Serial Keuangan Negara Edisi 1

EDISI01

SERIAL EDUKASI
KEUANGAN NEGARA

SAMBUTAN

direktur JENDERAL perbendaharaan

Menuju Indonesia Gemilang





EDISI01

SERIAL EDUKASI
KEUANGAN NEGARA

DAFTAR isi

Menuju Indonesia Gemilang

DAFTAR ISI

No Uraian Halaman

KATA PENGANTAR i
Direktur Sistem Perbendahararaan
iv
SAMBUTAN
Direktur Jenderal Perbendaharaan vi
ix
Daftar Isi ix
Daftar Gambar, x
Daftar Boks
Daftar Tabel 1
1
BAB I PENDAHULUAN 3
4
A Latar Belakang Penyusunan UU Keuangan Negara 4
4
B Dasar Pemikiran 5
5
C Tujuan Penyusunan UU Keuangan Negara 5
9
D Landasan Pemikiran Dalam Pengelolaan Keuangan Negara
11
A) Landasan Filosofis 11
14
B) Landasan Yuridis 18
21
C) Landasan Sosiologis
25
E Hakikat Pengaturan dalam UU Keuangan Negara 25
28
F Materi muatan dalam UU tentang Keuangan Negara, UU
vi
tentang Perbendaharaan Negara dan UU tentang Pemeriksaan

dan Tanggung Jawab Keuangan Negara

BAB II PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP KEUANGAN NEGARA
A Pengertian Keuangan Negara
B Ruang Lingkup Keuangan Negara
C Pemisahan Kekayaan Negara dalam UU Keuangan Negara
D Tahun Anggaran

BAB III KEKUASAAN ATAS PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA
A Kekuasaan Presiden dalam Pengelolaan Keuangan Negara
B Pendelegasian Kewenangan Presiden

Seriall Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

C Prinsip yang dianut dalam Pembagian Kewenangan 29
D Implementasi Pembagian Kewenangan dalam Pengelolaan 30

Keuangan Negara 35
35
BAB IV PENYUSUNAN DAN PENETAPAN APBN 39
A Struktur APBN 45
B Penyusunan APBN 47
C Pembicaraan Pendahuluan Penyusunan APBN 51
D Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran K/L
E Pengajuan dan Pembahasan UU APBN 57
57
BAB V PENYUSUNAN DAN PENETAPAN APBD 59
A Struktur APBD 64
B Penyusunan APBD 66
C Pengajuan dan Pembahasan Kebijakan APBD 68
D Penyusunan RKA SKPD
E Pengajuan dan Pembahasan Perda APBD 71

BAB VI HUBUNGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT 71
DAN BANK SENTRAL, PEMERINTAH DAERAH, SERTA 74
A PEMERINTAH/LEMBAGA ASING
B Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusatdan Bank Sentral 77
C Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah 79
Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah/LembagaAsing 79

BAB VII HUBUNGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH DAN 82
PERUSAHAAN NEGARA, PERUSAHAAN DAERAH,
A PERUSAHAAN SWASTA DAN PENGELOLA DANA 85
B MASYARAKAT 86
Hubungan Keuangan Antara Pemerintah dan Perusahaan 87
Negara, Perusahaan Daerah, Perusahaan Swasta
Hubungan Keuangan Antara Pemerintah dan Badan Pengelola 87
Dana Masyarakat
vii
BAB VIII PELAKSANAAN APBN dan APBD
A Penetapan Rincian APBN dan APBD
B Penyusunan Laporan Realisasi Semester I APBN dan Prognosis
Untuk 6 Bulan Berikutnya
C Penyusunan Laporan Realisasi Semester I APBD dan Prognosis
Untuk 6 Bulan Berikutnya

Seriall Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

BAB IX PERTANGGUNGJAWABAN PELAKSANAAN APBN DAN 91
APBD
95
BAB X GANTI RUGI, KETENTUAN PIDANA DAN SANKSI
A ADMINISTRASI 97
B Pengertian Kerugian Negara 97
C Penyelesaian Kerugian Negara 101
D Pertanggungjawaban Bendahara 103
Ketentuan Mengenai Penyelesaian Kerugian Negara yang diatur
E dalam UU Perbendaharaan Negara 104
1) Pihak yang dikenakan Tuntutan Ganti Rugi 105
2) Penyelesaian Tuntutan Ganti Rugi 106
3) Pembebasan Tuntutan Ganti Rugi 116

Ketentuan Pidana Dan Sanksi Administrasi 119
119
LAMPIRAN
I Pertanyaan Pansus RUU Keuangan Negara DPR RI Dalam 127
Kunjungan Kerja Ke beberapa Kanwil DJPBN dan Tanggapan
Ditjen Perbendaharaan Terhadap Pertanyaan Tersebut

DAFTAR PUSTAKA

Seriall Edukasi Keuangan Negara – Edisi I viii

DAFTAR GAMBAR

No Uraian Halaman

Gambar 1 : Paket Undang Undang di Bidang Keuangan Negara 10
Gambar 2 : Perkembangan Peran Negara dalam Pengelolaan Keuangan 12

Negara 15
Gambar 3 : Lingkup Keuangan Negara 17
Gambar 4 : Sudut Pandang Pengertian Keuangan Negara 25
Gambar 5 : Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara 31
Gambar 6 : Pemisahan Kewenangan Pengelolaan Keuangan Negara dan
41
Implementasinya dalam UU Perbendaharaan Negara 52
Gambar 7 : Alur Perencanaan dan Penganggaran 60
Gambar 8 : Siklus Penyusunan dan Penetapan APBN 61
Gambar 9 : Skedul Perencanaan dan Penganggaran
Gambar 10 : Sinkronisasi Penyusunan Rancangan APBD (UU 17/2003, UU 62
72
25/2004, UU 33/2004) 75
Gambar 11 : Alur Perencanaan dan Penganggaran
Gambar 12 : Hubungan Koordinasi Pemerintah dengan Bank Sentral 77
Gambar 13 : Skema Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan 79
98
Pemerintahan Daerah
Gambar 14 : Contoh Perimbangan Keuangan 103
Gambar 15 : Hubungan Pemerintah dengan Perusahaan Negara 104
Gambar 16 Kerugian Negara/Daerah dalam Ranah Hukum Pidana dan
105
Administrasi Negara
Gambar 17 : Subjek Penanggungjawab Kerugian Negara/Daerah 19
Gambar 18 : Kewenangan Penilain dan/atau Penetapan Kerugian 23
44
Negara/Daerah 45
Gambar 19 : Alur Penyelesaian Tuntutan Ganti Rugi kepada Bendahara 53
56
DAFTAR BOKS
ix
Boks 1 : Kritik terhadap ruang lingkup keuangan negara
Boks 2 : Kritik terhadap penetapan tahun anggaran
Boks 3 : Anggaran Defisit dan Anggaran Surplus
Boks 4 : Penyusunan Kebijakan Fiskal
Boks 5 : Penyusunan Rancangan APBN
Boks 6 : Uji Materiil UU Keuangan Negara terkait Pembahasan Anggaran di

DPR

Serial Edukasi Keuangan Negara - Edisi I

Boks 7 : Koordinasi dalam Penetapan Kebijakan Fiskal 73
Boks 8 : Hubungan BI dengan Pemerintah : Implementasi dalam 73

Boks 9 Interdependensi 76
Boks 10 : Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah 78
Boks 11 : Contoh Pemberian Hibah 81
: Contoh Hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Boks 12 82
Boks 13 Daerah 84
Boks 14 : Hubungan Pemerintah Pusat dan Perusahaan Negara 92
Boks 15 : Contoh Hubungan Pemerintah Pusat dan Perusahaan Negara 108
: Time Frame Pelaporan Keuangan
Boks 16 : Kerugian pada Keuangan Negara dan Kerugian pada Pendapatan 109

Boks 17 Negara 117
: Tinjauan Kerugian Negara dari sudut Undang Undang Keuangan
38
Negara dalam Penyelesaian Kasus Korupsi 43
: Muatan Sanksi Pidana dan Denda pada UU Keuangan Negara 58
63
DAFTAR TABEL

Tabel 1 : Format Struktur APBN
Tabel 2 : Illustrasi Rincian Pembiayaan Anggaran dalam APBN Tahun 2014
Tabel 3 : Contoh Ringkasan APBD
Tabel 4 : Ilustrasi tentang Pembiayaan Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara - Edisi I x



BAB I
PENDAHULUAN

A.Latar Belakang Penyusunan Undang Undang Keuangan Negara

Pancasila merupakan landasan idiil dan Undang-Undang Dasar
1945 merupakan landasan konstitusional bagi bangsa Indonesia di dalam
menyelenggarakan kehidupan berbangsa dan bernegara. Dalam
menyelenggarakan kehidupan berbangsa dan bernegara dimaksud dibentuk
pemerintahan negara untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan di berbagai
bidang yang dalam pelaksanaannya menimbulkan hak dan kewajiban negara yang
dapat dinilai dengan uang yang perlu dikelola dalam suatu sistem pengelolaan
keuangan negara.

Dalam penyelenggaraan pengelolaan keuangan negara tersebut
selanjutnya diatur dalam Pasal 23 UUD 19451. Apabila kita amati secara
seksama pengaturan di dalam pasal 23 UUD 1945 dimaksud, dapat kita
simpulkan bahwa mengenai Keuangan Negara telah diatur secara runtut
dan satu kesatuan yaitu dimulai dari penetapan rakyat (melalui wakilnya
pada DPR sebagai pelaksanaan hak budget/Hak Begrooting) terhadap
pendapatan negara yang akan diperoleh oleh Pemerintah dan untuk apa
pendapatan tersebut akan digunakan melalui berbagai jenis belanja
pemerintah. Cara Pemerintah mendapat uang itu pun harus dengan
persetujuan rakyat, jadi tidak sewenang-wenang. Setelah Pemerintah
mendapatkan uang tersebut, macam dan harga mata uang itu pun
penetapannya harus dengan persetujuan rakyat. Apabila dalam
mendapatkan dan membelanjakan uang negara tersebut ada sesuatu hal
yang belum jelas, rakyat harus selalu diikutsertakan. Kemudian uang
yang diperoleh dan dibelanjakan oleh Pemerintah tersebut harus
dipertanggungjawabkan oleh pemerintah kepada rakyat (melalui
perwakilannya di DPR). Untuk menilai pertanggungjawaban tersebut
diperlukan suatu keahlian khusus. Para penyusun UUD 1945 dengan
sengaja membentuk suatu Badan yang ditugaskan untuk memeriksa
Pengelolaan Keuangan Negara tersebut, yaitu Badan Pemeriksa Keuangan
yang kedudukannya terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah.

1 UUD 1945 sebelum amandemen keempat. 1
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

UUD 1945 tidak secara tegas memerintahkan DPR untuk menyusun
masing-masing kegiatan yang disebutkan dalam Pasal 23 UUD 1945 ke
dalam Undang-undang yang berdiri sendiri. Oleh karena itu, untuk tujuan
harmonisasi sudah sewajarnya prinsip-prinsip pokok pengelolaan
keuangan negara yang diatur dalam pasal 23 UUD 1945 dijabarkan
terlebih dahulu ke dalam suatu UU yang mengatur keuangan negara
secara umum.

Namun demikian, dalam perkembangan kurun waktu lima puluh
tahun, BAB VIII Pasal 23 UUD 1945 oleh para Penyelenggara Negara telah
disusun ke dalam berbagai undang-undang di bidang Keuangan Negara
yang disusun dan ditetapkan secara masing-masing seperti Undang-
Undang tentang Pajak, Undang-Undang tentang Perusahaan Negara,
Undang-Undang tentang Pendapatan Negara Bukan Pajak, Undang-Undang
tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Undang-Undang
Dokumentasi Perusahaan dan Undang-Undang tentang Badan Pemeriksa
Keuangan, dan Iain-Iain Undang-Undang di bidang Keuangan Negara yang
berdiri sendiri-sendiri.

Dengan adanya berbagai Undang-Undang di bidang Keuangan
Negara tersebut dalam kenyataannya sering ditemui antara undang-
undang yang satu dengan undang-undang yang lain terjadi disharmoni
dan kadang kala terjadi pertentangan. Disharmoni tersebut selama ini
tidak dipikirkan baik oleh penyusun undang-undang maupun oleh instansi
yang menjalankan undang-undang tersebut.

Apabila dicermati lebih mendalam, Bab VIII UUD 1945 dengan
judul bab “Hal Keuangan”, hanya terdiri dari satu pasal yang sebenarnya
mengisyaratkan kepada kita semua bahwa apa yang diperintah oleh isi
pasal 23 undang-undang tersebut adalah agar antara undang-undang yang
satu dengan undang-undang yang lain harus saling kait mengkait dan
saling mendukung untuk penyelenggaraan pemerintahan negara di bidang
keuangan dalam rangka mensejahterakan rakyat. Di samping Undang-
undang di bidang Keuangan Negara tersebut mengatur secara sendiri-
sendiri, juga belum diletakkan dasar-dasar pengelolaan Keuangan Negara
yang universal.

Untuk mengharmonisasikan antara undang-undang yang mengatur
secara sendiri-sendiri tersebut, perlu diciptakan suatu undang-undang

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 2

yang materinya memuat azas-azas dan prinsip-prinsip yang berlaku
secara universal untuk pengelolaan keuangan negara, yang diharapkan
dapat dijadikan sebagai payung (umbrella act) bagi undang-undang
lainnya di bidang keuangan negara2.

B.Dasar Pemikiran

Sebelum berlakunya undang-undang di bidang keuangan negara,
pelaksanaan pengelolaan keuangan negara masih berpedoman pada
ketentuan perundang-undangan yang disusun pada masa pemerintahan
kolonial Hindia Belanda yang berlaku berdasarkan Aturan Peralihan
Undang-Undang Dasar 1945, yaitu Indische Comptabiliteitswet yang lebih
dikenal dengan nama ICW Stbl. 1925 No. 448 selanjutnya diubah dan
diundangkan dalam Lembaran Negara 1954 Nomor 6, 1955Nomor 49, dan
terakhir Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1968, yang ditetapkan pertama
kali pada tahun 1864 dan mulai berlaku pada tahun 1867, Indische
Bedrijvenwet (IBW) Stbl. 1927 No. 419 jo. Stbl. 1936 No.445 dan
Reglement voor het Administratief Beheer (RAB) Stbl. 1933 No.381.
Sementara itu, dalam pelaksanaan pemeriksaan pertanggungjawaban
keuangan negara digunakan Instructie en verdere bepalingen voor
deAlgemeene Rekenkamer (IAR) Stbl. 1933 No. 320.

Peraturan perundang-undangan tersebut tidak dapat
mengakomodasikan berbagai perkembangan yang terjadi dalam sistem
kelembagaan negara dan pengelolaan keuangan pemerintahan negara
Republik Indonesia. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan
tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian
dari ketentuan dalam peraturan perundang-undangan dimaksud tidak
lagi dilaksanakan.

Kelemahan perundang-undangan di bidang keuangan negara
menjadi salah satu penyebab terjadinya beberapa bentuk penyimpangan
dalam pengelolaan keuangan negara. Dalam upaya menghilangkan
penyimpangan tersebut dan mewujudkan system pengelolaan fiskal yang
berkesinambungan (sustainable) sesuai dengan aturan pokok yang telah
ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar dan asas-asas umum yang
berlaku secara universal dalam penyelenggaraan pemerintahan negara

2 Departemen Keuangan Republik Indonesia, “Naskah Akademis Rancangan Undang-Undang Republik
Indonesia Tentang Keuangan Negara”, Tim Pengkajian Dan Penyempurnaan Rancangan Undang-Undang
Perbendaharaan Negara, Jakarta, Maret 2000, hlm 9

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 3

diperlukan suatu undang-undang yang mengatur pengelolaan keuangan
negara.

Upaya untuk menyusun undang-undang yang mengatur
pengelolaan keuangan negara telah dirintis sejak awal berdirinya Negara
Indonesia. Oleh karena itu, penyelesaian Undang-undang tentang
Keuangan Negara merupakan kelanjutan dan hasil dari berbagai upaya
yang telah dilakukan selama ini dalam rangka memenuhi kewajiban
konstitusional yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar 19453.

C.Tujuan Penyusunan UU Keuangan Negara.

Undang-Undang Keuangan Negara disusun untuk mewujudkan
sistem pengelolaan keuangan negara yang sejalan dengan prinsip-prinsip
dasar penyelenggaraan negara di Indonesia sebagaimana telah diatur
dalam Pasal 23 UUD 1945 dan prinsip-prinsip pengelolaan negara yang
berlaku secara universal di seluruh dunia. Dalam rangka pengelolaan
keuangan negara yang memenuhi prinsip universal tersebut diperlukan
suatu sistem dasar sebagai elemen penentu untuk mengendalikan
keseluruhan sistem yang ada dan dituangkan dalam bentuk hukum.

D.Landasan Pemikiran Dalam Pengelolaan Keuangan Negara

1) Landasan Filosofis.

Untuk mewujudkan cita-cita nasional bangsa Indonesia
sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945, dilaksanakan
pembangunan nasional secara bertahap dan berkesinambungan
dengan menggunakan segala sumber keuangan negara dan seluruh
kekayaan negara. Pembangunan nasional membutuhkan anggaran
(biaya) yang besar jumlahnya, yang sumber keuangannya dibebankan
kepada rakyat dan eksploitasi kekayaan negara. Untuk menetapkan
sumber-sumber penerimaan, harus melalui persetujuan rakyat melalui
wakil-wakilnya di DPR. Kemudian Pemerintah yang melaksanakan
tugas untuk melakukan pemungutan atau mengeksploitasi kekayaan
negara untuk membiayai pengeluaran tersebut dalam rangka tugas
pemerintahan untuk pembangunan. Setelah melakukan pungutan,
mencari sumber-sumber penerimaan dan membelanjakannya,
pemerintah harus membuat pertanggungjawaban tentang penggunaan
keuangan negara dimaksud kepada rakyat melalui wakilnya di DPR.

3 Penjelasan Umum UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 4

2) Landasan Yuridis.

Hal keuangan negara secara jelas telah diatur dalam Pasal 23
UUD 1945 yang secara prinsip dapat disimpulkan beberapa hal sebagai
berikut:
1. Setelah rencana disusun harus mendapat persetujuan dari rakyat melalui

wakilnya dan harus dikelola, diurus, dan dipertanggungjawabkan oleh
pemerintah. Hal ini dikarenakan Pemerintah telah menggunakan
keuangan negara yang telah disetujui oleh Dewan Perwakilan
Rakyat.
2. Pihak yang bertugas memeriksa tanggung jawab keuangan negara
adalah Badan Pemeriksa Keuangan.
3. Hasil pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara tersebut
harus diberitahukan kepada yang memberikan persetujuan, yaitu
DPR.

3) Landasan Sosiologis.

Keuangan negara memegang peranan penting dalam suatu
negara, bahkan dapat dikatakan keuangan negara merupakan motor
penggerak bagi negara itu dalam menjalankan roda pemerintahan.
Kepandaian mengendalikan negara tidak akan efektif apabila tidak
didukung dengan kemampuan mengelola administrasi keuangan
negara. Krisis yang banyak melanda beberapa negara baik negara maju
maupun negara-negara sedang berkembang banyak disebabkan oleh
kekacauan administrasi di bidang keuangan negara dan pengelolaan
keuangan negara yang tidak didasarkan kepada prinsip-prinsip tertib,
taat peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif,
transparan dan bertanggung jawab dengan memperhatikan keadilan
dan kepatutan. Hal ini menyebabkan terjadinya berbagai bentuk
penyimpangan seperti korupsi dan penggunaan dana secara tidak
efisien serta tujuan yang ditetapkan tidak pernah tercapai.

E. Hakikat Pengaturan dalam UU Keuangan Negara

Pada hakikatnya, UU Keuangan Negara mengatur hubungan hukum
antara Lembaga Legislatif dan Lembaga Eksekutif dalam rangka
penetapan Undang-undang APBN sebagai acuan dalam pelaksanaan dan
pertanggungjawaban APBN. Dengan kata lain, UU Keuangan Negara
merupakan aspek politik dalam rangka penyusunan dan penetapan APBN.
Secara konkrit, aspek politik keuangan negara tersebut terkait dengan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 5

pelaksanaan pemikiran/ide yang terkandung dalam undang-undang dasar
yakni mengatur bagaimana amanah undang-undang dasar yang meliputi
penyelenggaraan pemerintahan negara dan pemenuhan hak-hak azasi
warga negara harus diwujudkan.

Di negara demokratis, peran rakyat melalui sistem perwakilannya
(lembaga legislatif) dalam pelaksanaan aspek politis keuangan negara ini
sangat dominan dibandingkan peran pemerintah (lembaga eksekutif)
yang pada prinsipnya hanya merupakan pelaksana. Mewakili rakyat,
setiap tahun, lembaga legislatif membuat kesepakatan dengan lembaga
eksekutif mengenai rencana kerja yang harus dilakukan dalam rangka
mewujudkan amanah undang-undang dasar tersebut di atas. Kesepakatan
inilah yang kemudian dikenal secara luas dengan istilah Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Dengan demikian, secara politis, APBN adalah suatu bentuk
kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif yang berisi
rencana kegiatan dan cara pembiayaannya. Dalam kesepakatan tersebut
lembaga legislatif memberikan kewenangan sepenuhnya kepada lembaga
eksekutif untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang tertuang di
dalamnya, di satu sisi, dan memberikan kewenangan untuk
mengupayakan pendanaan dalam rangka membiayai kegiatan tersebut.
Inilah yang kemudian dikenal dengan istilah autorisation parlementaire.
Dalam bahasa yang lebih umum dikenal oleh masyarakat luas inilah inti
dari hak budget lembaga legislatif.

Sebagaimana layaknya suatu kesepakatan, kesepakatan antara
kedua lembaga politik tersebut juga memiliki konsekuensi logis dalam
bentuk hak dan kewajiban bagi kedua-belah pihak. Oleh sebab itu,
hubungan lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam hal penetapan
UU APBN tidak didasarkan pada prinsip kesetaraan, melainkan lebih
bersifat sub-ordonatif, yaitu yang satu (Legislatif) lebih tinggi dari yang
lain (Eksekutif).

Di pihak lembaga legislatif, hak yang timbul dengan adanya
kesepakatan dimaksud adalah hak untuk melakukan pengawasan
terhadap pelaksanaan persetujuan yang telah dituangkan dalam suatu
produk perundang-undangan. Hak pengawasan lembaga legislatif, pada
hakekatnya, mencakup baik pada sisi pelaksanaan pengeluaran negara,

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 6

maupun pada sisi penerimaan negara. Hal ini oleh karena melalui kedua
sisi itulah pelaksanaan persetujuan diwujudkan.

Hak lainnya yang sangat penting artinya bagi lembaga legislatif
adalah hak untuk meminta pertanggungjawaban kepada lembaga
eksekutif terhadap pelaksanaan rencana kerja maupun rencana
pembiayaannya. Sementara itu, kewajiban yang harus dilakukan oleh
lembaga tersebut adalah memberikan dukungan maupun konsultasi agar
pelaksanaan kesepakatan tersebut dapat dilaksanakan dengan baik.

Di pihak lain, pada prinsipnya, pihak eksekutif adalah pelaksana
dari keputusan yang telah disetujui dan ditetapkan oleh rakyat melalui
lembaga perwakilannya. Oleh sebab itu, bila diperhatikan, hak lembaga
eksekutif adalah hak untuk melaksanakan kesepakatan yang telah
ditetapkan dalam undang-undang dan mewujudkan semua rencana yang
terkandung di dalamnya. Terkait dengan peran lembaga eksekutif
tersebut, semua kebijakan yang disusun oleh pemerintah adalah
kebijakan operasional dalam rangka pelaksanaan kesepakatan. Bukan
merupakan kebijakan yang bersifat konsepsional yang berujung pada
perubahan substansi kesepakatan.

Di sisi lain, kewajiban lembaga eksekutif adalah menyusun
pertanggungjawaban pada akhir periode atas berbagai program dan
kegiatan yang telah disetujui lembaga legislatif. Pertanggungjawaban
dimaksud, disamping mencakup kinerja lembaga eksekutif dalam
mewujudkan program-program kerja yang telah direncanakan
(performance responsibility), juga mencakup pertanggungjawaban
keuangan (financial responsibility), yang terdiri dari
pertanggungjawaban atas pemungutan dana-dana yang bersumber dari
masyarakat dan penggunaan dana tersebut untuk membiayai kegiatan-
kegiatan yang telah direncanakan.

Selanjutnya, pola dan mekanisme yang berkembang dalam
penyusunan anggaran antara dua lembaga politik melahirkan berbagai
prinsip dasar dalam pengelolaan anggaran negara yang hingga kini masih
tetap dipertahankan. Prinsip-prinsip dimaksud, pada hakekatnya,
merupakan alat bagi lembaga legislatif untuk dapat melakukan
pengawasan secara efektif dan efisien terhadap pelaksanaan anggaran
negara yang dilakukan oleh lembaga eksekutif.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 7

Prinsip-prinsip dasar tersebut di atas, kemudian dikenal sebagai
Golden Principle of Budget execution yang terdiri dari4 :

a. Prinsip Anterioritas (prealable principle),
Prinsip yang mengatur bahwa anggaran negara harus mendapat
persetujuan terlebih dahulu dari lembaga legislatif sebelum
dilaksanakan.

b. Prinsip Annualitas,
Prinsip yang mengatur bahwa anggaran negara harus dilaksanakan
dalam suatu periode tertentu yang ditandai dengan titik awal
dimulainya anggaran (suatu tanggal tertentu) dan diakhiri pada suatu
tanggal tertentu

c. Prinsip Unitas,
Prinsip yang mengatur bahwa anggaran yang dibahas dan ditetapkan
oleh lembaga legislatif bersama lembaga eksekutif harus dituangkan
dalam sebuah dokumen tunggal dan berbentuk undang-undang.

d. Prinsip Spesialitas (spesifitas),
Prinsip yang mengatur bahwa anggaran yang ditetapkan oleh lembaga
legislatif harus bersifat spesifik, dalam arti bahwa alokasi anggaran
yang disediakan hanya diperuntukkan untuk suatu kegiatan yang telah
ditetapkan sebagaimana tertuang dalam undang-undang, dan tidak
dapat dipergunakan untuk tujuan lain.

e. Prinsip Universalitas.
bahwa seluruh penerimaan yang dilakukan oleh negara harus
disetorkan ke Kas Negara, dan seluruh pengeluaran harus dibiayai
melalui Kas Negara.

Prinsip-prinsip itulah yang memberikan karakter pada anggaran
pendapatan dan belanja Negara (APBN) sehingga memiliki ciri-ciri,
antara lain, single periode, artinya bahwa pengeluaran tidak dapat
dilakukan secara akumulasi dari otorisasi yang diberikan dalam beberapa
tahun; dan specified, artinya bahwa alokasi pengeluaran tidak dapat
diberikan secara global, melainkan harus bersifat rinci dan spesifik.
Walaupun, karena alasan teknis, lembaga legislatif tidak jarang terpaksa

4 Sujanto, Siswo, “Peran Lembaga Perwakilan Rakyat Dalam Penetapan Undang-Undang Anggaran
Pendapatan Dan Belanja Negara”, Keuangan Publik.com, 25 Juni 2013

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 8

memberikan alokasi yang bersifat conditional dengan jumlah global.
Namun demikian, alokasi dimaksud baru dapat dilaksanakan pihak
eksekutif, bilamana kondisi yang dipersyaratkan terpenuhi dan rincian
kegiatan yang diajukan disetujui oleh lembaga legislatif.

F.Materi muatan dalam UU tentang Keuangan Negara, UU tentang
Perbendaharaan Negara dan UU tentang Pemeriksaan dan Tanggung
Jawab Keuangan Negara

Jika UU Keuangan Negara menekankan aspek politis yang
mengatur hubungan hukum antara lembaga politis antara lembaga
legislatif dan lembaga eksekutif dalam penyusunan dan penetapan
APBN, maka UU Perbendaharaan Negara merupakan aspek
administratifnya, yakni mengatur hubungan hukum antara berbagai
instansi dalam lembaga eksekutif dalam melaksanakan APBN. Terkait
dengan itu, dapat dikatakan bahwa berbagai tindakan para pejabat
publik dalam lingkup administratif hanya merupakan operasionalisasi
keputusan politis, yaitu keputusan yang telah dituangkan dalam APBN.
Dengan demikian, Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara tidak mengatur hal yang sama dengan Undang-
Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dengan mengacu
pada materi pengaturan dan juga hubungan di atas, Undang-undang No.
1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara bukanlah merupakan lex
spesialis Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara5.

Selanjutnya apabila dilihat dari materi muatan dalam undang-
undang tersebut, UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
dan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, bersama
dengan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan dan Tanggung
Jawab Keuangan Negara merupakan satu paket undang undang di bidang
pengelolaan keuangan Negara serta satu kesatuan yang tidak terpisahkan
dan saling melengkapi dalam pengelolaan keuangan Negara. UU Nomor 1
tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara merupakan highlight dari
Bab VII (Pelaksanaan APBN dan APBD) dari UU Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara, sedangkan UU No. 15 Tahun 2004 merupakan

5 Nasution, Mulia P., Risalah Sidang Perkara Nomor 48 Dan 62/PUU-XI/2013 Perihal Pengujian UU No. 17
Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa
Keuangan terhadap UUD 1945 tanggal 3 Oktober 2013, hlm 12

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 9

highlight dari Bab VIII (Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN dan
APBD).

Skema hubungan serta materi muatan paket undang-undang di
bidang keuangan Negara tersebut dapat dilihat dalam gambar berikut:

Gambar 1
Paket Undang Undang di Bidang Keuangan Negara

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 10

BAB II
PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP KEUANGAN NEGARA

A. Pengertian Keuangan Negara

Sesuai Pasal 1 ayat 1 UU No. 17 Tahun 2003, Keuangan Negara
adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang,
serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang
dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban tersebut.

Menurut Mulia P. Nasution, tidak seluruh yang berkaitan dengan
hak dan kewajiban negara tersebut merupakan keuangan negara. Suatu
hal baru merupakan keuangan negara apabila berkenaan dengan hak dan
kewajiban negara yang bernilai uang atau berimplikasi kepada
penambahan atau pengurangan kekayaan negara. Hal-hal di luar itu
bukan keuangan Negara6

Dalam terminologi umum, pengertian keuangan negara dapat
dimaknai dalam arti sempit dan dalam arti luas. Dalam arti sempit,
pemerintah hanya dipandang sebagai otoritas yang mengelola keuangan
Negara untuk memenuhi layanan publik melalui APBN sebagaimana
dianut pada zaman klasik. Pada zaman klasik, penyusun undang-undang
keuangan negara meletakkan negara sebagai penyedia layanan dasar
kepada masyarakat dalam bentuk pertahanan, kesehatan, keadilan,
pendidikan, dan pekerjaan umum lainnya. Oleh karena itu, negara
dipersepsikan sebagai pemegang kekuasaan (otoritas-authority) yang
mendapat mandat dari rakyat untuk menyediakan dan membela
kepentingan masyarakat (public interest).

6 Loc.cit 11
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Dengan pemikiran yang lebih modern yang lahir pada era 1900-
an, telah menempatkan negara tidak lagi hanya sebagai otoritas
melainkan juga sebagai individu. Hal ini terkait dengan tindakan ataupun
langkah-langkah pemerintah di bidang perekonomian melalui sistem
pengeluarannya yang tidak lagi dapat dibedakan dengan individu pada
umumnya. Melalui serangkaian tindakan pengeluarannya, mulailah
dibedakan peran negara sebagai otoritas, dan peran negara sebagai
individu pada umumnya.

Perkembangan peran negara sebagaimana diuraikan di atas dapat
diilustrasikan dalam gambar berikut:

Gambar 2
Perkembangan Peran Negara dalam Pengelolaan Keuangan Negara

Peran pemerintah sebagai otoritas selalu berorientasi kepada
pemenuhan layanan publik yang dibiayai melalui sektor perpajakan atau
penerimaan lainnya. Karena dibiayai melalui sektor perpajakan, layanan
tersebut diberikan secara cuma-cuma kepada masyarakat dalam bentuk
barang kebutuhan umum (public goods). Sebaliknya, peran negara

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 12

sebagai homo-economis selalu berorientasi kepada pemupukan
keuntungan (profit motive).

Terkait dengan pemikiran di atas, maka dalam Undang-Undang
Keuangan Negara dikenal istilah:
a. kekayaan negara yang tidak dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang

digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas,
dan;
b. kekayaan negara yang dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang
digunakan dalam rangka pelaksanaan peran pemerintah selaku
individu pada umumnya.

Sesuai dengan tujuannya, kekayaan negara yang tidak dipisahkan
harus dikelola sedemikian rupa, antara lain melalui suatu pembahasan
untuk memperoleh persetujuan rakyat yang direpresentasikan oleh
lembaga legislatif. Oleh karena itulah, kekayaan negara yang tidak
dipisahkan harus dikelola dalam suatu sistem APBN. Artinya, pengelolaan
dimaksud harus dimulai dengan perencanaan oleh pemerintah, dibahas,
dan kemudian disetujui oleh lembaga legislatif serta selanjutnya
dituangkan dalam undang-undang.

Oleh karena itu, untuk mendapatkan pemahaman yang
menyeluruh mengenai definisi keuangan Negara dalam pasal 1 angka (1)
Undang-undang Keuangan Negara harus dilakukan secara utuh sesuai
konteksnya dan landasan pemikiran yang melatarbelakangi kelahiran
pasal dimaksud, dan dengan mengkaitkannya dengan pasal 2 dan pasal 7
maupun pasal-pasal terkait lainnya.

Berdasarkan pembedaan sudut pandang tersebut di atas, maka
pengertian Keuangan Negara dalam Undang Undang Keuangan Negara
merupakan pengertian Keuangan Negara dalam arti luas yang lebih
dikenal dengan terminologi Keuangan Sektor Publik. Terminologi
tersebut dilandasi oleh Pemikiran di era modern yang memandang
perlunya peran Pemerintah yang mencakup semua unsur Pemerintah
yang memiliki kewenangan pengambilan keputusan keuangan dalam
rangka pelaksanaan perannya dalam arti luas. Pemikiran modern ini
membawa konsekuensi dalam bentuk perubahan terhadap konsepsi
keuangan negara yang semula sempit yakni menempatkan pemerintah
sebagai subyek yang semata-mata mengelola keuangan Negara untuk

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 13

memenuhi layanan publik melalui APBN ke arah pengertian yang lebih
luas.

B. Ruang Lingkup Keuangan Negara

Menurut Dr. Mulia P. Nasution, sebelum diamandemen, teks
Undang-Undang Dasar Tahun 1945 memiliki penjelasan. Sesudah
diamandemen, teks Undang-Undang Dasar Tahun 1945 tidak memiliki
penjelasan. Oleh karena itu, untuk lebih mengerti dan dapat memahami
secara jelas maksud ketentuan Undang-Undang Dasar Tahun 1945, salah
satu sumber yang dapat digunakan adalah risalah pada saat pembahasan
amandemen Undang-Undang Dasar Tahun 1945 tersebut. Mengenai
pengertian keuangan negara tidak ditemukan rumusan dalam risalah
tersebut. Tetapi mengenai ruang lingkup keuangan negara, di dalam
risalah ditemukan penegasan bahwa keuangan Negara mencakup tidak
hanya keuangan pemerintah dan tidak hanya APBN, tetapi juga termasuk
antara lain kekayaan negara yang dipisahkan dan kekayaan lembaga yang
mendapat fasilitas dari negara. Hal ini sejalan dengan pendapat
beberapa Anggota PAH MPR RI dalam pembahasan pasal mengenai
keuangan negara dalam Undang-Undang Dasar Tahun 19457.

Ruang lingkup pengelolaan keuangan negara sebagai penjabaran
ketentuan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 meliputi tidak saja APBN,
tetapi juga pengelolaan seluruh hak-hak dan kewajiban negara yang
dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu, baik berupa uang
maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung
dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Lebih lanjut, Dr. Mulia
P. Nasution menyampaikan bahwa membatasi ruang lingkup pola dan
keuangan negara hanya sepanjang yang berwujud APBN adalah
mengabaikan sebagian hak dan kewajiban negara yang sangat penting
sebagai Negara kesejahteraan sebagaimana diamanatkan oleh Undang-
Undang Dasar Tahun 19458.

Sejalan dengan pemikiran demikian, maka Pasal 2 UU No. 17
Tahun 2003 menentukan bahwa lingkup keuangan Negara tidak hanya
APBN, namun juga segala hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan
uang, sebagaimana dapat diringkas dalam gambar berikut:

7 Nasution, Mulia P., op.cit., hlm 9-10 14
8 Ibid, hlm 17

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Gambar 3
Ruang Lingkup Keuangan Negara

Luasnya ruang lingkup keuangan negara dalam Pasal 2 UU No. 17

Tahun 2003 merupakan konsekuensi dari perubahan konsepsi pengertian

keuangan negara dari semula dalam arti sempit menjadi dalam arti luas

luas (Keuangan Sektor Publik). Secara substansi, perubahan cakupan

keuangan negara yang kemudian meliputi keuangan:

a. Unit-unit Pemerintah sebagai penghasil barang dan jasa publik, yaitu
kementerian/lembaga Negara, dan unit nirlaba;

b. Perusahaan Negara di bawah kementerian yang anggarannya dikelola
dalam APBN yang diserahi tugas untuk menghasilkan barang dan jasa
publik;

c. Perusahaan Negara dengan penganggaran tersendiri yang diserahi
tugas untuk menghasilkan barang dan jasa publik;

d. Lembaga keuangan Pemerintah, termasuk bank sentral, bank umum,
dan lembaga asuransi

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 15

Oleh sebab itu, Undang-undang No. 17 tahun 2003 Tentang
Keuangan Negara dalam konsiderans ‘Mengingat’ nya dengan jelas
menyebutkan Pasal 33 ayat (2), ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang
Dasar 1945, disamping pasal 23, Pasal 23A, Pasal 23B, Pasal 23C, Pasal
23D, Pasal 23E.

Dalam kaitan ini, pencantuman Pasal 33 ayat (2), ayat (3) dan
ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 mengandung dua pengertian yang
mendasar, sebagai berikut:

1. lingkup keuangan negara Indonesia mencakup pengelolaan cabang
cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat
hidup orang banyak. Artinya, berbagai kewenangan pengambilan
keputusan keuangan pemerintah mencakup pula keputusan dalam
bidang pengelolaan cabang-cabang produksi yang penting bagi
negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak atau badan
usaha milik negara.

2. hak negara yang dicakup dalam Undang-undang No. 17 tahun 2003
Tentang Keuangan Negara mencakup pula hak negara yang masih
bersifat potensial, sebagaimana dimaksudkan dalam pasal 33 ayat
(3) UUD 45, disamping hak negara yang bersifat operasional yang
dituangkan dalam pasal 23.

Pemikiran tersebut di atas secara eksplisit dituangkan dalam
Penjelasan Undang-undang Keuangan Negara angka 2 alinea pertama
yang menyatakan bahwa: “Hal-hal baru dan/atau perubahan mendasar
dalam ketentuan keuangan Negara yang diatur dalam undang-undang ini
meliputi pengertian dan ruang lingkup keuangan Negara, ……”

Gagasan pemikiran dalam Penjelasan Umum dimaksud
selanjutnya diekspresikan dalam pengertian keuangan Negara
sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 1 dan ruang lingkup keuangan
Negara dalam Pasal 2 UU Keuangan Negara9.

Di dalam penjelasan UU Keuangan Negara, pada angka 3
disebutkan yakni: ”Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan
Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan

9 Mahkamah Konstitusi, “Risalah Sidang Perkara Nomor 48 Dan 62/PUU-XI/2013 Perihal Pengujian UU
No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan
Pemeriksa Keuangan terhadap UUD 1945, hlm 7-8 tanggal 24 September 2013

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 16

”Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara
adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan sebagaimana
diilustrasikan dalam gambar berikut :

Gambar 4
Sudut Pandang Pengertian Keuangan Negara

Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi
semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang,
termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan
pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik
berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara
berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi
seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara,
dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah,
Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan
keuangan negara.

Dari sisi proses, Keuangan negara mencakup seluruh rangkaian
kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana
tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan
keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan,
kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 17

dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan negara.

C. Pemisahan kekayaan negara dalam UU Keuangan Negara

Dari ruang lingkup keuangan negara sebagaimana disebutkan di
atas, terdapat 2 hal yang terkadang masih menjadi keraguan bagi
sebagian orang yaitu terkait kekayaan negara yang dipisahkan pada
perusahaan negara/perusahaan daerah (pasal 2 huruf g) dan serta
kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang
diberikan pemerintah (pasal 2 huruf i).

Yang dimaksud kekayaan negara yang dipisahkan pada
BUMN/BUMD jangan diartikan sebagai dipisahkan dari Negara, akan
tetapi dipisahkan dari APBN. Maksudnya penerimaan dan belanja BUMN
dan BUMD tidak dimasukkan dalam penerimaan dan belanja APBN.
Demikian pula sebaliknya, karena sudah dipisahkan. Akan tetapi masih
menjadi bagian dari milik negara10.

Pemikiran bentuk kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan
yang dipisahkan didasarkan pada konsepsi terkait dengan jenis produk
atau layanan yang dihasilkan subyek yang bersangkutan dalam bentuk
public goods atau private goods.

Dalam hal ini, pemikiran tersebut tidak mengabaikan kenyataan
bahwa otoritas keuangan independen (lembaga-lembaga pemegang
kebijakan nasional, seperti bank sentral, dlsb) merupakan lembaga
negara yang secara konsepsi menyusun dan melaksanakan kebijakan
untuk kepentingan (perekonomian) nasional yang secara tidak langsung
berpengaruh terhadap kesejahteraan masyarakat secara luas. Produk-
produk yang dihasilkan oleh otoritas tersebut bukanlah merupakan
produk yang hanya dapat dinikmati oleh sekelompok masyarakat yang
bersifat eksklusif. Pemisahan kekayaan dimaksud semata-mata untuk
menjamin kemampuannya untuk mengelola kebijakan yang bersifat
spesifik, sehingga tidak terkendala oleh pola baku pengelolaan anggaran
pemerintah11.

10 Disarikan dari pendapat Hasan Bisri (Wakil Ketua BPK) dalam acara Economic Challenge-Metro TV
dengan judul “Keuangan Negara Digugat”, ditayangkan pada 10 September 2013.

11 Sujanto, Siswo, “Bank Sentral Dalam Konstelasi Pemikiran Keuangan Negara”, Keuangan Publik.com,
17 Januari 2008

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 18

Keraguan juga terjadi terhadap rumusan dalam pasal 2 huruf i
yang mengatur bahwa lingkup keuangan negara termasuk kekayaan pihak
lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan
pemerintah. Dalam hal ini dapat dicontohkan pada Otoritas Jasa
Keuangan (OJK). OJK dibentuk berdasarkan UU No. 21 Tahun 2011.
Dalam pasal 34 undang undang tersebut disebutkan bahwa Anggaran OJK
bersumber dari APBN dan/atau pungutan dari pihak yang melakukan
kegiatan di sektor jasa keuangan. Berdasarkan PP No.11 Tahun 2014
sebagai pelaksanaan dari undang undang dimaksud, OJK melakukan
pungutan kepada industri jasa keuangan untuk membiayai kegiatan
operasional, administratif, pengadaan aset, serta kegiatan pendukung
lainnya. Karena pungutan dimaksud dilakukan atas fasilitas dari Negara
dalam bentuk undang-undang dan peraturan pemerintah, maka
pendapatan yang dipungut OJK menjadi bagian dari keuangan Negara.

Boks 1 :
Kritik terhadap Ruang Lingkup Keuangan Negara

Sesuai Pasal 2 UUKN, lingkup keuangan Negara diantaranya meliputi :
g) kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang,

surat berharga, piutang, barang, serta hak hak lain yang dapat dinilai dengan uang,
termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.
i) kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan
pemerintah

Terhadap ketentuan tersebut, telah diajukan uji materiil kepada Mahkamah Konstitusi oleh
para pemohon yakni Center for Strategic Studies University of Indonesia (CSSUI) dan Forum
Hukum BUMN. Menurut para pemohon, ketentuan tersebut :
a) Inkonstusionalitas dengan Pasal 23 ayat (1) UUD 1945, karena sesuai Pasal 23 ayat (1)

UUD 1945, keuangan negara adalah sebatas yang terwujud pada APBN, dan bukan
pada wujud pengelolaan keuangan lainnya yaitu keuangan perusahaan negara/daerah
serta perusahaan lain berbadan hukum sebagai wujud keuangan negara.
b) Sesuai teori badan hukum, jika dana APBN tersebut sudah menjadi modal BUMN
sebagai suatu badan hukum privat, maka dana tersebut menjadi keuangan/kekayaan
BUMN sebagai badan hukum itu sendiri, bukan lagi merupakan keuangan/kekayaan
negara
c) Walaupun saat ini telah ada UU tentang BUMN dan UU lainnya dalam pengelolaan
keuangan perusahaan negara/daerah dan badan hukum, namun pada praktiknya
pengelolaan, penyelenggaraan, pengurusan, pemeriksaan dan pertanggungjawaban
tetap mengacu pada UU Keuangan Negara
Dalam permohonannya (petitum), CSSUI dan Forum Hukum BUMN memohon agar MK :
1) menyatakan frasa “atau oleh fihak lain” dalam pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara
tidak konstitusional dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang dimaknai
“sebagai badan hukum yang modalnya merupakan kekayaan yang dipisahkan yang
hak dan kewajibannya telah diatur dalam UU Badan Hukum itu sendiri” dan frasa

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 19

“termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/daerah” dalam pasal 2
huruf g UU Keuangan Negara bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki
kekuatan hukum mengikat.
2) menyatakan ketentuan yang berbunyi “kekayaan fihak lain yang diperoleh dengan
menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah” dalam Pasal 2 huruf i UU
Keuangan Negara bertentangan dengan UUD 1945, tidak mempunyai kekuatan hukum
mengikat, dan penjelasan Pasal 2 huruf i UU Keuangan Negara bertentangan dengan
UUD 1945
3) menyatakan Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara sepanjang frasa “termasuk
kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/daerah” bertentangan dengan
Pasal 23 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan
hukum mengikat dengan segala akibat hukumnya
4) menyatakan Pasal 2 huruf i UU Keuangan Negara sepanjang frasa “kekayaan fihak
lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah”
bertentangan dengan Pasal 23 ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 dan tidak
mempunyai kekuatan hukum mengikat dengan segala akibat hukumnya

Permohonan para pemohon dimaksud oleh Mahkamah Konstitusi ditolak untuk
seluruhnya. Mahkamah Konstitusi memandang dengan sangat jernih permasalahan
konstitusi tersebut dengan dilandasi pertimbangan diantaranya sebagai berikut :
1) BHMN PT, BUMN, BUMD, atau nama lain, atau yang lebih khusus lagi yang

menyelenggarakan amanah konstitusional dalam Pasal 31, Pasal 32, dan Pasal 33
UUD 1945 adalah sebagai kepanjangan tangan dari negara dalam menjalankan
sebagian dari fungsi negara untuk mencapai tujuan negara, yaitu mencerdaskan
kehidupan bangsa, atau memajukan kesejahteraan umum Oleh karena itu, dari
perspektif modal badan hukum, atau nama lain yang sejenis, yang menjalankan
sebagian dari fungsi negara tersebut, keuangan yang menjadi modalnya sebagian
atau seluruhnya berasal dari keuangan negara. Dari persepktif ini dan fungsi badan
hukum dimaksud tidak dapat sepenuhnya dianggap sebagai badan hukum privat .
2) Perluasan pengertian dan cakupan keuangan negara berdasarkan UU 17/2003, tidak
bertentangan dengan Pasal 23 UUD 1945. Makna Pasal 23 UUD 1945 tidak berarti
bahwa wujud pengelolaan keuangan negara hanya terbatas pada APBN.
Pemahaman mengenai keuangan negara tidak terlepas dari pasal-pasal UUD 1945
yang lain, khususnya dalam hal ini Pasal 23C UUD 1945. Selain itu, perluasan
pengertian keuangan negara diderivasi dari konsep negara kesejahteraan (welfare
state)yang secara eksplisit dianut dalam UUD 1945, yaitu Pembukaan UUD 1945.
Dalam Pasal 23C UUD 1945 terdapat norma, "Hal-hal lain mengenai keuangan negara
diatur dengan undang-undang". Pasal 23C inilah yang merupakan perintah dari
konstitusi untuk adanya pengaturan mengenai "hal-hal lain" tersebut dalam bentuk
Undang-Undang. Hal inilah yang menjadi dasar pembentukan UU 17/2003.
3) Norma Pasal 2 huruf g dan huruf i tidak bertentangan dengan terhadap Pasal 28C
ayat (2) UUD 1945. Ketentuan Pasal 2 huruf g dan huruf i UU 17/2003 bertujuan agar
negara dapat mengawasi bahwa pengelolaan keuangan negara dilaksanakan secara
terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat sesuai
dengan amanat Pasal 23 UUD 1945. Konsekuensi dari hal tersebut adalah bahwa
BHMN PT atau badan lain yang menggunakan fasilitas yang diberikan Pemerintah
atau menggunakan kekayaan negara haruslah tetap dapat diawasi sebagai
konsekuensi dari bentuk pengelolaan keuangan negara yang baik dan akuntabel.
4) Ketentuan Pasal 2 huruf g dan huruf i UU 17/2003 tidak menimbulkan ketidakpastian
hukum, justru memberikan kepastian hukum dengan menjelaskan status keuangan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 20

yang digunakan oleh BHMN PT dalam menyelenggarakan fungsi negara. Dengan
demikian, menurut Mahkamah, norma tersebut tidak menimbulkan ketidakpastian
hukum sehingga tidak bertentangan dengan konstitusi, khususnya terhadap Pasal
28D ayat (1) UUD 1945;
5) Pemisahan kekayaan negara tidak dapat diartikan sebagai putusnya kaitan negara
dengan BUMN, BUMD, atau nama lain yang sejenisnya. Pemisahan kekayaan negara
pada BUMN, BUMD, atau nama lain yang sejenisnya hanyalah dalam rangka
memudahkan pengelolaan usaha dalam rangka bisnis sehingga dapat mengikuti
perkembangan dan persaingan dunia usaha dan melakukan akumulasi modal, yang
memerlukan pengambilan keputusan dengan segera namun tetap dapat
dipertanggungjawabkan kebenarannya.
6) BUMN, BUMD, atau nama lain yang sejenisnya adalah (i) badan usaha kepunyaan
negara, (ii) fungsinya menjalankan usaha sebagai derivasi dari penguasaan negara
atas cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup
orang banyak serta sumber daya alam Indonesia, (iii) sebagian besar atau seluruh
modal usaha berasal dari keuangan negara yang dipisahkan, dan (iv) untuk
mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. Atas dasar kesimpulan tersebut BUMN,
BUMD, atau nama lain yang sejenisnya berbeda dengan badan hukum privat yang
juga menyelenggarakan usaha di satu pihak dan berbeda pula dari organ
penyelenggara negara yang tidak menyelenggarakan usaha, seperti lembaga negara
dan kementerian atau badan

Dari kasus di atas, pada intinya para pemohon berpendapat bahwa
lingkup keuangan negara hanyalah APBN. Apabila permohonan ini
dikabulkan, maka akan menimbulkan dampak yang sangat luas. Karena
apabila lingkup keuangan Negara itu hanyalah APBN, maka semua
kekayaan Negara yang dipisahkan pada lembaga lain, seperti
BUMN/BUMD, LPS, OJK, BPJS, SKK Migas nantinya bukan lagi merupakan
bagian dari keuangan Negara12.

Dalam menghadapi uji materiil Pasal 2 huruf g dan huruf i UU
Keuangan Negara tersebut, Ditjen Perbendaharaan telah menghadirkan
ahli untuk didengar kesaksiannya terkait Pasal 2 huruf g dan huruf i
yakni para penyusun UU keuangan Negara, diantaranya Drs. Siswo
Sujanto, DEA, Dr.. Mulia P. Nasution, serta Akademisi Prof. Dr. Muchsan,
SH (UGM) dan Miko Kamal, S.H., LL.M., Ph.D (Universitas Bung Hatta)

D. Tahun Anggaran.

Pasal 4 UU No. 17 Tahun 2003 membatasi tahun anggaran
meliputi masa satu tahun, yakni mulai dari tanggal 1 Januari sampai

12 www.bpk.go.id “Wakil Ketua BPK: Modal BUMN Merupakan Kekayaan Negara” tanggal 12 September
2013.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 21

dengan tanggal 31 Desember. Pembatasan inilah yang kemudian dikenal
dengan Asas Tahunan atau Azas berkala (Periodisitas). Asas ini
merupakan suatu hal utama dalam penyusunan anggaran yang merupakan
rencana politik Pemerintah untuk masa mendatang.

Periodisitas ini memungkinkan pemberian otorisasi dan
pengawasan rakyat dapat berjalan dengan teratur. Dalam hal ini
periodisitas tidak akan menghilangkan pengawasan rakyat namun harus
diperhatikan juga agar kesempatan Pemerintah untuk menjalankan
rencananya tetap berlaku. Periodisitas ini merupakan ciri anggaran
negara modern dimana sangat erat hubungannya dengan fungsi
anggaran, yakni fungsi hukum, fungsi politik, dan fungsi ekonomi.

Penetapan tahun anggaran (Budget Year) ditetapkan berdasarkan
anuitas. Dalam menetapkan Tahun Anggaran ini lazimnya negara-negara
mengikuti tahun takwim atau tahun fiskal, tetapi ada juga negara yang tidak
menggunakan tahun takwim seperti Inggris mulai dengan 1 April, Amerika
1 Juli. Penetapan tahun anggaran diperlukan untuk keperluan administrasi
anggaran yang meliputi realisasi, pengurusan dan pengawasan anggaran,
yakni saat mulai berlaku dan saat mulai berakhirnya tahun anggaran
bersangkutan.

Sebelum UU No. 17 Tahun 2003 diterbitkan, tahun anggaran diatur
dalam Pasal 7 ICW (Staatsblad 1925 Nomor 448) namun tidak menyebutkan satu
tanggal tertentu, sehingga Tahun Anggaran yang berlaku di Republik Indonesia
pada saat itu mulai 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Tahun Anggaran
tersebut kemudian ditetapkan dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1955
yang merupakan perubahan dari Undang-Undang Darurat Nomor 3 Tahun 1954.

Pada tahun 1968 diadakan perubahan kembali dengan Undang-undang
Nomor 9 Tahun 1968 dimana Tahun Anggaran berlaku dari tanggal 1 April
sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya (Pasal 1). Alasan perubahan tahun
anggaran dari tahun takwim ke 1 April dikarenakan oleh kebutuhan ekonomi
dan kebutuhan anggaran dimana penerimaan-penerimaan yang meningkat
pada akhir tahun takwim dapat dimanfaatkan bagi pembelanjaan negara.
Selain keadaan ekonomi dalam negeri, faktor ekonomi luar negeri dan
bantuan kredit luar negeri juga merupakan penerimaan yang menentukan
pendapatan negara. Tahun anggaran ini berlaku dari Tahun Anggaran
1968 sampai dengan 31 Maret 2000.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 22

Kemudian mulai 1 April hingga 31 Desember 2000 diberlakukan
sebagai Tahun Anggaran Pendek (karena Tahun Anggaran yang seharusnya
berjalan satu tahun hanya sembilan bulan saja). Sedangkan pada tanggal
1 Januari 2001 mulai diberlakukan kembali Tahun Anggaran yang
mengikuti tahun takwim. Hal ini ditetapkan agar terdapat kesesuaian
antara anggaran yang dibuat, baik oleh Pemerintah, Badan Usaha Milik
Negara maupun institusi lainnya. Selain itu disebabkan adanya
perkembangan pembangunan di Indonesia dimana yang tadinya
merupakan negara agraris menjadi negara semi industri, dan dilain pihak
yang selama ini pertanian kita sangat tergantung pada musim, secara
perlahan-lahan tidak tergantung lagi kepada musim.

Sudah sewajarnya tahun anggaran yang Ideal dan sangat praktis
dimulai 1 Januari dan berakhir 31 Desember dengan jangka waktu 1
tahun takwim.

Boks 2 :
Kritik terhadap penetapan tahun Anggaran : Tahun Anggaran APBN vs Tahun

Anggaran APBD

Belakangan ini berkembang pemikiran dari DPR dalam rangka pelaksanaan hak
budgeting DPR untuk membedakan Tahun Anggaran APBD dengan Tahun Anggaran
APBN. Tahun Anggaran APBN dimulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember,
sedangkan Tahun Anggaran APBD diusulkan mulai tanggal 1 April sampai dengan
tanggal 31 Maret. Pembedaan Tahun Anggaran tersebut dilandasi pemikiran bahwa -
menurut DPR- daerah masih banyak yang mengandalkan dana transfer daerah. Di kala
pembahasan RAPBN belum selesai, kepala daerah diharuskan mengajukan RAPBD,
padahal salah satu komponen RAPBD adalah dana transfer daerah yang belum disepakati
dalam pembahasan RAPBN. Dengan demikian, nota keuangan yang disampaikan kepala
daerah hanya berdasarkan pada perkiraan. Pemikiran ini mungkin juga dilandasi
pertimbangan bahwa informasi mengenai transfer ke daerah baru dapat dipublikasikan
setelah penetapan APBN sehingga daerah hanya mempunyai waktu yang sangat sempit
untuk menyesuaikan dalam RAPBD. Sehingga menurut DPR, pembedaan tahun anggaran
ini untuk memastikan bahwa anggaran yang akan akan disusun daerah yang salah satu
komponennya adalah dana perimbangan sudah mendapatkan kepastian besarannya
dalam APBN.

Usul pembedaan tahun anggaran tersebut kurang beralasan dan tidak akan
menyelesaikan permasalahan mengingat:

a. dana transfer tersebut merupakan bagian yang harus dipertanggungjawabkan oleh
Presiden kepada DPR dalam periode pelaporan yang sama dalam satu kesatuan.

b. usulan untuk melakukan perbedaan periodisasi tahun anggaran antara pemerintah
pusat dan pemerintah daerah dapat berpotensi menyulitkan dalam pengambilan
kebijakan dalam kaitannya dengan pelaksanaan program dan kegiatan pemerintah.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 23

c. Hal tersebut hanya akan memindahkan permasalahan dan akan berimplikasi pada
terhambatnya pelaksanaan program dan kegiatan pemerintah yang dapat
menyebabkan efek dari suatu kebijakan menjadi tidak optimal serta dapat
menyulitkan upaya konsolidasi laporan keuangan pusat dan daerah.

d. dapat mengakibatkan pendanaan APBD akan berasal dari 2 periode APBN berbeda
(akhir tahun) yang justru dapat menimbulkan ketidakpastian pendanaan bagi daerah
dan kerumitan dalam penyaluran transfer ke daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 24

BAB III
KEKUASAAN ATAS PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

A.Kekuasaan Presiden dalam Pengelolaan Keuangan Negara
Secara singkat, kekuasaan pengelolaan keuangan Negara dapat

disajikan dalam gambar berikut:
Gambar 5

Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara

Pasal 4 ayat (1) UUD Tahun 1945 menyatakan bahwa “Presiden
Republik Indonesia memegang kekuasaan Pemerintahan menurut
Undang-Undang Dasar”. Berdasarkan pengaturan dalam Pasal 4 ayat (1)
UUD 1945 tersebut, Presiden selaku Kepala Pemerintahan, atau disebut
kekuasaan eksekutif, memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara
sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Pemikiran inilah yang
kemudian dituangkan dalam rumusan pasal 6 ayat (1) UU No. 17 Tahun
2003, yang kemudian menyatakan bahwa ‘kekuasaan pengelolaan
keuangan negara berada di tangan Presiden’.13

13 Sujanto, Siswo, “Pembagian Kewenangan Di Antara Para Pejabat Dalam Pengelolaan Keuangan
Negara”, Keuangan Publik.com, 23 Juni 2009

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 25

Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan
pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan
pemerintahan. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan
kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan
kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah
dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada
Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang
kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya, dan diserahkan kepada
gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk
mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam
kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Namun tidak termasuk
kewenangan dibidang moneter, yang meliputi antara lain mengeluarkan
dan mengedarkan uang, yang diatur dengan undang-undang.

Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan negara itu meliputi di
dalamnya tiga kekuasaan pengelolaan keuangan negara, yaitu kekuasaan
otorisasi, ordonansi, dan kekuasaan kebendaharaan14.

Kekuasaan otorisasi adalah kekuasaan untuk mengambil tindakan
atau keputusan yang dapat mengakibatkan kekayaan negara menjadi
berkurang atau bertambah. Kekuasaan otorisasi dibedakan atas
kekuasaan otorisasi yang bersifat umum dan kekuasaan otorisasi yang
bersifat khusus. Kekuasaan otorisasi yang bersifat umum diwujudkan
dalam bentuk kekuasaan membuat peraturan yang bersifat umum seperti
menetapkan undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara, Undang-undang tentang Pokok Kepegawaian, Undang-undang
tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan, dan sebagainya.

Kekuasaan otorisasi yang bersifat umum ini menurut sistem
pemerintahan negara Republik Indonesia, pelaksanaannya harus
mendapat persetujuan terlebih dahulu dari DPR. Artinya bentuk
pelaksanaan kekuasaan otorisasi, pertama-tama adalah undang-undang.
Selanjutnya dalam undang-undang tersebut dapat pula memuat
ketentuan bahwa bentuk pelaksanaan otorisasi yang bersifat umum
dituangkan dalam peraturan perundang-undangan yang tingkatannya
lebih rendah dari undang-undang.

Kekuasaan otorisasi yang bersifat khusus diwujudkan dalam
bentuk kekuasaan untuk menetapkan surat keputusan yang khususnya

14 Naskah Akademis UU No. 17 Tahun 2003, Op.cit, hlm 11 26
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

mengikat orang atau pihak tertentu sebagai pelaksanaan keputusan
otorisasi yang bersifat umum.

Kekuasaan ordonansi adalah kekuasaan untuk menerima,
meneliti, menguji keabsahan, dan menerbitkan surat perintah menagih
dan membayar tagihan yang membebani anggaran penerimaan dan
pengeluaran negara sebagai akibat dari tindakan otorisator. Pengujian
dan penelitian yang dilakukan oleh ordonator meliputi dasar haknya
(wetmatigheids), dasar hukum tagihannya (rechtmatigheids), dan
tujuannya (doelmatigheids).

Kekuasaan kebendaharaan adalah kekuasaan untuk menerima,
menyimpan, atau membayar/mengeluarkan uang atau barang, serta
mempertanggungjawabkan uang atau barang yang berada dalam
pengelolaannya.

B. Pendelegasian Kewenangan Presiden

Dalam wilayah negara Indonesia yang luas dengan berbagai fungsi
yang harus diselenggarakannya, tugas menjalankan kekuasaan
pengelolaan keuangan negara tidak mungkin dilaksanakan sendiri oleh
Presiden. Dalam rangka efisiensi dan efektivitas pelaksanaan kekuasaan
pengelolaan keuangan negara, Presiden mendelegasikan sebagian
kekuasaan pengelolaan keuangan negara itu kepada aparatur pemerintah
di pusat dan daerah, BUMN dan BUMD serta pihak lain berdasarkan
peraturan perundang-undangan.

Presiden menguasakan kekuasaan pengelolaan keuangan Negara
kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah
dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan. Dalam hal ini
Menteri Keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO),
sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah
Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu
pemerintahan.

Operasionalisasi kekuasaan pengelolaan keuangan Negara
tersebut meliputi kekuasaan otorisasi, ordonansi, dan kekuasaan
kebendaharaan

a. Kekuasaan Otorisasi

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 27

Dalam operasionalisasi kekuasaan dimaksud, Presiden mendelegasikan
sebagian kewenangan pengelolaan keuangan negara kepada para
Menteri sesuai dengan peran masing-masing dalam pengelolaan
keuangan negara, yakni peran sebagai Chief Financial Officer (CFO),
di satu sisi, dan sebagai Chief Operation Officer (COO), di sisi
lainnya. Peran sebagai COO didelegasikan kepada semua menteri
sebagai kepala kementerian, termasuk kepada Menteri Keuangan.
Sebagai COO, pada hakekatnya, setiap menteri adalah
penanggungjawab terhadap keberhasilan program yang telah disusun
dan ditetapkan dalam kementerian masing-masing.

b. Kekuasaan ordonansi
Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, kekuasaan ordonansi
adalah kekuasaan untuk menerima, meneliti, menguji keabsahan, dan
menerbitkan surat perintah menagih dan membayar tagihan yang
membebani anggaran penerimaan dan pengeluaran negara sebagai
akibat dari tindakan otorisator. Pengujian dan penelitian yang
dilakukan oleh ordonator meliputi dasar haknya (wetmatigheids),
dasar hukum tagihannya (rechtmatigheids), dan tujuannya
(doelmatigheids). Kekuasaan ordonansi dilaksanakan oleh
Menteri/Pimpinan Lembaga sebagai COO

c. Kekuasaan Kebendaharaan
Kekuasaan kebendaharaan adalah kekuasaan untuk menerima,
menyimpan, atau membayar/mengeluarkan uang atau barang, serta
mempertanggungjawabkan uang atau barang yang berada dalam
pengelolaannya.Kekuasaan kebendaharaan meliputi :

1) Bendahara Umum.
Dalam rangka menjalankan fungsi selaku pengelola fiskal, sesuai
dengan Pasal 8 huruf (f) UU No. 17 Tahun 2003, Menteri Keuangan
melaksanakan fungsi Bendahara Umum Negara (BUN). Kewenangan
Menteri Keuangan selaku BUN dirinci dalam Pasal 7 ayat (2) UU
No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

2) Bendahara Khusus Penerimaan.
Bertugas menerima uang pungutan pajak dan PNBP. Uang yang
diterimanya harus segera disetorkan ke Kas Negara.

3) Bendahara Khusus Pengeluaran.
Bendahara ini hanya bertugas mengelola uang persediaan (UP)
yang berada dalam pengurusannya.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 28

Selain mendelegasikan kekuasaan di bidang pengelolaan
keuangan negara tersebut di atas, Presiden juga mendelegasikan
sebagian kekuasaan otorisasi, ordonansi, dan kebendaharaan kepada
direksi BUMN dan Kepala Daerah sebagai konsekuensi dari pembentukan
badan-badan usaha sebagai badan hukum dan pelaksanaan Pasal 18 UUD
1945 yang membagi daerah Indonesia menjadi daerah-daerah otonom.

Khusus di lingkungan Pemerintah Daerah, kekuasaan otorisasi
yang bersifat umum dilaksanakan sepenuhnya oleh
Gubernur/Bupati/Walikota bersama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
sedangkan kekuasaan otorisasi yang bersifat khusus dan pelaksanaan
kekuasaan ordonansi didelegasikan kepada aparatur bawahannya (Satuan
Kerja Perangkat Daerah/SKPD). Sedangkan pelaksanaan kekuasaan
kebendaharaan didelegasikan kepada Satuan Kerja Pengelola Keuangan
Daerah.

Selain itu Gubernur/Bupati/Walikota juga mendelegasikan
sebagian kekuasan otorisasi, ordonansi, dan kebendaharaan kepada
Direksi Badan Usaha Milik Daerah, dan badan-badan hukum yang dibentuk
oleh Pemerintah Daerah. Untuk efisiensi dan efektivitas pengelolaan
keuangannya direksi Badan Usaha Milik Daerah dan badan-badan hukum
tersebut juga mendelegasikan sebagian kekuasaan ordonansi dan
kebendaharaan kepada pejabat di bawahnya.

Walaupun dalam pelaksanaan pengelolaan keuangan negara
dilakukan pendelegasian kekuasaan sebagaimana diuraikan di atas tetapi
tanggung jawab secara umum terhadap pengelolaan keuangan negara
yang dilimpahkan itu tetap berada pada Presiden. Sehubungan dengan
hal itu maka pelaksanaan pengelolaan seluruh bagian keuangan negara
pada dasarnya tetap dikendalikan oleh Presiden, antara lain melalui
penetapan kebijaksanaan di bidang pengelolaan keuangan

C. Prinsip Yang Dianut Dalam Pembagian Kewenangan

Bila diamati, pembagian kewenangan antara Menteri Keuangan
sebagai BUN dalam pelaksanaan kewenangannya sebagai CFO dan para
Menteri sebagai Pengguna Anggaran dalam pelaksanaan kewenangannya
sebagai COO sebagaimana diuraikan di atas, ditujukan terutama untuk
menghindarkan terpusatnya kewenangan di satu tangan agar dapat

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 29

menjamin terciptanya mekanisme check and balance (saling uji) di
antara para pihak, yaitu para pejabat pengelola keuangan negara.

Lebih lanjut, bila diperhatikan, pembagian kewenangan ini
merupakan sistem yang mampu mendorong agar berbagai keputusan
yang diambil oleh para pejabat pengelola keuangan, yaitu para Menteri
selaku Pengguna Anggaran, selalu didasarkan pada kaidah-kaidah
pengelolaan keuangan negara yang telah ditetapkan sebagai acuan,
karena keputusan yang telah diambil akan diuji oleh pihak lain, yaitu
Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara.

Dari gagasan pemisahan kewenangan sebagaimana diuraikan di
atas, agar tetap terjamin terselenggaranya mekanisme saling uji antara
para pihak, pembagian kewenangan dalam pengelolaan keuangan negara
harus didasarkan pada prinsip kesetaraan di antara para pengelolanya.
Artinya, baik pemegang peran Bendahara Umum Negara (BUN) maupun
peran Pengguna Anggaran (PA) harus memiliki kedudukan yang setara,
yang dalam hal ini adalah para menteri.

D. Implementasi Pembagian Kewenangan dalam Pengelolaan
Keuangan Negara

Secara garis besar, pendelegasian kewenangan Presiden dalam
pengelolaan keuangan Negara kepada Menteri Keuangan serta menteri
lainnya sebagaimana diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara serta implementasi pemisahan kewenangan tersebut
dalam UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dapat
disajikan dalam gambar berikut :

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 30

Gambar 6
Pemisahan Kewenangan Pengelolaan Keuangan Negara
Dan Implementasinya dalam UU Tentang Perbendaharaan Negara

Pembagian kewenangan sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 6
ayat (1) dan ayat (2.a dan 2.b) UU No. 17 Tahun 2003 sebagaimana
dikemukakan di atas selanjutnya diacu dalam UU No. 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara.

Pengelolaan keuangan negara dengan pemegang kewenangan
tertinggi adalah Presiden selanjutnya didelegasikan kepada Menteri
Keuangan di satu pihak, dan menteri teknis di pihak lain, dan
selanjutnya diterapkan dalam lingkup kementerian/lembaga dalam
pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Dengan tetap mengacu pada UU No.17 Tahun 2003 pasal 6 ayat
(1) dan ayat (2.a dan 2.b), dalam lingkup yang lebih kecil, para menteri

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 31

kemudian mendelegasikan sebagian kewenangan pengelolaan keuangan
negara di masing-masing kementerian/lembaga kepada para
pembantunya sebagai pimpinan satuan kerja (Satker).

Dalam pelaksanaan APBN pada kementerian masing-masing, para
menteri memiliki kewenangan layaknya Presiden dalam pengelolaan
keuangan negara. Dengan demikian, dalam kementeriannya seorang
menteri selaku Pengguna Anggaran, memiliki peran BUN dan juga peran
Menteri Teknis. Dua peran inilah yang selanjutnya dikuasakan kepada
setiap Kepala Satker sebagai pembantunya. Oleh karena itu, setiap
Kepala Satker, sebagai penerima kuasa dari menteri selaku Pengguna
Anggaran,-yang untuk selanjutnya disebut sebagai Kuasa Pengguna
Anggaran (KPA)-harus mendelegasikan kewenangan di bidang
pengelolaan keuangan negara yang diperolehnya dari menteri kepada
masing-masing pejabat di bawahnya sesuai kaidah yang dianut dalam
undang-undang bidang keuangan negara.

Oleh sebab itu, sejalan dengan pola di atas, di dalam setiap
satker akan terdapat pemegang peran layaknya menteri teknis yang
melakukan pengambilan keputusan yang dilaksanakan oleh PPK, peran
untuk melakukan pengujian tagihan oleh PPSPM, dan peran layaknya BUN
yang dilaksanakan oleh Bendahara Penerimaan dan Bendahara
Pengeluaran.

Dengan pola pembagian kewenangan sebagaimana tersebut di
atas, Kepala Satker sebagai KPA, pada hakekatnya hanya memiliki
tanggung jawab dan kewenangan yang bersifat manajerial, yaitu agar
berbagai program ataupun kegiatan yang berada dalam tanggung
jawabnya dan harus dilaksanakan oleh Satkernya dapat dilaksanakan
sesuai rencana yang telah ditetapkan. Hal ini terkait dengan peran
strukturalnya (formalnya) sebagai kepala satuan kerja yang secara
hierarchies membawahi pejabat struktural lainnya yang tingkatannya
lebih rendah.

Sementara itu, PPK adalah pejabat yang bertanggung jawab
terhadap terjadinya pengeluaran negara, karena berbagai keputusan
yang diambilnya akan dapat mengakibatkan terjadinya pengeluaran
negara. Dalam konsep pengelolaan keuangan negara versi lama (sebelum
diberlakukannya undang-undang bidang keuangan negara), kewenangan
PPK dapat disetarakan dengan kewenangan otorisasi, kendati lingkupnya

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 32

lebih sempit yaitu pada umumnya terkait dengan tindakan dalam rangka
pengadaan barang dan jasa.

Untuk menjaga obyektifitas yang memadai dalam pengambilan
keputusan, PPK dibantu oleh pejabat pengadaan, panitia pengadaan
barang dan jasa yang dibentuk sesuai kebutuhan, dan juga oleh pejabat
penerima barang/ jasa.Untuk menjaga terselenggaranya tata kelola yang
baik (good governance) dalam pengelolaan keuangan negara, keputusan
PPK tersebut kemudian diuji secara substantif oleh PPSPM.

Pengujian yang dilakukan oleh PPSPM pada prinsipnya lebih
bersifat administratif yang meliputi pengujian wetmatigheid,
rechtmatigheid, dan doelmatigheid. Memang pengujian dimaksud akan
meliputi hal-hal terkait dengan substansi yang menyebabkan terjadinya
pengeluaran negara, akan tetapi pejabat PPSPM tidak pernah memiliki
kewajiban untuk melakukan pengecekan apakah kontrak yang asli
tersebut tidak dipalsukan, atau apakah berita acara penyerahan barang
yang dijadikan dasar penagihan kepada negara tersebut memang
didasarkan pada bukti penyerahan barang sesuai dengan perikatan yang
telah dilakukan oleh PPSPM. Ujung dari seluruh pengujian yang dilakukan
oleh PPSPM tersebut adalah terbitnya Surat Perintah Membayar (SPM).
Hal ini dilakukan bilamana PPSPM meyakini bahwa pembayaran tersebut
memang dapat dilakukan. Keyakinan ini perlu dimiliki oleh PPSPM,
karena benteng terakhir terjadinya pengeluaran negara di tingkat
kementrian/lembaga adalah PPSPM. Oleh karena itu, tidaklah
mengherankan dalam kepustakaan lama tentang pengelolaan keuangan
negara, peran ini, yang dulu dikenal sebagai pemegang kewenangan
ordonansering, merupakan peran yang sangat strategis15.

15Sujanto, Siswo, 23 Juni 2009, Op.cit 33
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I