Serial Keuangan Negara Edisi 1

Boks 13 :

Contoh Hubungan Pemerintah Pusat dan Badan Pengelola Dana Masyarakat

Pada Tahun Anggaran 2012, Kementerian Kesehatan menyiapkan pendanaan program Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) kesehatan. Ada dua skenario yang bisa diterapkan
dalam melaksanakan BPJS Kesehatan. Pertama dilihat dari program Jaminan Kesehatan
Masyarakat (Jamkesmas) yang selama ini sudah berjalan. Selama ini Jamkesmas diberikan
kepada 76,4 juta orang rakyat Indonesia dengan anggaran Rp5,1 triliun. Jika jumlah rakyat
Indonesia 237,5 juta, berarti dana yang dikeluarkan kurang lebih sebesar Rp6,7 triliun. Jika
anggaran kesehatan mampu mencapai 5% dari APBN maka kebutuhan tadi akan tercukupi.
Skenario kedua untuk menghitung anggaran BPJS Kesehatan, yaitu dengan memakai hitungan
Kementerian Keuangan dan PT Askes. Berdasarkan asumsi perhitungan sementara, PT Askes
berani menanggung BPJS Kesehatan sebesar Rp10.000/orang/bulan. Jika dikalikan 237,5 juta
orang dan dikalikan 12 bulan, akan muncul angka kira-kira Rp30 triliun. Jumlah itu masih cukup
mengingat anggaran kesehatan sebesar Rp70 triliun tadi.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 84

BAB VIII
PELAKSANAAN APBN DAN APBD

A. Penetapan Rincian APBN dan APBD

Setelah APBN ditetapkan dengan undang-undang, pelaksanaannya
dituangkan lebih lanjut dengan keputusan Presiden sebagai pedoman
bagi kementerian negara/lembaga dalam pelaksanaan anggaran
sebagaimana tertuang dalam Pasal 26 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003.
Penuangan dalam keputusan Presiden tersebut terutama menyangkut
hal-hal yang belum dirinci di dalam undang-undang APBN, seperti alokasi
anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian
negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan
pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian
negara/lembaga. Selain itu, penuangan dimaksud meliputi pula alokasi
dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi
sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima. Salah satu
contoh keputusan tersebut dapat dilihat pada Keputusan Presiden
Republik Indonesia Nomor 29 Tahun 2013 tentang Rincian Anggaran
Belanja Pemerintah Pusat Tahun Anggaran 2014.

Setelah APBD ditetapkan dengan peraturan daerah,
pelaksanaannya dituangkan lebih lanjut dengan keputusan
Gubernur/Bupati/Walikota sebagai pedoman bagi SKPD dalam
pelaksanaan anggaran45, hal ini sesuai dengan yang tertuang dalam Pasal
26 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003. Penuangan dalam Peraturan
Gubernur/Bupati/Walikota tersebut memuat ringkasan penjabaran APBD,
penjabaran APBD menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi,
program, kegiatan, kelompok, jenis, obyek, rincian obyek pendapatan,
belanja dan pembiayaan. Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota wajib
memuat penjelasan sebagai berikut46:
a. Untuk pendapatan mencakup dasar hukum,target/volume yang

direncanakan, tarif pungutan/harga;
b. Untuk belanja mencakup dasar hukum, satuan volume/tolok ukur,

harga satuan, lokasi kegiatan dan sumber pendanaan kegiatan;

45 Sesuai pasal 100 UU No.12 Tahun 2011, Keputusan Gubernur/Bupati/Walikota, yang sifatnya mengatur,
yang sudah ada sebelum UU 12 Tahun 2011 terbit harus dimaknai sebagai peraturan.

46 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, Loc.cit

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 85

c. Untuk belanja mencakup dasar hukum, sasaran, sumber penerimaan
pembiayaan, dan tujuan pengeluaran pembiayaan.

Salah satu contoh peraturan tersebut di atas dapat dilihat pada
Peraturan Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 10
Tahun 2013 tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah Tahun Anggaran 2013.

B. Penyusunan Laporan Realisasi Semester I APBN dan Prognosis

Untuk 6 Bulan Berikutnya.

Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan
pelaksanaan APBN, pemerintah pusat perlu menyampaikan laporan
realisasi semester pertama kepada DPR pada akhir Juli tahun anggaran
yang bersangkutan beserta perkiraan realisasi pelaksanaan APBN dalam
semester kedua dalam anggaran berjalan (prognosis). Informasi yang
disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan
APBN semester pertama dan penyesuaian/perubahan APBN pada
semester berikutnya.

Penyesuaian APBN dengan perkembangan dan/atau perubahan
keadaan dibahas bersama DPR dengan Pemerintah Pusat dalam rangka
penyusunan prakiraan perubahan atas APBN tahun anggaran yang
bersangkutan, apabila terjadi:
a. perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang

digunakan dalam APBN;
b. perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal;
c. keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran

antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja;
d. keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya

harus digunakan untuk pembiayaan anggaran yang berjalan.

Dalam keadaan darurat Pemerintah dapat melakukan
pengeluaran yang belum tersedia anggarannya, yang selanjutnya
diusulkan dalam rancangan perubahan APBN dan/atau disampaikan
dalam Laporan Realisasi Anggaran. Pemerintah Pusat mengajukan
rancangan undang-undang tentang Perubahan APBN tahun anggaran yang
bersangkutan berdasarkan perubahan sebagaimana dimaksud dalam ayat

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 86

(3) untuk mendapatkan persetujuan DPR sebelum tahun anggaran yang
bersangkutan berakhir.

Contoh pengeluaran yang semula belum tersedia anggarannya
adalah dalam rangka penanganan keadaan darurat pasca gempa bumi
dan sunami di Provinsi Aceh dan juga penanganan keadaan darurat pasca
gempa bumi di Yogyakarta

C. Penyusunan Laporan Realisasi Semester I APBD dan Prognosis 6
Bulan Berikutnya47

Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan
pelaksanaan APBD, pemerintah daerah perlu menyampaikan laporan
realisasi semester pertama kepada DPRD pada akhir Juli tahun anggaran
yang bersangkutan beserta perkiraan realisasi pelaksanaan APBN dalam
semester kedua dalam anggaran berjalan (prognosis). Informasi yang
disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan
APBD semester pertama dan penyesuaian/ perubahan APBD pada
semester berikutnya. Penyesuaian APBD dengan perkembangan dan/atau
perubahan keadaan dibahas bersama DPRD dengan Pemerintah Daerah
dalam rangka penyusunan prakiraan Perubahan atas APBD tahun
anggaran yang bersangkutan, apabila terjadi:
a. perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi kebijakan umum

APBD;
b. keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran

antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja;
c. keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya

harus digunakan untuk pembiayaan anggaran yang berjalan;
d. keadaan darurat; dan
e. keadaan luar biasa.

Perubahan APBD hanya dapat dilakukan 1 (satu) kali dalam 1
(satu) tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa. Perubahan
APBD yang disebabkan perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi
KUA dapat berupa terjadinya pelampauan atau tidak tercapainya
proyeksi pendapatan daerah, alokasi belanja daerah, sumber dan
penggunaan pembiayaan yang semula ditetapkan dalam KUA.

47 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, Loc.cit

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 87

Hal-hal yang mengakibatkan terjadinya perubahan APBD
diformulasikan ke dalam rancangan kebijakan umum perubahan APBD
serta PPAS perubahan APBD. Rancangan kebijakan umum perubahan
APBD dan PPAS perubahan APBD memuat penjelasan-penjelasan sebagai
berikut:
a. perbedaan asumsi KUA yang ditetapkan dalam penyusunan APBD;
b. program dan kegiatan yang dapat ditampung dalam perubahan APBD

dengan mempertimbangkan sisa waktu pelaksanaan APBD;
c. capaian target kinerja program dan kegiatan yang harus dikurangi

dalam perubahan APBD; dan
d. capaian target kinerja program dan kegiatan yang harus ditingkatkan

dalam perubahan APBD;

Rancangan kebijakan umum perubahan APBD dan PPAS
perubahan APBD disampaikan kepada DPRD paling lambat minggu
pertama bulan Agustus dalam tahun anggaran berjalan. Rancangan
kebijakan umum perubahan APBD dan PPAS perubahan APBD disepakati
menjadi kebijakan umum perubahan APBD dan PPA perubahan APBD
paling lambat minggu kedua bulan Agustus tahun anggaran berjalan.
Dalam hal persetujuan DPRD terhadap rancangan peraturan daerah
tentang perubahan APBD diperkirakan pada akhir September tahun
anggaran berjalan, agar dihindari adanya penganggaran pembangunan
fisik di dalam rancangan perda tentang perubahan APBD. Kebijakan
umum perubahan APBD serta PPA perubahan APBD yang telah disepakati
maisng-masing dituangkan dalam nota kesepakatan yang ditandatangani
bersama antara kepala daerah dengan pimpinan DPRD.

Dalam keadaan darurat Pemerintah Daerah dapat melakukan
pengeluaran yang belum tersedia anggarannya, yang selanjutnya
diusulkan dalam rancangan perubahan APBD, dan/atau disampaikan
dalam Laporan Realisasi Anggaran. Keadaan darurat sekurang-kurangnya
memenuhi kriteria sebagai berikut:
a. bukan merupakan kegiatan normal dari aktivitas pemerintah daerah

dan tidak dapat diprediksikan sebelumnya.
b. Tidak diharapkan terjadi secara berulang.
c. Berada diluar kendali dan pengaruh pemerintah daerah.
d. Memiliki dampak yang signifikan terhadap anggaran dalam rangka

pemulihan yang disebabkan keadaan darurat.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 88

Pengeluaran yang belum tersedia anggarannya tersebut,
selanjutnya diusulkan dalam rancangan perubahan APBD. Pengeluaran
tersebut dapat menggunakan belanja tidak terduga. Dalam hal belanja
tidak terduga tidak mencukupi dapat dilakukan dengan cara:
a. Menggunakan dana dari hasil penjadwalan ulang capaian target kinerja

program dan kegiatan lainnya dalam tahun anggaran berjalan
dan/atau
b. Memanfaatkan uang kas yang tersedia.

Pemerintah Daerah mengajukan Rancangan Peraturan Daerah
tentang Perubahan APBD tahun anggaran yang bersangkutan untuk
mendapatkan persetujuan DPRD sebelum tahun anggaran yang
bersangkutan berakhir.

Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan daerah dalam rangka
pelaksanaan APBD ditetapkan tersendiri dalam undang-undang yang
mengatur perbendaharaan negara mengingat lebih banyak menyangkut
hubungan administratif di lingkungan pemerintah daerah.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 89

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 90

BAB IX

PERTANGGUNGJAWABAN PELAKSANAAN
APBN DAN APBD

Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan
akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan
pertanggungjawaban keuangan pemerintah pusat/pemerintah daerah
kepada DPR/DPRD yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan
disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah
diterima secara umum.

Dalam Undang-Undang Dasar 1945 diatur bahwa pengelolaan dan
pertanggungjawaban keuangan negara diperiksa oleh suatu Badan
Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Hasil pemeriksaan
keuangan negara tersebut diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), sesuai dengan
kewenangannya. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 30 ayat (1)
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang berbunyi “Presiden
menyampaikan rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN kepada DPR berupa laporan keuangan yang telah
diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan, selambat-lambatnya 6
(enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir”.

Dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Pasal 30 ayat (2)

ditetapkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD

disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri dari

laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas dan catatan atas

laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar akuntansi

pemerintah. Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa

oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPR

selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran

yang bersangkutan, demikian pula laporan keuangan pemerintah daerah

yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan

kepada DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya

tahun anggaran yang bersangkutan sebagaimana diatur dalam Pasal 31

ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003, “Gubernur/Bupati/Walikota

menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang

pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD berupa laporan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 91

keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan,
selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir”.

Boks 14 :
Time Frame Pelaporan Keuangan

Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna
Barang menyusun dan menyampaikan laporan keuangan kepada Menteri
Keuangan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran
berakhir. Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara menyusun
Laporan Arus Kas Pemerintah Pusat dan menggabungkan seluruh laporan
Kementerian Negara/Lembaga dan menyusun ikhtisar laporan keuangan
perusahaan negara dan badan lainnya. Laporan keuangan Pemerintah
Pusat (LKPP) yang telah disusun Menteri Keuangan kemudian disampaikan
oleh Presiden kepada Badan Pemeriksa Keuangan paling lambat 3 bulan
setelah tahun anggaran berakhir. BPK melakukan pemeriksaan laporan
keuangan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah menerima laporan
keuangan dari pemerintah pusat/daerah. Selanjutnya setelah diperiksa
oleh BPK, laporan keuangan tersebut disampaikan ke DPR/DPRD
selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir.

Akuntansi berbasis akrual secara bertahap diterapkan pada setiap
instansi pemerintahan, baik pemerintah pusat maupun pemerintahan
daerah, yang dimulai tahun anggaran 2008. Sebagaimana tercantum

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 92

dalam Pasal 36 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang
mengtaur bahwa “Ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran
pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 1 angka 13, 14, 15, dan 16 undang-undang ini dilaksanakan
selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan
pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan,
digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas”.

Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan
APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi
pemerintah yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah sesuai dengan
Pasal 32 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003 yang mengatur bahwa
“Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 dan Pasal 31 disusun dan
disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan”. Standar
Akuntansi Pemerintahan tersebut disusun oleh suatu komite sebagaimana
diamanatkan dalam Pasal 32 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003 bahwa
“Standar akuntansi pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)
disusun oleh suatu komite standar yang independen dan ditetapkan
dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat
pertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan”.

Selanjutnya UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
pada pasal 57 mengamanatkan tugas penyusunan standar tersebut
kepada suatu komite standar yang independen yang ditetapkan dengan
suatu keputusan presiden tentang komisi standar akuntansi
pemerintahan (KSAP).

Oleh karena itu, dalam rangka mengemban amanat Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 2004 yang menetapkan basis akrual diterapkan
selambat-lambatnya pada tahun anggaran 2008, KSAP dengan koordinasi
dan pertimbangan Badan Pemeriksa Keuangan telah berhasil menyusun
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP Akrual yang
menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang SAP
dengan basis “Cash Toward Accrual (CTA)”. Standar Akuntansi
Pemerintahan tersebut berlaku untuk pemerintah pusat maupun
pemerintah daerah. Sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010 dan
kesepakatan pemerintah dan DPR, penerapan SAP Berbasis Akrual dapat
dilaksanakan secara bertahap, hingga implementasi penuhnya di tahun
2015. Artinya sampai dengan akhir tahun 2014 SAP berbasis CTA masih

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 93

dapat dilaksanakan berbarengan dengan persiapan penerapan SAP
berbasis akrual.

Bentuk/isi Laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD
dalam PP 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yaitu
Laporan CTA dan Laporan Akrual. Laporan CTA terdiri dari Laporan
Realisasi Anggaran (LRA), Neraca, Laporan Arus Kas (LAK) dan Catatan
atas laporan keuangan (CALK). Komponen-komponen laporan keuangan
tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus
Kas (LAK) yang hanya disajikan oleh unit yang mempunyai fungsi
perbendaharaan. Selain menyajikan laporan keuangan pokok, suatu
entitas pelaporan diperkenankan menyajikan Laporan Kinerja Keuangan
berbasis akrual dan Laporan lainnya.Sedangkan Laporan Akrual terdiri
dari Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Laporan Perubahan Saldo
Anggaran Lebih (LPSAL), Neraca, Laporan Operasional (LO), Laporan Arus
Kas (LAK), Laporan Perubahan Ekuitas (LPE), dan Catatan atas Laporan
Keuangan (CALK). Selain laporan keuangan pokok tersebut, entitas
pelaporan wajib menyajikan laporan lain dan/atau elemen informasi
akuntansi yang diwajibkan oleh ketentuan peraturan perundang-
undangan.

Laporan keuangan tersebut baik berbasis CTA ataupun akrual
dilampiri pula dengan laporan perusahaan Negara/daerah dan badan
lainnya. Unit Badan Lainnya adalah unit organisasi yang didirikan dengan
tujuan untuk melaksanakan program dan kegiatan tertentu sesuai yang
diamanatkan oleh peraturan perundangan-undangan dan/atau
mendukung fungsi Kementerian Negara/Lembaga dimana secara hierarkis
tidak di bawah dan tidak bertanggung jawab secara langsung kepada
Pimpinan Kementerian Negara/Lembaga tertentu. Contoh Unit Badan
Lainnya: Dewan Pertimbangan Presiden (Wantimpres), Komisi
Perlindungan Anak Indonesia (KPAI), Komite Olahraga Nasional Indonesia
(KONI) dan lain-lain.

Untuk ketentuan pemeriksaan pengelolaan dan pertanggung-
jawaban keuangan negara diatur dalam undang-undang tersendiri.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 94

BAB X
GANTI RUGI, KETENTUAN PIDANA DAN SANKSI ADMINISTRATIF

A. Pengertian Kerugian Negara

Dalam pengelolaan Keuangan Negara yang dilakukan oleh para
pejabat Pemerintah atau pegawai negeri, tidak tertutup kemungkinan
terjadi kesalahan pengelolaan yang kemudian mengakibatkan
berkurangnya aset Pemerintah dalam bentuk uang ataupun barang.
Kesalahan pengelolaan dimaksud dapat terjadi baik pada kelompok
kegiatan administratif (administrative beheer) maupun kelompok
kegiatan kebendaharaan (comptabel beheer). Sedangkan kesalahan itu
sendiri dapat disebabkan karena adanya unsur kesengajaan ataupun
karena kelalaian dari pejabat atau pegawai negeri yang diserahi tugas
pengelolaan.

Suatu tindakan dinyatakan sebagai kesengajaan bilamana pejabat
yang bersangkutan nyata-nyata tidak mematuhi ketentuan yang
seharusnya dilakukan dalam tata kelola keuangan negara. Dalam
terminologi baku Hukum Administrasi Keuangan Negara, ketidakpatuhan
terhadap ketentuan tersebut dikenal dengan pelanggaran hukum.
Ketidakpatuhan tersebut dapat berupa antara lain pengabaian
(negligence) terhadap prosedur tata kelola yang seharusnya diterapkan.
Sebagai contoh konkrit, misalnya: diabaikannya pengecekan perhitungan
kembali jumlah tagihan kepada negara yang kemudian mengakibatkan
negara membayar lebih kepada pihak rekanan, tidak dilakukannya
konfirmasi kepada penerbit surat jaminan (Bank) yang di kemudian hari
ternyata jaminan tersebut palsu.

Sedangkan kelalaian, sebagaimana dipahami secara umum
mengandung unsur ketidaksengajaan. Yaitu berupa perbuatan
pelanggaran terhadap norma umum yang tidak tercantum secara
eksplisit dalam prosedur tata kelola baku pengelolaan Keuangan Negara.
Dalam hal ini, misalnya: perbuatan seorang Bendahara yang karena
tergesa-gesa tidak menutup pintu ruang tempat penyimpanan uang
(kluis), sehingga memudahkan pencuri melaksanakan niat jahatnya, atau
tindakan seorang pejabat yang memarkir kendaraan dinasnya di car port
rumahnya yang memudahkan seseorang untuk mencurinya. Dalam

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 95

penyelenggaraan kegiatan pengelolaan uang maupun barang yang
dilakukan oleh Bendahara, kekurangan perbendaharaan (comptabel
tekort) baik dalam bentuk uang kas ataupun barang persediaan
dibandingkan catatan pembukuannya, menurut kenyataannya, lebih
merupakan tindakan kesengajaan. Kekurangan aset negara karena hal-
hal tersebut di atas kemudian dinyatakan sebagai kerugian negara yang
merupakan akibat perbuatan pejabat atau pegawai negeri yang
bersangkutan. Oleh karena itu, pejabat atau pegawai negeri yang
bersangkutan berkewajiban mengganti atau memulihkan aset tersebut.

Dalam kenyataan, berkurangnya aset Pemerintah tersebut tidak
selalu disebabkan karena perbuatan pejabat Pemerintah yang diserahi
tugas pengelolaan. Kekurangan tersebut dapat pula terjadi karena
perbuatan yang dilakukan oleh seseorang yang bukan pegawai
negeri/pejabat Pemerintah.

Di masa lalu, pada zaman Hindia Belanda, kegiatan maupun
kewenangan kedua kelompok tersebut (administrative dan comptabel)
diatur secara terpisah dalam ketentuan yang berbeda. Kegiatan dan
kewenangan kelompok Administrator diatur dalam ketentuan yang
dikenal dengan nama Regelen voor het Administratief Beheer (RAB) yang
ditetapkan pada tahun 1933. Sementara itu, kegiatan dan kewenangan
kelompok Bendahara (comptabel) diatur dalam Indische Comptabiliteits
Wet (ICW) yang secara resmi ditetapkan pada tahun 1925, khususnya
dalam pasal 77.

Terkait dengan itu, kerugian negara kemudian dapat
diilustrasikan sebagai berikut: pertama, kerugian negara yang
diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum atau lalai pejabat
Pemerintah atau pegawai negeri; kedua, kerugian negara yang
diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum atau lalai seseorang yang
bukan dalam kedudukannya selaku pejabat Pemerintah atau pegawai
negeri. Selanjutnya, dalam hal yang pertama, dibedakan dalam kerugian
negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum atau lalai
pejabat Pemerintah atau pegawai negeri dalam kedudukannya bukan
sebagai Bendahara dan pejabat Pemerintah atau pegawai negeri dalam
kedudukannya sebagai Bendahara48.

48 Sujanto, Siswo, “Tinjauan Kritis Pelaksanaan Penyelesaian Tuntutan Ganti Kerugian oleh Majelis
Tuntutan Ganti Rugi menurut Undang Undang Keuangan Negara’, Keuangan Publik.com, 15 Maret 2013.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 96

Berdasarkan uraian di atas, sudah cukup memberikan penjelasan
mengenai makna pengertian kerugian negara sebagaimana diatur dalam
Pasal 35 UU Nomor 17 Tahun 2003 khususnya pada ayat (1) yang
menegaskan bahwa setiap pejabat negara dan pegawai negeri bukan
bendahara yang melanggar hukum atau melalaikan kewajibannya baik
langsung atau tidak langsung yang merugikan keuangan negara
diwajibkan mengganti kerugian dimaksud. Yang dimaksud kerugian
negara dalam pasal tersebut didefinisikan dalam UU Nomor 1 Tahun 2004
sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan
pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja
maupun lalai.

Pengertian ganti kerugian negara dalam UU Nomor 17 Tahun 2003
tersebut di atas pada dasarnya merupakan pengaturan secara khusus
pemberlakuan asas yang terkandung dalam Pasal 1365 Kitab Undang-
Undang Hukum Perdata (KUH Perdata)49 bahwa: “Tiap perbuatan
melanggar hukum, yang membawa kerugian kepada seorang lain,
mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu,
mengganti kerugian tersebut.” Ketentuan pasal 1365 tersebut mengatur
pertanggungjawaban yang diakibatkan oleh adanya perbuatan melawan
hukum baik karena berbuat (positip=culpa in commitendo) atau karena
tidak berbuat (pasif=culpa in ommitendo). 50

B. Penyelesaian Kerugian Negara.
Perbuatan para pelaku sebagaimana dikemukakan di atas,

khususnya yang dilakukan oleh para pejabat Pemerintah atau pegawai
negeri, yang mengakibatkan kerugian negara tersebut, pada hakekatnya,
dilakukan dalam rangka melaksanakan tugas Pemerintahan di lingkup
Administrasi Negara.

Oleh karena itu sepanjang tidak diketemukan unsur pidana dalam
perbuatan tersebut, penyelesaian kerugian negara sebagai akibat
perbuatan para pejabat Pemerintah atau pegawai negeri dimaksud harus
dilakukan dengan mengikuti kaidah yang berlaku dalam Hukum
Administrasi Negara.

49Tim Penyusun Rancangan Undang-Undang Ketentuan Pokok Keuangan Negara, Prinsip Keuangan
Negara dalam Paket Rancangan Undang Undang bidang Keuangan Negara. Jakarta, Agustus 2001, hlm
47

50Silalahi, Saut Marulitua, “Perbuatan Melawan Hukum Dalam Hukum Perdata”, diakses dari
http://sautvankelsen.wordpress.com/

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 97

Gambar 16
Kerugian Negara/Daerah dalam Ranah Hukum Pidana dan Administrasi Negara

Gambar tersebut di atas memberikan penjelasan mengenai
hubungan ranah hukum pidana dan administrasi negara bahwa
Bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, dan pejabat lain yang
telah ditetapkan untuk mengganti kerugian negara/daerah dapat dikenai
sanksi administratif dan/atau sanksi pidana. Putusan pidana tidak
membebaskan dari tuntutan ganti rugi.

Sementara itu, penyelesaian kerugian negara yang diakibatkan
oleh perbuatan pihak tertentu, yaitu selain pejabat Pemerintah atau
pegawai negeri, karena terkait dengan hubungan perdata dilakukan
menurut kaidah hukum perdata.

Di tingkat administrasi Pemerintahan, dengan mengacu pada
pengelompokan pejabat atau pegawai negeri dengan karakteristik tugas
dan tanggungjawab yang berbeda satu dengan lainnya, penyelesaian
kerugian negara pun dilakukan secara berbeda pula. Dalam kaitan ini,

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 98

perbedaan bukan hanya terjadi di sisi sistem dan prosedur
penyelesaiannya, akan tetapi juga terkait dengan lembaga yang
diberikan kewenangan untuk menyelesaikan kerugian negara tersebut.

Dalam praktik, kemudian dapat diketemukan dua jenis lembaga
penyelesaian kerugian negara, yaitu: pertama, untuk kelompok pegawai
negeri pada umumnya atau lebih dikenal dengan nama pegawai negeri
non-Bendahara, dan yang kedua, untuk pegawai negeri yang memiliki
status sebagai Bendahara.

Bila mengacu pada masa lalu, ketika zaman Hindia Belanda,
kerugian negara yang terjadi sebagai akibat kelalaian/kesengajaan
pejabat dalam kapasitasnya sebagai pejabat Pemerintah atau pegawai
negeri pada umumnya ditetapkan oleh pimpinan di instansi (departemen)
masing-masing atas dasar keputusan sebuah Majelis. Sementara itu,
kerugian yang diakibatkan oleh pegawai negeri dalam kedudukannya
selaku bendahara ditetapkan hanya oleh Algemene Rekenkammer.

Dalam kaitan ini, perlu diperhatikan bahwa, baik Majelis di
departemen Pemerintahan maupun Algemene Rekenkammer pada masa
itu, pada hakekatnya, memilik kedudukan selaku peradilan administrasi
atau merupakan lembaga yang bersifat quasi judiciaire.

Hingga saat ini, kendati Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak
lagi terfokus pada kedudukannya selaku lembaga peradilan yang bersifat
quasi, kerugian negara yang diakibatkan oleh kelalaian atau tindakan
kesengajaan seorang bendahara tetap diselesaikan oleh Badan Pemeriksa
Keuangan.

Praktik yang berlaku di masa lalu terkait lembaga tuntutan ganti
rugi ternyata tetap dipertahankan hingga kini. Hal-hal yang perlu
diperhatikan dalam hal lembaga penyelesaian kerugian negara yang kini
ada untuk pegawai negeri pada umumnya dan untuk Bendahara, kendati
keduanya sama-sama merupakan peradilan administratif adalah
terdapatnya perbedaan mendasar di antara keduanya.

Perbedaan pertama terkait dengan status kelembagaan. Lembaga
penyelesaian kerugian negara khusus untuk pegawai negeri yang
berstatus sebagai Bendahara merupakan lembaga yang bersifat
permanen. Lembaga tersebut adalah Badan Pemeriksa Keuangan yang

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 99

merupakan penjelmaan dari Algemene Rekenkamer pada masa Hindia
Belanda. Sementara itu, Lembaga penyelesaian kerugian negara untuk
pegawai negeri pada umumnya merupakan lembaga ad-hoc yang
dibentuk sesuai kebutuhan di setiap kementerian/lembaga. Status
kelembagaan tersebut, selanjutnya berpengaruh pula terhadap
kedudukan personalia yang duduk dalam keanggotaan Majelis.

Perbedaan kedua, menyangkut proses pembuktian terjadinya
kerugian negara. Terkait dengan karakter tugas dan tanggungjawab para
pegawai dengan status sebagai Bendahara, proses penetapan kerugian
negara (dalam proses Tuntutan Perbendaharaan yang dilakukan oleh
BPK) dilakukan melalui sistem pembuktian terbalik. Artinya, Pemerintah,
sebagai pihak yang menderita kerugian, tidak memiliki kewajiban untuk
membuktikan bahwa telah terjadi perbuatan melawan hukum yang
dilakukan oleh seorang Bendahara yang dapat merugikan Negara, akan
tetapi, sebaliknya Bendahara yang bersangkutan lah yang harus
membuktikan bahwa dirinya tidak melakukan perbuatan melanggar
hukum yang dapat mengakibatkan kerugian negara.

Hal ini berbeda sekali dengan tuntutan kerugian negara yang
dilakukan oleh Pemerintah kepada para pejabat Pemerintah atau kepada
pegawai negeri pada umumnya. Dalam tuntutan ini, Pemerintah sebagai
pihak penuntut berkewajiban membuktikan bahwa telah terjadi
perbuatan melanggar hukum yang berujung pada terjadinya kerugian
negara. Oleh sebab itu, sebelum proses penuntutan dapat dimulai perlu
dibuktikan terlebih dahulu antara lain:
1. besarnya kerugian yang diderita oleh Negara,
2. tingkat kesalahan atau kelalaian pegawai yang akan dituntut, dan
3. hubungan sebab-akibat antara kerugian Negara dengan perbuatan atau

kelalaian pegawai yang bersangkutan.

Di balik perbedaan yang sangat mendasar antara keduanya,
terdapat kesamaan yang menunjukkan karakter independen sebagai
suatu lembaga peradilan. Dengan mendasarkan pada aksioma bahwa
tuntutan terhadap penggantian kerugian negara harus didasarkan pada
hal yang bersifat pasti dan tidak dapat dilakukan atas dasar sangkaan
atau praduga, pembuktian terjadinya ‘perbuatan melanggar hukum’,
pada hakekatnya, tidak perlu menunggu keputusan hakim pidana pada
Pengadilan Negeri.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 100

Oleh sebab itu, sepanjang menurut pemeriksaan yang dilakukan
oleh atasan terhadap pegawai negeri yang bersangkutan berdasarkan
peraturan-peraturan administrasi, ataupun hasil pemeriksaan pihak yang
berwenang (BPK) dalam hal terkait dengan Bendahara sudah dapat
dibuktikan dengan jelas terjadinya kesalahan atau kelalaian, yang secara
langsung ataupun tidak langsung mengakibatkan terjadinya kerugian
negara, tuntutan terhadap kerugian negara dapat segera dilakukan.
Tanpa harus memperhatikan hasil pemeriksaan pihak kepolisian ataupun
keputusan hakim Pengadilan Negeri. Dan, keputusan lembaga tersebut
memiliki kekuatan pelaksanaan (executoriale kracht) yang memiliki
derajat sama dengan keputusan Pengadilan pada umumnya51.

C. Pertanggungjawaban Bendahara

Dalam kaitannya dengan ganti kerugian negara sebagaimana
diatur dalam UUNomor 17 Tahun 2003 telah diatur bahwa setiap orang
yang diberi tugas menerima, menyimpan, membayar, dan/atau
menyerahkan uang atau surat berharga atau barang-barang negara
(bendahara) wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban kepada
Badan Pemeriksa Keuangan. Selanjutnya setiap bendahara bertanggung
jawab secara pribadi atas kerugian keuangan negara yang berada dalam
pengurusannya.

Dalam pembahasan/diskusi penyusunan RUU tentang Keuangan
Negara terdapat pendapat yang mengemuka dari Prof. Dr. Satrio
Budihardjo "Billy" Joedono dalam keynote speech-nya menyampaikan
bahwa “esensi ICW adalah adanya tanggung jawab pribadi bagi siapa
saja yang ditugaskan menerima, menyimpan membayar atau
menyerahkan uang atau alat pembayaran atau barang. Comptable
mempunyai makna ganda. Satu berarti bahwa siapa saja yang
memelihara keuangan, atau yang menyangkut perhitungan uang. Dan
kedua comptable memiliki makna bertanggung jawab secara moral dan
hukum sehingga orang perseorangan dan jabatan-jabalan yang secara
kedinasan dibebani dengan tugas menerima, menyimpan, membayar,
dan menyerahkan uang atau yang bernilai uang dan barang di atas
bertanggung jawab secara moral dan hukum dan oleh karena itu wajib
mempertanggungjawabkan pengurusan yang dilakukannya kepada BPK”.

51 Sujanto, Siswo,15 Maret 2013. Op.cit 101
Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I

Dalam perkembangan penetapan UU Nomor 17 Tahun 2003
tersebut, nampaknya pendapat dimaksud menjadi salah satu
pertimbangan yang kemudian diakomodir dalam Pasal 35 ayat (2) dan
ayat (3) UU Nomor 17 Tahun 2003. Pada prinsipnya bendahara harus
menyampaikan pertanggungjawaban kepada BPK, hal ini mengingat
dalam konteks tuntutan ganti kerugian terhadap bendahara, BPK
merupakan pihak yang berwenang memutuskan hukuman/menghukum
bendahara apabila terjadi kerugian negara. Dengan demikian maka yang
mengurus uang itu dalam hal ini bendahara harus berani menolak
perintah atasannya, berani menolak perintah yang mengangkatnya
apabila menurut bendahara atasan atau yang mengangkatnya menyuruh
dia melakukan hal yang salah. Selanjutnya Prof. Dr. Satrio Budihardjo
"Billy" Joedono juga menyampaikan bahwa “kedua prinsip ini justru
sangat penting kita hidupkan kembali kita masukkan dalam undang-
undang karena prinsip (makna ganda dari comptable) merupakan prinsip
yang sampai sekarang ini masih digunakan, dipakai, diteguhkan dalam
masyarakat modern tidak hanya di Eropa Barat tetapi juga di dalam
masyarakat-masyarakat modern lainnya dan menjadi tonggak good
government governance di dalam pemerintah dewasa ini”

Penggalan pendapat dalam keynote speech di atas, dapat sedikit
memberikan penjelasan bagi kita bahwa Pasal 35 ayat (2) dan ayat (3)
UU Nomor 17 Tahun 2003 adalah mengadopsi semangat atau nilai-nilai
yang terkandung dalam ICW yang memiliki esensi bahwa adanya
tanggung jawab pribadi bagi siapa saja yang ditugaskan menerima,
menyimpan, membayar atau menyerahkan uang atau alat pembayaran
atau barang. Selain itu makna lain dari comptable bahwa selain memiliki
tanggung jawab terhadap keuangan, atau yang menyangkut perhitungan
uang, comptable juga memiliki makna bertanggung jawab secara moral
dan hukum sehingga wajib mempertanggungjawabkan pengurusan yang
dilakukannya kepada BPK sebagai pihak yang berwenang menghukum,
dan bukan kepada pimpinan yang mengangkatnya, hal ini untuk menjaga
pelaksanaan tugas-tugas bendahara secara mandiri (independen) bebas
dari intervensi pimpinan/atasan yang mengangkatnya.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 102

D. Ketentuan mengenai penyelesaian kerugian negara yang diatur
dalam Undang-Undang Perbendaharaan Negara

Setiap kerugian negara/daerah harus segera diselesaikan sesuai
dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku untuk
mengembalikan kekayaan negara yang hilang atau berkurang serta
meningkatkan disiplin dan tanggung jawab para pegawai negeri/pejabat
negara pada umumnya, dan para pengelola keuangan pada khususnya.

Gambar 17
Subjek Penanggungjawab Kerugian Negara/Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 103

Gambar di atas menjelaskan bahwa penyelesaian kerugian
negara/daerah berlaku pula untuk uang dan/atau barang bukan milik
negara/daerah, yang berada dalam penguasaan bendahara, pegawai
negeri bukan bendahara, atau pejabat lain yang digunakan dalam
penyelenggaraan tugas pemerintahan, dan pengelola perusahaan
negara/daerah dan badan-badan lain yang menyelenggarakan
pengelolaan keuangan negara, sepanjang tidak diatur dalam undang-
undang tersendiri. Pengenaan ganti kerugian negara terhadap pengelola
perusahaan umum dan perusahaan perseroan yang seluruh atau paling
sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara
Republik Indonesia ditetapkan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

1) Pihak yang dikenakan/mengenakan tuntutan ganti rugi.

Pengenaan tuntutan ganti kerugian saling terkait antara pihak
yang dikenakan tuntutan ganti kerugian dan pihak yang mengenakan
ganti kerugian. Pihak yang dikenakan tuntutan ganti kerugian adalah
Bendahara, Pegawai Negeri Bukan Bendahara, atau Pejabat Lain (pejabat
negara dan pejabat penyelenggara pemerintahan yang tidak berstatus
pejabat negara, tidak termasuk bendahara dan pegawai negeri bukan
bendahara). Sedangkan pengenaan ganti kerugian negara/daerah
terhadap bendahara ditetapkan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Sedangkan pengenaan ganti kerugian negara/daerah terhadap pegawai
negeri bukan bendahara ditetapkan oleh menteri/pimpinan
lembaga/gubernur/bupati/walikota.

Gambar 18
Kewenangan Penilaian dan/atau Penetapan Kerugian Negara/Daerah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 104

2) Penyelesaian Tuntutan Ganti Rugi.

Setiap pimpinan kementerian negara/lembaga/kepala satuan
kerja perangkat daerah dapat segera melakukan tuntutan ganti rugi,
setelah mengetahui bahwa dalam kementerian negara/lembaga/satuan
kerja perangkat daerah yang bersangkutan terjadi kerugian akibat
perbuatan dari pihak mana pun.

Gambar 19
Alur Penyelesaian Tuntutan Ganti Rrugi kepada Bendahara

Sumber: Dherys Virgantara dalam diskusi Tata Cara Penyelesaian Kerugian
NegaraTerhadap Bendahara dan Pegawai Negeri Non Bendahara

Setiap kerugian negara wajib dilaporkan oleh atasan langsung
atau kepala kantor kepada menteri/pimpinan lembaga dan diberitahukan
kepada Badan Pemeriksa Keuangan selambat-lambatnya 7 (tujuh) hari
kerja setelah kerugian negara itu diketahui.

Segera setelah kerugian negara tersebut diketahui, kepada
bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau pejabat lain yang
nyata-nyata melanggar hukum atau melalaikan kewajibannya segera
dimintakan surat pernyataan kesanggupan dan/atau pengakuan bahwa
kerugian tersebut menjadi tanggung jawabnya dan bersedia mengganti
kerugian negara dimaksud. Jika surat keterangan tanggung jawab mutlak
tidak mungkin diperoleh atau tidak dapat menjamin pengembalian
kerugian negara, menteri/pimpinan lembaga yang bersangkutan segera
mengeluarkan surat keputusan pembebanan penggantian kerugian
sementara kepada yang bersangkutan. Surat Keputusan pembebanan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 105

penggantian kerugian sementara dimaksud mempunyai kekuatan hukum
untuk pelaksanaan sita jaminan (conservatoir beslaag).

Penerbitan surat keputusan pembebanan penggantian kerugian
sementara dilakukan sebagai berikut:
a) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian negara adalah

menteri/pimpinan lembaga, surat keputusan pembebanan
penggantian kerugian sementara dimaksud diterbitkan oleh Menteri
Keuangan selaku Bendahara Umum Negara.
b) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian negara adalah Menteri
Keuangan, surat keputusan pembebanan penggantian kerugian
sementara dimaksud diterbitkan oleh Presiden.
c) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian negara adalah pimpinan
lembaga negara, surat keputusan pembebanan penggantian kerugian
sementara dimaksud diterbitkan oleh Presiden.
d) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian daerah adalah Kepala
Satuan Kerja Perangkat Daerah, surat keputusan pembebanan
penggantian kerugian sementara dimaksud diterbitkan oleh Kepala
Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku Bendahara Umum
Daerah.
e) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian daerah adalah Kepala
Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah, surat keputusan
pembebanan penggantian kerugian sementara dimaksud diterbitkan
oleh gubernur/bupati/walikota.
f) Dalam hal pejabat yang melakukan kerugian daerah adalah pimpinan
lembaga pemerintahan daerah, surat keputusan pembebanan
penggantian kerugian sementara dimaksud diterbitkan oleh Presiden.

3) Pembebasan Tuntutan Ganti Rugi

Bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, dan pejabat lain
dapat dibebaskan dari tuntutan ganti kerugian negara tatkala
persyaratan untuk itu terpenuhi, sebagai berikut:
1. Hak negara dinyatakan kedaluarsa dalam jangka waktu 5 (lima)

tahun sejak diketahuinya kerugian tersebut tidak melakukan
penuntutan ganti kerugian.
2. Hak negara dinyatakan kedaluarsa apabila dalam waktu 8 (delapan)
tahun sejak terjadinya kerugian tidak dilakukan penuntutan.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 106

3. Hak negara dinyatakan hapus, ketika tidak disampaikan oleh pejabat
yang berwenang mengenai adanya kerugian negara kepada
pengampu bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau
pejabat lain dalam jangka waktu tiga tahun sejak putusan
pengadilan yang menetapkan pengampuan tersebut.

Pembebasan tuntutan ganti kerugian negara pada hakikatnya
bergantung pada kealpaan atau kelalaian penyelenggara negara untuk
melakukan tuntutan ganti kerugian. Dalam arti bebasnya bendahara,
pegawai negeri bukan bendahara, pejabat lain dari tuntutan ganti
kerugian karena penyelenggara negara tidak memahami ketentuan dalam
peraturan perundang undangan yang berlaku. Terhadap penyelenggara
negara yang melakukan kealpaan atau kelalaian, seyogyanya dikenai
sanksi administrative maupun sanksi pidana yang seimbang dengan
perbuatan tidak melakukan tindakan berupa tuntutan ganti kerugian
tersebut. Pengenaan sanksi itu merupakan bentuk dari rasa keadilan
sebagaimana tujuan hukum, termasuk tujuan hukum keuangan negara52.

Dalam hal bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau
pejabat lain yang dikenai tuntutan ganti kerugian negara/daerah berada
dalam pengampuan, melarikan diri, atau meninggal dunia, penuntutan
dan penagihan terhadapnya beralih kepada pengampu/yang memperoleh
hak/ahli waris, terbatas pada kekayaan yang dikelola atau diperolehnya,
yang berasal dari bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau
pejabat lain yang bersangkutan. Tanggung jawab pengampu/yang
memperoleh hak/ahli waris untuk membayar ganti kerugian
negara/daerah dimaksud menjadi hapus apabila dalam waktu 3 (tiga)
tahun sejak keputusan pengadilan yang menetapkan pengampuan kepada
bendahara, pegawai negeri bukan bendahara, atau pejabat lain yang
bersangkutan, atau sejak bendahara, pegawai negeri bukan bendahara,
atau pejabat lain yang bersangkutan diketahui melarikan diri atau
meninggal dunia, pengampu/yang memperoleh hak/ahli waris tidak
diberi tahu oleh pejabat yang berwenang mengenai adanya kerugian
negara/daerah.

52 Saidi, Djafar Muhammad Djafar, ”Hukum Keuangan Negara”, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2011, Hlm
135..

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 107

Boks 15:
Kerugian Pada Keuangan Negara Dan Kerugian Pada Pendapatan Negara

Dalam Undang-undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan TIDAK
menggunakan terminologi 'menimbulkan kerugian pada 'keuangan negara'..., melainkan
'menimbulkan kerugian pada pendapatan negara' bila terjadi sebuah tindak pidana
perpajakan’. Hal ini sangat menarik untuk didiskusikan.

Dalam berbagai kepustakaan terkait masalah Keuangan Negara, dengan jelas
dinyatakan bahwa Negara adalah subyek, sedangkan Penerimaan dan Pengeluaran Negara
beserta unsur-unsur di dalamnya merupakan obyek. Sementara itu, tata kelola yang mengandung
system maupun sub sistem, kalau boleh dikatakan, merupakan predikat.

Terkait dengan itu, suatu perbuatan yang dilakukan oleh pihak-pihak tertentu hanya
dapat menguntungkan atau merugikan subyek, yaitu Negara. Oleh karena itu, terminology
merugikan Pendapatan Negara atau merugikan Keuangan Negara, dalam konteks Keuangan
Negara, adalah salah.

Celakanya, terminologi yang terakhir ini --- merugikan Keuangan Negara --, telah
digunakan dalam berbagai undang-undang di Republik ini, termasuk dalamUndang-
undangTindak Pidana Korupsi.Tak diragukan lagi, kerancuan terminology ini kemudian
membingungkan berbagai pihak, termasuk para hakim dalam berbagai sidang, khususnya dalam
sidang perkara tindak pidana korupsi.Tidak jarang hakim menanyakan apa perbedaan kerugian
keuangan Negara dan kerugian Negara. Terhadap pertanyaan tersebut kendati terminology
Kerugian keuangan Negara termuat dalam berbagai undang-undang, namun terminilogy tersebut
adalah suatu terminologi yang salah.Yang benar adalah kerugian Negara.

Dari uraian di atas, tampak dengan jelas bahwa istilah merugikan pendapatan Negara
dalam Undang-undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan adalah istilah yang
salah. Akibatnya ternyata cukup fatal. Masyarakat kemudian menyusun suatu persepsi bahwa
penerimaan pajak yang karena alasan tertentu tidak disetorkan oleh wajib pajak tidak merupakan
kerugian Negara. Sementara itu, kerugian Negara dipersepsikan bila nyata-nyata terjadi aliran
uang keluar yang sudah berada di Kas Negara.

Padahal, dalam konsep Keuangan Negara, suatu kerugian dinyatakan terjadi bila
sejumlah uang yang seharusnya masuk ke Kas Negara tidak masuk ke Kas Negara atau
bilamana sejumlah uang yang seharusnya tidak keluar, ternyata keluar dari Kas Negara. Dan,
yang tidak kalah pentingnya, sebagai unsure kerugian Negara adalah, bahwa kejadian tersebut
merupakan akibat dari suatu perbuatan melawan hukum dari seseorang atau karena kelalaian.53

53 Sujanto, Siswo ,“Kerugian Negara Pada Keuangan Negara Dan Kerugian Pada Pendapatan Negara”,
Keuangan Publik.com, 14 November 2010

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 108

Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa istilah merugikan
pendapatan Negara dalam Undang-undang tentang Ketentuan Umum dan
Tata Cara Perpajakan adalah istilah yang salah, karena dalam konsep
Keuangan Negara, suatu kerugian dinyatakan terjadi bila sejumlah uang
yang seharusnya masuk ke Kas Negara tidak masuk ke Kas Negara atau
apabila sejumlah uang yang seharusnya tidak keluar, ternyata keluar
dari Kas Negara yang diakibatkan dari suatu perbuatan melawan hukum
dari seseorang atau karena kelalaian.

Boks 16 :
Tinjauan Kerugian Negara dari sudut Undang-Undang Keuangan Negara dalam

Penyelesaian Kasus Korupsi

Mengapa kasus korupsi harus selalu dikaitkan dengan terjadinya kerugian Negara ?
Apakah tanpa didukung oleh adanya bukti bahwa telah terjadi kerugian negara, suatu kasus tidak
dapat dinyatakan sebagai kasus korupsi?

Pertanyaan tersebut diajukan oleh seorang peserta, yang kebetulan seorang penegak
hukum, dalam diskusi yang diselenggarakan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) di
Palangka Raya beberapa waktu lalu.

Ketika menghadapi pertanyaan seperti itu, terdapat dua kesan yang mungkin terkilas
dalam pemikiran kita. Pertama, pertanyaan dimaksud diajukan oleh orang yang tidak memahami
konteks korupsi sebagai suatu kasus, terutama dengan memperhatikan definisi korupsi. Kedua,
pertanyaan dimaksud justru diajukan oleh seseorang dengan pemikiran yang jauh ke depan.
Artinya, pemikiran yang mendorong agar semua pihak tidak sekedar membatasi diri pada doktrin
bahwa terjadinya korupsi hanya akan dikaitkan dengan terjadinya kerugian negara?

Bila diperhatikan, sebenarnya hal tersebut adalah ajakan untuk berpikir dalam konteks
yang lebih luas. Memang, semua itu sangat tergantung pada semua pihak, terutama ketika
melihat kenyataan dalam masyarakat. Apakah akan menerapkan suatu definisi secara sempit,
ataukah akan memperluas pengertian yang ada pada definisi tersebut untuk mengakomodasi
kepentingan yang dianggap sangat penting yang berkembang di masyarakat.

a. Kerugian Negara Sebagai Unsur Korupsi

Dalam suatu kepustakaan tentang Pengelolaan Keuangan Negara, seorang ahli
menyatakan bahwa … corruption is a mis-used of public fund…

Dari pernyataan tersebut terdapat dua unsur yang dapat digunakan sebagai acuan
dalam mendefinisikan korupsi. Pertama adalah adanya public fund; kedua adalah adanya suatu
keadaan/ akibat, yaitu mis-used. Dalam kaitan ini, yang dimaksud dengan publik fund adalah
anggaran negara. Bukan ‘dana masyarakat’ sebagaimana berbagai pihak mengartikannya. Hal ini
terkait dengan kedalaman makna dan akibat yang diderita oleh negara sebagai
penanggungjawab kepentingan rakyat. Sedangkan kata ‘mis-used’ kemudian dapat diartikan
secara harafiah dengan penggunaan ‘secara salah’ yang kemudian dipertajam menjadi istilah
‘abuse’.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 109

Dalam kepustakaan lain, yang diterbitkan pada awal kemerdekaan terkait dengan
pengelolaan anggaran negara, dikutipkan pasal 74 Indische Comptabiliteits Wet (ICW) yang
berbunyi sebagai berikut :

" semua pegawai negeri, yang dalam jabatannya dan dengan tidak komptabel untuk itu,
oleh karena perbuatan2 yang bertentangan dengan hukum atau oleh karena melalaikan
kewajiban yang harus dipenuhinya, langsung atau tidak langsung merugikan negara, adalah
berkewajiban untuk mengganti kerugian itu “.

Dari pernyataan tersebut di atas tampak dengan jelas bahwa perbuatan melawan
hukum yang merugikan negara terjadi dalam pengelolaan anggaran negara. Dengan demikian,
dari kedua pernyataan di atas, dapat ditarik sebuah simpulan bahwa korupsi selalu dikaitkan
dengan ketersediaan dana dalam anggaran negara, yang kemudian dipergunakan secara tidak
sesuai dengan ketentuan.

Bila demikian halnya, korupsi hanya dapat terjadi dalam lingkup pelaksanaan anggaran
negara. Atau, secara spesifik dalam bahasa Hukum Keuangan Negara, terjadi pada sisi
Administratif dalam pengelolaan Keuangan Negara. Bukan pada sisi Politis pengelolaan
Keuangan Negara. Yaitu, pada sisi ketika terjadi interaksi antara dua lembaga politis,--eksekutif
dan legislatif--, dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran dan belanja negara.

Terkait dengan pengertian kerugian Negara tersebut, Undang-undang bidang
Keuangan Negara, khususnya Undang-undang No.1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan
Negara, menuangkan dalam suatu definisi yang kurang lebih berupa berkurangnya asset/
kekayaan Negara karena suatu perbuatan melanggar/ melawan hukum, lalai, ataupun karena
force majeur.

Dalam kaitan dengan rumusan di atas, terdapat alternatif penyebab berkurangnya
asset/kekayaan Negara. Pertama, berkurangnya aset/kekayaan ini dapat terjadi karena uang
yang seharusnya disetor, tidak disetor ke Kas Negara; atau karena kekayaan yang seharusnya
menjadi milik Negara, beralih menjadi milik pihak lain. Kedua, berkurangnya asset dapat pula
terjadi, karena uang atau asset yang sudah menjadi milik/hak Negara terlepas dari kepemilikan
Negara.

Dalam perspektif kerugian Negara, kejadian berkurangnya aset tersebut di atas selalu
dikaitkan dengan suatu perbuatan melanggar/melawan hukum para pengelola keuangan Negara,
atau karena kelalaian mereka. Di luar perbuatan para pengelola keuangan Negara, kerugian
Negara dapat pula terjadi karena berbagai sebab di luar kemampuan para pengelola.

Bila dicermati, kerugian Negara secara substansi adalah ekspresi atau perwujudan
terjadinya selisih kurang. Yaitu, selisih kurang pada aset Negara dalam suatu
pertanggungjawaban para pengelola keuangan Negara. Sementara itu, selisih kurang itu sendiri
terjadi karena catatan dalam pembukuan aset tersebut ternyata lebih besar dibandingkan dengan
keadaan nyata aset itu sendiri.

b. Mengapa Harus Dari Sudut Pandang Hukum Keuangan Negara?

Dalam berbagai kesempatan diskusi, pertanyaan seperti di atas selalu hangat
diperdebatkan. Para ahli hukum cenderung berpendapat bahwa masalah korupsi adalah masalah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 110

terkait dengan lingkup hukum pidana. Sementara itu, demi untuk mencari kebenaran, para ahli
hukum selalu menekankan bahwa tidak ada satu ketentuan pun yang mengharuskan terfokus
pada satu sudut pandang..

Padahal, sebenarnya harus dipahami oleh semua pihak – tentunya termasuk para ahli
hukum – bahwa masalah terjadinya perbuatan melawan hukum dan akibatnya (kerugian negara)
berada di ranah Hukum Keuangan Negara yang memiliki kaidah tersendiri. Dikaitkannya masalah
yang terjadi dalam pengelolaan keuangan negara ke dalam ranah hukum, baik perdata maupun
pidana, adalah masalah lain.

Oleh karena itu, sesuai dengan azas proporsionalitas, sudah selayaknya bahwa
masalah-masalah yang terkait dengan Keuangan Negara harus ditinjau dan dianalisis dari sudut
pandang Hukum Keuangan Negara.

Disamping itu, penggunaan sudut pandang dari disiplin ilmu lain, disamping akan
menimbulkan efek tidak fokus atau bahkan bias, justru akan dapat berakibat pada hilangnya arti
kebenaran dari permasalahan yang dibahas itu sendiri.

Sebagai contoh dapat dikemukakan di sini suatu kasus yang pernah terjadi, yaitu
tentang penempatan uang APBD pada Bank Perkreditan Rakyat (BPR) oleh seorang Bupati
(Kepala Daerah). Oleh karena suatu alasan tertentu, BPR tersebut secara hukum dinyatakan
pailit. Apakah keadaan pailitnya BPR tersebut telah menimbulkan kerugian Negara/Daerah?
Bagaimana hal tersebut dilihat dari berbagai sudut pandang? Ini adalah sebuah kasus nyata yang
dapat dijadikan contoh yang sangat baik (excelence example).

Seorang ahli Hukum Administrasi Negara yang dihadirkan oleh pengacara, menjelaskan
dalam persidangan bahwa keputusan Bupati tersebut ditinjau dari sudut hukum Administrasi
Negara, khususnya terkait dengan kewenangan Kepala Daerah tidak ada yang salah. Menurut si
Ahli, hal tersebut bahkan dapat dibaca dengan jelas dalam salah satu pasal dalam Undang-
undang Perbendaharaan Negara yang menyatakan bahwa penempatan uang Daerah di Bank
merupakan kewenangan Kepala Daerah. Tambahan lagi tindakan dimaksud sudah sejalan
dengan hak dan kewenangan seorang Kepala Daerah menurut ketentuan.

Belum lagi ditambah dengan kebijakan yang dilakukan yang sejalan dengan tugas dan
fungsinya selaku Kepala Daerah dalam bentuk keputusan Bupati yang konon begitu populis.
Yaitu dengan cara mendedikasikan hasil bunga yang diperoleh untuk tujuan meningkatkan
kesejahteraan masyarakat, khususnya di bidang pendidikan. Itu sebabnya keputusan Bupati
tersebut, ditinjau dari sudut Hukum Administrasi Negara, ketika menempatkan uang di BPR
adalah sah, dan sama sekali tidak mengandung kesalahan. Bila demikian halnya, mengapa harus
dipidanakan ?

Sementara itu, seorang ahli ekonomi dan juga ahli perbankan yang dihadirkan
memberikan analisis yang hampir serupa dari sudut disiplin ilmunya masing-masing. Singkatnya,
menurut sudut pandang ilmu ekonomi dan juga ilmu perbankan, bahwa penempatan uang
Daerah di BPR yang kemudian dinyatakan pailit, belum atau tidak mengakibatkan kerugian
Daerah.

Ditinjau dari sudut pandang kedua disiplin ilmu tersebut, kejadian itu hanya merubah

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 111

bentuk aset Negara/ Daerah, yaitu dari bentuknya yang semula berupa uang kas menjadi
piutang. Namun, peristiwa kepailitan itu sendiri tidak mengakibatkan hilangnya aset negara yang
kemudian menimbulkan kerugian Negara/Daerah. Pandangan tersebut bahkan memperoleh
penguatan dari sudut hukum perdata dengan adanya privilege terhadap Negara. Artinya, bahwa
dengan hak privelege tersebut Negara akan mendapatkan pembayaran terlebih dahulu
dibandingkan kreditor-kreditor lainnya.

Sedangkan, ditinjau dari sudut disiplin ilmu Akuntansi, kerugian negara/daerah, dengan
mengacu pada konsep keuangan negara, berkurangnya aset/uang negara dari kepemilikan
negara/daerah harus ditunjukkan dengan dihapuskannya aset itu sendiri dari pembukuan
negara/daerah. Oleh karena itu, sepanjang aset tersebut masih tercantum dalam neraca
pemerintah/daftar inventaris, dapat dinyatakan bahwa aset tersebut tidak berkurang.

Bila dicermati, dari sudut pandang tersebut terdapat dua alasan saling terkait yang
dikemukakan. Pertama, uang dimaksud belum benar-benar hilang dan masih tercatat dalam
pembukuan sebagai asset yang masih dapat ditagih. Kedua, Pemerintah akan memperoleh hak
privelege (hak mendahulu) dalam pelaksanaan tindak lanjut kepailitan Artinya, utang kepada
pemerintah akan diselesaikan terlebih dahulu sebelum utang-utang lainnya.

Mendahulukan hak atau kepentingan Negara adalah kewajiban semua pihak. Dan, ini
dapat dibaca dalam berbagai ketentuan perundang-undangan. Tidak terkecuali perundang-
undangan di bidang pengelolaan keuangan Negara.

Nah, ini adalah sebuah bangunan pernyataan yang tersusun rapi yang didasarkan dari
sudut pandang disiplin ilmu di luar disiplin Ilmu Hukum Keuangan Negara. Para Ahli yang
dihadirkan, bila diperhatikan, telah menyampaikan pandangan atas dasar keahlian yang
dimilikinya. Dan, secara akademis, pandangan tersebut dapat diuji kebenarannya. Artinya,
mereka telah menyampaikan pendapatnya sebenar-benarnya, tiada lain kecuali yang benar.
Persis seperti sumpah yang mereka ucapkan di awal persidangan.

Padahal, pandangan dari sudut Hukum Keuangan Negara membuktikan hal yang lain
yang secara substansi berlawanan. Dengan mendasarkan pada prinsip-prinsip anterioritas,
anualitas, dan spesialitas, alokasi anggaran yang dipersiapkan untuk tujuan sebagaimana
dituangkan dalam APBD, jelas telah kehilangan manfaat yang sudah ditetapkan. Dari sudut
pandang Hukum Keuangan Negara, hilangnya aset (dalam hal ini, uang) Daerah tersebut, secara
nyata dapat dilihat dari ketidakmampuan Pemerintah merealisasikan/ membiayai kegiatan yang
telah direncanakan dan dituangkan dalam APBD, karena ketidaktersediaan pendanaan.

c. Keuangan Negara Sebagai Perspektif

Sebagai sebuah perspektif, Keuangan Negara mendasarkan dirinya pada suatu
pernyataan yang kemudian dijadikan kata kunci (key word), yaitu bahwa yang dimaksud dengan
Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinyatakan dalam bentuk
uang.

Pernyataan dimaksud, bila dicermati, mengandung empat unsur, yaitu: subyek (SIAPA),
obyek (APA), tujuan (UNTUK APA), dan tata kelola (BAGAIMANA). Artinya, bila Keuangan
Negara akan digunakan sebagai suatu perspektif dalam melakukan analisis terhadap suatu kasus

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 112

tindak pidana korupsi, empat unsur dimaksud harus dijadikan acuan secara keseluruhan.

Sebagaimana dituangkan dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2004 Tentang
Keuangan Negara, subyek yang melakukan pengelolaan keuangan negara adalah Pemerintah.
Namun demikian, siapa sebenarnya yang dimaksud dengan Pemerintah? Apakah Pemerintah
Pusat, Pemerintah Daerah, atau semua instansi dengan karakter pemerintah? Bagaimana
dengan BUMN, BUMD, BHMN, atau yang sejenisnya. Semua itu harus mampu dijawab dengan
jelas sebelum suatu keputusan benar-benar diambil.

Undang-undang Keuangan Negara membedakan Pemerintah sebagai Otoritas dan
Pemerintah sebagai Individu. Peran Pemerintah sebagai Otoritas direpresentasikan oleh
Kementerian/Lembaga. Sedangkan peran Pemerintah sebagai Individu direpresentasikan oleh
BUMN.

Dari pemikiran inilah kemudian lahir terminologi Kekayaan Negara Yang Tidak
Dipisahkan, yang artinya dikelola oleh Kementerian/Lembaga, dan Kekayaan Negara Yang
Dipisahkan yang berarti kekayaan yang dikelola oleh BUMN atau lembaga sejenisnya.

Unsur yang mempertanyakan tentang APA, yang merupakan obyek Keuangan Negara
yang dikelola oleh subyek (Pemerintah) baik dalam perannya selaku Otoritas maupun sebagai
Individu pada hakekatnya tidak berbeda. Yaitu: semua hak (aset) dan kewajiban (liability) yang
merupakan semua unsur yang ada dalam Neraca.Sedangkan motif atau tujuan kegiatan
Pemerintah terlihat dengan jelas terkait dengan perannya. Artinya, ketika Pemerintah merupakan
Otoritas fokus kegiatannya terarah pada penyediaan layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat
luas (public service). Oleh sebab itu, semua kegiatan kementerian/ lembaga bila dicermati
merupakan cerminan usaha pemerintah dalam menyediakan layanan kepada masyarakat. Dan
yang perlu diperhatikan adalah bahwa penyediaan layanan tersebut, pada prinsipnya tidak
dipungut bayaran, karena dibiayai melalui sektor perpajakan.

Hal tersebut berbeda ketika Pemerintah berperan sebagai Individu. Sebagaimana
layaknya individu, Pemerintah, yang dalam hal ini direpresentasikan oleh BUMN, lebih
memfokuskan dirinya untuk mencari keuntungan (profit oriented).

Unsur yang terakhir terkait dengan tata kelola. Dalam hal ini ketika Pemerintah
berperan sebagai Otoritas, pengelolaan obyek untuk mencapai tujuan yang telah ditetpkan
dilakukan melalui sistem APBN. Sedangkan dalam perannya selaku Individu, pengelolaan
obyeknya tidak dilakukan melalui sistem APBN, melainkan melalui suatu sistem sebagaimana
layaknya individu/ korporasi pada umumnya.

Dalam kaitan ini, yang perlu diperhatikan adalah bahwa pengertian dikelola melalui
sistem APBN adalah dikelola dengan melibatkan dua lembaga politik negara (eksekutif dan
legislatif), dituangkan dalam dokumen politik (UU APBN), serta dilaksanakan menurut kaidah
baku dalam pengelolaan keuangan negara.

Pengujian dengan menggunakan unsur dimaksud, akan dapat diperoleh kepastian
apakah suatu kasus merupakan kasus yang merugikan negara, dus merupakan kasus korupsi,
ataukah merupakan kasus pidana biasa.

Kerugian yang diderita oleh Negara dalam perannya selaku otoritas akan memiliki

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 113

dampak langsung yang sangat luas, yaitu kepada rakyat. Misalnya, tindakan dalam
menggelapkan dana-dana yang ditujukan untuk kepentingan pertahanan dan keamanan,
pendidikan, kesehatan, dlsb yang pada hakekatnya dikelola oleh kementrian/lembaga akan
menurunkan kemampuan pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat yang
secara langsung akan berakibat terhadap penderitaan masyarakat. Pemikiran inilah yang
kemudian dijadikan alas dalam penindakan kasus penggelapan atas aset Negara yang kemudian
lebih dikenal sebagai kasus korupsi.

Yang menarik adalah bila kasus kerugian terjadi dalam pengelolaan kekayaan Negara
yang dipisahkan (BUMN). Kerugian Pemerintah dalam perannya selaku Individu tersebut tidak
selalu merupakan kerugian Negara sebagaimana dimaksudkan dalam Undang-undang Keuangan
Negara. Kerugian dalam pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan harus dipandang
sebagai suatu akibat tindakan professional dalam mencapai tujuan, yaitu mencari keuntungan.

Oleh karena itu, kerugian yang terjadi dalam pengelolaan kekayaan Negara yang
dipisahkan akan merugikan individu, yaitu perusahaan yang kebetulan pemiliknya adalah Negara.
Kerugian dimaksud akan menurunkan kemampuan usahanya dalam mencari keuntungan.
Penilaian terhadap tindakan yang merugikan dimaksud harus dilakukan berdasarkan prinsip-
prinsip profesionalitas yang berlaku.

Namun demikian, kerugian yang terjadi dalam pengelolaan kekayaan Negara yang
dipisahkan dapat merupakan kerugian Negara yang dimaksudkan oleh Undang-undang
Keuangan Negara. Yaitu, bilamana kerugian dimaksud terjadi bukan karena keputusan atau
kebijakan dalam pelaksanakan tujuan, melainkan karena tindakan melawan hukum lain, misalnya
karena kecurangan dan kelalaian dalam pengelolaan keuangan (financial fraude), termasuk
pengelolaan asset yang dapat dinilai dengan uang.

d. Bagaimana Menghitung Kerugian Negara?

Dari perspektif Keuangan Negara, penghitungan kerugian dilakukan dengan cara yang
sangat sederhana. Beranjak dari sifat kerugian negara yang nyata dan pasti, perhitungan
kerugian negara dibuat atas dasar berkurangnya aset negara.

Berkurangnya aset tersebut dapat terjadi antara lain karena uang yang seharusnya
disetor, tidak disetor; kekayaan yang seharusnya menjadi milik Negara, tidak menjadi milik
Negara; atau dapat juga antara lain, karena uang yang berada di kas Negara berkurang secara
melanggar/ melawan hukum; atau aset yang menjadi milik Negara terlepas dari kepemilikan
Negara secara melanggar/ melawan hukum.

Sifat nyata dan pasti dari kerugian negara dimaksud mengharuskan perhitungan
dilakukan dengan menggunakan real cost based. Oleh karena itu, perhitungan kerugian negara
tidak dilakukan dengan menggunakan asumsi yang berujung pada diperolehnya jumlah kerugian
atas dasar opportunity.

Satu hal lain yang juga sangat penting dalam masalah penghitungan kerugian negara
adalah penerapan azas manfaat. Seringkali azas tersebut tidak digunakan sebagaimana
mestinya, sehingga menghasilkan perhitungan yang bias. Dalam konteks keuangan negara,
penggunaan azas manfaat selalu dikaitkan dengan tujuan yang hendak dicapai ketika suatu

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 114

alokasi ditetapkan dalam UU APBN. Jadi bukan karena pertimbangan bahwa pada kenyataannya
barang atau jasa telah diberikan oleh rekanan, walaupun tidak sesuai dengan tujuan
pengalokasian dana dalam APBN54.

54Sujanto, Siswo, “Tinjauan Kerugian Negara dari sudut Undang-Undang Keuangan Negara dalam
Penyelesaian Kasus Korupsi (1), ” Keuangan Publik.com, 21 Maret 2013

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 115

E. KETENTUAN PIDANA DAN SANKSI ADMINISTRATIF

Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara,
menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota selaku pengguna
anggaran/pengguna barang, bertanggung jawab atas pelaksanaan
kebijakan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang
APBN/Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi manfaat/hasil
(outcome). Sedangkan Pimpinan unit organisasi kementerian
negara/lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang
ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN, demikian pula Kepala
Satuan Kerja Perangkat Daerah, bertanggung jawab atas pelaksanaan
kegiatan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari
segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output).

Sebagai konsekuensinya, dalam undang-undang diatur sanksi
yang berlaku bagi menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/
walikota, serta Pimpinan unit organisasi kementerian
negara/lembaga/Satuan Kerja Perangkat Daerah yang terbukti
melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan
dalam Undang-undang tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD.
Ketentuan sanksi tersebut dimaksudkan sebagai upaya preventif dan
represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Undang-undang
tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan.

Selain itu ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang
siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar
atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara
bertanggungjawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi
dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan
negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur
pengendalian intern yang andal.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 116

Boks 17 :
Muatan Sanksi Pidana dan Denda pada UU Keuangan Negara

Dalam Rancangan Undang Undang tentang Keuangan Negara inisiatif DPR RI diusulkan adanya
penghapusan pengaturan sanksi pidana dan denda kepada penyelenggara negara yang terbukti
melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam undang-undang
tentang APBN/APBD, serta penghapusan sanksi administratif kepada pegawai negeri serta
pihak-pihak lain yang tidak memenuhi kewajibannya sebagaimana ditentukan dalam undang-
undang.

Terhadap usulan DPR RI tersebut, pemerintah menyatakan bahwa guna memastikan semua
lapisan masyarakat patuh dan taat terhadap peraturan perundang undangan, pengaturan yang
jelas atas sanksi pidana maupun sanksi administratif yang dapat dikenakan kepada pihak-pihak
yang tidak memenuhi kewajibannyasebagaimana ditentukan dalam undang-undang merupakan
suatu kebutuhan yang mutlak. Penghapusan pengaturan sanksi pidana dan denda kepada
penyelenggara negara yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah
ditetapkan dalam undang-undang tentang APBN/APBD, serta penghapusan sanksi administratif
kepada pegawai negeri serta pihak-pihak lain yang tidak memenuhi kewajibannya, tidak dapat
dilakukan. Hal tersebut disebabkan karena ketentuan sanksi dimaksudkan sebagai upaya
preventif dan represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Undang-undang tentang
APBN/Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan. Di samping itu selaras dengan
kaidah pembentukan peraturan perundang undangan, bahwa pengaturan sanksi pidana hanya
dapat dimuat dalam peraturan setingkat Undang-Undang atau Peraturan Daerah.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 117



Lampiran

Daftar Pertanyaan Pansus RUU Keuangan Negara DPR RI dalam Kunjungan Kerja
ke Beberapa Kanwil DJPBN dan Tanggapan Ditjen Perbendaharaan terhadap Daftar

Pertanyaan tersebut.

No Pertanyaan dan Jawaban

1. Salah satu tujuan bernegara berdasarkan amanat konstitusi adalah untuk
mewujudkan kesejahteraan rakyat. Untuk mencapai itu, salah satunya dilakukan
melalui pengelolaan keuangan negara. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003
telah mengatur sedemikian rupa pengelolaan keuangan negara dalam rangka
mencapai tujuan bernegara, namun demikian tujuan bernegara untuk mewujudkan
kesejahteraan rakyat masih jauh dari harapan. Salah satunya dapat dilihat dalam
postur APBN atau APBD sebagai wujud pengelolaan keuangan negara yang
terkuras pada pos anggaran rutin (belanja pegawai dan belanja barang).

Aturan seperti apakah yang perlu dirumuskan dalam Rancangan Undang-Undanq
tentang Keuangan Negara tersebut?

Dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dalam Pasal 11 ayat (5) telah dimuat
aturan tentang penyusunan dan penetapan APBN dengan undang-undang.
Undang-Undang APBN dimaksud merupakan hasil keputusan bersama antara
Pemerintah dan DPR, dimana anggaran belanja dalam APBN dirinci menurut
organisasi, fungsi dan jenis belanja. rincian belanja negara menurut jenis belanja
(sifat ekonomi) antara lain terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, belanja
modal, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, dan belanja Iain-Iain. Dengan
demikian telah ada landasan hukum bagi DPR/DPRD bersama-sama dengan
pemerintah untuk mengoptimalkan pengelolaan keuangan negara dalam rangka
mencapai tujuan bernegara (kesejahteraan masyarakat) melalui penyusunan APBN
dan APBD (terlihat dari postur APBN)

2. Saat ini terdapat dana-dana pihak ketiga (trustee fund) yang dikuasi/dikelola oleh
negara seperti dana haji, dana abadi umat, tapi pada kenyataannya bukan bagian
dari keuangan negara. Bagaimana mengenai hal tersebut semestinya diatur dalam
Keuangan Negara?.

Menurut Undang-Undang 17 Tahun 2003 Pasal 2 huruf h dan huruf i dana haji,
dana abadi umat merupakan bagian dari keuangan negara karena:

1. Dikuasai oleh Pemerintah dalam rangka tugas pemerintahan dan
kepentingan umum (penyelenggaraan ibadah haji).

2. Diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan Pemerintah yaitu
kebijakan atau regulasi sebagai dasar pengumpulan dana ibadah haji
berupa Keputusan Presiden No. 22 Tahun 2001.

Berdasarkan hal tersebut di atas, pengaturan terkait dana abadi umat dan dana haji
dalam lingkup keuangan negara telah jelas

3. Bagaimanakah pengaturan mengenai luncuran/tahun jamak, terutama pada

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 119

program-program yang pendanaannya dilakukan bertahun-tahun (multiyears
program)?

Dalam Undang-Undang 17 Tahun 2003 Pasal 12 ayat (2) telah diatur bahwa
penyusunan rancangan APBN berpedoman pada rencana kerja pemerintah dalam
rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Rencana kerja Pemerintah
tersebut terdiri atas Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), Rencana
Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Kerja Tahunan (RKT).

Bahwa program-program yang disusun oleh kementerian/lembaga yang
diperkirakan pengerjaannya akan membebani lebih dari satu tahun anggaran maka
program tersebut diklasifikasikan sebagai program tahun jamak. Namun demikian
untuk pendanaan tetap menggunakan asas tahunan dimana setiap tahun
dituangkan dalam UU APBN. Namun demikian sesuai dengan pengaturan dalam
UU No 17 tentang Keuangan Negara dimaksud, proses penganggaran tetap
mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana
Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), sehingga program-program yang disusun
membebani lebih dari 1 (satu) tahun anggaran (tahun jamak) tetap dapat dijamin
penyediaan dananya. Dengan demikian untuk pengaturan program-program tahun
jamak tidak perlu ada pengaturan khusus untuk penganggaran yang melebihi 1
(satu) tahun anggaran karena APBN hanya berlaku untuk 1 (satu) tahun anggaran.
Namun dalam hal pendanaan program tersebut dianggarkan melebihi satu tahun
anggaran (tidak menggunakan asas tahunan) maka hal tersebut mengurangi hak
budget yang dimiliki oleh DPR.

4. Perlukah dibedakan siklus anggaran antara APBN dan APBD, mengingat mayoritas
APBD masih mengandalkan dana transfer daerah dan kepastian jumlah dana yang
ditransfer tersebut ?

Tidak perlu dibedakan siklus anggaran antara APBN dan APBD karena:

a. mempersulit konsolidasi Laporan Keuangan
b. keterlambatan APBD disebabkan oleh alotnya pembahasan antara ekskutif dan

legislatif di daerah bukan karena pengaturan UU Nomor 17 Tahun 2003. Dalam
UU 17 Tahun 2003 sudah terdapat pengaturan mengenai tahapan-tahapan
penyusunan dan penetapan APBN dan APBD yang dipandang sudah
memberikan kesempatan yang cukup memadai bagi Daerah untuk
memperoleh informasi yang lengkap terkait dana transfer daerah.

Pengaturan mengenai dana transfer ke daerah akan dilakukan perbaikan pada level
pengaturan dibawah undang-undang

5. Bagaimanakah pengaturan pinjaman, karena pada kenyataannya hutang
mempunyai kontribusi yang signifikan dalam APBN dan hanya diatur oleh Peraturan
Pemerintah? Terkait dengan hal tersebut, bagaimanakah posisi hak budgeting DPR
terutama pada saat membahas mengenai defisit negara yang ditutup dengan
utang? (jumlah utang, jangka pengembalian, bunga, dan Iain-Iain)

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 120

DPR mempunyai posisi yang kuat dalam menentukan pembiayaan defisit. Besaran
total pinjaman yang dilakukan oleh Pemerintah harus memperoleh persetujuan DPR
yang dituangkan dalam UU APBN. UU Nomor 17 Tahun 2003 juga telah
memberikan rambu-rambu yang kuat terhadap pengaturan mengenai defisit
anggaran. Defisit anggaran dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto
(PDB) sementara itu jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dari PDB

6. Bagaimanakah harmonisasi dan sinkronisasi penyusunan APBN/APBD yang
melibatkan lembaga perencana, kementerian keuangan/BPKD dan DPR/DPRD
sehingga tidak ada lagi program kegiatan kementerian/lembaga/SKPD yang hanya
bersifat repetisi pada program kegiatan tahun sebelumnya ataupun program
kegiatan yang sama tujuan dan sasarannya dengan kementenan/lembaga lain
(duplikasi) serta program kegiatan yang sesuai denqan perencanaan dan RKP?

Dalam UU 17 Tahun 2003 disebutkan bahwa penyusunan Rancangan APBN
berpedoman pada rencana kerja Pemerintah. Rencana kerja Pemerintah terdiri atas
Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), Rencana Pembangunan Jangka
Menengah (RPJM) dan Rencana Kerja Tahunan (RKT). Dengan demikian secara
norma pengaturan penyusunan APBN/APBD harus harmonis dan sinkron dengan
perencanaan. Kelemahan dalam level implementasi di lapangan terkait harmonisasi
dan sinkronisasi antara perencanaan dan penyusunan APBN/APBD memang
memerlukan perbaikan namun tidak dengan mengubah UU Nomor 17 Tahun 2003
yang sudah memberikan rambu-rambu yang tepat.

7. Dalam Undang-Undang tentang Keuangan Negara diatur mengenai Keuangan
Negara dan Keuangan Daerah. Selain itu, sektor finansial sebagai salah satu
urusan pemerintahan yang tidak didesentralisasi pada kenyataannya banyak diatur
oleh rezim kementerian dalam negeri (rezim keuangan daerah).

Aturan seperti apakah yang perlu dirumuskan untuk mensinergikan antara
keuangan Negara dan keuangan daerah, termasuk rezim pengaturan keuangan
didaerah?

Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi
obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan
Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai
dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan
pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa
uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan
pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan
Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang
dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah,
Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan
negara.

Bentuk sinergi antara keuangan negara dan keuangan daerah telah dimuat dalam
UU 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 121

Pemerintahan Daerah yaitu pada Pasal 82 yang menyebutkan bahwa "pengelolaan
dan pertanggungjawaban Keuangan Daerah dilaksanakan sesuai dengan peraturan
perundang-undangan di bidang Keuangan Negara dan Perbendaharaan Negara".

8. Saat ini, terdapat pengaturan yang tidak sinkron antara Undang-Undang Nomor 17
Tahun 2003 yang menempatkan kekayaan negara yang dipisahkan dalam BUMN
sebagai salah satu obyek keuangan negara dan dikelola sebagaimana keuangan
publik serta harus diperiksa oleh auditor negara, sementara di lain pihak pengaturan
mengenai BUMN telah secara detail dalam Undang-Undang tentang BUMN dan UU
tentang Perseroan Terbatas untuk dikelola secara professional sesuai dengan
prinsip tata kelola korporasi.

Bagaimanakah definisi yang tepat mengenai kekayaan negara yang dipisahkan
(diserahkan ke BUMN atau BUMD sebagai penyertaan modal)? Atau terkait dengan
masalah kekayaan negara/daerah yang dipisahkan dalam BUMN/BUMD perlu
dikhususkan aturan pertanggungjawaban dan pemeriksaannya?

Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, dibentuk Undang-
Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (UU Keuangan Negara)
Pasal 2 UU Keuangan Negara menentukan ruang lingkup keuangan negara yang
antara lain meliputi kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan
negara/perusahaan daerah dan kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan
menggunakan fasilitas yang diberikan Pemerintah. Pendekatan yang digunakan
dalam merumuskan keuangan negara adalah dan sisi obyek, subyek, proses, dan
tujuan. Bidang pengelolaan keuangan negara yang demikian luas berdasarkan
pendekatan tersebut dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal,
sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara
yang dipisahkan.

Masuknya kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara sebagai
bagian dan keuangan negara di atas didasarkan pada gagasan pemikiran bahwa
Pemerintah wajib menyelenggarakan pelayanan publik dalam rangka mencapai
tujuan bernegara sebagaimana diamanatkan dalam pembukaan UUD 1945.

Di sisi lain, untuk mengatur mengenai BUMN, telah ditetapkan Undang-Undang
Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN (UU BUMN). Pasal 4 ayat (1) UU BUMN
menyebutkan modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang
dipisahkan Dalam perkembangannya, ketentuan tersebut telah dipertentangkan
oleh sebagian pihak yang berpendapat bahwa kekayaan negara yang dipisahkan
pada BUMN tidak lagi menjadi bagian dari keuangan negara.

Pendapat tersebut didasarkan pada teori badan hukum bahwa kekayaan negara
yang telah dipisahkan tersebut menjadi milik BUMN sebagai badan hukum privat
dan negara memperoleh saham atas modal yang telah disetorkan. Saham inilah
yang dicatatkan sebagai kekayaan negara. Selanjutnya, keuangan BUMN tidak bisa
diperlakukan sebagai keuangan negara karena secara alamiah mengelola
keuangan negara beda dengan mengelola keuangan BUMN.

Fungsi BUMN tidak semata-mata untuk mencari keuntungan, namun juga sebagai

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 122

agent of development, sehingga sumber-sumber kekayaan negara yang penting
dan menguasai hajat hidup orang banyak yang dikuasai oleh negara sebagian
besar dikelola melalui BUMN.

Agar BUMN bisa berkembang, maka BUMN perlu diberikan otonomi dalam
pengelolaannya, yaitu mengikuti kaidah-kaidah bisnis yang sehat, termasuk
mengikuti ketentuan undang-undang perseroan terbatas. UU BUMN telah
memberikan banyak otonomi dan keleluasaan kepada BUMN, agar dapat dikelola
sesuai dengan prinsip-prinsip bisnis yang sehat.

9.. Pengalaman membuktikan bahwa setiap negara tidak kebal terhadap krisis global,
seperti krisis moneter. Bagaimanakah pengaturan mengenai mekanisme krisis,
kapan negara harus terlibat mengatasi krisis, instrumen apa yang akan dipakai dan
bagaimana penanganannya? (contoh: krisis moneter 1998, BLBI, bailout Bank
Century, dan Iain-Iain)

Pengaturan mengenai krisis global telah digagas pemerintah dengan menyusuan
Rancangan Undang Undang tentang Jaring Pengaman Sosial Keuangan (RUU
JPSK). RUU ini disusun dengan tujuan untuk mengendalikan stabilitas sistem
keuangan ditengah ancaman krisis yang terus terjadi, sehingga diharapkan dapat
berfungsi sebagai protocol terhadap krisis. Saat ini RUU dimaksud telah
disampaikan kepadaDPR Rl untuk dilakukan pembahasan.

10. Bagaimanakah mengoptimalkan pelaksanaan mekanisme check and balances
dalam pembahasan RAPBN (dikaitkan dengan waktu yang diberikan untuk
melakukan pembahasan yang relatif singkat terutama pada saat
pembahasanAPBN-P)? Apakah urgen untuk dilakukan perubahan siklus
pembahasan anggaran?

Pengaturan dalam UU 17 Tahun 2003 telah menggunakan mekanisme check and
balance dalam pembahasan RAPBN. Hal ini dibuktikan dengan adanya kewajiban
Pemerintah untuk menyampaikan rencana kerja dan anggaran kepada DPR untuk
dibahas dalam pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN. Hasil pembahasan
rencana kerja dan anggaran tersebut digunakan sebagai bahan penyusunan RUU
tentang APBN. DPR dapat mengajukan usulan yang mengakibatkan perubahan
jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam RUU tentang APBN. Dalam kaitannya
dengan pembahasan APBN-P Pemerintah menyusun Laporan Realisasi semester I
APBN dan prognosis untuk 6 bulan berikutnya yang harus disampaikan kepada
DPR selambat-lambatnya akhir Juli tahun anggaran yang bersangkutan. Apabila
terjadi:

a. Perkembangan ekonomi makro yang tidaksesuai dengan asumsi yang
digunakan dalam APBN;

b. Perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal;
c. Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit

organisasi, antar kegiatan dan antar jenis belanja;
d. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 123

digunakan untuk pembiayan anggara tahun berjalan.

maka APBN dapat dilakukan penyesuaian setelah dibahas bersama DPR
denganPemerintah.

11. Bagaimanakah mengoptimalkan fungsi dewan dalam melakukan pengawasan
penggunaan anggaran tahun berjalan dan wujud penggunaan hak budget DPR?
Dalam UU tentang Keuangan Negara disebutkan mengenai kewajiban Pemerintah
untuk memberikan laporan semester sebagai dasar pengajuan APBN-P dan
prognosis untuk semester berikutnya. Apakah waktu tersebut dapat dijadikan alat
pengawasan dewan untuk mengevaluasi penggunaan anggaran tahun berjalan dan
menjadi dasar bagi persetujuan APBN-P (hak budgeting DPR)? Pengaturan seperti
apakah yang perlu dirumuskan dalam RUU ini agar DPR/DPRD diberi kewenangan
untuk mengevaluasi pelaksanaan penggunaan anggaran yang disampaikan
kementerian/lembaga/SKPD sebagai bagian mekanisme kontrol dan pengawasan
atas pelaksanaan anggaran dan akan menjadi alat ukur DPR untuk membahas
undang-undang APBN/APBD perubahan?

Saat ini fungsi pengawasan telah dilaksanakan oleh DPR melalui: pembahasan
laporan keuangan Pemerintah Pusat yang telah diaudit oleh BPK, evaluasi terhadap
hasil pemeriksaan oleh BPK dan hasil pengawasan DPD. Perluasan cakupan fungsi
pengawasan sampai ke tingkat lebih detil (Kementerian/Lembaga/SKPD/Satuan
Kerja) oleh badan legislatif:

1) Tidak tepat dilakukan karena tidak sesuai dengan ketentuan dan tata tertib
DPR;

2) Dapat menyebabkan tumpang tindih dan kerancuan dengan unsur
pengawasan internal dan eksternal lainnya;

3) Berpotensi menimbulkan kekhawatiran yang berlebihan di tingkat Satuan Kerja
dalam melaksanakan tugas dan fungsinya sehingga pelaksanaan tugas dan
fungsi menjadi terhambat dan berpotensi terhambatnya penyerapan anggaran4

4) Maraknya kasus penyimpangan/pelanggaran dan penyalahgunaan wewenang
yang mengakibatkan kerugian Negara bukan semata-mata karena kurangnya
lembaga pengawasan yang melakukan pengawasan atas pelaksanaan
anggaran melainkan terkait dengan belum optimalnya :
a. Peningkatan pelaksanaan pembinaan aparatur
b. Peningkatan penyelenggaraan Sistem Pengendalian Internal dan
c. Perlu dilakukan penguatan kelembagaan dari lembaga pengawasan
internal maupun eksternal

12. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan agar pengelolaan
keuangan negara dilaksanakan berbasis kinerja (ada input, output dan outcome).
Namun pada kenyataannya Laporan Keuangan tidak dikaitkan dengan Laporan
Kinerja Keuangan pada Kementerian/Lembaga/SKPD. Bagaimanakah hal ini bisa
diatur secara seksama dalam RUU tentang Keuangan Negara?

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 124

Laporan Keuangan yang disusun oleh Pemerintah Pusat sudah dikaitkan dengan
Laporan Kinerja pada Kementerian/Lembaga/SKPD. Hal ini dibuktikan dengan
adanya pengaturan dalam UU Nomor 1 Tahun 2004 dan diatur lebih lanjut secara
lebih detil melalui Peraturan Pemerintah.

.

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 125



DAFTAR PUSTAKA

1. Peraturan Perundang-undangan
UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

UU No. 23 Tahun 2013 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun
Anggaran 2014. Jakarta

UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia

UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Jakarta: Sekretariat Negara

Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.
Jakarta: Sekretariat Negara

Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 tentang Tata Cara Pelaksanaan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara. Jakarta: Sekretariat Negara

Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2013 tentang Rincian Anggaran Belanja Pemerintah
Pusat Tahun Anggaran 2014. Jakarta: Sekretariat Kabinet

Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 8 tahun 2014 tanggal 18 Februari 2014
tentang Hibah Pemerintah Dalam Rangka Pembangunan Asrama Mahasiswa Indonesia di
Kampus Universitas Al-Azhar, Kairo, Mesir

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Keuangan
Daerah sebagaimana telah diubah terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 21 Tahun 2011. Jakarta: Kementerian Dalam Negeri

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 136 Tahun 2014 tentang Petunjuk Penyusunan dan
Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 127

Peraturan Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 1 Tahun 2013 tentang
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2013

Peraturan Gubernur Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Nomor 10 Tahun 2013
tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2013

2. Putusan Mahkamah Konstitusi

Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 35/PUU-XI/2013.

Putusan Mahkamah Konstitusi atas permohonan perkara No. 48/PUU-XI/2013 dan
62/PUU-XI/2013

3. Buku /Makalah

Departemen Keuangan Republik Indonesia, Tim Pengkajian dan Penyempurnaan RUU
Perbendaharaan Negara, Naskah akademis rancangan Undang–Undang Republik
Indonesia tentang Keuangan Negara, Jakarta Maret 2000

Diskusi Keuangan Negara, Seminar Nasional Menyongsong Lahirnya Paket Undang-
Undang Bidang Keuangan Negara, 21 Maret 2000

Kementerian Keuangan, “Pokok-Pokok Siklus APBN di Indonesia: Penyusunan Konsep
Kebijakan dan Kapasitas Fiskal sebagai Langkah Awal”. Jakarta: Direktorat Jenderal
Anggaran

Kementerian Keuangan. “Dasar Praktek Penyusunan APBN di Indonesia” Edisi II.
Jakarta: Direktorat Jenderal Anggaran

Manao, Hekinus, “Modul Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara”, E-Learning PPAKP, BPPK, Departemen Keuangan, Jakarta

Nasution, Mulia P., Risalah Sidang Perkara Nomor 48 Dan 62/PUU-XI/2013 Perihal
Pengujian UU No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 15 Tahun
2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan terhadap UUD 1945

Saidi, Muhammad Djafar, ”Hukum Keuangan Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta,
2011

Sujanto, Siswo, “Kerugian pada Keuangan Negara dan Kerugian pada Pendapatan
Negara”

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 128

Sujanto, Siswo, “Bank Sentral Dalam Konstelasi Pemikiran Keuangan Negara”,

Sujanto, Siswo, “Keuangan Negara Di Indonesia: Suatu Perkembangan Konsepsi
Kontemporain”

Sujanto, Siswo, “Pembagian Kewenangan Di Antara Para Pejabat Dalam Pengelolaan
Keuangan Negara”

Sujanto, Siswo, “Perkembangan Disiplin Ilmu Keuangan Negara Dalam Undang-Undang
Bidang Keuangan Negara Di Republik Indonesia”, Makalah/Paparan dalam kesaksian
sebagai ahli di depan Mahkamah Konstitusi pada tanggal 24 September 2013.

Sujanto, Siswo, “Tinjauan Kerugian Negara dari sudut Undang-Undang Keuangan Negara
dalam Penyelesaian Kasus Korupsi”

Sujanto, Siswo, “Tinjauan Kritis Pelaksanaan Penyelesaian Tuntutan Ganti Kerugian
Negara oleh Majelis Tuntutan Ganti Rugi menurut Undang Undang Keuangan Negara”

Transkrip Economic Challenge-Metro TV “Keuangan Negara Digugat”, tayang 10
September 2013.

Virgantara, Dherys “Tata Cara Penyelesaian Kerugian NegaraTerhadap Bendahara dan
Pegawai Negeri Non Bendahara”

4. Website :

Biaya Pemulihan Yogyakarta Rp5 Triliun, http://www.antaranews.com/berita/35333/biaya-
pemulihan-yogyakarta-rp5-triliun (diakses tanggal 28 September 2014)

Butuh Rp 10 Triliun untuk Membangun Kembali Aceh
http://news.liputan6.com/read/92856/butuh-rp-10-triliun-untuk-membangun-kembali-aceh
(diakses tanggal 28 September 2014)

Hubungan BI dengan Pemerintah: Independensi dalam Interdependensi
http://www.bi.go.id/id/tentang-bi/hubungan-kelembagaan/negara

Ricardian Equivalence. http://www.investopedia.com/terms/r/ricardianequivalence.asp
(diakses tanggal 28 September 2014)

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 129

Silalahi, Saut Marulitua, “Perbuatan Melawan Hukum Dalam Hukum Perdata”, diakses dari
http://sautvankelsen.wordpress.com/

Tim Penyusunan Rancangan Undang-Undang Ketentuan Pokok Keuangan Negara
“Prinsip Keuangan Negara dalam paket Rancangan Undang Undang bidang Keuangan
Negara”, Tahun 2001

Serial Edukasi Keuangan Negara – Edisi I 130

TIM PENYUSUN BUKU SERIAL EDUKASI KEUANGAN NEGARA

PENGARAh : direktur jenderal perbendaharaan penanggungjawab : direktur sistem perbendaharaan & tenaga Pengkaji bidang perbendaharaan
ketua : agung yulianta wakil ketua : syakran rudy kontributor : dani ramdani, zaenal abidin, sigit purnomo, suhartono, m. izma nur chairani,

indria harbani pemrasaran : sudarmanto, yuni wibawa, noor faisal ahmad penyelaras akhir : dani ramdani sekretariat : arif kurniawan,
faisal amin, moh ihwanudin, ni made oka kartika, ganang wijanarko, sobirin design grafis : fajar rokhmawan yunandaru

Direktorat Sistem Perbendaharaan Gedung Prijadi Praptosuhardjo III Lantai III & IV
Jalan Budi Utomo No.6
Telepon 021-3449230 (pswt 5660,5661), 3849670
Faksimile 021-3849670
Jakarta 10710

www.perbendaharaan.go.id