึ รวมทงั้ บรกิ ารสาธารณสขุ ดว้ ย ) ขององคก์ ร
การบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่นิ ระดบั ตา่ ง ๆ ซง่ึ จากการศกึ ษาวจิ ยั เร่อื งการกระจายอาํ นาจดา้ นการ
บรหิ ารงานสาธารณสขุ สสู่ ว่ นภมู ภิ าค และทอ้ งถ่ิน รวมทงั้ การศกึ ษาวจิ ยั เรอ่ื งการกระจายอาํ นาจ :
ยทุ ธศาสตรก์ ารปฏริ ูปงานสาธารณสขุ ไทย พบวา่ ศกั ยภาพและความพรอ้ มขององคก์ รการ
บรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ิน ยงั มีปัญหาและขอ้ จาํ กดั อย่บู างประการดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ ฉะนนั้ เพ่ือใหเ้ กิด
ความสมั ฤทธิผ์ ลของการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั จิ รงิ กรณีนโยบายการกระจายอาํ นาจสทู่ อ้ งถ่นิ
ดงั กลา่ ว จงึ ตอ้ งสรรหากลยทุ ธเพ่ือพฒั นาทรพั ยากรกาํ ลงั คนทงั้ สว่ นท่ีเป็นขา้ ราชการและผนู้ าํ
ทอ้ งถ่ิน ดงั นี้

1. พฒั นาระบบสรรหาและคดั เลอื กกาํ ลงั คนท่ีเป็นผนู้ าํ ท่เี ขม้ แขง็ เสยี สละ และมี
คณุ ธรรมจรยิ ธรรมในการปกครองและบรหิ ารทอ้ งถ่ิน

136

2. พฒั นาผนู้ าํ ชมุ ชน (ผนู้ าํ ทอ้ งถ่ิน)ใหม้ คี วามรู้ ประสบการณแ์ ละทกั ษะดา้ น
ตา่ ง ๆ เชน่ พฒั นากรอบการมอง หรอื วสิ ยั ทศั น์ ขณะเดยี วกนั มที กั ษะความชาํ นาญเก่ียวกบั การ
จดั ทาํ แผนงาน / โครงการ รวมตลอดถึงความมมี นษุ ยสมั พนั ธ์

3. พฒั นาทศั นคตขิ องขา้ ราชการใหเ้ ขา้ ใจหลกั การและเจตนารมณข์ องนโยบาย
การกระจายอาํ นาจ และเขา้ ใจบทบาทของประชาชน ในการเขา้ มามีสว่ นรว่ มในการปกครอง
ทอ้ งถ่ินตนเอง (Local Self Government) ทงั้ นี้ เพ่ือลดขอ้ ขดั แยง้ ในบทบาทท่ีอาจจะเกิดขนึ้
ระหวา่ ง ขา้ ราชการ ท่ีเคยทาํ หนา้ ท่ีส่งั การ หรอื ควบคมุ กาํ กบั ประชาชน กบั ผนู้ าํ ชมุ ชน
(ผนู้ าํ ทอ้ งถ่นิ ) ท่ีกาํ ลงั จะมีบทบาทในการปกครองทอ้ งถ่นิ ตนเอง

4. พฒั นาระบบกาํ ลงั คนในสว่ นท่ีเป็นขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถ่นิ ทงั้ ในดา้ นการ
วางแผนกาํ ลงั คน (ระยะสนั้ และระยะยาว) การผลิตและพฒั นากาํ ลงั คน รวมทงั้ การ
บรหิ ารจดั การดา้ นกาํ ลงั คน (เรม่ิ ตงั้ แต่ การสรรหาและคดั เลือก การบรรจแุ ตง่ ตงั้ การเล่ือน
ระดบั และโดยเฉพาะอยา่ งย่งิ การกาํ หนดโครงสรา้ งความกา้ วหนา้ ของกาํ ลงั คนประเภทตา่ ง ๆ
เป็นตน้ )

3) กระบวนการควบคุมกาํ กับ และตดิ ตามประเมนิ ผลนโยบาย (Policy
Monitoring and Evaluation)

การนาํ เสนอในกรณีนีจ้ ะเสนอบทวเิ คราะห์ กระบวนการประเมนิ ผลนโยบาย
สาธารณะในภาพรวมเป็นเบอื้ งแรก แลว้ จงึ นาํ เสนอผลการวเิ คราะหก์ ระบวนการประเมนิ ผล
นโยบายการสาธารณสขุ ตอ่ ไป 5

การศกึ ษาวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ในฐานะท่ีเป็นตวั แปรอสิ ระของสภาพ
เศรษฐกิจ สงั คมและการเมือง หรอื การศกึ ษาวเิ คราะหใ์ นเรอ่ื งกระบวนการประเมินผลนโยบาย
สาธารณะในทาํ นองนีย้ งั พบวา่ มีนอ้ ยมากในประเทศไทย ทงั้ ในดา้ นการประเมินผลลพั ธข์ อง
นโยบายสาธารณะ (Outcome evaluation) และการประเมนิ ผลการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิ
(Implementation evaluation) ดงั นนั้ จงึ ไม่เป็นท่แี ปลกใจเลยท่ีนโยบายของรฐั บาลบางชนิ้ ท่ี
ถกู ตอ้ งตามทฤษฎีและหลกั วิชาการในความพยายามท่ีจะแกไ้ ขปัญหาสาธารณะ รวมทงั้ มีความ
สอดคลอ้ งกบั หลกั การ ปทสั ถาน และคา่ นิยมของสงั คม ซง่ึ ไดร้ บั การกาํ หนดและประกาศใชเ้ ป็น
นโยบายสาธารณะ แตก่ ลบั ไมไ่ ดม้ ีการนาํ ไปปฏบิ ตั หิ รอื มีการนาํ ไปปฏบิ ตั แิ บบไม่มีประสทิ ธิภาพ
และไม่เกิดประสทิ ธิผลเท่าท่ีควร ทงั้ นี้ สบื เน่ืองจากการขาดการติดตามและประเมนิ ผลนโยบาย
สาธารณะน่นั เอง ซง่ึ หากจะวเิ คราะหใ์ นเรอ่ื งนีก้ ็จะพบวา่ มีมลู เหตสุ าํ คญั รวมหลายประการ เชน่

137

1) การขาดกลไกหรอื องคก์ รท่ีจะรบั ผิดชอบในการประเมินผลนโยบาย โดย
หลกั การแลว้ ในสงั คมท่ีพฒั นาแลว้ เชน่ สหรฐั อเมรกิ าและประเทศองั กฤษ ไดม้ ีการแบง่ แยกอาํ นาจ
หนา้ ท่ีระหวา่ งฝ่ายบรหิ ารกบั ฝ่ายนิติบญั ญตั ไิ วอ้ ย่างชดั เจน โดยฝ่ายบรหิ ารจะทาํ หนา้ ท่ีเป็นฝ่าย
รเิ รม่ิ จดั ทาํ และกาํ หนดนโยบาย ขณะท่ีฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิจะทาํ หนา้ ท่ีแกไ้ ขรบั รอง หรอื ลงมติไม่

รบั รองนโยบายนนั้ ๆ และในบางประเทศฝ่ายนิติบญั ญตั ิยงั ไดท้ าํ หนา้ ท่ีในการควบคมุ ตรวจสอบ
และตดิ ตามประเมินผลนโยบายดว้ ย เชน่ Ombusman ในประเทศสวเี ดน เป็นตน้
สาํ หรบั กรณีประเทศไทยนนั้ ในสมยั อดตี ระบบราชการจะทาํ หนา้ ท่ีปฏบิ ตั ติ าม
นโยบายของพระมหากษัตรยิ ์ ซง่ึ จะทาํ หนา้ ท่ีเป็นฝ่ายการเมืองคอยควบคมุ การปฏิบตั ติ าม
นโยบายของขา้ ราชการ ตอ่ มาเม่ือมีการเปล่ยี นแปลงการปกครองไปเป็นระบอบประชาธิปไตยท่ีมี
พระมหากษัตรยิ เ์ ป็นประมขุ ในปี พ.ศ. 2475 เป็นตน้ มา เป็นชว่ งท่ีฝ่ายการเมืองมีความออ่ นแอ
ไม่ไดม้ ีอาํ นาจมากและไมเ่ ป็นท่ียอมรบั ของขา้ ราชการมากเท่าสถาบนั กษัตรยิ ท์ ่ีมีอยแู่ ตเ่ ดมิ ระบบ
ราชการจงึ กลายเป็นสถาบนั ท่ีเขม้ แข็งท่ีสดุ (ไมม่ ีสถาบนั นอกราชการ เชน่ รฐั สภา พรรคการเมอื ง
พอ่ คา้ กลมุ่ ผลประโยชนท์ ่ีมีอาํ นาจใกลเ้ คยี งกบั ระบบราชการ) ซง่ึ จะเปิดโอกาสใหก้ ลมุ่ บคุ คลชนั้ นาํ
ของระบบราชการสามารถเขา้ ครอบงาํ ฝ่ายการเมืองไดอ้ ยา่ งงา่ ยดาย ลกั ษณะเชน่ นีเ้ องท่ี Fred W.
Riggs เรยี กวา่ พรรคการเมืองระบบราชการ (Bureaucratic Polity) ซง่ึ การเมืองการปกครองใน
ลกั ษณะนีย้ งั คงเป็นจรงิ อยมู่ ากสาํ หรบั สงั คมไทยในปัจจบุ นั ทงั้ นี้ หากจะพิจารณาขอ้ มลู เชงิ
ประจกั ษจ์ ากผลงานการวจิ ยั ของ สจุ ติ บญุ บงการเก่ียวกบั บทบาทของสภานิตบิ ญั ญตั ขิ องประเทศ
ไทยเก่ียวกบั การพจิ ารณารา่ งกฎหมาย รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณ และการแถลงนโยบาย
ของรฐั บาลเทา่ ท่ีผา่ นมา พบวา่ มีบทบาทนอ้ ยมากไมว่ า่ จะเป็นสภาท่ีมาจากการแตง่ ตงั้ หรอื จาก
การเลือกตงั้ โดยรูปแบบความสมั พนั ธจ์ ะมลี กั ษณะท่ีฝ่ายบรหิ ารครอบงาํ ฝ่ายนิติบญั ญตั ิ

(Executive Dominance) เป็นสว่ นใหญ่ จะมีบา้ งในบางชว่ งท่ีรูปแบบความสมั พนั ธจ์ ะมีลกั ษณะ
ท่ีไม่มีฝ่ายใดครอบงาํ อีกฝ่ายหนง่ึ อยา่ งเด็ดขาด คือ ไมใ่ ช่ฝ่ายบรหิ ารเป็นฝ่ายครอบงาํ และไม่ใช่
ฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิเป็นฝ่ายครอบงาํ (Congressional Dominance) ขณะเดยี วกนั ก็ไม่ใช่ลกั ษณะคาน
อาํ นาจซง่ึ กนั และกนั จนทาํ อะไรไม่ได้ (Stalemate) ฉะนนั้ การท่ีคาดหวงั วา่ ฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิจะทาํ
หนา้ ท่ีในการควบคมุ ตรวจสอบหรอื ตดิ ตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ จงึ เป็นเร่อื งท่ีคอ่ นขา้ ง
จะเป็นไปไดย้ ากสาํ หรบั สงั คมไทย ซง่ึ ในกรณีนีจ้ ะไมใ่ ชป่ รากฎการณท์ ่ีเกิดขนึ้ กบั องคก์ รรฐั สภาใน
ระดบั ชาติเพียงเทา่ นนั้ หากแตย่ งั ครอบคลุ มถงึ องคก์ รฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ใิ นระดบั จงั หวดั หรอื สภา

จงั หวดั และแมใ้ นองคก์ ารบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินอ่นื ๆ ดว้ ย

138

สาํ หรบั กรณีการติดตามและประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะของฝ่ายบรหิ ารเองนนั้
ประเทศไทยยงั ขาดองคก์ รระดบั ชาติท่ีจะทาํ หนา้ ท่ีในการวเิ คราะหแ์ ละกาํ หนดนโยบาย รวมทงั้ การ
นิเทศงานและการตดิ ตามประเมนิ ผลนโยบาย แมว้ า่ จะมีหนว่ ยนาํ ทางในสว่ นกลาง (Central
Guidance Cluster) เชน่ สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ สาํ นกั

งบประมาณ สาํ นกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น สาํ นกั งานคณะกรรมการการวจิ ยั
แหง่ ชาติ เป็นตน้ ซง่ึ ขอ้ มลู เชิงประจกั ษก์ พ็ บวา่ การประเมินผลนโยบายสาธารณะขององคก์ รตา่ ง
ๆ นีก้ ็หาไดม้ ีประสทิ ธิภาพไม่ ขณะเดยี วกนั องคก์ รระดบั กระทรวง หรอื แมก้ ระท่งั องคก์ รในการ
วางแผนระดบั กรมหรอื ระดบั จงั หวดั อ่นื ๆกป็ รากฎวา่ ยงั ไมไ่ ดใ้ หค้ วามสนใจท่ีจะเรง่ รดั ติดตามใหเ้ กิด
กระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะอย่างเป็นระบบและมีประสิทธิภาพได้ สว่ นใหญ่มกั จะ
กระทาํ เพียงการประเมินผลการปฏิบตั งิ านหรอื การประเมินกิจกรรมการปฏบิ ตั เิ พียงบางกจิ กรรม
หรอื บางงานเทา่ นนั้
2) ปัญหาในเรอ่ื งระบบขอ้ มลู ข่าวสาร โดยท่ีปัจจยั นาํ เขา้ ท่ีสาํ คญั ของ
กระบวนการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ไดแ้ ก่ ขอ้ มลู ข่าวสาร ซง่ึ จะตอ้ งมีความสมบรู ณถ์ กู ตอ้ ง
มีความนา่ เช่ือถือทนั กาล มีความหมายและไวตอ่ การวดั ซง่ึ การจะไดม้ าซง่ึ ขอ้ มลู ท่ีมีคณุ ลกั ษณะ
ดงั กลา่ วจาํ เป็นท่ีจะตอ้ งอาศยั ผทู้ ่ีมีความรูค้ วามสามารถหรอื ความชาํ นาญการในดา้ นนี้
โดยเฉพาะรวมทงั้ มีเคร่อื งมอื ท่ีจะชว่ ยในการรวบรวมและวิเคราะหข์ อ้ มลู ท่ีมีประสทิ ธิภาพ แตเ่ ทา่ ท่ี
ผ่านมาองคก์ ารระบบราชการไทยยงั ขาดผทู้ ่ีมีความรูค้ วามสามารถท่ีจะกาํ หนดเกณฑห์ รอื เครอ่ื งชี้
วดั ท่ีมีคณุ ภาพในกระบวนการประเมนิ ผล ขณะเดียวกนั คณุ ภาพของขอ้ มลู ก็ยงั ขาดความแมน่ ตรง
และเช่ือถือได้ นอกจากนนั้ ประสิทธิภาพของการบรหิ ารขอ้ มลู เพ่ือการประเมนิ ผลยงั อย่ใู นเกณฑ์
ต่าํ ทงั้ ในดา้ นระบบการจดั เก็บและการนาํ ไปใชป้ ระโยชน์ ซง่ึ ก็เป็นอปุ สรรคท่ีสาํ คญั ประการหนง่ึ ใน

การควบคมุ กาํ กบั และตดิ ตามประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะในประเทศไทย
3) ปัญหาท่ีสาํ คญั อีกประการหนง่ึ ในกระบวนการประเมินผลนโยบาย
สาธารณะในประเทศไทย ไดแ้ ก่ สงั คมไทยมกั จะมีทศั นคติไม่สดู้ ีกบั คาํ วา่ “ประเมินผล” กลา่ วคือ
สงั คมไทยมกั จะไมช่ อบท่ีจะใหผ้ อู้ ่ืนมาวพิ ากษว์ ิจารณห์ รอื ประเมนิ ผลตนเอง โดยเฉพาะอย่างย่ิงจะ
ไมม่ ีนกั บรหิ ารหรอื นกั การเมืองคนใดเลยท่ียนิ ดจี ะแสดงตวั ใหช้ าวโลกไดป้ ระจกั ษถ์ งึ นโยบาย
โครงการหรอื ผลงานท่ีอยใู่ นความรบั ผดิ ชอบของตนเองวา่ ไม่ประสบผลสาํ เรจ็ หรอื บงั เกิดความ
ลม้ เหลว เพราะสงั คมไทยไดย้ ดึ ถือคา่ นิยมเก่ียวกบั การมีศกั ดศิ รแี ละหนา้ ตาวา่ เป็นเร่อื งท่มี ี

ความสาํ คญั สงู สดุ ย่งิ ถา้ หากทราบวา่ นโยบายหรอื โครงการนนั้ ๆ มีแนวโนม้ และไม่ประสบ
ผลสาํ เรจ็ และมีทา่ ทีจะเป็นปัญหาก็ย่งิ จะมีการตอ่ ตา้ นการประเมนิ ผลอยา่ งเตม็ ท่ี เพราะเกรงวา่ จะ

139

ไดร้ บั การลงโทษจากสงั คม ขณะเดยี วกนั สงั คมไทยเป็นสงั คมท่ียดึ หลกั อหงิ สธรรม (non-
violence) ไม่ชอบความรุนแรงและไม่ชอบสรา้ งศตั รู ฉะนนั้ จงึ อาจจะมีคนไมม่ ากนกั ท่ียนิ ดจี ะยอม
ขนั อาสารบั เป็นผปู้ ระเมนิ นโยบายหรอื โครงการท่ีอยใู่ นความรบั ผิดชอบของผอู้ ่นื
4) นอกเหนือจากมลู เหตขุ องปัญหาท่ีสาํ คญั 3 ประการดงั กลา่ วแลว้ มลู เหตทุ ่ี

สาํ คญั อีกประการหนง่ึ ท่ีใหเ้ กิดปัญหาการขาดการติดตามและประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ คือ
การขาดแรงผลกั ดนั และปัจจยั สนบั สนนุ ใหเ้ กิดการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะอย่างจรงิ จงั ซง่ึ
ถึงแมว้ า่ มลู เหตขุ องปัญหาของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะทงั้ ในดา้ นการขาดองคก์ ร
ผรู้ บั ผดิ ชอบ การขาดระบบขอ้ มลู ข่าวสารท่ีมีประสทิ ธิภาพ และการมที ศั นคตทิ ่ีไมส่ ดู้ ีของ
สงั คมไทยตอ่ การประเมนิ ผลดงั กลา่ วขา้ งตน้ นนั้ จะมีขนาดและความรุนแรงสกั ปานใดก็ตาม หาก
ฝ่ายการเมืองระดบั สงู ซง่ึ เป็นผรู้ บั ผดิ ชอบในการบรหิ ารของประเทศไดม้ ีเจตนารมณท์ ่ีแน่วแนแ่ ละ
เอาจรงิ เอาจงั ตอ่ กระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะแลว้ มลู เหตขุ องปัญหาดงั กลา่ วย่อม
จะตอ้ งหมดไปหรอื ไม่ระดบั ความรุนแรงคงจะตอ้ งลดลงอยา่ งแนน่ อน ปัญหาท่ีสงั คมไทยตอ้ ง
เผชญิ ชะตากรรมอยทู่ กุ วนั นคี้ ือ สว่ นมากมกั จะไดผ้ บู้ รหิ ารประเทศท่ไี มก่ ลา้ ตดั สนิ ใจ ไมก่ ลา้
รบั ผดิ ชอบ และมกั จะหลีกเล่ยี งกบั ปัญหา ปลอ่ ยใหเ้ วลาเป็นเครอ่ื งตดั สินใจ ปัญหาตา่ ง ๆ เหลา่ นี้
จงึ ยงั คงมีอยแู่ ละกลายเป็นปัญหาซอ้ นปัญหาซง่ึ นบั วนั ก็ย่งิ จะทบั ถมและทวคี วามรุนแรงเพ่มิ มาก
ขนึ้
สาํ หรบั กรณีการประเมนิ ผลนโยบายดา้ นการสาธารณสขุ ก็ตกอยใู่ นสภาพท่ี
คอ่ นขา้ งจะไมแ่ ตกตา่ งจากการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะโดยท่วั ไปเทา่ ใดนกั กลา่ วคือ การ
ประเมนิ ผลนโยบายยงั ไมเ่ ป็นระบบและตอ่ เน่ืองเท่าท่ีควร ในชว่ งระยะเวลาท่ีผา่ นมายงั ขาดการให้
ความสาํ คญั และเอาใจใสใ่ นการประเมนิ ผลอยา่ งจรงิ จงั ขณะเดยี วกนั ก็สามารถใหข้ อ้ ยตุ ไิ ดว้ า่

องคก์ รการประเมินผลในระดบั ตา่ ง ๆ ยงั ขาดรูปแบบและเทคนิควธิ ีการประเมนิ ผลนโยบายท่ีมี
ประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลอยา่ งชดั เจน ยงั ผลใหก้ ารประเมินผลนโยบายดา้ นการ
สาธารณสขุ สว่ นใหญ่จะเป็นไปในลกั ษณะการประเมนิ กิจกรรมการปฏิบตั ิงานเพียงบางกิจกรรม
หรอื เพียงบางงานและไมเ่ ป็นระบบเท่าท่ีควร ขอ้ มลู จากการศกึ ษาและวเิ คราะหพ์ บวา่ ในอดีตท่ี
ผา่ นมา กระทรวงสาธารณสขุ ก็ไดม้ ีการรเิ รม่ิ ในการประเมินผลเก่ียวกบั นโยบายดา้ นการสาธารณสขุ อยู่
บา้ งเป็นครงั้ คราว เช่น มกี ารประเมนิ ผลโครงการครง่ึ แผนพฒั นาการสาธารณสขุ แหง่ ชาติฉบบั ท่ี 4-
5 ซง่ึ ไดพ้ ยายามจะประเมนิ ในประเดน็ ของความกา้ วหนา้ ของโครงการ ความสอดคลอ้ งเหมาะสม

ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และผลกระทบของโครงการ เป็นตน้ นอกจากนนั้ ก็มีการประเมนิ ผล
โครงการท่ีมีความสาํ คญั เป็นพเิ ศษบางโครงการ เชน่ โครงการรว่ มมือในการผลติ แพทยเ์ พ่มิ ระหวา่ ง

140

กระทรวงสาธารณสขุ และทบวงมหาวทิ ยาลยั โครงการการสาธารณสขุ มลู ฐาน เป็นตน้ ซง่ึ
ลกั ษณะของการประเมนิ ดงั กลา่ วนนั้ ก็ยงั เป็นไปในลกั ษณะท่ีไม่เป็นระบบและตอ่ เน่ือง สว่ นใหญ่
มกั จะขนึ้ อย่กู บั ความสนใจและความสามารถของผปู้ ระเมนิ เป็นสาํ คญั และก็ไม่ไดน้ าํ ไปพิจารณา
ใชป้ ระโยชนเ์ ป็นขอ้ มลู ยอ้ นกลบั สาํ หรบั การพฒั นานโยบายเท่าท่ีพงึ จะเป็น

อยา่ งไรก็ดี ในช่วงระยะเวลาตอ่ มา กระทรวงสาธารณสขุ ก็ไดพ้ ยายามใหค้ วาม
สนใจตอ่ ระบบและกระบวนการประเมนิ ผลนโยบายมากขนึ้ โดยไดพ้ ยายามเนน้ ถงึ การประเมนิ
ผลสมั ฤทธิ์ของแผนงานโครงการพรอ้ มพฒั นาเคร่อื งมือวดั ขณะเดยี วกนั ก็ไดพ้ ยายามพฒั นากลไก
การตดิ ตาม ควบคมุ กาํ กบั และประเมนิ ผลดว้ ย เป็นตน้ วา่ แผนงานโครงการท่ีไดร้ บั การติดตามให้
ประเมินในช่วงแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาตฉิ บบั ท่ี 7 มีรวมทงั้ สนิ้ 10 กลมุ่ ซง่ึ สามารถ
จาํ แนกไดเ้ ป็น 3 ประเภท คอื 6

1. แผนงาน/โครงการตามนโยบายรฐั บาล
2. แผนงาน/โครงการตามแผนพฒั นาการสาธารณสขุ
3. แผนงาน/โครงการตามนโยบายผบู้ รหิ าร
ขณะท่ีในชว่ งแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติฉบบั ท่ี 8 กระทรวงสาธารณสขุ โดยสาํ นกั
นโยบายแผนสาธารณสขุ ไดจ้ ดั ทาํ เครอ่ื งชีว้ ดั การประเมนิ ผลการพฒั นาสาธารณสขุ ซง่ึ นอกจากจะ
มีเคร่อื งชีว้ ดั ของแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาตฉิ บบั ท่ี 8 (พ.ศ.2540 -2544)ในภาพรวม
แลว้ ยงั มเี ครอ่ื งชีว้ ดั แผนพฒั นาดา้ นสาธารณสขุ โดยประกอบดว้ ยภาพรวมดา้ นสาธารณสขุ 5 ขอ้
และระดบั แผน 7 สาขา ขณะเดยี วกนั กม็ ีการพฒั นาเคร่อื งชีว้ ดั ความจาํ เป็นพนื้ ฐานของประชาชน
ไทย (จปฐ.) และเคร่อื งชีว้ ดั ประเมินผล การบรรลสุ ขุ ภาพดีถว้ นหนา้ ดว้ ย 7

6 เพงิ่ อา้ ง , หนา้ 45-48.
7 เครื่องชีว้ ัดการประเมินผลการพัฒนาด้านสาธารณสุขในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 8 (พ.ศ. 2540 - 2544) โดยสํานักนโยบายและแผนสาธารณสุข
กระทรวงสาธารณสขุ ISBN 974-7787-19-9.

141

อน่งึ สาํ หรบั กลไกการติดตามควบคมุ กาํ กบั และประเมินผลนโยบายนนั้ อกเหนือ
จากจะมีองคก์ รท่ีรบั ผดิ ชอบการวางแผนระดบั กระทรวง(สาํ นกั นโยบายและแผนสาธารณสขุ ) แลว้
กระทรวงสาธารณสขุ โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงผบู้ รหิ ารระดบั สงู ในปัจจบุ นั ไดม้ อบอาํ นาจและบทบาท
หนา้ ท่ีใหส้ าํ นกั ตรวจราชการทาํ หนา้ ท่ีในการควบคมุ กาํ กบั นิเทศงาน ติดตามผลการปฏบิ ตั ติ าม
นโยบาย ทงั้ นีก้ ลยทุ ธและรูปแบบการดาํ เนินงานของสาํ นกั ตรวจราชการมีไดห้ ลายรูปแบบ อาทิ

1. กลไกการตรวจราชการและนิเทศงาน โดยทีมการตรวจราชการและนิเทศ
งานนีป้ ระกอบดว้ ยผแู้ ทนของทกุ กรม และกองสาํ คญั ๆ ของสาํ นกั งานปลดั กระทรวง และผแู้ ทน
ของรฐั วิสาหกิจ (องคก์ ารเภสชั กรรม) ซง่ึ การตรวจและนเิ ทศงานนีจ้ ะมี 2 กรณี

1.1 การนิเทศงานกรณีปกติ (อยา่ งนอ้ ยปีละ 2 ครงั้ )
1.2 การนิเทศงานกรณีเฉพาะกจิ (ตามความจาํ เป็นและเหมาะสม)
2. โดยอาศยั กลไกคณะกรรมการประสานงานพฒั นาสาธารณสขุ เขต(คป.สข.)
ซง่ึ นอกเหนือจากทาํ หนา้ ท่กี าํ หนดกรอบแนวนโยบายและทิศทางการบรหิ ารการพฒั นางาน
สาธารณสขุ ของกลมุ่ จงั หวดั แลว้ ยงั เป็นเวทีสาํ หรบั การควบคมุ กาํ กบั และติดตามการปฏบิ ตั ิตาม
นโยบายดว้ ย
3. การวิจยั ประเมนิ ผลนโยบาย เชน่ การประเมินความกา้ วหนา้ ของการนาํ
นโยบายไปปฏบิ ตั ิ กรณีนโยบายหลกั ประกนั สขุ ภาพ 100% ของจงั หวดั บรุ รี มั ย,์ กรณีนโยบายการ
มีสว่ นรว่ มของชมุ ชนในงานสาธารณสขุ ของจงั หวดั สรุ นิ ทร์ เป็นตน้

142

บทที่ 3
การวิเคราะหจ์ ุดแขง็ จุดออ่ น รวมทงั้ โอกาส และ
อุปสรรคของกระบวนการนโยบายสาธารณะดา้ นสุขภาพ

ก. กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

จุดแข็ง 1. กระทรวงสาธารณสขุ เป็นหน่วยงานหลกั ในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพ

ซง่ึ มีเอกภาพคอ่ นขา้ งสงู และทรพั ยากรกาํ ลงั คนของกระทรวงสาธารณสขุ ในระดบั ตา่ ง ๆ ลว้ น
แลว้ แตม่ ีองคค์ วามรู้ ทกั ษะและมีประสบการณเ์ ก่ียวกบั งานวางแผนมาอย่างยาวนานตอ่ เน่ืองมา
โดยตลอด โดยเฉพาะอย่างย่งิ สาํ นกั นโยบายและแผนสาธารณสขุ (เดมิ ช่ือ กองแผนงาน
สาธารณสขุ )
2. เนือ้ หาสาระของนโยบายดา้ นสขุ ภาพคอ่ นขา้ งเป็นระบบและครอบคลมุ ในความ
พยายามท่ีจะแกไ้ ขปัญหา และความตอ้ งการของประชาชนดา้ นสาธารณสขุ มากพอควร
ขณะเดยี วกนั ในนโยบายบางมิตกิ ็สามารถวางแผนไดอ้ ยา่ งยาวนานและตอ่ เน่ือง เชน่ นโยบายและ
แผนการผลิตกาํ ลงั คนดา้ นการแพทยร์ ะยะยาว เป็นตน้
3. มีกฎหมายท่ีเออื้ ตอ่ กระบวนการกาํ หนดนโยบายดา้ นสาธารณสขุ มากขนึ้ เชน่
3.1 พ.ร.บ.การสาธารณสขุ พ.ศ.2535 ท่ีกาํ หนดใหม้ ี "คณะกรรมการการสาธารณสขุ "
ซง่ึ มีหนา้ ท่ีสาํ คญั ประการหนง่ึ คือ การกาํ หนดนโยบาย แผนงาน และมาตรฐาน เก่ียวกบั การ
สาธารณสขุ s
3.2 ระเบยี บสาํ นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ยการปฏิรูประบบสขุ ภาพแหง่ ชาติ พ.ศ.2543
ซง่ึ กาํ หนดใหม้ ีคณะกรรมการดาํ เนนิ งานโดยมีอาํ นาจหนา้ ท่ี คอื …….
"ขอ้ 2 เสนอแนะใหม้ ีการปรบั ปรุงนโยบาย โครงสรา้ งระบบการทาํ งาน หรอื ระบบ
งบประมาณท่เี ก่ียวขอ้ งในการปฏริ ูประบบสขุ ภาพแหง่ ชาติ โดยยดึ แผนปฏริ ูประบบบรหิ ารภาครฐั
และใหค้ าํ นงึ ถงึ มติ ก.พ. เรอ่ื งทิศทางและจดุ เนน้ การปรบั บทบาทและภารกิจของกระทรวง
สาธารณสขุ "
4. ปัจจบุ นั มีองคก์ รเสรมิ ท่ีมีสว่ นรบั ผิดชอบในการศกึ ษาวเิ คราะหน์ โยบายดา้ นสขุ ภาพ
ดว้ ย เชน่ สวรส. เป็นตน้

143

จุดอ่อน
1. โดยท่ีกระทรวงสาธารณสขุ เป็นหนว่ ยงานหลกั ในการกาํ หนดนโยบายดา้ นสขุ ภาพ ซง่ึ
ขาดการมีสว่ นรว่ มของหนว่ ยงานอ่นื เป็นตน้ วา่ ทบวงมหาวทิ ยาลยั กระทรวงกลาโหม สาํ นกั งาน
ตาํ รวจแหง่ ชาติ โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ องคก์ รเอกชนเพ่ือสาธารณะประโยชน์ (NGO) เชน่ สภากาชาด
ไทย และอ่นื ๆ รวมทงั้ องคก์ รภาคเอกชน และองคก์ รชมุ ชนซง่ึ จะมีบทบาทในการกาํ หนดนโยบาย
ดา้ นสขุ ภาพคอ่ นขา้ งนอ้ ย แมใ้ นปัจจบุ นั จะมีกฎหมายใหม้ ีคณะกรรมการสขุ ภาพแหง่ ชาติและมี
อาํ นาจบงั คบั ใชแ้ ลว้ ก็ตาม แตผ่ ลในทางปฏิบตั ิท่ีเป็นรูปธรรมในการกาํ หนดนโยบายดา้ นสขุ ภาพยงั
ไม่ชดั เจน
2. ในกระบวนการกาํ หนดนโยบายและแผนดา้ นสขุ ภาพสว่ นใหญ่เป็นการดาํ เนนิ การใน
องคก์ ารภาครฐั (ในราชการบรหิ ารสว่ นกลาง และรองลงมาคอื ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ภิ าค) ซง่ึ
องคก์ ารบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินยงั มีบทบาทคอ่ นขา้ งจาํ กดั ฉะนนั้ แนวคิดท่ีจะใหท้ อ้ งถ่นิ สามารถ
กาํ หนดนโยบาย และดแู ลสขุ ภาพของประชาชนในทอ้ งถ่นิ ตนเองจงึ ยงั ไมส่ มั ฤทธิผล
3. ภายใตก้ ระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพ ยงั ขาดการประสาน
เช่ือมโยงระหวา่ งกระทรวงสาธารณสขุ กบั กระทรวงอ่นื หรอื แมภ้ ายในกระทรวงสาธารณสขุ เอง
ทงั้ นีอ้ าจเน่ืองจากโครงสรา้ งองคก์ รของกระทรวงสาธารณสขุ มีขนาดท่กี วา้ งใหญ่ แตล่ ะหนว่ ยงาน
ตา่ งมีภารกิจของตนเอง มีการผลกั ดนั นโยบายแบบแยกสว่ น ยงั ผลใหท้ ิศทางของนโยบาย
สาธารณะดา้ นสขุ ภาพไมเ่ ป็นเอกภาพเทา่ ท่ีควร
4. กลไกภาครฐั ในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพยงั ขาดความคลอ่ งตวั ในการ
ปรบั หรอื พฒั นานโยบายโดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ขาดกลไกและเคร่อื งชีว้ ดั ในการเฝา้ ระวงั ท่ีมีความไวต่อ
ผลกระทบจากปัญหาสขุ ภาพท่ีมีลกั ษณะพลวตั ตลอดเวลา
5. กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพสว่ นใหญ่ยงั เป็นไปในลกั ษณะการ
ส่งั การจากเบอื้ งบนไปยงั เบอื้ งลา่ ง (Top-down) เป็นสาํ คญั ทาํ ใหผ้ ลลพั ธจ์ ากกระบวนการกาํ หนด
นโยบายอาจจะยงั ไม่สอดคลอ้ งกบั สภาพปัญหาและความตอ้ งการของทอ้ งถ่นิ เทา่ ท่ีควร
6. กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพในบางมติ ยิ งั ขาดขอ้ มลู ขา่ วสารท่ี
เป็นระบบ และทนั กาล ยงั ผลใหน้ โยบายดงั กลา่ วขาดความแมน่ ตรง (validity) กบั สภาพปัญหา
และความตอ้ งการจรงิ ของพืน้ ท่ี
โอกาส
1. โดยรฐั ธรรมนญู ปี 2540 (มาตรา 76) กาํ หนดไวว้ า่ "รฐั บาลตอ้ งสง่ เสรมิ และสนบั สนนุ
การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการกาํ หนดนโยบาย การตดั สินใจทางการเมือง การวางแผนพฒั นา

144

ทางเศรษฐกิจ สงั คม และการเมือง รวมทงั้ การตรวจสอบการใชอ้ าํ นาจรฐั ทกุ ระดบั " ตามนยั
ดงั กลา่ วหมายถงึ ประชาชนจะมีสว่ นรว่ มในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพมากขนึ้

2. ปัจจบุ นั สงั คมโลกยคุ โลกาภิวฒั นเ์ ป็นเหตใุ หป้ ระชาชนเรม่ิ ต่นื ตวั และมคี วามตอ้ งการท่ี
จะพทิ กั ษส์ ทิ ธิประโยชน์ รวมทงั้ มีสว่ นรว่ มในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะมากขนึ้

3. กระแสการกระจายอาํ นาจสอู่ งคก์ ารปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ เรม่ิ มีทิศทางท่ีเปิดโอกาสให้
ทอ้ งถ่ินมีบทบาทในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะของทอ้ งถ่ินตนเองมากขนึ้ โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ ใน
กฎหมายรฐั ธรรมนญู ปี พ.ศ.2540 (ฉบบั ปัจจบุ นั ) ตงั้ แตม่ าตรา 282-290 รวมทงั้ มีกฎหมาย
ประกอบรฐั ธรรมนญู คือ พ.ร.บ.กาํ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอาํ นาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครอง
สว่ นทอ้ งถ่ิน พ.ศ.2542 ดว้ ย

4. ผบู้ รหิ ารขององคก์ ารบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ิน (นายกเทศมนตรแี ละผบู้ รหิ ารองคก์ ารบรหิ าร
สว่ นตาํ บล) บางแห่งมที ศั นคตริ วมทงั้ เรม่ิ เอาจรงิ เอาจงั ท่ีจะมีสว่ นรว่ มในการกาํ หนดนโยบาย
สาธารณะดา้ นสขุ ภาพมากขนึ้

อุปสรรค ภาวะคุกคามและวิกฤต
1. อทิ ธิพลทางการเมืองยงั มีบทบาทครอบงาํ การกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพ
ในแทบทกุ ระดบั การบรหิ าร ยงั ผลใหท้ ศิ ทางของนโยบายตอ้ งเบ่ยี งเบนหรอื ไดร้ บั ผลกระทบ
กลา่ วคือมที ศิ ทางท่ีไม่สอดคลอ้ งเหมาะสมกบั สภาพปัญหาและความตอ้ งการจรงิ ของพืน้ ท่ี
โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ การกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพในองคก์ ารบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ิน ซง่ึ
แมว้ า่ ในช่วงอดีตท่ีผา่ นมาความพยายามของรฐั ท่ีจะใชค้ วามจาํ เป็นพืน้ ฐาน (จปฐ) เป็นเคร่อื งมอื
ในการวเิ คราะหส์ ถานการณป์ ัจจบุ นั และวเิ คราะหส์ ภาพปัญหาและความตอ้ งการของหม่บู า้ นใน
สาขางานดา้ นตา่ งๆ เพ่ือใชเ้ ป็นแนวทางในการกาํ หนดกลยทุ ธการพฒั นาก็ตาม โดยสภาพ
ขอ้ เทจ็ จรงิ ในทางปฏบิ ตั ิผนู้ าํ ชมุ ชนในระดบั ตาํ บลและหมบู่ า้ นยงั ขาดวสิ ยั ทศั นแ์ ละตระหนกั ถงึ

ความจาํ เป็นและประโยชนท์ ่จี ะไดร้ บั ของ จปฐ.สาํ หรบั ใชเ้ ป็นกรอบแนวนโยบายการบรหิ ารการ
พฒั นาระดบั ตาํ บล หม่บู า้ น โดยผนู้ าํ ทอ้ งถ่ินบางรายอาจจะติดยดึ กบั รูปแบบเชงิ วตั ถนุ ิยมและผกู

ตดิ กบั ส่ิงลอ่ ใจอนั เป็นอบายมขุ เป็นผลใหน้ โยบายสาธารณะดา้ นสขุ ภาพไมถ่ กู จดั อย่ใู นระดบั
ความสาํ คญั แรก ๆ ของชมุ ชนทอ้ งถ่นิ นนั้ ๆ ซง่ึ นอกเหนือจากจะกอ่ ผลรา้ ยตอ่ กิจการของทอ้ งถ่นิ แลว้
ยงั ก่อใหเ้ กิดวกิ ฤตของการบรหิ ารการพฒั นาประเทศในภาพรวมตอ่ ไปไดอ้ ีกดว้ ย
2. นโยบายของรฐั ในบางครงั้ แทนท่ีจะเกือ้ หนนุ หรอื สง่ เสรมิ ตอ่ นโยบายสาธารณะดา้ น
สขุ ภาพกลบั ขดั แยง้ หรอื เป็นอปุ สรรคตอ่ การบรหิ ารการพฒั นาสขุ ภาพดว้ ย อาทิ นโยบายการผลิต

145

สรุ า หรอื บหุ ร่ี หรอื นโยบายการสง่ เสรมิ การทอ่ งเท่ยี วท่ีอาจจะมีผลตอ่ ทิศทางการปอ้ งกนั โรคเอดส์
เป็นตน้ ซง่ึ กลไกภาครฐั ของกระทรวงสาธารณสขุ ก็ยงั ไม่ไดร้ บั ฉนั ทามติใหท้ าํ หนา้ ท่ีพจิ ารณา
กล่นั กรองหรอื ยบั ยงั้ นโยบายท่ีมีผลกระทบตอ่ สขุ ภาพโดยองคร์ วมดว้ ย

จุดแขง็ ข. การนาํ นโยบายไปสู่การปฏบิ ตั ิ

1. โดยท่ีกระทรวงสาธารณสขุ เป็นหนว่ ยงานหลกั ในการกาํ หนดนโยบายสาธารณะดา้ น
สขุ ภาพ ซง่ึ ในราชการบรหิ ารสว่ นกลางของกระทรวงฯก็มีการแตง่ ตงั้ ผอู้ าํ นวยการโครงการ
(Program Director) รบั ผดิ ชอบในการแปลงนโยบายไปเป็นแผนงาน/โครงการ รวมทงั้ อาํ นวยการ

ใหเ้ กิดการปฏบิ ตั ติ ามแผนงานสาธารณสขุ นนั้ ๆ ดว้ ย
2. หลงั การปฏิรูปโครงสรา้ งกระทรวงสาธารณสขุ ปี 2515 และ 2517 กระทรวงสาธารณสขุ
ไดม้ ีความพยายามท่ีจะกระจายอาํ นาจไปยงั ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ภิ าค โดยมีนายแพทย์
สาธารณสขุ จงั หวดั เป็นตวั แทนหรอื แกนกลางในการประสานการนาํ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิใน
ระดบั จงั หวดั อาํ เภอ และตาํ บล ทงั้ นโี้ ดยมีหน่วยงานของศนู ยว์ ชิ าการของกรมตา่ งๆ ทาํ หนา้ ท่ี
สนบั สนนุ
3. โดยโครงสรา้ งองคก์ ารของกระทรวงสาธารณสขุ จะมีกลไกในการถ่ายทอดนโยบาย
สาธารณะดา้ นสขุ ภาพคอ่ นขา้ งมีหลกั การและเป็นระบบ กลา่ วคือ
- ระดบั เขต จะมีคณะกรรมการประสานการพฒั นาสาธารณสขุ ระดบั เขต (คปสข.)
- ระดบั จงั หวดั มีคณะกรรมการวางแผนและประเมนิ ผล
- ระดบั อาํ เภอ มีคณะกรรมการประสานงานสาธารณสขุ อาํ เภอ (คป.สอ.)
4. กระทรวงสาธารณสขุ มีประสบการณใ์ นการจดั ทาํ แผนงาน/โครงการทงั้ ในระดบั จงั หวดั
อาํ เภอ และตาํ บล มาแลว้ ช่วงระยะเวลาหน่งึ ซง่ึ ประสบการณด์ งั กลา่ วนบั เป็นองคป์ ระกอบท่ี
สาํ คญั ย่ิง ตอ่ กระบวนการในการนาํ นโยบายและแผนดา้ นสขุ ภาพไปสกู่ ารปฏิบตั ิ

จุดอ่อน
1. แมว้ า่ กระทรวงสาธารณสขุ จะมีการปฏิรูปโครงสรา้ งองคก์ ารในปี พ.ศ. 2515 และ
2517 โดยพยายามจะกระจายอาํ นาจไปยงั ราชการบรหิ ารสว่ นภมู ิภาค โดยสาํ นกั งานสาธารณสขุ
จงั หวดั จะอยภู่ ายใตก้ ารบรหิ ารและประสานงานของสาํ นกั งานปลดั กระทรวงฯ และกรมตา่ งๆ จะมี
บทบาทดา้ นการวิจยั และพฒั นาเทคโนโลยีเพ่ือการสนบั สนนุ ราชการบรกิ ารสว่ นภมู ภิ าคดงั กลา่ ว