Serial Keuangan Negara Edisi 1

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 34

BAB IV
PENYUSUNAN DAN PENETAPAN APBN

A. Struktur APBN

Pasal 11 UU No. 17 Tahun 2003 memuat pengaturan struktur
APBN yang dirumuskan sebagai berikut:

Pasal 11
(1) APBN merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang

ditetapkan tiap tahun dengan undang-undang.
(2) APBN terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan

pembiayaan.
(3) Pendapatan negara terdiri atas penerimaan pajak, penerimaan

bukan pajak, dan hibah.
(4) Belanja negara dipergunakan untuk keperluan penyelenggaraan

tugas pemerintahan pusat dan pelaksanaan perimbangan keuangan
antara pemerintah pusat dan daerah.
(5) Belanja negara dirinci menurut organisasi, fungsi, dan jenis
belanja.

Tugas dan fungsi pemerintah apabila ditinjau dari ilmu keuangan
negara khususnya dari kebijakan ekonomi dapat dibagi menjadi16:
1. Tugas untuk melaksanakan pertahanan, keamanan, dan ketertiban

dalam arti yang seluas-luasnya.
2. Tugas mensejahterakan rakyat termasuk melaksanakan pembangunan.
3. Tugas/fungsi pendidikan bagi rakyat.
4. Tugas untuk turut serta mewujudkan ketertiban serta kesejahteraan

dunia.

Penyusunan dan penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara (APBN) didasarkan pada Pasal 23 UUD 1945. Pasal 11 ayat (1) UU
Nomor 17 Tahun 2003 menyatakan bahwa APBN merupakan wujud
pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan
undang-undang. APBN merupakan bentuk persetujuan legislatif (dhi.
Dewan Perwakilan Rakyat) kepada pemerintah untuk mengadakan
pengeluaran atau pembiayaan sejumlah maksimal tertentu dari
anggaran. Anggaran tersebut ditetapkan dengan undang-undang yang

16 Naskah Akademis UU No. 17 Tahun 2003, Op.cit, hlm 13 35
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

harus dipenuhi yakni adanya kata sepakat atau persetujuan antara
pemerintah dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk menetapkan
APBN satu tahun tertentu sebagai undang-undang.

Pengurusan anggaran berhubungan erat dengan penyelenggaraan
tugas negara di segala bidang yang membawa akibat kepada pengeluaran
keuangan negara serta menghasilkan penerimaan atau pendapatan untuk
dapat menutupi pengeluaran atau belanja negara. Dalam pelaksanaan
anggaran, pemerintah melakukan kegiatan-kegiatan17:
a. mengadakan pemungutan penerimaan negara;
b. mengadakan penyebaran pembiayaan dalam rangka pelaksanaan

anggaran pengeluaran (antara lain belanja pegawai, belanja barang,
belanja modal, dan belanja bantuan sosial);
c. menjaga kelancaran penerimaan dan pengeluaran anggaran untuk
tercapainya sasaran serta melakukan perbaikan-perbaikan atas
terjadinya penyimpangan-penyimpangan;
d. menyelenggarakan laporan pertanggungjawaban.

Dalam kaitannya dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara, Pemerintah Pusat mengelola perekonomian dalam satu kesatuan
ekonomi yang meliputi antara lain seluruh lembaga negara,
kementerian/lembaga, lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK),
atau Lembaga Non Struktural (LNS) termasuk unit-unit organisasi
didalamnya. Dalam kesatuan tersebut, tidak termasuk Pemerintah
Daerah, Perusahaan-perusahaan negara yang berstatus badan hukum
yang terpisah dari Pemerintah Pusat, dan badan-badan lainnya yang
keuangannya tidak tercakup dalam APBN.

Sesuai dengan Pasal 11 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003
dinyatakan bahwa APBN terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran
belanja, dan pembiayaan. APBN dalam satu Tahun Anggaran mencakup18:
a. semua penerimaan Negara yang diperoleh dari sumber-sumber

perpajakan dan bukan perpajakan yang selama Tahun Anggaran yang
bersangkutan dimasukkan ke Rekening Kas Negara, diperhitungkan
antar bagian anggaran, dibukukan pada rekening-rekening tertentu
yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan, dan penerimaan yang
diterima oleh perwakilan Republik Indonesia di luar negeri;
b. semua pengeluaran Negara untuk membiayai penyelenggaraan
kegiatan pemerintah yang selama Tahun Anggaran yang bersangkutan

17 Ibid, hal 19 36
18 Loc.cit

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

dikeluarkan dari rekening Kas Negara, diperhitungkan antar bagian
anggaran, dibukukan pada rekening-rekening tertentu yang
ditetapkan oleh Menteri Keuangan, dan yang dikeluarkan oleh
perwakilan Republik Indonesia di luar negeri;
c. semua penerimaan dan pengeluaran negara sebagai akibat penarikan
dan atau pemberian pinjaman oleh Pemerintah (pembiayaan).

Untuk mencakup materi-materi tersebut diatas dalam Pasal 11 UU
Nomor 17 Tahun 2003 diatur hal-hal sebagai berikut19:
a. anggaran pemerintah pusat terdiri atas anggaran pendapatan,

anggaran belanja dan pembiayaan;
b. pendapatan pemerintah pusat berasal dari penerimaan perpajakan,

penerimaan bukan pajak dan hibah;
c. belanja pemerintah pusat meliputi belanja untuk keperluan

penyelenggaraan tugas pemerintah pusat dan pelaksanaan
perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah;
d. belanja untuk keperluan pemerintah pusat dan lembaga negara dirinci
menurut organisasi, fungsi dan jenis belanja.

Struktur APBN dalam format I-Account terdiri dari (a) pendapatan
negara dan hibah; (b) belanja Negara; (c) keseimbangan primer; (d)
surplus/defisit anggaran; (e) pembiayaan sebagaimana diilustrasikan
pada tabel berikut :

19 Ibid, hlm 20 37
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Tabel 1 38
Format Struktur APBN (I-Account)

A. PENDAPATAN NEGARA DAN HIBAH
I. PENERIMAAN DALAM NEGERI
1. PENERIMAAN PERPAJAKAN
a. Pajak Dalam Negeri
1) Pajak Penghasilan
2) Pajak Pertambahan Nilai
3) Pajak Bumi dan Bangunan
4) Cukai
5) Pajak Lainnya
b. Pajak Perdagangan Internasional
1) Bea Masuk
2) Bea Keluar
2. PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
a. Penerimaan SDA
1) SDA Migas
2) Non Migas
b. Bagian Laba BUMN
c. PNBP Lainnya
d. Pendapatan BLU
II. PENERIMAAN HIBAH

B. BELANJA NEGARA
I. BELANJA PEMERINTAH PUSAT
1. Belanja Pegawai
2. Belanja Barang
3. Belanja Modal
4. Pembayaran Bunga Utang
i. Utang Dalam Negeri
ii. Utang Luar Negeri
5. Subsidi
6. Belanja Hibah
7. Bantuan Sosial
8. Belanja Lain-lain
II. TRANSFER KE DAERAH
1. Dana Perimbangan
a. Dana Bagi Hasil
b. Dana Alokasi Umum
c. Dana Alokasi Khusus
2. Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian
a. Dana Otonomi Khusus
b. Dana Penyesuaian

C. KESEIMBANGAN PRIMER
D. SURPLUS/ (DEFISIT) ANGGARAN (A-B)

% Defisit Terhadap PDB
E. PEMBIAYAAN

I. PEMBIAYAAN DALAM NEGERI
1. Perbankan Dalam Negeri
2. Non-Perbankan Dalam Negeri

II. PEMBIAYAAN LUAR NEGERI
1. Penarikan Pinjaman LN (Bruto)
a. Pinjaman Program
b. Pinjaman Proyek Bruto
2. Penerusan Pinjaman (SLA)
3. Pembayaran Cicilan Pokok Utang LN

KELEBIHAN/(KEKURANGAN) PEMBIAYAAN
Sumber: Nota Keuangan Tahun 2004

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

B. Penyusunan APBN

Secara umum prinsip-prinsip dalam penyusunan APBN
sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 12 UU Nomor 17 Tahun 2003
sebagai berikut:

Pasal 12
(1) APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan

pemerintahan negara dan kemampuan dalam menghimpun
pendapatan negara.
(2) Penyusunan Rancangan APBN sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah dalam rangka
mewujudkan tercapainya tujuan bernegara.
(3) Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam Undang-
undang tentang APBN.
(4) Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, Pemerintah Pusat dapat
mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran kepada Dewan
Perwakilan Rakyat.

APBN sebagai instrumen kebijakan fiskal disusun sesuai dengan
kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan
dalam menghimpun pendapatan negara. Kebutuhan penyelenggaraan
pemerintahan negara disesuaikan dengan fungsi-fungsi pemerintahan dan
berpedoman kepada rencana kerja pemerintah dalam rangka
mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Pembangunan nasional
merupakan upaya yang dilakukan oleh seluruh komponen bangsa. Agar
pembangunan nasional dapat berjalan dengan baik, dibutuhkan
perencanaan pembangunan nasional. Perencanaan merupakan “suatu
proses untuk menentukan tindakan di masa depan yang tepat, melalui
urutan pilihan, dengan memperhitungkan sumber daya yang tersedia20.
Perencanaan sangat penting sebagai salah satu proses dalam pengelolaan
keuangan negara. Disamping itu, perencanaan bermanfaat untuk
mengurangi ketidakpastian dan perubahan di masa mendatang,
memberikan panduan semua aktivitas untuk mencapai visi dan misi
organisasi, serta sebagai acuan untuk melakukan evaluasi terhadap
keberhasilan atau kegagalan kinerja suatu organisasi21.

20 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Republik
Indonesia. 2004. Jakarta: Sekretariat Negara, Pasal 1

21 Manao, Hekinus, “Modul Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara”, E-Learning
PPAKP, BPPK, Departemen Keuangan, Jakarta, tanpa tahun, hlm 7

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 39

Perencanaan pembangunan nasional mencakup penyelenggaraan
perencanaan makro semua fungsi pemerintahan yang meliputi semua
bidang kehidupan secara terpadu dalam Wilayah Negara Republik
Indonesia. Perencanaan pembangunan nasional terdiri atas perencanaan
pembangunan yang disusun secara terpadu oleh Kementerian/Lembaga
dan perencanaan pembangunan oleh Pemerintah Daerah sesuai dengan
kewenangannya. Perencanaan pembangunan nasional yang disusun
secara terpadu menghasilkan: (a) rencana pembangunan jangka panjang;
(b) rencana pembangunan jangka menengah; dan (c) rencana
pembangunan tahunan.

Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional

merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan Negara

Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bentuk visi, misi, dan arah

pembangunan nasional. Sedangkan, Rencana Pembangunan Jangka

Menengah (RPJM) Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan

program Presiden yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional,

yang memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program

Kementerian/Lembaga dan lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan

dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup

gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan

fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka

pendanaan yang bersifat indikatif. Rencana Kerja Pemerintah (RKP)

merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, memuat prioritas

pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup

gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan

fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas

Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan
kerangka pendanaan yang bersifat indikatif22.

RKP merupakan dokumen perencanaan nasional untuk periode
satu tahun yang merupakan penjabaran dari RPJMN. RKP ditetapkan
berdasarkan hasil musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang)
yang dilaksanakan paling lambat pada bulan April dengan melibatkan
unsur-unsur penyelenggara pemerintahan dan masyarakat terkait antara
lain asosiasi profesi, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat,
pemuka adat dan pemuka agama, serta kalangan dunia usaha.

22 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, Op.cit., Pasal 3 40
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Berdasarkan hasil musrenbang Menteri PPN/Kepala Bappenas
menyusun rancangan akhir RKP. RKP inilah yang menjadi dasar dari
penyusunan RAPBN23.

Gambar 7
Alur Perencanaan dan Penganggaran

Pasal 12 ayat (3) UU Nomor 17 Tahun 2003 menyatakan bahwa
dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber
pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam Undang-undang
tentang APBN.

Sumber-sumber pembiayaan terdiri dari penerimaan pembiayaan
dan pengeluaran pembiayaan. Penerimaan pembiayaan dapat dibedakan
menjadi penerimaan pembiayaan non utang dan penerimaan pembiayaan
utang. Penerimaan pembiayaan non utang dapat bersumber dari
penerimaan cicilan pengembalian Rekening Dana Investasi (RDI/SLA),
Sisa Anggaran Lebih (SAL), Rekening Kas Umum Negara (RKUN), Rekening
Pembangunan Hutan (RPH), rekening cadangan reboisasi, rekening
pemerintah lainnya, privatisasi dan Hasil Pengelolaan Aset (HPA).
Sedangkan penerimaan pembiayaan utang dapat bersumber dari Surat

23 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, Op.cit., Pasal 23

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 41

Berharga Negara (SBN), penarikan pinjaman luar negeri, dan penarikan
pinjaman dalam negeri. Sementara itu, pengeluaran pembiayan
bersumber dari pengeluaran utang dan pengeluaran non utang.
Pengeluaran pembiayaan non utang digunakan untuk dana investasi
pemerintah dan Penyertaan Modal Negara (PMN), dana pengembangan
pendidikan nasional, dan kewajiban penjaminan. Sedangkan pengeluaran
pembiayaan utang meliputi penerusan pinjaman, pembayaran cicilan
pokok utang luar negeri24.

Sebagai contoh, penerapan Pasal 12 ayat (3) UU Nomor 17 Tahun
2003 tersebut di atas, dapat diketahui salah satunya dalam UU Nomor 23
Tahun 2013 tentang APBN Tahun Anggaran 2014 sebagai berikut:

(1) Jumlah Anggaran Pendapatan Negara Tahun Anggaran 2014 direncanakan sebesar

Rp1.667.140.799.639.000,00 (Pasal 3)

(2) Jumlah Anggaran Belanja Negara Tahun Anggaran 2014 direncanakan sebesar

Rp1.842.495.299.913.000,00 (Pasal 7)

(3) Jumlah Anggaran Pendapatan Negara Tahun Anggaran 2014, lebih kecil daripada

jumlah anggaran Belanja Negara sehingga dalam Tahun Anggaran 2014 terdapat

defisit anggaran sebesar Rp175.354.500.274.000,00, yang merupakan selisih antara

Pendapatan Negara : Rp1.667.140.799.639.000,00

Belanja Negara : Rp1.842.495.299.913.000,00

Defisit : Rp 175.354.500.274.000,00

Defisit tersebut akan dibiayai dari Pembiayaan Anggaran.

(4) Pembiayaan Anggaran Tahun Anggaran 2014 sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

diperoleh dari sumber-sumber:

a. Pembiayaan Dalam Negeri sebesar Rp196.258.036.783.000,00

b. Pembiayaan Luar Negeri Neto sebesar negatif Rp20.903.536.509.000,00

24 Kementerian Keuangan, Pokok-Pokok Siklus APBN di Indonesia: Penyusunan Konsep Kebijakan dan
Kapasitas Fiskal sebagai Langkah Awal, Jakarta, 2014 Hlm 35-36

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 42

Tabel 2

Ilustrasi Rincian Pembiayaan Anggaran dalam APBN Tahun 2014

I RINCIAN PEMBIAYAAN DALAM NEGERI 196.258.036.783.000,00

1. Perbankan dalam negeri 4.398.460.306.000,00

1.1 Penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman 4.398.460.306.000,00

2. Nonperbankan dalam negeri 191.859.576.477.000,00

2.1 Hasil pengelolaan aset 1.000.000.000.000,00

2.2 Surat berharga negara neto 205.068.831.000.000,00

2.3 Pinjaman dalam negeri neto 963.045.000.000,00

2.3.1 Penarikan pinjaman dalam negeri neto 1.250.000.000.000,00

2.3.2 Pembayaran cicilan pokok pinjaman dalam negeri -286.955.000.000,00

2.4 Dana investasi pemerintah -14.105.617.523.000,00

2.4.1 Penyertaan Modal Negara (PMN) -5.005.617.523.000,00

2.4.1.1 PMN kepada BUMN -3.000.000.000.000,00

2.4.1.1.1 PT Askrindo dan Perum Jamkrindo -2.000.000.000.000,00

2.4.1.1.2 PT Sarana Multigriya Finansial -1.000.000.000.000,00

2.4.1.2 PMN kepada organisasi/lembaga keuangan -585.617.523.000,00

internasional

2.4.1.2.1 Asian Development Bank (ADB) -390.538.924.000,00

2.4.1.2.2 International Bank for Reconstruction -149.435.099.000,00

and Development (IBRD)

2.4.1.2.3 International Finance Corporation (IFC) -14.143.500.000,00

2.4.1.2.4 International Fund for Agricultural -31.500.000.000,00

Development (IFAD)

2.4.1.3 PMN Lainnya -1.420.000.000.000,00

2.4.1.3.1 ASEAN Infrastructure Fund (AIF) -420.000.000.000,00

2.4.1.3.2 Lembaga Pembiayaan Ekspor -1.000.000.000.000,00

Indonesia

2.4.2 Dana Bergulir -4.000.000.000.000,00

2.4.2.1 Lembaga Pengelola Dana Bergulir Koperasi, -1.000.000.000.000,00

Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (LPDB KUMKM)

2.4.2.2 Pusat Pembiayaan Perumahan -3.000.000.000.000,00

2.4.3 Cadangan Pembiayaan -1.066.682.000.000,00

2.5 Kewajiban penjaminan -1.066.682.000.000,00

2.5.1 Percepatan pembangunan pembangkit tenaga listrik -1.017.886.000.000,00

2.5.2 Percepatan penyediaan air minum -2.113.000.000,00

2.5.3 Proyek Kerjasama Pemerintah dengan badan usaha melalui -46.683.000.000,00

Badan Usaha Penjaminan Infrastuktur

2. RINCIAN PEMBIAYAAN LUAR NEGERI NETO -20.903.536.509.000,00

1. Penarikan pinjaman luar negeri bruto 39.132.741.421.000,00

1.1 Pinjaman program 3.900.000.000.000,00

1.2 Pinjaman proyek 35.232.741.421.000,00

1.2.1 Pinjaman Proyek Pemerintah Pusat 34.006.463.491.000,00

1.2.1.1 Pinjaman Proyek Kementerian Negara/Lembaga 30.980.720.725.000,00

1.2.1.2 Pinjaman Proyek Diterushibahkan 3.025.742.766.000,00

1.2.2 Penerimaan Penerusan Pinjaman 1.226.277.930.000,00

2. Penerusan Pinjaman -1.226.277.930.000,00

2.1 PT Perusahaan Listrik Negara (Persero) -529.854.070.000,00

2.2 PT Sarana Multi Infrastuktur -210.000.000.000,00

2.3 PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia -24.150.000.000,00

2.4 PT Pertamina (Persero) -252.404.919.000,00

2.5 Pemerintah Kota Bogor -12.498.941.000,00

2.6 Pemerintah Kabupaten Muara Enim -30.000.000.000,00

2.7 Pemerintah Provinsi DKI Jakarta -167.370.000.000,00

3. Pembayaran cicilan pokok utang luar negeri -58.810.000.000.000,00

Sumber: UU Nomor 23 Tahun 2013

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 43

Dengan demikian, dapat terlihat bahwa dalam hal anggaran
diperkirakan defisit maka Pemerintah diharuskan menetapkan sumber-
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut yang dituangkan
dalam Undang-undang tentang APBN.

Sementara itu, dalam penjelasan Pasal 12 ayat (3) UU Nomor 17
Tahun 2003 disebutkan bahwa defisit anggaran dibatasi maksimal 3% dari
Produk Domestik Bruto (PDB). Defisit anggaran pada APBN tahun 2014
sebesar Rp175,4 triliun atau diperkirakan sebesar 1,69% dari PDB.
Dengan demikian, defisit anggaran pada APBN tahun 2014 dalam batas
yang diperbolehkan sesuai ketentuan.

Diatur dalam Pasal 12 ayat (4) UU Nomor 17 Tahun 2003 bahwa
dalam hal anggaran diperkirakan surplus, Pemerintah Pusat dapat
mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran kepada Dewan
Perwakilan Rakyat. Anggaran surplus adalah anggaran pendapatan negara
lebih besar dari anggaran belanja. Kebijakan surplus anggaran
diutamakan pemanfaatannya untuk (i) pengurangan utang; (ii)
pembentukan cadangan; dan (iii) peningkatan jaminan sosial.

Boks 3 :

Anggaran Defisit dan Anggaran Surplus

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 44

C. Pembicaraan Pendahuluan Penyusunan APBN

Dalam penyusunan APBN dikenal istilah pembicaraan
pendahuluan sebagaimana diatur dalam UU tentang Keuangan Negara
dalam Pasal 13 sebagai berikut:

Pasal 13

(1) Pemerintah Pusat menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan
kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada Dewan
Perwakilan Rakyat selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei
tahun berjalan.

(2) Pemerintah Pusat dan Dewan Perwakilan Rakyat membahas
kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal yang
diajukan oleh Pemerintah Pusat dalam pembicaraan pendahuluan
rancangan APBN tahun anggaran berikutnya.

(3) Berdasarkan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan
fiskal, Pemerintah Pusat bersama Dewan Perwakilan Rakyat
membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan
acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan
usulan anggaran.

Dalam menyusun RAPBN, pemerintah menyampaikan terlebih
dahulu pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun
anggaran berikutnya kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan bulan
Mei Tahun berjalan.

Boks 4 :
Penyusunan Kebijakan Fiskal

Dalam RUU Keuangan Negara yang diiinisiasi oleh DPR, dikehendaki bahwa dalam penyusunan
kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro harus dilakukan bersama dengan Menteri
Perencanaan.

Pemerintah berpendapat bahwa sesuai pasal 8 UU Nomor 17 Tahun 2003, penyusunan
kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro ditugaskan kepada Menteri Keuangan dalam
kapasitasnya selaku pengelola fiscal. Berkenaan hal tersebut, pemerintah berpendapat bahwa
kewenangan tersebut merupakan domain murni otoritas fiskal yaitu Menteri Keuangan,
sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 6 UU Nomor 17 Tahun 2003

Pokok-pokok kebijakan fiskal dalam penyusunan APBN dari tahun
ke tahun mengalami perubahan sesuai dengan dinamika atau tujuan
program pemerintah. Misalnya pada tahun 2013 pokok-pokok kebijakan
fiskal dalam penyusunan APBN yaitu (i) optimalisasi pendapatan negara
dengan tetap menjaga iklim investasi dan keberlanjutan dunia usaha; (ii)

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 45

meningkatkan kualitas belanja negara melalui efisiensi belanja yang
kurang produktif dan meningkatkan belanja modal untuk memacu
pertumbuhan dan peningkatan daya saing; (iii) menjaga defisit anggaran
pada batas aman (≤3% PDB); (iv) menurunkan rasio utang terhadap PDB
dalam batas yang manageable25.

Pada tahun 2014 arah kebijakan fiskal 2014 mengusung tema
“memperkuat pertumbuhan ekonomi yang inklusif, berkualitas dan
berkelanjutan melalui pelaksanaan kebijakan fiskal yang sehat dan
efektif”. Sehubungan dengan tema dimaksud pokok-pokok kebijakan
fiskal terkait dengan pendapatan negara sebagai berikut : (i)
penyempurnaan peraturan perpajakan; (ii) Penyempurnaan sistem
administrasi perpajakan; (iii) penyempurnaan kebijakan insentif
perpajakan; (iv) optimalisasi penerimaan negara bukan pajak atau PNBP
dari sumber daya alam; dan (v) optimalisasi pengelolaan dan pengawasan
PNBP Kementerian Negara dan Lembaga. Sedangkan pada sisi belanja
pokok-pokok kebijakan fiskal tahun 2014 yaitu: (i) mempertajam alokasi
belanja untuk mendukung pembangunan infrastruktur, penciptaan
kesempatan kerja, dan pengentasan kemiskinan; (ii) melakukan
penghematan terhadap kegiatan-kegiatan yang kurang produktif, seperti
biaya perjalanan dinas, kegiatan rapat kerja, workshop, seminar, dan
kegiatan yang sejenis; (iii) menyempurnakan kebijakan subsidi, di
antaranya dengan mengubah secara bertahap sistem subsidi, dari subsidi
harga menjadi subsidi yang lebih tepat sasaran; (iv) memperluas
pelaksanaan reformasi birokrasi. Hal ini dilakukan melalui penataan
organisasi, penyempurnaan proses bisnis, dan peningkatan kualitas serta
kompetensi sumber daya manusia; dan (v) menerapkan
sistem reward dan punishment dalam pengalokasian anggaran26.
Sedangkan dalam RAPBN tahun 2015 arah tema kebijakan fiskal 2015
yaitu “Penguatan Kebijakan Fiskal dalam Rangka Percepatan
Pertumbuhan Ekonomi yang Berkelanjutan dan Berkeadilan”, pokok-
pokok kebijakan fiskal dalam penyusunan APBN ditujukan untuk
optimalisasi pendapatan negara, peningkatkan kualitas belanja negara,
pengendalian defisit APBN, serta pengendalian utang negara27.

25 “Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal Tahun 2013” diakses dari
http://www.fiskal.depkeu.go.id/

26 Loc.cit
27 “Keterangan Pers Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal Dan Postur RAPBN 2015 15 Agustus 2014” diakses

dari http://www.kemenkeu.go.id/

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 46

Asumsi dasar ekonomi makro yang dijadikan dasar penyusunan
APBN terdiri dari enam parameter yaitu: pertumbuhan ekonomi; tingkat
inflasi (% yoy); nilai tukar atau kurs US$ terhadap Rupiah (RP/US$);
tingkat suku bunga (SPN 3 bulan); harga minyak mentah Indonesia di
pasar dunia /ICP (US$/barel); dan lifting minyak (ribu barel/hari), sejak
APBN 2013 terdapat tambahan yakni lifting gas28.

Setelah pemerintah menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal
dan asumsi dasar ekonomi makro, dilakukan pembahasan antara
Pemerintah Pusat dan DPR mengenai hal tersebut pada pembicaraan
pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. Pembicaraan
pendahuluan dilakukan antara bulan Mei sampai dengan Juni
antara DPR c.q. Panitia Anggaran DPR dengan pemerintah c.q. Menteri
Keuangan, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional dan Gubernur Bank
Indonesia. Berdasarkan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok
kebijakan fiskal, Pemerintah Pusat bersama Dewan Perwakilan Rakyat
membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan
acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan
usulan anggaran serta dasar penyusunan RUU APBN beserta Nota
Keuangannya.

D. Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga

Dalam penyusunan APBN, kementerian/lembaga dilibatkan
dengan menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga
sebagaimana dirumuskan ketentuannya dalam Pasal 14 UU Nomor 17
Tahun 2003 tersebut di bawah ini:

Pasal 14

(1) Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/ pimpinan
lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun
rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun
berikutnya.

(2) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.

28 Loc.cit 47
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

(3) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah
tahun anggaran yang sedang disusun.

(4) Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) disampaikan
kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk dibahas dalam pembicaraan
pendahuluan rancangan APBN.

(5) Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada
Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan rancangan undang-
undang tentang APBN tahun berikutnya.

(6) Ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan
anggaran kementerian negara/lembaga diatur dengan Peraturan
Pemerintah.

Dalam penyusunan APBN, kementerian/lembaga dilibatkan
dengan menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga.
Secara garis besar, penyusunan RAPBN/APBN tahun tertentu terdiri atas
langkah-langkah sebagai berikut: (1) Review Kerangka Penganggaran
Jangka Panjang (Long Term Budget Framework – LTBF), Kerangka
Penganggaran Jangka Menengah (Medium Term Budget Framework –
MTEF), dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN),
(2) penyusunan konsep arahan Presiden yang kemudian akan menjadi
konsep kebijakan fiskal APBN, (3) perumusan usulan asumsi dasar
ekonomi makro dan parameter APBN, dan (4) perumusan usulan besaran
APBN (defisit, pendapatan, belanja, dan pembiayaan)29. Rencana Kerja
dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKAKL) disusun
berdasarkan beberapa pendekatan sistem penganggaran yaitu30:

1. Pendekatan Penganggaran Terpadu
Penyusunan anggaran terpadu dilakukan dengan mengintegrasikan
seluruh proses perencanaan dan penganggaran di lingkungan K/L
untuk menghasilkan dokumen RKAKL dengan klasifikasi anggaran
menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja. Integrasi atau
keterpaduan proses perencanaan dan penganggaran dimaksudkan agar
tidak terjadi duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik yang
bersifat investasi maupun untuk keperluan biaya operasional.

29 Kementerian Keuangan, 2014, Op.cit., Hlm 15
30 Peraturan Menteri Keuangan Nomor 136 Tahun 2014 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan

Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 48

2. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)
PBK merupakan suatu pendekatan dalam sistem perencanaan
penganggaran belanja negara yang menunjukkan secara jelas
keterkaitan antara alokasi pendanaan dan kinerja yang diharapkan
atas alokasi belanja tersebut, serta memperhatikan efisiensi dalam
pencapaian kinerja. Yang dimaksud kinerja adalah prestasi kerja yang
berupa keluaran dari suatu kegiatan atau hasil dari suatu program
dengan kuantitas dan kualitas terukur. Landasan konseptual yang
mendasari penerapan PBK meliputi:
a. Pengalokasian anggaran berorientasi pada menghasilkan atau
mencapai tingkat kinerja tertentu keluaran (output) dan hasil
(outcome) oriented;
b. Pengalokasian anggaran program/kegiatan didasarkan pada tugas-
fungsi unit kerja yang dilekatkan pada struktur organisasi (money
follow function);
c. Terdapatnya fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap
menjaga prinsip akuntabilitas (let the manager manages).

Landasan konseptual tersebut di atas dalam rangka penerapan PBK
bertujuan untuk:
a. Menunjukan keterkaitan yang jelas antara belanja pendanaan

anggaran dengan tingkat kinerja yang akan dicapai (directly
linkages between performance and budget);
b. Meningkatkan efisiensi dan transparansi dalam penganggaran
(operational efficiency);
c. Meningkatkan fleksibilitas dan akuntabilitas unit dalam
melaksanakan tugas dan pengelolaan anggaran (more flexibility
and accountability).

3. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) atau
Medium Term Expenditure Framework (MTEF)
Sebagaimana tersebut dalam ketentuan Pasal 14 ayat (3) UU Nomor
17 Tahun 2003 bahwa rencana kerja dan anggaran K/L disertai dengan
prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran
yang sedang disusun. Prakiraan belanja untuk tahun berikutnya
disusun dengan mempertimbangkan RPJM Nasional dan Renstra K/L
yang telah ditetapkan. Pendekatan yang digunakan dalam menyusun
prakiraan belanja tahun anggaran berikutnya yaitu dengan
pendekatan KPJM. KPJM adalah pendekatan penyusunan anggaran
berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan yang

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 49

menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari 1
(satu) tahun anggaran. Secara umum penyusunan KPJM yang
komprehensif memerlukan suatu tahapan proses penyusunan
perencanaan jangka menengah meliputi:
a. Proyeksi ketersediaan sumber daya anggaran untuk mendanai

berbagai rencana belanja pemerintah. Aspek pertama ini
merupakan pendekatan top-down yang ditetapkan oleh otoritas
fiskal;
b. Indikasi rencana kebutuhan pendanaan anggaran yang dibutuhkan
untuk mencapai tingkat kinerja yang telah ditargetkan. Aspek ini
adalah pendekatan bottom-up yang disusun oleh setiap unit
pelaksana kebijakan belanja Negara;
c. Kerangka rekonsiliasi yang memadukan antara kedua hal tersebut,
yaitu antara proyeksi ketersediaan sumber daya pendanaan
anggaran dengan proyeksi rencana kebutuhan pendanaan untuk
melaksanakan kebijakan pemerintah yang tengah berjalan (on-
going policies).

Dalam rangka penyusunan RKAKL dengan pendekatan KPJM, K/L
perlu menyelaraskan kegiatan/program dengan RPJM Nasional dan
Renstra K/L yang menjadi acuan dalam menyusun RKP dan Renja K/L.
Dengan demikian, dalam konteks KPJM kebijakan belanja anggaran akan
selalu selaras dengan prioritas-prioritas pemerintah. Implementasi KPJM
menjadikan kebijakan alokasi belanja anggaran selaras dengan prioritas
kebijakan yang telah ditetapkan dalam jangka menengah dengan
proyeksi dampak fiskal yang akan ditimbulkan.

RKAKL yang telah disusun oleh K/L disampaikan kepada DPR
untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN. Hasil
pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada Menteri
Keuangan (selaku pengelola fiskal) sebagai bahan penyusunan rancangan
undang-undang tentang APBN tahun berikutnya. Ketentuan lebih lanjut
mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian
negara/lembaga saat ini diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 90
Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran
Kementerian Negara/Lembaga.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 50

E. Pengajuan dan Pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

Proses pengajuan RAPBN oleh Pemerintah Pusat diatur dalam
Pasal 15 UU Nomor 17 Tahun 2003 sebagai berikut:

Pasal 15

(1) Pemerintah Pusat mengajukan Rancangan Undang-undang tentang
APBN, disertai nota keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya
kepada Dewan Perwakilan Rakyat pada bulan Agustus tahun
sebelumnya.

(2) Pembahasan Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan
sesuai dengan undang-undang yang mengatur susunan dan
kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat.

(3) Dewan Perwakilan Rakyat dapat mengajukan usul yang
mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran
dalam Rancangan Undang-undang tentang APBN.

(4) Pengambilan keputusan oleh Dewan Perwakilan Rakyat mengenai
Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan selambat-
lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang
bersangkutan dilaksanakan.

(5) APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi,
fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja.

(6) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan
Undang-undang sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Pemerintah
Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar
angka APBN tahun anggaran sebelumnya.

Dalam penyusunan APBN, dikenal tahapan atau siklus penyusunan
APBN yang dapat digambarkan sebagai berikut31:

31 Kementerian Keuangan, 2014, Op.cit., disarikan dari Hlm 15-84 51
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Gambar 8
Siklus Penyusunan dan Penetapan APBN

Dalam pelaksanaannya, penyusunan APBN (sebelum tahap
penyampaian RUU tentang APBN, Nota Keuangan dan Dokumen
Pendukung), didahului dengan rangkaian kegiatan sebagai berikut:
a. Reviu kebijakan dan besaran Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Nasional (RPJMN), Long Term Budget Framework (LTBF), dan Medium
Term Budget Framework (MTBF);
b. Penetapan arah kebijakan dan prioritas pembangunan nasional;
c. Kementerian menyusun konsep pokok-pokok kebijakan fiskal dan
perkiraan kapasitas fiskal (resource envelope) untuk penyusunan Pagu
Indikatif belanja K/L, dan selanjutnya bersama dengan Menteri
PPN/Kepala Bappenas menyusun Pagu Indikatif Belanja K/L yang
dituangkan dalam rancangan awal RKP sebagai pedoman bagi K/L
untuk menyusun Renja K/L yang dalam proses penyusunannya
dilakukan melalui tahap pertemuan tiga pihak (trilateral meeting)
antara K/L, Kementerian Keuangan dan Kementerian PPN/Bappenas;
d. Rancangan awal RKP beserta pokok-pokok kebijakan fiskal dan
kerangka ekonomi makro dibahas bersama DPR dalam forum
pembicaraan pendahuluan RAPBN;
e. Hasil pembahasan berupa kebijakan fiskal dan pagu anggaran sebagai
bahan penyusunan Nota Keuangan dan RAPBN beserta RUU-nya.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 52

Boks 5 :
Penyusunan Rancangan APBN

Dalam RUU Keuangan Negara inisiatif DPR, disebutkan bahwa Penyusunan rancangan APBN
serta rancangan perubahan APBN sebagaimana dilakukan bersama dengan Menteri
Perencanaan.

Terhadap usulan pengaturan dalam RUU ini, Pemerintah menolak rumusan RUU, dengan alas
an bahwa sesuai Pasal 6 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003, Presiden selaku Kepala
Pemerintahan menguasakan kewenangan pengelolaan keuangan negara kepada Menteri
Keuangan selaku pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara
yang dipisahkan.

Sesuai dengan penjelasan UU No. 17 Tahun 2003 Pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi
pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi
perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan.

Pembahasan RAPBN yang dilakukan antara Pemerintah dengan
DPR diawali dengan pidato kenegaraan Presiden menyambut Hari
Kemerdekaan RI sebelum tanggal peringatan Hari Kemerdekaan RI dalam
Rapat Paripurna DPR. Untuk Nota Keuangan dan RUU APBN 2014,
Presiden dijadwalkan menyampaikan RUU APBN tahun anggaran yang
direncanakan beserta Nota Keuangan pada pekan ketiga bulan Agustus
2013. Sesuai dengan Pasal 15 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003
pembahasan RUU APBN dilakukan sesuai dengan undang-undang yang
mengatur susunan dan kedudukan DPR.

Pembahasan RUU tentang APBN dilakukan setelah masing-masing
Fraksi mempelajari Nota Keuangan dan RUU APBN, masing-masing Fraksi
memberikan pandangan umum atas RUU APBN serta Nota Keuangan.
Pandangan umum sesuai dengan undang-undang yang mengatur susunan
dan kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat. Pandangan umum ini meliputi
pendapat dan tanggapan masing-masing Fraksi atas asumsi dasar
ekonomi makro, target pendapatan serta rencana kebijakannya, alokasi
belanja termasuk belanja subsidi dan anggaran pendidikan serta
pembiayaan serta rencana kebijakannya. Pandangan umum ini
disampaikan dalam rapat paripurna pada pekan keempat bulan Agustus.

Terhadap pandangan umum tersebut, Pemerintah menyusun
laporan tanggapan Pemerintah yang disampaikan ke rapat paripurna DPR
pada pekan kelima bulan Agustus. Pembahasan dilanjutkan Rapat Kerja
Badan Anggaran DPR RI dengan Pemerintah (Menteri Keuangan, Kepala
Badan Pusat Statistik (BPS), dan Gubernur Bank Indonesia) pada pekan
kelima. Penanggung jawab rapat kerja ini dari pihak Kementerian

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 53

Keuangan adalah DJA, BKF, dan DJPK. Agenda rapat kerja ini berupa
penyampaian pokok-pokok RUU APBN dan Pembentukan Panitia Kerja
(Panja) yang terdiri dari: (i) Panja Asumsi Dasar, Pendapatan, Defisit,
dan Pembiayaan RUU APBN; (ii) Panja Belanja Pemerintah Pusat RUU
APBN; (iii) Panja Transfer ke Daerah RUU APBN; dan (iv) Panja Perumus
Draft RUU APBN.

Pembahasan antara Pemerintah dengan DPR mengenai RUU APBN
juga dilakukan secara lebih khusus, diantaranya pembahasan mengenai
asumsi dasar dalam RUU APBN 2014 dalam rapat kerja Komisi VII
khususnya terkait asumsi lifting minyak dan volume subsidi, dan Komisi
XI dengan mitra kerjanya. Rapat kerja ini dijadwalkan pada pekan kelima
Agustus yang menghasilkan keluaran berupa hasil rapat kerja komisi. BKF
menjadi penanggung jawab dari pihak Kementerian Keuangan dalam
rapat kerja ini. Rapat kerja juga dilakukan secara intensif antara Komisi I
sampai dengan XI dengan masing-masing mitra kerjanya pada pekan
kelima Agustus sampai dengan pekan kesatu September. Penanggung
Jawab dari pihak Kementerian Keuangan adalah Sekretariat Jenderal.
Rapat kerja ini membahas:
a. Pembahasan RKAKL 2014 yang disampaikan secara tertulis kepada

Badan Anggaran untuk disinkronisasi;
b. Pembahasan usulan program-program yang akan didanai oleh Dana

Alokasi Khusus berdasarkan kriteria teknis dari Komisi; dan
c. Pembahasan SLA dan pembiayaan anggaran lainnya.

Selain dibahas dalam rapat komisi, RUU APBN juga dibahas secara
khusus dalam rapat Panitia Kerja (Panja). Panja Asumsi Dasar,
Pendapatan, Defisit dan Pembiayaan dalam RUU APBN 2014
diselenggarakan pada pekan ketiga September. Penanggung jawab dari
pihak Kemennterian Keuangan adalah BKF. Selanjutnya, Badan Anggaran
mengadakan rapat internal untuk membahas postur RAPBN 2014 pada
pecan pertama Oktober. Dalam kegiatan ini tidak ada pihak pemerintah
yang terlibat. Setelah dibahas dalam rapat internal Badan Anggaran,
Menteri Keuangan melakukan rapat dengan Badan Anggaran untuk
menetapkan postur sementara RAPBN 2014 yang dijadwalkan pada pekan
pertama Oktober. DJA dan BKF menjadi penanggung jawab wakil
Pemerintah dalam Rapat Kerja (Raker) yang keluarannya berupa postur
sementara RAPBN 2014 hasil Raker.

Setelah itu, pada pekan pertama Oktober juga dilakukan
pembahasan Panja Belanja Pemerintah Pusat RUU APBN 2014 dan Panja

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 54

Transfer ke Daerah. Wakil dari Kementerian Keuangan yang bertanggung
jawab dalam rapat kedua Panja ini adalah DJA dan DJPK. Keluaran dari
rapat Panja ini berupa laporan Panja tentang Belanja Pemerintah Pusat
RUU APBN 2014 dan Transfer ke Daerah. Kemudian pada pekan kedua
Oktober, Tim Perumus memulai rapat untuk merumuskan Draft RUU
APBN 2014. Instansi yang mewakili Menteri Keuangan untuk menjadi
penanggung jawab pada tahapan ini adalah DJA. Rapat ini menghasilkan
keluaran berupa laporan Panja perumus dan RUU APBN hasil pembahasan
Panja Perumus.

Dewan Perwakilan Rakyat dapat mengajukan usul yang
mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam
Rancangan Undang-undang tentang APBN. Dalam proses penyusunan RUU
APBN, DPR dapat memberikan usul sesuai dengan fungsi hak budget DPR
yang diatur dalam UU. Sehubungan dengan itu, RKAKL yang telah disusun
oleh K/L dapat disesuaikan dengan usulan perubahan yang diajukan oleh
DPR. Penyesuaian tersebut dilakukan dalam rapat kerja masing-masing
Komisi dengan mitra kerjanya. Rapat kerja dijadwalkan pada pekan
kedua sampai dengan pekan ketiga Oktober dengan hasil berupa usulan
RKAKL sesuai dengan hasil Raker Komisi.

Pengambilan keputusan oleh Dewan Perwakilan Rakyat mengenai
Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan selambat-lambatnya
2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.
Setelah RUU APBN dibahas antara Pemerintah dengan DPR yang diakhiri
dengan Raker antara Badan Anggaran dengan Menteri Keuangan, Menteri
PPN/Kepala Bappenas dan Gubernur BI, maka hasil pembahasan tersebut
dilaporkan dalam rapat paripurna untuk ditetapkan. Hasil pembahasan
RUU APBN dituangkan dalam berita acara hasil kesepakatan pembahasan
Rancangan APBN dan RUU APBN berupa Laporan Panja (ditandatangani
oleh Pimpinan Panja Banggar dan Direktur Jenderal selaku koordinator
Panja dari Pemerintah. Dan Kesimpulan Badan Anggaran (ditandatangani
oleh Pimpinan Banggar dan Menteri Keuangan) disertai lampiran angka
dasar belanja K/L (ditandatangani Direktur Jenderal Anggaran).

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 55

APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit
organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Rincian tersebut
tertuang dalam dokumen RKAKL yang telah ditetapkan oleh DPR melalui
masing-masing komisi. Penetapan RKAKL yang disampaikan kepada
Menteri Keuangan ditandatangani oleh pimpinan komisi terkait. Apabila
Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Undang-undang
tentang APBN yang diajukan oleh pemerintah pusat, maka pemerintah
pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka
APBN tahun anggaran sebelumnya.

Boks 6 :
Uji Materiil UU Keuangan Negara
terkait Pembahasan Anggaran di DPR32

Pada tanggal 15 Maret 2013 beberapa organisasi kemasyarakatan seperti Yayasan Lembaga
Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA),
Indonesia Budget Center (IBC), Indonesian Corruption Watch (ICW), dan Pusat Kajian Anti
Korupsi Fakultas Hukum UGM Indonesia serta Dosen Hukum Tata Negara Universitas Andalas
mengajukan judicial review terhadap UU Nomor 17 Tahun 2003 dan UU Nomor 27 Tahun 2009
tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU MD3). Uji materi tersebut yang berkaitan
dengan UU Nomor 17 Tahun 2003 yaitu:
1. Kewenangan DPR dalam Pasal 15 ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003 dan Pasal 159 ayat (5)

UU Nomor 27 Tahun 2009 mengandung ketidakpastian hukum, sehingga bertentangan
dengan Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945;

Terhadap permohonan judicial review tersebut, Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan
para pemohon untuk sebagian terkait Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara sebagai berikut:

a) Frasa “kegiatan, dan jenis belanja” dalam Pasal 15 ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003
bertentangan dengan UUD 1945;

b) Frasa “kegiatan, dan jenis belanja” dalam Pasal 15 ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003 tidak
mempunyai kekuatan hukum mengikat;

c) Pasal 15 ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003 selengkapnya menjadi “APBN yang disetujui
oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, dan program”.

32 Mahkamah Konstitusi, “Putusan Risalah Sidang Perkara Nomor 35/PUU-XI/2013 perihal
pengujian UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara”

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 56

BAB V
PENYUSUNAN DAN PENETAPAN APBD

A. Struktur APBD

Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut azas desentralisasi
dalam penyelenggaraan pemerintahan, dengan memberikan kesempatan
dan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi
daerah. Karena itu dalam Pasal 18 UUD 1945 antara lain menyatakan
bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah
provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang
tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan
daerah, yang diatur dengan undang-undang. Dengan demikian UUD 1945
merupakan landasan yang kuat untuk menyelenggarakan otonomi dengan
memberikan yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah,
oleh karena itu dipandang perlu untuk lebih menekankan pada prinsip-
prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan
serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah.

Penyelenggaraan tugas pemerintah daerah dibiayai dari Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). APBD merupakan wujud
pengelolaan keuangan daerah yang ditetapkan setiap tahun dengan
Peraturan Daerah. APBD ditetapkan dengan Peraturan Daerah, yang
terdiri dari anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan.
Sumber pendapatan daerah terdiri dari antara lain:
1. Pendapatan asli daerah, yaitu:

a. hasil pajak daerah;
b. hasil retribusi daerah;
c. hasil perusahaan milik daerah, dan hasil pengelolaan kekayaan

daerah yang dipisahkan; dan
d. Iain-Iain pendapatan asli daerah yang sah.
2. Dana Perimbangan, dan
3. Lain-lain pendapatan yang sah.

Sedangkan belanja daerah dirinci menurut organisasi, fungsi dan
jenis belanja. Belanja daerah dipergunakan dalam rangka mendanai
pelaksanaan urusan pemerintahan baik urusan wajib, urusan pilihan,

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 57

maupun urusan bersama antara pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah, maupun antar pemerintah daerah.

Keuangan Daerah meliputi anggaran pendapatan Pemerintah
Daerah dan anggaran belanja Pemerintah Daerah, dimana anggaran
Pemerintah Daerah disusun sesuai dengan kebutuhan pembiayaan
penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah, dan
apabila anggaran tersebut diperkirakan defisit ditetapkan sumber-
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut, serta apabila
anggaran tersebut diperkirakan surplus, Pemerintah Daerah dapat
mengajukan perubahan anggaran belanja daerah33.

Berkenaan dengan landasan pemikiran tersebut diatas, maka
dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 dirumuskan Pasal 16 sebagai berikut:

Pasal 16
(1) APBD merupakan wujud pengelolaan keuangan daerah yang

ditetapkan setiap tahun dengan Peraturan Daerah.
(2) APBD terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan

pembiayaan.
(3) Pendapatan daerah berasal dari pendapatan asli daerah, dana

perimbangan, dan lain-lain pendapatan yang sah.
(4) Belanja daerah dirinci menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja

Secara garis besar ringkasan format APBD yang ditetapkan
dengan Peraturan Daerah adalah sebagai berikut:

Tabel 3
Contoh Ringkasan APBD

Nomor Uraian Jumlah
Urut
Pendapatan Daerah 58
4. 3.1. Pendapatan Asli Daerah

3.1.1. Pajak Daerah
3.1.2. Retribusi Daerah
3.1.3. Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan
3.1.4. Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah
3.2. Dana Perimbangan
3.2.1. Dana Bagi Hasil Pajak/Bagi Hasil Bukan Pajak
3.2.2. Dana Alokasi Umum
3.3. Lain-Lain Pendapatan Daerah Yang Sah
3.3.1. Hibah
3.3.2. Dana Darurat

33 Naskah Akademis UU No. 17 Tahun 2003, loc.cit.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

3.3.3. Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah
Daerah lainnya

3.3.4. Dana Penyesuaian dan Otonomi Khusus
3.3.5. Bantuan Keuangan dari Provinsi atau Pemerintah Daerah

lainnya
Jumlah Pendapatan

5. Belanja Daerah
5.1. Belanja Tidak Langsung
5.1.1. Belanja Pegawai
5.1.2. Belanja Bunga
5.1.3. Belanja Subsidi
5.1.4. Belanja Hibah
5.1.5. Belanja Bantuan Sosial
5.1.6.Belanja Bagi Hasil kepada Provinsi/ Kabupaten/Kota dan
Pemerintahan Desa
5.1.7.Belanja Bantuan Keuangan kepada Provinsi/Kabupaten/Kota
dan Pemerintahan Desa
5.1.8. Belanja Tidak Terduga
5.2. Belanja Langsung
5.2.1. Belanja Pegawai
5.2.2. Belanja Barang dan Jasa
5.2.3. Belanja Modal
Jumlah Belanja
Surplus/(Defisit)

6. Pembiayaan Daerah
6.1. Penerimaan Pembiayaan Daerah
6.1.1. SILPA Tahun Anggaran sebelumnya
6.1.2. Pencairan dana cadangan
6.1.3. Hasil penjualan kekayaan Daerah yang dipisahkan
6.1.4. Penerimaan pinjaman daerah
6.1.5. Penerimaan kembali pemberian pinjaman
6.1.6. Penerimaan piutang daerah
Jumlah Penerimaan Pembiayaan
6.2. Pengeluaran Pembiayaan Daerah
6.2.1. Pembentukan dana cadangan
6.2.2. Penyertaan modal (Investasi) daerah
6.2.3. Pembayaran pokok utang
6.2.4. Pemberian pinjaman daerah
Jumlah pengeluaran pembiayaan
Pembiayaan Neto
6.3. Sisa Lebih Pembiayaan Tahun Berkenaan (SiLPA)

Sumber: Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006

B. Penyusunan APBD

Dalam penyusunan APBD dikenal tahapan atau siklus penyunan

APBD yang secara ringkas dapat diilustrasikan sebagai berikut :

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 59

Gambar 9
Skedul Perencanaan dan Penganggaran

Ketentuan mengenai penyusunan APBD dituangkan dalam Pasal
17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara sebagai berikut:

Pasal 17

(1) APBD disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan
pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah.

(2) Penyusunan Rancangan APBD sebagaimana dimaksud dalam ayat
(1) berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah Daerah dalam
rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara.

(3) Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-
sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam
Peraturan Daerah tentang APBD.

(4) Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, ditetapkan penggunaan
surplus tersebut dalam Peraturan Daerah tentang APBD.

APBD sebagai instrumen kebijakan fiskal di daerah disusun sesuai
dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan
kemampuan dalam menghimpun pendapatan daerah. Kebutuhan
penyelenggaraan pemerintahan daerah disesuaikan dengan fungsi-fungsi
pemerintahan daerah serta berpedoman kepada Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD) dalam rangka mewujudkan tercapainya
tujuan bernegara. RKPD yang ditetapkan oleh Pemerintah Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 60

merupakan penjabaran dari Rancangan Pembangunan Jangka Menengah
Daerah (RPJMD) dan mengacu pada RKP34.

Pemerintah daerah harus mendukung tercapainya sasaran dan
bidang-bidang pembangunan nasional sesuai dengan potensi dan kondisi
masing-masing daerah. Keberhasilan pembangunan nasional sangat
bergantung pada sinkronisasi kebijakan antara Pemerintah Daerah
dengan Pemerintah yang dituangkan dalam RKPD.

Sinkronisasi kebijakan Pemerintah Daerah dan Pemerintah pusat
dituangkan dalam rancangan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan
rancangan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) yang
disepakati antara Pemerintah Daerah dan DPRD sebagai dasar
penyusunan Rancangan Peraturan Daerah (Perda) tentang APBD. KUA dan
PPAS pemerintah provinsi berpedoman pada RKPD provinsi yang telah
disinkronisasi dengan RKP, sedangkan KUA dan PPAS pemerintah
kabupaten/kota berpedoman pada RKPD kabupaten/kota yang telah
disinkronisasi dengan RKP dan RKPD Provinsi35.

Gambar 10
Sinkronisasi Penyusunan Rancangan APBD

34 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
35 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

sebagaimana telah diubah terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 61

RKPD merupakan dokumen perencanaan pemerintah daerah
untuk periode satu tahun yang merupakan penjabaran dari Rencana
Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) daerah dan berpedoman pada
RKP. RKPD ditetapkan berdasarkan hasil musyawarah perencanaan
pembangunan (musrenbang) yang dilaksanakan paling lambat pada bulan
Maret dengan melibatkan unsur-unsur penyelenggara pemerintahan dan
masyarakat terkait antara lain asosiasi profesi, perguruan tinggi,
lembaga swadaya masyarakat, pemuka adat dan pemuka agama, serta
kalangan dunia usaha. Berdasarkan hasil musrenbang Kepala Badan
Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) menyusun rancangan akhir
RKPD. RKPD inilah yang menjadi dasar dari penyusunan RAPBD.

Gambar 11
Alur Perencanaan dan Penganggaran

Sebagaimana diketahui bahwa dalam hal anggaran diperkirakan
defisit, Pemerintah Daerah harus menetapkan sumber-sumber
pembiayaan untuk menutup defisit tersebut yang ditetapkan dalam
Peraturan Daerah tentang APBD. Proyeksi pembiayaan terdiri
penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan. Penerimaan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 62

pembiayaan terdiri dari penerimaan pembiayaan nonutang dan
penerimaan pembiayaan utang. Penerimaan pembiayaan nonutang
bersumber dari SiLPA tahun anggaran sebelumnya, pencairan dana
cadangan, dan hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan.
Sedangkan penerimaan pembiayaan utang bersumber dari penerimaan
piutang daerah, penerimaan kembali pemberian pinjaman dan
penerimaan pinjaman daerah. Sementara itu, pengeluaran pembiayan
bersumber dari pengeluaran utang dan pengeluaran nonutang.
Pengeluaran pembiayaan nonutang digunakan untuk pembentukan dana
cadangan, dan penyertaan modal (investasi) daerah. Sedangkan
pengeluaran pembiayaan utang meliputi pemberian pinjaman daerah dan
pembayaran pokok utang36. Contoh penerapan Pasal 17 ayat (3) UU
Nomor 17 tahun 2003 tersebut di atas, dapat diketahui salah satunya
dalam Peraturan Daerah dari salah satu Provinsi di Indonesia yang
membuat ilustrasi tentang pembiayaan daerah sebagai berikut:

Tabel 4
Ilustrasi tentang Pembiayaan Daerah untuk Menutup Defisit

yang Ditetapkan dalam APBD

1.Pendapatan daerah 41.525.336.632.000,00 Rp.4.050.992.332.000,00
2.Belanja daerah 45.576.328.964.000,00 Rp.4.050.992.332.000,00

Defisit
3.Pembiayaan Daerah

a. Penerimaan 8.454.553.000.000,00
b. Pengeluaran 4.403.560.668.000,00

Pembiayaan Netto

(1) Penerimaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Rp 8.344.553.000.000,00
huruf a terdiri dari jenis pembiayaan: Rp0,00
a. SiLPA Tahun Anggaran Sebelumnya Rp0,00
b. Pencairan Dana Cadangan
c. Hasil Penjualan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan Rp 110.000.000.000,00
d. Penerimaan Pinjaman Daerah Rp0,00
e. Penerimaan Kembali Pemberian Pinjaman Rp0,00
f. Penerimaan Piutang Daerah
Rp0,00
(2) Pengeluaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Rp4.345.369.368.000,00
huruf b terdiri dari jenis pembiayaan: Rp 58.191.300.000,00
a. Pembentukan Dana Cadangan
b. Penyertaan Modal (Investasi) Pemda Rp0,00
c. Pembayaran Pokok Utang
d. Pemberian Pinjaman Daerah

36 Loc.cit 63
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Dengan demikian, dari tabel di atas dapat dilihat bahwa dalam
hal anggaran diperkirakan defisit maka Pemerintah Daerah diharuskan
menetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut
yang dituangkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD.

Sementara itu, dalam penjelasan Pasal 17 ayat (3) UU Nomor 17
Tahun 2003 disebutkan bahwa defisit anggaran pada APBD dibatasi
maksimal 3% dari Produk Regional Domestik Bruto (PDRB) daerah yang
bersangkutan. Berdasarkan tabel tersebut di atas, Defisit anggaran pada
APBD tahun 2013 Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebesar Rp4,05
triliun atau diperkirakan sebesar 0,3% dari PDRB dengan asumsi PDRB DKI
pada tahun 2013 Rp1.255,9 triliun. Dengan demikian, defisit anggaran
pada APBD tahun 2013 dalam batas yang diperbolehkan sesuai
ketentuan.

Dalam Pasal 17 ayat (4) UU Nomor 17 Tahun 2003 menyatakan
bahwa dalam hal anggaran diperkirakan surplus, ditetapkan penggunaan
surplus tersebut dalam Peraturan Daerah tentang APBD. Anggaran surplus
adalah anggaran pendapatan daerah lebih besar dari anggaran belanja.
Dengan demikian pemerintah daerah memiliki tabungan. Semakin besar
tabungan maka semakin tinggi kemampuan pemerintah dalam
meningkatkan dan memperluas investasi. Selanjutnya, akan
memperbanyak lapangan pekerjaan dan mendorong meningkatkan
produksi. Jadi, anggaran yang surplus ini akan mempermudah
mengarahkan tingkat kegiatan ekonomi sesuai dengan yang dikehendaki
pemerintah. Surplus APBD digunakan untuk membiayai Pengeluaran
Daerah tahun anggaran berikutnya, membentuk Dana Cadangan dan
penyertaan modal dalam Perusahaan Daerah37.

C. Pengajuan dan Pembahasan Kebijakan Umum APBD

Pengajuan dan pembahasan Kebijakan Umum APBD dirumuskan
dalam Pasal 18 UU Nomor 17 Tahun 2003 sebagai berikut:

Pasal 18

(1) Pemerintah Daerah menyampaikan kebijakan umum APBD tahun
anggaran berikutnya sejalan dengan Rencana Kerja Pemerintah
Daerah, sebagai landasan penyusunan RAPBD kepada DPRD
selambat-lambatnya pertengahan Juni tahun berjalan.

37 Loc.cit

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 64

(2) DPRD membahas kebijakan umum APBD yang diajukan oleh
Pemerintah Daerah dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD tahun
anggaran berikutnya.

(3) Berdasarkan kebijakan umum APBD yang telah disepakati dengan
DPRD, Pemerintah Daerah bersama Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah membahas prioritas dan plafon anggaran sementara untuk
dijadikan acuan bagi setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah.

Dalam penyusunan APBD, pemerintah daerah menyampaikan
kebijakan umum APBD tahun anggaran berikutnya sejalan dengan RKPD
sebagai landasan penyusunan RAPBD kepada DPR selambat-lambatnya
pertengahan bulan Juni Tahun berjalan. Rancangan Kebijakan Umum
APBD (KUA) memuat target pencapaian kinerja yang terukur dari
program-program yang akan dilaksanakan oleh pemerintah daerah untuk
setiap urusan pemerintahan yang disertai dengan proyeksi pendapatan
daerah, alokasi belanja daerah, sumber dan penggunaan pembiayaan
disertai dengan asumsi yang mendasarinya. Program-program yang akan
dilaksanakan diselaraskan dengan prioritas yang ditetapkan oleh
pemerintah. Sedangkan asumsi yang mendasari penyusunan KUA yaitu
perkembangan ekonomi makro dan perubahan pokok-pokok kebijakan
fiskal yang ditetapkan oleh pemerintah.

Rancangan KUA disampaikan kepada DPRD paling lambat
pertengahan bulan Juni tahun anggaran berjalan untuk dibahas dalam
pembicaraan pendahuluan RAPBD tahun anggaran berikutnya. Rancangan
KUA disepakati oleh pemerintah daerah dan DPRD menjadi KUA.
Berdasarkan KUA yang telah disepakati, pemerintah daerah menyusun
Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS). Tahapan yang dilakukan
oleh Pemerintah Daerah dalam menyusun Rancangan PPAS adalah
sebagai berikut: (i) menentukan skala prioritas untuk urusan wajib dan
urusan pilihan; (ii) menentukan urutan program untuk masing-masing
urusan; (iii) menyusun plafon anggaran sementara untuk masing-masing
program.

Rancangan PPAS disampaikan kepada DPRD untuk dibahas paling
lambat minggu kedua bulan Juli tahun anggaran berjalan. Rancangan
PPAS yang telah dibahas selanjutnya disepakati menjadi PPA paling
lambat akhir bulan Juli tahun anggaran berjalan. KUA dan PPA yang telah
disepakati masing-masing dituangkan ke dalam nota kesepakatan yang
ditandatangani bersama antara kepala daeran dengan pimpinan DPRD.
KUA dan PPA yang telah ditetapkan dijadikan dasar oleh Satuan Kerja

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 65

Perangkat Daerah (SKPD) untuk menyusun Rencana Kerja dan Anggaran
(RKA) SKPD38.

D. Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran SKPD

Dalam penyusunan APBD, SKPD dilibatkan dengan menyusun RKA
SKPD sebagaimana dirumuskan ketentuannya dalam Pasal 19 tersebut di
bawah ini:

Pasal 19

(1) Dalam rangka penyusunan RAPBD, Kepala Satuan Kerja Perangkat
Daerah selaku pengguna anggaran menyusun rencana kerja dan
anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah tahun berikutnya.

(2) Rencana kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah disusun dengan
pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.

(3) Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) disertai
dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun
anggaran yang sudah disusun.

(4) Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) dan (2)
disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan
pendahuluan RAPBD.

(5) Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada
pejabat pengelola keuangan daerah sebagai bahan penyusunan
Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD tahun berikutnya.

(6) Ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan
anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah diatur dengan Peraturan
Daerah.

Penyusunan RKA SKPD disusun berdasarkan beberapa pendekatan
sistem penganggaran. Pendekatan sistem penganggaran dimaksud yaitu:

1. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) Daerah
atau Medium Term Expenditure Framework (MTEF) Daerah.
Sebagaimana tersebut dalam ketentuan Pasal 18 ayat (3) UU Nomor
17 Tahun 2003 bahwa rencana kerja dan anggaran disertai dengan
prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran
yang sudah disusun. Prakiraan belanja untuk tahun berikutnya disusun
mempertimbangkan RPJM Daerah yang telah ditetapkan. Pendekatan
yang digunakan dalam menyusun prakiraan belanja tahun anggaran
berikutnya yaitu dengan pendekatan KPJM. KPJM adalah pendekatan
penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan

38 Loc.cit 66
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

keputusan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu
lebih dari 1 (satu) tahun anggaran.
2. Pendekatan Penganggaran Terpadu
Penyusunan anggaran terpadu dilakukan dengan mengintegrasikan
seluruh proses perencanaan dan penganggaran pendapatan, belanja
dan pembiayaan di lingkungan SKPD untuk menghasilkan dokumen
rencana kerja dan anggaran. Integrasi atau keterpaduan proses
perencanaan dan penganggaran dimaksudkan agar tidak terjadi
duplikasi dalam penyediaan dana untuk SKPD baik yang bersifat
investasi maupun untuk keperluan biaya operasional.
3. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)
Sebagaimana ketentuan yang diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UU
Nomor 17 Tahun 2003 tersebut di atas bahwa RKA SKPD disusun
berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai maka penyusunan RKA
SKPD menggunakan pendekatan PBK. PBK merupakan suatu
pendekatan dalam sistem perencanaan penganggaran belanja daerah
yang menunjukkan secara jelas keterkaitan antara pendanaan dengan
keluaran yang diharapkan dari kegiatan dan hasil serta manfaat yang
diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran
tersebut. Penyusunan RKA SKPD ini berdasarkan pada indikator
kinerja, capaian atau target kinerja, analisis standar belanja, standar
satuan harga, dan standar pelayanan minimal. Indikator kinerja
adalah ukuran keberhasilan yang akan dicapai dari program dan
kegiatan yang direncanakan. Capain kinerja merupakan ukuran
prestasi kerja yang akan dicapai dalam wujud kualitas, kuantitas,
efisiensi dan efektivitas pelaksanaan dari setiap program dan
kegiatan. Analisis standar belanja merupakan penilaian kewajaran
atas beban kerja dan biaya yang digunakan untuk melaksanakan
kegiatan. Standar satuan harga merupakan harga satuan setiap unit
barang/jasa yang berlaku di suatu daerah yang ditetapkan dengan
keputusan kepala daerah. Standar pelayanan minimal merupakan
tolok ukur kinerja dalam menentukan capaian jenis dan mutu
pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah.

SKPD menyampaikan RKA SKPD yang telah disusun kepada
Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) untuk dibahas kesesuaiannya
dengan KUA, PPAS, prakiraan maju, indikator kinerja, capaian atau
target kinerja, analisis standar belanja, standar satuan harga, dan
standar pelayanan minimal serta sinkronisasi program dan kegiatan antar
SKPD. Dalam hal RKA SKPD tidak sesuai dengan hal-hal yang telah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 67

ditetapkan, RKA SKPD tersebut disempurnakan. RKA SKPD yang telah
disempurnakan sebagai dasar penyusunan rancangan peraturan daerah
tentang APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang penjabaran APBD.
Dalam praktek RKA SKPD tidak disampaikan kepada DPRD untuk dibahas
dalam pembicaraan pendahuluan namun disosialisasikan terlebih dahulu
kepada masyarakat dan penyampaian ke DPRD dilakukan paling lambat
pada minggu pertama bulan Oktober tahun sebelumnya dari tahun yang
direncanakan untuk mendapatkan persetujuan bersama. Ketentuan lebih
lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran Satuan Kerja
Perangkat Daerah diatur dengan Peraturan Daerah39.

E. Pengajuan dan Pembahasan Rancangan Peraturan Daerah tentang
APBD40

Pengajuan dan pembahasan Rancangan Peraturan daerah
tentang APBD dirumuskan dalam Pasal 20 UU Nomor 17 Tahun 2003
sebagai berikut:

Pasal 20

(1) Pemerintah Daerah mengajukan Rancangan Peraturan Daerah
tentang APBD, disertai penjelasan dan dokumen-dokumen
pendukungnya kepada DPRD pada minggu pertama bulan Oktober
tahun sebelumnya.

(2) Pembahasan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD
dilakukan sesuai dengan undang-undang yang mengatur susunan
dan kedudukan DPRD.

(3) DPRD dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan
jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam Rancangan Peraturan
Daerah tentang APBD.

(4) Pengambilan keputusan oleh DPRD mengenai Rancangan
Peraturan Daerah tentang APBD dilakukan selambat-lambatnya
satu bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan
dilaksanakan.

(5) APBD yang disetujui oleh DPRD terinci sampai dengan unit
organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja.

(6) Apabila DPRD tidak menyetujui Rancangan Peraturan Daerah
sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), untuk membiayai
keperluan setiap bulan Pemerintah Daerah dapat melaksanakan
pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBD tahun
anggaran sebelumnya.

39 Loc.cit
40 Loc.cit

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 68

Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD
dalam undang-undang ini meliputi penegasan tujuan dan fungsi
penganggaran pemerintah, penegasan peran DPR/DPRD dan pemerintah
dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian
sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan
klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka
pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran. Anggaran
adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi.

Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk
mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta
pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara.
Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran
tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan
pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai
penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945.

Sehubungan dengan itu, dalam undang-undang ini disebutkan
bahwa belanja negara/belanja daerah dirinci sampai dengan unit
organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut
berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi,
antarkegiatan, dan antarjenis belanja harus mendapat persetujuan
DPR/DPRD.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 69

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 70

BAB VI
HUBUNGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN BANK
SENTRAL, PEMERINTAH DAERAH, SERTA PEMERINTAH /LEMBAGA

ASING

A. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Bank Sentral

Setelah adanya UU Bank Indonesia No 23 Tahun 1999 serta dengan
amandemen UUD 1945 maka kedudukan Bank Sentral adalah independen
dari Pemerintah. Pengaturan dalam UU tentang Bank Indonesia dan
amandemen UUD 1945 mempertegas adanya pembagian pengaturan di
bidang moneter adalah tugas dari Bank Sentral dan Pemerintah
mempunyai kewenangan pengaturan di bidang fiskal. Pengaturan ini
sejalan dengan ‘best practices’ yang dilakukan di banyak negara
terhadap pemisahan fungsi yang tegas dari Bank Sentral dan Pemerintah.
Penempatan kedudukan Bank Indonesia dimasa lalu sebagai pembantu
pemerintah serta ketidakjelasan tujuan dari Bank Indonesia
menyebabkan peran Bank Indonesia sebagai otoritas moneter menjadi
tidak jelas, yang pada akhirnya menyebabkan tanggung jawab atas suatu
kebijakan yang diambil juga tidak jelas, maka dengan itu kedudukan
Bank Indonesia perlu diperjelas sehingga diharapkan Bank Indonesia
dapat menjadi Bank Sentral yang efektif.

Walaupun Bank Indonesia adalah lembaga negara yang
independen dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, bebas dari
campur tangan Pemerintah dan/atau pihak lain, tetap diperlukan
koordinasi dengan Pemerintah dalam penetapan dan pelaksanaan
kebijakan fiskal dan moneter. Hubungan tersebut dapat dilihat dalam
gambar berikut :

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 71

Gambar 12
Hubungan Koordinasi Pemerintah dengan Bank Sentral

`
Sebagaimana bank-bank sentral di negara maju, Bank Indonesia
juga bertindak sebagai pemegang kas pemerintah. Di samping itu atas
permintaan pemerintah, Bank Indonesia untuk dan atas nama
pemerintah dapat menerima pinjaman luar negeri, menatausahakan,
serta menyelesaikan tagihan dan kewajiban keuangan pemerintah
terhadap pihak luar negeri.

Pemerintah wajib meminta pendapat dan atau mengundang Bank
Indonesia dalam sidang kabinet yang membahas mengenai masalah
ekonomi, perbankan dan keuangan yang berkaitan dengan tugas Bank
Indonesia. Bank Indonesia juga dapat memberikan pendapat-pendapat
dan pertimbangan kepada pemerintah mengenai Rancangan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara serta kebijakan lain yang berkaitan
dengan tugas dan wewenang Bank Indonesia, begitu juga sebaliknya Bank
Indonesia harus selalu meminta pendapat dari Pemerintah.41

Pemerintah juga wajib berkonsultasi dengan Bank Indonesia
apabila akan menerbitkan surat utang negara. Konsultasi ini diperlukan
agar penerbitan surat utang negara tepat waktu dan tidak berakibat

41 Naskah Akademis UU No. 17 Tahun 2003, Op.cit., hlm 23.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 72

negatif terhadap kebijakan moneter, sehingga pelaksanaan penjualan
surat utang tersebut dapat dilakukan dengan persyaratan yang dapat
diterima pasar serta menguntungkan pemerintah42.

Boks 7:
Koordinasi dalam Penetapan Kebijakan Fiskal

Terdapat pandangan yang menyatakan bahwa dalam menetapkan kebijakan fiscal, Pemerintah
wajib berkoordinasi dengan bank sentral.
Terhadap pandangan tersebut dapat disampaikan bahwa kebijakan fiskal merupakan domain
Pemerintah dan kebijakan moneter merupakan domain Bank sentral sebagaimana diatur dalam
Pasal 23C dan Pasal 23D UUD 1945.

Hubungan harmonis antara pengelola fiskal dan pengelola moneter adalah suatu hal yang wajib
diwujudkan guna mengelola perekonomian suatu negara namun tetap dalam batasan bahwa
masing-masing pengelola fiskal dan pengelola moneter mempunyai independensi dalam
melaksanakan tugas dan wewenangnya.

Boks 8 :
Hubungan BI dengan Pemerintah : Independensi dalam Interdependensi

Meskipun Bank Indonesia merupakan lembaga negara yang independen, tetap diperlukan
koordinasi yang bersifat konsultatif dengan Pemerintah, sebab tugas-tugas Bank Indonesia
merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kebijakan-kebijakan ekonomi nasional secara
keseluruhan.

Koordinasi di antara Bank Indonesia dan Pemerintah diperlukan pada sidang kabinet yang
membahas masalah ekonomi, perbankan dan keuangan yang berkaitan dengan tugas-tugas
Bank Indonesia. Dalam sidang kabinet tersebut Pemerintah dapat meminta pendapat Bank
Indonesia.

Selain itu, Bank Indonesia juga dapat memberikan masukan, pendapat serta pertimbangan
kepada Pemerintah mengenai Rancangan APBN serta kebijakan-kebijakan lain yang
berkaitan dengan tugas dan wewenangnya.

Di lain pihak, Pemerintah juga dapat menghadiri Rapat Dewan Gubernur Bank Indonesia
dengan hak bicara tetapi tanpa hak suara. Oleh sebab itu, implementasi independensi
justru sangat dipengaruhi oleh kemantapan hubungan kerja yang proporsional di antara Bank
Indonesia di satu pihak dan Pemerintah serta lembaga-lembaga terkait lainnya di lain pihak,
dengan tetap berlandaskan pembagian tugas dan wewenang masing-masing.

(http://www.bi.go.id/id/tentang-bi/hubungan-kelembagaan/negara)

42Penjelasan pasal 55 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia. 73

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

B. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah

Negara Kesatuan Republik Indonesia menyelenggarakan
pemerintahan dan pembangunan nasional untuk mencapai masyarakat
adil, makmur, dan merata berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan, Negara Kesatuan Republik Indonesia
dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi terdiri atas
daerah-daerah kabupaten dan kota. Tiap-tiap daerah tersebut
mempunyai hak dan kewajiban mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahannya untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas
penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Pasal
18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 mengamanatkan agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta
pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara
Pemerintah dan Pemerintah Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil
dan selaras berdasarkan Undang-Undang.

Sejalan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 mengamanatkan
secara tegas bahwa alokasi dana perimbangan kepada Pemerintah
Daerah berdasarkan undang-undang perimbangan keuangan pusat dan
daerah. Pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dimaksudkan untuk
mendukung pendanaan atas penyerahan urusan kepada Pemerintahan
Daerah yang diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah.
Pendanaan tersebut menganut prinsip money follows function, yang
mengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan
yang menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkat
pemerintahan.

Perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan
Daerah mencakup pembagian keuangan antara Pemerintah dan
Pemerintahan Daerah secara proporsional, demokratis, adil, dan
transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan
daerah. Pemerintah pada hakikatnya mengemban tiga fungsi utama yakni
fungsi distribusi, fungsi stabilisasi, dan fungsi alokasi. Fungsi distribusi
dan fungsi stabilisasi pada umumnya lebih efektif dan tepat dilaksanakan
oleh Pemerintah, sedangkan fungsi alokasi oleh Pemerintahan Daerah
yang lebih mengetahui kebutuhan, kondisi, dan situasi masyarakat

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 74

setempat. Pembagian ketiga fungsi dimaksud sangat penting sebagai
landasan dalam penentuan dasar-dasar perimbangan keuangan antara
Pemerintah dan Pemerintahan Daerah.

Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, penyerahan,
pelimpahan, dan penugasan urusan pemerintahan kepada daerah secara
nyata dan bertanggung jawab harus diikuti dengan pengaturan,
pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional secara adil,
termasuk perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan
Daerah. Sebagai daerah otonom, penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan tersebut dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip transparansi,
partisipasi, dan akuntabilitas. Pendanaan penyelenggaraan pemerintahan
agar terlaksana secara efisien dan efektif serta untuk mencegah
tumpang tindih ataupun tidak tersedianya pendanaan pada suatu bidang
pemerintahan, maka diatur pendanaan penyelenggaraan pemerintahan.
Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah
dibiayai dari APBD, sedangkan penyelenggaraan kewenangan
pemerintahan yang menjadi tanggung jawab Pemerintah dibiayai dari
APBN, baik kewenangan pusat yang didekonsentrasikan kepada Gubernur
atau ditugaskankepada Pemerintah Daerah dan/atau Desa atau sebutan
lainnya dalam rangka Tugas Pembantuan. Secara skema hubungan
keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dapat
digambarkan sebagai berikut:

Gambar 13
Skema Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 75

Salah satu sumber pendanaan pelaksanaan Pemerintahan Daerah
adalah Dana Perimbangan yang merupakan pendanaan daerah yang
bersumber dari APBN yang terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana
Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana Perimbangan
selain dimaksudkan untuk membantu Daerah dalam mendanai
kewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi ketimpangan sumber
pendanaan pemerintahan antara pusat dan daerah serta untuk
mengurangi kesenjangan pendanaan pemerintahan antar daerah. Ketiga
komponen Dana Perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari
Pemerintah serta merupakan satu kesatuan yang utuh.43

Boks 9 :
Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

Terdapat pandangan yang mengatakan bahwa “Pemerintah dapat mengalokasikan dana
perimbangan, dana dekonsentrasi, dan dana tugas pembantuan kepada Pemerintah Daerah
sesuai dengan undang-undang yang mengatur mengenai perimbangan keuangan antara
pemerintah pusat dan pemerintahan daerah”.

Terhadap pandangan ini, Pemerintah menolak dengan alasan bahwa penambahan
frasa “DAPAT” justru menimbulkan kekhawatiran untuk menganggap Dana Perimbangan
sebagai bagian yang tidak “wajib” bagi Pusat untuk mengalokasikannya, dan akan
digantikan dengan jenis dana yang lain yang belum terlalu jelas kriteria pengaturannya.

Dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan (dekon/TP) merupakan dana untuk
membiayai urusan Pemerintah, sehingga bukan untuk dialokasikan kepada daerah karena
“Dekon dan TP” merupakan bagian dari dana K/L dalam rangka mendanai urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Apabila di suatu daerah tidak
terdapat urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pusat, maka tidak mungkin K/L
mengalokasikan anggaran dana Dekon dan TP untuk program/kegiatan yang akan
dilaksanakan di daerah tersebut. Oleh karena itu menjadi tidak tepat apabila memasukkan
kata-kata “dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan” dalam Pasal ini.

Di samping itu, apabila akan digunakan untuk mendanai urusan daerah, bahkan
sesuai amanat UU No. 33/2004 secara bertahap dana dekon/TP yang masih mendanai
urusan daerah harus dialihkan menjadi DAK sehingga dapat menjadi bagian dari Dana
Perimbangan

43 Penjelasan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintahan Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 76

Gambar 14
Contoh Perimbangan Keuangan

C. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah/
Lembaga Asing

Azas penting yang harus dipegang teguh dalam melaksanakan
pembangunan ekonomi ialah bahwa segala usaha harus didasarkan
kepada kemampuan serta kesanggupan masyarakat Indonesia. Azas ini
menjadi pegangan dalam memanfatkan potensi-potensi modal, teknologi
dan skill yang tersedia dari luar negeri, selama segala sesuatu benar-
benar diabdikan demi kepentingan ekonomi rakyat tanpa mengakibatkan
ketergantungan terhadap luar negeri.44

Apabila memang Pemerintah benar-benar tidak mampu untuk
membiayai suatu kegiatan dari dananya sendiri, maka bantuan Luar
Negeri dapat dijadikan alternatif sumber pembiayaan. Tetapi bantuan
Luar Negeri itu adalah modal asing yang tidak diberikan dalam bentuk

44 Naskah Akademis UU No. 17 Tahun 2003, Op.cit., hlm 27.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 77

penanaman (investment) akan tetapi dalam bentuk pinjaman dengan
pembayaran sejumlah bunga yang risiko penggunaannya berada ditangan
ataupun ditanggung oleh peminjam ataupun dalam bentuk hibah yang
diberikan dengan tanpa adanya persyaratan secara politik.

Pinjaman maupun hibah yang merupakan alternatif sumber
pembiayaan tersebut dapat dipergunakan untuk membantu memperkuat
permodalan dari perusahaan negara/daerah dengan mekanisme
peneruspinjaman maupun penerushibahan. Disamping itu untuk menjaga
agar daerah tidak langsung melakukan peminjaman ke negara asing maka
setiap daerah harus melalui pemerintah pusat untuk melakukan
pinjaman dari negara/lembaga asing.

Dalam perkembangannya negara Indonesia yang sudah
diperhitungkan dalam dunia internasional dari segi kekuatan ekonominya
tidak lagi berharap untuk selalu menerima hibah, bahkan sudah saatnya
Indonesia memberikan hibah maupun pinjaman kepada negara-negara
lain yang masih membutuhkan. Pemberian hibah maupun pinjaman oleh
pemerintah harus berdasarkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

Boks 10 :
Contoh Pemberian Hibah

Seiring dengan perkembangan ekonomi negara Indonesia, saat ini pemerintah mulai
memberikan hibah ke lembaga/negara lain. Pada tahun 2014 melalui Keputusan Presiden
Republik Indonesia Nomor 8 tahun 2014 tanggal 18 februari 2014 tentang Hibah
Pemerintah Dalam Rangka Pembangunan Asrama Mahasiswa Indonesia di Kampus
Universitas Al-Azhar, Kairo, Mesir, pemerintah Indonesia memberikan hibah sebesarr USD
2,943,926.18 [dua juta sembilan ratus empat puluh tiga ribu sembilan ratus dua puluh enam
delapan belas sen dollar Amerika] kepada Universitas Al-Azhar, Kairo, Mesir. Hibah
digunakan untuk membiayai penyelesaian pembangunan 4 (empat) gedung asrama
mahasiswa Indonesia dan 1 [satu] dapur umum di Kampus Universitas AI-Azhar, Kairo,
Mesir

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 78

BAB VII
HUBUNGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH DAN PERUSAHAAN

NEGARA, PERUSAHAAN DAERAH, PERUSAHAAN SWASTA, DAN
PENGELOLA DANA MASYARAKAT

A. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Dan Perusahaan Negara,
Perusahaan Daerah, Perusahaan Swasta.

Hubungan keuangan antara pemerintah dan perusahaan negara,
perusahaan daerah, dan perusahaan swasta secara singkat dapat
digambarkan sebagai berikut:

Gambar 15
Hubungan Pemerintah dengan Perusahaan Negara

Gambar diatas merupakan terjemahan dari Pasal 33 ayat (2) UUD
1945 menyatakan bahwa “Cabang-cabang produksi yang penting bagi
negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh
negara.” Isi Pasal tersebut melandasi pemerintah untuk mendirikan
perusahaan negara yang bertujuan untuk menyediakan barang dan/atau
jasa yang memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak serta

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 79

memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional
untuk memajukan kesejahteraan rakyat.

Selain itu, Indonesia membangun ekonominya berdasarkan
demokrasi ekonomi, menentukan bahwa masyarakat harus memegang
peranan dalam kegiatan pembangunan. Pemerintah mendorong,
mengarahkan dan membimbing pertumbuhan ekonomi serta menciptakan
iklim yang sehat bagi perkembangan dunia usaha.

Menerjemahkan hal tersebut diatas, maka didirikanlah perusahaan
negara yang saat ini lebih dikenal dengan istilah Badan Usaha Milik
Negara (BUMN). BUMN termasuk bagian dari keuangan Negara meskipun
kekayaan BUMN merupakan kekayaan yang dipisahkan dari APBN.
Pengelolaan perusahaan negara dilakukan secara profesional dan
menjalankan usahanya layaknya korporasi sebagaimana mestinya.
Pengelolaan perusahaan negara sebagai entitas usaha tidak lagi
didasarkan pada sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya
didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

Patut disadari bahwa BUMN memberikan kontribusi kepada APBN,
baik secara langsung maupun tidak langsung. Kontribusi langsung BUMN
berupa penerimaan negara yang bersumber dari pendapatan pajak,
setoran dividen dan privatisasi, serta berupa belanja negara melalui
kompensasi public service obligation (PSO)/subsidi. Sedangkan kontribusi
tidak langsung BUMN berupa multiplier effect bagi perkembangan
perekonomian nasional.

Sebagai wujud nyata atas keberpihakan pemerintah atas
pertumbuhan ekonomi kerakyatan melalui perusahaan Negara/daerah,
Pemerintah dapat memberikan pinjaman/hibah penyertaan modal
kepada perusahaan Negara/daerah dengan terlebih dahulu ditetapkan
dalam APBN/APBD. Penetapan dalam APBN ini merupakan wujud
persetujuan DPR/DPRD atas tindakan yang akan dilaksanakan oleh
Pemerintah.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 80

Boks 11 :
Contoh Hubungan antara Pemerintah Pusat dan Perusahan Daerah

Kementerian Pekerjaan Umum akan memberi subsidi bunga pinjaman bank kepada 14
Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) berstatus sehat. Dirjen Cipta Karya Kementerian
Pekerjaan Umum menyiapkan dana untuk subsidi selisih bunga itu sebesar Rp50 miliar.
Subsidinya dalam bentuk pinjaman yang besarannya disesuaikan dengan jumlah dana yang
diajukan oleh masing-masing PDAM. Pemberian subsidi bunga bagi 14 PDAM berstatus sehat itu
sesuai dengan Peraturan Presiden No.29 tahun 2009 tentang Pemberian Jaminan Dan Subsidi
Bunga Oleh Pemerintah Pusat Dalam Rangka Percepatan Penyediaan Air Minum. Sebanyak 14
PDAM yang mendapat pinjaman itu berlokasi di Kota Semarang, Kota Pontianak, Kota
Tangerang, Kabupaten Bandung, Kabupaten Ciamis, Kabupaten Bogor, Kabupaten Malang,
Kabupaten Bekasi, Kabupaten Serang, Kabupaten Pemalang, Kabupaten Gresik, Kabupaten
Kudus, Kabupaten Tasikmalaya, dan Kabupaten Lombok Timur.

Guna meningkatkan pengelolaan keuangan yang baik, transparan
dan akuntabel, Menteri Keuangan sebagai wakil Pemerintah Pusat
melakukan pembinaan dan pengawasan kepada perusahaan negara yang
menerima pinjaman/hibah/penyertaan modal. Gubernur/Bupati
/Walikota sebagai wakil Pemerintah Daerah melakukan pembinaan dan
pengawasan kepada perusahaan daerah yang menerima
pinjaman/hibah/penyertaan modal. Begitu pula dengan yang menerima
pinjaman/hibah/penyertaan modal.

Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dapat melakukan
penjualan dan/atau privatisasi atas perusahaan negara atau perusahaan
daerah. Hal ini dilakukan apabila Pemerintah memandang perlu ada
penerimaan negara dan mengurangi beban yang harus ditanggung untuk
ongkos pengelolaan perusahaan negara atau daerah. Namun, usaha untuk
melakukan penjualan dan/atau privatisasi perusahaan negara atau
daerah harus mendapatkan persetujuan DPR atau DPRD. Alasan harus
mendapatkan persetujuan DPR atau DPRD yaitu harus ada
pertanggungjawaban atas kekayaan negara yang dipisahkan pada
perusahaan negara dan perusahaan negara yang sebelumnya
menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang
dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat
hidup orang banyak akan berubah.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 81

Boks 12 :
Hubungan Pemerintah Pusat dan Perusahaan Negara

Dewan Perwakilan Rakyat menyetujui privatisasi tiga perusahaan Badan Usaha Milik Negara.
Ketiga perusahaan itu adalah PT Primissima, PT Sarana Karya, dan PT Kertas Padalarang.
Privatisasi ketiga perusahaan itu merupakan carry over Program Tahunan Privatisasi (PTP)
tahun 2010 yang telah mendapat arahan dari komite Privatisasi melalui keputusan Menteri
Koordinator Bidang Perekonomian. Privatisasi telah dikonsultasikan oleh Menteri Negara BUMN
dan Menteri Keuangan. Dalam keputusan tersebut, PT Sarana Karya 100 persen sahamnya
akan dilepas oleh negara dan akan diambil oleh PT Wijaya Karya. PT Kertas Padalarang,
sebesar 7,74 persen saham negara akan dilepas dan selanjutnya akan diambil alih oleh Perum
Peruri. PT Primissima 52,79 persen sahamnya akan dilepas dan diprioritaskan kepada
pemegang saham lainnya yaitu GKBI dengan penilaian wajar oleh tim penilai independen
berdasarkan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya, dalam rangka penyelamatan perekonomian nasional
dari goncangan ekonomi yang dapat menyebabkan krisis ekonomi bagi
negara yang disebabkan oleh sektor swasta, Pemerintah Pusat dapat
memberikan pinjaman dan/atau melakukan penyertaan modal kepada
perusahaan swasta tersebut. Hal yang perlu ditekankan disini tindakan
penyelamatan tersebut dilakukan bukan semata-mata untuk
menyelamatkan perusahaan swastanya namun demi kepentingan yang
lebih besar yaitu untuk menyelamatkan perekonomian nasional. Tentu
saja tindakan Pemerintah Pusat untuk memberikan pinjaman dan/atau
melakukan penyertaan modal kepada perusahaan swasta hanya dapat
dilakukan setelah mendapat persetujuan dari DPR.

B. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Dan Badan Pengelola Dana
Masyarakat.

Sebagaimana yang telah diatur dalam Pasal 2 huruf i UU No 17
Tahun 2003 bahwa kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan
menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah termasuk bagian dari
keuangan negara. Setiap badan pengelola dana masyarakat yang
mendapat fasilitas dari Pemerintah Pusat tunduk pada pengaturan Pasal
2 huruf i dimaksud. Atas hal tersebut, Menteri Keuangan melakukan
pembinaan dan pengawasan. Demikian pula bagi badan pengelola dana
masyarakat yang mendapat fasilitas Pemerintah Daerah, adalah menjadi
tanggung jawab Gubernur/bupati/walikota untuk melakukan pembinaan
dan pengawasan.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 82

Usaha pengumpulan dana dari masyarakat atas dasar potensi
Pemerintah untuk mengatasi permasalahan yang diatur dan dikendalikan
oleh Pemerintah. Usaha pengumpulan dana tersebut dapat berbentuk
Yayasan atau badan-badan usaha lain yang diperkenankan oleh peraturan
perundang-undangan yang ada.

Sebagai contoh, usaha yang dilakukan oleh Pemerintah dan atau
Badan Usaha Milik Negara atau Badan Usaha Milik Daerah (BUMN/BUMD)
membentuk Badan Pengelola Dana Pensiun yang dananya sebagian
berasal dari Pemerintah atau Badan Usaha itu sendiri dan potongan gaji
dari para pegawai atau karyawan. Dana tersebut dikelola dengan baik
oleh suatu Badan Usaha yang hasilnya diharapkan dapat menjamin
pembayaran pensiun para pegawai atau karyawan pada suatu instansi,
dikemudian hari.

Keberhasilan serta kegagalan usaha tersebut tetap menjadi
tanggung jawab Pemerintah atau Badan Usaha Negara yang
bersangkutan. Apabila Badan Pengelola dana tersebut tidak mampu
membayar pensiun pegawai atau karyawannya, maka kewajiban tersebut
harus dipikul oleh pemerintah. Jika pada awalnya terdapat badan usaha
yang murni didirikan oleh Pemerintah karena seluruh modalnya dari
Pemerintah, maka saat ini terdapat juga badan usaha yang dibiayai oleh
Pemerintah bersama dengan pegawai atau karyawannya. Dengan
demikian Pemerintah bertanggung jawab agar dalam pengelolaannya
sepenuhnya dapat digunakan untuk kesejahteraan pesertanya. Jadi
keberhasilan dan kegagalan hal tersebut di atas menjadi tanggung jawab
Pemerintah yang berarti dapat membebani keuangan negara. Oleh
karena itu Pemerintah harus selalu terlibat dalam pembinaan dan
pengawasan umum badan-badan pengelola dana publik tersebut.
Sedangkan untuk pengawasan dalam hal-hal tertentu bisa dilakukan
badan legislatif, untuk pemeriksaan pengelolaan dananya harus
dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

Pengelolaan keuangan secara tertib, taat pada peraturan
perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan
juga harus dilakukan oleh badan pengelola dana masyarakat yang
mendapat fasilitas dari Pemerintah. Hal ini sebagai perwujudan dari
bentuk tanggung jawab pengelola dana atas penggunaan fasilitas dari
keuangan negara.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 83