แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

PBO

สานกั งบประมาณของรัฐสภา

แนวทางการเพม่ิ ความโปร่งใส
ในกระบวนการงบประมาณ



แนวทางการเพ่มิ ความโปร่งใส
ในกระบวนการงบประมาณ

เรอ่ื ง แนวทางการเพ่มิ ความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ
ฉบับท่ี
จดั พมิ พ์คร้งั ที่ 11/2563
จานวนหน้า
จานวนพิมพ์ 1/2563
จัดทาโดย
77 หน้า
ท่ีปรึกษา
70 เลม่
ผ้จู ดั ทา
พมิ พ์ที่ สานกั งบประมาณของรัฐสภา

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

ถนนประดพิ ทั ธ์ แขวงพญาไท เขตพญาไท กรงุ เทพมหานคร 10400

นายสรศกั ด์ิ เพยี รเวช เลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร

นางสาวโสมอุษา บรู ณะเหตุ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

นายนพรัตน์ ทวี ผู้บงั คับบญั ชาสานกั งบประมาณของรัฐสภา

นางสาวปิยวรรณ เงินคล้าย นักวิเคราะห์งบประมาณชานาญการพเิ ศษ

สานกั การพมิ พ์

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

ถนนประดิพทั ธ์ แขวงพญาไท เขตพญาไท กรงุ เทพมหานคร 10400

โทรศัพท์ 0-2244-2116, 2117

โทรสาร 0-2244-2122

การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

คำนำ

ความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณเป็นองค์ประกอบสาคัญตามหลักธรรมภิบาลท่ีสนับสนุนให้
เกดิ การใชจ้ ่ายงบประมาณอย่างมีเหตุผล คุ้มค่า ตอบสนองหรอื แก้ไขปญั หาของประชาชาชนกลมุ่ เป้าหมายได้
อยา่ งมีประสทิ ธิภาพกอ่ ให้เกิดความชัดเจนในการใช้จ่ายงบประมาณ สามารถป้องกนั การใช้จ่ายงบประมาณที่
ไม่คุ้มค่า หรือใช้ไปในทางท่ีผิด เกิดความไว้วางใจระหว่างรัฐกับประชาชน นาไปสู่ผลลัพธ์ท่ีเป็นธรรมจาก
นโยบายสาธารณะและความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ อย่างไรก็ตาม แนวทางการสร้างความโปรง่ ใสใน
กระบวนการงบประมาณที่สาคัญคือ การเปิดเผยข้อมูลที่สาคัญของงบประมาณเพือ่ ให้เกิดการสร้างการมีสว่ น
ร่วมของภาคประชาสังคมและประชาชนในกระบวนการงบประมาณ เปิดโอกาสให้ประชาชนผู้จ่ายภาษีอากร
หรือผมู้ ีสว่ นไดส้ ว่ นเสยี จากนโยบายสาธารณะตา่ ง ๆไดร้ บั รขู้ อ้ มูลข่าวสาร ไดแ้ สดงความคดิ เห็น แสดงความห่วง
กงั วลแนวทางการดาเนินงานของรัฐ รวมถึงการแลกเปล่ียนข้อมูลไดใ้ นทกุ ข้ันตอนของกระบวนการงบประมาณ

ที่ผ่านมา การเข้าถึงข้อมูลด้านงบประมาณของประชาชนค่อนข้างจากดั เอกสารงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีมีจานวนมาก มีความซับซ้อน และเป็นข้อมูลเชิงเทคนิค และมีหลายหน่วยงานรบั ผิดชอบตลอดวงจร
งบประมาณ จึงทาให้ประชาชนขาดความเข้าใจการดาเนินงานของรัฐบาล ท้ังนี้ หน่วยงานด้านการคลังระดบั
สากลได้จัดทาการสารวจเพอื่ วดั ระดบั ความโปร่งใสของประเทศตา่ ง ๆท่ีเป็นสมาชกิ และรวบรวมแนวปฏิบัตทิ ดี่ ี
เผยแพรใ่ หน้ าไปใชใ้ ห้เกิด “กำรเปิดกว้ำงอย่ำงเต็มท่ใี หป้ ระชำชนได้ทรำบทม่ี ำ และกำรใชจ้ ำ่ ยงบประมำณ”
นาไปสกู่ ารใช้จ่ายงบประมาณท่ีมีเหตุผล เหมาะสม และค้มุ คา่

สานักงบประมาณของรัฐสภา ตระหนักถึงความสาคัญของการยกระดับความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณเพ่ือให้เกิดการใช้จ่ายที่มีเหตุผล เหมาะสม และคุ้มค่า จึงได้จัดทารายงานการศึกษาเร่ือง
“แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ” ขึ้นเพ่อื ศกึ ษาแนวทาง เครือ่ งมือ และขอ้ มลู สาคัญ
ที่ควรเปิดเผยเพอื่ ส่งเสรมิ ความโปรง่ ใสในการจดั การงบประมาณ

สานักงบประมาณของรัฐสภา
มิถุนายน 2563

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร ก สำนักงบประมำณของรฐั สภำ



การมีส่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทสรปุ ผู้บรหิ ำร

ความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณจึงเปน็ สิ่งท่จี าเป็นอย่างมาก เน่อื งจากจะชว่ ยลดปัญหาการใช้
งบประมาณไปในทางทีผ่ ิด ไม่กอ่ ใหเ้ กิดประโยชน์ หรือ เกิดการคอร์รปั ชัน่ ลงอยา่ งมาก ทผี่ า่ นมางบประมาณยัง
ขาดกลไกที่จะเช่ือมโยงระหวา่ งรฐั กับประชาชนและภาคประชาสังคม เน่ืองจากเอกสารงบประมาณมีจานวน
มาก มีความซับซ้อน และเป็นข้อมูลเชิงเทคนิค จากปัญหาดังกล่าวทาให้หน่วยงานด้านการคลังระดับสากลจึง
ไดร้ วบรวมแนวปฏบิ ตั ิท่ีดี และจัดทาการสารวจเพื่อวัดระดบั ความโปรง่ ใสของประเทศต่าง ๆทเี่ ป็นสมาชกิ

การศึกษาครัง้ นี้เป็นการศกึ ษาเชิงคุณภาพอา้ งอิงแนวปฏิบตั ิทดี่ ขี อง OECD และผลการสารวจดัชนีการ
เปิดเผยข้อมูล (Open Budget Index :OBI) ของ international Budget Partnership ; IBP) เพ่ือวัดระดับ
ของความโปรง่ ใสอยา่ งเป็นรปู ธรรม ซ่ึงประกอบด้วย ด้านความโปร่งใส ด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน
และด้านการสอดสองดูแลของสถาบันอิสระ โดยได้ทบทวนกฎหมาย ระเบียบวรรณกรรมที่เก่ียวข้องกับการ
สร้างประสทิ ธิภาพการดาเนนิ งานดา้ นความโปร่งใส

วัตถุประสงค์ของการศึกษาคร้ังน้ี ประกอบด้วย (1) เพื่อศึกษาความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณของไทย (2) เพ่ือศึกษาบทบาทผู้ที่เก่ียวข้อง แนวทางหรือเกณฑ์การวัดความโปร่งใสใน
กระบวนการงบประมาณระดับสากล (3) เพื่อศกึ ษาเปรยี บเทียบความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณของ
ประเทศไทยและสากล (4) เพื่อศึกษาแนวทาง เคร่ืองมือ และข้อมูลสาคัญท่ีควรเปิดเผยเพ่ือส่งเสริมความ
โปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

ผลกำรศึกษำ พบวา่
1. คะแนนผลสารวจดัชนีการเปิดเผยของงบประมาณปี 2562 แต่ละด้านจะมีคะแนนเต็มเท่ากบั 100
คะแนน ผลคะแนนของประเทศไทย ประกอบด้วย ด้านความโปร่งใส 61 คะแนน อยู่ในระดับ “เพียงพอ”
ด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน 14 อยู่ในระดับ “น้อย” ด้านการสอดส่องดูแลของสถาบันอสิ ระต่าง ๆ
63 คะแนน อยู่ในระดับ “เพียงพอ” นอกจากนี้ การนาส่งรายงานฉบับต่าง ๆ ส่วนใหญ่ทันตามกาหนดที่ให้
เผยแพร่ตามเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ ยกเว้นรายงานกลางปีท่ีจัดส่งล่าช้า ส่วนด้านความครบถ้วนของข้อมูล พบว่า
คะแนนแตล่ ะด้านส่วนใหญ่ยังไม่สูงกวา่ เกณฑ์เฉลย่ี มากนกั การรายงานยังขาดข้อมูลสาคญั หลายประการ ขาด
ความเช่ือมโยงระหว่างรัฐกับประชาชนในเกือบทุกข้ันตอนในกระบวนการงบประมาณ สถาบันอิสระยังขาด
ข้ันตอนบางประการท่ีสาคัญ เช่น รัฐสภายังไม่ได้เปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนรับทราบ หรือทาประชาพิจารณ์
ในช่วงท่ีรฐั สภาพิจารณาร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปี
2. ผู้มีส่วนเก่ียวข้องท่ีจะสร้างความโปร่งใสในการจัดการงบประมาณ ประกอบด้วย รัฐบาลและ
หน่วยงานในสังกัด รัฐสภา สถาบันตรวจสอบอิสระ ภาคประชาสังคม และการมีส่วนร่วมจากภาคเอกชน ซ่ึง
แต่ละภาคส่วนมีการกาหนดภารกิจที่ชัดเจนไว้ในแต่ละข้ันตอนในกระบวนการงบประมาณ โดยขั้นตอนส่วน
ใหญ่ประเทศไทยก็ได้ดาเนินการแล้ว แต่ยังมีระดับเข้มข้น และข้อมูลเชิงลึกไม่เพียงพอ ซ่ึงแนวทางการ
ดาเนินการได้นาแนวคิดของ OECD และ IBP มาเปรียบเทียบกัน เพื่อหาจุดเน้นของแต่ละหน่วยงาน และ
ประยกุ ต์ให้เปน็ แนวทางท่ีเหมาะสมกับประเทศไทย
3. การเปรียบเทียบความโปร่งใสในการจัดการงบประมาณของประเทศไทยและระดับสากล พบว่า
ประเทศไทยมพี ัฒนาการด้านความโปร่งใสดขี ้นึ เป็นลาดับ เหน็ ได้จากคะแนนดา้ นความโปรง่ ใส ปี 2560 เทา่ กับ
56 เป็น 61 คะแนน อยู่ลาดับท่ี 30 จาก 117 ประเทศ โดยประเทศในแถบเอเชียที่มคี ะแนน OBI สูงกว่าไทย

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ข สำนักงบประมำณของรฐั สภำ



การมีส่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ได้แก่ ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ในขณะท่ีค่าเฉล่ียท่ัวโลก เท่ากับ 45 และค่าเฉลี่ยของกลุ่ม
ประเทศ OECD เทา่ กบั 68 คะแนน

4. แนวทาง เครื่องมือ และข้อมูลสาคัญที่ควรเปิดเผยเพื่อส่งเสริมความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณ พบว่า

(1) ควรขยายกลไกการดาเนินการด้านงบประมาณไปยังภาคประชาสังคม หรือสมาชิกของ
กลุ่มสังคมท่ีต้องการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณให้มากข้ึน เช่น ศูนย์รายงานความสูญเสียทาง
งบประมาณ การปรึกษาหารือช่วงการวางแผนงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างย่ิงการให้ความสาคัญกบั ชุมชนที่
ออ่ นแอ และมอี านาจต่อรองตา่ โดยตรง หรอื ผ่านตัวแทน และเผยแพร่รายรายงานสาคญั ต่าง ๆทเ่ี ป็นข้อมลู เชิง
ลกึ และมีประโยชนก์ ับผทู้ ีเ่ กี่ยวข้องและประชาชน

(2) การสอดส่องจากสถาบันอิสระ พบว่า รัฐสภาในหลายประเทศอนุญาตให้สมาชิกของ
องค์กรสาธารณะ หรือภาคประชาสังคมเข้าร่วมให้ความเห็นระหว่างการประชาพิจารณ์ร่างพระราชบัญญัติ
งบประมาณกอ่ นทจี่ ะลงมติ และจดั ทารายงานการตรวจสอบเผยแพร่ส่ิงที่คน้ พบทางออนไลน์ และ สานักงาน
การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ มีกลไกทเ่ี ป็นทางการเช่ือมโยงกับภาคประชาชน เพื่อสนับสนุนการตรวจสอบท่ีเกย่ี วข้อง
เชน่ จัดต้งั คณะกรรมการตรวจสอบทเี่ ปดิ โอกาสให้ประชาชนเขา้ มามีสว่ นรว่ มผา่ นชอ่ งทางต่าง ๆ

4.2 ขอ้ เสนอแนะ ประกอบด้วย
ดำ้ นควำมโปรง่ ใสของงบประมำณ
ควรเพ่ิมกลไกความเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลกับประชาชน เช่น การเปิดโอกาสให้ผู้เชียวชาญหรอื ภาค

ประชาสงั คมได้แสดงความคิดเห็น การจดั ตงั้ ศูนย์รายงานความสญู เสีย และจดั ทารายเพอื่ เปดิ เผยงบประมาณ
ในชว่ งระยะเวลาตา่ งๆตามรปู แบบที่เป็นสากล (รายละเอียดเพ่ิมเตมิ ตามภาพท่ี 4-1)

ดำ้ นกำรมสี ่วนร่วมของประชำชนและภำคประชำสังคม
สร้างความรู้ ความสามารถ ความเขม้ แข็งขององค์กรภาคประชาสังคม ไม่ควรจัดเพียงแคเ่ วที “ประชา
พิจารณ์” แต่อานาจการตัดสินใจสุดท้ายเป็นของภาครัฐ แต่ควรนาข้อเสนอแนะจากภาคประชาสังคมไป
ประกอบการพิจารณาด้วย เพื่อกระตุ้นให้เกิดการมีส่วนร่วมต้ังแต่ข้ันแรกในกระบวนการงบประมาณ และ
ตดิ ตาม ตรวจสอบตามเป้าหมายที่ระบุไว้
ดำ้ นกำรสอดสอ่ งดูแลของรฐั สภำและหน่วยตรวจสอบสงู สดุ
1. รฐั สภา และสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ควรเพ่มิ ชอ่ งทางให้ภาคประชาสังคมให้ความเห็นหรือ
รว่ มตรวจสอบในช่วงการดาเนนิ การของหน่วยงาน

2. ควรจัดให้มีสถาบันการคลังอิสระ (PBO/IFIs) ที่มีกฎหมายจัดต้ังท่ีชัดเจน สามารถเข้าถึงข้อมูลได้
และใหค้ วามเห็นอยา่ งเป็นกลาง เพ่อื สง่ เสรมิ ความโปรง่ ใสทางการคลงั และความรับผิดชอบในการเพม่ิ บทบาท
การอภิปรายสาธารณะเก่ียวกับนโยบายการคลัง เช่น ประเทศเกาหลีใต้ สหรัฐอเมริกา และแคนาดา มีการ
วเิ คราะหค์ วามยง่ั ยืนทางการคลังระยะยาว การสนบั สนุนการดาเนินงานของรฐั สภา การจัดทาต้นทนุ นโยบาย
นอกจากนี้ ในหลายประเทศมีการเพิ่มการประมาณการระดับมหภาคด้วย เช่น เนเธอร์แลนด์ และสหราช
อาณาจักร เป็นต้น

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร ค สำนักงบประมำณของรฐั สภำ



การมีส่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

สำรบัญ 1
2
บทที่ 1 บทนำ 2
1.1 ความสาคัญของปัญหา 2
1.2 วัตถุประสงค์การศึกษา 2
1.3 ขอบเขตการศึกษา 2
1.4 วิธดี าเนินการศึกษา 3
1.5 การเก็บรวบรวมและวเิ คราะหข์ ้อมลู 4
1.6 ระยะเวลาการเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู 5
1.7 นยิ ามศัพทเ์ ฉพาะ
1.8 ประโยชนท์ คี่ าดวา่ จะไดร้ ับ 6
1.9 สรปุ ประเด็นและแหล่งข้อมูลท่ีศึกษา 6
8
บทท่ี 2 แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมทเี่ กีย่ วข้อง 20
2.1 กฎหมายและระเบียบท่เี ก่ยี วขอ้ ง 21
2.2 แนวคดิ ทฤษฎีท่ีเกีย่ วข้อง
2.3 งานวิจยั และวรรณะกรรมทีเ่ กี่ยวข้อง 22
2.4 สมมตุ ฐิ านการศกึ ษา 27
2.5 กรอบแนวคิดการศึกษา 32
40
บทท่ี 3 ผลกำรศกึ ษำ
3.1 ความโปร่งใสในการจัดการงบประมาณของไทย 45
3.2 บทบาทผู้ทเี่ กยี่ วข้อง แนวทางหรอื เกณฑ์การวัดความโปร่งใสระดบั สากล 46
3.3 การเปรียบเทยี บความโปรง่ ใสในการจัดการงบประมาณของประเทศไทยและระดบั สากล
3.4 แนวทาง เครือ่ งมอื และขอ้ มลู สาคัญทค่ี วรเปิดเผยเพอ่ื ส่งเสริมความโปร่งใส

บทท่ี 4 สรปุ และเสนอแนะ
4.1 สรปุ
4.2 ข้อเสนอแนะ

บรรณำนุกรม

ภำคผนวก

สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร ง สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ



การมีส่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ 5
13
สำรบัญตำรำง 22
ตารางท่ี 1-1 สรปุ ประเดน็ และแหลง่ ขอ้ มูลท่ีต้องการศึกษา 28
ตารางท่ี 2-1 สรปุ ประเด็นและคะแนนทไ่ี ดร้ บั ในแต่ละข้อคาถาม 29
ตารางที่ 3-1 สรปุ สาระสาคญั ของรายงานด้านความโปร่งใสของการสารวจ OBI 33
ตารางท่ี 3-2 บทบาทของผู้ท่ีเก่ยี วขอ้ งกบั การสรา้ งความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ 35
ตารางท่ี 3-3 การเปรียบเทยี บแนวทางการดาเนนิ งานดา้ นความโปรง่ ใสของ OECD และ IBP 41
ตารางท่ี 3-4 สรปุ ผลการประเมินดัชนีความโปรง่ ใสของงบประมาณ ปี 2562 / 2019
ตารางท่ี 3-5 การเปรียบเทียบแนวทางและเคร่ืองมือต่าง ๆทใ่ี ช้สาหรับการจัดการงบประมาณ
ตารางที่ 3-6 ประเภทรายงาน สาระสาคญั และระยะเวลาเผยแพร่

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร จ สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ



การมสี ่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

สำรบัญรูปภำพ

ภาพท่ี 2-1 ปัจจัยและบทบาทของหนว่ ยงานท่ีเก่ยี วขอ้ งกบั ความโปร่งใสงบประมาณ 9
ภาพท่ี 2-2 กรอบแนวคิดการศึกษา 21
ภาพที่ 3-1 คะแนนความโปรง่ ใสของงบประมาณ 23
ภาพท่ี 3-2 คะแนนการมีสว่ นร่วมของประชาชนระหวา่ งปี 2558-2562 23

ภาพท่ี 3-3 คะแนนการมสี ่วนร่วมของประชาชนในวงจรงบประมาณ ปี 2562 24

ภาพท่ี 3-4 คะแนนการสอดสอ่ งดแู ลจากฝ่ายนิติบัญญัติ และหนว่ ยตรวจสอบสูงสดุ 25

ภาพที่ 3-5 แสดงพฒั นาการเก่ียวกบั การจัดทารายงานฉบบั ต่าง ๆของประเทศไทย 26

ภาพที่ 3-6 คะแนนเฉลี่ยความโปรง่ ใสของงบประมาณ เปรียบเทียบปี 2560 และ 2562 จาแนกตามภูมภิ าค32

ภาพที่ 3-7 การเปรยี บเทียบคะแนนความโปรง่ ใสของแตล่ ะประเทศ ระหวา่ งปี 2560 และ 2562 33

ภาพที่ 4-1 กระบวนการการเปดิ เผยข้อมูลงบประมาณรายจ่ายประจาปี 48

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร ฉ สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ



แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

บทท่ี 1 บทนำ

1.1 ควำมสำคัญของปญั หำ

การบริหารกจิ การบ้านเมอื งที่ดี หรือธรรมภิบาล (Good Governance) เป็นแนวคิดสาคัญที่จะทาให้
เกิดการจดั สรรทรพั ยากรของประเทศทม่ี อี ยู่อยา่ งจากดั ใหเ้ กดิ ประโยชน์สงู สุดตอ่ ชุมชน สงั คม และประเทศชาติ
และเป็นภารกิจโดยตรงของรัฐท่ีจะต้องดาเนินการตามนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ผ่านการใช้จ่ายงบประมาณ
รายจ่ายประจาปี ดังนั้น งบประมาณรายจ่ายประจาปี จึงเป็นเสมือนสะพานเชื่อมโยงนโยบายไปสู่การปฏิบตั ิ
เพื่อปรับปรงุ หรือแกไ้ ขปัญหาต่าง ๆ ซ่งึ หากเปน็ ไปตามหลักของธรรมภิบาลการนานโยบายไปปฏิบัตมิ โี อกาสที่
จะประสบความสาเร็จ ลดค่าใชจ้ ่าย และความสูญเสียงบประมาณได้

ความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ
งบประมาณเป็นองค์ประกอบสาคัญตามหลักธรรมภิบาลท่ีสนับสนุนให้เกิดการใช้จ่ายงบประมาณอย่างมี
เหตุผล คุ้มค่า ตอบสนองหรือแก้ไขปัญหาของประชาชาชนกลุ่มเป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งน้ี การ
สร้างความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณจะก่อให้เกิด (1) ความชัดเจนในการใช้จ่ายงบประมาณ (2)
ป้องกันการใช้จ่ายงบประมาณที่ไม่คุ้มค่า หรือใช้ไปในทางท่ีผิด (3) การตัดสินใจใช้จ่ายงบประมาณจะ
ครอบคลุมประชาชนทุกกลมุ่ ผา่ นกระบวนการมสี ว่ นร่วม (4) เกดิ ความไวว้ างใจระหวา่ งรฐั กับประชาชน นาไปสู่
ผลลัพธ์ทเี่ ป็นธรรมจากนโยบายสาธารณะและความยง่ั ยืนทางการคลังของประเทศ อย่างไรกต็ าม แนวทางการ
สร้างความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณที่สาคัญคือ การสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนใน
กระบวนการงบประมาณเพ่ือเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้จ่ายภาษีอากร หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากนโยบาย
สาธารณะต่าง ๆได้รับรู้ข้อมูลข่าวสาร ได้แสดงความคิดเห็น แสดงความห่วงกงั วลแนวทางการดาเนินงานของ
รฐั รวมถึงการแลกเปลีย่ นขอ้ มลู ได้ในทกุ ข้ันตอนของกระบวนการงบประมาณ

ที่ผ่านมา ประชาชนและภาคประชาสังคมยังไม่มคี วามรู้ ความเข้าใจเก่ียวกับการจัดหารายได้และใช้
จ่ายภาครัฐเท่าท่ีควร เนื่องจากการเข้าถึงข้อมูลค่อนข้างจากัด เอกสารงบประมาณรายจ่ายประจาปีมีจานวน
มาก มคี วามซบั ซ้อน และเปน็ ขอ้ มูลเชิงเทคนิค และมหี ลายหน่วยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งในกระบวนการงบประมาณทา
ให้การมสี ่วนร่วมของประชาชนและภาคประชาสังคมยงั อยู่ในวงจากดั เห็นได้จากหลายโครงการประชาชนขาด
การยอมรบั การดาเนนิ การของภาครัฐทาใหไ้ มป่ ระสบความสาเรจ็ เกิดการใช้จา่ ยท่ีไม่เหมาะสม ดงั น้ัน หากการ
ดาเนินการจากภาครัฐสามารถสร้างความโปร่งใสได้ตั้งแต่ระดับการวางแผนงบประมาณจะทาให้การใ ช้จ่าย
เป็นไปอยา่ งเหมาะสมและคมุ้ คา่

อย่างไรก็ตาม หน่วยงานด้านการคลังระดับสากลได้จัดทาการสารวจเพื่อวัดระดับการเปิดเผย
งบประมาณของประเทศต่าง ๆที่เป็นสมาชิก และรวบรวมแนวปฏิบัติท่ีดีเผยแพร่ให้ภาครัฐ “การเปิดกว้าง
อย่างเต็มท่ีให้ประชาชนได้ทราบที่มา และการใช้จ่ายงบประมาณ” เพื่อสร้างความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณ และนาไปส่กู ารใช้จ่ายทม่ี ีเหตผุ ล เหมาะสม และคมุ้ ค่า

สานกั งบประมาณของรฐั สภา ตระหนักถึงความสาคัญของการเปดิ เผยงบประมาณ จึงได้จดั ทารายงาน
การศึกษาเรื่อง “แนวทำงกำรเพิ่มควำมโปร่งใสในกระบวนกำรงบประมำณ” ขึ้นเพ่ือหาแนวทาง และ
เครื่องมือตา่ ง ๆทีจ่ ะทาให้ผลลัพธ์จากการใชจ้ ่ายงบประมาณเป็นไปอย่างมปี ระสิทธิภาพ

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 1 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

1.2 วัตถุประสงคก์ ำรศึกษำ
1. เพื่อศกึ ษาความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทย
2. เพื่อศึกษาบทบาทผทู้ ี่เกีย่ วข้อง แนวทางหรือเกณฑก์ ารวัดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

ระดบั สากล
3. เพ่อื วเิ คราะหเ์ ปรยี บเทียบความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยและสากล
4. เพื่อกาหนดแนวทาง เคร่ืองมือ และข้อมูลสาคัญที่ควรเปิดเผยเพ่ือส่งเสริมความโปร่งใสใน

กระบวนการงบประมาณ
1.3 ขอบเขตกำรศึกษำ

ขอบเขตดำ้ นเน้อื หำ
1. บทบาท แนวทางการดาเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ การเปดิ เผยข้อมูลของระดับรัฐบาล และการส่งเสรมิ ให้เกิดการมีสว่ นร่วมของ
ประชาชนตลอดกระบวนการงบประมาณ

2. เคร่ืองมือ หรือแนวทางท่ีช่วยให้กระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจาปีเกิดความโปร่งใส และ
สรา้ งการมีสว่ นรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

1.4 วิธดี ำเนนิ กำรศึกษำ
การศึกษา “แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ” คร้ังนี้ เป็นการศึกษาเชิง

คุณภาพ ใช้การศึกษาข้อมูลรูปแบบทุติยภูมิ โดยเก็บรวบรวมเอกสาร (Documentary Research) โดยค้นคว้า
และรวบรวมข้อมูลจากเอกสาร วารสาร บทความ อินเตอร์เน็ต กฎ ระเบียบที่เก่ียวข้อง และรูปแบบแต่ละ
กรณีศึกษาโดยใช้แนวคิดการสร้างธรรมาภิบาล โดยเน้นประเด็นการสร้างความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณเป็นกรอบการศกึ ษา

เอกสำร แนวคดิ ทฤษฎีและงำนวจิ ยั ที่เกี่ยวข้อง
ศึกษาจากกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560
ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542
พระราชบญั ญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผน่ ดิน ฉบับท่ี 7 พ.ศ. 2550 พระราชกฤษฎกี าว่าด้วยหลักเกณฑ์และ
วิธีการบริหารกจิ การบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เอกสาร ตาราวิชาการ งานวิจัยที่เก่ียวข้องกับแนวคิดการสร้าง
ความโปร่งใสของหนว่ ยงานด้านการคลงั ระดบั สากล เพื่อใช้เปน็ กรอบการศกึ ษาในครง้ั นี้

1.5 กำรเก็บรวบรวมและวเิ ครำะห์ข้อมลู
การรวบรวมข้อมูลปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้น และวิเคราะห์โดยนามาสรุปตามวัตถุประสงค์ท่ีกาหนด เพ่ือ

นาเสนอปัญหาและแนวทางแกไ้ ขปัญหา พร้อมทง้ั ข้อเสนอแนะ ความคิดเหน็ ต่าง ๆ
1.6 ระยะเวลำกำรเก็บรวบรวมขอ้ มูล

ระยะเวลาการรวบรวมข้อมลู พฤศจกิ ายน 2562 – พฤษภาคม 2563

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 2 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

1.7 นิยำมศพั ท์เฉพำะ

กระบวนกำรงบประมำณ หมำยถึง ข้ันตอนต่างๆสาหรับบริหารจัดการงบประมาณ เริ่มจากการ
วางแผนงบประมาณ การอนมุ ตั ิ การติดตามและประเมินผล

ควำมโปร่งใสในกระบวนกำรงบประมำณ หมายถึง การเปิดกว้างอย่างเต็มท่ีให้ประชาชนได้ทราบ
ที่มา และการใช้งบประมาณ โดยรายละเอยี ดของการเปิดเผยจะตอ้ งชดั เจน ครอบคลุม มีความน่าเชือ่ ถอื และ
ทนั เวลาทุกช่วงเวลาในกระบวนการงบประมาณ

กำรมีสว่ นรว่ มของประชำชนในกระบวนกำรงบประมำณ หมายถึง การทีก่ ลุ่มประชาชน หรือสมาชกิ
ของชุมชนที่กระทาการออกมาในลักษณะของการทางานร่วมกัน ท่ีจะแสดงความคิดเห็น ความต้องการร่วม
ความสนใจรว่ ม มีความต้องการการดาเนนิ การใด ๆทม่ี ผี ลต่อการบริหารงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ
รายจา่ ยประจาปี ท้งั ในดา้ นรายรบั และรายจา่ ย

อักษรย่อทป่ี รากฏในรายงานฉบบั นี้

(1) Organization for Economic Co-operation and Development : OECD หมายถึง องคก์ าร
เพ่ือความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ซง่ึ เป็นองคก์ รระหว่างประเทศของกลมุ่ ประเทศท่ีพฒั นาแล้ว

(2) International Budget Partnership : IBP หมายถึง องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณ
ระหว่างประเทศ เป็นหน่วยงานระหว่างประเทศที่จัดตั้งข้ึนเพื่อส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการ
งบประมาณ

(3) Open Budget Index : OBI หมายถึง ดชั นีการเปดิ เผยงบประมาณท่ีจัดทาการสารวจโดย IBP

(4) Supreme Audit Institution : SAIs หมายถึง หน่วยงานอิสระ ตรวจสอบรายงานการเงินการใช้
จ่ายของรัฐบาลตามกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง และประเมินประสิทธิภาพและประสิทธผิ ลของนโยบาย
สาธารณะ ในรายงานฉบบั นี้หมายถึง สานักงานการตรวจเงินแผน่ ดนิ

(5) Independent Fiscal Institutions : IFIs สถาบันการคลงั อิสระ หมายถงึ สถาบันการคลงั อิสระ
และสภาการคลงั ทาหน้าที่ คาดการณ์เศรษฐกิจมหภาค และวเิ คราะหง์ บประมาณ ซง่ึ งานและภารกจิ ของ IFIs
จะแตกต่างกันออกไป ไมม่ ีรปู แบบทเี่ ป็นมาตรฐานเดียว ในบางประเทศจะมหี น่วยงานลกั ษณะน้ีทางานเสรมิ กนั
คือ สานกั งบประมาณของรัฐสภา (PBO) ทาการวิเคราะหง์ บประมาณให้กบั ฝ่ายนติ ิบัญญตั ิ และสภาการคลังจะ
ประเมนิ การคาดการณ์ของรฐั บาล และติดตามกฎเกณฑท์ างการคลัง สาหรบั ประเทศไทยมี สานักงบประมาณ
ของรัฐสภา (PBO) สงั กัดสานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร ยงั ไม่มีกฎหมายจัดตั้ง

(6) อกั ษรย่อของหนว่ ยงาน: สงป. หมายถงึ สานกั งบประมาณ สศช. หมายถงึ สานักงานสภาพัฒนาการ
เศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ธปท. หมายถงึ ธนาคารแหง่ ประเทศไทย สมช. สานกั งานสภาความมั่นคงแหง่ ชาติ
กค. หมายถงึ กระทรวงการคลัง กพร. หมายถึง สานักงานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 3 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

1.8 ประโยชน์ท่ีคำดวำ่ จะไดร้ บั

1. ทราบผลสารวจความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทย และตัวอย่างผลสารวจ
ดชั นีความโปรง่ ใสฯของประเทศต่าง ๆ

2. สมาชิกรัฐสภาและผู้สนใจทราบแนวปฏิบัติที่เปน็ สากล และมีแนวทางการพิจารณาข้อมูลรายงาน
ต่าง ๆ และข้อมูลสาคัญท่ีเกี่ยวข้องสาหรับใช้ประกอบการพจิ ารณางบประมาณรายจ่ายประจาปี และติดตาม
ตรวจสอบการใชจ้ า่ ยตลอดชว่ งเวลาในวงจรงบประมาณ

3. มีแนวทาง หรือเครื่องมือที่ใช้สาหรับการสร้างกลไกให้ประชาชนและภาคประชาสังคมมีส่วนร่วม
สรา้ งความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจาปี

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 4 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

1.9 สรุปประเด็นและแหลง่ ข้อมลู ทศี่ ึกษำ

ตารางที่ 1-1 สรุปประเด็นและแหลง่ ขอ้ มูลท่ีต้องการศกึ ษา

วตั ถุประสงค์ แนวคดิ /ทฤษฎี ผลงานวิจยั ทีเ่ ก่ยี วขอ้ ง ประเด็นทีศ่ กึ ษา วิธีการศึกษา
1. เพื่อศกึ ษาความ 1. องคป์ ระกอบของ เอกสาร
โปรง่ ใสในกระบวนการ 1. แนวคิดและ 1. หลกั ธรรมภบิ าล ธรรมภบิ าลแตล่ ะดา้ น ประกอบดว้ ย
งบประมาณของ 2.การเปิดเผยข้อมูล กฎหมาย ระเบยี บ
ประเทศไทย องค์ประกอบของธรรม 2. สถานการณ์ความ งบประมาณของ ตาราเกย่ี วกบั
ประเทศไทย กระบวนการ
2 เพอื่ ศกึ ษาบทบาทผู้ ภบิ าล โปรง่ ใสและระดับการ 3. ระดับความโปร่งใส งบประมาณ
ท่เี กย่ี วข้อง แนวทาง และประเดน็ อนื่ ๆตาม วธิ กี ารวดั ผลและ
หรอื เกณฑ์การวดั 2. แนวคิด มสี ่วนร่วมของ หลกั สากล ผลการการเปดิ เผย
ความโปรง่ ใสใน งบประมาณของ
กระบวนการ กระบวนการ ประชาชนในปจั จุบนั 1.ปจั จัย บทบาทและ ไทย
งบประมาณระดบั ขอ้ มูลสาคัญท่คี วร เอกสารทเ่ี กี่ยวขอ้ ง
สากล งบประมาณ เปดิ เผยใหป้ ระชาชน กบั แนวปฏบิ ตั ทิ ี่ดี
3. เพือ่ วิเคราะห์ รบั ทราบ ของหนว่ ยงาน
เปรยี บเทียบความ แนวปฏิบัตทิ ่ีดีของ - Budget 2. รายละเอียด ระดับสากล
โปรง่ ใสในกระบวนการ หนว่ ยงานระดบั สากล Transparency โครงสรา้ งขอ้ มูลทคี่ วร เก่ียวกับ
งบประมาณของ เก่ยี วกับการเปิดเผย Toolkit เปิดเผย
ประเทศไทยและสากล ขอ้ มูล - การสารวจการ 1. ความสาเร็จ 1. ศกึ ษาจาก
อปุ สรรคและความ เอกสารทเี่ กีย่ วกับ
เปดิ เผยงบประมาณ ลม้ เหลวจากกรณศี กึ ษา ประเด็นขา่ วสาร
(Open Budget ของต่างประเทศ ประจาวัน
Survey) 2. สถานการณ์ความ 2. ศึกษาจากผล
โปรง่ ใสของไทย เชน่ คะแนนการสารวจ
แนวคิด Gap analysis 1. Budget การเผยแพรข่ อ้ มลู
เพอื่ ใชว้ เิ คราะหค์ วาม Transparency หรอื เครื่องมือท่ีสร้าง
การมสี ่วนร่วมของ
แตกต่างระหวา่ งสงิ่ ท่ี Toolkit ประชาชน
ปฏบิ ัติจริง กบั สงิ่ ท่ี 2. การสารวจการ
เป็นขอ้ แนะนาทาง เปิดเผยงบประมาณ
วิชาการ แล้วพยายาม 3. การมีสว่ นรว่ มของ
ลดความแตกตา่ งน้ัน ประชาชนใน
ลง กระบวนการ

งบประมาณ

4. เพ่ือกาหนด 1. แนวคิดเคร่อื งมือ 1. Budget 1. ศึกษาคะแนนและ ศกึ ษาจากเอกสาร
แนวทาง เครอื่ งมือ หรอื กลไกให้เกดิ การ Transparency อันดบั การเปิดเผย เผยแพร่ของ
และข้อมูลสาคัญทคี่ วร ความโปร่งใส Toolkit งบประมาณของแต่ละ หน่วยงาน
เปิดเผยเพือ่ ส่งเสริม 2. Best Practice การ 2. เคร่ืองมอื ดา้ น ประเทศ รวมถึง
ความโปร่งใสใน จดั การความโปรง่ ใส งบประมาณของ ประเทศไทย
กระบวนการ ของงบประมาณ ประเทศท่ไี ด้คะแนน 2. ศกึ ษาแนวทางทจ่ี ะ
งบประมาณ ผลสารวจสงู ยกระดับคะแนนการ

เปดิ เผยงบประมาณ
ของประเทศไทย

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 5 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ



แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

บทที่ 2 แนวคดิ ทฤษฎี และวรรณกรรมทีเ่ กี่ยวข้อง

การทบทวนเอกสารและงานวจิ ยั ท่เี กยี่ วข้อง จะทบทวนและสรปุ สาระสาคัญจากเอกสารต่าง ๆ ดงั นี้
2.1 กฎหมายและระเบียบทเี่ ก่ียวขอ้ ง เชน่ พระราชบญั ญตั ิระเบยี บบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ.2534
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ระเบียบสานัก
นายกรฐั มนตรีวา่ ด้วยการสร้างระบบบรหิ ารกจิ การบ้านเมอื งและสังคมทีด่ ี พ.ศ. 2542
2.2 งานวิจัยและผลงานอื่น ๆที่เก่ียวข้อง เช่น ความหมาย ความสาคัญ และองค์ประกอบของ
ธรรมาภบิ าล หรือการบรหิ ารจดั การที่ดี เครอื่ งมอื สาหรับสร้างความโปรง่ ใสให้งบประมาณ ผลการสารวจดัชนี
การเปิดเผยขอ้ มลู งบประมาณ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ซ่งึ สรปุ ได้ ดังน้ี
2.1 กฎหมำยและระเบยี บท่ีเกีย่ วข้อง
2.1.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนท่ี 40 ก. 6
เมษายน 2560) ได้กาหนดสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หน้าที่ของรฐั แนวนโยบายแห่งรัฐ ที่เกี่ยวข้องกบั
การมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิของชุมชน ซึ่งมีเน้ือหาสาระเก่ียวกับการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วน
ร่วม และการรับฟงั ความคิดเหน็ จากประชาชนเกี่ยวกบั กฎหมาย และโครงการสาคญั ต่างๆ ทง้ั ในระดับชาติและ
ท้องถิ่น รวมท้ังตรวจสอบการใช้อานาจรฐั ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน กาหนดให้นาเทคโนโลยมี าใช้ ให้มี
การบูรณาการข้อมูลของหนว่ ยงานรัฐเขา้ ด้วยกัน
2.2.2 พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ.2534 และที่แก้ไขเพม่ิ เติม เป็นกฎหมายที่
กาหนดขอบเขตอานาจหน้าที่ของส่วนราชการต่าง ๆ เพื่อมิให้มีการปฏิบัติงานที่ซ้าซ้อนกัน ก่อให้เกิดการ
บริหารงานที่เป็นเอกภาพ รวมถึงหลักการในการมอบอานาจให้ปฏิบัติราชการแทน และกาหนดการบริหาร
ราชการ เพ่ือใหร้ ะบบบริหารราชการสามารถปฏิบัตงิ านตอบสนองตอ่ การพฒั นาประเทศและการให้บรกิ ารแก่
ประชาชนได้อย่างมปี ระสิทธภิ าพยิ่งข้นึ
2.1.3 พระราชกฤษฎกี าว่าด้วยหลักเกณฑ์และวธิ ีการบรหิ ารกิจการบ้านเมอื งที่ดี พ.ศ. 2546 กาหนด
ประโยชนท์ ่จี ะได้รับไว้ 3 ประการ คอื รัฐสามารถกาหนดนโยบายและเปา้ หมายการดาเนนิ งานไดช้ ัดเจน และมี
กลไกท่ีจะพัฒนาองค์กรภาครัฐให้มีประสิทธิภาพข้ึนไป ส่วนรำชกำรและข้ำรำชกำรมีแนวทางการปฏิบัติ
ราชการที่เป็นมาตรฐานชัดเจน มีความโปร่งใส สามารถวัดผลการดาเนินงานได้ ประชำชนได้รับบริการท่ี
รวดเร็ว สามารถตรวจสอบการดาเนนิ งานได้ และมีส่วนร่วมในการบรหิ ารสว่ นราชการ
2.1.4 ระเบียบสานักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบรหิ ารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.
2542 มีหลักพนื้ ฐานของการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมทดี่ ี 6 ประการ คอื หลกั นิติธรรม หลักคุณธรรม
หลกั ความโปรง่ ใส หลกั การมสี ่วนรว่ ม หลักความรบั ผดิ ชอบ และหลกั ความค้มุ ค่า
2.2 แนวคิด ทฤษฎีท่ีเกี่ยวข้อง
ควำมสำคญั ของธรรมำภบิ ำล
ธรรมำภิบำล (Good Governance) หรือกำรบริหำรจัดกำรท่ีดี หมายถึง ระบบโครงสร้าง
กระบวนการต่าง ๆ ท่ีได้วางแนวปฏิบัติหรือวางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหวา่ งเศรษฐกจิ การเมืองและสังคม

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 6 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

เพื่อให้ส่วนต่าง ๆ ของสังคมมีการพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขและเป็นธรรม โดยมีแนวคิดที่เกี่ยวข้อง
เชน่

องคป์ ระกอบธรรมำภบิ ำล
United Nations Development Programme : UNDP ได้กาหนดคุณลักษณะของการบริหาร
กิจการบา้ นเมอื งที่ดี หรือธรรมาภบิ าลไว้ 9 ประการ ดังน้ี
1. กำรมีส่วนร่วม (Participation) ชายและหญิงทุกคนควรมีสิทธิ์มีเสียงในการตัดสินใจทั้งโดย
ทางตรงหรือผ่านทางสถาบนั ตวั แทนอันชอบธรรมของตน ท้ังน้ี การมสี ว่ นร่วมทเ่ี ปิดกว้างตอ้ งอยบู่ นพื้นฐานของ
การมีเสรภี าพในการรวมกลุ่มและการแสดงความคิดเหน็ รวมถงึ การสามารถเข้ามีสว่ นรว่ มอย่างมีเหตุผลในเชิง
สรา้ งสรรค์
2. นิติธรรม (Rule of Law) กฎหมายต้องมีความเป็นธรรม และไม่มีการเลือกปฏิบัติ โดยเฉพาะใน
สว่ นท่ีเก่ยี วขอ้ งกับเร่ืองของสิทธมิ นษุ ยชน
3. ควำมโปร่งใส (Transparency) ต้องอยู่บนพ้นื ฐานของการไหลเวียนอยา่ งเสรีของข้อมลู ข่าวสาร
บุคคลท่ีมีความสนใจเกี่ยวข้องจะต้องสามารถเข้าถึงสถาบัน กระบวนการ และข้อมูลข่าวสารได้ และข้อมูล
ข่าวสารดงั กลา่ วนั้นตอ้ งมคี วามเพยี งพอต่อการทาความเข้าใจและการตดิ ตามประเมนิ สถานการณ์
4. กำรตอบสนอง (Responsiveness) สถาบันและกระบวนการดาเนินงานต้องพยายามดูแลเอาใจ
ใส่ผูม้ สี ่วนไดส้ ว่ นเสียทุกฝา่ ย
5. กำรมงุ่ เนน้ ฉนั ทำมติ (Consensus-Oriented) มกี ารประสานความแตกต่างในผลประโยชน์ของ
ฝา่ ยตา่ ง ๆ เพ่ือหาขอ้ ยตุ ิร่วมกันอันจะเปน็ ประโยชน์ต่อทกุ ฝา่ ย
6. ควำมเสมอภำค/ควำมเที่ยงธรรม (Equity) ชายและหญิงทุกคนต้องมีโอกาสในการปรับปรุง
สถานะหรอื รักษาระดบั ชวี ติ ความเปน็ อยขู่ องตน
7. ประสิทธภิ ำพและประสทิ ธผิ ล (Effectiveness and Efficiency) สถาบนั และกระบวนการต้อง
สรา้ งผลสมั ฤทธ์ทิ ตี่ รงตอ่ ความต้องการ และขณะเดียวกันก็ต้องใช้ทรพั ยากรให้เกดิ ประโยชนส์ งู สุด
8. ภำระรับผิดชอบ (Accountability) ผู้มีอานาจตัดสินใจ ไม่ว่าจะอยู่ในภาครัฐ ภาคเอกชน และ
องค์กรภาคประชาสังคมก็ตาม ต้องมีภาระรบั ผิดชอบต่อสาธารณชนและผ้มู ีส่วนไดส้ ่วนเสยี ในสถาบนั ของตน
9. วิสัยทัศน์เชิงยุทธศำสตร์ (Strategic Vision) ผู้นาและบรรดาสาธารณชนต้องมีมุมมองท่ีเปิด
กว้างและเล็งการณ์ไกลเก่ียวกับการบริหารกิจการบ้านเมือง (คณะทางานส่งเสริมธรรมาภิบาลของ สานัก
เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรี, ม.ป.ป.)

ดงั น้ัน จะเหน็ ไดว้ ่ำ กำรบรหิ ำรกิจกำรบ้ำนเมืองและสงั คมท่ดี ี ทุกภำคส่วนไม่วำ่ จะเปน็ กลไกภำครัฐ ภำค
ธรุ กจิ เอกชน หรือภำคประชำชน ต่ำงกเ็ ป็นองคก์ รรวมในกำรสร้ำงระบบกำรบรหิ ำรด้ำนต่ำงๆที่ส่งผลต่อ
ประโยชน์ของประชำชนโดยตรง

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 7 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

2.3 งำนวจิ ัยและวรรณกรรมทีเ่ ก่ยี วข้อง
2.3.1 Budget Transparency Toolkit
หลักการความโปร่งใสของงบประมาณท่ีเป็นที่ยอมรับท่ัวโลก จะครอบคลุมเก่ียวกับ ความชัดเจน

ความครอบคลุม ความน่าเช่ือถือ ความทันเวลา และการเช้าถึงรายงานการเงินต่าง ๆ ซ่ึงมีนิยามแตกต่างกัน
ออกไป แต่โดยสรุปคือ “กำรเปิดกว้ำงอย่ำงเตม็ ท่ีให้ประชำชนได้ทรำบทมี่ ำ และกำรใช้งบประมำณ” ทั้งน้ี
เหตุผลสาคญั ท่ีจาเปน็ ตอ้ งสร้างความโปร่งใสความโปรง่ ใส เชน่

(1) ควำมรับผิดชอบ ความชัดเจนของการใช้งบประมาณโดยเจ้าหน้าท่ีของรัฐ เพ่ือให้เกิด
ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล

(2) ควำมซ่ือสัตย์ การใช้จ่ายภาครัฐมีโอกาสที่จะไม่คุ้มค่าและใช้ไปในทางท่ีผิด ดังน้ัน การป้องกัน
การทุจรติ โดยมีการสรา้ งมาตรฐานความซ่อื สตั ย์ของการใชจ้ า่ ยภาครัฐจึงเป็นส่งิ จาเป็น

(3) ครอบคลุมทุกกลุ่ม การตดั สนิ ใจเกย่ี วกบั การใช้จา่ ยงบประมาณจะมผี ลกระทบต่อกลุม่ บุคคลกลุ่ม
ตา่ ง ๆในสงั คม ความโปร่งใสจะช่วยใหเ้ กดิ ขอ้ ถกเถียงเกย่ี วกับผลกระทบจากนโยบายงบประมาณ

(4) ควำมไว้วำงใจ กระบวนการงบประมาณที่เปิดกว้างและโปร่งใส จะช่วยให้เกิดความไว้วางใจใน
การใชง้ บประมาณ

(5) คุณภำพ การกาหนดงบประมาณท่โี ปรง่ ใสจะช่วยให้ผลลัพธท์ างการคลงั และเกิดผลกระทบท่ีเป็น
ธรรมจากนโยบายสาธารณะ

แนวทาง (Toolkit) ฉบบั น้ี OECD ไดก้ าหนดขึน้ เพือ่ กาหนดมาตรฐานกว้างๆเพ่ือเป็นคาแนะนา ให้แต่
ละประเทศได้ใช้ประเมินระดับความโปร่งใสของตนเองโดยสร้างรายการตรวจสอบ (Checklist) รวมถึงการ
ประเมินของหน่วยงานนานาชาติ เช่น International Financial Institutions (IFIs) ความโปร่งใสของ
งบประมาณจะเก่ยี วข้องกบั ปจั จยั ตา่ ง ๆหลายประการ ดังภาพที่ 1

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 8 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

ภาพที่ 2-1 ปัจจยั และบทบาทของหน่วยงานทเี่ กีย่ วขอ้ งกับความโปร่งใสงบประมาณ

ท่ีมา : OECD

OECD ได้กาหนดโครงสร้างสาคัญ 5 ด้าน (ภาพท่ี 2-1) และรายละเอียดของแต่ละโครงสร้าง (ตาม

หวั ขอ้ (A) ถงึ (M) ที่จะทาใหเ้ กดิ ความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ ประกอบด้วย (รายละเอียดเพ่ิมเตมิ :

ภาคผนวก-2)

(1) ขอ้ มลู งบประมาณทช่ี ดั เจนจากรัฐบาล
(2) การจดั การของรัฐสภา หรือการตรากฎหมาย
(3) สถาบันอิสระทตี่ รวจสอบ
(4) การเปิดกวา้ งให้ประชาชนมีส่วนร่วม
(5) ส่งเสริมให้เกดิ ความร่วมมอื กับภาคเอกชน
(1) ข้อมลู งบประมำณทชี่ ดั เจนจำกรัฐบำล สาระสาคญั โดยสรุป คือ
(A) การให้ข้อมูลท่ีครบถ้วนและเกี่ยวข้องกับงบประมาณที่เป็นประโยชน์ระหว่าง
ปีงบประมาณ เพ่ือที่จะพิจารณาและตัดสินใจ โดยรายงานแต่ละฉบับควรเปิดเผย และเข้าถึงผ่านช่องทาง
ออนไลน์ หัวขอ้ ท่เี ปิดเผยควรระบุถึงขอ้ ผูกมดั และรายละเอียดอยา่ งเพยี งพอ และ
(B) ข้อมูลท่ีถูกต้องทางการเงิน และที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ โดยผ่านการเผยแพร่ในรูป
รายงานตา่ ง ๆ ตลอดชว่ งวงจรงบประมาณ เช่น รายงานกอ่ นงบประมาณ (Pre-Budget Report) งบประมาณ
“ฉบบั ประชาชน” รายงานการตรวจสอบจากหน่วยตรวจสอบสงู สดุ เปน็ ต้น

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 9 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

(2) กำรจัดกำรของรัฐสภำ หรือกำรตรำกฎหมำย สาระสาคัญโดยสรุป คือ รัฐสภามีบทบาทอย่าง
เป็นทางการที่จะตรวจสอบและอนุมัติข้อเสนองบประมาณจากฝ่ายบริหาร ดังน้ัน รัฐสภาควรมีโอกาสและ
ทรัพยากรในการตรวจสอบรายงานทางการเงินที่จาเป็นอย่างมีประสิทธิภาพ และถือเป็นผู้บริหารในนามของ
ประชาชน ทง้ั นี้ ไดก้ าหนดบทบาทของผทู้ ีเ่ กี่ยวขอ้ งไดแ้ ก่

(C) การพจิ ารณา และตรวจสอบของรัฐสภา โดยเฉพาะอยา่ งยิ่งบทบาทของกรรมาธกิ าร และ
(D) การสนับสนุนศกั ยภาพของรฐั สภา เพอื่ ให้สมาชิกรฐั สภามีศักยภาพวิเคราะหป์ ระเด็นทาง
การเงินและนโยบายที่เก่ยี วขอ้ งในช่วงวงจรงบประมาณ
(3) สถำบันอิสระท่ีตรวจสอบ สาระสาคัญโดยสรุป คือ สถาบันการตรวจสอบสูงสุดควรมีความเปน็
อิสระตามกฎหมายจากผู้บริหาร มีอานาจการเข้าถึงข้อมูลและทรัพยากรที่เหมาะสมในการตรวจสอบและ
รายงานต่อสาธารณะเกี่ยวกับการเพ่มิ ขน้ึ และภาระผูกพนั ของกองทนุ สาธารณะ ซ่งึ จะประกอบดว้ ย
(E) การดูแลสอดส่องอย่างอิสระและการควบคุม หมายถึงหน่วยงานทางการคลังที่มี
มาตรฐาน มีความน่าเชื่อถือในตรวจสอบรายได้ คา่ ใช้จ่าย รวมถงึ การตรวจสอบภายใน
(F) การสนับสนุนของหน่วยตรวจสอบสูงสุด (SAIs) โดยทาหน้าที่อิสระ ตรวจสอบรายงาน
การเงนิ การใช้จ่ายของรัฐบาลตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง และประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ของนโยบายสาธารณะ และ
(G) บทบาทที่มีประสิทธิภาพของสถาบันการคลังอิสระ (IFIs) ท้ังนี้ หลายประเทศเริ่มจัดต้ัง
สถาบันการคลังอิสระและสภาการคลังข้ึน เพ่ือปรับปรุงการคาดการณ์เศรษฐกิจมหภาคและงบประมาณผ่าน
บทบาท “Watchdog” ตามกรอบการทางานที่กาหนดไว้
(4) กำรเปดิ กวำ้ งใหป้ ระชำชนมสี ่วนร่วม โดยรัฐบาลต้องจดั ใหม้ กี ารเขา้ ถึงข้อมลู สรุปเก่ยี วกับการใช้
จ่ายงบประมาณตามนโยบาย และตอ้ งเปดิ โอกาสให้มสี ่วนรว่ มในการพิจารณางบประมาณ โดย
(H) ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลงบประมาณได้ง่าย ซ่ึงเอกสารงบประมาณโดยทั่วไปจะมี
ข้อมูลจานวนมาก มีความซบั ซอ้ น ยากต่อการเขา้ ใจของประชาชน สมาชิกรัฐสภา หรือผ้ปู ฏบิ ัติงาน ดังนั้น จึง
ควรจดั ทาเอกสารท่ีเข้าใจง่ายให้ประชาชนเข้าใจ เพอ่ื เพ่ิมคณุ ภาพของการอภปิ รายงบประมาณ และเพิ่มความ
ไวว้ างใจรัฐบาลของประชาชน หรือ “ฉบบั ประชาชน”
(I) การเปิดเผยข้อมูลเพ่ือสนับสนุนความโปร่งใสของงบประมาณต่อประชาชนต้องอยู่ใน
รูปแบบดิจิทัล สามารถนาไปประมวลผลได้ เพ่ือให้ประชาชนมีส่วนร่วมวิเคราะห์ ประเมินผลการจัดทา
งบประมาณ
(J) การทาให้งบประมาณครอบคลุมและมีส่วนร่วมมากข้ึน จะเป็นการลดโอกาสการทุจริต
และเสริมสรา้ งวฒั นธรรมประชาธปิ ไตย โดยตอ้ งสอดคล้องกับกรอบของกฎหมาย
(5) ส่งเสริมให้เกิดควำมร่วมมือกับภำคเอกชน ภาครัฐควรมีการระบุอย่างชัดเจนเก่ียวกับ
วัตถุประสงค์การรายงาน ความโปร่งใส ความรับผดิ ชอบ และความเกีย่ วขอ้ งทางการเงินกับภาคเอกชน ซ่ึงควร
เป็นไปอย่างเปดิ เผย ปฏบิ ัตติ ามกฎเกณฑ์ต่างๆ และผังการปฏบิ ัติงาน
(K) การเปดิ เผยสญั ญา หรือการจัดซ้อื จัดจา้ งจะทาให้เกิดความโปร่งใส มีส่วนร่วม เพ่มิ คณุ ค่า
ข้อมูลทเ่ี ปิดเผยต้องครอบคลมุ แต่ยังไม่ละเมดิ กฎความปลอดภยั ขอ้ มูล
(L) การบัญชีด้านรายได้และค่าใช้จ่ายสาหรับการใช้ทรัพยากร ซึ่งบางประเทศมี
ทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นแหล่งสาคัญในการสร้างรายได้แผ่นดิน อย่างไรก็ตาม ความซับซ้อน และการ
เกยี่ วขอ้ งกับจานวนบริษทั หรอื หน่วยงานท่ีมีไม่กแี่ หง่ จึงเปน็ เรือ่ งทีม่ ีความเส่ียง นอกจากน้ี ยงั เก่ียวข้องกับความ
ย่งั ยืน และความเท่าเทยี มด้วย ดงั นัน้ จึงตอ้ งมีความโปรง่ ใสในการใช้ทรัพยากรของประเทศ

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 10 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

(M) การลงทุนการจัดการโครงสร้างพื้นฐานต้องมีความซ่ือสัตย์ คุ้มค่า และความโปร่งใส ซ่ึง
โครงการขนาดใหญ่ท่ีมีความซับซ้อนด้านเทคนิค และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะมีความเส่ียงท่ีจะเกิดการทุจริต
หรือใช้เงินทางที่ผิด ดังนั้น เพ่ือสร้างความมั่นใจโครงการลงทุนต่าง ๆจึงต้องได้รับการจัดการอย่างโปร่งใส มี
ประสทิ ธภิ าพ สรา้ งความน่าเชื่อถอื และเปดิ เผยขอ้ มลู ที่เก่ยี วข้องสสู่ าธารณะ (OECD, 2017, น.43-96)

* ทั้งน้ี ผู้ศึกษาเลือกแนวทางขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา
(Organization for Economic Cooperation and Development : OECD) เน่ืองจาก ตามมติคณะรฐั มนตรี
เมื่อวันท่ี 3 มีนาคม 2563 ได้กาหนดให้แต่ละส่วนราชการท่ีรับผิดชอบการดาเนินการภายใต้แผน Country
Program : CP ระหว่างประเทศไทย และ OECD เร่งรัดการดาเนินงาน ทั้งน้ี ที่มา :ของโครงการ CP เกิดจาก
ประเทศไทยได้ร่วมลงนาม MOU เก่ียวกับการท่ีจะทาให้ไทยเข้าถึงองค์ความรู้และแนวปฏิบัติที่ดีของ OECD
ซึ่งจะช่วยพัฒนาแนวนโยบายของรัฐ ตอบโจทย์การพัฒนาประเทศตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ ซ่ึงหน่ึงในโครงการภายใต้
โครงการ CP คือ โครงการ Advancing Budget Reform ซึ่งจะทาให้ประเทศไทยยกระดับมาตรฐานด้าน
งบประมาณใหเ้ ปน็ สากลยิ่งขนึ้

2.3.2 OECD Best Practices for Budget Transparency
OECD ไดส้ รุปรวบรวมแนวปฏิบัติที่ดีจากประเทศต่าง ๆ โดยใหข้ อ้ เสนอแนะเกีย่ วกับ ข้อมลู /รายงาน
ท่ีควรเปิดเผยแต่ละช่วงเวลาตลอดวงจรงบประมาณ ประเภทรายงานงบประมาณ รายละเอียด และข้อมูลที่
เก่ียวข้องที่ควรเปิดเผยให้ประชาชนและภาคประชาสังคม และควรมีเว็บกลางให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลนี้ได้
ข้อมูลควรเป็นลกั ษณะภาษาเคร่อื งเพอ่ื ประมวลผลได้ตามตอ้ งการวเิ คราะห์ (รายละเอยี ดเพม่ิ เตมิ : ภาคผนวก-1)
(OECD, 2002, น.1-14)
2.3.2 กำรสำรวจกำรเปดิ เผยงบประมำณ (Open Budget Survey)
International Budget Partnership: IBP ได้ให้หลักการไว้ว่า หากงบประมาณมีความโปร่งใส
ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทางบประมาณ รวมถึงมีหนว่ ยงานที่ควบคุมดแู ลการดาเนนิ การของฝ่ายบริหาร
จะทาให้การจัดสรรงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ตรงต่อความต้องการของประชาชน สร้างความ
นา่ เช่ือถอื ลดปญั หาคอรร์ ัปชน่ั รักษาวนิ ยั การคลัง ดงั นัน้ ความรบั ผดิ ชอบทางงบประมาณ ประกอบดว้ ย

(1) ความโปร่งใสทางงบประมาณ (Budget Transparency) เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูล
ด้านงบประมาณทีค่ รบถ้วน

(2) การมีสว่ นร่วมของภาคประชาชน (Public Participation)
(3) การควบคมุ ดูแล (Oversight)
International Budget Partnership ไดท้ าการสารวจในลกั ษณะการวจิ ัยอิสระ โดยอา้ งอิงขอ้ เทจ็ จรงิ
เกีย่ วกบั การเขา้ ถงึ ข้อมูลด้านงบประมาณ และบทบาทของการกากับดูแลของฝา่ ยนติ ิบญั ญัตแิ ละการตรวจสอบ
ซง่ึ การสารวจจะครอบคลุม 117 ประเทศ ซงึ่ กาหนดให้มกี ารวดั ผลแต่ละดา้ นท่สี าคญั 3 ดา้ น คอื 1) ด้านความ
โปร่งใส 2) ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน 3) ด้านการสอดส่องดูแลของรัฐสภาและสถาบันอิสระ
แบบสอบถามประกอบด้วยคาถามจานวน 153 ข้อ โดยแบ่งเป็น คาถามสาหรับวัดโดยให้ค่าคะแนนเก่ียวกับ
ความโปร่งใสในการแสดงรายงานต่าง ๆ 109 ข้อ คาถามท่ีเก่ียวข้องอีก 6-8 ข้อ และคาถามท่ีถามเกี่ยวกับ
บริบททว่ั ไปของการมีส่วนรว่ มของภาคประชาสังคม การสอดส่องดแู ลจากฝา่ ยนติ ิบัญญตั ิ และหนว่ ยตรวจสอบ
สงู สุด (ประเทศไทยน่าจะเปน็ สานักงานการตรวจเงินแผน่ ดนิ ) อีก 36 ขอ้

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 11 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

วัตถุประสงค์ของคาถาม คือการตรวจสอบความโปร่งใสของระบบงบประมาณ โดยเน้นประเด็น
รายงานหรือเอกสารที่เปิดเผยสู่สาธารณะที่อ้างอิงจากแนวทางปฏบิ ัติที่ดีระดับสากล การจัดหมวดหมู่คาถาม
จะแบง่ ได้ออกเป็น 5 ส่วน ประกอบดว้ ย

ส่วนท่ี 1 คาถามเกี่ยวกับเอกสารสาคัญท่ีเปิดเผยออกสู่สาธารณะ จานวน 8 ฉบับ เช่น
รายงานก่อนการจัดทางบประมาณ รายงานงบประมาณ งบประมาณ “ฉบับประชาชน” และรายงานการ
ติดตามต่าง ๆ เช่น รายงานครึ่งปี รายงานส้ินปี และรายงานตรวจสอบจากหนว่ ยตรวจสอบสูงสุด และคาถาม
ท่ัวไปท่ีเก่ียวกับการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณ และไม่ใช่ข้อมูลงบประมาณของภาคประชาชน เช่น คาถาม
เน้อื หา และการนาเสนอเกีย่ วกับการเผยแพรข่ อ้ มูลตา่ งๆผา่ นเว็บไซต์ตา่ ง ๆ

ส่วนที่ 2 คาถามเก่ียวกับข้อเสนองบประมาณ (ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี) ซ่ึงเป็นเอกสารนโยบายสาคัญซึ่งกาหนดเป้าหมาย ผลกระทบจากนโยบาย การดาเนินงาน การ
จัดเก็บรายได้ หนี้ การใช้ไปของรายได้ ใน 3 หัวข้อ คือ 1) หน่วยงานที่ใช้งบประมาณ 2) ใช้งบประมาณเพ่ือ
วตั ถปุ ระสงคใ์ ด 3) ใช้งบประมาณทาอะไร

ส่วนที่ 3 คาถามเก่ียวกับเอกสารสาคัญที่จาเป็นต้องประกอบการพิจารณาแต่ละช่วงใน
กระบวนการงบประมาณ เพื่อให้ประชาชนและภาคประชาสังคมเข้าใจงบประมาณรายจ่าย ซ่ึงคาถามชุดน้จี ะ
เก่ียวกับเนื้อหาของรายงานท่ีอยู่ในส่วนท่ี 1 เช่น การคาดการณ์เศรษฐกจิ GDP การคาดการณ์รายได้ การใช้
จ่าย การกยู้ มื การปรบั ปรงุ ข้อมลู ระหวา่ งปี รายงานครง่ึ ปี รายงานส้ินปี และรายงานการตรวจสอบ

ส่วนท่ี 4 คาถามเกี่ยวกับบทบาทและประสิทธิภาพของสถาบันท่ีสดอดส่องดูแลใน
กระบวนการงบประมาณ ประกอบดว้ ย (1) สถาบันตรวจสอบอิสระ Independent Fiscal Institutions (IFIs)
(2) ฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ และ (3) สถาบนั ตรวจสอบสงู สดุ (Supreme Audit Institution (SAI) (ประเทศไทยจะเป็น
สานักงานการตรวจเงนิ แผ่นดิน) เน้นไปที่กระบวนการที่เกิดข้ึนจริง เปรียบเสมือนกลไกตรวจสอบและถ่วงดลุ
เพอื่ ท่จี ะม่ันใจการใชจ้ า่ ยและมคี วามรับผิดชอบ

ส่วนท่ี 5 การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในกระบวนการงบประมาณ เพ่ือตรวจสอบว่า
ข้อมลู งบประมาณที่เกดิ จากทุกหน่วยงานตลอดกระบวนการงบประมาณ ได้รบั การเผยแพร่ตามชว่ งระยะเวลา
ที่กาหนดโดยอา้ งองิ จากแนวปฏิบัตทิ ่ดี ีของประทศทั่วโลก ซ่ึงขอ้ มูลจะตอ้ งมีความถกู ต้องและนา่ เชือ่ ถอื

หลักเกณฑ์ในการให้คะแนน แบ่งเป็น 5 คาตอบ ประกอบด้วย คาตอบ “a.” มีการปฏิบัติท่ีดี ได้
คะแนน 100 คะแนน “b.” เป็นไปตามมาตรฐานขั้นต้น ได้ 67 คะแนน “c.” มีความพยายามและได้รับ
มาตรฐานข้ันต้น ได้ 33 คะแนน “d.” ไม่สามารถบรรลุมาตรฐานท่ีกาหนดไว้ได้ ได้ 0 คะแนน “e.” แทบไม่มี
หรอื ไม่มีมาตรฐานเลย ซึ่งคะแนน “e”. จะไม่ถกู นามาประมวลผล

อย่างไรก็ดี ผลคะแนนในปี 2562 ของหลายประเทศได้รับผลกระทบจากการระบาดของ COVID-19
อาจส่งผลใหค้ วามรบั ผิดชอบทางงบประมาณของแตล่ ะประเทศลดลงบ้าง เน่ืองจากมีการปรับงบประมาณส่วน
ใหญส่ นับสนนุ ไปในงานด้านสาธารณสุข หรือด้านที่เกีย่ วข้อง

สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร 12 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

ผลการสารวจดชั นีการเปดิ เผยงบประมาณของประเทศไทย ปี 2562 สรุปได้ดงั น้ี

ตารางที่ 2-1 สรปุ ประเด็นและคะแนนทไี่ ด้รับในแต่ละข้อคาถาม

รำยกำรตำมแบบสอบถำม1 สรุปคำตอบของประเทศไทย ควำมคดิ เห็นของ

/ (คะแนนทไ่ี ดร้ ับจำก 100 ผ้วู ิจำรณ์

คะแนน)

ควำมโปรง่ ใส

รายงานก่อนงบประมาณ/ 1. เอกสารอ้างถึง (1) มติคณะรฐั มนตรี "วงเงิน -ประเทศไทยยังขาดการเผยแพร่

Pre-Budget Statement งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. ข้อมูลหลายประการ เชน่ real GDP
(56 คะแนน) อัตราดอกเบ้ยี นโยบายการจัดเก็บ
2562 (2) Statement for the Annual Budget รายได้ เงินกแู้ ละภาระอ่ืน ๆท่ี
เกีย่ วขอ้ งกบั เงนิ กู้
Expenditures for FY 2019 (3) Draft Bill
- การเผยแพรส่ ู่ภาคประชาสงั คมทา
Annual Budget Expenditures FY 2019 โดย ได้ในวงจากัด เพราะเผยแพร่ทางเวบ็
ไขต์มติคณะรัฐมนตรี และสานัก
สานกั งบประมาณ งบประมาณเท่าน้ัน

2. เผยแพร่ทาง เวบ็ ไซต์สานกั งบประมาณ /เว็บไซต์
คณะรฐั มนตรี
3. ไมม่ ฉี บบั ประชาชน

ข้อเสนองบประมาณรวมถงึ 1. เอกสารอา้ งถงึ (1) บันทกึ วิเคราะห์สรปุ 1. เอกสารไม่ได้ระบุรายได้ การใช้

เอกสารสนับสนนุ อ่นื (รา่ ง สาระสาคัญรา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ย จ่ายหน้ี ขอ้ มลู เศรษฐกิจมหภาค

พระราชบัญญตั ิฯ) ประจาปี 2562 /DRAFT BILL ON ANNUAL คาอธบิ ายเกี่ยวกบั แนวโนม้ การ

(67 คะแนน) BUDGET EXPENDITURES FOR FISCAL YEAR ประมาณ การงบประมาณหลายปี

2019 (2) รายได้เปรยี บเทยี บ / ค่าใช้จ่าย (MTEF) นโยบายทสี่ าคญั การจดั เก็บ

เปรียบเทียบสาหรบั ปีงบประมาณ 2017-2562 (เลม่ ภาษีไวอ้ ยา่ งชดั เจน แต่สามารถใช้

สสี ม้ ) (3) รายไดส้ าหรับปีงบประมาณ 2562 (เลม่ สี เทยี บเคยี งได้

เขยี ว) (4) งบประมาณจาแนกตามหน่วยงานบริหาร 2. เอกสารมีจานวนมากและสง่ ให้

เล่มสีแดงเปน็ ค่าใช้จา่ ยงบประมาณสาหรบั แผน ฝา่ ยนิตบิ ญั ญัติกอ่ นการเร่มิ พิจารณา

บรู ณาการ (เล่มสแี ดง) (5) งบประมาณสาหรับแผน ไมถ่ ึง 1 เดอื น ทาใหฝ้ ่ายนิตบิ ญั ญัตมิ ี

กลยุทธ์ (เลม่ สเี หลือง) (6) แนวโนม้ เศรษฐกิจและ ระยะเวลาการการศึกษา/พิจารณา

การคลงั (เล่มสมี ่วง) (7) บนั ทึกวิเคราะหส์ รุป รายละเอียดอยา่ งจากดั

สาระสาคญั ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ย 3. ผศู้ กึ ษา : ขอ้ มูลทเ่ี ผยแพรผ่ ่าน

ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๒ (ระบุว่าเปน็ ฉบับ เวบ็ ไซต์มจี านวนมาก และมีความ

ประชาชน) โดย สานกั งบประมาณ ซับซ้อน ตอ้ งใช้เทคนิคการศกึ ษา

ดงั น้ันจึงเป็นการยากที่จะให้

ประชาชนหรือภาคประชาสังคม

เข้าใจ

กฎหมายงบประมาณ / 1. เอกสารอ้างถึง (1) พระราชบัญญตั ิงบประมาณ 1.กฎหมายสาคญั ทุกฉบับจะไดร้ บั
รายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ.2562 การเผยแพรผ่ า่ นทางราชกิจจา
Enacted Budget
(100 คะแนน) 2. เผยแพรใ่ นราชกจิ จานุเบกษา) (2) งบประมาณ นเุ บกษา ซึง่ อาจทาใหผ้ ู้สนใจศกึ ษา

ฉบับประชาชนโดย สานกั งบประมาณ ไมส่ ามารถเห็นรายละเอยี ดของ

แผนงาน/โครงการของหน่วยงานได้

2.การเผยแพร่วันที่ 17/9/2018 ยงั

ไม่ใชเ่ อกสารงบประมาณฉบับ

ปรับปรงุ

1 สรุปจาก https://www.internationalbudget.org/sites/default/files/2020-04/2012_Questionnaire_Guidelines_EN.pdf

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 13 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

รำยกำรตำมแบบสอบถำม1 สรปุ คำตอบของประเทศไทย ควำมคดิ เหน็ ของ

/ (คะแนนท่ีได้รบั จำก 100 ผวู้ จิ ำรณ์

คะแนน)

งบประมาณ “ฉบบั 1. เอกสารอ้างถงึ (1) งบประมาณโดยสงั เขป (ฉบบั 1.หลักการ OBS ท่กี าหนดว่า ควรมี
ปรบั ปรงุ ) ตามพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่าย คุณสมบตั ิดังต่อไปน้ี : (1) การ
ประชาชน” / Citizens ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๒ /THAILAND’S นาเสนอทไี่ ม่ใช่ดา้ นเทคนิค (2)
BUDGET IN BRIEF FISCAL YEAR 2019 (Revised ออกแบบใหเ้ ข้าถึงและเขา้ ใจโดย
Budget ประชากรส่วนใหญ่ (3) แสดงการเงนิ
สาธารณะทสี่ าคญั (4) เขยี นเป็น
(67 คะแนน)

Edition) โดย สานักงบประมาณ

2. เผยแพรท่ าง เวบ็ ไซต์สานักงบประมาณ /เวบ็ ไซต์ ภาษาท่สี ามารถเข้าถงึ ได้ (5) รวม

คณะรฐั มนตรี องค์ประกอบภาพเพือ่ ให้ประชากรท่ี

ไมม่ คี วามร้ทู างดา้ นเทคนคิ

2.งบประมาณฉบบั ประชาชนจะต้อง

มีรายละเอยี ดทีช่ ัดเจน เข้าใจงา่ ย มี

แผนภมู แิ ละกราฟฟิคท่ีชว่ ยใหเ้ ขา้ ใจ

ได้ง่ายขนึ้

ผู้ศกึ ษา : เอกสารงบประมาณ

โดยสังเขป ยังมเี น้ือหาเชงิ เทคนิคอยู่

ค่อนข้างมาก

รายงานระหว่างปี /In- 1. เอกสารอา้ งถงึ รายงานสถานการณด์ ้านการคลัง 1.นอกจากเว็บไซตข์ องสานักงาน
ประจาเดอื น ผ่านทางเวบ็ ไซต์ สานกั งานเศรษฐกิจ เศรษฐกจิ การคลงั ยังสามารถศกึ ษา
Year Reports
การคลงั ขอ้ มลู ดงั กล่าวจากเวบ็ ไซต์
(78 คะแนน)
2. มกี ารเผยแพร่ทุกเดอื น ผา่ นเวบ็ ไซตส์ านักงาน กรมบัญชกี ลางไดอ้ ีกดว้ ย

เศรษฐกิจการคลงั 2.รูปแบบการเผยแพรม่ ีข้อมูลตัว

3. มีรปู แบบการเผยแพรท่ เี่ ครื่องอา่ นได้ เลขที่เครอ่ื งสามารถอา่ นได้ ทาให้

4. ไมม่ ฉี บบั ประชาชน แต่ขอ้ มูลทเี่ ผยแพรอ่ ยูใ่ น ผ้สู นใจสามารถนาข้อมูลดังกลา่ วไป

รูปแบบที่อ่านง่าย วิเคราะหไ์ ด้

หนว่ ยงานท่รี ับผดิ ชอบ : สานักงานเศรษฐกิจการ

คลงั โดยรับข้อมูลจากหน่วยราชการอนื่ ที่เกี่ยวข้อง

รายงานกลางปี /Mid- 1. เอกสารอา้ งถงึ (1) ผลการจัดเก็บรายไดช้ ่วงคร่ึง -ปีงบประมาณทน่ี าขอ้ มลู ตอบแบบ
แรกของปงี บประมาณ 256 (2) รายงานผลสมั ฤทธ์ิ สารวจ 2561
Year Review การปฏบิ ตั งิ านและการใช้จ่ายงบประมาณประจาปี เผยแพรล่ ่าชา้ กวา่ ทีก่ าหนด
(เผยแพร่ลำ่ ชำ้ )
งบประมาณ พ.ศ.2561 (3) รายงานสถานะหน้คี ง

คา้ งรายเดอื น ณ. สนิ้ เดือนมนี าคม 2561

รายงานสน้ิ ปี /Year-End 1. เอกสารอ้างถงึ (1) รายงานสถานการณ์ดา้ นการ 1. ปที ี่ประเมินคอื ปี 2560
Report (55 คะแนน) คลัง ประจาเดอื นกนั ยายน 2560 โดย สานักงาน ยังไมม่ กี ารเปรียบเทียบ (1) ระหว่าง
เศรษฐกจิ การคลัง (2) สรุปผลการดาเนนิ งานและ ผลลพั ธก์ บั งบประมาณที่ใชไ้ ป

การใชจายงบประมาณประจาปงบประมาณพ.ศ. (2) การคาดการณ์เศรษฐกิจมหภาคที่

2560รายกระทรวง โดยสานักงบประมาณ (3) ประมาณการชว่ งจดั ทางบประมาณ

รายงานบอกถงึ ประเภทของรายจา่ ย ดา้ นบรหิ าร กบั ทเ่ี กดิ ขึ้นจริง (3) รายการที่เปน็

เศรษฐกิจ และสาขาการดาเนินงาน เงินนอกงบประมาณ รายการทไี่ มใ่ ช่

รายการทางการเงนิ

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 14 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

รำยกำรตำมแบบสอบถำม1 สรุปคำตอบของประเทศไทย ควำมคิดเห็นของ
ผ้วู ิจำรณ์
/ (คะแนนที่ไดร้ บั จำก 100
2. งบการเงนิ ไมไ่ ดเ้ ป็นสว่ นหนึง่ ใน
คะแนน) รายงานสน้ิ ปี

2. ไม่ได้แสดงความแตกต่างระหวา่ งการคาดการณ์ 1. ปที ีป่ ระเมินคือปี 2559
เปน็ คาถามท่เี กยี่ วกับอานาจของ
เศรษฐกจิ มหภาคทค่ี านวณตอนตั้งงบประมาณกบั ท่ี หนว่ ยตรวจสอบสงู สดุ ทมี่ ตี อ่
งบประมาณ และเงินนอก
เกิดขึ้นจรงิ งบประมาณ ซึ่งโดยทัว่ ไปควรจะใช้
หลกั การตรวจเดียวกบั
3. ไม่ไดป้ ระเมนิ รายการทไ่ี ม่ใชร่ ายการทางการเงิน -สรปุ รายงานการตรวจสอบไม่ได้
เผยแพร่ มเี พียงเสนอให้
กับท่เี กิดขึ้นจรงิ คณะรฐั มนตรี

รายงานการตรวจสอบ -รายงานการตรวจสอบจะตรวจไดจ้ านวน 2 ใน 3 1. ระยะเวลาเปิดให้รบั ฟังความ
คิดเห็นส้นั มาก และช่องทางการ
/Audit Report (48 ของเงนิ ทีม่ อี านาจตรวจ เขา้ ถงึ ไมแ่ พร่หลาย
2. ผู้บริหารภาครัฐไมไ่ ดใ้ ช้กลไกการมี
คะแนน) -ขณะทารายงานน้ี ไม่สามารถเข้าถึงลิงคท์ ี่อา้ งถงึ ใน สว่ นรว่ มทป่ี ระชาชนสามารถให้
ข้อมูลในการตดิ ตามการดาเนินการ
แบบสอบถาม ตามงบประมาณประจาปี
3. ยงั ไม่มีการส่ือสารกับประชาชนให้
-เอกสารที่อ้างถึงคอื มตคิ ณะรฐั มนตรี เรอ่ื งการ มสี ว่ นร่วมตรวจสอบรายงาน /
โครงการรปู แบบต่างๆ
ตดิ ตามการใชจ้ ่ายเงนิ แผ่นดนิ ปีงบประมาณ 2560 ขอ้ มลู ท่ีประชาชนควรได้ทราบชว่ ง
กอ่ นการกาหนดงบประมาณ
และมีจานวนรายงานไมก่ ่ีฉบับ 1. การคาดการณ์เศรษฐกิจมหภาค
2. การคาดการณ์นโยบาย รายได้
-ไมม่ ีการจัดทารายงานสาธารณะเกย่ี วกับข้ันตอน และคา่ ใชจ้ ่ายบรหิ าร
3. นโยบายการใช้จา่ ยด้านสงั คม
การดาเนินการเพอื่ แกไ้ ข หรือข้อเสนอแนะจากการ 4. การขาดดุลและระดบั หนี้
สาธารณะ
ตรวจสอบหรอื ข้อคน้ พบทีบ่ ง่ ชีถ้ ึงความต้องการการ 5. การลงทุนในโครงการสาธารณะ
6. การบริการสาธารณะ
ดาเนนิ การแกไ้ ข (2) รายงานกลางปีท่ปี ระชาชนควรมี
สว่ นรว่ ม คือการปรับปรงุ การ
กำรมสี ว่ นรว่ มของประชำชนในกระบวนกำรงบประมำณ (13 คะแนน) คาดการณ์ตาม วตั ถปุ ระสงคก์ ารใช้

-การวางแผนงบประมาณ เอกสารอา้ งถงึ (1) รายงานสรุปผลการรับผังความ

(0 คะแนน) คิดเห็นการจัดทารา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณ

-การอนมุ ัตงิ บประมาณ รายจา่ ยประจาปี 2562 โดย สานกั งบประมาณ

(0 คะแนน)

-การใชจ้ า่ ยงบประมาณ (25

คะแนน)

-การตรวจสอบของหน่วย

ตรวจสอบสงู สดุ

(33 คะแนน)

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 15 สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

รำยกำรตำมแบบสอบถำม1 สรุปคำตอบของประเทศไทย ควำมคดิ เห็นของ

/ (คะแนนทไี่ ดร้ ับจำก 100 ผู้วจิ ำรณ์

คะแนน)

จ่าย ขอบเขต ขอ้ จากัด ผลลพั ธท์ ี่

คาดหวงั กระบวนการและระยะเวลา

กำรสอดสอ่ งดแู ล (63 คะแนน)

บทบาทของรฐั สภา เอกสารอ้างถงึ (1)รายงานการพิจารณา -ระยะเวลาท่ีรฐั สภาได้รบั ร่าง

(69 คะแนน) คณะกรรมาธิการงบประมาณ 2562 (2) พรบ. พระราชบญั ญัติเป็นไปตามทีก่ าหนด

งบประมาณ 2562 -รฐั สภาควรเผยแพรผ่ ลการตดิ ตาม

-รฐั สภาไมม่ ีการอภปิ รายเกย่ี วกบั ข้ันการวางแผน ตรวจสอบ งบประมาณ หรอื

งบประมาณ หรือกอ่ นทีจ่ ัดทาข้อเสนองบประมาณ โครงการ

-รัฐสภามีอานาจแก้ไขร่างข้อเสนองบประมาณ แต่

อานาจเป็นไปอย่างจากดั

-การพิจารณาชองรัฐสภาโดยมีคณะกรรมาธกิ ารและ

แบง่ การพิจารณาเปน็ รายดา้ น เชน่ การศกึ ษา

สาธารณะสขุ

-ในช่วง 12 เดอื น คณะกรรมาธกิ ารไดต้ รวจสอบการ

ใชจ้ า่ ย แต่ไม่มีการผลิตเอกสารออกสสู่ าธารณะ

-ฝา่ ยบริหารมาขอใหฝ้ า่ ยนิติบัญญตั ิพจิ ารณา

เกี่ยวกบั การจัดสรรรายได้ทีเก็บเกิน

บทบาทของหนว่ ย -หวั หนา้ ส่วนได้รับการแต่งต้ังอยา่ งมีอิสระในการ -ไมม่ ีกลไกในการมสี ่วนร่วมเขา้ ถงึ

ตรวจสอบสูงสุด บริหาร หน่วยงานจดั ตง้ั มีกฎหมายรองรบั ข้อมลู ระหว่างปีงบประมาณ

(50 คะแนน) (พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญวา่ ดว้ ยการ

ตรวจเงินแผ่นดนิ

พ.ศ. ๒๕๖๑)

-SAI ไมไ่ ด้ถกู ตรวจสอบโดยหน่วยงานตรวจสอบอน่ื

-ไม่มกี ลไกในการมีสว่ นร่วมเขา้ ถงึ ข้อมูลระหว่าง

ปงี บประมาณ

บทบาทของสถาบันการเงนิ หน่วยงานที่เป็นตัวแทนของ IFI ในประเทศไทย คอื IFI. ในประเทศไทยคือ

อสิ ระ independent สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Parliamentary Budget Office ;

fiscal institutions ; IFIs Budget Office ; PBO) ซึ่งเป็นหน่วยงานภายใน PBO (มีฐานะกลมุ่ งาน สงั กดั

(ไมม่ ีกำรประเมิน) สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ทาหน้าที่ สานักงานสภาผ้แู ทนราษฎร) ยงั ไม่ได้

สนบั สนนุ งานวิชาการเกี่ยวกับงบประมาณให้กับฝ่าย ถูกจัดต้งั โดยกฎหมาย และยังตอ้ ง

นิติบัญญัติ ผู้ตอบคาถาม ตอบว่า (1) ไม่มีกฎหมาย รายงานฝ่ายนติ บิ ัญญัติ การวิเคราะห์

เกี่ยวกบั ความเป็นอิสระในการจัดตัง้ (2) ไมไ่ ด้จัดทา เศรษฐกจิ มหภาคและการประมาณ

การคาดการณ์ทางเศรษฐกิจมหภาคหรอื ทางการเงิน การทางการคลงั ยังใช้ข้อมลู จาก

เอง แต่จะเผยแพร่การประเมินเศรษฐกิจมหภาค รัฐบาล จงึ ยังไมไ่ ด้วัดตวั ช้ีวัดนี้

อยา่ งเป็นทางการและ / หรอื การคาดการณท์ างการ

คลังที่จัดทาโดยฝ่ายบริหาร (3) ไม่ได้จัดทาต้นทุน

ข้อเสนอนโยบายใหม่ (4) ผู้บริหารระดับสูงของ

PBO ไมไ่ ด้เขา้ รว่ มเปน็ คณะกรรมาธกิ าร

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 16 สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

2.3.3 กำรมสี ว่ นรว่ มของประชำชนในกระบวนกำรงบประมำณ

“ระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting)” เป็นระบบที่ทาให้เกิดการ
ติดตาม ตรวจสอบ ทาให้การใช้จ่ายมีเหตผุ ล โปร่งใส ตรวจสอบได้ ผลการศึกษาการมีส่วนรว่ มของประชาชน
ในกระบวนการงบประมาณ พบวา่

1) การมีสว่ นร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณทผ่ี า่ นมาส่วนใหญป่ ระชาชนจะได้
ข้อมูลข่าวสารจากภาครัฐเพียง “ระดับให้ข้อมูลข่าวสาร หรือ “ร่วมแสดงความคิดเห็น หรือ ทาประชา
พิจารณ์” เพ่ือให้เป็นไปตามกรอบกฎหมายเท่าน้นั ยังไม่ได้มีการนาข้อเสนอแนะของประชาชนไปดาเนินการ
อย่างเปน็ รูปธรรม แมว้ า่ จะมีกฎหมายและระเบยี บท่ีเก่ียวข้องกบั การมีสว่ นร่วมของประชาชนมอี ยู่จานวนมาก
แต่ “อำนำจตัดสนิ ใจสุดท้ำยยังเป็นของภำครัฐ จึงทำให้ประชำชนไม่สนใจที่จะมีส่วนร่วมในกระบวนกำร
งบประมำณเทำ่ ที่ควร”

2) รูปแบบงบประมาณในต่างประเทศมีความแตกต่างกันตามกลุ่มประเทศ เช่น หากเป็น
ประเทศกาลังพัฒนาระดับของการมีส่วนร่วมจะอยู่ในระดับร่วมรับฟัง แต่หากเป็นประเทศท่ีพัฒนาแล้ว
ประชาชนจะตืน่ ตวั ทจี่ ะมสี ว่ นร่วมในกระบวนการงบประมาณมากกวา่

3) กระบวนการงบประมาณของประเทศไทยเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับฟัง หรือ
แสดงความคิดเห็นอยา่ งจากัด โดยเฉพาะอยา่ งยิ่ง กระบวนการจดั ทาจนถึงอนุมัตงิ บประมาณประชาชนเข้าถึง
ข้อมูลไดย้ าก ดงั นนั้ ภาครัฐควรส่งเสริมให้ประชาชนมีสว่ นร่วมในทุกช่วงของวงจรงบประมาณ เพราะจะทาให้
การใช้จา่ ยงบประมาณโปร่งใส ลดปัญหาคอร์รัปชัน่

4) เครื่องมอื การจัดการงบประมาณแบบมสี ว่ นร่วมของตา่ งประเทศท่ีควรนามาประยกุ ต์ใช้กับ
การบริหารจดั การงบประมาณของประเทศไทย เช่น (1) ศูนยร์ ายงานความสูญเสยี ทางงบประมาณของประเทศ
เกาหลีใต้ (2) แนวคิด Where does all my money go?. ของกลุ่มประเทศสหราชอาณาจักร เพ่ือให้ผู้เสีย
ภาษไี ดร้ ับทราบขอ้ มลู การใชจ้ ่ายภาษีของตนเอง ผา่ นเวบ็ ไซต์ www.wheredosemymoneygo.org (3) การ
จัดทางบประมาณฉบับประชาชนท่ีเข้าใจง่าย (4) การจัดทาแผนล่วงหน้าก่อนปีงบประมาณ 1-2 ปี (5) การ
สอบถามความเหน็ สภาผู้เช่ยี วชาญเกย่ี วกับการประเมินแนวโนม้ เศรษฐกิจมหภาค เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การศึกษาข้างต้นทาให้ทราบว่า ประเทศท่ีมีคะแนนดัชนีการเปิดเผย
งบประมาณ (OBI) สูง จะมีแนวทาง เครื่องมือ หรือกลไกของแต่ละประเทศท่ีช่วยให้เกิดการมีส่วนร่วมของ
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณที่จะนาไปสู่การสรา้ งความโปรง่ ใส เช่น

ประเทศเกำหลใี ต้ แนวทางท่ีดาเนินการท่ีน่าสนใจ เช่น
(1) แผนการบริหารการคลังแห่งชาติ (National Fiscal Management Plan,

NFMP) ซึ่งมีสาระคือ ภาพรวมการบริหารการคลัง และ กรอบงบประมาณล่วงหน้า (Medium-Term
Expenditure Framework, MTEF) ระยะ 5 ปี โดยมีข้ันตอนการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน
โครงการรัฐ การเสนอข้อคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ผู้เชี่ยวชาญด้านงบประมาณ นักวิชาการ และ
ภาคเอกชนซ่ึงเป็นการเปิดอภิปรายสาธารณะ (Open Discussion for the Public) ซึ่งอาจมีข้อจากัดอยูบ่ า้ ง
เช่น ผู้เข้าร่วมอภิปรายอาจไม่ใช่ผู้เช่ียวชาญเร่ืองงบประมาณ และการอภิปรายไม่สามารถครอบคลุมทุก
โครงการอย่างทัว่ ถึง

(2) กระบวนการจัดทาร่างงบประมาณของรัฐบาลกลางยังมีการจัดประชุมร่วมกับ

องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ในลักษณะการไปทัศนศกึ ษา เพอ่ื ให้ทราบความตอ้ งการที่แท้จริงของท้องถ่ิน และ

สถานะโครงการที่ดาเนินการอยู่ของท้องถ่ิน เกิดการแลกเปล่ียนข้อมูล เพื่อหารือเรื่องงบประมาณและกรอบ

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 17 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

งบประมาณล่วงหน้าระยะปานกลาง และส่งต่อให้กับฝ่ายนิติบัญญัติ หากมีความจาเป็นอาจมีการปรับร่าง
งบประมาณรายจ่าย ระยะเวลาของเกาหลีใต้ในการทางบประมาณรายจ่ายจะจัดทาประมาณ 1 ปีก่อน
ปงี บประมาณใหม่

(3) การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมการบริหารงบประมาณ คือ การจัดตั้ง
“ศูนย์รำยงำนควำมสูญเสียทำงงบประมำณ ( Budget Waste Report Center)” ของกระทรวง
ยุทธศาสตร์และการคลัง (Minister of Strategy and Finance) มีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนสามารถแจ้งหรือ
ร้องเรียนหากพบเห็นการใช้งบประมาณที่อาจเกิดความสูญเปล่าทั้งในระดับรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถ่ิน
หรือแนะนาทางเลอื กตา่ ง ๆ ท่สี ามารถประหยัดงบประมาณรายจ่ายได้

(4) กลไกการตรวจสอบอย่างเป็นทางการของเกาหลีใต้ คือ สำนักงำน
คณะกรรมกำรตรวจสอบ (Board of Audit and Inspection, BAI) ทำหน้ำท่ีในกำรตรวจสอบกำร
ทำงำนของสถำบันภำครฐั และอำนวยควำมสะดวกให้ประชำชนเข้ำมำมีส่วนรว่ มผ่ำนชอ่ งทำงตำ่ ง ๆ เช่น
เว็บไซต์ และจัดทาโครงการสง่ เสรมิ การรวมกลมุ่ เพอื่ ให้เกิดภาคประชาสงั คมตรวจสอบ นอกจากนี้ หน่วยงำน
National Assembly Budget Office (NABO) เพ่ือสนับสนนุ ด้ำนข้อมูลให้กับสมำชิกนิติบัญญัติในกำร
ตดั สนิ ใจทำงงบประมำณ

ประเทศฟิลปิ ปนิ ส์ แนวทางทีด่ าเนนิ การที่นา่ สนใจ เชน่
(1) จัดต้ัง The Cabinet Cluster on Good Governance and Anti-Corruption
(CGAC) ที่ประกอบด้วยประธานาธิบดี รัฐมนตรีกระทรวงท่ีเกี่ยวข้อง ที่ปรึกษากฎหมาย และสานักงานนิติ
บัญญัติ เพ่ือส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส สร้างความไว้วางใจและความเชื่อม่ันต่อรัฐบาลผ่าน
กลไกทใ่ี หป้ ระชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายและการตรวจสอบการทางานของภาครัฐ
(2) จัดทา “งบประมำณฉบับประชำชน (Citizens’ Budget) นาเสนอข้อมูล
พ้ืนฐานงบประมาณใหป้ ระชาชนทส่ี นใจ และเขา้ ถงึ ไดโ้ ดยงา่ ย
(3) เปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนมสี ว่ นร่วมในกระบวนการกาหนดนโยบายของประเทศ
(4) สนบั สนนุ ให้ประชาชนมสี ว่ นร่วมได้โดยตรงในระดับทอ้ งถิ่น เชน่

- กำรติด “ตรำควำมโปร่งใส (Transparency Seal)” บนเว็บไซต์
ทางการของหน่วยงาน ซ่ึงกาหนดให้เผยแพร่ข้อมูล หน้าที่ความรับผิดชอบของหน่วยงาน ข้อมูลการติดต่อ
รายงานประจาปีของหน่วยงานย้อนหลัง 3 ปี งบประมาณท่ไี ดร้ ับอนุมัตแิ ละเป้าหมายท่ไี ด้กาหนดไว้ โครงการ
สาคัญของหน่วยงาน ผู้รับประโยชน์จากโครงการ สถานะของโครงการและการประเมินผล แผนจัดซ้ือจัดจ้าง
ประจาปแี ละรายชื่อผรู้ ับจา้ ง

- กำรจัดทำรำยงำนงบประมำณฉบับประชำชน เพื่อช่วยให้ประชาชน
เขา้ ใจขอ้ มูลงบประมาณไดง้ า่ ยยงิ่ ขน้ึ โดยเผยแพรใ่ นรปู แบบเอกสาร และเว็บไซต์

- นโยบำยกำรเปดิ เผยขอ้ มลู (Full Disclosure Policy, FDP) กาหนดให้
ทุกจังหวัด อาเภอ และเทศบาล เผยแพร่ข้อมูลทางการเงินแกป่ ระชาชน ให้ประชาชนทราบวา่ งบประมาณได้

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 18 สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

ถูกนามาใช้อย่างไร โดยต้องแสดงในสถานท่ีที่ประชาชนเข้าถึงได้อย่างน้อย 3 แห่ง และแสดงบนเว็บไซต์
ทางการ

- กำรติด “ตรำกำรจัดกำรท่ีดี (Seal of Good Housekeeping, SGH)
เป็นโครงการที่สร้างแรงจูงใจให้แก่หน่วยงานหรือรัฐบาลท้องถ่ินที่แสดงให้เห็นถึงความโปร่งใส มีความ
รบั ผิดชอบ มีสว่ นรว่ มและผลการดาเนนิ งานโดยรวมดี ซง่ึ หน่วยงานทอ้ งถ่ินจะไดร้ ับตราสัญลกั ษณ์นกี้ ็ตอ่ เมือ่ มี
การบริหารจัดการทางการคลังท่ีดี เช่น ผ่านการรับรองจากสานักงานตรวจเงินแผ่นดิน และได้ปฏิบัติตาม
นโยบายเปดิ เผยขอ้ มูลข้างตน้

- ข้อตกลงกำรมีส่วนร่วมทำงงบประมำณ (Budget Partnership
Agreements) กาหนดให้องค์กรทางประชาสังคมเข้ามามีส่วนรว่ มในขั้นตอนการจัดทาข้อเสนองบประมาณ
จดั ลาดบั ความสาคญั โครงการ และการตดิ ตามการใช้จา่ ยงบประมาณ

-กำรจัดทำงบประมำณแบบมีส่วนร่วมระดับรำกหญ้ำ (Grassroots
Participatory Budgeting) ซึ่งเป็นการจัดทางบประมาณแบบล่างขึ้นบน (Bottom-up Budgeting) ของ
รฐั บาลทอ้ งถิ่น

- โครงกำรตรวจสอบแบบประชำชนมสี ่วนรว่ ม (Citizen Participatory
Audit Project) เป็นการตรวจสอบร่วมกันระหว่างเจ้าหน้าท่ีของคณะกรรมการตรวจสอบเงินแผ่นดิน และ
ประชาชน องค์กรประชาสังคมกลุ่มท่ีสนใจ อาจจัดตั้งแบบเป็นทางการ ซึ่งประชำชนจะมีบทบำทและควำม
รับผิดชอบทุกข้ันตอนกำรตรวจสอบ และได้รับข้อมูลระดับเดียวกับที่เจ้ำหน้ำท่ีของคณะกรรมกำร
ตรวจสอบเงินแผ่นดินอีกด้วย เม่ือการตรวจสอบสิ้นสุดจะจัดทารายงานติดตามผล และติดตามผลการ
ปฏิบตั ิการแก้ไขของหน่วยงานท่ถี กู ตรวจสอบ

4) ความชัดเจนของทิศทางของการปฏิรูป ว่าจะปฏิรูปจากบนลงล่างคล้ายกับ
ประเทศเกาหลี หรอื จากล่างข้นึ บนคล้ายกับประเทศฟิลิปปนิ ส์ (ศาสตรา สดุ สวาท และ ฐติ ิมา ชเู ชิด, 2560 น.
22-65)

กลุ่มประเทศสหรำชอำณำจกั ร
ภาคประชาสงั คมได้จดั ทาเว็บไซต์ Wheredoesmymoneygo ขึ้น เพือ่ แสดงให้เห็น
ว่า รัฐของกลุ่มประเทศสหราชอาณาจักร ใช้ภาษีอย่างไร โดยเป็นเว็บไซต์ที่ประชาชนสามารถเข้าใจได้ง่าย
(ศกึ ษารายละเอยี ดเพ่มิ เตมิ ไดจ้ าก “การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ”)
ข้อเสนอแนะของรายงานการศึกษานี้ ประกอบดว้ ย
1) ควรกาหนดกลไกการมีส่วนรว่ มของประชาชนไวต้ งั้ แต่ระดบั การวางแผน
2) กาหนดลักษณะขอ้ มูลให้เปน็ open-data ชอ่ งทางการเขา้ ถึงข้อมูลง่าย และผลการรับฟัง
ความคิดเหน็ ของประชาชนใหป้ ระชาชนเขา้ ถึงและเข้าใจได้งา่ ย
3) ภาครัฐควรใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสม จัดทาข้อมูลและสร้างเครื่องมือต่าง ๆให้สะดวกต่อ
การเข้าถงึ ของประชาชน รวมถึง เปดิ ช่องทางใหป้ ระชาชนแจ้ง รอ้ งเรียนการดาเนนิ การทผ่ี ดิ ปกติ

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร 19 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

4) ประชาชนและภาคประชาสังคมต้องเร่งสร้างความรู้ความเข้าใจ

เก่ียวกบั การมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณทเ่ี หมาะสมกบั ท้องถิน่ หรือประเทศ

ของตนเอง โดยประยกุ ตใ์ ชแ้ นวทางท่ีประเทศท่ีมคี ะแนนดชั นกี ารเปดิ เผยสงู

5) ประชาชน หรือภาคประชาสังคมจะต้องมีความต่อเน่ืองในการ

ตดิ ตาม ตรวจสอบเพ่ือประเมินผลลพั ธ์ของโครงการน้ันอยา่ งแท้จรงิ แม้วา่ การดาเนนิ

โครงการบางอย่างจะต้องใช้ระยะเวลาการดาเนินการมากกว่า 5 ปี นับตั้งแต่ อ่านเพิ่มเตมิ : การมสี ่วนรว่ ม
ประชาชนหรือชุมชนโหวตเลอื กโครงการนั้น ๆ (ปยิ วรรณ เงินคล้าย, 2562, น.18-64) ของประชาชนในกระบวนการ
งบประมาณ
ข้อสรุปท่ไี ดจ้ ำกกำรทบทวนวรรณกรรม

1. ความหมาย ความสาคัญและองค์ประกอบของหลักธรรมภิบาลท่ีกาหนดว่า ทุกภาคส่วนไม่ว่าจะ

เปน็ ภาครฐั เอกชน หรือภาคประชาชน ตอ้ งเปน็ องคก์ รรวมในการแสดงความคิดเหน็ เพือให้เกดิ สงั คมที่ดีและ

สันติสขุ โดยมีองค์ประกอบสาคัญเช่น ความโปรง่ ใสและการมสี ่วนรว่ มของภาคประชาสงั คม

2. ความหมาย ความสาคัญของความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ พบว่า การเปิดกว้างอย่าง

เต็มท่ีให้ประชาชนได้ทราบท่ีมา และการใช้งบประมาณ จะทาให้เกิดความโปร่งใส ซึ่งทาให้ภาครัฐมีความ

รับผิดชอบ และซ่ือสัตย์ ภาคประชาสังคมได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจและเกดิ ความไว้วางใจ นาไปสู่คุณภาพ

ของการใชจ้ ่ายงบประมาณ

3. ผู้เกี่ยวข้องและบทบาทท่ีสาคัญสาหรับการสร้างความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณท่ี

ครอบคลุมทุกกลมุ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง งบประมาณรายจา่ ยประจาปีของรัฐบาลกลาง

4. แนวทางการดาเนินการเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ อาจนาแนวทางปฏิบัติ

ท่ีดีที่ OECD ให้คาแนะนาเกี่ยวกับข้ันตอนและสาระสาคัญของการรายงานมาช่วยสร้างความโปร่งใสใน

กระบวนการงบประมาณได้

5. ผลสารวจดัชนีการเปิดเผยงบประมาณของสากลและประเทศไทย ทาให้ทราบถึงผลคะแนนแตล่ ะ

ดา้ น และปญั หาอุปสรรคตา่ ง ๆทีเ่ กดิ ข้ึน

6. ความสาคัญ แนวทาง เครื่องมือการสร้างการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณรายจ่าย

ประจาปี โดยผา่ นตัวอย่างกลไก หรือเคร่ืองมอื สร้างการมสี ่วนรว่ มของประชาชนของตา่ งประเทศ

2.4 สมมตุ ิฐำนกำรศึกษำ
ความโปรง่ ใสของกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยมแี นวปฏบิ ตั ิทอ่ี ย่ใู นระดบั สากล

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 20 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

2.5 กรอบแนวคิดกำรศึกษำ

ภาพที่ 2-2 กรอบแนวคดิ การศึกษา

-ปญั หา / สถานการณก์ ารด้านความ
โปร่งใสในกระบวนการงบประมาณของ
ประเทศไทย
-กฎหมาย ระเบยี บทเี่ กย่ี วข้อง
-กระบวนการงบประมาณ
-หลกั การงบประมาณแบบมสี ว่ นร่วม

ระดบั ความโปรง่ ใสงบประมาณของประเทศ
ไทยอยใู่ นระดับสากล

-แนวปฏิบัตทิ ่ีดรี ะดบั สากล
-การสารวจการเปดิ เผยงบประมาณ (OBI)
-บทบาทของผมู้ สี ว่ นสร้างความโปรง่ ใสใน
กระบวนการงบประมาณ

สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 21 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

บทท่ี 3
ผลกำรศกึ ษำ

3.1 ควำมโปร่งใสในกระบวนกำรงบประมำณของประเทศไทย
3.1.1 คะแนนดัชนกี ำรเปดิ เผยงบประมำณ (Open Budget index : OBI)

คะแนนผลสำรวจดชั นกี ำรเปิดเผยของงบประมำณปี 2562 (แต่ละด้ำนคะแนนเตม็ เท่ำกบั 100 คะแนน)
ผลคะแนนของประเทศไทย ประกอบดว้ ย

1. ด้ำนควำมโปรง่ ใส 61 คะแนน อย่ใู นระดับ “เพียงพอ”
2. ดำ้ นกำรมีส่วนรว่ มของภำคประชำชน 14 อยู่ในระดบั “นอ้ ย”
3. ด้ำนกำรสอดส่องดแู ลของสถำบันอิสระตำ่ ง ๆ 63 คะแนน อย่ใู นระดับ “เพยี งพอ”

คะแนนด้านความโปร่งใส วัดได้จากการเข้าถึงขอ้ มูลทเ่ี ผยแพร่ออนไลน์ ความทันเวลา ความสมบูรณ์
ของรายงานงบประมาณ 8 ฉบับผา่ นคาถามจานวน 109 ข้อ โดยมคี ะแนนการวดั อย่รู ะหวา่ ง 0 – 100 คะแนน
โดยมีเกณฑ์การให้คะแนน แต่ละข้อ “a” – ดีมาก ได้ 100 คะแนน “b” – ดี ได้ 67 คะแนน “c” -ค่อนข้าง
แย่ ได้ 33 คะแนน “d” - แทบไม่มีหรือไม่มีเลย ได้ 0 คะแนน และ “e” – ไม่คานวณคะแนน ซึ่งการ
ประมวลผลจะใหน้ ้าหนกั คะแนนแต่ละข้อเทา่ กัน สาหรบั รายงาน 8 ฉบบั มีเนอ้ื หาโดยสรุป ดังน้ี

ตารางท่ี 3-1 สรปุ สาระสาคัญของรายงานด้านความโปร่งใสการสารวจ OBI

รายงานกอ่ นงบประมาณ/ เปิดเผยขอ้ กาหนดแบบกว้างของนโยบายการคลังลว่ งหนา้ ของขอ้ เสนองบประมาณ

Pre-Budget Statement ของผู้บริหาร สรุปการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลรายได้ที่คาดการณ์ไว้

ค่าใชจ้ า่ ยและหนี้สนิ

ข้อเสนองบประมาณรวมถึงเอกสาร นาเสนอโดยผู้บริหารระดับสูงเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาอนุมัติ รายละเอียด

สนับสนุนอ่ืน/ Executive’s Budget แหลง่ ทม่ี า :ของรายได้การจดั สรรใหก้ ระทรวงการเปล่ยี นแปลงนโยบายท่ีเสนอและ

Proposal ข้อมลู อืน่ ๆ ท่ีสาคัญสาหรบั การทาความเขา้ ใจสถานการณท์ างการเงินของประเทศ

กฎหมายงบประมาณ/ งบประมาณท่ีไดร้ บั อนมุ ัติจากฝ่ายนติ บิ ัญญัติ

Enacted Budget

ง บ ป ร ะมา ณ “ ฉบั บ ป ร ะชาชน” เรียบง่ายและเทคนิคไม่ซับซ้อนข้อเสนองบประมาณของผู้บริหารของรัฐบาลหรือ

/Citizens Budget งบประมาณทปี่ ระกาศใชซ้ ง่ึ ออกแบบมาเพ่ือนาเสนอข้อมลู ทีส่ าคัญตอ่ สาธารณะ

รายงานระหวา่ งปี /In-Year Reports รวมข้อมูลเกี่ยวกับรายได้จริงที่รวบรวมได้ค่าใช้จ่ายจริงและหน้ีสินที่เกิดขึ้นใน

ชว่ งเวลาตา่ ง ๆ ออกรายไตรมาสหรอื รายเดอื น

รายงานกลางปี / Mid-Year Review การปรับปรุงที่ครอบคลุมเกี่ยวกับการดาเนินการตามงบประมาณ ณ กลาง

ปีงบประมาณน้ัน รวมถึงการทบทวนสมมติฐานทางเศรษฐกจิ และการคาดการณท์ ่ีมี

การปรับปรุงผลลพั ธข์ องงบประมาณ

รายงานสิ้นปี / Year-End Report การรวบรวมการจัดเก็บรายได้ ค่าใช้จ่าย และหน้ีของหน่วยงาน รายงานควร

ครอบคลมุ รายการสาคัญทั้งหมดทอี่ ยู่ในงบประมาณ อธิบายความแตกต่างระหว่าง

ประมาณการเดมิ การแก้ไขระหว่างปี และผลลัพธท์ ่ีเกดิ ขนึ้ จรงิ นอกจากนี้ รายงาน

ฉบบั นี้อาจรายงานผลการปฏบิ ัตงิ านท่ไี มใ่ ชต่ ัวเงินด้วย

ร ายง านการตร วจสอบ / Audit รายงานที่ออกโดยสถาบันการตรวจสอบสูงสุด เพื่อตรวจสอบความถูกต้องและ

Report (2016) ความสมบูรณ์ของการดาเนินงานสนิ้ ปีงบประมาณ

สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 22 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

สาหรับคะแนนของประเทศไทยปี 2562 เท่ากับ 61 เกณฑ์กำรวดั ควำมโปร่งใสของงบประมำณ
คะแนน และในช่วงทศวรรษท่ีผ่านมามีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นตามลาดับ ระดับคะแนน 81-100 เพยี งพออย่างมาก
โดยในปี 2553 มีคะแนน 42 คะนน และเพ่ิมขึ้นเป็น 61 คะแนน 61-80 เพียงพอ 41-60 เป็นไปอยา่ งจากัด
ในปี 2563 ในขณะท่ีค่าเฉลี่ยทั่วโลกปี 2553 มีคะแนน 42 21-40 ค่อนขา้ งจากัด 0-20 ไมม่ ีการให้ขอ้ มูล
คะแนน และเพ่ิมข้นึ เป็น 45 ในปี 2561

อย่างไรก็ตาม ตำมเกณฑ์กำรวัดของ IBP ประเทศไทยมีระดับคะแนนควำมโปร่งใสอยู่ในระดับ
“เพยี งพอ”

ภาพที่ 3-1 คะแนนความโปร่งใสของงบประมาณ

คะแนนด้านการมีส่วนรว่ ม IBP มกี ารปรับปรงุ เกณฑ์ เกณฑ์กำรให้คะแนนกำรมสี ว่ นรว่ มของประชำชน
การวัดในปี 2558 ส่งผลให้มีความแตกต่างของคะแนนอยา่ ง
มากในปีต่อมา ผลคะแนนการมีส่วนร่วมของประเทศไทย ปี ระดับคะแนน 0-40 นอ้ ย 41-60 จากัด

2558 เท่ากับ 42 คะแนน และปี 2562 เท่ากับ 13 คะแนน 61-100 เพียงพอ
ซึ่งจัดอยู่ในระดับ “น้อย” ในขณะท่ีคะแนนเฉลี่ยท่ัวโลก

เท่ากับ 42 ในปี 2558 และเท่ากับ14 ในปี 2562 จึงเห็นได้

ว่า การวัด 2 ครั้งทผี่ ่านมา กำรมีสว่ นร่วมของภำคประชำสังคมในกระบวนกำรงบประมำณของประเทศไทย

ยังอยใู่ นระดบั “นอ้ ย”

ภาพที่ 3-2 คะแนนการมีสว่ นรว่ มของประชาชนระหวา่ งปี 2558-2562

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 23 สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในกระบวนการงบประมาณ จะพบว่า ปี 2562 ประเทศไทยได้
คะแนนการมีส่วนร่วมฯ ในช่วงการการวางแผนงบประมาณ และการอนมุ ัตงิ บประมาณ เท่ากับ 0 คะแนน ช่วง
การนานโยบายไปปฏิบัติ เท่ากับ 25 คะแนน และช่วงการตรวจสอบ เท่ากับ 33 คะแนน แสดงให้เห็นว่า
ประเทศไทยยังเปดิ โอกาสให้ประชาชนและภาคประชาสงั คมเขา้ รว่ มในกระบวนการงบประมาณ “นอ้ ย”

ภาพที่ 3-3 คะแนนการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในวงจรงบประมาณ ปี 2562

การสอดส่องดูแลของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องประกอบด้วย เกณฑก์ ำรให้คะแนนกำรสอดส่องดูแล
รฐั สภา และหนว่ ยตรวจสอบสงู สดุ (สานกั งานการตรวจเงินแผ่นดิน)
โดยคะแนนจะแบ่งเป็น 3 ลักษณะคือ คะแนนตรวจสอบภาพรวม ระดบั คะแนน 0-40 นอ้ ย 41-60 จำกดั

คะแนนการตรวจสอบของรัฐสภา และคะแนนการตรวจสอบของ 61-100 เพยี งพอ
หน่วยตรวจสอบสูงสุด คะแนนระหวา่ งปี 2558-2562 สรปุ ได้ดงั นี้

(1) คะแนนภำพรวม ปี 2558 เท่ากับ 63 คะแนน ลดลงเหลือ 52 คะแนนในปี 2560 และ

ปรับเพมิ่ ขึน้ เปน็ 63 คะแนนในปี 2562 อยใู่ นระดับ “เพยี งพอ”

(2) คะแนนการตรวจสอบของรฐั สภา ปี 2558 เท่ากับ 30 คะแนน ปรับเพมิ่ เป็น 44 คะแนน

ในปี 2560 และปรับเพ่ิมขึ้นเป็น 69 คะแนนในปี 2562 จะเห็นว่าบทบาทของรัฐสภา

เพม่ิ ขน้ึ อยา่ งตอ่ เน่ือง และ อยู่ในระดบั “เพยี งพอ”

(3) คะแนนการตรวจสอบโดยสถาบันตรวจสอบสูงสุด ปี 2558 เท่ากับ 75 คะแนน ลดลง

เหลือ 50 คะแนนในปี 2560 มคี ะแนนคงทีในปี 2562 และ อยู่ในระดบั “จำกดั ”

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 24 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

ภาพท่ี 3-4 คะแนนการสอดส่องดูแลจากฝ่ายนิตบิ ัญญตั ิ และหน่วยตรวจสอบสูงสุด

จะเห็นได้ว่า คะแนนดา้ นการสอดส่องดแู ลของประเทศไทยมีพฒั นาการดขี ึน้ จากปี 2560 โดยการ
ตรวจสอบจากรฐั สภามีค่าคะแนนเพม่ิ สูงข้นึ จาก 44 คะแนน เป็น 69 คะแนน อยู่ในระดบั “เพยี งพอ” แต่
หน่วยตรวจสอบสูงสุดมีคะแนนเทา่ กนั ท่ี 50 ยงั มีผลคะแนนอยใู่ นช่วง “จากดั ”

3.1.2 รำยละเอยี ดผลสำรวจกำรเปดิ เผยงบประมำณของประเทศไทย

ด้ำนควำมโปร่งใส แบ่งเป็น 2 ด้ำน คือ กำรเผยแพร่รำยงำน ส่วนใหญ่จะเผยแพร่รำยงำนตำม
ระยะเวลำที่กำหนด ยกเว้น รำยงำนกลำงปี (Mid-Year Report) ที่จัดส่งล่ำช้ำ ส่วนด้ำนควำมครบถ้วน
ของข้อมูล พบว่ำ ยังขำดกำรเปิดเผยข้อมูลสำคัญหลำยด้ำน เช่น กำรประมำณกำรรำยได้หลำยปี กำร
ออกแบบกำรนำเสนอในรำยงำน “ฉบับประชำชน” ยงั ยำกตอ่ กำรทำควำมเขำ้ ใจ

ด้ำนกำรมสี ่วนรว่ มของภำคประชำชน ขำดควำมเช่ือมโยงระหวำ่ งรฐั กับประชำชนทำให้ประชำชน
ยังไม่ได้มีส่วนร่วมในกำรสร้ำงควำมโปร่งใสในขั้นตอนกำรกำรวำงแผนงบประมำณและกำรอนุมัติ
งบประมำณ

ด้ำนกำรสอดส่องดูแลโดยสถำบันอิสระ พบว่ำ รัฐสภำ ยังไม่มีข้ันตอนกำรรับฟังควำมคิดเห็น
เกี่ยวกับร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณ สำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน ยังไม่มีกำรเปิดโอกำสให้
ประชำชนร่วมแสดงควำมเห็นในรำยงำนกำรตรวจสอบ และ ขณะน้ียังไม่มีหน่วยงำนที่จัดตั้ง “สถำบัน
ตรวจสอบอสิ ระ independent fiscal institutions ; IFIs)” : ตำมหลกั เกณฑท์ ่ีกำหนดไว้

จากผลคะแนนข้างตน้ แมว้ ่าคะแนนเฉลย่ี ดา้ นความโปรง่ ใสในภาพรวมของประเทศไทยดขี ้ึน จนอยูใ่ น
ระดับ “เพยี งพอ” แต่เมอื่ วเิ คราะหร์ ายละเอยี ดการจากการตอบแบบสอบถาม พบวา่ คะแนนแตล่ ะขอ้ คาถาม
ยังอยไู่ ม่อยู่ในระดับเพยี งพอ ดังนี้

(1) ด้ำนควำมโปรง่ ใส พบวา่
- ข้อคาถามเกย่ี วกับรายงานจดั แบ่งออกเปน็ 3 กลุ่ม (1) รายงานก่อนงบประมาณ รายงานส้นิ ปี

และรายงานการตรวจสอบ ต่ากวา่ เกณฑ์ “เพียงพอ” อยู่ระหว่าง 48-56 คะแนน (2) ข้อเสนองบประมาณ

รวมถงึ เอกสารสนบั สนนุ อ่นื อยู่ระหวา่ ง 67-78 ซึ่งถือวา่ “เพียงพอ” (3) พระราชบญั ญตั งิ บประมาณได้คะแนน

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร 25 สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

100 คะแนน ท้งั นี้ เกณฑ์การให้คะแนนของ IBP ในข้อนจ้ี ะใหค้ วามสาคัญกับการเปดิ เผยข้อมลู ใหก้ ับสาธารณะ
ไดท้ นั เวลา และความครบถ้วนของขอ้ มูล

- เอกสารที่นาเสนอขาดความครบถ้วน ไม่ระบุรายละเอียดตามท่ีกาหนด เช่น รายงานก่อน
งบประมาณ ไมไ่ ด้ระบขุ ้อมูลรายได้ การจา่ ยหนี้ การประมาณการลว่ งหน้าหลายปี

- เอกสารมีจานวนมากมคี วามซับซ้อน เข้าใจยาก การเขา้ ถงึ ข้อมลู อยู่ในเวบ็ ไซตท์ แ่ี ตกต่างกัน
ไม่สะดวกตอ่ การสบื คน้ ของประชาชน

- การนารายงานงบประมาณสังเขปเป็นตัวแทนของ “ฉบับประชาชน” ยังไม่เป็นไปตาม
รายละเอียดท่ีกาหนด เช่น (1) การนาเสนอท่ีไมใ่ ช่ด้านเทคนคิ (2) ออกแบบให้เข้าถึงและเขา้ ใจโดยประชากร
ส่วนใหญ่ (3) แสดงการเงินสาธารณะท่สี าคญั (4) เขยี นเป็นภาษาท่ีสามารถเขา้ ถึงได้ (5) รวมองค์ประกอบภาพ
เพื่อให้ประชากรท่ีไม่มีความรูท้ างดา้ นเทคนคิ เข้าใจไดง้ า่ ยข้นึ

- รูปแบบการเผยแพร่รายงานเอกสารฉบับบางฉบบั ยงั ไมใ่ ชข่ ้อมลู ตัวเลขท่ีเครอื่ งสามารถอ่านได้
ทาใหผ้ สู้ นใจไม่สามารถนาข้อมลู ดังกลา่ วไปวิเคราะหไ์ ด้

- ปี 2562 ได้จัดทารายงานส้ินปีเพิ่มข้ึนมา เนื่องจากปีก่อนหน้ายังไม่ได้มีการจัดทา แต่รายงาน
กลางปีซ่งึ จะกล่าวถึงการปรบั ปรงุ สมมุติฐานและการรายงานผลการดาเนนิ งานชว่ งครึ่งปี ยังไมไ่ ดม้ กี ารจัดทา

- ช่วงทศวรรษทีผ่ ่านมาประเทศไทยมีพัฒนาการเกี่ยวกับการจัดทารายงานเพมิ่ ข้ึนอยา่ งมากได้ดัง
ภาพ

ภาพที่ 3-5 พัฒนาการเกยี่ วกับการจัดทารายงานฉบบั ตา่ ง ๆของประเทศไทย

ท่ีมา : : IBP

จะเห็นได้ว่า จากปี 2553 เป็นต้นมา ประเทศไทยมีพัฒนาการในการเผยแพร่รายงานตาม
ระยะเวลาได้ดีข้ึนเปน็ ลาดบั จากเผยแพร่เพียง 4 ฉบบั ปัจจบุ ัน (2562) เผยแพรจ่ านวน 7 ฉบับ มเี พียงรายงาน

กลางปีที่เผยแพร่ช้ากว่าที่กาหนดไว้ ดังน้ัน หากเผยแพร่ครบ 8 ฉบับ และมีเนื้อหาครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ท่ี
OBP กาหนดไว้จะทาใหค้ ะแนนในส่วนนเี้ พมิ่ สูงขึ้น

(2) ด้ำนกำรมีสว่ นรว่ มของประชำชนและภำคประชำสังคม พบวา่

- คะแนนด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน รูปแบบการนาเสนอจากสานักงบประมาณส่วน
ใหญอ่ ยใู่ นรปู PDF ไม่สามารถนาไปประมวลผล หรือวิเคราะห์ตอ่ ได้

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 26 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

- เอกสารส่วนใหญ่ไม่ได้เป็นไปตามแนวปฏิบัติท่ีเป็นคาแนะนาท่ีกาหนดให้ เช่น (1) การ
นาเสนอท่ีไม่ใชด่ ้านเทคนคิ (2) ออกแบบใหเ้ ข้าถึงและเขา้ ใจโดยประชากรสว่ นใหญ่ (3) แสดงการเงินสาธารณะ
ที่สาคัญ (4) เขียนเป็นภาษาท่ีสามารถเข้าถึงได้ (5) รวมองค์ประกอบภาพเพื่อให้ประชากรที่ไม่มีความรู้
ทางด้านเทคนคิ เขา้ ใจไดง้ า่ ยขน้ึ

- ประชาชนและภาคประชาสังคมยังไม่ได้มีส่วนร่วมในการสร้างความโปรง่ ใสในขั้นตอนการ
การวางแผนงบประมาณและการอนมุ ัตงิ บประมาณ สาหรบั ขัน้ การนานโยบายไปปฏิบัติ ได้รับคะแนน 25 จาก
100 คะแนน และข้ันการตรวจสอบได้รบั 33 จาก 100 คะแนน ซึ่งถือว่ายงั อยู่ในระดับ “น้อย”

- การเปิดโอกาสให้รับฟังความเห็นจากประชาชนผ่านทางเว็บไซต์สานักงบประมาณ มีช่วง
ระยะเวลาน้อยเกนิ ไป โดยงบประมาณปี 2562 กาหนด 11-27 เม.ย.2561 และ งบประมาณปี 2563 กาหนด
13-15 พ.ค.2563

(3) กำรสอดสอ่ งดแู ล แบง่ เป็นบทบำทของ
- รฐั สภา ยังไม่มขี ้ันตอนการรบั ฟงั ความคดิ เห็นเกีย่ วกับร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณ
- สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ยังไม่มีการเปิดโอกาสให้ประชาชนร่วมแสดงความเห็นใน
รายงานการตรวจสอบ
- สถาบันตรวจสอบอิสระ ในขณะนี้ยังไม่มีหนว่ ยงานที่จัดต้ังตามหลักเกณฑท์ ี่กาหนดไว้ ตาม
การตอบแบบสอบถามจะอ้างอิงสานักงบประมาณของรัฐสภา กลุ่มงานสังกัดสานักงานเลขาธิการสภา
ผู้แทนราษฎรท่ีทาหน้าท่ีสนับสนุนงานวิชาการด้านงบประมาณให้กับสมาชิกรัฐสภา อย่างไรก็ตาม สานัก
งบประมาณของรัฐสภายังไม่ได้มีกฎหมายจัดตั้งท่ีชัดเจน จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์การเป็น สถาบันการเงินอิสระ
(independent fiscal institutions ; IFI) ตามแนวทางของ IBP

3.2 บทบำทผู้ท่เี กยี่ วข้อง แนวทำงหรือเกณฑก์ ำรวัดควำมโปร่งใสในกำรจัดกำรงบประมำณระดับสำกล
การสรา้ งความโปรง่ ใสในการจัดการงบประมาณจะต้องประกอบดว้ ย 2 สว่ นที่สาคัญคอื
(1) ผทู้ ่ีเก่ยี วข้องและบทบาทการดาเนนิ การ
(2) หลกั เกณฑ์หรือแนวทางสร้างความโปร่งใสในการจัดการงบประมาณ ซึ่งแตล่ ะหนว่ ยจะมี

บทบาทและภารกจิ ทีแ่ ตกต่างกนั ออกไปในกระบวนการงบประมาณ

ผู้มีส่วนเก่ียวข้องท่ีจะสร้ำงควำมโปร่งใสในกำรจัดกำรงบประมำณ ประกอบด้วย รัฐบำลและ
หน่วยงำนในสังกัด รัฐสภำ สถำบันตรวจสอบอสิ ระ ภำคประชำสังคม และกำรมีส่วนร่วมจำกภำคเอกชน
ซึ่งแตล่ ะภำคส่วนมีกำรกำหนดภำรกิจทีช่ ดั เจนไว้ในแตล่ ะขน้ั ตอนในกระบวนกำรงบประมำณ

มีวัตถุประสงค์กำรเปิดเผยข้อมูลเดียวกัน และมีแนวทำงปฏิบัติ และวัดผลใกล้เคียงกัน ไม่ว่ำจะ
เป็นด้ำนคุณภำพของข้อมูล ต้องมีควำมชัดเจน กำรรำยงำนทนั เวลำ กำรมีส่วนร่วมของประชำชนจะต้อง
เขำ้ ถึงได้โดยง่ำยในทุกขนั้ ตอนของกระบวนกำรงบประมำณ และบทบำทของหน่วยตรวจสอบอสิ ระต่ำง ๆ
ในกำรสอดส่องดูแลให้เป็นไปตำมเจตนำรมณ์

สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 27 สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

3.2.1 บทบำทของผูท้ ่ีเกยี่ วข้องในกำรสร้ำงควำมโปร่งใสในกระบวนกำรงบประมำณ

หน่วยงานด้านการเงนิ ระดบั สากล เชน่ OECD ได้ระบุปจั จัยและบทบาทท่มี ีผลตอ่ การจัดการความ

โปร่งใสในการจัดการงบประมาณ ได้แก่

(1) รัฐบาลและหน่วยงานในสังกัด

(2) รัฐสภา

(3) สถาบันตรวจสอบอิสระ

(4) ประชาชนและประชาสังคม

(5) การมสี ว่ นรว่ มจากภาคเอกชน

ตารางที่ 3-2 บทบาทของผ้ทู ี่เกยี่ วข้องกับการสรา้ งความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนกำร รฐั บำล รัฐสภำ หนว่ ยตรวจสอบ ประชำชนและ ภำคเอกชน

งบประมำณ / อสิ ระ ภำคประชำ

ผู้เก่ยี วขอ้ ง สังคม

ตลอดวงจร จดั ทาและ -การพจิ ารณาของ การตรวจสอบ -นาเสนอข้อมูล -ปฏิบตั ิตาม

งบประมำณ เผยแพร่ข้อมูล คณะกรรมาธิการฯ สาคญั ตลอด งบประมาณท่ี มาตรฐานด้าน

ด้านการเงนิ และ -การสนับสนุน กระบวนการ สาคัญอยา่ ง ความโปร่งใสที่

เอกสารท่ี ศักยภาพของ งบประมาณ ชดั เจน กาหนด

เกี่ยวข้องกับ รัฐสภา -ใชข้ อ้ มลู ท่ี -การลงทุน

งบประมาณ ภาครฐั เผยแพร่ โครงสรา้ ง

เพื่อสนบั สนุนให้ พ้นื ฐานเป็นไป

เกดิ ความโปร่งใส อย่างชัดเจน มี

-สนับสนนุ ให้มี ความคุ้มค่าและ

ระบบการสร้าง โปรง่ ใส

ใหง้ บประมาณ

ครอบคลุมและมี

สว่ นรว่ มมากขึ้น

กำรกำรวำงแผน -รายงานก่อน -รายงานการ ประมาณการ

งบประมำณ งบประมาณ วเิ คราะหจ์ าก และแสดงรายได้

-ขอ้ เสนอ รัฐสภา จากการลงทนุ

งบประมาณ (ร่าง สาขาทเี่ กี่ยวข้อง

พระราชบญั ญัติ ในเอกสาร

งบประมาณฯ) งบประมาณ

กำรอนมุ ัติ พระราชบญั ญัติ การอนมุ ตั ิ ตดิ ตาม

งบประมำณ งบประมาณ งบประมาณของ งบประมาณฉบบั

รัฐสภา ประชาชน

กำรนำ -งบประมาณ เปดิ เผยสัญญา

งบประมำณไป เพ่มิ เติม และการจัดซอื้ จดั

ใช้ -ขอ้ มูล จา้ ง

งบประมาณก่อน

นาไปใช้

-รายงานระหว่าง

ปี

-รายงานกลางปี

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร 28 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนกำร รฐั บำล รฐั สภำ หนว่ ยตรวจสอบ ประชำชนและ ภำคเอกชน

งบประมำณ / อสิ ระ ภำคประชำ

ผ้เู กีย่ วข้อง สงั คม

กำรติดตำม -รายงานส้ินปี การตรวจสอบการ สนับสนุนบทบาท จดั ทารายงาน

ตรวจสอบ -รายงานระยะ ดาเนนิ การและ ของหนว่ ย แสดงการใชไ้ ป

ยาว ผลลัพธ์ ตรวจสอบสูงสุด ของงบประมาณ

-รายงานความ

เสยี่ ง

หมายเหตุ : ปรบั ปรงุ จาก toolkit for transparency

จะเห็นไดว้ า่ ผู้ท่ีเกย่ี วขอ้ งในการสร้างความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณจะต้อง

ดาเนินการในลกั ษณะสง่ ตอ่ ข้อมูลระหวา่ งกนั โดยเน้นการสอื่ สาร เปิดเผยข้อมูลใหก้ บั ประชาชนทางรายงาน

ฉบบั ต่างๆ และการเปดิ เผยผ่านส่ือสาธารณะ เพอ่ื ใหข้ อ้ มูลทเี่ ปน็ ประโยชน์กับประชาชนและผู้ท่เี ก่ียวขอ้ ง โดย

ขอ้ มูลจะตอ้ งชดั เจน และทนั ตอ่ ระยะเวลาการพิจารณา

3.2.2 กำรเปรยี บเทยี บแนวทำงควำมโปร่งใสในกำรจัดกำรงบประมำณรำยจำ่ ยของ OECD กับ IBP

OECD จะกาหนดแนวทางการดาเนินงานไว้อย่างกว้างๆ ในขณะที่ IBP จะเน้นการวัดผลการ

ดาเนินงานความโปร่งใส อย่างไรก็ตาม ทั้งสองหน่วยงานมีวัตถุประสงค์การเปิดเผยข้อมูลเดียวกัน และมี

แนวทางปฏิบัติ และวัดผลใกล้เคียงกัน ไม่ว่าจะเป็นด้านคุณภาพของข้อมูล ต้องมีความชัดเจน การรายงาน

ทันเวลา การมสี ว่ นร่วมของประชาชนจะตอ้ งเข้าถึงได้โดยง่ายในทุกขน้ั ตอนของกระบวนการงบประมาณ และ

บทบาทของหน่วยตรวจสอบอิสระต่าง ๆ ในการสอดส่องดูแลให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดการ

งบประมาณ และเปิดเผยให้กับประชาชนรับทราบผลงานจากการสอดส่องดูแล (ตารางที่ 4)

ตารางท่ี 3-3 การเปรียบเทยี บแนวทางการดาเนินงานด้านความโปร่งใสของ OECD และ IBP

OECD IBP สำระสำคญั

ขอ้ มูลงบประมาณ A การใหข้ ้อมูลที่เป็นประโยชน์ 1.รายงานก่อนเสนอ รายงานต่างๆน้ี เปน็ ข้อมูล

ที่ชัดเจนจาก ตลอดวงจรงบประมาณ งบประมาณ (ขอ้ 54-58) ทางการทจ่ี ะเพิ่มระดบั การ

รัฐบาล 2.ขอ้ เสนองบประมาณจาก ตรวจสอบ และการตัดสินใจ

รัฐบาล (รา่ งพระราชบัญญตั ิ) ภายใตก้ ระบวนการ

(ข้อ 1-53) งบประมาณ ควรเปดิ เผยและ

3. รายงานงบประมาณ (ขอ้ ใช้เทคโนโลยีในการเขา้ ถงึ

59-63) เพือ่ เปิดกว้างใหเ้ กดิ การมี

3.งบประมาณฉบับประชาชน ส่วนรว่ มของประชาชน

B ข้อมูลทางการเงนิ ท่ถี กู ต้อง (ขอ้ 64-67) คณุ ภาพและความครอบคลมุ

เกย่ี วข้องกบั งบประมาณ 4.รายงานระหว่างปี (ข้อ 68- ของข้อมลู ที่มีประโยชน์
75) ประกอบด้วยเอกสารท่ี
5.รายงานกลางปี (ข้อ 76-83) เกยี่ วกบั ความโปร่งใส ความ
6.รายงานสน้ิ ปี (ขอ้ 84-96) รับผิดชอบ และธรรมาภบิ าล

7.รายงานการตรวจสอบ (ขอ้ และให้ขอ้ มูลที่เพียงพอตอ่
97-102)
การตัดสนิ ใจงบประมาณ

การสอดสอ่ งดแู ล C ขอ้ ดขี องการพิจารณาและ การประเมินความแขง็ แกร่ง รัฐสภาควรมโี อกาส

จากหน่วยงาน ตรวจสอบของรฐั สภา ของสถาบันนิติบญั ญตั ิ โดย ทรพั ยากร และเคร่ืองมอื การ

อิสระ D การสนบั สนุนศักยภาพของ การประเมินบทบาทใน ตรวจสอบรายงานทางการ

รฐั สภา ระหวา่ งกระบวนการ เงนิ ทีจ่ าเปน็ อยา่ งมี

ประสทิ ธิภาพ รัฐสภามี

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 29 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ

Independent OECD IBP สำระสำคญั
oversight and งบประมาณ และประสิทธิผล บทบาทอยา่ งเป็นทางการท่ี
control E การจัดการและการควบคุม ของการกากับดูแลของรัฐบาล จะตรวจสอบและอนมุ ตั ิ
ภายในของงบประมาณ นโยบาย (ข้อ 107-118) ขอ้ เสนองบประมาณจากฝา่ ย
การเปิดเผยและ บรหิ าร และถอื เป็นผู้บรหิ าร
การมีส่วนร่วมของ F การสนบั สนนุ ของหน่วย การประเมินความแข็งแกรง่ ในนามของประชาชน
ประชาชน ตรวจสอบสงู สดุ (SAIs) ของสถาบนั ตรวจสอบสูงสุด บทบาทของฝ่ายนิติบญั ญัติใน
(Openness and เช่น อานาจการย้ายหวั หนา้ กระบวนการงบประมาณ
civic G บทบาทท่มี ีประสิทธภิ าพของ หน่วยงานตรวจสอบสงู สุด เชน่ การพจิ ารณารายงาน
engagement) สถาบันการคลังอสิ ระ (IFIs) งบประมาณของหน่วยงาน ต่าง ๆ การแกไ้ ขงบประมาณ
อานาจตามกฎหมายในการ ท่เี สนอโดยรฐั บาล
H ข้อมูลงบประมาณสามารถเข้าถงึ ตรวจสอบ และความสามารถ 2. บทบาทการควบคุมดแู ล
ได้ ของเจ้าหนา้ ทีต่ รวจสอบ (ขอ้ การบริหารงบประมาณ เพือ่
119-124 และ AR-2) หาคาแนะนา และการ
พจิ ารณารายงานการ
การประเมินจากหนว่ ยงานที่ ตรวจสอบ
เป็นอสิ ระดา้ นการตรวจสอบ 1. การหามาตรการในการ
เน้นความครอบคลมุ วงเงิน ตรวจสอบ และนาเสนอผล
งบประมาณและเงนิ นอก การตรวจสอบสูส่ าธารณะ
งบประมาณ การเผยแพร่ผล 2. ดาเนนิ การตรวจสอบ
การตรวจสอบ โครงการ/แผนงานซง่ึ อาจได้
หัวข้อการตรวจสอบจากภาค
สถาบนั ทมี่ บี ทบาทในการ ประชาสงั คม
ตรวจสอบ การคาดการณ์ สถาบนั การคลังอิสระควรมี
แนวโนม้ ปัจจัย หรอื ความ ความเปน็ อสิ ระตามกฎหมาย
เส่ียงตา่ ง ๆท่ีอาจเกดิ ขึ้น จากผูบ้ รหิ าร มอี านาจการ
ขอ้ 103-106 เข้าถึงขอ้ มูลและทรพั ยากรท่ี
เหมาะสมในการตรวจสอบ
การมีส่วนร่วมของประชาชน และรายงานต่อสาธารณะ
แ ล ะ ภ า ค ป ร ะ ช า สั ง ค ม ใ น เกีย่ วกับการเพม่ิ ข้ึนและภาระ
กระบวนการงบประมาณ (ขอ้ ผกู พนั ของงบประมาณ
125-142) เอกสารงบประมาณโดยทั่วไป

จะมีข้อมูลจานวนมาก มี

ความซับซ้อน ยากต่อการ

เข้าใจของประชาชน สมาชิก

รัฐสภา หรือผู้ปฏิบัติงาน

ดังนั้น จึงควรจดั ทาเอกสารที่

เข้าใจง่ายให้ประชาชนเขา้ ใจ

เพ่ือเพิ่มคุณภาพของ การ

อภิปรายงบประมาณ และ

เพิม่ ความไว้วางใจรัฐบาลของ

ประชาชน

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 30 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

OECD IBP สำระสำคญั

I ใช้การเปิดข้อมูลเพ่ือสนับสนุน การทาให้ข้อมูลงบประมาณ

ความโปรง่ ใสของงบประมาณ เ ปิ ด เ ผ ย ต่ อ ป ร ะ ช า ช น ใ น รู

แบบดิจิทัล เพื่อให้ประชาชน

มี ส่ ว น ร่ ว ม วิ เ ค ร า ะ ห์

ป ร ะ เ มิ น ผ ล ก า ร จั ด ท า

งบประมาณ

J การทาให้งบประมาณครอบคลุม เป็นการลดโอกาสการทุจริต

และมสี ่วนรว่ มมากขน้ึ แ ล ะ เ ส ริ ม ส ร้ า ง วั ฒ น ธ ร ร ม

ปร ะช าธิปไตย โ ดยต้อ ง

ส อดค ล้อง กับกร อบของ

กฎหมาย

ส่งเสรมิ ใหเ้ กดิ K Opening up public -ไม่ได้กาหนดใน รฐั ควรเปิดเผยวตั ถปุ ระสงค์
ความร่วมมอื กับ การรายงานอยา่ งชดั เจน
ภาคเอกชน contracting and procurement แบบสอบถาม- และปฏิบัติตามกฎ และผัง
การปฏิบัติงาน รวมถึงการ

เปดิ เผยสญั ญาต่าง ๆ

L การบัญชดี ้านรายไดแ้ ละ รายงานการจดั การด้าน จดั ทาบญั ชที ชี่ ดั เจนสาหรับ

ค่าใชจ้ ่ายสาหรบั การใชท้ รพั ยากร รายได้และคา่ ใช้จ่ายระหวา่ ง แหลง่ รายได้ท่ีเกี่ยวข้องใน
ปี (ข้อ IYR-2 และ MYR-2) เอกสารงบประมาณ เพ่อื ให้
เกิดความโปร่งใส มสี ่วนร่วม
และการตดิ ตามการใชจ้ า่ ย
โดยเฉพาะช่องโหวท่ อี่ าจเกดิ
การคอรร์ ปั ช่ัน

M การลงทนุ การจัดการโครงสรา้ ง -ไมไ่ ด้กาหนดใน สร้างความมนั่ ใจโครงการ

พื้นฐานสาหรบั การรวบรวม คุณ แบบสอบถาม- ลงทนุ ตา่ ง ๆจึงตอ้ งได้รบั การ
ค่าที่ไดร้ บั และความโปรง่ ใส จัดการอย่างโปรง่ ใส มี

ประสิทธิภาพ สรา้ งความ
น่าเชื่อถอื และเปิดเผยขอ้ มูล
ทีเ่ กี่ยวข้องสสู่ าธารณะ

โดยเฉพาะ โครงการลงทนุ
ขนาดใหญท่ ม่ี คี วามซบั ซอ้ น
ทางเทคนิค มคี วามเสยี่ งท่จี ะ
ใชเ้ งนิ ทางท่ีผดิ

จะเห็นไดว้ ่า ไมว่ ่าจะเป็นแนวปฏิบตั ิทดี่ ีของ OECD หรอื การวดั ผลสารวจการเปดิ เผยงบประมาณของ

IBP ตา่ งก็ใหน้ ้าหนกั กบั การเปดิ เผยรายงานฉบบั ต่างๆตามชว่ งระยะเวลาในกระบวนการงบประมาณ อยา่ งไรก็

ตาม แนวปฏิบัติของ OECD จะมีรายละเอียดท่ีมากกว่าท่ี IBP กาหนดไว้ เช่น ประเด็นความร่วมมือกับ

ภาคเอกชน

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 31 สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพิ่มความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

3.3 กำรเปรยี บเทียบควำมโปร่งใสในกระบวนกำรงบประมำณของประเทศไทยและระดับสำกล

ประเทศไทยมีพัฒนำกำรด้ำนควำมโปร่งใสดีขึ้นเป็นลำดับ เห็นได้จำกคะแนนด้ำนควำมโปร่งใส ปี 2560
เท่ำกับ 56 เป็น 61 คะแนน อยู่ลำดับท่ี 30 จำก 117 ประเทศ โดยประเทศในแถบเอเชียที่มีคะแนน OBI
สูงกว่ำไทย ได้แก่ ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ญ่ีปุ่น และเกำหลีใต้ ในขณะที่ค่ำเฉล่ียทั่วโลก เท่ำกับ 45 และ
คำ่ เฉลี่ยของกลุ่มประเทศ OECD เทำ่ กับ 68 คะแนน

3.3.1 กำรเปรียบเทยี บคะแนนกำรเปิดเผยงบประมำณ
ผลการสารวจดัชนีการเปิดเผยงบประมาณของ IBP ปี 2562 พบว่า ค่าเฉล่ียทั่วโลก เท่ากับ

45 เพ่ิมขึ้นจากปี 2560 จานวน 3 คะแนน และเมื่อเปรียบเทียบแต่ละภูมิภาค พบว่า ค่าเฉลี่ยของเอเชีย
ตะวันออกและแปซฟิ ิค มีคา่ เฉลย่ี เพ่มิ ขน้ึ สูงท่ีสุด คอื จากคะแนนปี 2560 เทา่ กับ 47 คะแนน เปน็ 53 คะแนน
ในปี 2562 ทั้งนี้ ภูมิภาคส่วนใหญ่คะแนนดัชนีความโปร่งใสของงบประมาณ เพ่ิมข้ึน ยกเว้น ประเทศในแถบ
ยุโรปตะวันออก และเอเชียใต้ ซ่ึงประเทศไทยจัดอย่ใู นกลุ่มภูมิภาคน้ี อย่างไรก็ตาม แม้ว่าค่าคะแนนเฉล่ียของ
ภูมิภาคเอเชียใต้จะลดลง แต่ประเทศไทยได้รับคะแนนการสารวจเพิ่มสูงข้ึนจาก 56 คะแนน เป็น 61 คะแนน
ทาให้เพ่ิมระดับจาก “จากัด” เป็น “เพียงพอ” และมีค่าสูงกว่าค่าเฉล่ียของเกือบทุกภูมิภาค ยกเว้นภูมิภาค
ยโุ รปตะวันตก สหรฐั อเมรกิ า และแคนาดา (ภาพที่ 8 และภาพท่ี 9)
ภาพท่ี 3-6 คะแนนเฉลี่ยความโปรง่ ใสของงบประมาณ เปรียบเทียบปี 2560 และ 2562 จาแนกตามภูมภิ าค

ทีม่ า : : IBP

สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร 32 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

แนวทางการเพ่ิมความโปรง่ ใสในกระบวนการงบประมาณ

ภาพที่ 3-7 การเปรียบเทยี บคะแนนความโปร่งใสของแตล่ ะประเทศ ระหวา่ งปี 2560 และ 2562

ท่ีมา : IBP

จากผลสารวจของ OBI. จะเห็นได้ว่า ท่ีผ่านมาประเทศไทยมีพัฒนาการด้านความโปร่งใสดี
ขึน้ เปน็ ลาดับ เหน็ ไดจ้ ากคะแนน OBI ปี 2560 เทา่ กบั 56 เป็น 61 คะแนน อย่ลู าดับที่ 30 จาก 117 ประเทศ
โดยประเทศในแถบเอเชียที่มีคะแนน OBI สูงกว่าไทย ได้แก่ ฟิลิปปินส์(ลาดับท่ี 10) อินโดนีเซีย(ลาดับท่ี 18)
ญปี่ ่นุ (ลาดบั ท่ี 28) และเกาหลใี ต้(ลาดบั ที่ 29) (ตารางที่ 3-4)

ตารางท่ี 3-4 สรุปผลการประเมนิ ดชั นคี วามโปร่งใสของงบประมาณ ปี 2562 / 2019

ดำ้ น ปี 2562 คะแนน ปี 2560 / 2562 (คะแนนเตม็ 100 คะแนน)

สงู สุด เฉลย่ี ทว่ั ฟลิ ปิ ปนิ ส์ อินโดนเี ซีย ญีป่ ุ่น เกำหลีใต้ ไทย

โลก (ลาดบั ที่ (ลาดับที่ (ลาดับที่ (ลาดับที่ (ลาดบั ที่
10/117) 18/117) 28/117) 29/117) 30/117)

ความโปร่งใส 87 45 61/76 64/70 60/62 60/62 56/61
54 14 41/31 22/20 20/20 39/61 7/13
การมสี ว่ น
รว่ มของภาค 81 41 65/74 85/82 59/59 85/85 52/63
ประชาสังคม 72 - 62/67 86/83 43/50 81/83 57/69
การสอดส่อง
ดแู ล จาก

- รฐั สภา

- หนว่ ย 100 - 83/89 84/78 78/78 83/89 67/50
ตรวจสอบ
สงู สดุ

ทมี่ า : รายงาน Open Budget Survey 2019 ของ IBP

สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร 33 สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ